DH e Segurança

direitos humanos e segurana
internacional: o tratamento
dos temas de direitos humanos
no conselho de segurana das
naes unidas
Direitos Humanos_final.indd 1 08/10/2011 15:04:17
ministrio das relaes exteriores
Ministro de Estado Embaixador Antonio de Aguiar Patriota
Secretrio-Geral Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira
fundao alexandre de gusmo
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao
Ministerio das Relaes Exteriores e tem a fnalidade de levar a sociedade civil inIormaes
sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso
promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais
e para a poltica externa brasileira.
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo, Sala 1
70170-900 Braslia, DF
Telefones: (61) 3411-6033/6034
Fax: (61) 3411-9125
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Presidente Embaixador Gilberto Vergne Saboia
Instituto de Pesquisa de
Relaes Internacionais
Diretor Embaixador Jos Vicente de S Pimentel
Centro de Histria e
Documentao Diplomtica
Diretor Embaixador Maurcio E. Cortes Costa
Braslia, 2011
Direitos Humanos e Segurana
Internacional:
o tratamento dos temas de Direitos Humanos
no Conselho de Segurana das Naes Unidas
alexandre pea ghisleni
Direitos de publicao reservados a
Fundao Alexandre de Gusmo
Ministrio das Relaes Exteriores
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Programao Visual e Diagramao:
Juliana Orem
Impresso no Brasil 2011
Ghisleni, Alexandre Pea.
Direitos humanos e segurana internacional : o tratamento
dos temas d direitos humanos no Conselho de Segurana
das Naes Unidas / Alexandre Pea Ghisleni. Braslia:
Fundao Alexandre de Gusmo, 2011.
292 p.
ISBN: 978.85.7631.330-4
1. Direitos Humanos. 2. Segurana Internacional. 3. Direito
Internacional Humanitrio.
CDU 342.7
A Ivo Ghisleni, in memoriam
A todos os que contriburam para a elaborao deste trabalho, e entre
eles muito particularmente ao Embaixador Antonio de Aguiar Patriota,
a Embaixadora Ana Lucy Gentil Cabral Petersen, ao Embaixador Jose
Augusto Lindgren Alves, a Embaixadora Maria Luiza Ribeiro Viotti e
ao Embaixador Piragibe Tarrag.
Ao Professor Paulo Srgio Pinheiro, pelo privilgio de deixar-me
partilhar de sua experincia e conhecimentos na rea de direitos humanos.
A Maria Helena, Angela e Viviane Pea Ghisleni, por estarem sempre
presentes, ainda que fsicamente distantes.
A Rodrigo da Silva Andr, sem cujo apoio este trabalho no teria
sido possvel.
Agradecimentos
A nfase deste trabalho recai sobre a evoluo da considerao dos
temas de direitos humanos (DDHH) apenas no Conselho de Segurana
das Naes Unidas (CSNU); no se procurar exaurir a relao entre
direitos humanos e segurana internacional vista de modo amplo. No
que se refere ao restante das Naes Unidas (ONU), no sero esgotados
eventuais debates sobre a matria na Assembleia Geral (AGNU), seja na
I ou na III Comisso, nem no Conselho Econmico e Social (ECOSOC),
na Comisso de Direitos Humanos ou no Conselho de Direitos Humanos
(CDH) que a sucedeu. Por essa mesma razo, no sero tratados
exaustivamente conceitos adotados em outros foros, que ou no foram
incorporados a rotina de trabalho do CSNU, como o de segurana
humana, ou Ioram parcialmente, como o relativo a responsabilidade de
proteger. Tampouco sero avaliadas discusses havidas a respeito em
organizaes regionais.
Este trabalho apresenta os antecedentes histricos de maior relevncia
para a compreenso do tema; a anlise aqui empreendida, no entanto,
estar centrada na evoluo do funcionamento do Conselho no passado
recente, mais precisamente no perodo entre janeiro de 2000 e dezembro
de 2008, inclusive com vistas a subsidiar a refexo acerca de como o
Brasil deveria infuenciar os debates em curso nessa materia no CSNU.
Notas Metodolgicas
Os documentos ofciais das Naes Unidas citados nesta tese Ioram
consultados por meio da internet. Pode ser obtida cpia na ntegra de todos
os documentos citados referentes ao Conselho de Segurana, inclusive as
resolues, os relatrios apresentados pelo Secretrio-Geral das Naes
Unidas (SGNU), as notas a imprensa, as declaraes presidenciais e as
cartas do Presidente, desde pelo menos 2001, por meio da pgina http://
www.un.org/Docs/sc/ da internet. Documentos da Assembleia Geral, do
ECOSOC ou ainda aqueles do CSNU que forem mais antigos podem
ser obtidos na pgina http://documents.un.org/advance.asp. Os dados
necessrios para realizar a consulta de um documento particular (como
o seu numero de identifcao e a data de publicao) so inIormados
na tese. No caso dos documentos ofciais citados que no estiverem
disponiveis nessas duas paginas, Iaz-se meno a Ionte de consulta no
corpo da tese.
As afirmaes contidas neste trabalho so de exclusiva
responsabilidade do autor e no correspondem necessariamente a posio
do Governo brasileiro sobre a matria.
Sumrio
Prefcio, 15
Professor Paulo Srgio Pinheiro
Introduo, 25
Captulo 1 Contextualizao, 29
Captulo 2 Fundamentos Tericos, 41
2.1 Relao entre Segurana Internacional e Direitos Humanos, 41
2.1.1 O princpio da no interveno, 42
2.1.2 A competncia institucional do CSNU para os temas
de direitos humanos, 50
2.1.3 Razes para a expanso das competncias do Conselho, 53
2.1.3.1 Boutros Boutros-Ghali: Uma Agenda para
a Paz, 53
2.1.3.2 Koh Annan. Responsabilidade de Proteger, 56
2.1.3.3 Ban Ki-moon. implementao de conceitos, 63
2.1.4 A determinao do direito aplicvel, 66
2.2 Os Direitos Humanos e o Direito Internacional Humanitrio, 74
Captulo 3 - Os Direitos Humanos no CSNU - Pases Especcos, 85
3.1 Casos impulsionados por membros do Conselho, 87
3.1.1 Casos que envolvem sanes direcionadas, 87
3.1.1.1 Afeganisto, 88
3.1.1.2 Cte dIvoire, 95
3.1.1.3 Liberia, 99
3.1.1.4 Republica Democratica do Congo, 106
3.1.1.5 Sudo, 113
3.1.2 Casos que no envolvem sanes direcionadas, 120
3.1.2.1 Burundi, 121
3.1.2.2 Haiti, 125
3.1.2.3 Iraque, 136
3.1.2.4 Serra Leoa, 153
3.1.2.5 Timor Leste, 163
3.2 Casos impulsionados pela Secretaria, 169
3.2.1 Chade, 170
3.2.2 Gergia, 173
3.2.3 Nepal, 175
3.2.4 Somlia, 179
Captulo 4 - Os Direitos Humanos no CSNU - Questes Temticas, 185
4.1 Proteo de civis em confitos armados, 189
4.2 Crianas e confitos armados, 193
4.3 Mulheres e paz e segurana, 199
Captulo 5 Tendncias de evoluo da atuao do CSNU, 205
5.1 Preveno de confitos, 215
5.2 Estabelecimento da paz, 218
5.3 Manuteno da paz, 222
5.4 Consolidao da paz, 228
Captulo 6 Repercusses para a Poltica Externa Brasileira, 235
6.1 Posicionamento do Brasil, 236
6.2 Questes atuais, 244
6.2.1 Questes internas ao Conselho, 244
6.2.2 Questes externas ao Conselho, 250
Concluso, 259
Posfcio, 263
Bibliograa, 271
Lista de Entrevistas, 281
Lista de Grcos, 283
Lista de siglas utilizadas, 285
15
Alexandre Ghisleni abre seu livro sobre os direitos humanos no
Conselho de Segurana da ONU com a escolha paradoxal de um
projeto de resoluo, apresentado pelos EUA, contemplando os direitos
humanos e a represso poltica em Myanmar, que no ser aprovado, com
vetos da Rssia e da China. O projeto instava o Governo de Myanmar
fundamentalmente a libertar todos os presos polticos, cessar os ataques
as minorias etnicas e acelerar o processo de transio a democracia em
suma, uma moo de condenao pelas violaes de direitos humanos
cometidas em Myanmar.
Ocorre que o caso escolhido por Ghisleni contempla o pas que segui
durante oito anos como relator especial para o Myanmar da Comisso de
Direitos Humanos da ONU (CHR), que depois de maro de 2006 passou a
ser Conselho de Direitos Humanos (HRC), e aqueles temas foram os que
desenvolvi em quase trinta informes e comunicados e, antes de mim, meus
antecessores no mesmo mandato desde 1992, e trinta e cinco resolues
na CDH. Tudo sem quase nenhum resultado, at vrios Estados-membros
e a sociedade civil internacional conclurem que se impunha uma deciso
de cumprimento obrigatrio do Conselho de Segurana, com a miragem
da condio nica que lhe [ao CSNU] garantida pela Carta, como
rgo com capacidade para tomar decises pontuais, dirigidas a pases
especifcos de cumprimento obrigatorio. Mesmo depois da derrota
Prefcio
Uma espiral incessante: os direitos humanos no
Conselho de Segurana da ONU
Paulo Srgio Pinheiro
16
paulo srgio pinheiro
do projeto de resoluo no CSNU, em 2008 eu batia na mesma tecla e
tonitruava
1
que era hora de o CSNU agir diretamente sobre os esforos
estagnantes nos fora de direitos humanos e estabelecer uma comisso
de inqurito sobre crimes contra a humanidade em Myanmar como havia
feito em Ruanda e Bsnia, dado que a situao ali era igualmente crtica.
Mal eu podia imaginar que trs anos depois Alexandre Ghisleni partiria
da no resoluo sobre Myanmar no CSNU para deslanchar sua pesquisa
para a dissertao para o Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco,
do Ministrio das Relaes Exteriores. Conheci Ghisleni ento lotado na
Misso do Brasil junto as organizaes internacionais em Genebra e tive
o privilgio de conviver com ele e contar com sua inteligente colaborao
a partir dos anos 2000, tanto em meus diversos mandatos na ONU como
no governo brasileiro. Ghisleni tem um estilo understated, marcado
por discreta concentrao e seriedade que testemunhei em sua atuao
durante todos aqueles anos na Comisso de Direitos Humanos e na antiga
Subcomisso de Promoo e Proteo dos Direitos Humanos. Durante esse
tempo ouvi os ecos do reconhecimento de sua efcincia como diplomata
em meus dilogos com os Estados-membros, os funcionrios internacionais
e ONGs. Esses anos passados em Genebra lhe permitiram profunda
familiaridade tanto com o direito internacional dos direitos humanos como
quanto ao funcionamento realmente existente de seus mecanismos.
Genebra e Nova Iorque so dois contextos diversos na formulao
e no processo de deciso sobre os temas de direitos humanos. E quem
pretende atuar em Nova Iorque como se estivera em Genebra (ou
vice-versa) est fadado a dar com os burros ngua. Tudo difere, as
formas de articulao entre os estados, o peso das grandes organizaes
de direitos humanos, o dilogo com os Estados-membros, o estilo de
linguagem e o timing das decises. Se isso vale tanto para a Assembleia
Geral como para o seu Social, Humanitarian Cultural Affairs Committee,
a Terceira Comisso, onde tm assento todos os Estados-membros da
ONU, aplica-se ainda mais para o Conselho de Segurana que funciona
num microclima ainda mais especfico. Quem no percebe essas
diferenas, sejam ou no operadores diplomticos, jamais conseguir
entender as confguraes compostas pelos dois contextos. O que da
consistncia a esse livro seminal e original (na honrosa companhia do
1
Pinheiro, Paulo Sergio. 'End Burma`s System oI Impunity, The New York Times, May 27, 2009.
17
prefcio
livro de Antonio de Aguiar Patriota
2
), Direitos Humanos e Segurana
Internacional, Ioi justamente sua atuao como operador/observador nos
rgos e mecanismos de direitos humanos em Genebra, que lhe permite
fazer as perguntas certas e achar as respostas adequadas no contexto
do CSNU. Cnscio de tamanha especifcidade do CSNU, Ghisleni no
cometeu o equvoco de transpor a viso dos direitos humanos em Genebra
para o territrio complexo do CSNU, captando com enorme sensibilidade
ali a evoluo gradual e segura dos direitos humanos.
Essa evoluo de certa Iorma e homologa a que ocorreu na CDH.
Depois de sua criao em 1946, a Comisso foi tomada por um nmero
enorme de peties a respeito de um largo espectro de violaes de
direitos humanos em diversos Estados. Mas desde cedo a CDH foi
instruda pelos rgos polticos da ONU para anunciar que no tinha
poderes para determinar nenhuma ao em relao a reclamaes de
violaes de direitos humanos pelos governos, o que no era de interesse
nem do campo ocidental, nem do campo socialista, particularmente
depois da Guerra Fria que se seguiu a vitoria dos aliados na II Guerra
Mundial. De fato, toda a evoluo das discusses na CDH deixava
entrever um ressurgimento da defesa da soberania do Estado que havia
prevalecido na Sociedade das Naes. As medidas efetivas e prticas
que tinham sido recomendadas em maio de 1946 quando da fundao
da ONU foram bloqueadas, assim como a ideia de a Comisso se
tornar uma 'agncia internacional de implementao, e desde cedo
foi acordada a separao dos temas de uma declarao de direitos
humanos, de um pacto internacional de cumprimento obrigatrio e da
noo de implementao
3
. Nas palavras do relatrio da primeira sesso
da CDH, como sumario da reao da CDH as queixas individuais, 'a
Comisso reconhece que ela no tem poder para determinar qualquer
ao reIerente a queixas de direitos humanos
4
. Somente a partir do
fnal dos anos 1970, com a criao do mecanismo do procedimento dos
2
Patriota, Antonio de Aguiar. O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo: a articulao
de um novo paradigma de segurana coletiva. Braslia, Instituto Rio Branco/ Fundao Alexandre
de Gusmo/ Centro de Estudos Estratgicos, 118, 226 p.
3
Mazover, Mark. 'The Strange Triumph oI Human Rights, The Historical Journal 47, n
o
2
(2004), pp. 379-98.
4
Report of the First Session E/259 (1947), pginas 21- 22; cit. Tom Farer, The United Nations
and Human Rights: More Than a Whimper Less than a Roar, Human Rights Quarterly, n
o
9
(1987), pgina 555, note 27.
18
relatores especiais, a CDH comear a monitorar direitos humanos no
interior dos pases.
Se esse foi o nada auspicioso comeo da CDH, o que ter ocorrido
no mbito do CSNU em relao aos direitos humanos, especialmente
desde o fnal da guerra Iria ate o presente? Eis a questo basica que o
livro de Ghisleni ir responder, sem parti pris em relao a considerao
dos direitos humanos em resolues, reconhecendo com cautela os
riscos na expanso da competncia do CSNU. Certamente contribui
para o tratamento dos direitos humanos o fato de a agenda do CSNU nos
primeiros anos ser bem mais reduzida que na conjuntura internacional
atual. Ghisleni consegue responder com acuidade a questo atravs de um
exame detido das resolues com temas de direitos humanos, fundado no
funcionamento interno do Conselho, seguida de um exame minucioso,
preciso das casos concretos, das resolues e do contexto mais amplo
em que emergiram, retomando as questes temticas aps essas anlises
concretas de resolues relativas a cada pas considerado, revendo as
tendncias da evoluo da atuao do CSNU e fechando o livro com as
repercusses para a poltica externa brasileira.
Os marcos que teriam determinado uma maior abertura para os temas
de direitos humanos do CSNU teriam sido a invaso do Kuwait pelo
Iraque em 1990 e o debacle da Unio Sovitica e do campo socialista,
para o que contribuiu a confuncia entre os interesses dos membros
nessa nova fase, permitindo ultrapassar a paralisia da fase anterior. Ainda
que a partir desses marcos aumentem as referncias a direitos humanos
no CSNU, a verdadeira virada ocorre a partir de 1995 quando Ghisleni
aponta que o Conselho perdeu a inibio de chamar os direitos humanos
pelo nome, caminhando em direo da consolidao do tema dos direitos
humanos: no periodo de 1990 a 2008 as resolues que Iazem aluso a
expresso direitos humanos ou a tribunais criminais especiais so 312,
ou 22,33% das resolues.
Para a emergncia da temtica dos direitos humanos no contaram
apenas os acontecimentos da conjuntura supra referidos, mas aquela foi
possvel graas ao carter inovador da Carta da ONU ao contemplar os
direitos humanos e a evoluo da normatividade do direito internacional
dos direitos humanos. Fundamental foi o enfraquecimento do princpio
de no interveno (e, em consequncia, da blindagem da soberania de
cada Estado) na rea dos direitos humanos. Ghisleni deixa absolutamente
19
prefcio
claro que no se trata de um caso de desvirtuao de princpio [de
competncia interna dos Estados], mas de um desdobramento natural
do processo de construo do sistema juridico onusiano. Aqui de novo
atua a sensibilidade de Ghisleni em no assumir uma diviso categrica
entre os dois contextos de Genebra e Nova Iorque, mas fazendo uma
analise dinmica das tenses entre os dois polos e indicando confuncias
num processo de renovao incessante. A evoluo do que ocorria em
Genebra os mecanismos especiais da CDH, os novos tratados, os pactos
internacionais de direitos humanos, os rgos de tratado, a criao do
Alto Comissariado de Direitos Humanos em 1994 vai inexoravelmente
contaminar indelevelmente os rgos polticos em Nova Iorque e
especialmente o CSNU.
A Declarao e o Programa de Ao da Conferncia Internacional
de Direitos Humanos em Viena em 1993 deixam para trs a referncia
a soberania como escudo contra as violaes de direitos humanos nos
Estados-membros e enfraquecem o princpio de no interveno quanto
a violaes de direitos humanos no interior dos pases. E, como indica
com muita preciso Ghisleni, a discusso entre o carter intrusivo de
alguns novos mecanismos de direitos humanos e o princpio de no
interveno de certa forma encerrada com o acordo de que a promoo
e a proteo de todos os direitos humanos uma preocupao legtima
da comunidade internacional. Seria altamente implausivel que essa
evoluo, alis sem objeo de nenhum Estado-membro, passasse ao
largo do funcionamento do CSNU.
Aqueles que teimam em ter uma interpretao restritiva da
competncia do CSNU quanto aos direitos humanos (alis, a posio
dos dois Estados-membros que vetaram o projeto de resoluo sobre
Myanmar em 2007 sob a alegao que aquelas violaes de direitos
humanos no constituam um ameaa para a paz naquela regio) no se
deram conta do progressivo alargamento do conceito de ameaa a paz.
Ghisleni reconhece que seria impossvel que o CSNU, diante da evoluo
das Iormas de confito internacional, no produzisse um aggiornamento
constante em suas prticas e modalidades de interveno. Esse processo
de atualizao permanente se autolegitima (questo suscitada por
Patriota) no pela consistncia jurdica (frequentemente frustrada nas
resolues) mas atraves de seu signifcado politico: 'do impacto mais ou
menos positivo que tiver sobre a situao do terreno e de sua repercusso
20
nas relaes internacionais, deixando entrever que o CSNU escolhe seus
alvos em concatenao com a poltica e no tendo em mente o direito.
Talvez uma das chaves para se entender como Ghisleni foi capaz
de captar a verdadeira natureza da abertura do CSNU aos temas de
direitos humanos foi entender que, resolvida sua autolegitimao,
tenha sido capaz de levar em conta as injunes polticas de geometria
varivel, dependentes de interesses nacionais dos Estados-membros e
as da conjuntura internacional embalados pela opinio pblica. Da a
importncia que tiveram para a confgurao movel e em permanente
mutao do CSNU as intervenes dos trs ltimos Secretrios-Gerais
da ONU. No a toa Boutros-Ghali se reIere na sua 'Agenda para a Paz
ao 'contexto cambiante para tratar das ameaas de novo tipo a paz e a
segurana, no mais surgindo do choque dos interesses entre Estados,
mas de novas dimenses de insegurana composta por problemas
internos nos pases. Tambm contribuiu para a permanente mudana de
rumos no CSNU a declarao de Kof Annan sobre a proteo a civis em
confitos armados, entreabrindo a via da Iormulao da responsabilidade
de proteger, ainda que esta tenha tendido a ser de aplicao controversa.
No foi por acaso que na mesma reunio do CSNU em que o SGNU
apresentou aquelas propostas, em 16 de setembro de 1999, a ento Alta
Comissria de Direitos Humanos, Mary Robinson se dirigia ao CSNU
validando por sua presena, interpreta corretamente Ghisleni, o papel do
Conselho na promoo e proteo dos direitos humanos, para compensar
as carncias de fundo sistmico na ONU. Mas seu acesso ao CSNU
contraditoriamente, a meu ver, tambm revelava os limites da ao de
Mary Robinson em determinadas crises onde havia uma convergncia
dos temas de direitos humanos e do direito internacional humanitrio,
clamando por uma interveno do CSNU.
Alis, no caso frustrado da resoluo sobre Myanmar, apresentada
pelos EUA, o que fulgurava era a impotncia das instituies do sistema
de direitos humanos da ONU, seja no recm-nascido Conselho de
Direitos Humanos, nos mecanismos especiais ou nos rgos de tratado.
As expectativas das organizaes internacionais de direitos humanos,
como a Anistia Internacional ou a Human Rights Watch em relao ao
CSNU, bem como das oposies em Myanmar, as quais se somavam
as minhas proprias como ento relator especial, igualmente atestavam
a frustrao em relao ao sistema onusiano de direitos humanos. Sem
21
prefcio
falar do prprio pouco caso da junta militar naquele pas em relao
as resolues do CDH, evidenciando que o que realmente temiam era
somente uma resoluo do CSNU.
A chave de abbada, o elemento central do livro, que ao mesmo
tempo serve de suporte das teses e consolida magnifcamente a estrutura
do livro, e o tratamento dos casos especifcos de paises alvos de resolues
do CSNU com elementos de direitos humanos. Foi certamente um grande
achado da construo da tese conceder aos casos de cada pas um estatuto
de centralidade na anlise, que ocupa um tero das pginas do livro. Os
casos selecionados foram aqueles impulsionados pelos membros do
CSNU, seja envolvendo sanes direcionadas (Afeganisto, Cte dIvoire,
Libria, Repblica Democrtica do Congo, Sudo) ou que no envolvem
sanes direcionadas (Burundi, Haiti, Iraque, Serra Leoa, Timor Leste) e
casos impulsionados pela Secretaria (Chade, Gergia, Nepal, Somlia).
Menciono todos os pases analisados para que o leitor se d conta do
desafo ciclopico com que Ghisleni se deIrontou ao ter de examinar
conjunturas to diversas em temporalidades variadas, combinando a
anlise interna com as articulaes dos casos com o sistema de estados
na comunidade internacional. Proeza que Ghisleni consegue fazer
merveille pela desconstruo quase clnica dos artefatos-resolues com
a clara percepo de que esses ganham vida prpria, quase autnoma, no
decorrer de sua implementao. Ghisleni dessa forma no se limita a uma
hermenutica fatalmente reducionista do teor das resolues e consegue
expor dinamicamente suas ambiguidades, contradies, consequncia
incontornvel do tortuoso processo de elaborao das resolues no
CSNU, igualmente analisado com suprema maestria. Atravs de um
recorte fnissimo da emaranhada estrutura de cada resoluo construida
por mandatos interdisciplinares, pela imposio de sanes, reformas
do aparelho de estado, monitoramento da prestao de assistncia. Sem
descuidar do pano de fundo de graves violaes de direitos humanos e
do direito internacional humanitrio e da situao das vtimas, sem faltar
compaixo, que afnal constituem a trama sobre a qual se repousa cada
resoluo.
Alm das resolues por pas o exame das resolues temticas,
menos frequentes no CSNU, permitir ver como este rgo se autoinveste
de poderes quase legislativos na ordem global, tornando-o uma fonte
sui generis do direito internacional, um processo a principio lento que
22
se estende desde a guerra Iria, intensifcando-se depois nos anos 1990.
Mais especifcamente a partir de 1999 as resolues tematicas passam
a contemplar temas de direitos humanos, muitas vezes com carter
de recomendaes. Desde a icnica resoluo 1269, que determina
que a cooperao internacional deve ser conduzida com base nas
normas internacionais do direito humanitrio e dos direitos humanos.
As resolues temticas aprofundam os laos entre a segurana
internacional e os direitos humanos, expressos claramente na proteo
de civis em confitos armados (revisitando ainda que cautelosamente
o right to protect), mulheres e paz e segurana, as crianas e confitos
armados, estabelecimento da paz. Este ltimo tema ganhar enorme
vigor com o protocolo opcional a Conveno dos Direitos da Criana
sobre o envolvimento de crianas em confitos armados, que fxa que os
Estados elevem a idade mnima para alistamento nas foras armadas e
na participao direta em hostilidades de 15 para 18 anos. Aqui o CSNU
vai muito alm do carter recomendatrio em suas determinaes que,
como bem reconhece Ghisleni, tm 'um alto grau de coercitividade, as
quais se combinam com a apresentao regular ao CSNU de uma lista
de pas violadores do protocolo pela Representante Especial do SG para
crianas e confitos armados.
No h a menor dvida de que o CSNU nessas resolues temticas,
contemplando a Iragilidade de grupos especifcos, mais do que nunca
toma decises determinadas pela opinio pblica internacional sob o
impacto cada vez mais visual dos confitos armados internacionais e da
prpria evoluo do direito internacional dos direitos humanos. No por
acaso o Presidente do CSNU numa declarao em 1999 afrma que 'o
soIrimento humano em larga escala e uma consequncia e as vezes um
Iator que contribui para a instabilidade e o aproIundamento do confito,
seja devido ao deslocamento, ao ataque violento e outras atrocidades,
concluindo pela necessidade de a comunidade internacional assistir e
proteger as populaes civis aIetadas pelos confitos armados. Essa
evoluo ocorre, como vimos, muito especialmente no tema da violncia
contra as mulheres e as crianas. Ainda que as janelas de oportunidade
sejam mais facilmente abertas quando h uma coincidncia entre os
interesses humanitrios que mobilizam a opinio pblica internacional
e os interesses estratgicos. Quando somente um dos dois conjuntos de
fatores est presente (como foi o caso de Myanmar que abre o livro)
23
prefcio
muito provavelmente o generoso impulso humanitrio do CSNU tenda
a defnhar.
Toda essa enorme pesquisa e anlise certamente so uma contribuio
original e decisiva para a escassa bibliografa acadmica sobre os
direitos humanos no CSNU, tema muito frequentemente percebido
como uma anomalia, iluso que Ghisleni no contrai. Mas o livro tem
igualmente valor maior para os formuladores e operadores da poltica
externa brasileira tanto no mbito da ONU como no conjunto da poltica
internacional. Porque inegavelmente sob a narrativa do livro h um
underpainting, um 'debaixo da pintura, que uma leitura atenta deixa
apenas perceber, uma trama inconstil das repercusses do tema central
no livro na poltica externa brasileira. Fica evidente que, diante dos
papis mais pr-ativos que a diplomacia brasileira vem assumindo na
esfera global nos ltimos vinte anos, no CSNU o Brasil tem enormes e
novas responsabilidades. Reconhecendo a inter-relao entre os direitos
humanos e a segurana internacional, defendendo nas resolues a
aplicao plena dos princpios do estado de direito e o estreitamento das
relaes do CSNU com representantes do sistema onusiano de direitos
humanos como parte da preveno de confitos, o Brasil ao mesmo tempo
deve zelar, como props Celso Amorim, que o Conselho de Segurana
deve considerar o retorno a uma abordagem simples e direta de suas
responsabilidades.
O que certamente se impe como tarefa, para o cenrio em que o
Brasil esteja como membro no permanente do CSNU (ou que se torne
membro permanente), diante do fato incontornvel da presena dos
direitos humanos naquele Conselho, buscar alternativas que propiciem
'o atendimento as demandas contemporneas de promoo e proteo
dos direitos humanos sem causar dano ao equilbrio de poderes dentro
do sistema da ONU. Este magistral livro de Alexandre Ghisleni,
'Direitos Humanos e Segurana Internacional, e, para alem dos meritos
acadmicos de sua incansvel pesquisa, uma formidvel contribuio
para a confgurao da estrategia diplomatica no Brasil no seculo XXI.
25
12 de janeiro de 2007. Preocupada com a represso poltica em
Myanmar, a Delegao dos Estados Unidos (EUA) apresenta um projeto
de resoluo nas Naes Unidas. O projeto insta o Governo de Myanmar
fundamentalmente a libertar todos os presos polticos, cessar os ataques
as minorias etnicas e acelerar o processo de transio a democracia. Em
resumo, uma moo de condenao pelas violaes de direitos humanos
cometidas em Myanmar. Por que essa proposta se destaca de outras
iniciativas consideradas regularmente na area de DDHH? Resposta: o
foro que lhe foi escolhido. O projeto foi apresentado no no Conselho
de Direitos Humanos, nem na Assembleia Geral, mas no Conselho de
Segurana. Muitos seguramente perguntaram-se, ao ler essa notcia na
imprensa internacional: mas o Conselho de Segurana no cuida dos
temas de paz e segurana internacionais? Por que ento tratar da situao
em Myanmar no CSNU?
Mais temas para refexo surgiram com o resultado da votao do
projeto: seu texto foi rejeitado por 9 votos a favor e 3 contra. Analisemos
essa informao. De um lado, nove das quinze delegaes, nmero em
principio sufciente para assegurar a aprovao, posicionaram-se a Iavor
de um texto que versava essencialmente sobre a situao poltica interna
de um Estado-membro; entre essas delegaes, as da Frana e do Reino
Unido. De outro, e de forma to ou mais relevante, votaram contra a
Introduo
26
adoo do projeto a China e a Federao da Rssia, alm da frica do
Sul: confgurava-se assim um raro caso de duplo veto
5
. Completaram a
votao Catar, Indonsia e Repblica do Congo, que se abstiveram. Em
defesa de sua postura, Vitaly Churkin, Representante Permanente russo
junto a ONU, argumentou que 'nem um sequer dos paises vizinhos v
a situao em Myanmar como uma ameaa e, com base nisso, no h
razo para o Conselho de Segurana considerar a materia
6
.
As perguntas que essa notcia enseja j se tero multiplicado. Como
um tema que no envolve diretamente a paz e a segurana internacionais
conseguiu um apoio majoritario no Conselho? Por que os Estados Unidos
insistiram em apresentar o projeto, se provvel que j contassem
previamente com a inIormao de que seria vetado? Por que China e
Russia se dispuseram a arcar com o desgaste que o veto poderia trazer as
suas relaes com os Estados Unidos no mbito do CSNU em funo de
um pas no qual tinham interesses estratgicos relativamente reduzidos
(sobretudo de parte da Rssia) e de uma situao poltica que ambos
tambem consideravam criticavel do ponto de vista dos direitos humanos?
A situao dos direitos humanos em Myanmar permaneceu como
um tema de interesse internacional at pelo menos dezembro de 2008.
No surpreende que, em outubro de 2007, o Secretrio-Geral das Naes
Unidas, Ban Ki-moon, expressasse de pblico suas preocupaes a
respeito da evoluo do tema, baseadas no relato de seu Assessor Especial
Ibrahim Gambari sobre a visita que recm-conclura ao pas:
(...) Estou profundamente preocupado com os recentes eventos em Myanmar e
com os relatos de contnuas violaes de direitos humanos. Devo reiterar que
o uso da Iora contra maniIestantes pacifcos e abominavel e inaceitavel. (...)
A situao em geral permanece seriamente preocupante, especialmente com
relao a situao incerta de um grande numero de individuos que Ioram presos
sem o devido processo legal. Espero que os detidos sejam libertados sem maiores
demoras. Agora mais do que nunca antes, o Governo de Myanmar deveria tomar
medidas ousadas em favor da democratizao e do respeito aos direitos humanos.
5
Vetos mltiplos no ocorriam no Conselho de Segurana desde 1989, quando Frana, Estados
Unidos e Reino Unido vetaram uma resoluo sobre a situao no Panam.
6
Citao encontrada na edio on-line do jornal New York Times de 12.01.07, na pgina
www.nytimes.com/2007/01/13/world/asia/13nations.html?r1&scp2&sqMyanmar20
Security20Council&stcse&oreIslogin da internet.
27
introduo
O processo de reconciliao nacional deve ser acelerado e conduzido da maneira
mais ampla, inclusiva e transparente possvel (...)
7
.
O elemento de maior interesse no discurso do SGNU novamente
o foro em que foi realizado: o Conselho de Segurana. Nada em sua
avaliao d a entender que as violaes de direitos humanos que
continuavam a verifcar-se em Myanmar estivessem comprometendo
diretamente a segurana dos pases de sua regio.
De maneira talvez mais surpreendente, e em mostra de fexibilizao
ao menos parcial das posies assumidas pelas delegaes durante
o debate de janeiro, o Conselho divulgou, logo na sequncia, uma
Declarao Presidencial, mediante a qual sublinhava fundamentalmente
a necessidade de o Governo de Myanmar criar as condies necessrias
para um dilogo genuno com Daw Aung San Suu Kyi e as demais
lideranas de oposio e das minorias tnicas do pas, no contexto de um
processo de reconciliao nacional inclusivo
8
. Em vista disso, ao menos
uma questo soma-se as ja citadas: como pde a situao em Myanmar
permanecer na agenda e tornar-se, ao cabo, objeto de maniIestao ofcial
condenatria do CSNU, apesar do desconforto do duplo veto com que
terminara a tentativa de condenao de janeiro do mesmo ano e do fato
de no terem ocorrido, desde ento, desdobramentos que justifcassem
o interesse pelo tema do ponto de vista estrito da paz e da segurana
internacionais?
Essa fexibilizao de posies e o equivoco acerca de ate onde
elas poderiam ser fexibilizadas parecem ter contribuido para uma
curiosa reedio da histria, mas na qual as tendncias de evoluo
do trabalho do Conselho tinham a direo contrria. Se, em 2007, o
embate a respeito de Myanmar havia levado o Conselho a explorar novas
formas de consenso, em 2008 a situao no Zimbbue fez os membros
permanentes partirem de posies de consenso para um confronto em
plenario. A represso a oposio politica que se seguiu ao primeiro
turno das eleies presidenciais no Zimbbue em 29 de maro de 2008
(com o Presidente Robert Mugabe chegando em segundo lugar, atrs do
candidato oposicionista Morgan Tsvangirai) fez o pas ocupar manchetes
7
A integra esta na pagina www.un.org/apps/news/inIocus/sgspeeches/searchIull.asp?statID135
da internet.
8
A ntegra da declarao pode ser obtida no documento S/PRST/2007/37, de 11.10.07.
28
da mdia internacional. Como no caso de Myanmar, o Conselho debruou-se
sobre a situao interna de um Estado-membro e aprovou por consenso
uma declarao presidencial de teor condenatrio, instando o Governo
de Mugabe a parar a violncia, cessar a intimidao poltica, terminar
com as restries ao direito de associao e libertar os lderes polticos
que Ioram detidos
9
. Trs semanas depois, tendo em vista a continuao
da situao de tenso no pas, um membro permanente (neste caso, o
Reino Unido) apresentou ao Conselho um projeto de resoluo, com uma
proposta de embargo de armas e de sanes direcionadas aos membros do
Governo zimbabuano. A Federao da Rssia anunciou informalmente
que o vetaria; o Reino Unido, porm, insistiu em lev-lo ao plenrio. O
resultado Ioi as delegaes dividirem-se em linhas similares a da votao
sobre Myanmar, com o projeto sendo rejeitado por 9 votos a favor e 5
contra. EUA e Frana acompanharam o Reino Unido na maioria. Entre os
votos negativos, mais um duplo veto de China e Rssia; a eles, somaram-se
igualmente frica do Sul, Lbia e Vietn. A absteno foi da Indonsia.
As recriminaes pblicas entre as delegaes repetiram-se logo aps. A
forma com que John Sawers, Representante Permanente do Reino Unido,
expressou sua irritao com o resultado foi particularmente ilustrativa
da maneira de pensar que orientava sua delegao: a seu ver, o projeto
havia sofrido a oposio daqueles com uma viso antiquada e literal
de que os assuntos de um pas so um problema para ele prprio, e de
que o Conselho de Segurana no deveria intervir
10
. Todas as questes
suscitadas a respeito de Myanmar recolocavam-se aqui.
A resposta a todas elas parece no se encontrar nem na avaliao
do caso especifco de Myanmar, nem na do Zimbabue. A chave para
respond-las est, isto sim, nas tenses inerentes a um processo mais
amplo, que ha muito se verifca no interior do Conselho: a expanso
autoconcedida de suas atribuies institucionais, de forma a abranger
em sua agenda a considerao de temas de direitos humanos.
9
Vide a ntegra da declarao presidencial no documento S/PRST/2008/23, de 23.06.08.
10
Vide as declaraes por ele dadas ao jornal The New York Times na edio on-line de
12.07.08, na pagina http://www.nytimes.com/2008/07/12/world/aIrica/12zimbabwe.html?
r2&scpZimbabwe20Security20Council&stcse.
29
A expanso autoconcedida das atribuies institucionais do CSNU
parece, prima facie, dizer respeito a questes predominantemente
de tcnica jurdica; sobretudo, como veremos, em funo da pesada
linguagem jurdica onusiana que a envolve. Mas seu contedo
inequivocamente politico e diz respeito a alterao dos termos da
sensvel equao de quem est habilitado a editar normas e de que
tipo no direito internacional. As mudanas que ocorrerem na resposta
a essa equao implicaro, em princpio, mudanas de igual medida na
distribuio de poder no cenrio internacional: naturalmente no em
termos de 'hard power, entendido como poderio militar ou comercial,
mas certamente no campo do 'soIt power, mais especifcamente no da
legitimidade para a defnio dos padres internacionais de conduta, em
particular em situaes de crise. H pelo menos dois conjuntos de riscos
a serem examinados.
O primeiro deles diz respeito ao funcionamento do Conselho de
Segurana. A expanso progressiva de seu rol de atribuies por meio
de decises do prprio Conselho (em outras palavras, sem envolver no
processo negociador o conjunto dos membros das Naes Unidas) constitui
a quebra de um equilbrio institucional cuidadosamente desenhado na
Carta da ONU. Ainda que confra ao Conselho de Segurana um papel
de proeminncia no sistema onusiano, a Carta impe implicitamente
Captulo 1
Contextualizao
30
um limite aos poderes especiais do CSNU: eles devem cindir-se ao
estritamente necessrio para o cumprimento do mandato de manuteno
e restaurao da paz e da segurana internacionais. O sistema desenhado
na Carta d, certo, margem para o ingresso legtimo de questes de
direitos humanos na agenda do CSNU, mas em princpio apenas como
um dos elementos da equao politica subjacente a uma ameaa a paz
ou a segurana internacionais, ou como um dos elementos de direito
internacional a serem levados em conta na soluo de controvrsias.
Essa limitao implcita serviria de garantia contra a tentao de abuso
dos poderes que o Conselho receberia da Carta e que nenhuma outra
organizao internacional viria a ter, como a faculdade de adotar, no
mbito do Captulo VII, medidas de cumprimento obrigatrio para todos
os membros da Organizao. Dita limitao ganhava importncia ainda
maior a luz da desigualdade de direitos no interior do Conselho, devido
ao status diferenciado das potncias vencedoras da II Guerra Mundial.
Desses elementos decorrem algumas possveis implicaes que a
expanso das atribuies do Conselho poderia ter no sistema da ONU:
aumento indevido da ascendncia do CSNU sobre os demais rgos;
eroso do princpio de no interveno pela adoo de decises de
cumprimento obrigatrio em reas alheias ao mandato original do
Conselho; fortalecimento indevido da posio dos membros permanentes
do CSNU no interior da Organizao, de modo contrario a tendncia de
diversifcao dos centros de poder verifcada no cenario internacional
lato sensu. Em resumo, casos de ampliao das atribuies do Conselho,
ao menos se mantida a sua atual confgurao institucional, vo em
princpio na contramo da democratizao das instncias de deciso
internacional.
Do ponto de vista da promoo e proteo dos direitos humanos, os
riscos envolvidos na expanso das atribuies do Conselho tampouco
so desprezveis e elevam a possibilidade de serem adotadas solues
desequilibradas. As limitaes que o Conselho enfrenta nessa rea
tambm so estruturais: derivam de sua conformao institucional, uma
vez que os princpios bsicos para a boa considerao de questes de
direitos humanos diIerem da necessidade de efcincia e realismo politico
subjacente ao trabalho do Conselho. Uma dessas limitaes seria o defcit de
representatividade perante o conjunto dos Estados-membros da Organizao:
so somente quinze os membros do CSNU, em face dos 192 da ONU;
31
contextualizao
alm disso, sua composio no segue um sistema de distribuio que
corresponda ao peso de cada grupo regional na composio geral das
Naes Unidas, de forma a garantir nveis mnimos de equidade na
representao das diferentes partes do mundo e de suas culturas e sistemas
jurdicos. A propsito, ntida uma super-representao do Grupo da
Europa Ocidental e Outros no Conselho
11
.
Uma outra limitao reside na disparidade de direitos entre os
membros do Conselho, fator que repercute ao menos de duas formas
distintas: a maior capacidade de infuncia dos membros permanentes
(P-5) no interior do Conselho poderia ensejar a aprovao de decises
dissonantes em relao as expectativas da comunidade internacional:
quer dizer, desproporcionais ou simplesmente divergentes do que a
maioria dos Estados-membros ou mesmo dos membros eleitos (E-10)
do Conselho desejaria; ademais, o direito de veto permitiria a cada
membro permanente bloquear, se e quando quisesse, o tratamento dos
temas alheios a seus interesses nacionais. A conjugao desses fatores
poderia facilmente levar tanto ao incremento do grau de seletividade
dos trabalhos da ONU na area de direitos humanos como a adoo de
numero signifcativo de decises aIastadas do sentimento majoritario da
comunidade internacional.
O maior risco envolvido, contudo, parece ser a inadequao de parte
do instrumental diplomatico a disposio do Conselho para o tratamento
da maioria das questes de direitos humanos. O fato de a considerao
de uma questo de DDHH ser suscitada no CSNU acarreta desde logo
a possibilidade de que se submetam os respectivos Estados envolvidos
a medidas coercitivas previstas no Captulo VII da Carta. No difcil
supor que a motivao das delegaes que trazem esses temas ao debate
do Conselho seja, em muitas vezes, precisamente o desejo de poder
valer-se da faculdade de aplicao de sanes ou mesmo de autorizao
do uso da fora armada para buscar solucion-los. No se pode excluir
de antemo, verdade, a hiptese de que o recurso a medidas coercitivas
possa ser necessario em situaes especifcas, nas quais os temas de
direitos humanos tenham um papel de destaque. Mas tampouco se pode
afrmar que a natureza desses instrumentos seja propicia a um uso regular
11
Pelo sistema atual, se incluirmos na contagem os membros permanentes, os pases do Grupo
Africano contam com 3 assentos; os do Grupo Asitico, com 3; os da Amrica Latina e do Caribe,
com 2; da Europa Oriental, com 2; e da Europa Ocidental e Outros, com 5.
32
nas questes de direitos humanos. Ao menos dois fatores podem tornar as
medidas do Captulo VII contraproducentes no domnio dos DDHH: a) o
seu elevado custo humano, seja em termos de perdas de vidas e de danos
a inIraestrutura de servios do pais no caso do uso da Iora militar, seja
mediante o empobrecimento de camadas mais vulnerveis da populao
quando da aplicao de sanes econmicas; b) de forma mais geral, a
aplicao de medidas coercitivas pelo CSNU ou mesmo a ameaa,
explcita ou tcita, de sua aplicao tem frequentemente o efeito de
radicalizar a posio dos Governos dos Estados alvo, diminuindo o j
restrito grau de abertura para a soluo pacifca da questo.
As questes relativas a expanso das competncias do Conselho so
serias, mas no so novas. Ja em 1947, ao adotar a resoluo 21, relativa a
tutela de ilhas do Pacifco, o Conselho incluiria extensa regulao na area
de direitos humanos; em 1960, por sua vez, na sequncia do massacre de
Sharpeville, o Conselho aprovou a resoluo 134, na qual reconhecia pela
primeira vez que violaes de direitos humanos podem colocar em perigo
a paz e a segurana internacionais
12
(essa concluso seria reiterada em
1961, com a adoo da resoluo 163, relativa a situao em Angola
13
).
De forma mais relevante, questes de direitos humanos estiveram
na base dos dois nicos casos de aplicao de sanes econmicas
multilaterais no perodo da Guerra Fria. A presso para que o Conselho
se pronunciasse mais incisivamente nessas questes partiria ento no
dos seus membros permanentes, mas de pases em desenvolvimento, que
apelavam para o CSNU juntar-se a AGNU no repudio a Governos com
polticas discriminatrias.
O primeiro caso nesse sentido o da frica do Sul sob o regime de
apartheid. Em maro de 1960, 69 sul-africanos negros foram mortos e
mais de 180 foram feridos pela polcia na cidade de Sharpeville, durante
a represso a uma maniIestao pacifca contraria as assim chamadas
leis de passagem, que integravam a politica ofcial de segregao racial
12
O pargrafo operativo (PO) 1 da resoluo 134, de 01.04.60, afirmava que a situao na
Unio da frica do Sul [de assassinatos em larga escala de manifestantes pacficos contrrios
a discriminao racial| e uma que tem levado a Irico internacional e, se continuar, poderia
colocar em perigo a paz e a segurana internacionais.
13
A leitura conjugada de seus pargrafos preambulares (PPs) 3 e 4 evidencia o entendimento
do Conselho de que a continuao da situao [de assassinatos em larga escala e de medidas
severamente repressivas| em Angola e uma causa real e potencial de Irico internacional. A
resoluo de 09.06.61.
33
contextualizao
do pas; a reao do Conselho veio em abril daquele ano, quando, a
pedido de 29 Estados-membros, aprovou a resoluo 134, instando
o Governo sul-africano a abandonar o sistema de apartheid
14
. O
Conselho adotaria posteriormente outras resolues recomendatrias,
em que chamava os Estados-membros a no fornecerem armamentos e
materiais correlatos a AIrica do Sul, ao mesmo tempo em que reiterava
o apelo a Pretria para que suspendesse a aplicao da legislao
de segregao racial. Foi apenas em 1977 que o Conselho tornou o
embargo de armas de cumprimento obrigatrio (oportunidade em que
tambm imps a proibio de cooperar com o pas no desenvolvimento
de armas nucleares). O Conselho, em nenhum momento, viria a aplicar
sanes abrangentes contra a frica do Sul, muito devido a interesses
associados a importao dos minerais estrategicos produzidos no pais;
as sucessivas violaes ao embargo de armas, alm disso, impediram
as sanes de alcanarem o impacto desejado. O Conselho levantou as
sanes em 1994, quando a vitria do Congresso Nacional Africano de
Nelson Mandela em eleies democrticas permitiu a ascenso ao poder
de um governo representativo da maioria negra, marcando o fm da era
de apartheid. Para Matheson, provvel que as sanes econmicas
impostas unilateralmente por Estados-membros a AIrica do Sul (como a
proibio de realizao de investimentos no pas), adotadas em parte em
atendimento a recomendaes do CSNU nesse sentido, tenham exercido
um impacto mais signifcativo sobre o Governo de minoria branca do
que o embargo de armas das Naes Unidas
15
.
O segundo teve inicio em 1965, quando paises aIricanos trouxeram a
ateno do Conselho a declarao unilateral de independncia da Rodsia
do Sul feita pelo Governo de minoria branca de Ian Smith. O CSNU
optou, em um primeiro momento, por recomendar a adoo de medidas
14
Curiosamente, do ponto de vista histrico, o CSNU comeou a tratar da situao de direitos
humanos em pases especficos antes da Comisso de Direitos Humanos do ECOSOC. O primeiro
instrumento ostensivo de exame de violaes macias e sistemticas pela Comisso foi o Grupo
Especial de Peritos sobre a situao dos direitos humanos na frica Austral, que recebera a tarefa
de investigar casos de tortura de prisioneiros na frica do Sul. O Grupo foi criado em 1967,
portanto cerca de sete anos aps a adoo da resoluo 134 do CSNU. A Comisso somente viria
a tratar de situaes especficas que no fossem relativas ao apartheid em 1975, com o Grupo de
Trabalho Especial sobre a situao dos direitos humanos no Chile. Essas informaes constam
das paginas 12 e 13 do livro 'Os Direitos Humanos como Tema Global de J. A. Lindgren Alves.
15
Vide as pginas 66 a 69 de seu livro Council UNbound: the growth of UN decision making
on conIlict and postconIlict issues aIter the Cold War.
34
voluntrias, instando os Estados-membros a no estabelecerem relaes
diplomticas, a observarem um embargo de armas e a suspenderem,
na medida do possvel, as relaes comerciais com o pas. Mais de
ano depois, em vista da capacidade de resistncia demonstrada pelo
Governo de Ian Smith, o Conselho mudou o enfoque e adotou, pela
primeira vez, sanes econmicas abrangentes e obrigatrias
16
. Michael
Matheson comenta que, de tempos em tempos, durante os onze anos
seguintes, o Conselho reiterou e ajustou essas sanes, mas foi incapaz
de impedir srias violaes que mantivessem o regime de minoria vivo,
particularmente por parte da frica do Sul e das colnias portuguesas
adjacentes
17
. As sanes Ioram suspensas em fns de 1979, com a queda
do Governo de minoria branca.
No se pode subestimar de todo, contudo, o impacto que a adoo
de sanes pode ter tido na poltica interna da frica do Sul e na da
Rodsia do Sul (hoje Zimbbue), ao evidenciar de forma mais clara
para a opinio pblica nacional a falta de legitimidade do Governo local
perante a comunidade internacional.
O nmero total de casos em que o Conselho assumiu a considerao
de questes de direitos humanos durante a Guerra Fria, entretanto,
relativamente reduzido, assim como, na verdade, era mais reduzida a
prpria agenda do Conselho nesse perodo do que atualmente. A oposio
Leste-Oeste traduziu-se no mbito do CSNU como um longo confronto
de efeito paralisante, em que o uso recproco do veto pelas superpotncias
ou a ameaa de seu uso limitava na prtica as possibilidades de
interveno efetiva do Conselho aos poucos casos em que os interesses
de ambas Iossem convergentes ou ao menos no confitantes. A distenso
que se produziu lentamente entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica
ao longo da dcada de 1980 alteraria qualitativamente o funcionamento
do sistema onusiano. David Malone relata que o primeiro intento de
aproximao entre os membros permanentes nesse contexto ocorreu
em fns de 1986, quando o Representante Permanente do Reino Unido
convidou seus pares dos demais P-5 para discutir informalmente o papel
do Conselho na Guerra Ir-Iraque; a iniciativa teria sido bem recebida
16
As sanes proibiam a importao de uma lista de produtos rodesianos, atividades de promoo
comercial, o carregamento de produtos rodesianos em navios ou avies, a assistncia financeira
e econmica e o fornecimento de armamentos, petrleo, avies e veculos automotores.
17
on conIlict and postconIlict issues aIter the Cold War.
35
contextualizao
por todos, ainda que a China manifestasse, por mais algum perodo,
resistncia a possibilidade de os cinco paises concertarem posturas
proativas. Os resultados no tardaram, ainda que tmidos de incio:
estabeleceu-se um mecanismo embrionrio de concerto entre os membros
permanentes, hoje bastante consolidado
18
.
Para eIeitos do Conselho, a Guerra Fria teve fm antes da dissoluo
da Unio Sovitica em 1991. O verdadeiro divisor de guas no trabalho do
Conselho seria a invaso do Kuwait pelo Iraque em 1990. A confuncia
de interesses entre os membros permanentes deixou para trs os anos
de paralisia do Conselho e propiciou a aplicao rpida e efetiva de
instrumentos coercitivos da Carta. Os resultados positivos obtidos
geraram uma onda de otimismo com as possibilidades que se abriam
para o Conselho quando a cooperao entre os membros permanentes
fosse efetiva. Mesmo antes da concluso da Guerra do Golfo em
1991, operar-se-ia, sem chances de retorno, uma mudana qualitativa
nos trabalhos do Conselho, ao verifcar-se que as margens possiveis de
consenso entre os P-5 no se limitavam a invaso iraquiana, permitindo
que se expandisse, de maneira correspondente, a capacidade de atuao do
Conselho em outros temas. O Conselho testemunha ento um incremento
sem precedentes no seu volume de trabalho e, junto com isso, tambm
nos casos que constituiam uma ampliao de suas atribuies. Os grafcos
abaixo so eloquentes a esse respeito.
Tabela 1 Resolues do CSNU sobre DDHH
18
Esse mecanismo possibilitou alcanar consenso mais facilmente para a reconduo de Javier
Perez de Cuellar a Secretaria-Geral das Naes Unidas em 1986, Iacultou ao Conselho apresentar
em 1987 a Ir e Iraque proposta de cessar-fogo, monitorado por misso observadora da ONU,
e possibilitou o estabelecimento em 1998 e 1989 de cinco misses de paz: a UNGOMAP, no
Afeganisto; a UNIIMOG, entre Ir e Iraque; a UNAVEM I, em Angola; a UNTAG, na Nambia;
e a ONUCA, na Amrica Central. Vide as pginas 4 e 5 de seu livro The UN Security Council:
from the Cold War to the 21
st
century.
36
Esto contabilizadas, nos quadros supra, na condio de resolues
do CSNU sobre DH, apenas as resolues que contm meno a
expresso 'direitos humanos em seu texto e as relativas aos Tribunais
Criminais Especiais para Ruanda e a antiga Iugoslvia (em razo de
seu mandato, que o de julgar, entre outros casos, violaes graves dos
DDHH).
Um primeiro critrio de anlise o nmero total de resolues
aprovadas em cada ano pelo Conselho. A Guerra do Golfo propiciaria um
aumento de 85% no nmero de resolues aprovadas no espao de no
mais de um ano: das 20 resolues aprovadas em 1989 passou-se para
37 em 1990. De l as cifras cresceriam exponencialmente, at alcanar
o nmero recorde de 93 resolues em 1993. A srie histrica mostra de
forma clara que os efeitos da expanso da agenda do Conselho no perodo
ps-invaso do Kuwait se mostraram mais duradouros do que o otimismo
gerado pela vitria na Guerra do Golfo: o volume do trabalho do Conselho
em momento algum voltou a aproximar-se dos nmeros pr-1990. O fato
que o Conselho saltou da mdia de 18,5 resolues adotadas por ano
na dcada de 1980 para a de 63,8 nos anos 90, permanecendo em 63,7
neste incio de sculo (2000-08).
De maior interesse para esta tese a evoluo do nmero das
resolues adotadas pelo Conselho que tratavam de questes de direitos
humanos. A primeira concluso que salta aos olhos que o perodo
37
contextualizao
imediatamente posterior a Guerra do GolIo proporcionou um aumento
do nmero absoluto de resolues com essa meno: entre 1992 e 1993,
foram aprovadas tantas resolues com referncia aos direitos humanos
quanto no perodo de 1980 a 1991. Em termos relativos, no entanto, as
citaes a direitos humanos permaneceram pouco numerosas, em vista
do aumento mais do que proporcional do nmero total de resolues
adotadas (as cinco resolues aprovadas em 1992 representavam,
perante o conjunto do trabalho do Conselho naquele ano, um percentual
inferior ao da nica resoluo adotada nessa matria em 1987, por
exemplo). A verdadeira mudana de atitude do Conselho em relao
aos temas de direitos humanos pareceria ocorrer recentemente em 1995,
quando o nmero de resolues com referncias expressas sobe para 20,
correspondendo a mais de 30% do total aprovado naquele ano.
Algumas ressalvas metodolgicas impem-se, no entanto. Um
numero signifcativo de resolues do Conselho, tanto anteriores como
posteriores ao fm da Guerra Fria, trata de questes correlatas aos
direitos humanos sem mencionar a expresso 'direitos humanos
19
. So
resolues sobre monitoramento de eleies, promoo da democracia,
reforma do Poder Judicirio, combate a polticas raciais segregacionistas,
proteo a civis, preocupao com a situao de grupos vulnerveis
como crianas e mulheres. Se forem contabilizadas, os nmeros de todos
os grafcos supra teriam de ser revisados para cima. Isso no alteraria
de modo geral as tendncias expostas nos grafcos, com uma exceo
notvel o perodo entre 1991 e 1994. Nesses anos, multiplicaram-se
as resolues que Iaziam meno as preocupaes do Conselho com
violaes do direito internacional humanitrio, com os fluxos de
refugiados e deslocados internos e com o sofrimento em larga escala da
populao civil. Todos esses elementos seriam apresentados nos anos
seguintes de forma associada com os direitos humanos ou diretamente sob
o seu guarda-chuva. A tendncia de expanso acentuada dos trabalhos do
Conselho nessa rea, portanto, tambm parece datar de perto da Guerra
do Golfo. Por alguma razo, no entanto, o Conselho perdeu a inibio
de chamar os direitos humanos pelo nome somente em 1995.
19
Entende-se, para efeitos desta tese, como tema de direitos humanos, todo aquele diretamente
relacionado com o gozo dos direitos civis, culturais, econmicos, polticos e sociais estabelecidos
na Declarao Universal dos Direitos Humanos, adotada pela AGNU em 1948, e nos demais
instrumentos aprovados pelas Naes Unidas nessa rea, em particular os Pactos Internacionais
de 1966.
38
Um segundo fenmeno que passa despercebido nas estatsticas supra
o grau de insero das questes de direitos humanos na agenda do
Conselho do ponto de vista geografco. Na decada de 1980, a analise
de direitos humanos estava centrada em um nico pas: a frica do
Sul, sob o regime do apartheid. De 1980 a 1988, apenas uma resoluo
que aludia aos direitos humanos no se reIeria a situao interna da
frica do Sul
20
. De l para c, a consolidao dos temas de direitos
humanos na agenda do Conselho mede-se tambm pela crescente
diversifcao dos casos analisados sob o seu prisma. No ano de 2008,
dos 21 pases, territrios ou sub-regies considerados pelo Conselho,
12 foram objeto de resolues que abordavam explicitamente questes
de direitos humanos.
Algumas concluses devem ser extradas desses nmeros. A
considerao dos temas de direitos humanos no mbito do Conselho
parece, para todos os efeitos prticos, consolidada. O patrimnio de
resolues adotadas pelo Conselho de 1990 a 2008, abrangendo apenas
as que Iazem aluso a expresso 'direitos humanos ou a Tribunais
Criminais Especiais, alcana o numero por si so signifcativo de 312,
correspondente a 22,33% do total do perodo. De outra parte, os temas
de DDHH tm ocupado de forma consistente uma parcela relativamente
grande do trabalho do Conselho desde pelo menos 1995 e a evoluo
recente no mostra sinais de que essa tendncia possa vir a reverter-se
no curto prazo.
Para o agente diplomtico brasileiro nas Naes Unidas, a expanso
das atribuies do Conselho na rea de direitos humanos representa
tanto uma fonte permanente de riscos para o bom funcionamento da
ONU como um fato incontornvel da nova realidade internacional.
A tarefa que lhe incumbe, em particular quando o Brasil for membro
do Conselho, a de ajudar na busca de alternativas para redirecionar
o debate nessa materia, propiciando o atendimento as demandas
contemporneas da promoo e proteo dos direitos humanos sem
causar dano ao equilbrio de poderes dentro do sistema ONU. Esta tese
uma tentativa de contribuir para tanto.
Para isso procuraremos antes compreender de que modo e com
quais resultados o Conselho tem atuado na rea de direitos humanos.
Exploraremos tambm as motivaes de alguns dos principais atores do
20
Era a de nmero 605, de 1987, relativa a Israel.
39
contextualizao
CSNU. Ao fnal, delinearemos propostas de curso de ao para debate.
Para comear, examinaremos as bases jurdicas e polticas com que
o Conselho procedeu a expandir suas competncias.
41
2.1. Relao entre Segurana Internacional e Direitos Humanos
A questo que nos ocupa no saber como os direitos humanos
entraram nas deliberaes do Conselho de Segurana. Desde sua criao,
o CSNU est obrigado, no exerccio de suas funes, a levar em conta as
questes de direitos humanos como um elemento de anlise, seja quando
constiturem um elemento de relevo para a compreenso das circunstncias
de um confito especifco, seja porque e exigncia da Carta que as decises
do Conselho relativas a soluo de controversias e situaes que possam
levar a violao da paz sejam tomadas em conIormidade com os principios
do direito internacional, do qual, por certo, fazem parte os direitos humanos
(vide o Artigo 1, inciso 1). Para alm da Carta das Naes Unidas, no
entanto, pelo menos mais dois instrumentos internacionais estabelecem
meios institucionais de tratamento dos temas de direitos humanos pelo
CSNU: a) a Conveno para a Preveno e Punio do Crime de Genocdio,
de 1948, Iaculta as suas Partes Contratantes, por meio de seu Artigo VIII,
instar os 'orgos competentes das Naes Unidas (inclusive, portanto, o
CSNU) a prevenir e suprimir atos de genocdio e b) o Estatuto de Roma do
Tribunal Penal Internacional (TPI), de 1998, permite ao Conselho, em seu
Artigo 13, remeter casos de genocdio, crimes de guerra e crimes contra
a humanidade a considerao do Promotor do Tribunal.
Captulo 2
Fundamentos Tericos
42
A questo que se impe aqui outra: determinar como o Conselho
passou a exercer uma funo prescritiva na rea de direitos humanos.
Obstculos institucionais para a aproximao dos dois temas no
Ialtaram. A ordem dos dispositivos da Carta pareceria confgurar a
criao de universos quase paralelos para o tratamento de ambos:
a abordagem deles estava a princpio destinada a no se cruzar em
praticamente nenhuma instncia institucional onusiana. A paz e a
segurana internacionais so incorporadas aos Propsitos e Princpios
das Naes Unidas no Artigo 1, inciso 1; os direitos humanos, no
Artigo 1, inciso 3. As questes de paz e segurana internacionais so
abordadas de maneira central nos Captulos V, VI, VII e VIII; as de
direitos humanos, nos Capitulos IX e X. O unico ponto de contato entre
eles estava no Capitulo XII, cujo Artigo 76, ao estabelecer os objetivos
bsicos do sistema de tutela
21
, inclua tanto a promoo da paz e segurana
internacionais como o encorajamento ao respeito dos direitos humanos
e das liberdades fundamentais; o Conselho de Tutela, no entanto, est
desativado ha muito tempo. De resto, a Carta confa o tratamento dos
temas de paz e segurana internacionais ao CSNU; quanto aos direitos
humanos, solicita que o Conselho Econmico e Social estabelea uma
comisso funcional para trat-los (seria a Comisso de Direitos Humanos,
criada em 1947 e substituda em 2006 pelo atual Conselho de Direitos
Humanos). Mesmo no mbito da Assembleia Geral, que recebera pelo
Artigo 10 a competncia para discutir quaisquer matrias dentro do
escopo da Carta ou das atribuies de outros rgos das Naes Unidas,
o tratamento dos temas era bifurcado desde a origem: os temas de paz e
segurana internacionais pertencem a I Comisso, os de direitos humanos,
a III Comisso. Apesar disso, os temas cruzaram-se, por varias vezes,
com frequncia crescente e em mais de um rgo.
2.1.1. O princpio da no interveno
Muitos consideram que o principal obstculo institucional superado
ou contornado pelo Conselho para atuar de forma prescritiva na rea
de direitos humanos no reside na distribuio de competncias entre os
rgos das Naes Unidas, mas sim nos prprios limites de ao impostos
21
Entenda-se por tutela, no sentido do Artigo 75 da Carta, a administrao e fiscalizao de
territrios colocados sob a autoridade das Naes Unidas por meio de acordos especficos.
43
fundamentos tericos
pela Carta a Organizao. Uma das principais regras de autolimitao dos
poderes das Naes Unidas o princpio da no interveno. A redao
que lhe dada pelo Artigo 2, pargrafo 7, da Carta, a de que nenhuma
disposio da presente Carta autoriza as Naes Unidas a intervir em
assuntos que digam respeito essencialmente a competncia nacional de
um Estado nem obriga os Membros a submeter assuntos desse gnero
a um procedimento de soluo nos termos da presente Carta (...). No
caso do CSNU, o princpio de no interveno constitui obstculo de
alcance apenas parcial, dado que a parte fnal do mesmo paragraIo 7
ressalva que esse princpio no compromete a aplicao das medidas
coercitivas previstas no Capitulo VII.
A linguagem inerente aos instrumentos internacionais de direitos
humanos, ao confar aos Estados a responsabilidade primaria pela
observncia dos direitos neles reconhecidos, aponta a uma forte dimenso
de jurisdio interna em seu contedo e abre em princpio a possibilidade
de invocao do princpio da no interveno, seja contra o Conselho,
seja contra outro rgo da ONU. A prpria Declarao Universal dos
Direitos Humanos (DUDH), em seu sexto pargrafo preambular, por
exemplo, reconhece implicitamente o papel dos Estados ao referir que o
compromisso de alcanar a promoo do respeito universal aos direitos
humanos no foi assumido por outros que no os Estados-membros;
alm disso, o temrio da DUDH reporta-se fundamentalmente ou a
questes jurdicas tradicionalmente reguladas pelo direito interno dos
Estados-membros ou a obrigaes que usualmente diziam respeito a
suas polticas pblicas nacionais; nada h no seu texto que desfavorea
a viso de que so do Estado os deveres que correspondem a cada direito
individual. A redao dos Pactos Internacionais parece corroborar esse
entendimento: o Artigo 2 do Pacto Internacional de Direitos Civis e
Polticos (PIDCP) d a cada Estado Parte a obrigao de respeitar e
assegurar a todos os individuos dentro de seu territorio e sujeitos a sua
jurisdio os direitos reconhecidos no presente Pacto (...); por sua
vez, o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
(PIDESC), em seu Artigo 2, fala do compromisso de cada Estado Parte
de tomar passos (...) com vistas a alcanar progressivamente a plena
realizao dos direitos reconhecidos no presente Pacto (...). Se tomado
stricto sensu, o princpio do Artigo 2, pargrafo 7, poderia ser lido
como uma permisso aos Estados para no submeter a considerao
44
multilateral o estado da observncia dos DDHH em seu territrio ou
de aceitar medidas que dissessem respeito a isso, exceo feita, como
previsto no mesmo Artigo, ao cumprimento de eventuais medidas
coercitivas impostas pelo CSNU.
Mesmo em uma primeira leitura, no entanto, o princpio da no
interveno sofre limitaes na rea de direitos humanos. Em primeiro
lugar, deve ser analisado em conjuno com o inovador carter
internacional que a Carta atribui a essa rea. A Carta faz a proteo
e a promoo dos direitos humanos extrapolarem a considerao que
lhes era comumente dada no mbito nacional at ento, ao torn-la um
dos Propositos e Principios das Naes Unidas e ao garantir a ONU
o direito de fazer recomendaes e de tratar do tema em um de seus
rgos assessores. A aprovao da Declarao Universal dos Direitos
Humanos afastava qualquer margem de dvida de que a questo dos
direitos humanos no seria de competncia exclusivamente interna: se
era verdade que a responsabilidade pela observncia dos padres de
direitos humanos recaia primariamente no mbito nacional, a defnio
dos padres a serem seguidos pelos Estados era feita primordialmente
na esfera internacional.
A aplicao do princpio de no interveno na rea de direitos
humanos por muito tempo foi objeto de tenso no sistema onusiano,
a rigor mesmo antes de sua constituio. A origem dessa tenso
facilmente localizvel do ponto de vista histrico, uma vez que a ONU
foi construda sobre os traumas causados no somente pela II Guerra
Mundial de forma geral, mas tambm, em particular, pelo Holocausto.
Carrillo Salcedo registra a respeito a posio da Delegao do Chile
na Conferncia de So Francisco em 1945, que houve por bem pr de
manifesto que era necessrio reduzir o que tradicionalmente se chamava
jurisdio interna dos Estados, porque existiam problemas de ordem
interna, tais como as violaes das liberdades essenciais do ser humano,
que deviam ser investigados pela Organizao mundial porque podem
colocar em perigo a paz entre as naes
22
. Segundo relato de Gilbert
Guillaume, declarao de igual teor teria sido feita pela Delegao da
Frana, para quem a reserva de competncia nacional no poderia ser
invocada quando a violao manifesta das liberdades essenciais e dos
22
Vide a pgina 40 do livro Soberana de los Estados y Derechos Humanos en Derecho
Internacional Contemporaneo.
45
fundamentos tericos
direitos humanos constitui por ela prpria uma ameaa suscetvel de
comprometer a paz
23
.
A aludida tenso gerou por dcadas um impulso constante de
redefnio das Ironteiras da competncia interna dos Estados na sua
relao com a ONU na rea de direitos humanos. No se trata aqui,
esclarea-se, de um caso de desvirtuao de princpio, mas sim de
um desdobramento natural do processo de construo do sistema
jurdico onusiano. Como havia opinado a Corte Permanente de Justia
Internacional em 1923, ao emitir parecer consultivo sobre os decretos
de nacionalidade promulgados na Tunsia e no Marrocos, a questo de
saber se uma determinada matria entra ou no no domnio exclusivo de
um Estado essencialmente relativa: ela depende do desenvolvimento
das relaes internacionais
24
. No surpreende, por isso, que a evoluo
do sistema das Naes Unidas nas dcadas seguintes tenha sido pautada
por solues de compromisso entre as consideraes inerentes a situao
dos direitos humanos em todo o mundo e as relativas ao respeito ao
princpio da no interveno. As solues encontradas permitiram que
ambas as questes se acomodassem mutuamente em cada momento;
vistas retrospectivamente, apontam a uma tendncia histrica de eroso
do rol de assuntos de competncia essencialmente nacional.
Uma forma de acomodao encontrada foi a criao de mecanismos
institucionais por meio dos quais os Estados pudessem livremente
assentir em submeter a considerao multilateral questes de seu mbito
interno. O primeiro exemplo data j de 1948, quando da aprovao pela
Assembleia Geral do texto da Conveno para a Preveno e Punio
do Crime de Genocdio. Em seu Artigo 6, a Conveno faculta que os
acusados de genocdio sejam julgados por tribunal penal internacional, no
caso de as Partes Contratantes envolvidas terem aceitado sua jurisdio.
Alm disso, como visto no item 2.1 supra, o Artigo 8 da Conveno
autoriza suas Partes Contratantes a instar os rgos competentes a tomar
as aes previstas na Carta das Naes Unidas que eles considerarem
apropriadas para a preveno ou supresso dos atos de genocdio ou
23
Vide a pgina 144 de seus comentrios ao Artigo 2, pargrafo 7, da Carta no livro La Charte
des Nations Unies: commentaire article par article, de Jean-Pierre Cot e Alain Pellet.
24
Citao de Gilbert Guillaume. Vide a pgina 152 de seus comentrios ao Artigo 2. Pargrafo
7, da Carta 'La Charte des Nations Unies: commentaire article par article, de Jean-Pierre Cot
e Alain Pellet.
46
de quaisquer dos outros atos enumerados no Artigo 3
25
. Ainda que
a Conveno silencie sobre que rgos podem ser acionados e quais
formas de cooperao podem ser solicitadas, esses dois Artigos abriram
vias institucionais inovadoras para que casos (que a prpria Conveno
julgava como primariamente de competncia interna) pudessem ser
tratados em foros internacionais, inclusive, com destaque no CSNU.
Existem outros exemplos. O PIDCP e todas as Convenes aprovadas
pela AGNU na area de direitos humanos defniram mecanismos de
monitoramento da implementao dos respectivos instrumentos, na forma
de comits de peritos que analisam os relatrios elaborados pelos Estados
Parte acerca tanto das medidas tomadas para dar efeito aos direitos neles
estabelecidos como do progresso alcanado na sua implementao.
Exceo que confrma que a regra Iora criada pelo Conselho Econmico e
Social, o qual, em face da ausncia de dispositivo no Pacto Internacional
de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais que tratasse de mecanismo
de monitoramento, estabeleceu, por meio de sua resoluo 1985/15, o
Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, rgo de peritos
que velaria pela implementao do PIDESC de Iorma semelhante a
dos demais instrumentos. Em qualquer desses casos, o exerccio do
monitoramento pelos rgos de peritos dava-se com base no assentimento
dos Estados, por supor a previa ratifcao dos respectivos instrumentos
por seus Governos.
Outros casos h em que o consentimento dado pelos Estados
menos claro. As Naes Unidas desenvolveram ao longo de dcadas
um conjunto de instrumentos intrusivos para monitorar a promoo e
proteo aos direitos humanos em todo o mundo, de modo a contribuir
para o bom desempenho das funes da Comisso (hoje, do Conselho)
de Direitos Humanos: trata-se do trabalho realizado pelos chamados
Procedimentos Especiais, grupo composto pelos Relatores Especiais
e Peritos Independentes da CDH e pelos Representantes Especiais
do SGNU, todos criados por decises tomadas pelos Estados nos
respectivos mbitos institucionais. Os Procedimentos Especiais esto
em geral autorizados a levantar informaes de qualquer fonte sobre
a situao do respeito aos direitos humanos em paises especifcos e a
25
Os outros atos a que fazia referncia o Artigo 3 so a conspirao para cometer genocdio,
o incitamento pblico direto para a prtica do genocdio, a tentativa de prtica de genocdio e a
cumplicidade na execuo do genocdio.
47
fundamentos tericos
public-las, junto com suas recomendaes, em seus relatrios anuais,
sem necessitar do aval dos Governos em questo para tanto; de toda
forma, apresentam suas concluses em nome prprio e no do rgo a
que pertencem, nem da Secretaria das Naes Unidas. Esto habilitados
igualmente a realizar misses de investigao a paises especifcos; para
esses casos, contudo, precisaro da prvia concordncia dos Governos
envolvidos, maniIestada seja por meio de uma comunicao especifca ao
Procedimento Especial interessado, seja pela apresentao ao Escritrio
do Alto Comissariado para Direitos Humanos (EACDH) de um convite
permanente, extensvel a todos os Procedimentos Especiais
26
. Lindgren
Alves sustenta que essa Iorma de monitoramento no Iere o respeito a
soberania dos Estados-membros porque, em todos esses mecanismos,
(...) a atuao internacional no ultrapassa o nvel de observao e de
recomendaes. Resguarda-se, assim, a soberania nacional, cabendo ao
discernimento dos Governos as decises de responder as indagaes,
acolher as recomendaes (...)
27
.
Existem, por fm, expedientes da area de direitos humanos que
por anos alimentaram polmica sobre o grau de sua compatibilidade
com o princpio da no interveno. A importncia crescente assumida
pelos temas de direitos humanos no mbito internacional fez as Naes
Unidas dotarem-se progressivamente de mecanismos institucionais para
denunciar casos de violaes graves e sistemticas, fazendo crticas
pblicas aos Governos por eles responsveis. O primeiro instrumento
adotado nessa rea foi o procedimento para lidar com comunicaes
relativas a violaes de direitos humanos e liberdades Iundamentais,
criado pelo Conselho Econmico e Social em sua resoluo 1503, de
27.05.70; encontra-se ainda hoje em vigor na forma que lhe foi dada pela
resoluo 5/1 do Conselho de Direitos Humanos. O procedimento resume-se
atualmente na considerao, de Iorma confdencial, de comunicaes de
indivduos recebidas pelas Naes Unidas com denncias de violaes
graves e sistemticas de DDHH
28
.
26
Recorde-se que o Brasil apresentou convite permanente aos Procedimentos Especiais em
dezembro de 2001.
27
Vide as paginas 37 a 39 de seu livro 'Os Direitos Humanos como Tema Global.
28
As comunicaes so analisadas primeiro por um grupo de cinco peritos do Comit Consultivo
do Conselho de Direitos Humanos (o Grupo de Trabalho de Comunicaes), depois por um grupo
de cinco delegados governamentais em representao de todas as regies do globo (o Grupo
de Trabalho de Situaes) e, por fim, no plenrio do Conselho de Direitos Humanos em sesso
48
O uso desse procedimento encontra-se em franca decadncia,
devido a possibilidade, em vigor desde 1975, de os Estados interessados
apresentarem denncias de violaes graves e sistemticas dos direitos
humanos em um pais especifco para discusso diretamente no plenario
do Conselho de Direitos Humanos ou na III Comisso da AGNU ambos
os rgos contam com item de agenda separado para a considerao
dessas questes. Nos dois casos, o resultado fnal das deliberaes pode
ser a aprovao de uma resoluo condenatria, pela qual usualmente
uma maioria de delegaes votantes logra a aprovao de uma lista de
criticas e de recomendaes em relao a situao dos direitos humanos
no territrio do pas em tela. Ainda que resolues desse tipo sejam
desprovidas de carter jurdico vinculante, seu impacto poltico pode ser
signifcativo mediante a reduo da legitimidade do Governo nacional
aos olhos da comunidade internacional ou de seu prprio pblico interno.
No se trata aqui de discutir a pertinncia ou no da aprovao de
resolues sobre paises especifcos do ponto de vista da deIesa dos direitos
humanos em escala global, mas sim sua compatibilidade ou no com o
principio da no interveno. Tanto a criao do mecanismo confdencial
da resoluo 1503 como a incluso em agenda da considerao pblica
dos casos de violao grave e sistemtica foram decises tomadas pelos
Estados-membros; esse fato no garantiria por si que se tivesse respeitado
o princpio do Artigo 2, pargrafo 7, uma vez que os Estados que se
opunham a discusso das acusaes poderiam ter votado contra a criao
desses mecanismos ou no estar representados no rgo que tomara a
deciso (como no caso do ECOSOC ou da Comisso, hoje Conselho,
de Direitos Humanos). Chama a ateno, contudo, que no h registro
de que houvesse sido submetida a considerao dos Estados-membros
qualquer proposta formal de descontinuao dos referidos mecanismos
(ou seja, nem para a revogao da resoluo 1503 do ECOSOC ou dos
pargrafos correspondentes da resoluo 5/1 do Conselho de Direitos
Humanos, nem para a retirada do item da agenda das sesses do CDH
ou da III Comisso). Apesar do inegvel desconforto com que diversas
delegaes de pases em desenvolvimento viam esses mecanismos,
expresso e reiterado ao longo dos anos em muitos discursos pblicos de
secreta; se, no dilogo que for mantido com o Governo do pas visado no plenrio, verificar-se
que procedem as acusaes, esse pas pode ser punido mediante o encerramento da discusso a
respeito em sesso fechada e sua reabertura em sesso aberta.
49
fundamentos tericos
seus representantes, elas lhes davam seu consentimento tcito na medida
em que no requeriam formalmente sua interrupo. Houve, certo,
tentativas de impor condies restritivas a apresentao de projetos de
resoluo sobre a situao dos direitos humanos em paises especifcos,
mas foram de limitado sucesso
29
. Essa aparente contradio explica-se
pela importncia de que as questes de DDHH se revestiam para a opinio
pblica internacional, o que provavelmente imporia aos Estados que
solicitassem a interrupo desses mecanismos custos polticos maiores
(por serem vistos como acobertando violadores dos direitos humanos) do
que aqueles com os quais arcariam se ditos mecanismos fossem mantidos.
De toda forma, a discusso sobre a compatibilidade entre os
mecanismos intrusivos de monitoramento dos direitos humanos criados
pelas Naes Unidas e o princpio de no interveno da Carta foi, em
princpio, encerrada na Segunda Conferncia Mundial sobre Direitos
Humanos, realizada em Viena de 14 a 25 de junho de 1993. A Declarao
e o Programa de Ao aprovados ao cabo da Conferncia contm, em seu
paragraIo operativo 4, a afrmao de que '(...) a promoo e proteo
de todos os direitos humanos uma preocupao legtima da comunidade
internacional. Os rgos e agncias especializadas relacionados com
direitos humanos deveriam, portanto, continuar a aumentar a coordenao
de suas atividades com base na aplicao objetiva e consistente dos
instrumentos internacionais de direitos humanos
30
. O reconhecimento
da legitimidade da preocupao internacional com os direitos humanos
teve, entre outras, a consequncia de impor uma reinterpretao ao Artigo
2, paragraIo 7, da Carta, a luz da qual no e mais aceitavel invocar o
29
O caso mais ilustrativo da ausncia de solicitao formal de interrupo dos mecanismos
e o processo negociador que conduziu a consolidao institucional do Conselho de Direitos
Humanos em junho de 2007. Nesse momento, a delegao da China props que a adoo desse
tipo de resoluo dependesse de uma maioria qualificada; ao final, aprovou-se na resoluo
5/1 do CDH apenas que os proponentes dos projetos tero a responsabilidade de assegurar a
base de apoio mais ampla possivel para suas iniciativas antes de elas serem levadas a votao.
O proprio CDH interpreta a expresso 'base de apoio mais ampla possivel como signiIicando
preIerencialmente 15 membros; a escolha do termo 'preIerencialmente indica que a exigncia
de 15 copatrocinadores membros (nmero que, de resto, representa menos de um tero da
composio total do CDH) no constitui uma condio sine qua non para a apreciao do projeto.
Vide, a respeito, o pargrafo 117, inciso (d), da resoluo 5/1 do Conselho de Direitos Humanos,
na pagina http://ap.ohchr.org/documents/E/HRC/resolutions/AHRCRES51.doc da internet.
30
A ntegra do texto da Declarao e do Programa de Ao de Viena pode ser obtida na pgina
www.unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsI/(Symbol)/A.CONF.157.23.En?OpenDocument da
internet.
50
princpio da no interveno para impedir a considerao da situao dos
direitos humanos em um pas determinado no mbito das Naes Unidas.
Tornam-se insubsistentes, ao menos a partir de ento, os questionamentos
sobre a possibilidade institucional de serem emitidas condenaes a
paises especifcos, por exemplo. (Isso no implica, obviamente, que no
se possa questionar a pertinncia poltica de aprovar ou no propostas
especifcas de resoluo sobre paises, em Iuno das condies que
se verifcarem no terreno ou de outras circunstncias que aIetarem a
substncia das deliberaes).
Os resultados da Conferncia de Viena consagram a competncia das
Naes Unidas como um todo para considerar e, em decorrncia, adotar
medidas para promover a observncia dos direitos humanos, o que no
signifca dizer que esse reconhecimento seja extensivel de igual maneira
a todos os seus rgos. Para cada um deles, seguem vigentes e inalteradas
as regras que fxam suas atribuies e seus metodos de trabalho; nada
mais natural, na verdade, que os temas de direitos humanos sejam tratados
pelos rgos com mandato da Carta para tanto: a Comisso hoje o
Conselho de Direitos Humanos ou a Terceira Comisso, em princpio.
Nesse contexto, se bem verdade que o princpio de no interveno
no mais serve de obstculo institucional para as Naes Unidas, isso
no responde a pergunta de como o Conselho de Segurana passou a
exercer funo prescritiva na rea de direitos humanos. Essa pergunta
ganha agora nova forma: quais elementos dariam competncia ao CSNU
para tratar de direitos humanos?
2.1.2 A competncia institucional do CSNU para os temas de direitos
humanos
A fexibilidade que o Conselho encontraria para atuar proativamente
na rea de direitos humanos parece residir no no conceito ou na
prtica dos DDHH, mas sim no de um elemento chave de suas prprias
atribuies institucionais: o da ameaa a paz. O Artigo 39 da Carta prev
que o Conselho de Segurana determinar a existncia de qualquer
ameaa a paz, violao da paz ou ato de agresso e Iara recomendaes
ou decidir quais medidas sero tomadas de acordo com os Artigos 41 e
42 para manter ou restaurar a paz e a segurana internacionais. Ainda
que conceitualmente distintos, os termos violao da paz e ato de agresso
51
fundamentos tericos
reIerem-se a ocorrncia de atos de hostilidade e poderiam relacionar-se
em certa medida com os temas de direitos humanos, sob o ngulo do
impacto humanitario que o confito em questo pudesse causar. De
maior interesse para eIeitos desta analise e a noo de ameaa a paz. A
Carta no traz uma defnio de seu conteudo, nem estipula parmetros
para a determinao de sua ocorrncia. Tampouco h jurisprudncia
internacional que limite o signifcado da expresso. A propria exceo
prevista ao fnal do Artigo 2, paragraIo 7, da Carta impossibilita que
escapem da determinao como ameaa a paz mesmo os temas de
competncia essencialmente nacional. A Carta faculta assim que ameaa
a paz seja aquilo que o Conselho julgar, caso a caso, como sendo uma
ameaa a paz, sem outros limites que sejam impostos aos membros do
Conselho nesse exerccio que no as consideraes inerentes ao caso e
ao momento. Grard Cohen Jonathan caracteriza a incluso da frmula
'ameaa a paz no Artigo 39 como um ato consciente dos redatores da
Carta, pelo qual defniram de maneira indeterminada o campo de atuao
do Conselho; em suas palavras, a expresso ameaa a paz pode remeter a
um confito entre Estados tanto quanto uma situao interna muito grave que
ameace a paz porque pode esperar-se que ela tenha repercusses internacionais.
Ainda convem observar que seria vo querer defnir com exatido o que se entende
por repercusses internacionais. Mesmo no caso em que um confito se limite
perIeitamente ao interior de um Estado visado, e em que os esIoros de justifcao
em funo da tenso internacional estejam longe de serem convincentes, nada
impede a maioria do Conselho de julgar que h uma ameaa contra a paz (...)
31
.
O carter aberto do mandato do Conselho corroborado pelo Artigo
34 da Carta. Saindo do campo da aplicao de medidas coercitivas para
o da soluo pacifca de controversias, a Carta assegura ao Conselho
a faculdade de investigar qualquer disputa, ou qualquer situao que
poderia levar a uma frico internacional ou dar origem a uma disputa,
de modo a determinar se a continuao da disputa ou da situao
provavelmente colocar em perigo a manuteno da paz e da segurana
internacionais. A sucesso de clausulas de conteudo aberto no Artigo 34
('qualquer disputa, 'qualquer situao que poderia levar a uma Irico
31
Vide seus comentrios ao Artigo 39 da Carta na pgina 655 do livro La Charte des Nations
Unies: commentaire article par article, de Jean-Pierre Cot e Alain Pellet.
52
internacional, 'qualquer situao que poderia |...| dar origem a uma
disputa) difculta imaginar algum tema que esteja a priori afastado do
seu mbito de aplicao. Esse entendimento compartilhado por Tabrizi
Ben Salah, para quem do Artigo 34 resulta em favor do Conselho um
amplo poder de conhecer qualquer situao ou qualquer disputa sem que
seja necessario que eles estejam ameaando a paz no mundo
32
. A anlise
que ambos fazem dos Artigos 34 e 39 vai ao encontro da descrio que
oferece Antonio Patriota a respeito do trabalho do Conselho; para ele,
o modus operandi do CSNU escapa a mecanismos independentes de
controle e se autolegitima a cada reinterpretao de seu mandato com a
criao de novos precedentes
33
.
A adoo de um conceito aberto de ameaa a paz tem certamente
a vantagem sistmica de garantir flexibilidade suficiente para um
aggiornamento constante do Conselho em face da imprevisibilidade
dos rumos que assumira a evoluo das causas e Iormas de confito no
cenario internacional. O preo institucional associado a essa fexibilidade,
no entanto, e a abertura de rol quase infndavel de possibilidades de
interveno do Conselho nos temas que forem de sua escolha. No h
margem razovel de dvida de que seja legal perante a Carta o tratamento
de temas de direitos humanos pelo Conselho, quando ele determinar que
os casos que lhes servem de ensejo constituem ameaas a paz.
Patriota suscita a interessante questo da autolegitimao do
Conselho. Se a questo da legalidade da atuao do CSNU em direitos
humanos est, em princpio, resolvida desde sempre pela natureza do
mandato que lhe d a Carta, a questo da legitimidade do tratamento
dos temas de DDHH por parte do Conselho parece ter respostas menos
claras. A determinao do ponto at o qual a comunidade internacional
apoiar efetivamente as decises que o CSNU tomar em matria de
direitos humanos depender no da consistncia jurdica da forma como
elas Ioram tomadas, mas de seu signifcado politico: do impacto mais ou
menos positivo que tiver sobre a situao no terreno e de sua repercusso
nas relaes internacionais. Ao avanar em novas formas e reas de
atuao, como o caso de DDHH, o Conselho renova sua legitimidade
32
Vide seus comentrios ao Artigo 34 da Carta nas pginas 578 e 579 do livro La Charte des
Nations Unies: commentaire article par article, de Jean-Pierre Cot e Alain Pellet.
33
Vide a pgina 28 de seu livro O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo: a articulao
de um novo paradigma de segurana coletiva.
53
fundamentos tericos
perante o conjunto dos Estados-membros com base nos objetivos a que
se prope e na medida dos resultados que alcana, em processo por
defnio permanentemente inconcluso.
2.1.3. Razes para a expanso das competncias do Conselho
Resolvida em princpio a questo da legalidade da atuao do CSNU
na rea de direitos humanos, resta saber as razes que o motivam a
avanar nessa rea. Passando da dimenso jurdica para a poltica, no
custa imaginar que a dinmica de trabalho do Conselho, em que interesses
nacionais e injunes polticas variveis (como a evoluo da opinio
pblica internacional) podem exercer papel de relevo no processo de
tomada de deciso, faa com que cada caso seja tratado separadamente
e que as solues para ele encontradas no constituam necessariamente
precedentes para outros similares que surjam no futuro. Isso no impede
que se verifquem tendncias nos resultados do labor do Conselho, como
o caso, como vimos na Introduo, da prpria tendncia de expanso
do tratamento das questes de direitos humanos no mbito do CSNU,
de maneira mais do que proporcional ao incremento do volume total de
seu trabalho.
Uma possivel razo que se impe a analise nessa area so as demandas
externas ao CSNU. Ao menos dois conjuntos de demandas externas
destacam-se nesse contexto: um o recebido de rgos da sociedade civil
estudaremos esse caso em maior detalhe no item 4 abaixo; o segundo
conjunto (e talvez mais central) o de demandas institucionais, ou seja,
as solicitaes reiteradas e por vezes incisivas que surgem no interior
das prprias Naes Unidas para que o Conselho amplie sua atuao na
rea de direitos humanos. Uma clara fonte de demandas a esse respeito
tem sido a Secretaria, com base na compreenso que mantm em cada
momento sobre a evoluo das ameaas a segurana coletiva. Vejamos
manifestaes dos trs ltimos Secretrios Gerais sobre o tema.
2.1.3.1 Boutros Boutros-Ghali: Uma Agenda para a Paz
Uma tentativa abrangente, sofsticada e altamente polmica de
redefnir o potencial de ao e as carncias do sistema de segurana
coletiva em vista do quadro engendrado com a aproximao entre os
54
P-5 nos primeiros anos do perodo ps-Guerra Fria foi apresentada
pelo Secretrio-Geral Boutros Boutros-Ghali em junho de 1992
com seu relatrio Uma Agenda para a Paz: diplomacia preventiva,
estabelecimento da paz e manuteno da paz
34
, dirigido simultaneamente
ao Conselho de Segurana e a Assembleia Geral. Ainda que a notoriedade
do relatrio derive centralmente das propostas contidas para os temas de
estabelecimento e manuteno da paz
35
, seu texto contm uma menos
comentada, mas no menos interessante seo introdutria, intitulada
'O Contexto Cambiante, em que Boutros-Ghali esboa sua viso sobre
o rol de ameaas emergentes a paz e a segurana internacionais naquele
contexto histrico. Eis algumas partes de sua anlise:
11. (...) Ao mesmo tempo, contudo, o sentimento nacional e a reivindicao de
soberania afrmam-se aqui e ali com um vigor renovado e a coeso dos Estados e
ameaada por violentas lutas tnicas, religiosas, sociais, culturais ou lingsticas.
A paz social ameaada, por um lado, pelo ressurgimento da discriminao e
da excluso e, por outro, por atos de terrorismo que visam minar a evoluo e a
mudana por meios democrticos.
12. O conceito de paz fcil de compreender; o da segurana internacional
menos, pois tendncias contraditrias atravessam-no. De um lado, as principais
potncias nucleares comearam a negociar acordos de reduo de armamentos;
de outro, a proliIerao das armas de destruio em massa ameaa intensifcar-se
enquanto as armas convencionais continuam a ser acumuladas em muitos lugares
do mundo. Enquanto o racismo reconhecido como a fora destrutiva que e o
apartheid est sendo desmantelado, novas tenses raciais surgem e encontram
expresso na violncia. O progresso tecnolgico transforma as condies de
existncia e aumenta a expectativa de vida em todas as regies do mundo. (...)
Mas o progresso tambm traz novos riscos para a estabilidade: danos ecolgicos,
desestruturao da famlia e da vida comunitria, maior intruso na vida do
indivduo e no exerccio de seus direitos.
13. No podemos tolerar que essa nova dimenso da insegurana faa esquecer
os problemas devastadores que continuam a causar o crescimento demografco
descontrolado, o peso esmagador da dvida, as barreiras comerciais, a droga e a
34
O relatrio consta do documento A/47/277 e S/24111, de 17.06.92.
35
Exemplos de suas propostas para temas de estabelecimento e manuteno da paz so a
disponibilizao em carter permanente de foras armadas dos Estados-membros para o CSNU
e sua insinuao de que, no futuro, o envio de misses de manuteno da paz poderia prescindir
da prvia autorizao dos Governos envolvidos.
55
fundamentos tericos
disparidade crescente entre ricos e pobres. Pobreza, doena, fome, opresso e
desespero abundam, como o demonstram 17 milhes de refugiados, 20 milhes
de deslocados internos e migraes nacionais e internacionais em massa. Esses
problemas, que so simultaneamente Ionte e conseqncia dos confitos, exigem
que a ateno que lhes d a ONU no diminua e que os esforos que ela lhes
consagra constituam absoluta prioridade. A porosidade da camada de oznio
poderia representar uma ameaa mais sria a uma populao exposta do que um
exrcito inimigo. A seca e a doena podem dizimar to impiedosamente quanto as
armas de guerra. Assim, neste momento de oportunidades renovadas, os esforos
da Organizao para construir a paz, a estabilidade e a segurana devem abranger
assuntos para alem das ameaas militares a fm de superar as lutas e as guerras
que caracterizaram o passado (...).
Boutros-Ghali deixa totalmente para trs a perspectiva de que as
ameaas surgem exclusivamente do choque de interesses entre Estados.
Alias, o termo confito no parece ser usado em nenhum trecho dessa
citao em referncia exclusiva a uma violao da paz ou ato de agresso
entre Estados. Deduz-se da natureza das ameaas que expe que os
confitos que mais o preocupam so os nacionais. Pois a 'nova dimenso
da insegurana que ele cita (muito antes do genocidio de Ruanda ou
da Guerra do Kossovo, seja dito) composta fundamentalmente por
problemas internos, em muitos casos comuns a um ou mais pases de
uma mesma regio, no mais das vezes enraizados na histria de sua
formao socioeconmica. Ele coloca intencionalmente intercaladas no
mesmo pargrafo, em ntida expresso do peso similar que lhes atribui,
ameaas como a discriminao e o terrorismo; a proliferao de armas
de destruio em massa e as tenses raciais. No deixa dvidas sobre a
caracterizao desses problemas como ameaas a paz, na medida em que
os aponta tanto como causas quanto consequncias de confitos. Sublinha
a relao entre desenvolvimento e manuteno da paz ao destacar a
necessidade de valer-se de meios no militares para fazer frente aos
novos desafos. Curiosamente, no apenas no menciona uma vez sequer
o termo desenvolvimento como ainda deixaria essa questo de lado no
restante de seu relatrio, cuja tnica recairia em questes militares.
A mensagem do relatrio guardava certa ambiguidade em relao
a possibilidade de expanso das competncias do Conselho. Apesar de
lidar centralmente com temas da competncia primria do Conselho
56
de Segurana (estabelecimento e manuteno da paz), Boutros-Ghali
dirigia-se de Iorma conjunta a Assembleia Geral e e de supor-se que
no tivesse a expectativa de que o rol inteiro de problemas suscitados
em seu relatrio fosse enfrentado exclusivamente pelo CSNU. Ao
menos no fez proposta nesse sentido em seu relatrio. A seo inicial
do relatrio de Boutros-Ghali parecia transmitir a impresso de que o
SGNU tencionava aproveitar o dinamismo vivido pelo Conselho nos
primeiros anos ps-Guerra do Golfo para redinamizar a Organizao
em seu conjunto e, nesse contexto, fortalecer o Conselho. Algumas ideias
listadas anteriormente no criaram razes profundas; exemplo disso a
chamada 'segurana ambiental, que deixa entrever em suas menes
a seca, ao buraco na camada de oznio e aos danos ecologicos. Outras
mantm vnculo estreito com as questes de direitos humanos: o caso
de suas reIerncias as lutas etnicas e religiosas, as tenses raciais e a
discriminao, a pobreza e a doena. Boutros-Ghali no atribui a nenhum
orgo em especifco, contudo, a competncia para essas questes, ainda
que veja na ONU um papel decisivo a ser cumprido para dar-lhes resposta.
Tampouco Iaz qualquer meno a possibilidade de intervir em paises em
nome de tais questes, mesmo que deixe no ar a importncia de lidar
com as situaes criadas por confitos nacionais.
2.1.3.2. Kof Annan: Responsabilidade de Proteger
Menos de sete anos depois, os termos do debate conceitual do
Conselho evidenciavam uma ntida mudana de rumos. Em 12.02.99,
o Presidente do Conselho divulgou uma Declarao acerca da proteo
a civis em conflitos armados
36
, a qual ecoava teses defendidas
por Boutros-Ghali, ao reconhecer que violaes de direitos humanos
podem, ainda que no sempre, constituir causa de confitos e ao afrmar
a competncia do CSNU sobre o tratamento de confitos armados sem
limit-los aos de mbito internacional. A Declarao solicitava que o
Secretrio-Geral apresentasse recomendaes sobre maneiras de que
disporia o Conselho para ampliar a proteo fsica e jurdica de civis
em confitos armados. Kof Annan respondeu com um conjunto de
propostas que aprofundavam a direo que os debates estavam tomando;
36
A declarao presidencial consta do documento S/PRST/1999/6, de 12.02.99.
57
fundamentos tericos
em setembro do mesmo ano, entregou relatrio ao Conselho
37
em que
lhe recomendava, entre outros:
1. Apelar aos Estados-membros para que ratifquem os principais instrumentos do
direito internacional humanitrio, dos direitos humanos e do direito dos refugiados.
15. Fazer uso da informao e da anlise de direitos humanos que emanam de
peritos e mecanismos de rgos de tratados da Comisso de Direitos Humanos,
junto com outras Iontes confaveis, como indicadores para potenciais aes
preventivas das Naes Unidas.
17. Assegurar que as misses das Naes Unidas voltadas a estabelecer, manter
ou construir a paz incluam uma seo de meios de comunicao de massa que
possa divulgar informaes sobre o direito internacional humanitrio e os direitos
humanos (...).
22. Fazer maior uso de sanes direcionadas para deter e conter aqueles que
cometem violaes egrgias do direito internacional humanitrio e dos direitos
humanos (...).
26. Impor embargos de armas em situaes (...) nas quais se sabe que as
partes cometem violaes sistemticas e generalizadas do direito internacional
humanitrio e dos direitos humanos (...).
39. Estabelecer, como medida de ltima instncia, zonas de segurana temporria
e corredores de segurana para a proteo de civis e a entrega de assistncia em
situaes caracterizadas pela ameaa de genocdio, de crimes contra a humanidade
e de crimes de guerra contra a populao civil (...).
40. Em face de abusos em massa que estiverem em curso, considerar a imposio
de medidas coercitivas apropriadas.
Do total de 40 recomendaes Ieitas por Kof Annan, as que mais se
destacaram a epoca talvez tenham sido outras, como a relativa ao envio
de tropas em operaes preventivas de manuteno da paz (ideia que, por
sinal, vinha pelo menos desde a Agenda para a Paz de Boutros-Ghali).
Vrias de suas propostas destacadas anteriormente, no entanto, possuam
um carter revolucionrio para o funcionamento do sistema onusiano.
Associavam o tratamento das questes de direitos humanos a diversos dos
instrumentos de atuao do Conselho, inclusive, e com especial nfase,
as medidas previstas no Capitulo VII da Carta, como embargos de armas
e sanes direcionadas a individuos. Kof Annan incentivava o Conselho
37
O relatrio do SGNU em questo o de nmero S/1999/957.
58
a estabelecer uma relao direta de trabalho com os procedimentos
especiais da CDH e com os rgos de monitoramento de tratados como
parte de uma estrategia de intensifcao dos esIoros de diplomacia
preventiva. Buscava institucionalizar o tratamento de questes de direitos
humanos pelas misses de operao de paz (outra das recomendaes
constantes do relatrio era que as tropas que fossem enviadas a misses de
paz recebessem treinamento prvio na rea de DDHH). A recomendao
que ganharia maior notoriedade naturalmente seria a ltima, de nmero
40: uma apresentao sumria mas inconfundvel de um conceito que
Kof Annan deIenderia ate o fnal de seu mandato o da responsabilidade
de proteger
38
. Em suma, o SGNU utilizara a abertura oferecida pelo
Conselho para propugnar um rearranjo dos mtodos de trabalho que
consolidasse as novas competncias na prxis do CSNU.
Na reunio do Conselho em que Kofi Annan apresentou suas
recomendaes, realizada em 16 de setembro de 1999, a Alta Comissria
para os Direitos Humanos estava presente e atuante. A presena de
Mary Robinson na reunio, a primeira oportunidade em que um Alto
Comissrio para os Direitos Humanos se dirigia ao Conselho, revestia-se
de elevado valor simblico por, ao menos, duas razes. A primeira, mais
evidente, que a simples presena da Alta Comissria na discusso
sobre a proteo de civis e confitos armados constituia para o Conselho
uma manifestao de reconhecimento do vnculo entre as questes de
direitos humanos e as da paz e segurana internacionais. A segunda
que a deIesa que Mary Robinson Iez das recomendaes de Kof Annan
demonstrou que elas correspondiam a demandas do Alto Comissariado,
bem como, ao menos em princpio, dos demais setores das Naes Unidas
vinculados a promoo e proteo dos direitos humanos. Ainda que no
comentasse em detalhe o teor de nenhuma recomendao especifca,
Mary Robinson ajudou a fortalecer a percepo de que elas eram uma
38
Kofi Annan formularia, em 2005, seu conceito de responsabilidade de proteger nos seguintes
termos: esta responsabilidade [de proteger] resta, primeiramente e acima de tudo, com cada
Estado individualmente, cuja razo de ser e dever primrio proteger sua populao. Mas, se as
autoridades nacionais se mostrarem incapazes ou no dispostas de proteger seus cidados, ento
a responsabilidade passa para a comunidade internacional, para que use mtodos diplomticos,
humanitrios e de outra natureza a fim de ajudar a proteger os direitos humanos e o bem-estar
das populaes civis. Quando ditos mtodos parecerem insuficientes, o Conselho de Segurana
poder, por necessidade, decidir tomar medidas previstas na Carta das Naes Unidas, inclusive
coercitivas, se necessarias. A integra de sua apresentao esta no paragraIo 135 de seu relatorio
'In Larger Freedom.
59
fundamentos tericos
resposta a carncias de fundo sistmico das Naes Unidas. Depois de
expressar seu endosso as teses de que as violaes de direitos humanos
representam tanto uma causa como uma consequncia dos confitos e
de que confitos essencialmente internos Irequentemente transbordam
para alm das fronteiras nacionais, Mary Robinson introduz assim uma
nova equao de legitimao da competncia do Conselho em matria
de direitos humanos:
Como to claramente sublinhado pelo Secretrio-Geral em seu relatrio, h um
vnculo intrnseco entre as violaes sistemticas e generalizadas dos direitos
dos civis e a eroso da paz e da segurana internacionais. Por exemplo, no Iraque
e na antiga Iugoslvia, o Conselho de Segurana reconheceu que a represso da
populao civil levou a conseqncias que ameaavam a paz e a segurana na
regio. A segurana humana se tornou sinnimo de segurana internacional.
A segurana humana somente pode ser garantida por meio do pleno respeito a
todos os direitos fundamentais. Esse vnculo intrnseco demanda a ateno e a
ao do Conselho de Segurana no campo da proteo dos direitos humanos e da
preveno de violaes grosseiras e macias (grifo meu)
39
.
A Alta Comissria introduziu no debate do Conselho o conceito
de segurana humana como um proposto novo pilar da segurana
internacional, aparentemente com pouca aceitao imediata
40
. Mais
relevantes para os efeitos desta anlise so as concluses que apresenta:
ela v no Conselho um papel amplo e de relevo a ser desempenhado na
defesa dos direitos humanos. A proteo dos direitos humanos que ela
prope para o Conselho traduzir-se-ia na represso a ataques e atos de
39
Vide a pagina 321 do livro 'A Voice Ior Human Rights: Mary Robinson, editado por Kevin
Boyle.
40
Kofi Annan caracterizou o conceito de segurana humana como uma juno dos principais
itens de agenda de paz, segurana e desenvolvimento. Em suas palavras, a segurana humana,
em seu sentido mais amplo, abrange muito mais do que a ausncia de conflito violento.
Compreende direitos humanos, boa governana, acesso a educao e a saude e a garantia de
que todo indivduo tenha oportunidades e escolhas para realizar o seu prprio potencial. Todo
passo nessa direo tambm um passo com vistas a reduzir a pobreza, alcanar o crescimento
econmico e prevenir conIlitos. A liberdade em relao a necessidade, a liberdade em relao
ao medo e a liberdade de futuras geraes herdarem um ambiente natural saudvel essas so
as bases inter-relacionadas da segurana humana e, portanto, nacional. Essas palavras constam
da saudao do SGNU ao seminrio internacional sobre segurana humana realizado em Ulan
Bator em maio de 2000. A ntegra de seu texto pode ser obtida na pgina http://www.un.org/
News/Press/docs/2000/20000508.sgsm7382.doc.html da internet.
60
violncia que constitussem violaes de direitos, bem como no apoio a
medidas para punir penalmente os violadores. Mary Robinson externa
ainda o desejo de ver o Conselho atuar na rea de preveno de violaes:
ou seja, na promoo dos direitos humanos e no apenas em sua proteo.
Ainda que no detalhe as tarefas que gostaria que o Conselho cumprisse
nessa rea, deixa entrever o interesse de que se envolvesse na eliminao
das causas proIundas dos confitos.
Kof Annan encarregar-se-ia de expor os Iundamentos de sua posio
em artigo publicado no ano 2000, sob o ttulo de Direitos Humanos e
Interveno Humanitaria no Seculo Vinte e Um
41
. As principais teses
que defende podem ser assim agrupadas:
a) relevncia da Organizao: Kof Annan sustenta a legitimidade
da interveno em confitos com base em dois argumentos. Por
um lado, assevera que compatvel com a Carta na medida em
que 'a maioria dos confitos internos` no permanecem internos
por muito tempo. Retoma a ideia de que os confitos internos
podem constituir casos potenciais ou estagios iniciais de confitos
internacionais com o argumento de que eles podem transbordar
sobre os Estados vizinhos, por meio seja do fuxo de reIugiados,
seja da disseminao de armas pequenas, seja da desestabilizao
das fronteiras, seja do fortalecimento de redes terroristas e do
crime organizado. Por outro, introduz no debate a afrmao
de que 'a maioria das guerras hoje em dia e civil. Kof Annan
cr que a manuteno da relevncia da Organizao perante o
que chama de 'global constituency em Iace dos horrores das
violaes sistemticas de direitos humanos depende de forma
direta de sua habilidade em dar resposta aos desafos dos novos
tempos, mediante a afrmao de sua capacidade de interveno
em confitos internos
42
. Annan indica explicitamente o CSNU
como o nico rgo com legitimidade internacional para fazer
41
O artigo Ioi publicado no livro 'Realizing Human Rights: moving Irom inspiration to impact,
editado por Samantha Power e Graham Allison. Para a ntegra de seu texto, vide as pginas 309
a 320 do livro.
42
Diz Annan: quando civis so atacados e massacrados por causa de sua etnia, como no Kossovo,
o mundo olha para as Naes Unidas para que fale por eles. (...) Quando mulheres e meninas
vem negado seu direito a igualdade, como no AIeganisto, o mundo olha para as Naes Unidas
para que tome uma posio.
61
fundamentos tericos
Irente a esses desafos. Mostra no buscar Iugir de polmica ao
afrmar 'eu argumentaria que o Conselho tem plena autoridade
legal para decidir que uma situao interna em qualquer Estado
e grave a ponto de justifcar uma interveno Iorosa (o griIo e
de Kof Annan).
b) atuao da Organizao: Annan retoma a ideia da responsabilidade
de proteger, ainda que no a chame pelo nome afrma que se
estaria consolidando lentamente uma norma internacional pela
qual o combate as violaes grosseiras dos direitos humanos teria
precedncia sobre as preocupaes com o respeito a soberania
estatal. Para viabilizar a consolidao dessa nova norma, tenta
retirar algumas conotaes negativas da noo de interveno.
Defne-a mesmo como uma misso intrinseca das Naes Unidas,
se vista em sentido lato. Coloca sob seu guarda-chuva as tarefas de
prevenir os confitos, pr-lhes fm quando irrompem ou ao menos
cont-los, e contribuir para consolidar a paz aps o trmino das
hostilidades (ideia da qual nasceria anos mais tarde a Comisso
para Consolidao da Paz). Chega a comparar as Naes Unidas,
no sem certa ousadia, a um bom policial, que aplaudido quando
interrompe uma luta na rua. Annan quer retirar, no entanto, a nfase
dos trabalhos de interveno de sua dimenso militar. Advoga que
deve ser dada prioridade as intervenes de carater preventivo, sob
a forma de sistemas de alerta tempestivo, diplomacia preventiva,
envio preventivo de tropas e desarmamento preventivo.
Suas concepes parecem muito marcadas pelas consequncias
trgicas da inao da comunidade internacional no caso do genocdio
de Ruanda; mostra-se tambem consciente, no entanto, dos desafos
representados pela atuao da OTAN na Guerra do Kossovo na
ausncia de autorizao internacional, que, diz ele, pode minar o
sistema de segurana coletiva forjado com as Naes Unidas. Apela
aos Estados-membros ento para que alarguem sua concepo de
interesse nacional, a fm de que a atuao da ONU no seja paralisada
quando da ocorrncia de graves violaes de DDHH em razo da falta
de interesse no caso por alguns membros do Conselho.
O que faz Annan preocupar-se com a relevncia futura das Naes
Unidas, no entanto, no parece ser uma mudana qualitativa do perfl
62
dos confitos armados. Sua afrmao de que 'a maioria das guerras hoje
em dia e civil no deve levar a pensar que os confitos verifcados em
dcadas anteriores fossem majoritariamente de outra natureza. Sydney
Bailey comenta que um estudo de todas as guerras entre 1945 e 1964
mostrou que a causa mais Irequente de confitos armados durante esse
perodo foi a alegao de que os direitos humanos estavam sendo
negados
43
. A tendncia ter-se-ia mantido posteriormente: segundo
William Durch, a incidncia e magnitude das guerras, em especial das
guerras societais` as que so primariamente internas aos Estados
aumentou de maneira mais ou menos constante de meados da dcada de
1960 ate o inicio da de 1990, com o fm da Guerra Fria, quando comeou
a declinar
44
. O incremento da relevncia da ONU que Annan parece
querer buscar se daria no pela considerao de tipos de confitos antes
ignorados pelo CSNU, mas pela incorporao em sua agenda dos confitos
que o Conselho antes preferia no tratar, ou ao menos no tratava em
plena ateno a sua natureza e a suas causas proIundas.
Os dois mandatos de Kof Annan a Irente das Naes Unidas
deixaram um legado conceitual relativamente slido, por duas razes
pelo menos. Em primeiro lugar, construiu uma base de apoio sufciente
para inserir formalmente na agenda da organizao os conceitos
de responsabilidade de proteger e de segurana humana. verdade
que nesse ltimo teve menor sucesso: o Documento Final da Cpula
Mundial de 2005 apenas registra, em seu pargrafo 143, o compromisso
de discutir e defnir a noo de segurana humana no mbito da
Assembleia Geral. Maior xito foi obtido na considerao do conceito
da responsabilidade de proteger: primeiro, o Painel de Alto Nvel sobre
Ameaas, Desafos e Mudana endossou o conceito como uma norma
emergente de direito internacional, no pargrafo 203 de seu relatrio;
o proprio Secretario-Geral depois elevou o tema a considerao dos
Chefes de Estado e de Governo da Cpula Mundial de 2005 por meio
de seu relatorio 'In Larger Freedom e teve enfm a oportunidade de ver
a Cpula acolh-lo, com a redao que consta nos pargrafos 138 e 139
de seus Resultados.
43
Vide a pagina 331 de seu artigo 'The Security Council no livro 'The United Nations and
Human Rights: a critical appraisal.
44
Vide a pagina 1 do artigo 'Restoring and Maintaining Peace: what we know so Iar, que
escreveu com Tobias C. Berkman, no livro 'Twenty-First-century Peace Operations.
63
fundamentos tericos
O impacto efetivo sobre o trabalho do Conselho foi, no entanto,
bastante reduzido. H registro de apenas duas resolues do CSNU que
Iazem meno a responsabilidade de proteger. Uma e a de numero 1674,
de 28.04.06, que versa sobre a proteo de civis em confitos armados;
nela, em seu paragraIo operativo 4, o Conselho limita-se a reafrmar
os dispositivos dos pargrafos 138 e 139 dos Resultados da Cpula.
Alm disso, o Conselho adotou em 31.08.06 a resoluo 1706, relativa
aos relatrios do SGNU sobre o Sudo; de modo bem pouco incisivo, o
Conselho, em seu segundo pargrafo preambular, recorda suas resolues
temticas prvias sobre questes afetas ao Sudo e faz referncia, nesse
contexto, a resoluo 1674. Nada mais.
A segunda razo que permite afrmar a solidez relativa do legado
conceitual de Kof Annan e de Iundo mais politico que institucional: a
prtica do Conselho mudou de modo convergente com vrias propostas
de Annan e o tratamento de questes de direitos humanos, como ele
almejava, cada vez mais presente na agenda do CSNU.
2.1.3.3. Ban Ki-moon: implementao de conceitos
com esse pano de fundo que Ban Ki-moon assumiu a Secretaria-Geral
das Naes Unidas, em 1 de janeiro de 2007. Ate o fnal do periodo
estudado, ele no havia esboado uma viso abrangente sobre a relao
entre os temas de direitos humanos e de segurana internacional; o
teor de suas intervenes denotava, contudo, que ele no se apartava
substantivamente do legado de Kof Annan e que privilegiaria uma
abordagem mais centrada na busca de medidas concretas para a
implementao dos acordos j alcanados. Em sua primeira fala perante o
Conselho, em reunio realizada em 08.01.07 sobre a questo das ameaas
a paz e a segurana internacionais
45
, expressou seu entendimento de que
haveria unidade entre os membros do Conselho quanto a necessidade
de tratar dos conflitos de maneira abrangente, com os temas de
desenvolvimento e direitos humanos recebendo a prioridade que lhes
devida, em nitida reIerncia a tese de que se insere entre as prerrogativas
do Conselho tratar da preveno de confitos, buscando solues para
suas causas profundas.
45
Vide a pagina http://www.un.org/apps/news/inIocus/sgspeeches/searchIull.asp?statID57
da internet.
64
Ban Ki-moon ainda teve pelo menos duas oportunidades para expor
sua viso sobre os temas de direitos humanos constantes da agenda
do Conselho: em 19.06.08, discursou na reunio do Conselho sobre
mulheres, paz e segurana; em 17.07.08, participou do debate aberto
do CSNU sobre crianas e confitos armados. Na primeira ocasio,
citou os servios prestados pelas misses de paz das Naes Unidas no
Afeganisto, no Haiti, no Kossovo e na Libria, em cujos mandatos foi
includa a considerao de questes de gnero e que hoje contribuem
nessa rea mediante o monitoramento da situao no terreno, o auxlio
as vitimas e o apoio a luta contra a impunidade. Na segunda, limitou-se a
situar a contribuio do Conselho na realizao de debates abertos sobre
o tema desde 1998 e no estabelecimento de um Grupo de Trabalho, no
interior do CSNU, sobre a matria
46
.
Da herana de Kof Annan, Ban Ki-moon extraiu um tema em
particular ao qual atribuiu evidente prioridade, como demonstrado
pela frequncia com que o mencionou em suas intervenes: o
conceito da responsabilidade de proteger. Ele tardaria alguns meses
para assumi-lo explicitamente como seu: sua primeira referncia ao
tema ocorreu recentemente durante o debate sobre a proteo de civis
em confitos armados que o Conselho realizou em 20.11.07
47
; nele,
declarou que na Cpula Mundial de 2005, os governos de todo o
mundo concordaram em princpio com a responsabilidade de proteger;
trabalharei com os Estados-membros e com a sociedade civil para
traduzir esse conceito de palavras em fatos para garantir uma reao
tempestiva quando as populaes enfrentarem genocdio, limpeza tnica
ou crimes contra a humanidade. A fm de contribuir para o avano do
debate sobre o tema, criou em 2007 ainda o cargo de assessor especial
para a responsabilidade de proteger, que seria preenchido pelo professor
Edward Luck, da Universidade de Columbia (EUA).
Em 2008, Ban Ki-moon valeu-se de diversas oportunidades para
reiterar sua determinao em tornar operacional o conceito
48
. A principal
46
Sua primeira interveno encontra-se na pgina eletrnica http://www.un.org/apps/news/
inIocus/sgspeeches/searchIull.asp?statID268; a segunda, na pagina eletrnica http://www.
un.org/apps/news/inIocus/sgspeeches/searchIull.asp?statID294.
47
da internet.
48
Ban Ki-moon voltou a fazer meno ao conceito de responsabilidade de proteger pelo menos nas
seguintes oportunidades: no discurso que fez aos grupos regionais em Nova York, em 10.01.08;
65
fundamentos tericos
ocasio em que tratou do tema ate o fm do periodo estudado Ioi a
abertura do debate geral da 63 Sesso da AGNU em 23.09.08, quando
inseriu em um pargrafo dedicado a questes de direitos humanos a
Irase 'nous devons donner eIIet a la responsabilite de proteger, sem
dar especifcaes do que deveria ser Ieito a respeito
49
. Antes disso,
Ban Ki-moon havia esboado publicamente sua concepo das aes
que estariam envolvidas na implementao da responsabilidade de
proteger uma nica vez: no discurso que proferiu em Tquio em julho
do mesmo ano, no qual fez recair a nfase nas atividades de preveno;
citou nesse contexto como questes prioritrias a cooperao para
fortalecimento da capacidade institucional dos Estados, os mecanismos
de alerta tempestivo, a pronta reao as ameaas e a colaborao com
organizaes regionais. Manteve explicitamente em considerao a
possibilidade do recurso a Iora, ao afrmar que 'pode haver vezes em
que a nica maneira de proteger centenas de milhares de pessoas em
perigo seja por meio de medidas coercitivas |'enIorcement measures|;
mas procurou na sequncia limit-la, assegurando que essa possibilidade
somente poderia ser utilizada com base no respeito as exigncias do
direito internacional (a responsabilidade de proteger baseia-se em
nossos princpios fundadores, reforando a obrigao legal dos Estados
de no usar a Iora exceto em conIormidade com a Carta)
50
. De toda
forma, em nenhuma de suas intervenes deixou entrever um papel a
ser desempenhado pelo CSNU na discusso do conceito.
As maniIestaes de Boutros Boutros-Ghali, Kof Annan e Ban
Ki-moon supra descritas compem uma srie histrica consistente
de apelos, ainda que com contedos distintos e intensidade varivel,
em prol da expanso das competncias do Conselho. Esses apelos so
fundamentados, no geral dos casos, em demandas sentidas pelas Naes
Unidas em um conjunto amplo de temas de competncia da organizao
em conferncia de imprensa que concedeu em Genebra em 23.01.08; em sua interveno no
Parlamento de Ruanda e na conferncia de imprensa que realizou no Memorial do Genocdio
de Ruanda, em Kigali em 29.01.08; em seu discurso durante a Cpula da Unio Africana, em
Addis Abeba em 31.01.08; em sua fala na Associao das Naes Unidas do Reino Unido, em
Londres em 13.06.08; e em encontro com o Instituto para Assuntos Internacionais do Japo, em
Tquio em 01.07.08.
49
Original em francs. Vide a pgina http://www.un.org/apps/news/infocus/sgspeeches/
searchIull.asp?statID322.
50
da internet.
66
em seu conjunto. O que subjaz a essas demandas a necessidade de
fortalecimento do sistema onusiano como um todo; se certo que elas
tm sido dirigidas ao Conselho de Segurana, isso parece justifcar-se
pela natureza das medidas que seriam necessrias para o seu atendimento
mais do que fazer recomendaes aos Estados-membros, seria
necessrio mobilizar recursos, civis mas tambm por vezes militares, e
implementar programas que no esto a disposio dos demais orgos
das Naes Unidas. Os apelos que a Secretaria fez em prol da expanso
das competncias do Conselho podem, nesse contexto, ser vistos como
legtimos na condio de pleitos de alocao dos meios necessrios para
o cumprimento dos objetivos da Organizao em um mundo que evolui
em ritmo acelerado. Resta ver se no h outras opes institucionais para
realizar esses pleitos.
2.1.4. A determinao do direito aplicvel
Partindo do pressuposto de que o Conselho pode e quer lidar com
questes de direitos humanos, qual ser o sentido concreto que o CSNU
dara a expresso 'direitos humanos? Em outras palavras, qual conjunto
de direitos e obrigaes, dentre toda a produo normativa das Naes
Unidas nessa area, se integrara ao instrumental de trabalho do Conselho?
Sendo o CSNU o rgo poltico por excelncia que , a resposta parece
inequvoca: o prprio Conselho se encarregar de escolher as normas
de direitos humanos que considerar mais relevantes para a considerao
de cada caso especifco, ou de cada aspecto de um caso. Valer-se-a para
isso do mesmo poder de discrio de que dispe para escolher os casos
que aborda. A questo ganha em complexidade se a transportarmos do
campo poltico para o jurdico: qual conjunto de direitos e obrigaes
deveria integrar-se ao instrumental do Conselho? Afnal, como vimos
no item 2.1, o CSNU no tem apenas a faculdade de lidar com questes
de direitos humanos quando julgar adequado tem tambm o dever, por
exigncia da Carta, de Iazer com que suas decises relativas a soluo de
controversias e a situaes que possam levar a violao da paz estejam
em conformidade com os princpios do direito internacional.
Surge assim um novo problema: como determinar o direito aplicvel
no como de praxe a um membro das Naes Unidas, mas sim, como
nosso caso, a um rgo principal da ONU. Se os direitos humanos e
67
fundamentos tericos
o direito internacional humanitrio podem ser aplicados e devem ser
seguidos pelo CSNU, por quais normas de seus respectivos corpos
normativos o Conselho devera pautar-se? No se pode esperar que as
obrigaes que vinculam o Conselho coincidam forosamente com as
contradas voluntariamente por seus membros. Os parmetros normativos
do CSNU devem ser estveis para garantir o xito no cumprimento de
suas Iunes e, para isso, necessitam de independncia em relao as
preferncias dos Estados-membros, cujos membros eleitos so renovados
todos os anos e, no e diIicil supor, apresentam listas muito diversifcadas
de instrumentos internacionais ratifcados e de reservas apresentadas.
Como se sabe, ademais, a ONU no parte signatria dos instrumentos
internacionais que ela aprova.
A Carta, alem disso, no inclui defnio do que seria entendido como
direitos humanos no mbito das Naes Unidas. Apesar do signifcado
histrico que a incluso dos direitos humanos entre os propsitos da
Organizao assumiu, assegurando ao tema uma revolucionria dimenso
internacional de que era desprovido at ento, a Carta contm escassas
sete referncias a respeito
51
. H, nos meios jurdicos, pelo menos trs
interpretaes a respeito da maneira como deve defnir-se o direito
internacional dos direitos humanos aplicvel a um rgo principal de
uma organizao como as Naes Unidas.
Uma delas como direito internacional costumeiro. Theodor Meron
invoca precedentes estabelecidos pela Corte Internacional de Justia
(CIJ) para argumentar que os direitos humanos, ou ao menos alguns
deles, podem constituir obrigaes erga omnes. Com isso quer dizer
que a importncia de que se investem direitos humanos na regulao da
vida em sociedade, dentro de um pas mas com possveis repercusses
51
Essas referncias incluem ainda o segundo pargrafo do Prembulo, mediante o qual os
povos das Naes Unidas reafirmam sua f nos direitos humanos fundamentais, na dignidade e
no valor da pessoa humana e nos direitos iguais de homens e mulheres; o Artigo 13, pargrafo
1, que atribui a Assembleia Geral competncia para Iazer recomendaes com vistas a Iacilitar
para todos o gozo dos direitos humanos; o Artigo 55, inciso c, que estabelece que as Naes
Unidas promovero o respeito e a observncia universais dos direitos humanos e das liberdades
fundamentais para todos; o Artigo 62, inciso 2, que concede ao Conselho Econmico e Social a
competncia para fazer recomendaes com o propsito de promover o respeito e a observncia
dos direitos humanos e das liberdades fundamentais; o Artigo 68 que solicita ao Conselho
Econmico e Social que crie uma Comisso para a promoo dos direitos humanos; o Artigo
76, inciso c, que define como um dos objetivos bsicos do sistema de tutela encorajar o respeito
aos direitos humanos e as liberdades Iundamentais.
68
externas, seria de um nvel tal que permitiria aos Estados interpelar-se
uns aos outros em caso de descumprimento mesmo na eventualidade
de nenhum cidado do Estado interpelante estar envolvido ou ser
vtima no caso de violao em apreo. Uma interpelao desse gnero
poderia ser feita inclusive na forma de processo judicial em tribunais
internacionais, cujo xito por certo prescindiria do atendimento a
requisitos formais tpicos das obrigaes convencionais, como, por
exemplo, checar se o Estado interpelado assinou, ratifcou ou aderiu
ao instrumento internacional que cria o direito humano em questo,
ou se apresentou reservas ao seu texto. Por analogia, obrigaes erga
omnes assim defnidas poderiam tambem pautar a relao entre o
CSNU e qualquer Estado especifco.
Meron baseia-se sobretudo em duas decises da CIJ a esse respeito.
A primeira e a opinio consultiva sobre 'Reservas a Conveno de
Genocidio, de maio de 1951, na qual a Corte enIatizou que os principios
subjacentes a Conveno para a Preveno e Punio ao Crime de
Genocdio eram reconhecidos pelas naes civilizadas como vinculantes
aos Estados, ainda que na ausncia de qualquer obrigao convencional
e haviam sido concebidas para serem 'defnitivamente universais no
escopo
52
. A outra, e mais relevante, a sentena do segundo julgamento
do caso 'Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited,
realizado em Ievereiro de 1970, em que a Corte defne o conceito de
obrigaes erga omnes da seguinte forma:
uma distino essencial deveria ser feita entre as obrigaes de um Estado para
com a comunidade internacional como um todo, e aquelas que surgem na relao
com um outro Estado no campo da proteo diplomtica. Por sua prpria natureza
as primeiras so de interesse para todos os Estados. Em vista da importncia dos
direitos envolvidos, pode-se considerar que todos os Estados tm um interesse
juridico em sua proteo; so obrigaes 'erga omnes.
Tais obrigaes derivam, por exemplo, no direito internacional contemporneo, da
proibio de atos de agresso e de genocdio, bem como dos princpios e normas
concernentes aos direitos bsicos da pessoa humana, incluindo a proteo contra
a escravido e a discriminao racial
53
.
52
Vide a pagina 189 de sua obra 'Human Rights and Humanitarian Norms as Customary Law.
53
Vide a pagina 191 de sua obra 'Human Rights and Humanitarian Norms as Customary Law.
69
fundamentos tericos
A defnio oIerecida pela CIJ traz consigo, no entanto, um vicio
insupervel. A Corte, embora conhecedora do patrimnio acumulado
pelas Naes Unidas em duas dcadas e meia de atividades normativas,
preferiu no estender o conceito de obrigaes erga omnes a todos
os direitos humanos, mas sim apenas aos direitos bsicos da pessoa
humana, entendidos como um grupo menor de direitos que Iossem
reconhecidos pela comunidade internacional como parte do direito
costumeiro ou fzessem parte de instrumentos juridicos universalmente
(ou quase universalmente) aceitos. Ou seja, a CIJ propunha dividir os
direitos humanos entre as categorias de 'basicos e de 'regulares,
e deixava uma margem de subjetividade ao aplicador do direito para
classifcar cada direito humano em particular e assim defnir o tratamento
que lhe seria cabivel. As vitimas de violaes de direitos 'regulares
seriam dados menos mecanismos institucionais de denncia ou de busca
de reparao que as dos 'basicos. Meron chega a especular sobre quais
obrigaes poderiam assumir carter erga omnes a luz da jurisprudncia
da CIJ e sugere que seriam somente os direitos elencados como no
derrogveis no Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos
54
. Acaba,
no entanto, por admitir as vicissitudes desse paradigma doutrinrio, ao
apontar as divergncias encontradas no meio acadmico para defnir
quais direitos seriam 'basicos (ele proprio, Meron, deIende que os
direitos econmicos, sociais e culturais no poderiam ser enquadrados
dessa maneira) e, sobretudo, ao reconhecer a tendncia internacional
de conceder a todos os direitos humanos carter de exigibilidade erga
omnes
55
. De resto, o argumento apresentado na deciso Barcelona
Traction da CIJ em Iavor da categorizao dos direitos humanos Ioi
defnitivamente descartado em Viena em junho de 1993, quando a
54
So aqueles cuja exigibilidade no pode ser suspensa sequer em tempos de emergncia
publica, a saber, os direitos a vida, a no ser torturado, a no ser escravizado, a no ser preso
por descumprimento de obrigao contratual, a no ser condenado sem prvia previso legal
do crime, a ser reconhecido como pessoa pelo direito nacional e a liberdade de pensamento e
religio. Vide o Artigo 4 do PIDCP a respeito.
55
Isso reconhecido pelo prprio Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos, cujo Artigo
41 faculta a cada Estado Parte autorizar o Comit de Direitos Humanos a receber e analisar
comunicaes de terceiros Estados Partes com denncias de que aquele descumpre obrigaes
contidas no Pacto. De acordo com o procedimento previsto nesse Artigo, qualquer Estado Parte
pode enviar comunicaes desse gnero, independentemente do contedo do direito que foi
violado ou da nacionalidade da vtima.
70
ConIerncia Mundial dos Direitos Humanos incorporou a sua Declarao
e Programa de Ao o acordo de que
todos os direitos humanos so universais, indivisveis e interdependentes e
inter-relacionados. A comunidade internacional deve tratar os direitos humanos
globalmente de uma maneira justa e igual, em igualdade de condies, e com a
mesma nfase
56
.
Para Meron, de toda forma, a eliminao do argumento em favor
da categorizao no retira o interesse intrnseco da ideia de conceder
aos direitos humanos o carter de obrigaes erga omnes, exigveis em
funo do direito internacional costumeiro.
Por sua vez, Jean-Bernard Marie e Nicole Questiaux sustentam
57
que
a Declarao Universal dos Direitos Humanos constitui o instrumento
de interpretao autorizada dos dispositivos da Carta relativos aos
direitos humanos, e em particular do contido no Artigo 55, inciso c.
Argumentam que a adoo da Declarao pela AGNU em 1948 se voltou
conscientemente ao suprimento de uma lacuna da Carta nessa matria,
em um passo que seria apoiado pelos participantes da Conferncia de So
Francisco como um desdobramento natural de seus trabalhos. Os registros
da adoo da resoluo 217, intitulada Carta Internacional dos Direitos
Humanos e aprovada em 10.12.48 pela Assembleia Geral, corroboram
esse argumento. Em seu texto, a Assembleia Geral proclama a Declarao
Universal a luz do Iato de que 'os povos das Naes Unidas reafrmaram
sua Ie nos direitos humanos Iundamentais e de que 'os Estados-membros
se comprometeram a alcanar, em cooperao com as Naes Unidas, o
respeito e a observncia universais dos direitos humanos e das liberdades
Iundamentais. Essas citaes, extraidas do quinto e do sexto paragraIos
preambulares da Declarao Universal, constituem claras remisses ao
Prembulo e ao Artigo 1, pargrafo 3, da Carta. Some-se isso ao fato
de que a resoluo, no primeiro pargrafo preambular de sua seo D,
expressa o entendimento de que a adoo da Declarao Universal
dos Direitos Humanos um ato histrico, destinado a consolidar a paz
mundial por meio da contribuio das Naes Unidas para a libertao de
56
Vide o pargrafo operativo 5 da Declarao de Viena.
57
Nos comentrios que fazem ao Artigo 55, inciso C, da Carta, na pgina 873 do livro La Charte
des Nations Unies: commentaire article par article, editado por Jean-Pierre Cot e Alain Pellet.
71
fundamentos tericos
individuos de situaes de opresso e restrio as quais esto submetidos
com Irequncia excessiva. A combinao desses elementos demonstra
uma ntida inteno da AGNU de tornar a Declarao instrumental para
a realizao dos Propsitos das Naes Unidas e, com isso, apoia a tese
de que seu teor era visto ento na Assembleia Geral como a explicitao
do contedo das referncias a direitos humanos na Carta.
Erika de Wet adota uma interpretao extensiva nesta matria
58
.
Baseia-se no Artigo 2, pargrafo 2, da Carta, o qual determina que
'todos os membros, a fm de assegurar a todos eles os direitos e beneIicios
resultantes da qualidade de membro, cumpriro de boa-f as obrigaes
assumidas por eles de acordo com a presente Carta. De Wet interpreta
que o pargrafo deve ser lido em conjuno com o caput do mesmo
Artigo, o qual estabelece que a Organizao e seus membros agiro de
acordo com os Princpios que ento so listados, entre os quais se encontra
o da boa-f, anteriormente citado. Dessa forma, deduz ela que a Carta
torna o principio da boa-Ie aplicavel tambem a propria Organizao e,
por deduo, aos seus rgos principais. Elisabeth Zoller assume posio
similar ao defender que a boa-f, como princpio de aplicao geral,
deveria atravessar o conjunto das relaes jurdicas internacionais, mais
especifcamente o conjunto das relaes juridicas que se estabelecem
entre uma organizao internacional e um de seus Estados-membros
59
.
De Wet sustenta que o Artigo 55, inciso c, da Carta, estabelece para
as Naes Unidas o dever de promover o respeito universal aos direitos
humanos e que um dos meios que a Carta oferece para a realizao desse
dever e a apresentao de recomendaes a AGNU pelo ECOSOC,
conforme previsto no Artigo 62. A adoo dos instrumentos de direitos
humanos pela Assembleia Geral, dessa forma, constitui uma forma
de cumprimento do dever de promoo dos direitos humanos e, por
isso, devem todos eles ser considerados (Declarao Universal, Pactos
Internacionais, Convenes e Protocolos) quando da implementao do
Propsito constante do Artigo 1, pargrafo 3, da Carta. Nesses termos,
o Artigo 2, paragraIo 2, imporia as Naes Unidas, como uma questo
58
Vide a pgina 195 de seu livro The Chapter VII Powers of the United Nations Security
Council.
59
Vide os seus comentrios ao Artigo 2, Pargrafo 2 da Carta, na p. 97 do livro La Charte
des Nations Unies: commentaire article par article, editado por Jean-Pierre Cot e Alain Pellet.
72
de boa-f, que trabalhasse pela execuo de todos os princpios e padres
de direitos humanos que seus prprios rgos elaboraram.
Do ponto de vista da coerncia do sistema onusiano, parece irrefutvel
que a argumentao de Erika de Wet complementa a de Jean-Bernard
Marie e Nicole Questiaux. Seria difcilmente inteligivel, de um estrito
ponto de vista jurdico-institucional, que os rgos das Naes Unidas
se recusassem a atuar pela implementao de normas e padres que a
prpria ONU sugere a seus Estados-membros que adotem e executem.
Mas, como vimos ao princpio deste item, ao lado de consideraes
jurdicas correm as polticas e a proposta de aplicao obrigatria
por parte dos rgos das Naes Unidas de todos os instrumentos de
direitos humanos em todos os casos poderia, por vezes, padecer de
irrealismo na atual conformao do CSNU por abranger textos que no
so reconhecidos por um ou mais dos seus membros permanentes. Um
levantamento sumario do quadro de ratifcaes atualizado periodicamente
pelo Escritrio do Alto Comissariado para Direitos Humanos mostra as
difculdades que uma interpretao extensiva poderia enIrentar. O quadro
abaixo relata a situao em dezembro de 2008 da ratifcao dos dez
principais instrumentos onusianos de direitos humanos, listados por
ordem cronolgica de adoo pela Assembleia Geral
60
.
Grfico 2 Ratificao de Instrumentos de DDHH pelos
membros permanentes
Instrumentos Principais
de Direitos Humanos das
Naes Unidas
Membros Permanentes do
CSNU que no o assinaram
Membros Permanentes
do CSNU que no o
Conveno para a Preveno

e Puni o do Cri me de
Genocdio
- -
Conveno I nternaci onal
para a Eliminao de todas
as Formas de Discriminao
Racial
- -
60
Excluo dessa lista as declaraes aprovadas pelo AGNU; os protocolos opcionais aos Pactos
e Convenes; as Convenes contra o Apartheid; e os instrumentos sobre crimes de guerra
e crimes contra a humanidade (esses ltimos, por seu contedo no se limitar a questes de
direitos humanos).
73
fundamentos tericos
Pacto Internacional de Direitos
Clvls e ollucos
- Repblica Popular da China
Pact o I nt er naci onal de
Direitos Econmicos, Sociais
e Culturais
- Estados Unidos da Amrica
Conveno para a Eliminao
de todas as Formas de
Discriminao contra a Mulher
Conveno contra a Tortura
e outros Tratamentos ou
Punies Cruis, Desumanos
ou Degradantes
- -
Conveno dos Direitos da
Criana
Conveno I nternaci onal
para a Proteo dos Direitos
de todos os Trabalhadores
Migrantes e dos membros de
suas Famlias
Estados Unidos da Amrica
Federao Russa
Reino Unido
Repblica Francesa
Repblica Popular da China
Federao Russa
Reino Unido
Repblica Francesa
Conveno dos Direitos das
essoas com ueclnclas
Federao Russa
Reino Unido
Repblica Francesa
Conveno Internacional para
a Proteo de todas as Pessoas
contra o Desaparecimento
Forado
Federao Russa
Reino Unido
Federao Russa
Reino Unido
Em resumo, tero sido ratifcados pelos cinco membros permanentes
apenas a Conveno para a Preveno e Punio do Crime de Genocdio,
a Conveno Internacional para a Eliminao de todas as Formas de
Discriminao Racial e a Conveno contra a Tortura. A soma fnal e,
assim, de parcos 3 dos 10 principais instrumentos.
As consideraes expostas no invalidam que se explore a
possibilidade de utilizao de instrumentos internacionais de direitos
humanos. O grau de resistncia que se verifca no Conselho tem variado
de caso a caso, dependendo da postura que for assumida pelos membros
permanentes envolvidos e da intensidade da sua rejeio a dispositivos
74
concretos que poderiam ser invocados. H exemplos de referncias
diretas que o CSNU fez a instrumentos de direitos humanos. Um deles
a resoluo 1379, de novembro de 2001, que instava os Estados a
ratifcar o Protocolo Opcional a Conveno dos Direitos da Criana sobre
o envolvimento de crianas em confitos armados. Outro e a resoluo
1674, adotada em abril de 2006, a qual, ao tratar da proteo de civis
em confitos armados, Iazia uma exortao generica aos Estados para
que considerassem ratifcar os instrumentos internacionais de direitos
humanos. Um terceiro a resoluo 1820, de junho de 2008, que apela
pela ratifcao da Conveno para a Eliminao de todas as Formas de
Discriminao contra a Mulher.
Essas consideraes no afastam em particular a hiptese de,
retomando o ponto de maior interesse das teses descritas de Theodor
Meron, usar a Declarao Universal dos Direitos Humanos como parte do
direito internacional costumeiro e, nessa condio, como um documento de
referncia inquestionvel para os trabalhos do CSNU. Apesar de desprovida
de carter juridicamente vinculante por sua prpria condio de declarao,
a Declarao Universal goza em nossos dias da aceitao expressa ou tcita
de todos os Estados-membros e serve de fundamentao para quase todos
os instrumentos adotados internacionalmente na rea de direitos humanos.
Mesmo aqueles pases ou seus sucessores que se abstiveram quando
da votao fnal na AGNU em que a Declarao Ioi aprovada (a saber, a
frica do Sul, a Arbia Saudita, a Bielorrssia, a Iugoslvia, a Polnia, a
Ucrnia e a Unio Sovitica) hoje reconhecem sua autoridade moral
61
. O
Conselho sempre poder utiliz-la como um mnimo denominador comum
juridico, quando perceber inexistir uma base de apoio sufciente entre suas
delegaes para lanar mo de outros instrumentos.
2.2. Os Direitos Humanos e o Direito Internacional Humanitrio
H quem considere que a porta de entrada dos temas de direitos
humanos no Conselho de Segurana poderia ter sido a anlise conjugada
de seus temas com os do direito internacional humanitrio (DIH), em
vista da indissociabilidade prtica de ambos os conjuntos normativos,
sobretudo quando aplicados a proteo de civis em confitos armados.
61
Vide pginas 21-28 de The Universal Declaration of Human Rights: origins, drafting and
intent, de Johannes Morsink.
75
fundamentos tericos
Ningum contesta, por certo, a legitimidade do tratamento no mbito do
Conselho de questes de DIH, cujo respeito e por defnio um elemento
de relevo na considerao de situaes de confito armado e no alcance
de uma paz duradoura.
inegvel que a prtica do CSNU parece consolidada em termos de
invocar esses dois ramos do direito internacional de maneira inseparvel.
Em 2008 apenas, das 65 resolues aprovadas pelo Conselho de
Segurana, verdade que nenhuma mencionava isoladamente o DIH, dez
continham referncias a direitos humanos
62
e, de forma surpreendente,
outras dezoito (ou mais de 27% do total daquele ano) continham uma
abordagem integrada de aspectos de ambos os corpos jurdicos
63
, fazendo
aluso nominal a questes a eles relativas.
Essa presuno poderia sair fortalecida igualmente de uma anlise
rpida da srie histrica dos trabalhos do CSNU. Uma comparao por
amostragem, adotando-se arbitrariamente como base um binio de cada
uma das seis dcadas de funcionamento do Conselho at nossos dias,
no deixa margem de duvida quanto a evoluo do peso relativo que a
associao entre os direitos humanos e o direito internacional humanitrio
teria no CSNU aps a Guerra do Golfo. Vejamos o quadro abaixo.
Grco 3 - Resolues do CSNU sobre DIH e DDHH
Anos 1947-48 1957-58 1967-68 1977-78 1987-88 1997-98 2007-08
Nmero total
de resolues
do CSNU
51 10 29 41 33 127 120
Resolues do
CSNU s obr e
DIH e DDHH
- - Uma
1
- Uma
2
Onze
3
Trinta
4
62
So as resolues 1796 e 1825, sobre Nepal; 1816, 1838 e 1846, sobre Somlia; 1817, sobre
Afeganisto; 1829, sobre Serra Leoa; 1840, sobre Haiti; 1858, sobre Burundi; e 1859, sobre Iraque.
63
ReIiro-me as resolues 1795, 1826 e 1842, sobre Cte dÌvoire; 1801, 1814 e 1851, sobre
Somlia; 1804, sobre a regio dos Grandes Lagos; 1805 e 1822, sobre o combate ao terrorismo;
1806 e 1833, sobre Afeganisto; 1807, 1843, 1856 e 1857 sobre a RDC; 1820, sobre mulheres;
1830, sobre Iraque; e 1834, sobre Chade.
1
a resoluo 237, de 14.06.67, relativa situao no Oriente Mdio.
2
a resoluo 605, de 22.12.87, relativa aos territrios ocupados por Israel.
3
A lista compreende as resolues 1120, sobre Crocia; 1165 e 1166, sobre a antiga Iugoslvia; 1170 e
1208, sobre a frica; 1181, sobre Serra Leoa; 1193 e 1214 sobre Afeganisto; 1199, sobre Kosovo; 1213,
sobre Angola; 1216, sobre Guin-Bissau.
4
Alm das listadas na nota de rodap n 63, citem-se as resolues 1746 e 1776, sobre a situao no Afeganisto;
1778, no Chade; 1765 e 1782, em Cte dIvoire; 1170 e 1790, no Iraque; 1756 e 1794, na RDC; 1772, na Somlia;
1769, no Sudo; e 1787, sobre contraterrorismo; todas adotadas em 2007.
76
A srie histrica demonstra que, apesar de a associao entre os
direitos humanos e o direito internacional humanitrio ter antecedentes
j na dcada de 1960, ela assumiu propores relevantes do trabalho
do CSNU somente na dcada de 1990 e encontrava-se em um processo
de pronunciada intensifcao ao fnal do periodo estudado, como
ilustrado pelo aumento de 12 para 18 resolues que dela fzeram uso
entre 2007 e 2008.
A forma pela qual o Conselho de Segurana tem escolhido fazer
essa referncia cruzada tambm reveladora. Nas resolues de 2007
e 2008, toda referncia a normas jurdicas internacionais de proteo a
civis feita por meio da invocao conjunta, lado a lado, dos DDHH
e do DIH. As resolues 1756, 1765, 1769, 1778, 1782 e 1794, por
exemplo, deploram ou condenam todas as violaes dos direitos
humanos e do direito internacional humanitario. Outras, como as
de nmero 1772, 1787, 1790 e 1794, apelam aos Governos para que
adotem medidas ou planejem suas operaes em conformidade com
o direito internacional humanitario e com os direitos humanos. O
conjunto por vezes completado com a adio de referncias ao
direito dos refugiados ou ao estado de direito, de acordo com o tema
em questo. Em qualquer caso, a associao feita como se esses
dois ramos do Direito Internacional ou trs, conforme o caso
compusessem um conjunto homogneo, complementar, um continuum
jurdico.
Essa impresso por certo contraintuitiva. Apesar de a expresso
contempornea desses ramos do Direito ter sido diretamente
infuenciada pelos horrores cometidos na Segunda Guerra Mundial,
o desenvolvimento de ambos seguiu caminhos diversos em termos
tanto histricos como conceituais. As premissas sobre as quais se
construram os dois corpos jurdicos apartam-se por diferenas de
objetivos primordiais: os direitos humanos voltam-se a proteger o
indivduo em sua relao ordinria com o Estado (na maior parte do
tempo e das vezes, do Estado do qual nacional ou no qual ingressou
legalmente), mediante a atribuio de direitos que restringem a
capacidade de discrio da atuao governamental, ao passo que
o direito humanitrio busca proteger os indivduos na situao por
defnio extraordinaria que so os confitos armados, internacionais
ou nacionais, se e quando estiverem sob controle de uma potncia
77
fundamentos tericos
hostil
64
. As repercusses dessa diferenciao no mbito institucional
foram claras. O direito internacional dos direitos humanos teve como
seu principal centro de elaborao as Naes Unidas, organizao cuja
criao estava embasada no objetivo maior de preservar as geraes
vindouras do Ilagelo da guerra
65
. Esse objetivo de direcionar os
esforos da comunidade internacional para preparar o mundo a uma
paz duradoura explica, por exemplo, a deciso tomada pela Comisso
de Direito Internacional das Naes Unidas em 1949 de no incluir o
direito humanitario entre os ramos que pretendia codifcar, uma vez
que isso poderia ser visto como uma contradio com a confana que a
Organizao deveria passar ao pblico internacional em sua capacidade
de garantir a paz
66
. O foro por excelncia do direito internacional
humanitrio, por sua vez, era, sobretudo, o Comit Internacional da
Cruz Vermelha (CICV), o qual procurava manter-se equidistante de toda
atividade poltica stricto sensu a fm de garantir boas relaes com os
Governos de todos os pases e assim assegurar a amplitude de meios e
acesso necessaria para minorar o soIrimento das vitimas dos confitos
armados, cuja legitimidade no se propunha discutir. Essa ltima
organizao trabalhava com 'jus in bello; a primeira, com 'jus contra
bello. Consequncia desse distanciamento e o Iato de a Declarao
Universal dos Direitos Humanos e as quatro Convenes de Genebra
terem sido negociadas quase simultaneamente (foram aprovadas em
dezembro de 1948 e agosto de 1949, respectivamente), sem que uma
fzesse reIerncia as outras em seus respectivos processos negociadores.
Ainda que contraintuitiva, a impresso de homogeneidade entre
esses dois corpos do direito verdadeira ou ao menos corroborada
por parcela atualmente majoritria da comunidade jurdica. O prprio
64
O Artigo Comum 2 das Convenes de Genebra estabelece que alm dos dispositivos que
sero implementados em tempo de paz, a presente Conveno aplicar-se- em todos os casos
de guerra declarada ou de qualquer outro conflito armado que possa surgir entre duas ou mais
Altas Partes Contratantes, mesmo se o estado de guerra no for reconhecido por um deles. A
Conveno tambm aplicar-se- a todos os casos de ocupao parcial ou total do territrio de
uma Alta Parte Contratante, mesmo se a reIerida ocupao no encontrar resistncia armada.
65
Citao extrada do primeiro pargrafo do prefcio da Carta das Naes Unidas.
66
O Anurio da Comisso de Direito Internacional de 1949 registra, em sua pgina 281, pargrafo
18, que: it was considered that if the Commission, at the very beginning of its work, were to
undertake this study [sobre o direito humanitrio], public opinion might interpret its action as
showing lack of confidence in the efficiency of the means at the disposal of the United Nations
Ior maintaining peace.
78
Comit Internacional da Cruz Vermelha hoje reconhece publicamente que
'a essncia das regras e similar, quando no idntica, e acrescenta que
ambos os ramos se voltam a proteger a vida humana, proibir a tortura
ou o tratamento cruel, prescrever direitos bsicos para pessoas sujeitas
a processos criminais, proibir a discriminao, estabelecer dispositivos
para a proteo de mulheres e crianas e regular aspectos do direito a
alimentao e a saude
67
. A semelhana do DIH com os DDHH do ponto
de vista normativo evidencia-se, primeiramente, no Artigo Comum 3 das
Convenes de Genebra, relativo a proteo dos no combatentes em
confitos armados no mbito nacional
68
; sua redao rompeu parcialmente
com a tradio at ento vigente do direito humanitrio ao trazer o enfoque
para confitos internos e, em vista disso, permitir que Iossem estipuladas
obrigaes mnimas do Estado para com seus prprios nacionais em tais
casos. A semelhana de contedo tambm fazia-se visvel na totalidade
da IV Conveno de Genebra, reIerente a Proteo de Civis em Tempos
de Guerra. J em 1949, o jurista ingls J. A. C. Gutteridge comentava
que a IV Conveno estava em harmonia com a Declarao Universal
dos Direitos Humanos e que o Artigo Comum 3 se voltava a assegurar
a observncia de certos direitos humanos fundamentais
69
.
A evoluo de ambos os ramos do Direito apontou nitidamente para
a convergncia de seus propsitos. Do lado do direito internacional
humanitario, os Protocolos Adicionais as Convenes de Genebra,
adotados em junho de 1977, buscavam explicitamente uma ponte com
o mundo dos direitos humanos. O Protocolo I, relativo a Proteo de
Vitimas de Confitos Armados Internacionais, estipula em seu Artigo
72 que os dispositivos de sua seo referente ao tratamento de pessoas
sob o poder de uma parte no confito se adicionam 'as outras regras
aplicaveis do direito internacional relativas a proteo dos direitos
humanos Iundamentais durante conIlitos armados internacionais.
No mesmo sentido, o Protocolo II, relativo a Proteo de Vitimas em
67
Essa declarao consta do artigo International Humanitarian Law and International
Human Rights Law: similarities and diIIerences, publicado pelo Servio Consultivo sobre
Direito internacional humanitrio do CICV, na pgina www.icrc.org/Web/Eng/siteeng0.nsf/
htmlall/57JR8L/$File/IHLandIHRL.pdI da internet.
68
O conceito de no combatentes abrange tanto civis como aqueles combatentes afastados de
combate em funo de doena ou ferimento ou por terem sido detidos.
69
Os comentarios de Gutteridge constaram de seu artigo 'The Geneva Conventions oI 1949,
publicado no volume 26 do British Yearbook of International Law, no mesmo ano de 1949.
79
fundamentos tericos
Confitos Armados no Internacionais, recorda, em seu segundo paragraIo
preambular, que os instrumentos internacionais relativos aos direitos
humanos oIerecem uma proteo basica a pessoa humana, a qual se
soma a proteo especifca garantida as vitimas de confitos armados.
Da parte das Naes Unidas, a convergncia fez sentir-se igualmente
na elaborao de instrumentos recentes, os quais versam simultaneamente
sobre temas de interesse intrnseco dos direitos humanos e do direito
internacional humanitrio. esse nitidamente o caso do Estatuto de
Roma, de julho de 1998, que criou o Tribunal Penal Internacional e que
apresenta, de um lado, em seus Artigos 6 e 7, a defnio de noes caras
aos direitos humanos como 'genocidio e 'crimes contra a humanidade
e, de outro, em seu Artigo 8, a de 'crimes de guerra, entre os quais
se elencam com todas as letras as graves violaes das Convenes de
Genebra. De forma tambm emblemtica, em maio de 2000, a AGNU
aprovaria o Protocolo Adicional a Conveno dos Direitos da Criana
sobre o Envolvimento de Crianas em Confitos Armados. Ademais,
instrumentos recentes de DDHH trataram de questes sensveis para o
DIH de maneira mais tpica. Um deles a prpria Conveno dos Direitos
da Criana, de 1989, cujo Artigo 38 probe que crianas de idade inferior
a 15 anos sejam recrutadas pela Foras Armadas e que participem de
confitos armados; outro e a Conveno dos Direitos das Pessoas com
Defcincias, de 2006, cujo Artigo 11 exige que os Estados-membros
tomem todas as medidas necessrias para garantir a proteo das pessoas
com defcincias em situaes de confito armado.
O questionamento central a associao entre os DDHH e o
DIH, contudo, no diz respeito a seus contedos normativos, mas
sim aos mbitos de aplicao que lhes so devidos. O histrico de
desenvolvimento separado dos dois corpos normativos no imediato
ps-Segunda Guerra Mundial, somado ao fato de a Declarao Universal
dos Direitos Humanos ser silente sobre o direito aplicvel em tempos de
guerra, dava a entender, como vimos, que ambos seriam autoexcludentes:
ou seja, que a exigibilidade dos direitos humanos se encerraria no ponto
em que iniciaria a do direito internacional humanitrio. A posio hoje
prevalecente nos meios jurdicos internacionais outra e fundamenta-se
no argumento de que o carter reconhecidamente universal dos direitos
humanos implica que eles sejam exigveis no apenas em qualquer
lugar, mas tambm a qualquer momento, o que, em princpio, estende
80
a sua cobertura aos tempos de guerra, independentemente de se tratar
de confito interno ou internacional. A unica exceo admitida nos
instrumentos onusianos de direitos humanos a estabelecida pelo Artigo
4 do Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos (PIDCP), o qual
estipula que em tempos de emergncia pblica que ameaar a vida da
nao e cuja existncia Ior ofcialmente proclamada, os Estados Partes
do presente Pacto podem tomar medidas derrogando suas obrigaes
sob este Pacto (...). Nem todas as obrigaes podem ser derrogadas, no
entanto. Uma leitura contrario sensu do Artigo 4, na verdade, confrma
o entendimento da exigibilidade dos direitos humanos a qualquer
tempo: apenas algumas obrigaes podem ser derrogadas, mas to s
em situaes excepcionais e na hiptese em que o Estado-membro do
Pacto assim solicitar
70
. Observe-se que o Pacto Internacional de Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC) no prev clusula de
derrogao, da mesma forma que nenhuma das Convenes de Genebra.
A interpretao Iavoravel a exigibilidade dos DDHH a todo tempo Ioi
endossada pela CIJ em 1996, ao emitir seu Parecer Consultivo sobre a
Legalidade da Ameaa de Uso de Armas Nucleares, mediante o qual a
Corte observa que a proteo do Pacto Internacional de Direitos Civis e
Polticos no cessa em tempos de guerra, exceto por obra do Artigo 4
do Pacto (...)
71
. Esse entendimento foi reiterado pela CIJ em 2004, em
seu Parecer Consultivo sobre as Consequncias Legais da Construo
de um Muro nos Territrios Palestinos Ocupados.
A aplicao simultnea dos padres de direitos humanos e do direito
internacional humanitrio aos tempos de guerra gera uma situao de
superposio que, chama a ateno, bem-vinda tanto para as
70
A continuao do texto do Artigo 4 do PIDCP prev limitaes a possibilidade de derrogao:
no apenas necessrio o cumprimento de requisitos formais para a sua oficializao, como a
notificao oficial e fundamentada aos demais Estados-membros do Pacto, mas tambm definem-se
nele limites substantivos as possibilidades de derrogao no so passiveis de derrogao os
direitos a no ser executado arbitrariamente (Artigo 6), a no ser torturado (Artigo 7), a no
ser submetido a trabalho escravo (Artigo 8) e a no ser preso por descumprimento de obrigao
contratual (Artigo 11), bem como os princpios nulla poena sine lege (Artigo 15) e de igualdade de
todos perante a lei (Artigo 16). A derrogao somente pode ser considerada aceitvel se cumprir
os requisitos adicionais de limitar-se estritamente as exigncias impostas pelas circunstncias
de emergncia pblica e de no envolver, em sua implementao, discriminao por raa, cor,
sexo, lngua, religio ou grupo social em relao aos grupos atingidos.
71
No original: the Court observes that the protection of the International Covenant on Civil
and Political Rights does not cease in times of war, except by operation of the Article 4 of the
Covenant.
81
fundamentos tericos
Naes Unidas como para o Comit Internacional da Cruz Vermelha.
O Secretario-Geral Kof Annan deIendeu em relatorio ao CSNU de
setembro de 1999 que o direito internacional humanitrio e dos direitos
humanos estabelece os direitos dos civis e as obrigaes dos combatentes
durante tempos de confito
72
. Por outro lado, conforme salientado
em 2005 por Emanuela-Chiara Gillard, ento Consultora Jurdica do
CICV
73
, a soluo para qualquer eventual confito entre os dois corpos
normativos Ioi dada pela CIJ ao defnir, em ambos os pareceres citados,
que o direito internacional humanitrio constitui lex specialis em relao
aos direitos humanos. Em outras palavras, se o caso em exame regido
por normas contidas em ambos os ramos do Direito internacional, tm
primazia as normas de direitos humanos, as quais, contudo, devem ser
seguidas a luz dos elementos que os dispositivos relevantes do DIH
oferecerem a respeito. A prpria Corte fornece, no parecer de 1996
acima mencionado, um exemplo de como operar na soluo de confitos
normativos dessa natureza: a avaliao sobre se uma morte ocorrida em
contexto de guerra constitui uma execuo arbitraria a luz do Artigo 6
do PIDCP depender dos critrios de anlise que forem fornecidos pelas
Convenes de Genebra.
Os pareceres consultivos da Corte Internacional de Justia no
parecem ter feito mais do que sistematizar e assim consolidar a
aproximao que os operadores do direito internacional vinham levando
a cabo na esfera poltica h dcadas entre esses dois ramos. A associao
entre os dois ramos verifca-se pela primeira vez na resoluo 804,
adotada pela AGNU em dezembro de 1953 com o nome de Questo
das Atrocidades cometidas por Foras Comunistas Chinesas e
Norte-Coreanas contra Prisioneiros de Guerra das Naes Unidas na
Coreia, em cujo paragraIo operativo 2
condena[-se] a prtica por quaisquer governos ou autoridades de assassinato,
mutilao, tortura ou outros atos atrozes contra a populao civil ou militares
capturados como uma violao do direito internacional e de padres bsicos de
72
Observao constante do pargrafo 3 do seu relatrio S/1999/957, de 08.09.99.
73
A ntegra da sua interveno, feita durante a conferncia mundial da Associao Internacional
de Juzes Especializados em Direitos dos Refugiados, realizada em Estocolmo em abril de 2005,
pode ser obtida na pgina www.icrc.org/Web/Eng/siteeng0.nsf/html/6T7G86 da internet.
82
conduta e moralidade e como aIronta aos direitos humanos e a dignidade e ao
valor da pessoa humana.
A mesma associao volta a ser operada pela AGNU em dezembro
de 1958, no contexto da invaso da Hungria pela URSS, ocasio em
que se aprova a resoluo 1312, intitulada 'A Situao na Hungria,
cujo pargrafo operativo 4 trata da condio de direitos humanos em
contexto de ocupao militar e, nesse contexto, deplora a represso
contnua na Hungria dos direitos fundamentais do povo hngaro e de
sua liberdade de expresso poltica sob a sombra da presena contnua
de Ioras armadas sovieticas.
A associao faria sua entrada no trabalho do Conselho de Segurana
apenas 9 anos depois, com a adoo por consenso da resoluo 237, em
junho de 1967, que versava sobre a situao nos territrios ocupados por
Israel aps a Guerra dos Seis Dias e cujo segundo pargrafo preambular
informava que o Conselho entendia que direitos humanos essenciais
e inalienveis deveriam ser respeitados mesmo durante as vicissitudes
da guerra (meu griIo).
Segundo se depreende da narrativa de Cordula Droege, consultora
jurdica do CICV em 2007
74
, a associao consagrar-se-ia no mbito da
Assembleia Geral das Naes Unidas por meio de uma sequncia de
iniciativas levadas a cabo no fnal da decada de 1960. Em maio de 1968,
realiza-se em Teer a Conferncia Internacional dos Direitos Humanos;
entre seus documentos fnais, consta a Resoluo XXIII 'Direitos
Humanos em Confitos Armados, cujo quarto paragraIo preambular
observava que
a violncia e a brutalidade generalizadas de nossos tempos, incluindo massacres,
execues sumrias, torturas, tratamento desumano de prisioneiros, assassinato
de civis em confitos armados e o uso de armas quimicas e biologicas, inclusive
o bombardeio com napalm, erodem os direitos humanos (...).
Em seu primeiro paragraIo operativo, a mesma Resoluo XXIII
solicitou que o SGNU estudasse a necessidade de novas convenes
74
Vide seu artigo, The Interplay between International Humanitarian Law and International
Human Rights Law in Situations oI Armed ConIlict, publicado pelo International Law Forum
da Hebrew University of Jerusalem.
83
fundamentos tericos
internacionais em matria humanitria, para garantir a melhor
proteo de civis e prisioneiros em confitos armados. A resposta do
Secretrio-Geral U Thant fez-se na forma da apresentao dos relatrios
A/7729, de novembro de 1969, e A/8052, de setembro de 1970, nos quais
defendeu a tese de que os instrumentos de direitos humanos e, entre
eles, em particular, o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos,
oIereciam proteo mais abrangente em tempos de confito armado do que
as Convenes de Genebra, as quais eles poderiam complementar. Em
reao a isso, a AGNU adotou, em 9 de dezembro de 1970, a resoluo
2675, intitulada Princpios Bsicos para a Proteo de Populaes Civis
em Confitos Armados, entre os quais incluia, em primeiro lugar, o de
que os direitos humanos fundamentais, tais como aceitos no direito
internacional e estabelecidos em instrumentos internacionais, continuam
a aplicar-se plenamente em situaes de confito armado.
Em vista do exposto, ao apresentar de maneira crescentemente
associada os direitos humanos e o direito internacional humanitrio nas
duas ltimas dcadas, o Conselho de Segurana d vazo a uma tendncia
que se encontrava amplamente consolidada, tanto na AGNU como na
Corte Internacional de Justia. A anlise conjugada de ambos esses ramos
na prtica do CSNU aufere legitimidade inegvel do fato de corresponder
a incorporao de avanos conceituais do Direito Internacional. Isso no
responde, contudo, a questo central que nos ocupa determinar por qual
razo a importncia atribuida pelo CSNU as questes de direitos humanos
e, em realidade, tambem as do direito internacional humanitario
experimentou um aumento exponencial depois da Guerra do Golfo. Como
visto, o CSNU j havia empreendido uma anlise associada de DDHH
e DIH em 1967. A legitimidade dessa associao tambem Iora afrmada
de forma inequvoca pela AGNU em 1970. Consideraes jurdicas no
explicam o porqu de o Conselho de Segurana haver tardado mais de
duas dcadas para continuar a desenvolver essa vertente de anlise.
Por outro lado, de maneira mais ilustrativa do interesse direto que o
Conselho mantinha sobre os temas de direitos humanos, o CSNU aprovou
resoluo com extensas clusulas de DDHH j em 1947, portanto antes
mesmo de se saber se os processos negociadores relativos a redao
das Convenes de Genebra e da Declarao Universal dos Direitos
Humanos chegariam a bom termo trata-se da resoluo de nmero 21,
de 02.04.47, intitulada 'tutela de areas estrategicas, a qual, avanando
84
sobre a seara que seria da competncia do Conselho de Tutela, estabelece
parmetros para a tutela pelos EUA de ilhas no Pacifco sobre as quais a
Liga das Naes anteriormente havia dado mandato ao Japo. Tudo isso
parece dar razo a Steven R. Ratner, quando comentou que o Conselho
[de Segurana] sempre escolher seus alvos com a poltica e no com o
direito em mente
75
.
75
Ratner ex-assessor da Consultoria Jurdica do Departamento de Estado dos EUA. No original:
(...) the Council will always pick its targets with politics and not law in mind. International
lawyers can no more tell the Council to be consistent than can diplomats. Consta da pagina 604
de seu artigo 'The Security Council and International Law.
85
Captulo 3
Os Direitos Humanos no CSNU Pases
Especcos
Este Captulo abordar todas as situaes nacionais que mereceram
resolues do Conselho no perodo de 2000 a 2008 e cujo tratamento
incluiu temas de direitos humanos. No sero abordados, em via de
consequncia, os casos em que o tratamento das situaes nacionais
no inclua temas de direitos humanos, mesmo que as decises adotadas
pudessem vir a ter repercusses no gozo dos DDHH pelas populaes
envolvidas. Tambm no se estudaro os casos nos quais o debate no
interior do Conselho no propiciou um nivel sufciente de apoio entre
os membros para a aprovao de resoluo, como quando da anlise da
situao em Myanmar sob a junta militar em 2007, ou em Zimbbue
com o Presidente Robert Mugabe em 2008
76
.
Tampouco sero consideradas as situaes sobre as quais o Conselho
reiteradamente preIeriu no tratar. Casos ha que, a semelhana de varios
dos que sero mencionados abaixo, envolviam conflitos armados,
limitados a esIera nacional e com impacto Iortemente negativo na area de
direitos humanos, mas que, por razes diversas, no foram incorporados
a agenda do Conselho. Incluem-se nessa categoria, apenas entre os que
se desenrolaram no periodo de estudo, os confitos na Colmbia, na
Rssia (Tchetchnia) e em Sri Lanka (com os separatistas da organizao
Tigres de Libertao de Tmil Eelam). A situao do confito entre Israel
76
Vide, a respeito, a Introduo desta tese.
86
e os palestinos nesse mesmo perodo recebeu do Conselho tratamento
equiparvel, ao menos para todos os efeitos prticos. Peter Wallensteen
e Patrik Johansson, a esse respeito, sustentam que, das 30 guerras de
mais longa durao ininterrupta verifcadas em todo o mundo desde
1946, o Conselho adotou resolues sob o Captulo VII da Carta apenas
em quatro; dito em outras palavras, o CSNU tratou 26 dos 30 confitos
armados mais longos da segunda metade do Seculo XX como se no
constituissem ameaas a paz e a segurana internacionais
77
.
Como se ver a seguir, o tratamento das questes de direitos
humanos entra na agenda do Conselho frequentemente por meio do
mandato das Misses de Paz. No objetivo deste trabalho avali-las
de Iorma abrangente, seja quanto a sua Iorma de Iuncionamento, seja
quanto ao grau de cumprimento de seu mandato, tarefas cujas dimenses
ultrapassariam em muito os limites desta tese em vista da peculiaridade
da conIormao de cada uma delas, da complexidade dos desafos que
enfrentavam no terreno e do carter multifacetado de suas atividades.
Sero sublinhados na sequncia apenas os aspectos de seu mandato ou
da sua atuao que se revestem de maior interesse para compreender
como o CSNU trata na prtica das questes de DDHH.
Ainda que o Conselho utilize um nmero limitado de instrumentos, a
reao que ele d a cada caso abaixo exposto sempre nica, em ateno
ao carter particular do conjunto de circunstncias histricas e polticas
por detras de cada situao de confito, e merece ser analisada em suas
especifcidades individuais. Para eIeitos de apresentao, no entanto, os
casos sero reunidos em grupos, defnidos em primeiro lugar conIorme
o critrio de quem exerceu liderana ao impulsionar o tratamento de
temas de direitos humanos no caso em tela, se Estados-membros do
Conselho ou a Secretaria; uma segunda diviso ser feita entre os casos
que envolvem e os que no envolvem sanes direcionadas. No interior
de cada grupo, a apresentao seguir a ordem alfabtica dos pases
envolvidos. A fm de Iacilitar a compreenso das medidas tomadas pelo
CSNU na rea de direitos humanos em cada caso um breve histrico
do confito em questo e do tratamento dado a ele pelo Conselho sera
apresentado no incio de cada item.
77
Vide a pagina 23 de seu artigo 'Security Council Decisions in Perspective, no livro 'The
UN Security Council: Irom the cold war to the 21st century, editado por David M. Malone.
87
os direitos humanos no csnu pases especficos
3.1. Casos impulsionados por membros do Conselho
Neste item no se procurar determinar quais delegaes no CSNU
tomaram a liderana na anlise dos elementos de direitos humanos de cada
caso especifco, nem em qual momento do periodo estudado o fzeram. A
reunio desses casos tem o objetivo de Iacilitar a identifcao dos temas
de direitos humanos mais usualmente considerados prioritrios entre
2000 e 2008, bem como os instrumentos de atuao mais frequentemente
adotados. A descrio das principais tendncias de atuao do Conselho
que emergem da anlise comparativa dos casos ser realizada no item
4. Uma avaliao preliminar, no entanto, permite confrmar o grau
relativamente alto de interesse de que os temas de direitos humanos
terminaram por revestir-se no interior do Conselho: em seu conjunto, os
Estados-membros (a despeito das reticncias demonstradas por alguns
deles) assumiram posio de evidente ativismo nessa matria em dez
situaes de confito constantes da agenda do Conselho. Nesse grupo
de dez esto abrangidos casos que alcanaram grande visibilidade na
imprensa internacional nesse perodo, como Afeganisto, Iraque e Sudo,
assim como outros que foram acompanhados de perto pelo pblico
brasileiro, como Haiti e Timor Leste.
3.1.1. Casos que envolvem sanes direcionadas
Esto agrupados sob este item os casos em que o Conselho concedeu
ateno insufciente a dimenso de direitos humanos na aplicao
de sanes direcionadas. Esses casos no so homogneos entre si
apresentam em comum apenas a questo das sanes direcionadas.
A reunio desses casos permite destacar a contemporaneidade e a
frequncia do recurso pelo Conselho a medidas cujos parmetros no
so de todo compatveis com regras de direitos humanos. As sanes
foram, na realidade, aplicadas com objetivos em geral alheios ao domnio
stricto sensu dos DDHH: voltavam-se a congelar os bens e proibir
viagens internacionais aos Talibs e as pessoas associadas a Al Qaeda no
Afeganisto, bem como a todos aqueles que constitussem uma ameaa
ao processo de reconciliao nacional em Cte dIvoire, prestassem apoio
fnanceiro ou militar aos grupos rebeldes armados nos paises vizinhos a
Libria, violassem o embargo de armas e prejudicassem o processo de
88
desarmamento e desmobilizao na Repblica Democrtica do Congo, ou
ainda impedissem o processo de paz e cometessem violaes dos direitos
humanos em Darfur. A esses casos acrescenta-se o da Somlia (vide o
item 3.2.4). O procedimento adotado para a imposio dessas sanes,
no entanto, seguia fundamentalmente as mesmas diretrizes, tais como
descritas no item 3.1.1.1. Em todos os casos em que foram aplicadas,
elas caracterizavam-se sobretudo por um evidente pendor condenatrio.
Nos demais casos descritos abaixo, ser feita referncia apenas aos
procedimentos que forem distintos dos adotados no caso afego.
3.1.1.1. Afeganisto
O caso aIego e resultante da conjuno de dois confitos. O primeiro
encontra seus antecedentes na invaso do Afeganisto pela Unio
Sovitica em 1979; a retirada das foras soviticas concluiu-se dez anos
depois e abriu espao para uma guerra civil que se desenrolava, de um
lado, entre foras governamentais e milcias mujahideen e, de outro, entre
faces distintas dos prprios mujahideen. A guerra civil arrastou-se at
o incio do perodo estudado, embora a faco fundamentalista islmica
dos Talibs tenha ascendido e passado a controlar a maior parte do pas
na segunda metade da dcada de 1990; em 2001, governavam 90% do
territrio afego.
O segundo confito surge da associao dos Talibs com o terrorista
saudita Osama Bin Laden, lder da organizao Al Qaeda. Bin Laden
teria sido expulso do Sudo em 1996 e haveria encontrado refgio ento
no AIeganisto, onde teria ajudado a fnanciar e treinar os Talibs. Em
agosto de 1998, as Embaixadas norte-americanas em Nairbi, Qunia,
e em Dar Es-Salaam, Tanznia, foram vtimas de ataques terroristas
simultneos, pelos quais a Al Qaeda foi responsabilizada. Bin Laden foi
indiciado pelos ataques nos Estados Unidos, mas os Talibs recusaram-se
a extradit-lo. A presso diplomtica sobre os Talibs no tardaria em
crescer. A resoluo 1193, de agosto de 1998, demandava as Iaces
afegs que no abrigassem nem treinassem terroristas e expressava, de
forma incomum, a inteno do Conselho de considerar medidas adicionais
para garantir a implementao de suas exigncias
78
. Mais de um ano
depois, em outubro de 1999, o CSNU, por meio da resoluo 1267, imps
78
Vide a respeito os pargrafos operativos 15 e 16 da resoluo 1193, de 28.08.98.
89
a obrigao de os Talibs entregarem Bin Laden, bem como congelou os
bens dos Talibs no exterior e proibiu a aterrissagem e a decolagem de
aeronaves de sua propriedade em aeroportos estrangeiros. Essas sanes
foram fortalecidas e acrescidas de um embargo de armas ao Afeganisto
e do congelamento de bens dos membros da Al Qaeda em dezembro de
2000, por meio da resoluo 1333. Em outubro de 2001, menos de um
ms aps os atentados terroristas ocorridos na Pensilvnia e nas cidades
de Nova York e Washington, nos EUA, atribuidos a Al Qaeda, e ante
a reiterada negativa dos Talibs de entregarem Bin Laden, os Estados
Unidos lanaram uma operao militar sobre o Afeganisto (chamada
de 'Enduring Freedom) pela qual retiraram os Talibs do controle do
pas em cinco semanas.
Nenhuma resoluo do Conselho autorizou a invaso do Afeganisto:
os EUA agiram com base no entendimento de estar valendo-se do direito
de autodefesa previsto no Artigo 51 da Carta. Dois meses aps a invaso,
o Conselho, mediante a resoluo 1386, consentiria com a criao de
uma Fora Internacional de Assistncia em Segurana (ISAF), a qual
teria o mandato de apoiar a Autoridade Interina Afeg na manuteno da
segurana em torno de Kabul e que viria a ser chefiada inicialmente
pelo Reino Unido, ainda que a maioria das tropas fosse sempre
norte-americana. Em agosto de 2003, a chefa da ISAF seria assumida
pela Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN); em outubro
daquele ano, o Conselho autorizaria a ISAF, sob o comando da OTAN, a
enviar tropas para o interior do pas. As sanes do Conselho direcionadas
aos Talibs foram revogadas em janeiro de 2002, tendo sido mantidas as
relativas aos membros da Al Qaeda
79
. As Naes Unidas manter-se-iam
presentes no pas por outras formas. Ainda em outubro de 2001, o SGNU
voltaria a indicar como seu Representante Especial para o Afeganisto
Lakhdar Brahimi. Em maro de 2002, o Conselho substituiria a Misso
Especial das Naes Unidas no Afeganisto (UNSMA) pela Misso
de Assistncia das Naes Unidas no Afeganisto (UNAMA)
80
, que
permaneceria atuante no pais ate o fnal do periodo estudado.
Trs topicos de interesse para esta tese vm a mente na analise do
caso afego. O primeiro, talvez o mais importante deles, diz respeito ao
procedimento para a incluso e excluso de nomes na lista de pessoas
79
Vide a ntegra da resoluo 1390, de 28.01.02, do Conselho.
80
Vide a respeito a resoluo 1401, de 28.03.02, do Conselho.
90
submetidas a sanes. O Conselho de Segurana determinou, mediante
a resoluo 1267 (1999), em seu pargrafo operativo 4, inciso 2, que
Iossem congelados os bens e recursos fnanceiros dos Talibs, ento a
frente do Governo no Afeganisto, o que inclua os fundos derivados
ou gerados por propriedade ou empresa que fosse de propriedade deles
ou por eles controlada. Essa sano era criada com o objetivo de elevar
a presso para que os Talibs concordassem com a extradio de Bin
Laden, a qual era solicitada na mesma resoluo. Por meio da resoluo
1333 (2000), em seu pargrafo operativo 8, inciso c, o Conselho estendeu
o congelamento aos bens e recursos fnanceiros de Bin Laden e das
pessoas e entidades que estivessem 'associadas com ele, incluindo as
pertencentes a organizao Al Qaeda. Caberia a um comit do CSNU,
criado no pargrafo operativo 6 da resoluo 1267 e composto por
representantes de todos os membros do Conselho, elaborar uma lista das
pessoas e entidades abrangidas pelas sanes, com base nas informaes
prestadas pelos Estados-membros das Naes Unidas e por organizaes
regionais, bem como considerar as eventuais solicitaes de iseno da
aplicao da sano.
O procedimento adotado para a incluso de nomes na lista era
bastante sumrio: o Comit circularia entre seus membros os nomes
indicados por Governos de Estados das Naes Unidas e aqueles que no
Iossem objetados por um membro do Comit ao cabo de um prazo fxo
seriam automaticamente includos. O procedimento para a excluso de
nomes da lista era similar: o comit informaria seus membros dos nomes
cuja excluso era sugerida; seriam removidos da lista aqueles nomes que
no recebessem objeo em dois dias teis.
A medida poderia ser considerada, em uma anlise breve, como um
avano dos instrumentos de trabalho do Conselho do ponto de vista dos
direitos humanos, visto que j fazia parte de um repertrio de sanes
inteligentes, voltadas a evitar o impacto humanitrio que sanes
econmicas abrangentes poderiam ter sobre o conjunto da populao
civil aIeg, como teria sido o caso da interrupo dos fuxos de comercio
internacional (vide, no item 3.1.2.3, o que acontecera no Iraque). O seu
modo de implementao suscita, no entanto, questionamentos graves.
No se exigia a apresentao de prova que fundamentasse a acusao de
que os nomes propostos para a lista estivessem efetivamente vinculados
aos Talibs ou a Bin Laden. No se criava nenhum momento processual
91
em que se pudesse ouvir a defesa das pessoas cujos nomes estivessem
por ser includos; se o Estado que tencionava apresentar os nomes ao
comit se dispusesse a ouvi-las, seria por deciso unilateral, no exigida
pelo Comit. As pessoas includas na lista somente poderiam solicitar
a excluso de seu nome mediante a interveno de um Estado-membro
junto ao comit. Como o comit opera com base na regra do consenso, a
excluso de um nome soIria a permanente ameaa de um 'veto reverso:
a objeo de apenas um dos quinze membros ja seria sufciente para que
o nome fosse mantido na lista por perodo indeterminado. Essas falhas
ganhavam relevncia na medida em que a deciso de incluir um nome
na lista equivalia, para todos os efeitos prticos, a uma sentena judicial
por crime de terrorismo: as pessoas em questo estariam condenadas a
perder o acesso a todos os seus bens, ou ao menos aqueles localizados
fora do Afeganisto, alm de enfrentar o estigma social decorrente de
ser objeto de sanes da ONU. Em outras palavras, tinha os efeitos de
uma sentena condenatria proferida sem o respeito aos princpios do
devido processo legal em particular, ao da ampla defesa. Alm disso,
nenhuma deciso do Conselho prev mecanismo de reparao dos danos
que forem causados a pessoas cujos nomes tiverem sido injustamente
includos na lista.
No difcil precisar os dispositivos do direito internacional dos
direitos humanos que so contrrios ao procedimento descrito. O
primeiro deles, sem dvida, o Artigo 10 da Declarao Universal dos
Direitos Humanos, que atribui a todos o direito a uma audincia pblica
e justa em um tribunal independente e imparcial ao analisar-se qualquer
acusao criminal; outro seriamente atingido o Artigo 11, que consagra
a presuno de inocncia at prova em contrrio. Esses dispositivos, por
sua vez, seriam corroborados e ampliados em seus termos pelo Artigo 14
e seus pargrafos do Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos.
Ambas essas provises fundamentavam a acusao de que os princpios
de justia e de direito internacional, referidos no Artigo 1, inciso 1, da
Carta, no estavam sendo respeitados.
As queixas quanto ao grau de injustia inerente a esse
procedimento fizeram-se ouvir crescentemente. O Painel de Alto
Nivel do Secretario-Geral sobre Ameaas, Desafos e Mudana props,
na recomendao n 182, constante do seu relatrio publicado em 2004,
que, quando sanes envolverem lista de indivduos ou entidades, os
92
comits de sanes deveriam estabelecer procedimentos para revisar
os casos daqueles que alegam terem sido incorretamente colocados ou
mantidos em tais listas
81
. A recomendao foi acolhida pela resoluo
60/1, adotada pela AGNU em 24.10.05 e que incorpora o Documento
Final da Cpula Mundial de 2005; em seu artigo 109, o documento
transmite ao CSNU a solicitao de que se assegure que procedimentos
justos e claros existam para colocar indivduos e entidades em listas de
sanes e para remov-los.
O Conselho tardou mais de ano em reagir ao apelo feito pela Cpula.
Em 19 de dezembro de 2006, o CSNU adotou a resoluo 1730, que
Iazia reIerncia expressa a solicitao Ieita na Cupula em seu quinto
pargrafo preambular, criava um novo procedimento para a retirada
de nomes das listas e solicitava a Secretaria das Naes Unidas o
estabelecimento de um ponto focal para o recebimento de solicitaes
de retirada. A resoluo tem o mrito de dar as regras ao conhecimento
pblico e de fazer mudanas tpicas: as pessoas que quisessem retirar
seus nomes da lista poderiam enviar uma comunicao diretamente
a Secretaria das Naes Unidas; sua solicitao seria inicialmente
examinada pelos Governos do seu pas de origem ou residncia e por
aquele que tivesse originalmente apontado seu nome para incluso; se,
decorridos 3 meses, esses paises no apresentassem objeo a excluso,
a solicitao seria transmitida aos membros do comit de sanes; caso
um deles desse parecer Iavoravel a excluso e nenhum outro objetasse
num prazo de 1 ms, o nome seria retirado da lista pela Secretaria.
Os procedimentos previstos na resoluo 1730 permaneceram em
vigor at pelo menos dezembro de 2008. Alguns dos vcios mencionados
foram nela mantidos: no se requeria a apresentao de provas, nem se
previa audincia para o interessado apresentar sua defesa. Que dizer de
contemplar algum mecanismo de compensao para os danos causados
nos casos de incluso errnea na lista. Trata-se aqui de um caso em que
a presso poltica externa (no caso, pela AGNU) serviu como forma
de controle da atuao do CSNU e proporcionou correes a erros
cometidos, as quais, porm, chegaram apenas seis anos mais tarde e,
ainda assim, de forma parcial.
81
Vide a pagina 56 do relatorio 'A More Secure World: our shared responsibility, do Painel de
Alto Nvel do Secretrio-Geral sobre Ameaas, Desafios e Mudana.
93
O segundo tpico relaciona-se com a extenso do mandato da
Misso de Assistncia das Naes Unidas no Afeganisto (UNAMA).
De Iorma quase paradigmatica em relao a tendncia de expanso das
competncias do Conselho, a UNAMA conta, em seu mandato, com uma
solicitao expressa e em elevado grau de prioridade para ocupar-se
do tratamento de questes de direitos humanos. Na conformao que
lhe foi dada em 2008, o mandato da UNAMA inclui itens como:
a) monitorar a situao dos civis e coordenar esforos para garantir sua
proteo, b) assistir na plena implementao dos dispositivos de direitos
humanos da Constituio afeg e dos tratados internacionais dos quais
o Afeganisto for parte, em particular aqueles relativos ao pleno gozo
dos direitos humanos pelas mulheres, e c) apoiar o processo eleitoral.
O Conselho ainda solicita ao SGNU que fortalea o componente de
proteo das crianas da UNAMA mediante a designao de assessores
especializados na matria e que o mantenha informado do processo
de integrao das mulheres na vida econmica, poltica e social do
pas. Pela mesma resoluo, o Conselho se dirige ao Governo afego
para tratar de questes mais pontuais com impacto na rea de DDHH,
como o estabelecimento de um sistema judicirio justo e transparente, a
reconstruo e a reforma das prises, a defesa da liberdade de imprensa
e a criao de um registro civil permanente de eleitores
82
.
Desde 2003, o Conselho dirige-se diretamente ao Escritrio do Alto
Comissariado para os Direitos Humanos (EACDH) para solicitar-lhe
colaborao no cumprimento do mandato da UNAMA. O Escritrio tem
cedido funcionrios para unidades de direitos humanos dos escritrios
regionais e sub-regionais da UNAMA e cooperado na capacitao do
Governo afego e da Comisso Independente de Direitos Humanos do
AIeganisto, inclusive no que toca a implementao do Plano de Ao de
Paz, Reconciliao e Justia; da Estratgia de Desenvolvimento Nacional
do AIeganisto e do Pacto do AIeganisto ('AIghanistan Compact).
A pedido do Conselho de Direitos Humanos, o Escritrio tem informado o
CDH dos servios de assistncia tcnica prestados e da situao dos direitos
humanos no pas.
O fato de o Conselho dirigir-se diretamente ao EACDH no deixa
de constituir, do ponto de vista da poltica interna ao sistema onusiano,
uma ampliao das competncias institucionais do CSNU. Em janeiro de
82
Vide os pargrafos operativos 4, 13, 21, 22, 26, 27 e 28 da resoluo 1806, de 20.03.08.
94
1994, ao criar o cargo de Alto Comissrio para os Direitos Humanos, a
Assembleia Geral, por meio da resoluo 48/141, incluiu em seu mandato
a tarefa de executar as tarefas que lhe fossem assignadas pelos rgos
competentes no sistema das Naes Unidas no campo dos direitos
humanos, defnidos expressamente como sendo a AGNU, o ECOSOC
e a Comisso de Direitos Humanos (os dois ltimos interpreta-se terem
sido sucedidos pelo Conselho de Direitos Humanos em abril de 2006) e
no faz meno ao CSNU. claro que o EACDH, como parte integrante
da Secretaria, tem a obrigao, oriunda do Artigo 98 da Carta, de cumprir
as funes que lhe forem atribudas pelos demais rgos principais das
Naes Unidas, entre os quais est o Conselho de Segurana. Chama a
ateno, no entanto, a clareza da inteno original da AGNU de manter
o EACDH afastado das atividades do Conselho.
O terceiro, por fm, reIere-se ao aparente confito entre pontos
do mandato da Misso. J. Alexander Thier
83
relata que, ao menos
at 2005, diversos responsveis por graves violaes dos direitos
humanos ocorridas antes ou mesmo aps a queda dos Talibs se
mantinham em posio de destaque na poltica e na sociedade afegs.
Confrontada com uma situao em que a abertura de processos penais
para a responsabilizao dos culpados pelas violaes de direitos
humanos poderia ter efeitos desestabilizadores sobre a poltica local
e, em decorrncia, sobre o processo de paz, a chefa da UNAMA teria
escolhido dar a luta pela paz prioridade sobre a luta pela justia
84
.
Altos Iuncionarios da UNAMA teriam admitido que o atendimento as
preocupaes na area de direitos humanos seria, aquela epoca, 'minimo
e vagaroso. Thiers alerta para o Iato de que o eventual xito fnal
do processo de paz poderia vir a custar a consolidao dos culpados
por violaes macias dos direitos humanos em posies de poder.
83
Vide as paginas 523-525 e 538-542 de seu artigo 'AIghanistan no livro 'Twenty-First-Century
Peace Operations.
84
Um exemplo disso, segundo Thier, seria o episdio em que funcionrios das Naes Unidas
realizaram um extenso exerccio de catalogar os principais abusos cometidos nos anos 80 e
90, mas o relatrio, que mencionava vrias figuras proeminentes no Afeganisto ps-Talib, foi
engavetado pela UNAMA e nunca Ioi divulgado. Entre os culpados por violaes, estariam
comandantes de faces armadas locais, representantes de foras de segurana estatais, incluindo
funcionrios de servios de inteligncia, e membros das foras da coalizo liderada pelos Estados
Unidos. Thier retira essas acusaes do relatrio E/CN.4/2005/122, que o Perito Independente
da CDH sobre a situao dos direitos humanos no Afeganisto, M. Cherif Bassiouni, apresentou
a 61 Sesso da CDH em 2005.
95
Essa crtica atinge apenas indiretamente o Conselho, na condio de
responsvel em ltima instncia pelo sucesso da Misso. A deciso de
priorizar a paz as custas da justia teria alegadamente sido tomada no
interior da UNAMA. De sua parte, em suas resolues anuais sobre
a misso, o Conselho tem chamado a ateno sobre a importncia de
cumprir o mandato na rea de direitos humanos, de maneira consistente,
desde o estabelecimento da Misso em 2002.
3.1.1.2. Cte dIvoire
O que surgia como um aparente motim em setembro de 2002
transIormou-se em um grave desafo a solidez institucional de um dos paises
mais prosperos da AIrica Ocidental e a paz de toda a sub-regio. No dia
19 daquele ms, 800 soldados tomaram as instalaes militares da capital
Abidjan, do segundo maior centro urbano (Bouak), e de uma cidade ao
norte do pas, alegadamente para protestar contra planos de desmobilizao
da tropa. Nos dias que se seguiram, as Ioras de segurana marfnenses
retomaram o controle de Abidjan, mas perderam o de diversas cidades ao
norte e ao oeste do pais, a medida que soldados e civis locais se juntavam
aos rebeldes. Simultaneamente, espalhava-se o rumor de que a rebelio
constitua, na realidade, uma tentativa de golpe de estado promovida por
estrangeiros. Isso, por sua vez, gerou uma violenta onda de xenofobia contra
trabalhadores migrantes de pases vizinhos e refugiados da Libria e de
Serra Leoa, refetida no Iato de muitas de suas casas nos bairros pobres de
Abidjan terem sido queimadas pelas foras de segurana governamentais.
No fnal de setembro, as Ioras rebeldes, que ja dominavam a metade
norte do pais, unifcaram-se em uma organizao chamada Movimento
Patritico de Cte dIvoire (MPCI), liderada por Guillaume Soro. O MPCI
reivindicava a renncia do Presidente Laurent Gbagbo, a realizao de
eleies nacionais inclusivas, a reviso da Constituio e o fm da suposta
dominao dos 'sulistas na politica do pais. O confito Ioi agravado com
o surgimento de dois novos grupos armados, que tomaram outras cidades
do pais e aderiram a demanda de renuncia do Presidente Gbagbo.
A interveno do Conselho teve inicio quando ja se verifcavam
avanos nos esforos de mediao feitos pela Comunidade Econmica
dos Estados da frica Ocidental (ECOWAS) e, posteriormente, pela
Frana. Em maio de 2003, o Conselho criou, mediante a resoluo 1479, a
96
Misso das Naes Unidas em Cte dIvoire (MINUCI). Seu mandato
era fundamentalmente o de apoiar a implementao do acordo de
Linas-Marcoussis, frmado por todos os partidos politicos marfnenses
em torno da proposta de estabelecimento de um Governo de transio
(a ser chefado por Laurent Gbabgo como Presidente) que prepararia
eleies gerais. O agravamento continuo do confito, no entanto, levou,
com o tempo, o que era para ser uma misso poltica especial de tarefas
relativamente simples a aumentar em muito sua dimenso e seu grau
de complexidade. Em novembro de 2003, o Presidente Gbagbo enviou
ao Conselho solicitao para que a MINUCI fosse convertida em
misso de manuteno da paz; em resposta, o Conselho aprovou, em
fevereiro de 2004, a resoluo 1528, a qual substituiu a MINUCI pela
Operao das Naes Unidas em Cte dIvoire (UNOCI). Entre suas
atribuies, havia algumas de carter inovador, como a autorizao para
coordenao direta com as Misses das Naes Unidas na Libria e
em Serra Leoa. Em novembro desse mesmo ano, o Conselho decidiu,
por meio da resoluo 1572, impor embargo de armas a Cte dIvoire,
bem como congelar bens e proibir viagens internacionais de todo
aquele que 'constituir uma ameaa a paz e ao processo de reconciliao
nacional em Cte dÌvoire. Em junho de 2005, pela resoluo 1603, o
Conselho solicitaria ao SGNU que designasse um Alto Representante
para as eleies no pas. Em dezembro do mesmo ano, o Conselho, ao
adotar a resoluo 1643, ampliaria as sanes econmicas, proibindo
as importaes de todo diamante bruto oriundo de Cte dIvoire,
em ateno ao acordo alcanado entre os participantes do Sistema
de Certifcao do Processo de Kimberley. Apesar de todo o aparato
institucional erigido para o caso marfnense, o periodo em estudo chega
ao fm sem que a crise se tivesse resolvido a contento: Irustradas as
tentativas de implementar plenamente os Acordos de Linas-Marcoussis
e Acra III e, posteriormente, de Pretria, o Conselho voltava sua ateno
em outubro de 2007, quando da adoo da resoluo 1782, ao Acordo
de Ouagadougou, que permitira a repartio do poder no pas mediante
a indicao do lder rebelde Guillaume Soro como Primeiro-Ministro
em um Governo de transio, no qual, por sinal, ainda se mantinha no
cargo o Presidente Gbagbo.
A questo dos direitos humanos foi suscitada pelo CSNU no mbito
da crise marfnense por ocasio ja de sua primeira maniIestao ofcial
97
a respeito
85
. As razes que tinha para manifestar publicamente (como
o Iez ao longo de toda a crise) sua condenao as violaes de direitos
humanos ocorridas em setembro de 2002 atendiam no fundo a uma
interpretao tradicional do conceito de segurana internacional: ainda
que o confito se desenrolasse no mbito interno de um pais, a violncia
cometida contra refugiados e trabalhadores migrantes de pases vizinhos
elevava a probabilidade de que ele pudesse regionalizar-se. A punio
aos culpados dessas violaes assumia, dessa forma, um papel chave
tanto para viabilizar a soluo do confito internamente como para
consolidar a paz na sub-regio. Trata-se de um exemplo de caso em que
as questes de DDHH se fundem com as de segurana internacional e
recaem integralmente no mandato do CSNU.
Outros casos houve nesse confito em que a apreciao do trabalho
do Conselho deve ser mais nuanada. O CSNU pareceu em alguns
momentos pecar por prestar ao tema uma ateno maior do que a devida
e, em outros, por dar uma ateno menor.
Um caso de excesso de ateno o mandato das Misses da ONU:
ainda que as questes de direitos humanos hajam tido aqui um grau de
destaque inferior ao conferido a Misses em outros pases, certo que
foram inseridos temas que ou eram relativos a carncias estruturais
do Estado marfinense ou, por outras razes, no diziam respeito
necessariamente ao confito verifcado no pais
86
. A resoluo 1528, por
exemplo, ao defnir o mandato da Operao das Naes Unidas em Cte
dIvoire (UNOCI), incumbiu-a de:

6. (m) fornecer (...) assistncia tcnica ao Governo de Reconciliao Nacional
(...) para preparar e assistir a realizao de processos eleitorais livres, justos e
transparentes (...),
(n) contribuir para a promoo e proteo dos direitos humanos em Cte dIvoire
com especial ateno a violncia cometida contra mulheres e meninas e ajudar
85
Na Declarao que o Presidente do Conselho emitiu sobre o tema em 20 de dezembro de 2002,
expressou a mais profunda preocupao com relatos de assassinatos em massa e graves violaes
dos direitos humanos em Cte dÌvoire e apelou a todas as partes para que assegurassem 'o
pleno respeito aos direitos humanos e ao direito internacional humanitrio, particularmente em
relao a populao civil, independentemente de sua origem. Vide a integra da Declarao no
documento S/PRST/2002/42.
86
Excluem-se dessa crtica os itens de direitos humanos que diziam respeito a questes centrais
para o sucesso do processo de paz, como o apoio a realizao de eleies livres e transparentes
e a coibio de incitaes a violncia pela imprensa, constantes na resoluo 1609.
98
a investigar violaes de direitos humanos com vistas a ajudar a pr fm a
impunidade,
(p) (...) aconselhar o Governo de Reconciliao Nacional na reestruturao dos
servios de segurana interna,
(q) assistir o Governo de Reconciliao Nacional (...) no restabelecimento da
autoridade do Judicirio e do estado de direito em toda a Cte dIvoire.
A resoluo 1609, de junho de 2005, por sua vez, ao ampliar o
conjunto de competncias da UNOCI, acrescentaria a obrigao de
'monitorar (...) as violaes de direitos humanos (art. 2, inciso t).
Observe-se que a linguagem adotada nessas duas resolues de carter
geral e, portanto, no restringe a investigao e o monitoramento das
violaes apenas aos casos que pudessem ter impacto ou relao com
o desenrolar do confito. No se discute a contribuio positiva que
um monitoramento amplo da situao de direitos humanos pode dar
ao futuro do pas; impe-se aqui, no entanto, a questo de saber se o
CSNU o rgo do sistema onusiano mais apropriado para solicitar dito
monitoramento ou analisar seus resultados.
A lista de temas de interesse para o CSNU no pas expandiu-se
com o tempo. Uma questo que ganhou progressivamente destaque a de
gnero, o que levou o Conselho em 2008 a instar as partes a monitorar a
situao das mulheres e das crianas e a eliminar os obstculos ao pleno
envolvimento das mulheres no sistema eleitoral e, de forma mais ampla,
na vida pblica
87
.
O caso marfnense evidencia tambem o que parece ser uma tendncia
do CSNU de expandir seus instrumentos de atuao na rea de direitos
humanos, agregando a aplicao de medidas coercitivas as ja quase usuais
formas de monitoramento e prestao de assistncia. Um desdobramento
recente de grande importncia nesse sentido encontra-se na resoluo
1842, na qual o CSNU declara estar plenamente preparado a impor
sanes direcionadas contra as pessoas a serem designadas pelo Comit
e que sejam, entre outras coisas, (...) responsveis por srias violaes
dos direitos humanos e do direito internacional humanitrio cometidas
em Cte dÌvoire
88
. Pode incorrer nas mesmas sanes tambm quem
incitar publicamente ao odio e a violncia. O que a resoluo 1842 Iaz
87
Vide os pargrafos operativos 6 e 7 da resoluo 1826, de 29.07.08.
88
Vide o paragraIo operativo 16, inciso 'd, da resoluo 1842, de 29.10.08.
99
desagregar a lista de pessoas que poderiam ser submetidas a sanes
direcionadas nos termos da resoluo 1572, a qual originalmente
mencionava aqueles que constituissem uma ameaa a paz e ao processo
de reconciliao nacional no pas categoria em que por certo estava
subsumido quem violasse maciamente os direitos humanos. A criao
de uma categoria a parte para os violadores de direitos humanos como
alvos de sanes do Conselho, apesar de no aparentar ter efeitos prticos
adicionais para a situao em Cte dIvoire, constitui um precedente a
mais de ativismo do CSNU em matria de DDHH.
Um tema correlacionado e no qual, em contraste, a ateno a dimenso
de direitos humanos Ioi insufciente e o processo de conIeco da lista de
pessoas submetidas ao regime de congelamento de bens e de proibio
de viagens internacionais. As regras adotadas para o caso marfnense
apresentam na verdade progressos em relao ao modelo estabelecido
para o caso do Afeganisto, na medida em que, por exemplo, concede uma
oportunidade de defesa ao indivduo interessado, ao permitir-lhe dirigir-se
a um ponto focal no Comit para apresentar o pedido de retirada do seu
nome da lista. Os vcios, contudo, sobressaem. A simples ausncia de
apoio explcito ao pedido de retirada de um nome, mesmo que os Estados
no apresentem objees, ja teria o eIeito de mant-lo indefnidamente
na lista. O procedimento evidencia um pendor condenatrio com maior
nitidez se compararmos os prazos: cinco dias teis bastam para incluir
um nome na lista; a fm de retira-lo, no entanto, podem ser necessarios
vrios meses, durante os quais as sanes se mantero vigentes em relao
ao indivduo em questo.
3.1.1.3. Libria
Tenses tribais permeiam a histria da Libria, cuja minoria
amrico-liberiana (descendente de escravos norte-americanos libertados
que retornaram a AIrica para criar suas proprias colnias) dominou as
estruturas poltica e econmica do pas desde a sua independncia em
1847 at o golpe pelo qual membros do grupo tnico Krahn, liderados pelo
sargento Samuel Doe, derrubaram o Presidente William Tolbert em 1980.
Reagindo a alegadas tentativas de dep-lo, Samuel Doe passou a reprimir
os grupos tnicos (como o Gio e o Mano) de onde supunha provirem os
conspiradores, o que deu incio a ondas de violncia entre as populaes
100
autctones. Em 1989, Charles Taylor, um ex-membro do Governo de
Samuel Doe, reuniu, em Cte dIvoire, um grupo de rebeldes de etnias
excludas do poder, formou com eles a Frente Patritica Nacional da
Libria (NPFL) e invadiu o pas, ganhando rapidamente apoio popular
e jogando a Libria em uma guerra tribal que fundamentalmente opunha
os Krahn, de um lado, e os Gio e Mano, de outro. Em meados de 1990,
as foras de Charles Taylor j cercavam a capital Monrvia. Enquanto
isso, o confito tornava-se mais complexo com a multiplicao do numero
de atores envolvidos. Um grupo dissidente da tribo Gio separou-se da
NPFL nessa poca para criar a Frente Patritica Nacional Independente
da Libria (INPFL); ela que capturou e assassinou o Presidente Doe em
setembro de 1990. No mesmo perodo, um terceiro grupo rebelde que se
organizara em Serra Leoa (o Movimento Unido de Libertao da Libria
pela Democracia ULIMO) adentrava o pas pelo oeste. Todas as partes
viram-se envolvidas em violaes graves de direitos humanos: segundo
apresentao do SGNU ao Conselho, registraram-se na Libria casos
de execues sumrias, desaparecimentos forados, tortura, violncia
sexual generalizada contra mulheres e crianas, detenes arbitrrias,
recrutamento de crianas soldado, deslocamentos forados e ataques
indiscriminados a civis; tanto a polcia como as tropas paramilitares
teriam ficado conhecidas por alegadamente manterem cmaras de
tortura
89
. Aps mais de dez acordos frustrados de cessar fogo e com
a exausto das partes no confito, a paz parecia ter chegado com as
eleies presidenciais em julho de 1997, das quais Charles Taylor saiu
como vencedor.
Apesar da pacifcao, a situao na Liberia Iez parte da agenda
do Conselho ao longo de todo o perodo estudado. O tratamento do
caso liberiano seguiu trs fases nitidamente distintas. No princpio da
dcada, a ateno do CSNU devia-se ao fato de o Governo de Charles
Taylor alimentar o confito na vizinha Serra Leoa ao apoiar fnanceira
e militarmente as foras da RUF (vide o item 3.1.2.4). O envolvimento
de Monrvia levou o Conselho, em 2001, a proibir a venda de armas,
munies e equipamento militar ao pas, a importao de diamantes
em bruto dele procedentes e a realizao de viagens internacionais por
parte de altos funcionrios do Governo e das foras armadas liberianas
90
.
89
Vide o pargrafo 26 do relatrio S/2003/875, de 11.09.03.
90
Vide, respectivamente, os pargrafos operativos 5, 6 e 7 da resoluo 1343, de 07.03.01.
101
A segunda Iase tem inicio com a retomada do confito interno em
2003, por meio do levante dos grupos armados Liberianos Unidos
pela Reconciliao e pela Democracia (LURD) e Movimento pela
Democracia na Libria (MODEL), que reagrupavam faces diferentes
do extinto ULIMO. Em maio desse ano, o Conselho ampliaria as
sanes econmicas, estendendo a proibio de importaes as toras
e produtos de madeira originrios da Libria, de forma a cortar a
principal Ionte restante de recursos que sustentava o confito
91
. Os
combates duraram at o ms de agosto, quando o LURD e o MODEL
vieram enIrentar-se as Ioras do Governo no centro da capital. No dia
11, Charles Taylor renunciou a Presidncia e partiu para o exilio na
Nigria; a cerimnia de transmisso do cargo a seu Vice-Presidente,
de to aguardada, contou com a presena dos Presidentes da Comisso
Africana, da ECOWAS e da frica do Sul. Comeou ento uma fase de
reconstruo e consolidao institucional, inaugurada pelo envio por
parte da ECOWAS de uma misso de manuteno de paz (a ECOMIL)
que chegaria a contar com 3600 homens e que seria sucedida em outubro
do mesmo ano pela Misso das Naes Unidas na Libria (UNMIL).
O afastamento de Charles Taylor do pas no o impediu totalmente de
continuar envolvido no confito, razo pela qual o CSNU estabeleceu
novas sanes direcionadas, ordenando o congelamento de seus bens,
dos de sua famlia e dos de entidades por eles controladas
92
. Ao fnal
do perodo estudado, permaneciam vigentes as proibies de viagens
internacionais e o congelamento de bens, bem como uma verso menos
abrangente de embargo de armas. O Conselho levantaria as demais
sanes impostas a Liberia progressivamente ao longo do mandato
da Presidente Ellen Johnson Sirleaf, eleita em outubro de 2005 aps
dois anos de interinado de Charles Gyude Bryant: em junho de 2006,
o Conselho sustaria a proibio de importao de toras e produtos de
madeira originrias do pas e, em abril de 2007, a de diamantes em
bruto
93
.
Em termos proporcionais, o custo humanitrio da guerra
foi particularmente elevado. De 1989 a 1996, o conflito havia
91
Vide o pargrafo operativo 17 da resoluo 1478, de 06.05.03.
92
93
Vide, respectivamente, o PO 1 da resoluo 1689, de 20.06.06, e o PO 1 da resoluo 1753,
de 20.04.07.
102
custado 200.000 vidas e levado um milho de liberianos a buscar
refgio em pases vizinhos
94
; a dimenso da catstrofe humanitria
que isso constituia evidencia-se no Iato, num pais que tinha a
poca pouco mais de 2,5 milhes de cidados (mesmo incluindo
aqueles refugiados em terceiros pases)
95
, de os mortos no conflito
representavam 8% e os refugiados 40% do total da populao. O
impacto sobre a economia e a infraestrutura de um pas que j era
dos mais pobres do planeta tambm era grave: em 2003, mesmo
antes da retomada das hostilidades, 75% da populao vivia abaixo
da linha de pobreza, a taxa de desemprego era de 85% e apenas 26%
tinha acesso a agua potavel
96
.
No que interessa ao objeto desta tese, trs aspectos do caso
liberiano assumem relevncia. O primeiro o mandato marcadamente
multidisciplinar da UNMIL, que defnia em termos amplos sua
competncia para o tratamento de questes de direitos humanos,
voltando a Misso, no entanto, de forma especial ao fortalecimento
institucional na rea de direitos civis e polticos. Constavam de seu
mandato:
3. (l) contribuir com esforos internacionais para proteger e promover os direitos
humanos na Libria, com particular ateno aos grupos vulnerveis, incluindo
refugiados, refugiados retornados e deslocados internos, mulheres, crianas e
soldados criana desmobilizados (...);
(m) assegurar uma presena e uma capacitao adequada na rea de direitos
humanos no interior da UNMIL a fm de executar atividades de promoo, proteo
e monitoramento de direitos humanos;
(n) assistir o Governo transitrio da Libria no monitoramento e reestruturao da
fora policial de Libria, de forma consistente com o policiamento democrtico,
desenvolver um programa de treinamento da polcia civil e de outras formas assistir
no treinamento da polcia civil (...);
94
A estimativa de mortos e de refugiados do Departamento de Estado dos EUA. Vide, a respeito,
a pgina http://www.state.gov/r/pa/ei/bgn/6618.htm da internet.
95
A estimativa de populao total da poca da FAO. Vide a respeito o relatrio especial da
misso da FAO a Liberia sobre colheita e Iornecimento de comida, de 03.01.97, na pagina http://
www.fao.org/docrep/004/w3902e/w3902e00.htm da internet.
96
A avaliao do SGNU. Vide, a respeito, o pargrafo 31 do seu relatrio S/2003/875, de
11.09.03.
103
(q) assistir o governo transitrio (...) no desenvolvimento de uma estratgia para
consolidar as instituies governamentais, inclusive o sistema jurdico nacional
e as instituies judicirias e correcionais
97
.
Ao aprovar com essa redao o mandato da UNMIL, o CSNU
decidira restringir o escopo proposto pela Secretaria, para quem a Misso
deveria ser competente ainda para 'Iornecer apoio a incorporao de uma
perspectiva de gnero, inclusive treinamento em questes de gnero,
e apoiar o estabelecimento e as operaes da Comisso de Verdade e
Reconciliao
98
.
A UNMIL no constitui o primeiro exemplo de misso das Naes
Unidas na Libria que havia incorporado em seu rol de competncias as
questes de direitos humanos. Mesmo dentro do perodo estudado, at
a retomada do confito em 2003, encontrava-se em Iuncionamento no
pais o Escritorio das Naes Unidas de Apoio a Consolidao da Paz na
Libria (UNOL), criado pelo SGNU em 1997 e entre cujas atividades
estava a promoo do respeito ao estado de direito e aos DDHH. O prprio
CSNU havia solicitado, em dezembro de 2002, por meio de declarao
presidencial, que o mandato do UNOL fosse ampliado de modo a abranger
tareIas como 'Iortalecimento das instituies democraticas, 'promoo
de uma imprensa independente, 'promoo de uma comisso eleitoral
independente e 'estabelecimento de uma comisso independente de
direitos humanos
99
.
Todas as tarefas propostas seja pela Secretaria, seja pelo CSNU, na
rea de direitos humanos, pareciam corresponder a carncias histricas
da Libria e que desempenharam papel de relevo na manuteno do
quadro de instabilidade do pas. O prprio SGNU apontara em 2003 que
as instituies judiciais tinham entrado em quase completo colapso, que
a polcia nacional liberiana tinha a reputao de funcionar mais como
instrumento de represso do que como de aplicao da lei e que diversas
prises haviam sido destruidas, estando os prisioneiros a solta
100
.
notvel, contudo, o silncio do CSNU e do Secretrio-Geral em
relao a uma das causas proIundas de papel mais decisivo no confito.
Um dos objetos centrais de disputa entre os grupos tnicos envolvidos
97
98
99
Vide a declarao presidencial S/PRST/2002/36, de 13.12.02.
100
104
no confito era o controle dos recursos naturais, principal Ionte de
renda na Libria. O CSNU reconheceu indiretamente a importncia
dessa questo na equao do confito liberiano ao impor como sano
econmica a proibio de importao por terceiros pases de diamantes
em bruto e de toras e produtos de madeira oriundos da Liberia. O fm
do confito, porem, deixou intacta essa causa. As aes que o Conselho
passou a impulsionar nessa matria aps 2003 possuam ainda um
carter tpico e repressivo: incentivavam a Libria a reformar sua
legislao de uso de forestas e a ingressar no Processo de Kimberley,
esquema de concertao internacional relativo a certifcao da origem
de diamantes. O prprio Conselho explicitou o entendimento de que seu
papel se centrava no estabelecimento de um ambiente estvel e seguro
necessario para promover o crescimento econmico
101
. A questo mais
ampla da promoo do desenvolvimento econmico e social permaneceu
intocada ao longo do perodo estudado, o que teve o efeito de deixar a
questo da pobreza manter-se como uma das principais razes para a
precariedade da estabilidade alcanada nos anos que se seguiram a guerra
civil. Oportunidades para tratar desse tema, diga-se de passagem, no
faltaram: o CSNU manteve a Libria em sua agenda muito aps o trmino
das hostilidades, em evidncia de que pretendia acompanhar diretamente
o processo de consolidao da paz a fm de evitar nova recaida do pais
em situao de confito.
O segundo aspecto de interesse do caso liberiano o julgamento de
Charles Taylor pela Corte Especial para Serra Leoa. Este , por certo,
um dos casos de maior visibilidade e sensibilidade poltica em que
as consideraes de justia prevaleceram ao fnal sobre as de politica e
segurana. Em 17 de maro de 2006, apenas dois meses aps sua posse,
a Presidente Ellen Johnson-Sirleaf enviou ao Presidente nigeriano
Olusegun Obasanjo uma solicitao de extradio de Charles Taylor, para
que fosse julgado pela Corte Especial pela acusao de que prestara apoio
a RUF; a extradio Ioi concedida no dia 25 do mesmo ms e, quatro dias
mais tarde, Charles Taylor Ioi entregue pela justia nigeriana a Corte.
O CSNU saudou publicamente a extradio, qualifcando a deciso de
Johnson-Sirleaf de corajosa e reconhecendo que o processo na Corte
Especial no caso contra o ex-Presidente Charles Taylor contribuir a
alcanar a verdade e a reconciliao na Libria e, mais amplamente,
101
105
na sub-regio
102
. Charles Taylor encontrava-se, ao fnal do periodo
estudado, na Haia, nos Pases Baixos, respondendo perante uma Cmara
a parte da Corte Especial.
A despeito do xito final, este caso constitui um exemplo de
ambiguidade no tratamento por parte dos Governos da regio das
questes de direitos humanos envolvidas no caso liberiano. Corroboram
essa afrmao os seguintes Iatos: a) Charles Taylor havia sido indiciado
pela Corte Especial em 4 de junho de 2003, quando ainda ocupava a
Presidncia e num dia em que se encontrava em Acra para participar de
conversaes de paz com representantes dos grupos LURD e MODEL.
Com o alegado apoio da frica do Sul, as autoridades ganesas recusaram-se
a det-lo; b) Taylor exilou-se na Nigria, onde permaneceu por mais de
dois anos e meio sem que o Governo local se dispusesse a entrega-lo a
Corte. O Governo Transitrio Nacional de Charles Gyude Bryant, em
seus dois anos de gesto na Libria, preferiu no gesticular pela sua
extradio; c) em 28.03.06, trs dias aps a concesso da extradio,
o Governo nigeriano anunciou o desaparecimento de Taylor. Dois
dias depois, estava prevista a realizao de encontro do Presidente
Obasanjo com o Presidente George W. Bush, dos EUA. Especula-se
que o Presidente Bush se teria recusado a reunir-se com seu homlogo
nigeriano se Taylor no fosse detido; como quer que seja, Taylor foi preso
poucas horas antes do encontro dos Presidentes, quando tentava cruzar
a fronteira para Cameroun.
O CSNU no esteve livre de ambiguidades no tratamento desse tema.
Sua primeira manifestao pblica a favor da entrega de Charles Taylor
a Corte Especial Ioi a Resoluo 1688, a qual Ioi aprovada recentemente
em 16 de junho de 2006: ou seja, dois meses e meio depois de realizada
a extradio pelas autoridades nigerianas e trs anos aps a divulgao
do indiciamento pela Corte Especial.
O terceiro aspecto relevante para esta tese o processo de confeco
das listas de pessoas submetidas a sanes direcionadas. As diretrizes
para a incluso ou excluso de nomes seguem grosso modo os mesmos
parmetros do caso do Afeganisto
103
e padecem, por isso, dos mesmos
vicios. Ao fnal de 2008, 46 pessoas estavam submetidas a proibio
102
Vide o pargrafo preambular 7 da resoluo 1688, de 16.06.06.
103
O texto das diretrizes para a incluso e excluso de nomes encontra-se disponvel na pgina
http://www.un.org/sc/committees/1521/pdf/GuidelinesFinal.pdf da internet.
106
de viagens internacionais; tinham seus bens congelados, por sua vez,
23 pessoas e 30 empresas. As acusaes que pendem sobre elas so de
trs tipos, por vezes concorrentes: (a) mantm laos estreitos com o
ex-Presidente Taylor, (b) auxiliaram na violao de embargos impostos
pelo Conselho ou (c) participaram de operaes de apoio a RUF no
confito em Serra Leoa.
3.1.1.4. Repblica Democrtica do Congo
O confito armado, Irequentemente com interveno externa e sempre
radicado na disputa pelo controle da explorao dos recursos minerais
do pas, uma lamentvel parte recorrente da histria da Repblica
Democrtica do Congo (RDC) desde sua independncia em 1960. A sua
verso mais recente inicia em 1997, quando a coalizo armada Aliana das
Foras Democrticas para a Libertao do Congo-Zaire (AFDL), com o
apoio dos Governos de Ruanda e Uganda, marchou sobre Kinshasa com
o objetivo de depor o Presidente Mobutu Seko, no poder desde 1965.
Com a vitria da AFDL, seu lder Laurent-Dsir Kabila proclamou-se
Presidente em maio de 1997 e iniciou um Governo de corte autocrtico.
Em julho de 1998, Kabila ordenou a partida de todas as tropas estrangeiras
no pas, inclusive as de seus apoiadores Uganda e Ruanda; a ordem foi
descumprida e novas tropas ruandesas e ugandenses ingressaram em
territrio congols no ms seguinte. As foras ruandesas, em particular,
avanaram em direo a Kinshasa a fm de aIastar Kabila e substitui-lo
pelo grupo rebelde Unio Congolesa pela Democracia (RCD, do original
Rassemblement Congolais pour la Dmocratie); esse intento foi impedido
pela interveno de ltima hora de tropas da Angola, da Nambia e do
Zimbbue, a pedido do Governo congols. A derrota das foras de Ruanda
e da RCD f-las retirarem-se para o leste do pas, assumindo o controle
de facto da regio. Meses mais tarde, em fevereiro de 1999, Uganda
patrocinou a formao de um grupo rebelde chamado Movimento pela
Libertao do Congo (MLC), com o qual passou a controlar a parte norte
do pas. Nesse momento, a Repblica Democrtica do Congo estava
dividida na prtica em trs regies autnomas e vivia uma situao de
virtual impasse militar. Em agosto de 1999, os Estados envolvidos, mais
o MLC, reunidos na Zmbia, frmaram o Acordo de Lusaka, o qual previa
um cessar-fogo, a retirada das tropas estrangeiras, a solicitao de envio
107
de misso de paz pelas Naes Unidas e a formao de um Governo
provisrio. O cumprimento do acordo mostrar-se-ia parcial e demorado:
as tropas ruandesas, por exemplo, partiriam ofcialmente do pais somente
em outubro de 2002; as de Angola, Nambia e Zimbbue sairiam at o
fnal desse ano; e as de Uganda retirar-se-iam ofcialmente em maio de
2003. A retirada das tropas estrangeiras daria lugar, no entanto, a ondas
de violncia e a atos de limpeza tnica, sobretudo no leste do pas. Ao
fnal do periodo estudado, no se havia alcanado uma soluo defnitiva
para o caso congols.
O balano do confito entre agosto de 1998 e meados de 2005
apontava a ocorrncia de mais de trs milhes de mortes no pais, levando
Philip Roessler e John Prendergast a qualifcarem a guerra na RDC como
a de mais alta mortalidade do continente africano
104
. Na rea de direitos
humanos, o historico do confito Ioi contado em resolues anuais da
Comisso de Direitos Humanos de 1993 a 2003, as quais continham
repetidas referncias a casos de responsabilidade de todas as partes
de massacres de civis, execues sumrias, desaparecimentos forados,
tortura, detenes arbitrrias, recrutamento de crianas soldado, uso de
violncia sexual como arma de guerra e desrespeito as liberdades de
associao e de expresso
105
. Segundo o Escritrio de Direitos Humanos
das Naes Unidas em Kinshasa, a violncia continuava nos primeiros seis
meses de 2007, perodo em que 86% das violaes de direitos humanos
documentadas eram perpetradas pelas Foras Armadas Congolesas e pela
Polcia Nacional Congolesa; os grupos armados que ainda operavam no
pas, estrangeiros e congoleses, ainda que responsveis por apenas 6%
das violaes registradas, haviam cometido massacres de civis, execues
arbitrrias e sequestros e mantido uma prtica sistemtica de estupro e
de outras formas de violncia sexual
106
.
104
Vide a pagina 229 de seu artigo 'Democratic Republic oI Congo, no livro 'Twenty-First-
Century Peace Operations.
105
Exemplo da gravidade das violaes cometidas o caso de 15 mulheres congolesas
alegadamente enterradas vivas por tropas ruandesas em meados de novembro de 2000 na provncia
de Kivu do Sul. Elas teriam sido acusadas de prestar apoio a guerreiros Mai-Mai contra foras
da RCD. Vide a respeito o pargrafo 35 do relatrio que o SGNU apresentou ao Conselho em
17.01.00, sob o nmero S/2000/30.
106
Vide o pargrafo 1 do relatrio bianual da MONUC e do EACDH sobre a situao dos direitos
humanos na Repblica Democrtica do Congo, lanado em 27.09.07 e constante da pgina http://
www.ohchr.org/Documents/Countries/UNHROBiannualReport01to062007.pdf da internet.
108
A atuao das Naes Unidas no conflito intensificou-se
progressivamente a partir da assinatura do Acordo de Lusaka e assumiu,
com o tempo, um grau de complexidade comparavel ao dos desafos
envolvidos no terreno. Em agosto de 1999, o Conselho aprovaria pela
resoluo 1258 o envio da Misso de Organizao das Naes Unidas na
Repblica Democrtica do Congo (MONUC), que surgiria na forma de
uma equipe de observadores e se tornaria com os anos a maior Misso
de Paz das Naes Unidas. Em maio de 2003, o CSNU autorizaria
pela resoluo 1484 o envio de uma Fora Multinacional Interina de
Emergncia, que seria liderada pela Frana, para ajudar a MONUC a
conter a violncia na regio de Ituri. Em julho de 2003, imporia um
embargo de armas pela resoluo 1493. Em maio de 2005, ao adotar
a resoluo 1596, aplicaria sanes direcionadas aos responsveis
pelas violaes do embargo de armas, proibindo-os de realizar viagens
internacionais e congelando os seus bens; a lista dos sancionados seria
ampliada pela resoluo 1649, de dezembro de 2005, que a estenderia
aos lderes civis e militares de grupos armados estrangeiros atuantes no
pas ou congoleses que recebessem apoio do exterior que impediam
o processo de desarmamento e desmobilizao dos combatentes. Em
abril de 2006, o Conselho daria sua autorizao ao envio temporrio de
foras da Unio Europeia (Eufor R. D. Congo) para prestar assistncia
a MONUC na realizao de eleies no pais.
As questes de direitos humanos receberam de incio um grau
reduzido de ateno do Conselho ao longo do tratamento do confito
congols, mas o enIoque por ele dado Ioi mostrando-se frme, consistente,
em boa medida inovador e, em particular, fortemente intrusivo. A primeira
manifestao de interesse do Conselho nessa matria durante o perodo
estudado est na evoluo dos termos do mandato da MONUC. Em sua
primeira verso, o mandato era relativamente limitado: a resoluo 1291,
de fevereiro de 2000, dava-lhe a tarefa de facilitar (...) o monitoramento
dos direitos humanos, com ateno particular aos grupos vulnerveis
como mulheres, crianas, e crianas soldado desmobilizadas
107
. O
Conselho ampli-lo-ia com a resoluo 1565, de outubro de 2004,
mediante a qual solicitaria a MONUC apoiar o Governo de Transio e
Unidade Nacional ao

107
Vide o pargrafo operativo 7, inciso (g), da resoluo 1291, de 24.02.00.
109
assistir na promoo e proteo dos direitos humanos, com ateno particular
a mulheres, crianas e grupos vulnerveis, investigar as violaes de direitos
humanos para pr fm a impunidade, e continuar a cooperar com esIoros para
assegurar que os responsveis por srias violaes dos direitos humanos e do
direito internacional humanitrio sejam processados,
bem como apoiar o treinamento e o monitoramento da polcia e
garantir que as foras de segurana sejam democrticas e respeitem
plenamente os direitos humanos e as liberdades Iundamentais
108
. Um
novo alargamento do mandato ocorreria com a resoluo 1756, de maio
de 2007, a qual defniria o mandato da MONUC na area de DDHH da
seguinte forma:
2. (o) prover, no curto prazo, treinamento bsico, inclusive na rea de direitos
humanos, direito internacional humanitrio, proteo da criana e preveno da
violncia de gnero, a vrios membros e unidades das brigadas integradas das
Foras Armadas da RDC na parte leste da Repblica Democrtica do Congo (...);
(p) continuar a desenvolver as capacidades da polcia nacional congolesa e
dos rgos correlatos de aplicao da lei de acordo com padres e normas
internacionalmente reconhecidos de direitos humanos (...);
(q) assessorar o Governo no fortalecimento da capacidade dos sistemas judicirio
e correcional, inclusive do sistema de justia militar;
3. (a) prover assessoria para o fortalecimento dos processos e instituies
democrticos nos mbitos nacional, provincial, regional e local;
(b) apoiar o fortalecimento da sociedade civil;
(c) assistir na promoo e proteo dos direitos humanos (...), investigar as
violaes de direitos humanos com vistas a pr fm a impunidade, assistir no
desenvolvimento e na implementao de uma estratgia transitria de justia e
cooperar com os esforos nacionais e internacionais para processar os culpados
de graves violaes dos direitos humanos e do direito internacional humanitrio;
(d) (...) fornecer assistncia preliminar (...) na organizao, preparao e realizao
de eleies locais (...);
(f) contribuir para a promoo da boa governana e do respeito pelo princpio da
responsabilidade
109
.
108
Vide respectivamente o pargrafo operativo 5, inciso (g), e o pargrafo operativo 7, inciso
(b), da resoluo 1565, de 01.10.04.
109
Vide a resoluo 1756, de 15.05.07.
110
Um tema central no tratamento das questes de direitos humanos
no caso congols foi o da justia. O Conselho manteve de forma
consistente, durante todo o perodo estudado, o apelo para que as
partes no confito levassem os responsaveis por violaes de direitos
humanos a Justia
110
. Em algumas resolues, como a 1355, de junho
de 2001, chegaria a afrmar de Iorma curiosamente taxativa que 'os
culpados [por violaes de direitos humanos e do direito internacional
humanitario| sero responsabilizados, sem precisar os meios que seriam
utilizados para tanto
111
. O apelo rendeu frutos, em mais de um momento.
Primeiro, o Presidente da RDC enviou carta ao Promotor do Tribunal
Penal Internacional em abril de 2004, na qual solicitava a abertura de
investigao sobre os crimes cometidos no pas desde a entrada em
vigor do Estatuto de Roma em julho de 2002. A remessa do caso ao
TPI propiciou, em maro de 2006, o indiciamento de Thomas Lubanga
Dyilo, lder da faco Unio dos Patriotas Congoleses e acusado de ser
responsvel, ao menos em parte, pela morte de mais de 8000 civis na
regio de Ituri em 2002; o julgamento de Lubanga Dyilo comeou em
janeiro de 2009. O Conselho nunca reconheceu em suas resolues a
considerao do caso da RDC pelo TPI, em aparente indicao de que
permanecia viva a resistncia de delegaes como a dos EUA em cooperar
com o Tribunal, mas continuou a insistir na responsabilizao de todos
os culpados. A insistncia proporcionou algum progresso no terreno:
em fevereiro de 2007, por exemplo, 13 soldados das foras armadas
congolesas Ioram condenados a priso perpetua pelo Tribunal Militar de
Bunia em razo da execuo sumria de 32 pessoas na cidade de Bavi
e dos atos de pilhagem e estupro cometidos de agosto a novembro de
2006
112
.
O grau de envolvimento do Conselho com as questes de direitos
humanos relativas ao caso congols aumentou progressivamente
com o tempo, levando o CSNU a assumir uma postura incomum de
acompanhamento detalhado da execuo das tarefas do mandato da
MONUC nessa rea e dos problemas enfrentados para o atendimento
dos apelos por justia. As instrues do Conselho tornaram-se assim
110
A primeira meno a esse respeito no perodo estudado est no pargrafo operativo 15 da
resoluo 1291, de 24.02.00.
111
112
Vide o pargrafo 5 do relatrio bianual do Escritrio de Direitos Humanos das Naes Unidas
na Repblica Democrtica do Congo, referente ao primeiro semestre de 2007.
111
crescentemente tpicas e dirigidas ao EACDH. Eis alguns exemplos:
(a) na resoluo 1355, de junho de 2001, o Conselho solicitou ao
SGNU que dotasse a MONUC de um numero sufciente de assessores
especializados na proteo de crianas, para fns de monitoramento da
situao dos DDHH; (b) na resoluo 1468, de maro de 2003, instou o
Governo congols a estabelecer um mecanismo de exame dos candidatos
a cargos ofciais, a fm de levar em considerao suas aes passadas
que tivessem relevncia do ponto de vista dos DDHH e do DIH; (c) na
resoluo 1493, de julho de 2003, encorajou o Representante Especial
do SGNU a coordenar-se com o Alto Comissariado para os Direitos
Humanos na assistncia aos esforos do Governo transitrio congols
para combater a impunidade; (d) na resoluo 1756, de maio de 2007,
solicitou a Kinshasa que os monitores de direitos humanos da MONUC
recebessem acesso as prises; (e) na resoluo 1794, de dezembro de
2007, instou o Governo congols a apoiar o exerccio de mapeamento
das violaes de direitos humanos cometidas entre 1993 e 2003, que
ento estava sendo realizado pelo EACDH.
De forma mais geral, o Conselho tomaria, ao longo dos nove anos
pesquisados, iniciativas de relevo, como ao solicitar a implementao de
uma estratgia nacional abrangente de reforma do setor de segurana
113
, ao
encorajar o estabelecimento de uma Comisso de Verdade e Reconciliao
com mandato para determinar responsabilidades por violaes srias
dos DDHH e do DIH
114
e ao propor a realizao de uma conferncia
internacional sobre paz, segurana, democracia e desenvolvimento na
regio dos Grandes Lagos da frica
115
. O Conselho chegou mesmo a
tomar decises que constituem precedentes importantes no tratamento
de questes doutrinrias tradicionais do direito internacional, como
quando atribuiu aos grupos armados que mantinham controle de parte
do territrio congols no apenas a responsabilidade pelas violaes de
direitos humanos que cometessem, mas tambm o dever, na condio de
113
114
115
Esse evento viria a ser efetivamente realizado em Dar Es-Salaam em novembro de 2004,
ao que o Conselho responderia um ano mais tarde com o apelo para que os Estados da regio
convocassem assim que possvel uma segunda edio da conferncia. Uma conferncia para a
paz, a segurana e o desenvolvimento do Kivu do Sul e do Norte finalmente teria lugar em janeiro
de 2008, na cidade de Goma. Vide, a respeito, o pargrafo operativo 18 da resoluo 1291, de
24.02.00, e o PP 10 da resoluo 1649, de 21.12.05.
112
autoridade de facto, de processar os culpados por violaes de direitos
humanos que tivessem lugar no territrio sob seu controle
116
.
Duas observaes finais impem-se no tocante a sanes. As
decises tomadas pelo Conselho ao longo do tempo no caso congols
denotam uma tendncia de ampliar o uso de sanes direcionadas.
Em 2005, o CSNU optou por acrescentar ao rol de sanes aplicadas
a proibio de viagens e o congelamento de bens dos responsveis
pelas violaes do embargo de armas
117
(e, poucos meses aps,
tambm dos lderes de grupos armados que impediam o processo
de desarmamento, desmobilizao e reintegrao ou repatriamento
dos combatentes
118
) e decidiu que o procedimento para a incluso
e excluso de nomes da lista de pessoas sancionadas seria igual ao
utilizado no caso do Afeganisto, com os mesmos vcios apontados
no item 3.1.1.1. Essa deciso permaneceu vigente at pelo menos
fins de 2008.
De forma ainda mais relevante para o objeto desta tese, o Conselho
procedeu, em 2008, a uma nova ampliao da lista de pessoas que
podem ser submetidas a sanes direcionadas no caso da RDC. Em
evidncia da tendncia do Conselho de incorporar medidas coercitivas
ao conjunto de instrumentos utilizados para o tratamento de questes
de direitos humanos, estabeleceram-se como passveis de sofrerem
sano os lderes polticos e militares (...) que recrutarem ou usarem
crianas em confitos armados e 'os individuos que atuarem na RDC
e cometerem srias violaes do direito internacional, envolvendo
ataques a crianas ou mulheres em situaes de confito armado,
inclusive assassinato e mutilao, violncia sexual, sequestro e
deslocamento Iorado
119
.
Encontravam-se submetidas a sanes direcionadas, no final
do perodo estudado, 20 pessoas fsicas, 6 empresas privadas e uma
organizao no governamental
120
.
116
Vide, por exemplo, o pargrafo operativo 14 da resoluo 1341, de 22.02.01, e o pargrafo
operativo 4 da resoluo 1417, de 14.06.02.
117
118
119
Vide o paragraIo operativo 13, incisos 'd e 'e, da resoluo 1807, de 31.03.08.
120
A lista dos sancionados esta na pagina http://www.un.org/sc/committees/1533/pdI/1533list.
pdf da internet.
113
3.1.1.5. Sudo
Elizabeth Cousens inclui o caso do Sudo (junto com os de Arglia,
Burundi e outros) na lista das crises e confitos que no receberam
tratamento signifcativo de parte do Conselho
121
. O Sudo, a bem da
verdade, havia estado durante anos na agenda do Conselho: sofreu
sanes de 1996 a 2001, por ter-se recusado a entregar para a justia etope
militantes islmicos que teriam buscado refgio no pas depois de atentar
contra o Presidente egipcio Hosni Mubarak durante sua visita a Etiopia
em junho de 1995
122
. Cousens reIere-se aqui, no entanto, ao confito
armado entre o Sul, predominantemente cristo e animista, e o Norte, de
maioria muulmana. Essa, que foi chamada de a segunda guerra civil do
Sudo, iniciou em 1983 e Ioi travada em Iuno de vises confitantes a
respeito de elementos centrais para a defnio da Iorma de convivio entre
as principais comunidades que compunham o pas e, em decorrncia, da
organizao do Estado sudans (se laico ou islmico, se federativo ou
unitrio); como pano de fundo da guerra, surgia a questo de como seria
repartida a renda oriunda da explorao de petrleo, descoberto no sul do
pas em 1979. No perodo estudado por esta tese, o CSNU manifestar-se-ia a
respeito desse confito pela primeira vez com a resoluo 1547, de junho
de 2004, quando decidiu enviar uma misso poltica especial ao Sudo
para preparar os trabalhos de monitoramento internacional previstos nos
seis protocolos de paz que haviam sido assinados pelo Governo do Sudo
e pelo Movimento/Exrcito de Libertao do Povo do Sudo (SPLM/A).
O Acordo Abrangente de Paz que ambas as partes frmaram em janeiro
de 2005 marcaria o fnal do confito.
Uma declarao que o Presidente do Conselho havia emitido em
maio de 2004 permitia prever que o Sudo entraria em cheio na agenda
do Conselho por outras razes: a ateno do Conselho voltava-se ao
confito em DarIur. O confito surgira em 2003 na Iorma de uma rebelio
em trs estados ocidentais do pas (Darfur Sul, Darfur Norte e Darfur
Oeste). A liderana da rebelio era exercida, em particular, pelos grupos
Movimento/Exrcito de Libertao do Sudo (SLM/A) e Movimento
121
Vide as paginas 114 e 115 de seu artigo 'ConIlict Prevention, no livro 'The UN Security
Council: Irom the cold war to the 21st century.
122
Vide as pginas 229 e 230 do livro Council UNbound: the growth of UN decision making
on conIlict and postconIlict issues aIter the cold war, de Michael J. Matheson.
114
Justia e Igualdade (JEM), os quais representavam populaes agrrias
compostas majoritariamente por negros muulmanos no arabizados.
A resposta de Cartum a rebelio dar-se-ia pela prestao de apoio militar
a milicias tribais locais, intituladas 'Janjaweed. Entre as milicias e
os grupos rebeldes, registre-se, no existiam diferenas tnicas, mas
sim culturais: os 'janjaweed tambem eram aIricanos de cor negra e
religio muulmana, mas arabizados. O confito rapidamente escalou
para um nvel alarmante de violncia. Os ataques levados a cabo pelas
milicias 'janjaweed, alegadamente com o apoio das Ioras de segurana
sudanesas, teriam matado entre 200.000 e 300.000 civis, bem como
forado o deslocamento interno de mais de 2 milhes de pessoas e a
fuga de outras 250.000 para o Chade. Segundo os relatos disponveis,
os 'janjaweed adotavam, como instrumentos de guerra, praticas como
ataques indiscriminados a civis, estupros e deslocamentos forados.
A resposta da comunidade internacional Ioi intensa mas insufciente
para pr fm ao confito, pelo menos ate o termino do periodo estudado.
A resoluo 1556 do Conselho, adotada em julho de 2004, imporia um
embargo de armas as milicias 'janjaweed. A Unio AIricana enviou a
regio uma misso de paz (AMIS), a qual, apesar de contar com mais
de 3300 homens em fns de 2004, mostrou-se incapaz de interromper
as hostilidades. Em maro de 2005, com a resoluo 1590, o Conselho
estabeleceria a Misso das Naes Unidas no Sudo (UNMIS),
destinando-lhe um pessoal militar de 10.000 homens e atribuindo-lhe o
mandato de apoiar a implementao do Acordo Abrangente de Paz e de
coordenar-se com a AMIS a fm de reIorar as atividades de promoo
da paz em DarIur; as difculdades que o Governo sudans imporia ao
deslocamento das foras da UNMIS em seu territrio, contudo, viriam a
prejudicar o desempenho da Misso. Em maio de 2006, o Governo sudans
assinaria o Acordo de Paz de Darfur com uma faco do Movimento/
Exercito de Libertao do Sudo; o confito, porem, prosseguiria, em
vista de os demais grupos rebeldes envolvidos no o terem endossado. Em
julho de 2007, o Conselho aprovaria, com a resoluo 1769, a criao da
UNAMID uma misso de paz hbrida para Darfur, compartilhada entre
as Naes Unidas e a Unio Africana e com uma fora total de 26.000
homens; a UNAMID assumiu o lugar da AMIS em dezembro de 2007.
A deciso, tomada pelo Conselho em 2004, de intervir no confito
em DarIur no precisaria de outra justifcativa que no a possibilidade
115
(a epoca, absolutamente real) de regionalizao do confito: os combates
na Ironteira oeste do Sudo e os fuxos de reIugiados haviam gerado
tenses importantes com o Chade. O que movia os membros do Conselho,
entretanto, era sobretudo a questo interna de direitos humanos. J quando
da aprovao da resoluo 1556, o Conselho demandaria que o Governo
do Sudo cumpra seus compromissos (...) de apreender e levar a justia os
lideres janjaweed` e seus associados que tiverem incitado ou executado
violaes dos direitos humanos e do direito internacional humanitrio e
outras atrocidades e expressaria por escrito sua inteno de considerar a
aplicao de sanes adicionais (que se somariam, portanto, ao embargo
de armas as milicias 'janjaweed) se a demanda no Iosse atendida
123
.
Na resoluo 1564, adotada dois meses mais tarde, o Conselho tornaria
essa ameaa mais concreta, aludindo a possibilidade de impor sanes
econmicas (proibio de venda de petrleo) e outras direcionadas
aos governantes sudaneses (proibio de viagens internacionais) como
punio em caso de descumprimento de suas demandas
124
. Ante a falta
de progresso para o cumprimento, o Conselho cumpriria sua ameaa
em maro de 2005, ao impor, por meio da resoluo 1591, a proibio
de viagens internacionais e congelamento dos bens a todos aqueles que
'impedirem o processo de paz, constituirem uma ameaa a estabilidade
em Darfur ou na regio, cometerem violaes do direito internacional
humanitario ou dos direitos humanos ou outras atrocidades (...)
125
. As
sanes seriam aplicadas efetivamente a to s quatro pessoas, uma das
quais, no entanto, seria o Comandante da Regio Militar Oeste das Foras
Armadas Sudanesas, Major General Gaffar Mohamed Elhassan. Todas
as quatro Ioram objeto das sanes ate o fnal de 2008
126
.
A intensidade do interesse do Conselho pela dimenso de direitos
humanos do confito era elevada como em raros outros momentos.
Refetia-se no grau de especifcidade de suas decises nessa area, com
instrues diretas ao EACDH e ao perito independente da CDH
127
. Chegou
123
Vide o pargrafo 6 da resoluo 1556, de 30.07.04.
124
125
Vide o pargrafo operativo 3, (c), da resoluo 1591, de 29.03.05.
126
As demais pessoas eram o Xeque Musa Hilal, cheIe da tribo Jalul em DarIur do Norte; Adam
Yacub Shant, comandante do grupo Exrcito de Libertao Sudans; e Gabril Abdul Kareem
Badri, comandante de campo do Movimento Nacional para a Reforma e o Desenvolvimento.
Foram includas pela resoluo 1672, de 25.04.06.
127
Exemplo disso o fato de que a) na resoluo 1556, enviou instrues ao perito independente
da CDH sobre a situao no Sudo para que cooperasse com o Governo sudans no apoio a
116
mesmo a tomar partido talvez involuntariamente em controvrsia
doutrinria ento debatida na Comisso de Direitos Humanos a respeito
da possibilidade de grupos armados serem considerados detentores de
obrigaes na rea de direitos humanos; o CSNU fez isso ao sublinhar,
na resoluo 1564, que os grupos rebeldes sudaneses, particularmente
o Movimento Justia e Igualdade e o Exrcito/Movimento de Libertao
Sudans, tambm devem tomar todas as medidas necessrias para
respeitar (...) o direito internacional dos direitos humanos
128
.
A razo para tamanha nfase na questo de DDHH ou ao menos
uma das principais parece ser o pronunciamento feito em 9 de setembro
de 2004 pelo ento Secretrio de Estado dos EUA, Colin Powell, na
Comisso de Relaes Exteriores do Senado norte-americano, no qual
afrmou que 'um genocidio esta sendo cometido em DarIur e o Governo
do Sudo e os janjaweed` arcam com a responsabilidade por ele
129
.
A posio assumida pela delegao dos Estados Unidos no Conselho
seguramente ter sido um dos fatores principais para o CSNU ter
solicitado ao Secretrio-Geral, por meio da resoluo 1564 (adotada nove
dias depois do pronunciamento do Secretrio Powell), o estabelecimento
de uma comisso internacional de inqurito para investigar os relatos de
violaes de DDHH em Darfur e, em especial, para determinar tambm
se atos de genocidio ocorreram ou no
130
.
A Comisso Internacional de Inqurito foi formada em outubro
de 2004; visitou o Sudo, inclusive os trs estados de Darfur, em duas
oportunidades (em novembro do mesmo ano e em janeiro de 2005);
e apresentou seu relatrio ao Conselho em 31 de janeiro de 2005
131
.
A Comisso opinou que os ataques a civis e a destruio de casas por
milcias sudanesas constituam casos graves de crimes de guerra e que
o uso de violncia sexual como arma de guerra, o deslocamento forado
de populaes e os assassinatos em massa cometidos pelos 'janjaweed
investigao das violaes de direitos humanos; b) na resoluo 1564, demandou ao Governo do
Sudo que entregasse a Misso AIricana no Sudo (AMIS) o nome dos milicianos 'janjaweed
presos por violaes dos direitos humanos; c) na resoluo 1590, solicitou ao EACDH que
acelerasse o envio de monitores de direitos humanos a Darfur, que os enviasse em maior nmero
e que avanasse na formao de equipes civis de proteo e monitoramento na regio.
128
129
Essa informao est registrada no website do Departamento de Estado dos EUA, na pgina
http://www.state.gov/r/pa/ei/bgn/5424.htm da internet.
130
131
O relatrio faz parte do documento S/2005/60.
117
e pelas foras de segurana sudanesas, entre outras violaes cometidas,
eram de tal monta que representavam crimes contra a humanidade. Mas,
em um de seus pontos principais, o parecer da Comisso foi o de que:
640. (...) o Governo do Sudo no aplicou uma poltica de genocdio. (...) o
elemento crucial da inteno genocida parece faltar, ao menos no que diz respeito
as autoridades do Governo central. Falando genericamente, a politica de atacar,
matar ou deslocar forosamente membros de algumas tribos no evidencia uma
inteno especifca de aniquilar, no todo ou em parte, um grupo distinguido por
razes raciais, tnicas, nacionais ou religiosas. Pareceria sim que aqueles que
planejaram e organizaram os ataques as vilas perseguiam a inteno de retirar as
vitimas de seus lares, primariamente para fns de guerra de contra-insurgncia.
O relatorio incluia entre suas recomendaes fnais a de que o caso
de Darfur fosse remetido pelo CSNU ao Tribunal Penal Internacional,
com base na evidncia de que se teriam verifcado crimes de guerra e
crimes contra a humanidade.
O relatrio no alterou a posio de fundo do Governo norte-americano:
o Presidente George W. Bush retomaria o tema em pronunciamento
publico Ieito em julho de 2005 para afrmar que a situao em DarIur
era 'claramente um genocidio
132
. Mas o relatrio sem dvida afetaria o
rumo dos trabalhos do CSNU. Em 31 de maro daquele ano, ao adotar
a resoluo 1593, o Conselho, em um ltimo momento de ativismo no
caso sudans do ponto de vista dos DDHH, acolheria a sugesto da
Comisso de Inqurito e aprovaria remeter ao Promotor do Tribunal Penal
Internacional a considerao dos fatos ocorridos em Darfur a partir de
julho de 2002. A deciso ainda viria acompanhada da sugesto de que
se criassem instituies no Sudo que complementassem os processos
judiciais na busca da reconciliao nacional, a semelhana da Comisso
de Verdade e Reconciliao de Serra Leoa.
DarIur seria dessa maneira o primeiro e, ate o fnal do periodo
estudado, o nico caso remetido pelo Conselho ao TPI. Por esse ngulo,
a resoluo 1593 reveste-se de importncia histrica para o sistema
onusiano, entre outras razes porque evidencia na prtica a possibilidade
de cooperao entre os dois rgos a despeito da resistncia ento mantida
132
Essa informao est registrada no website do Departamento de Estado dos EUA, na pgina
http://www.state.gov/r/pa/ei/bgn/5424.htm da internet.
118
h anos pelos Estados Unidos contra o Estatuto de Roma (a resoluo, por
sinal, fora aprovada com base na absteno dos EUA durante a votao
em plenrio). Do ponto de vista do tratamento do caso de Darfur pelo
CSNU, no entanto, a resoluo 1593 serve de marco temporal para o
esmorecimento do impeto do Conselho quanto a dimenso de direitos
humanos do confito. As menes ao tema nas resolues do Conselho
passaram a ser mdicas (limitando-se em geral a reiterar a condenao
as atividades de milicias ou grupos armados que continuavam a atacar
civis) ou, mais frequentemente, inexistentes. Nenhuma nova iniciativa
foi considerada.
A exceo a essa nova tendncia foi o mandato das Misses de
Paz criadas pelo Conselho. Ao ampliar-se o contingente da Misso das
Naes Unidas no Sudo (UNMIS) por meio da resoluo 1706, em
agosto de 2006, foi mantido grosso modo o mandato na rea de DDHH
que havia sido estipulado quando da criao da Misso em maro de
2005 pela resoluo 1590. As tarefas da UNMIS no campo de DDHH
permaneceram amplas, nos seguintes termos:
(...) 8. (j) assistir as partes do Acordo de Paz de Darfur, em coordenao com
programas bilaterais e multilaterais de assistncia, na reestruturao do servio
policial no Sudo, de maneira consistente com o policiamento democrtico, para
desenvolver um programa de treinamento e avaliao da polcia e, de outras formas,
assistir no treinamento da polcia civil;
(k) assistir as partes do Acordo de Paz de Darfur na promoo do estado de direito,
inclusive de um judicirio independente, e na proteo dos direitos humanos de
todas as pessoas no Sudo por meio de uma estratgia abrangente e coordenada,
com o objetivo de combater a impunidade e contribuir para a estabilidade e a paz
no longo prazo (...);
(l) assegurar presena e capacitao tcnica adequada nas reas de direitos humanos
e de gnero dentro da UNMIS para realizar a promoo dos direitos humanos, a
proteo dos civis e o monitoramento de atividades que incluam ateno particular
as necessidades das mulheres e das crianas;
9. (...) (b) contribuir para esforos internacionais de proteo, promoo e
monitoramento dos direitos humanos em Darfur, bem como para a coordenao
dos esforos internacionais para a proteo de civis com ateno particular para
grupos vulnerveis, incluindo deslocados internos, refugiados retornados, mulheres
e crianas (...).
119
Esse mandato no seria revisitado formalmente nos anos seguintes,
mas o CSNU ampli-lo-ia por meio de interpretaes extensivas: em
2008, por exemplo, o CSNU atribuiu a UNMIS as tareIas adicionais de
apoiar o desenvolvimento de uma estratgia nacional para a realizao
de eleies e de assistir os esforos de reconciliao nacional das partes
do Acordo de Paz Abrangente de forma a enfatizar o papel da mulher na
soluo de confitos e na consolidao da paz, com base no entendimento
de que se subsumiam no mandato vigente
133
.
A perda de impulso poltico no se fez sentir apenas na linguagem das
resolues adotadas. O Promotor do Tribunal Penal Internacional, Luis
Moreno-Ocampo, em palestra realizada na Universidade de Georgetown,
na cidade de Washington (EUA), no dia 8 de abril de 2008, relatou ter
reagido da seguinte maneira ao grau de receptividade que encontrou no
CSNU para a considerao dos temas do processo de Darfur:
|Moreno-Ocampo| mostrou-se queixoso em relao a participao do Conselho
de Segurana no tratamento do tema: opinou que as questes de justia no se
encontram includas na agenda do CSNU nem na do prprio Secretrio-Geral,
que privilegiariam os temas de segurana e de ajuda humanitria eu era o nico
a Ialar de justia, disse, reIerindo-se a reunio do Conselho em que apresentou
relatrio sobre o Sudo. Expressou o temor de que o Tribunal seja ignorado pelos
acusados por violaes se o Conselho de Segurana no se mostrar comprometido
em exigir a cooperao dos Estados
134
.
Moreno-Ocampo, no entanto, parece ter optado por avanar nos
seus intentos de busca de justia para o caso sudans sem deixar-se
atingir pela mudana de prioridades das delegaes no Conselho. Em
14 de julho do mesmo ano, solicitou ao TPI a expedio de mandato de
priso para o Presidente sudans Omar al-Bashir, com base na acusao
de ser responsvel por atos de genocdio, crimes de guerra e crimes
contra a humanidade. Ate o fnal do periodo estudado, o Tribunal no se
havia manifestado a respeito. Mas a repercusso poltica da solicitao
foi imediata. Em comunicado emitido uma semana aps
135
, o Conselho
133
134
O relato da sua palestra consta de telegrama da Embaixada do Brasil em Washington, de
11.04.08.
135
A integra de seu texto encontra-se na carta que o Observador Permanente da UA junto as Naes
Unidas enviou ao Presidente do Conselho e que consta do documento S/2008/481, de 23.07.08.
120
de Paz e Segurana da Unio Africana (UA), unindo-se em torno
do Presidente sudans, defendeu que a busca da justia deveria ser
realizada de uma maneira que no impedisse ou prejudicasse esforos
voltados a promoo de uma paz duradoura e reiterou a preocupao
da UA com o indiciamento internacional de lderes polticos africanos.
De forma mais concreta, a Unio Africana requereu o envolvimento do
CSNU no caso, para que, valendo-se das prerrogativas que lhe confere
o Estatuto de Roma, suspendesse o incio de qualquer investigao ou
processo contra Omar al-Bashir
136
. Ate o fnal do periodo estudado, o
Conselho no se pronunciou sobre a questo de fundo da requisio.
O que parece ter sido um caso de diviso entre os membros do Conselho
(que teria oposto os membros eleitos africanos a, pelo menos, os EUA)
foi, ao final, objeto de uma reao oficial apenas interlocutria:
o CSNU, oito dias aps a circulao do comunicado da UA, reconheceu
as preocupaes suscitadas por membros do Conselho a respeito de
potenciais desdobramentos subsequentes a solicitao do Promotor do
Tribunal Penal Internacional de 14 de julho de 2008 e [tomou] nota da
inteno deles de continuar a considerar essas questes
137
.
Um ltimo registro se impe em relao ao Sudo. O Comit que
gerencia as sanes impostas pela resoluo 1591 aqueles que impedissem
o processo de paz segue um procedimento para a incluso e excluso de
nomes da lista de sancionados
138
que reproduz as restries ao direito de
deIesa verifcadas no caso do AIeganisto. No caso especifco das quatro
pessoas listadas na resoluo 1672, de abril de 2006, a sua retirada da
lista supor ainda a aprovao de nova resoluo do Conselho.
3.1.2. Casos que no envolvem sanes direcionadas
O fato de os casos listados abaixo no envolverem a aplicao de
sanes direcionadas no os torna menos complexos, nem garante que
o nivel de ateno dada pelo CSNU a dimenso de direitos humanos
136
O Artigo 16 do Estatuto de Roma faculta ao CSNU suspender o incio ou a continuao de
investigaes ou processos do TPI mediante a adoo de resoluo ao amparo do Captulo VII da
Carta. A suspenso tem validade por 12 meses, que podem ser prorrogados por iguais perodos,
segundo o mesmo procedimento.
137
138
As diretrizes do Comit para a conduo de seu trabalho esto disponveis na pgina http://
www.un.org/sc/committees/1591/pdI/SudanguideE.pdI da internet.
121
de suas decises tenha sido sempre sufciente. Entre os casos a seguir
esto, por exemplo, o Iraque e as sanes econmicas abrangentes a que
foi submetido at maio de 2003, bem como o Timor Leste e a recusa
do Conselho em estabelecer um Tribunal Internacional para julgar as
violaes cometidas por milcias pr-Indonsia em setembro de
1999. A signifcativa diversidade de situaes tratadas pelo CSNU e de
solues por ele encontradas para esses casos, bem como, a rigor, tambm
para os elencados no item 3.1.1 supra, atesta o quanto o Conselho via
as questes de direitos humanos como inter-relacionadas com as de
segurana internacional no perodo estudado.
3.1.2.1. Burundi
A histria do Burundi, um dos pases de menor desenvolvimento
relativo da frica, escrita contra o pano de fundo da tenso entre a
maioria hutu e a elite dominante tutsi; em 2008, esses grupos tnicos
correspondiam respectivamente a 85% e 14% do total da populao. Essa
tenso antecede a ocupao europeia. De meados do seculo XVIII a fns
do seculo XIX, o territorio em que hoje esta o Burundi pertencia a uma
monarquia tutsi. A regio foi ocupada em 1890 pela Alemanha, que, em
razo de derrota militar no contexto da I Guerra Mundial, perde o seu
controle para a Belgica em 1916. A ConIerncia de Versalhes ofcializa
a transmisso da administrao do Burundi para a Blgica em 1919. O
domnio belga, no entanto, era exercido por meio de prepostos tutsis.
A histria do Burundi independente, desde 1962, continuou marcada
pela constante tenso social, que se traduziu em episdios recorrentes
de violncia tnica e instabilidade poltica. Revoltas hutus e a represso
social e poltica organizada por tutsis custaram cerca de 250 mil vidas
entre 1962 e 1993; nesse mesmo perodo, o poder foi exercido apenas
por tutsis e transmitido somente por meio de golpes de estado. A
exceo que confrma a regra Ioi a ascenso do Primeiro-Ministro hutu
Ngendandumwe, que, pouco aps ser indicado para o cargo pelo rei tutsi
Mwambutsa, Ioi assassinado em 1965. A represso a onda de violncia
racial que se seguiu resultou na concentrao do controle da polcia e
das Foras Armadas locais em mos tutsis.
A guerra civil de 1993 reproduziu a linha estrutural dos confitos de
1965. Em junho de 1993, saiu vencedor da primeira eleio democrtica
122
do pas Melchior Ndadaye, da Frente para a Democracia no Burundi
(FRODEBU), que seria o primeiro hutu a ocupar a chefa de estado.
Apenas quatro meses mais tarde, Ndadaye foi morto por soldados tutsis,
o que deu inicio a guerra. No inicio de 1994, o parlamento escolheu como
seu sucessor Cyprien Ntaryamira, tambm hutu, que no mesmo ano
faleceria na queda do avio que custou a vida do Presidente de Ruanda
(e que marcaria o incio de um genocdio naquele pas). Seu sucessor,
Sylvestre Ntibantunganya, igualmente hutu, foi indicado pelo Congresso
em outubro de 1994 e deposto em 1996, em golpe de estado, por Pierre
Buyoya, um tutsi. Buyoya deu incio a tratativas de paz, que culminaram
com o Acordo de Paz e Reconciliao de Arusha em 2000. O Acordo
permitiu, em 2003, o estabelecimento de cessar-fogo entre o governo
tutsi e o principal grupo rebelde hutu (Conselho Nacional para a Defesa
da Democracia/Foras para a Defesa da Democracia CNDD/FDD),
bem como a vitria em eleies democrticas de Domitien Ndayizey,
hutu lder da FRODEBU. A guerra civil havia causado a morte de cerca
de 300.000 pessoas desde 1993.
Durante o perodo estudado, o grau de ateno dispensado
pelo Conselho ao pas elevou-se em 2004, quando ainda persistiam
hostilidades, mas o processo de paz j estava avanado. O motivo da
ao do CSNU foi a continuao dos ataques por parte do grupo armado
Palipehutu Foras Nacionais de Libertao. Atendendo pedidos feitos
diretamente pelo Presidente Ndayizey e pelo Vice-Presidente da
frica do Sul, Jacob Zuma, o Conselho, por meio da resoluo 1545,
de maio daquele ano, criou a Operao das Naes Unidas no Burundi
(ONUB), que seria composta pelas foras da Misso Africana no Burundi
(AMIB). A resoluo atribuiu a ONUB tareIas tipicas de misses de
manuteno da paz, como o monitoramento da implementao de
acordos de cessar-fogo e a assistncia aos processos de desarmamento,
desmobilizao e reintegrao de combatentes. Paralelamente, no entanto,
inseriu em seu mandato competncia para tambm colaborar com o
Governo em questes prprias de DDHH, como a execuo de reformas
institucionais, em particular do Judicirio e do sistema correcional; o
treinamento e monitoramento da polcia local em matria de direitos
humanos; o seguimento do processo eleitoral; e, de maneira ampla, a
promoo e proteo dos direitos humanos, particularmente de mulheres,
crianas e pessoas vulnerveis, e a investigao das violaes de direitos
123
humanos. Para essas ltimas tarefas, por sinal, o Conselho solicitou
a colaborao do Escritrio do Alto Comissariado para os Direitos
Humanos
139
. Em momento revelador da viso de segurana coletiva
que fundamentaria a ONUB, o Conselho, ao listar necessidades a serem
atendidas no Burundi (na mesma resoluo), mencionou a promoo da
paz e da reconciliao nacional lado a lado com o respeito aos direitos
humanos, dando a entender que os dois conjuntos de objetivos tm igual
importncia e so interdependentes no caso burundiano.
Em setembro de 2006, o quadro poltico mudaria com a assinatura do
acordo de cessar-fogo entre o Governo do Burundi e as Foras Nacionais
de Libertao, que poria termo a guerra. A ateno do Conselho volta-se
ento aos desafos que se apresentam para o Burundi na consolidao do
processo de paz mediante o fortalecimento da capacidade do Governo
local de enIrentar as assim chamadas causas proIundas do confito. O
CSNU decide assim, por meio da resoluo 1719, de outubro daquele
ano, retirar a ONUB e estabelecer em seu lugar o Escritrio Integrado das
Naes Unidas no Burundi (BINUB), sem componente militar. Entre as
tarefas que lhe eram encomendadas no art. 2 da resoluo, listavam-se:

a) o fortalecimento da capacidade das instituies nacionais e da sociedade civil
para tratar das causas proIundas do confito e para prevenir, administrar e resolver
confitos internos (...);
b) fortalecimento da boa governana, da transparncia e da responsabilidade das
instituies pblicas;
c) promoo da liberdade de imprensa e fortalecimento do marco legal regulatrio
da midia e das comunicaes, e elevao do nivel de profssionalizao da midia;
d) consolidao do estado de direito, em particular pelo fortalecimento da Justia e
do sistema correcional, inclusive da independncia e da capacidade do Judicirio;
f) apoio ao desenvolvimento de um plano nacional de reforma do setor de
segurana, que inclua treinamento em direitos humanos, e prestao de assistncia
tcnica para sua implementao,
139
O Escritrio do Alto Comissariado para os Direitos Humanos abriu representao permanente
no Burundi em 1995; entre 2005 e 2006, integrou-se com a ONUB e, a partir de 2007, com o
BINUB. Mantm um escritrio em Bujumbura, que se volta a capacitar instituies como o Poder
Judiciario e a policia e a prestar assistncia juridica a reus e a promotoria em processos relativos
aos eventos de 1993. Os subescritrios de Ngozi e Gitega dedicam-se a prestar assistncia jurdica
e a monitorar a situao em centros de deteno.
124
i) promoo e proteo dos direitos humanos, inclusive pela construo de
capacidade institucional nessa rea, particularmente com relao aos direitos
das mulheres, das crianas e de outros grupos vulnerveis, e pela prestao de
assistncia no desenho e na implementao de um plano nacional de direitos
humanos que abranja o estabelecimento de uma comisso nacional independente
de direitos humanos;
j) apoio aos esIoros de combate a impunidade, particularmente por meio do
estabelecimento de mecanismos transitrios de justia, incluindo uma comisso
de verdade e reconciliao e um tribunal especial.
Os mandatos de ambas as Misses suscitam diversas questes.
As atribuies da ONUB caracterizaram, a semelhana de outras
Misses de Paz, uma ampliao das competncias tradicionais do
CSNU mediante a incorporao dos temas de direitos humanos na
compreenso das questes de segurana coletiva relativas ao Burundi.
De maior interesse para este trabalho e a confgurao do mandato
do BINUB. A criao do Escritrio Integrado das Naes Unidas
ilustrativa de uma nova modalidade de expanso das competncias
institucionais do CSNU: se, em outros casos, o Conselho havia
includo, em seu rol de atribuies, questes que tradicionalmente
no eram associadas com a temtica da segurana coletiva, aqui ele
afrma sua autoridade tambem sobre a Iase pos-confito, quando a
ameaa a paz se encontrava pelo menos temporariamente superada,
e conta para tanto com o argumento de que a ausncia de soluo
aos problemas que haviam causado as hostilidades pode, no futuro,
engendrar novo confito.
A abertura de uma nova forma de atuao das Naes Unidas para
a consolidao da paz por certo meritria e supre uma lacuna h
muito verifcada no tratamento das questes de segurana. A questo
que se impe, no entanto, a de saber por que essa tarefa deveria ser
desempenhada pelo CSNU e no por outro rgo onusiano. Opes
institucionais ja existiam a epoca, mas seus trabalhos ainda eram
incipientes. Por exemplo, o Conselho de Direitos Humanos, rgo que
teria a competncia primria para o tratamento de ao menos algumas
das questes do mandato do BINUB elencadas, j havia sido criado
pela AGNU, mas encontrava-se, verdade, em fase de consolidao
institucional. A deciso de criar o BINUB, alm disso, foi tomada quando
125
a Comisso para Consolidao da Paz (CCP, um rgo subsidirio do
proprio CSNU) ja estava em Iuncionamento, mas havia incorporado a sua
agenda as questes relativas ao Burundi pouco tempo antes
140
. Registre-se
que um rgo das Naes Unidas j se ocupava das tarefas de apoiar um
programa de longo prazo de reconstruo e desenvolvimento no Burundi
desde agosto de 2003: era o Grupo Consultivo Ad Hoc do Burundi do
Conselho Econmico e Social, que foi fechado quando a considerao
de seus temas migrou para a Comisso para Consolidao da Paz
141
.
A questo assume nova pertinncia hoje em dia, quando a questo da
consolidao da paz no Burundi segue simultaneamente na agenda da
CCP e do CSNU.
O Conselho, a propsito, no v incompatibilidade no tratamento
simultneo do caso com a Comisso para Consolidao da Paz. Pelo
contrrio, ao revisar a situao no Burundi em dezembro de 2008, o
CSNU encorajou a continuao dos esforos da CCP, sobretudo no
que diz respeito ao Marco Estratgico para a Consolidao da Paz e ao
levantamento de recursos para sua execuo, ao mesmo tempo em que
consolidou para si a tarefa de monitorar tanto a evoluo da situao
no terreno como as polticas adotadas pelo Governo local. Na lista de
temas que o Conselho nessa oportunidade considerou prioritrios em sua
relao com o Burundi, impressiona o nmero de questes de DDHH:
esto entre elas os apelos do CSNU para que o Governo estabelea uma
comisso nacional independente de direitos humanos, adote legislao
para prevenir a violncia sexual e de gnero e punir os culpados e ponha
fm as prises de jornalistas, sindicalistas e politicos oposicionistas
142
.
3.1.2.2. Haiti
No periodo que se seguiu a posse do Presidente Jean Bertrand
Aristide em fevereiro de 2001 para o seu segundo mandato presidencial
143
,
a tenso entre Governo e oposio transformou-se com o tempo em
140
A primeira sesso da CCP ocorreu em 11.10.06, pouco mais de duas semanas antes da criao
do BINUB.
141
O Grupo Consultivo Ad Hoc do Burundi foi encerrado em 26.07.06 pela resoluo 2006/12
do ECOSOC.
142
Vide a resoluo 1858, de 22.12.08.
143
O anterior durara de 1991 a 1995: fora suspenso de outubro de 1991 a setembro de 1994 por
um golpe de estado.
126
violncia poltica. Em julho daquele mesmo ano, por exemplo, atiradores
atacaram instalaes da polcia em Porto Prncipe, episdio que foi
respondido por meio de represso aos partidos de oposio. Cinco meses
mais tarde, o Palcio Nacional que foi atacado a tiros; na sequncia,
grupos pr-governamentais revidaram com ataques aos lares de lderes
oposicionistas. A situao de segurana interna continuou a deteriorar-se
at o incio de 2004, quando grupos armados opositores ao Governo
tomaram o controle de diversas cidades do pas, inclusive de Gonaves;
em 28 de Ievereiro, um grupo armado chefado pelo ex-cheIe de policia
Guy Philippe avanava em direo a capital, distando dela somente
40 km; um dia aps, o Presidente Aristide apresentaria sua renncia e
partiria do pas. Assumiu imediatamente em seu lugar o Presidente da
Suprema Corte, BoniIace Alexandre, o qual solicitou as Naes Unidas
o envio urgente de uma fora para a restaurao da paz e da segurana
no Haiti e para dar continuidade ao processo poltico constitucional
hoje vigente
144
. O Conselho autorizaria, ainda no dia 29, o envio de
uma Fora Interina Multinacional (MIF), a qual seria comandada pelos
Estados Unidos e permaneceria no pas at transferir sua autoridade, em
1 de junho de 2004, a Misso das Naes Unidas para a Estabilizao
no Haiti (MINUSTAH), cujo componente militar viria a ser chefado
pelo Brasil durante todo o perodo estudado.
Ao criar-se a Fora Interina Multilateral pela resoluo 1529 em
Ievereiro de 2004, o motivo alegado para justifcar a interveno no
processo poltico interno de um Estado, alm do de atender a um pedido
Iormulado pelo Presidente interino, era o de enIrentar uma ameaa 'a
estabilidade no Caribe, especialmente por meio do fuxo potencial de
pessoas para outros estados na sub-regio
145
. A justifcativa apelava a
memoria dos dias que se seguiram a queda do Presidente Aristide em
1991, quando, segundo Sebastian Von Einsiedel e David M. Malone,
grandes nmeros de haitianos partiram para os mares, ameaando tomar
a Florida com reIugiados que chegavam em botes
146
. O cenrio todo era,
na verdade, muito familiar. Recentemente em 2001, haviam-se encerrado
dez anos de envolvimento intenso das Naes Unidas no Haiti, com o
144
145
146
Vide a pagina 469 do artigo 'Haiti no livro 'The UN Security Council: Irom the cold war
to the 21st century.
127
envio de sete misses ao pas. Aps o incio da crise em 1991, passaram
pelo Haiti a Misso Civil Internacional no Haiti (MICIVIH) em 1993,
a Misso das Naes Unidas no Haiti (UNMIH) de 1993 a 1996, uma
Fora Multinacional (MNF) em 1994 e 1995, a Misso de Apoio das
Naes Unidas no Haiti (UNSMIH) de 1996 a 1997, a Misso Transitria
das Naes Unidas no Haiti (UNTMIH) em 1997, a Misso Policial das
Naes Unidas no Haiti (MIPONUH) de 1997 a 2000 e a Misso de
Apoio Internacional ao Haiti (MICAH) em 2000 e 2001. Em ateno
aos diIerentes desafos enIrentados em cada momento, essas Misses
assumiram os mais distintos formatos (a MICIVIH foi organizada em
conjunto com a OEA, a MNF foi uma fora militar liderada pelos Estados
Unidos com a autorizao do Conselho, a MICAH foi mandatada pela
AGNU). Os mais variados possveis tambm eram os seus mandatos:
a MICIVIH estava centrada no monitoramento da situao de direitos
humanos; a MNF voltava-se a garantir o retorno do Presidente Aristide
mediante a deposio, se necessrio pela fora, do Presidente de facto
Cedras; a UNMIH era dedicada a manuteno da paz e tinha como tareIas
garantir a segurana e prestar assistncia; as posteriores concentraram-se
no fortalecimento da capacidade institucional da polcia haitiana. A todas
essas iniciativas somam-se as sanes econmicas impostas primeiro
pela OEA e depois pelo Conselho, respectivamente em outubro de 1991
e em junho de 1993
147
.
Uma coisa unia as Misses: independentemente do maior ou menor
grau de sucesso no cumprimento de seus mandatos, nenhuma delas, ao
ser encerrada pela ONU, deixaria como legado as condies necessrias
para a estabilidade do pas no longo prazo. A retomada de um ciclo de
crises era previsvel. William Durch comentaria a respeito que:
nenhuma dessas misses tocou nas estruturas polticas, econmicas e judicirias
do Haiti, e a Iora de policia recem-treinada, fcando virtualmente sozinha em
meio a um governo que, de resto, no havia sido reformado, logo afundaria no
tipo de desconcerto que caracterizava o resto do pas. O interesse pelo Haiti havia
murchado em 1998, a medida que os estrangeiros se Irustraram com o impasse
poltico do pas. No incio de 2004, o Haiti, mais uma vez, exibia sintomas
147
As sanes do CSNU foram estabelecidas pela resoluo 841, de 16.06.93.
128
visveis de falncia do estado, com milcias brandindo armas contra um governo
incapacitado (...)
148
.
Em que tero Ialhado tantas misses anteriores? Entre as tareIas
realizadas exitosamente, quais tero sido os desafos negligenciados?
Na misso ao Haiti que o Embaixador Ronaldo Sardenberg chefou em
abril de 2005 na condio de Presidente de turno do Conselho, uma das
principais concluses alcanadas foi a de que:
a maioria dos interlocutores apontou a pobre:a e o desemprego como as causas
profundas da instabilidade. (...) havia amplo acordo de que a soluo para a
situao atual do pas no seria alcanada no curto prazo. Ainda que as eleies
fossem vistas como um primeiro passo essencial no processo, elas no eram
vistas como uma soluo abrangente para a crise. O processo de estabilizao
e normalizao em uma srie de reas, a serem tratadas em paralelo, precisaria
continuar por algum tempo. A recuperao social e econmica precisaria ser
fortalecida. (...)
149
(meu grifo).
As constataes no chegam a surpreender no caso deste que o
pas mais pobre do hemisfrio ocidental e em que 54% da populao
vive com o equivalente a menos de US$ 1,00 por dia
150
. Elas trazem
de volta ao centro do debate, de toda forma, o n grdio da pobreza. O
que surgira em 2004 como um caso de instabilidade poltica encontrava
suas raizes nas defcincias crnicas do Estado haitiano e em sua
incapacidade de prover servios basicos a populao; a crise politica e
a crise econmica e social eram fenmenos mutuamente dependentes e
que se retroalimentavam em um crculo vicioso. Pe-se aqui de manifesto
igualmente a insufcincia do trabalho das Naes Unidas nessa area.
Alm da conhecida questo da falta de recursos, pode entrar em debate
o enfoque adotado, em particular pelo Conselho: ao centrar as atividades
das Misses no estabelecimento do estado de direito no Haiti (tarefa cuja
realizao por certo necessria), o CSNU pode pecar por errar o ponto.
Amlie Gauthier defende, a respeito, que:
148
Vide a nota 7 da pgina 40 de seu artigo Restoring and maintaining peace: what we know
so Iar, publicado no livro 'Twenty-First-Century Peace Operations.
149
Vide o pargrafo 12 do relatrio da misso, que consta do documento S/2005/302, de 06.05.05.
150
Esses dados foram extrados do relatrio de 13.06.07 do Grupo Consultivo Ad Hoc do Conselho
Econmico e Social sobre o Haiti, constante do documento E/2007/78.
129
(...) estabelecer o estado de direito supe instituies e servios pblicos que
funcionem de modo a que todos os cidados sejam realmente iguais aos olhos
da lei, e perante todas as leis. No s uma questo da capacidade do estado de
aplicar leis que garantam a segurana dos indivduos e dos bens, mas tambm leis
que garantam os direitos econmicos, sociais e culturais, tais como: educao
de qualidade para todos, acesso a agua potavel, condies de habitao decentes
e saudveis, acesso aos fatores de produo (terra, gua, crdito, treinamento...)
e possibilidades genunas de ganhar a vida como um cidado honesto. (...) [A
Misso] deveria trazer de volta o foco a programas de desenvolvimento econmico,
social, cultural e ambiental, e a urgente obrigao desses programas de produzir
resultados que apoiem no s a luta contra a misria, mas tambm a luta contra
o empobrecimento
151
(grifos da autora).
Gauthier, certo, no prope alternativas para alcanar os objetivos
que menciona, mas oferece critrios que permitem reavaliar os trabalhos
das Misses da ONU. Seus comentrios giram em torno de dois conceitos
centrais: a ampliao das capacidades do Estado e os direitos econmicos,
sociais e culturais (DESC). A questo do fortalecimento institucional do
Estado tem sido uma preocupao constante do CSNU; de maior interesse
aqui a considerao dos DESC.
Os direitos humanos fzeram parte integrante e de destaque do
mandato das duas misses criadas pelo CSNU no perodo em estudo. Ao
criar a Fora Interina Multinacional, o Conselho atribuir-lhe-ia a tarefa de
'Iacilitar o Iornecimento de assistncia internacional a Policia Haitiana
e a Guarda Costeira Haitiana a fm de estabelecer e manter a segurana
e a ordem publica e promover e proteger os direitos humanos
152
. O
mandato da MINUSTAH, por sua vez, estaria permeado de referncias
diretas e indiretas aos DDHH, como estas:
I. Ambiente de Segurana e Estabilidade
(...) (b) assistir o Governo Transitrio no monitoramento, na reestruturao e na
reforma da Polcia Nacional Haitiana, de maneira consistente com os padres de
policiamento democrtico, (...) assessorando em sua reorganizao e treinamento,
inclusive em treinamento de gnero (...);
151
Vide a pgina 5 de seu relatrio Haiti: Voices of the Actors; a research project on the UN
Mission.
152
Vide o pargrafo operativo 2, inciso (c), da resoluo 1529, de 29.02.04.
130
II. Processo Poltico
(a) (...) promover (...) a governana democrtica (...);
(...) (c) assistir o Governo Transitrio em seus esforos de organizar, monitorar
e executar eleies municipais, parlamentares e presidenciais livres e justas (...);
III. Direitos Humanos
(a) apoiar o Governo Transitrio bem como os grupos e as instituies haitianas de
direitos humanos em seus esforos para promover e proteger os direitos humanos,
particularmente de mulheres e crianas, a fm de garantir a responsabilizao
individual pelos abusos aos direitos humanos e a reparao as vitimas;
(b) monitorar e relatar a situao dos direitos humanos, em cooperao com o
Escritrio do Alto Comissariado para os Direitos Humanos, inclusive sobre a
situao dos deslocados internos e dos refugiados retornados
153
.
Na reviso que o Conselho empreendeu sobre a situao no Haiti
em outubro de 2008, as demandas que fez ao Governo local denotaram
no apenas a manuteno de um alto grau de interesse pelas questes de
DDHH do pas em geral, mas tambm uma ateno crescente a questes
pontuais nessa rea, relacionadas com carncias crnicas do Estado
haitiano que possuem, no entanto, um vnculo menos evidente com as
causas profundas da instabilidade no pas. Exemplo disso a importncia
atribuida pelo CSNU as questes da superlotao dos presidios, da
durao excessiva da deteno de presos no perodo pr-julgamento e
da falta de padronizao do processamento de casos no Judicirio
154
.
Algo que todos os itens reproduzidos supra tm em comum que se
referem primariamente a direitos civis e polticos. Em diversos trechos de
outras resolues sobre o Haiti, a nIase dada a responsabilizao penal
pelas violaes de direitos humanos e o fato de utilizar a expresso direitos
humanos quase como sinnimo de 'estado de direito evidenciam que
o Conselho, ao referir-se a DDHH, em geral no tm em mente ou pelo
menos no prioritariamente os direitos econmicos, sociais e culturais
155
.
153
Vide o pargrafo operativo 7 da resoluo 1542, de 30.04.04. O pargrafo operativo 8 da mesma
resoluo ainda estipulava a Minustah as tareIas de assessorar, dentro de suas capacidades, nas
investigaes das violaes de direitos humanos e do direito internacional humanitrio, a fim
de pr Iim a impunidade, e no desenvolvimento de uma estrategia de reIorma e Iortalecimento
institucional do Judicirio.
154
155
Vide o PP 5 e o pargrafo operativo 10 da resoluo 1608, de 22.06.05; o PP 12 da resoluo
1658, de 14.02.06; os PPs 8 e 9 e o pargrafo operativo 15 da resoluo 1702, de 15.08.06; o PP
5 da resoluo 1743, de 15.02.07; o PP 6 da resoluo 1780, de 15.10.07.
131
Disso decorre que a experincia que bem ou mal foi acumulada pelo
Conselho na promoo e proteo dos DDHH de utilidade limitada
em casos como o haitiano, nos quais o principal desafo e o combate a
pobreza.
O fato de os DESC no estarem incorporados no captulo de
direitos humanos no implica que no tenham sido tratados, ainda que
indiretamente, sob outra rubrica. A resoluo 1529 trazia, a propsito,
um incomum chamamento do Conselho para que a comunidade
internacional, em particular as Naes Unidas, a Organizao dos
Estados Americanos e a Comunidade Caribenha, cooperasse com
o povo haitiano na elaborao de uma estratgia para promover o
desenvolvimento econmico e social e combater a pobreza
156
temas
que surgem como substitutivos para os direitos econmicos, sociais
e culturais. Dois elementos aparentemente antagnicos sobressaem
nesse chamamento. De uma parte, v-se que o Conselho j se havia
mostrado consciente da relevncia do combate a pobreza para a
questo da segurana no Haiti antes da misso de abril de 2005 ou
mesmo da adoo do mandato da MINUSTAH em abril de 2004. De
outra, ao dirigir um curioso apelo as Naes Unidas (como se Iosse
outra organizao e no aquela da qual um dos rgos principais),
o CSNU deixa transparecer a posio de que os trabalhos na rea de
desenvolvimento econmico e social lhe so alheios.
Os desdobramentos posteriores confrmariam a manuteno da tenso
entre 'interesse e 'desinteresse pela questo do desenvolvimento
econmico e social no Haiti. Ao defnir o mandato da MINUSTAH,
a resoluo 1542 no lhe reservaria uma linha sequer aos temas de
desenvolvimento econmico e social. Em compensao, o Conselho, no
mesmo texto, instaria os Estados-membros a fornecerem ao Haiti ajuda
internacional em valores substanciais a fm de permitir a reconstruo
do pais, 'utilizando os mecanismos de coordenao relevantes
157
. Essa
ltima expresso era particularmente reveladora: o Conselho reservaria
aos instrumentos institucionais j existentes a tarefa de coordenao dos
trabalhos das Naes Unidas relativos ao desenvolvimento no Haiti, sem
chamar para si a responsabilidade nessa rea. A brecha entre o discurso
e a pratica do Conselho permaneceria intacta ate o fnal do periodo
156
157
132
estudado. Na reunio especial sobre o Haiti realizada em janeiro de
2005, o Ministro das Relaes Exteriores brasileiro, Embaixador Celso
Amorim, sustentaria que:
o sucesso da Misso das Naes Unidas para a Estabilizao do Haiti se baseia
em trs pilares interdependentes e igualmente importantes: a manuteno da paz e
da segurana; o incentivo ao dialogo politico com vistas a reconciliao nacional;
e a promoo do desenvolvimento econmico e social. No se trata de trs
passos` diIerentes, nem podem seguir-se uns aos outros no tempo. O atendimento
simultneo aos trs pilares condio indispensvel para a reconstruo do Haiti
158
.
Em aparente aceitao do argumento, o Conselho, a partir da
resoluo 1608, de junho de 2005, e nas resolues subsequentes,
reconheceria que a segurana, a reconciliao poltica e os esforos
de reconstruo econmica permanecem como elementos-chave para
a estabilidade do Haiti
159
. A atuao prtica do Conselho na rea de
desenvolvimento diversifcar-se-ia com o tempo, mas seguiria sendo
esparsa e tendo impacto apenas marginal no atendimento das carncias
econmicas e sociais
160
. Em mais de um momento, apelaria em favor do
incremento da coordenao entre a MINUSTAH e as entidades envolvidas
com atividades de desenvolvimento no Haiti e apoiaria a execuo
158
Vide a pgina 35 do livro Poltica Externa Brasileira, Volume II: discursos, artigos e entrevistas
do Ministro Celso Amorim (2003-2006).
159
Vide o PP 9 da resoluo 1608, de 22.06.05. Contedo similar est no PP 8 da resoluo 1658,
de 14.02.06; no PP 5 da resoluo 1702, de 15.08.06; no PP 4 da resoluo 1743, de 15.02.07;
e no PP 5 da resoluo 1780, de 15.10.07.
160
Entre os seus momentos de maior ativismo, Iiguram: (a) o apelo as instituies Iinanceiras
internacionais e aos pases doadores para desembolsarem prontamente os recursos prometidos na
Conferncia Internacional de Doadores para o Haiti realizada em junho de 2004 (resoluo 1576,
de 29.11.04); (b) o convite as instituies de Bretton Woods para considerarem as implicaes
para o Haiti da Iniciativa para Pases Pobres Altamente Endividados (HIPC) (resoluo 1608,
de 22.06.05); (c) a solicitao a MINUSTAH para Iortalecer sua capacidade de implementar
projetos de rpido impacto (resoluo 1608, de 22.06.05); (d) o chamado ao sistema das Naes
Unidas e aos pases doadores para elaborarem um sistema renovado de coordenao em matria
de ajuda internacional, que permitisse enfocar simultaneamente as necessidades imediatas e as
de longo prazo do pais (resoluo 1743, de 15.02.07); (e) o chamamento a MINUSTAH para,
em conjunto com o Governo do Haiti e a comunidade internacional, ajudar a garantir uma maior
eficincia na implementao do Documento Estratgico Nacional para o Crescimento e a Reduo
da Pobreza, bem como o reconhecimento da necessidade de realizao de uma conferncia de
doadores em apoio ao Documento (resoluo 1840, de 14.10.08).
133
pelo Governo haitiano do Marco Interino de Cooperao, que servia de
estratgia para a atuao do Estado nessa rea.
Um caso que merece ateno mais detalhada o dos projetos de
rapido impacto. A resoluo 1702, de agosto de 2006, defne-os como
projetos intensivos em mo de obra, de alta efetividade e visibilidade, que
ajudam a criar empregos e a prestar servios sociais bsicos; a resoluo
1780, de outubro de 2007, por sua vez, parece querer precisar o seu
propsito ao associ-los com atividades voltadas a melhorar o padro de
vida da populao e executadas de forma a complementar as operaes
de manuteno da segurana levadas a cabo pelo Governo haitiano.
A solicitao a MINUSTAH para que implemente projetos entendidos
nesses termos pareceria representar uma concesso significativa
do Conselho no sentido de incorporar projetos de desenvolvimento
econmico e social no mandato de misses de paz. A execuo prtica
desses projetos contraria, no entanto, as expectativas que as defnies
citadas poderiam criar. A MINUSTAH contava, ate o fnal do periodo
estudado, com recursos de at US$ 2 milhes anuais para executar tais
projetos; mesmo que esse montante seja integralmente aproveitado e
da maneira mais efciente possivel, ele esta longe de ser sufciente para
dinamizar a economia haitiana ou melhorar de maneira signifcativa os
indicadores sociais do pas. Alm disso, a natureza das tarefas envolvidas
(como coleta de lixo) faz com que os projetos no sejam autossustentveis
nem abram novas perspectivas de desenvolvimento para o Haiti.
O conjunto das medidas mencionadas nos pargrafos anteriores ,
enfm, prova de que o Conselho estendeu sim sua autoridade a area de
desenvolvimento econmico e social, mas no em medida signifcativa.
Dele no partiram quaisquer decises de real impacto nessa matria,
nem mesmo iniciativas de criao de novos mecanismos de apoio
ao desenvolvimento do Haiti, instrues concretas a Programas das
Naes Unidas como o PNUD ou uma incorporao efetiva dos temas
de desenvolvimento no mandato da MINUSTAH. O CSNU, na verdade,
decidiu autorrestringir a expanso de suas competncias na rea de
desenvolvimento e manteve sua deciso de forma consistente ao longo
dos anos, ainda que a relevncia dessas questes para a estabilizao
do Haiti pudesse legitimar a eventual adoo de decises nesse sentido.
Parece operar-se neste caso uma confuncia de razes e interesses
contrrios ao tratamento das questes de desenvolvimento. No difcil
134
presumir que uma razo para isso poderia ser a percepo de membros
da comunidade internacional de que o grau de prioridade da situao
haitiana frente ao conjunto da agenda internacional era relativamente
baixo. Entre os pases desenvolvidos, alm disso, desponta o temor
de que a plena incorporao da dimenso de desenvolvimento nos
trabalhos da MINUSTAH se traduzisse no aumento da presso sobre a
comunidade de pases doadores em prol de uma elevao substancial
da ajuda ofcial ao desenvolvimento do Haiti custo que, para os
doadores, poderia multiplicar-se se as medidas que fossem tomadas
para o Haiti servissem de precedente para casos semelhantes em
terceiros pases. Para pases em desenvolvimento, por outro lado, um
tema que suscitava preocupao era a possibilidade de que o tratamento
no mbito do Conselho tivesse o efeito de submeter as consideraes
relativas ao desenvolvimento as de segurana internacional ou,
para utilizar um neologismo de George Andreopoulos, de causar
a 'securitizao do debate sobre desenvolvimento econmico e
social
161
.
A autorrestrio da atuao do Conselho na rea de desenvolvimento
teve, pelo menos, o mrito de abrir espao para o exerccio de
protagonismo por outros rgos e mesmo para a utilizao de
mecanismos institucionais de cooperao entre rgos onusianos.
O Haiti no entrou na agenda da Comisso para a Consolidao da
Paz melhor dito, preferiu no entrar, porque temia que o tratamento
de seu caso pela CCP pudesse diminuir o grau de ateno que
receberia do Conselho. De toda forma, paralelamente ao trabalho
do CSNU, desenrolava-se o do Grupo Consultivo Ad Hoc sobre o
Haiti, do ECOSOC. A criao do Grupo data do perodo anterior de
interveno da ONU no Haiti: em novembro de 1998, o CSNU, por
meio da resoluo 1212, convidou o Conselho Econmico e Social
a contribuir para a elaborao de um programa de longo prazo de
apoio ao Haiti; a resposta do ECOSOC veio pela resoluo 1999/4,
de maio de 1999, que estabeleceu um Grupo Consultivo Ad Hoc com
o mandato de recomendar maneiras de garantir que a assistncia
da comunidade internacional aos esforos do Governo do Haiti na
busca do desenvolvimento sustentvel seja adequada, coerente, bem
161
Vide seu artigo 'The challenges and perils oI normative overstretch, no livro 'The UN
Security Council and the Politics oI International Authority, editado por Bruce Cronin e Ian Hurd.
135
coordenada e eIetiva. O Grupo permaneceu ativo ento por apenas
trs meses. Por solicitao que o ento Primeiro-Ministro interino
do Haiti, Grard Latortue, enviou em junho de 2004 ao ECOSOC,
o Grupo seria retomado em novembro daquele ano pela deciso
2004/322 e manter-se-ia operante ate pelo menos fns de 2008, com a
tarefa central de assessorar o Haiti em sua estratgia de longo prazo de
promoo da estabilidade e da recuperao socioeconmica. O Brasil
foi membro do Grupo tanto no ano de seu lanamento como no perodo
iniciado em 2004. Nesse ltimo perodo, o Grupo enviou ao Haiti
duas misses de avaliao da situao no terreno (a primeira em abril
de 2005, a segunda em abril de 2007) e apresentou trs conjuntos de
recomendaes, elaborados com base em contatos mantidos com os
principais interessados no caso haitiano, incluindo o PNUD, a OEA,
a Comunidade Caribenha, o BID e mesmo o CSNU.
As difculdades enIrentadas pelo Grupo Consultivo para alcanar
resultados concretos foram vrias e derivavam de sua prpria
natureza. O Grupo est autorizado somente a prestar servios de
aconselhamento, em particular na forma de recomendaes. Seu
mandato no lhe permite tomar iniciativas de coordenao com outros
organismos internacionais, muito menos criar misses ou autorizar
desembolsos oramentrios. No conta com agilidade institucional,
na medida em que transmite suas recomendaes ao ECOSOC, o qual
as analisar, por sua vez, apenas em sua reunio substantiva anual;
na prtica, o Conselho Econmico e Social tem-se limitado, em suas
resolues anuais sobre o Grupo Consultivo, a fundamentalmente
prorrogar seu mandato por um perodo adicional de um ano. Em
resumo, o Grupo Consultivo no dispe dos meios necessrios para
viabilizar a cooperao de que carece o Haiti para o atendimento de
suas defcincias na area econmica e social.
As razes expostas fazem o Haiti aparecer, para todos os efeitos,
como a evidncia da atual falta de meios institucionais para os rgos
principais das Naes Unidas atenderem casos graves de carncias na
area econmica e social, mesmo aqueles que so considerados ameaas a
paz e a segurana. No ha indicio de que outra organizao internacional
esteja mais empenhada ou bem posicionada para supri-las. A manterem-se
essas condies, a hiptese de retorno da violncia no pas continuar a
no poder ser descartada.
136
3.1.2.3. Iraque
No caso iraquiano, o perodo estudado divide-se em duas fases
marcadamente distintas. De janeiro de 2000 a maio de 2003, o pas
continuou a ser submetido pelo Conselho a um severo regime de sanes,
inclusive sanes econmicas abrangentes, em razo do descumprimento
pelo Governo iraquiano das obrigaes impostas pelas resolues 661, de
agosto de 1990, e 687, de abril de 1991, e outras que as sucederam, nas
reas fundamentalmente de desarmamento e de no proliferao nuclear.
A segunda fase tem incio com um episdio que representaria o maior
desafo a autoridade do Conselho desde pelo menos o fnal da Guerra
Fria. O Governo norte-americano interpretou a falta de cooperao do
Iraque com o regime de inspees da Comisso de Monitoramento,
Verifcao e Inspeo das Naes Unidas (UNMOVIC) e da Agncia
Internacional de Energia Atmica (AIEA) nas reas de desarmamento
e no proliferao como indcio da existncia ao menos de um
programa de desenvolvimento de armas de destruio em massa.
Aps os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001 nas cidades
de Washington e Nova York e no estado da Pensilvnia, nos EUA, o
Governo do Presidente George W. Bush dizia-se convencido de que
a eventual posse de armas de destruio em massa pelo Governo do
Presidente Saddam Hussein poderia ser causa, direta ou indireta, de
um novo ataque aos Estados Unidos. A presso norte-americana fez o
Conselho endurecer o tratamento dado ao caso iraquiano: em novembro
de 2002, o CSNU aprovou a resoluo 1441, na qual abandonou
intentos prvios de incentivar a cooperao do lado iraquiano e passou
a adotar um tom intimidador. Agindo no mbito do Captulo VII da
Carta, o Conselho concedia ao Iraque 'uma oportunidade fnal para
cumprir com suas obrigaes de desarmamento e, de Iorma incomum,
recordava ter repetidamente avisado o Iraque de que enfrentar
srias consequncias como resultado das contnuas violaes de suas
obrigaes
162
. O alegado nivel insufciente de progresso da parte do
Iraque no atendimento as suas obrigaes
163
levaria a Delegao dos
162
Vide os pargrafos operativos 3 e 13, respectivamente, da resoluo 1441, de 08.11.02.
163
Pascal Teixeira da Silva salienta que a UNMOVIC e a AIEA haviam ento registrado
progressos na cooperao do Governo iraquiano e tinham solicitado mais tempo para concluir
suas atividades de inspeo. Entre os progressos ocorridos, estava a entrega pelo Iraque de armas
137
EUA, junto com as de Reino Unido e Espanha, a apresentarem projeto
de resoluo que autorizava o uso da fora contra o pas. Ante a oposio
de cinco membros do Conselho, trs deles permanentes (Frana, Rssia
e China), e da relutncia de outros seis, os patrocinadores retiraram o
projeto de resoluo, abandonaram o debate onusiano e, em maro de
2003, invadiram o Iraque, com os EUA a Irente.
Os membros da coalizo procuraram legitimar a invaso perante
o direito internacional mediante a invocao sobretudo das resolues
678 e 1441 do Conselho. A resoluo 678, de novembro de 1990,
autorizava os Estados-membros a utilizar todos os meios necessrios
para restabelecer a paz e a segurana na regio
164
. O contexto ao qual
ela se referia, no entanto, era o da implementao da resoluo 660,
de agosto de 1990, que demandava a retirada das tropas iraquianas de
territrio kuwaitiano; essa obrigao havia sido dada por cumprida
quando do reconhecimento pelo Conselho do cessar-fogo entre os dois
paises em abril de 1991. A resoluo 1441, por sua vez, no fxava
data limite para o cumprimento das obrigaes iraquianas na rea de
desarmamento, no estabelecia critrios objetivos para a determinao
de um grau satisfatrio de cumprimento das aludidas obrigaes nem
previa qualquer dispositivo assemelhado a um gatilho automtico para
o uso da Iora a rigor, a resoluo no defnia quais seriam as serias
consequncias que adviriam em caso de descumprimento. A legalidade de
qualquer nova ao de coero contra o Iraque supunha, nesse contexto,
a prvia aprovao de resoluo a respeito pelo Conselho, condio que
nunca foi cumprida. Michael Matheson acrescenta como uma refutao
adicional a argumentao juridica da coalizo o Iato de que o uso da
Iora no se limitou a destruio das armas de destruio em massa que
Iossem porventura encontradas, dirigindo-se isso sim a substituio de
um Governo nacional
165
, o que jamais fora aprovado pelo Conselho.
As potncias ocupantes administraram o Iraque por meio da
Autoridade Provisria da Coalizo de abril de 2003 a junho de 2004,
quando assumiu o Governo Interino Iraquiano. O Governo Interino
realizou eleies em janeiro de 2005, aps as quais transferiu a autoridade
proibidas, como os msseis Al-Samud 2. Vide as pginas 216 e 217 de seu artigo Weapons of
Mass Destruction, no livro 'The UN Security Council: Irom the cold war to the 21st century.
164
A autorizao do uso da fora estava no pargrafo operativo 2, da resoluo 677, de 28.11.90.
165
Vide a respeito a pgina 149 de seu livro Council UNbound: the growth of UN decision
making on conIlict and postconIlict issues aIter the cold war.
138
ao Governo Transitrio Iraquiano. Esse ltimo, por sua vez, submeteu a
referendo um projeto de constituio em outubro de 2005, o qual, uma vez
aprovado, levou a realizao de eleies legislativas em dezembro daquele
mesmo ano. Como resultado, um governo constitucional iraquiano tomou
posse em maro de 2006 por um mandato de quatro anos. No tocante as
relaes com as Naes Unidas, a cooperao dos membros da coalizo
com o Conselho Ioi retomada pouco apos a invaso; em fns de maro
de 2003, o CSNU, por meio da resoluo 1472, defnia medidas para
incrementar a assistncia humanitria no pas. Pela resoluo 1483, de
maio daquele ano, o Conselho encerraria as sanes econmicas impostas
desde 1990. Trs meses depois, o Conselho criaria, pela resoluo 1500,
a Misso de Assistncia das Naes Unidas para o Iraque (UNAMI), que
permaneceu ativa at o trmino do perodo estudado.
O caso iraquiano suscita pelo menos trs questes de interesse para
esta tese. A primeira diz respeito as sanes econmicas abrangentes.
Em 6 de agosto de 1990, quatro dias aps o incio da Guerra do Golfo,
o Conselho de Segurana adotou, com 13 votos a favor e 2 abstenes
(Cuba e Imen), a resoluo 661, cujos pargrafos operativos 3 e 4
estabeleciam: a) a proibio de importao de quaisquer produtos
oriundos do Iraque, b) a proibio de exportao de quaisquer produtos,
excetuados medicamentos e alimentos, para o Iraque e c) o congelamento
dos bens e fundos pertencentes ao Governo do Iraque e a estabelecimentos
comerciais ou industriais em atuao no pas. As sanes tinham o
objetivo declarado de forar o Governo iraquiano a retirar imediatamente
suas tropas do Kuwait. O cessar-Iogo viria a ser ofcialmente reconhecido
pelo Conselho em 3 de abril de 1991, mediante a resoluo 687, aprovada
com 12 votos a favor, 1 contra (Cuba) e 2 abstenes (Equador e Imen);
em seu pargrafo operativo 22, no entanto, essa resoluo condicionava
a interrupo das sanes econmicas estabelecidas na resoluo 661 ao
prvio atendimento pelo Governo iraquiano de um conjunto de demandas
nas reas de desarmamento e no proliferao nuclear, alm da obrigao
de indenizar pelas perdas que a invaso do Kuwait havia causado
166
. Para
166
Eram as seguintes as demandas: a) destruir ou remover todas as suas armas qumicas e
biolgicas e todos os seus msseis balsticos de alcance superior a 150 km; b) concordar em
permitir inspeo in situ dos locais em que aquelas armas estivessem depositadas; c) comprometer-se
a no usar, desenvolver, construir ou adquirir armas qumicas ou biolgicas nem msseis balsticos
e aceitar que as Naes Unidas monitorem o cumprimento desse compromisso; d) concordar
em no adquirir ou desenvolver armas nucleares ou material utilizvel em armas nucleares,
139
o Conselho, essas exigncias nunca chegaram a ser cumpridas de todo
pelo Governo iraquiano, o que levou o tratamento dessa questo junto
com a aplicao das sanes a estender-se at a invaso do Iraque.
Trata-se do mais longo perodo de aplicao de sanes econmicas
abrangentes contra um mesmo pas na histria da ONU: mais de doze
anos e noves meses.
de interesse para o objeto desta tese no a considerao das
demandas de desarmamento feitas ao Iraque, mas sim as sanes
econmicas. A economia iraquiana, que ainda no se havia recuperado
plenamente da guerra contra o Ir, vira danos adicionais a sua
inIraestrutura e soIrera novas perdas signifcativas em Iuno da Guerra
do Golfo e das sanes que dela advieram; estima-se que o PIB iraquiano
tivesse registrado queda de 66 ao fnal da Guerra em 1991
167
. Para
uma economia altamente dependente das vendas externas de petrleo
como a iraquiana, proibir as importaes oriundas do Iraque de maneira
ampla, abrangendo o petrleo, equivalia a negar-lhe os recursos mnimos
necessrios para o atendimento de necessidades bsicas da populao.
Alm disso, a proibio de exportaes para o Iraque, ainda que
estivessem excetuadas as de carter humanitrio como medicamentos
e alimentos, impedia o ingresso de bens de capital indispensveis para
a revitalizao da economia iraquiana. A degradao das condies de
vida que se seguiu foi notvel
168
.
A aplicao de sanes econmicas em si no pode ser considerada
uma violao da Carta, uma vez que a interrupo completa ou parcial
de relaes econmicas e um recurso oIerecido explicitamente em seu
Artigo 41 para que se d eIeito as decises do Conselho. O que pode ser
inIormar a Agncia Internacional de Energia Atmica a localizao das armas nucleares de que
dispusesse e submet-las ao controle exclusivo da AIEA com vistas a que sejam destrudas;
e) indenizar indivduos, empresas e Governo estrangeiros pelas perdas diretas e danos causados
pela invaso do Kuwait.
167
Estimativa constante da pgina 35 do Relatrio do Segundo Painel estabelecido conforme
a nota do Presidente do Conselho de Segurana de 30 de janeiro de 1999, relativo a situao
humanitria no Iraque. O Relatrio consta do segundo anexo do documento S/1999/356.
168
O Fundo de Populaes das Naes Unidas considera que a renda per capita no Iraque cara
de US$ 3416 em 1984 para US$ 1500 em 1991 e de l para US$ 1036 em 1998 e que o ndice de
mortalidade infantil subira de 50 casos entre cada 100 mil nascimentos com vida em 1989 para
117 casos, em 1997. O ndice de m nutrio entre crianas com menos de 5 anos havia passado
de 12% em 1991 para 23% em 1996. A Federao Internacional da Cruz Vermelha avaliava
que 70% das mulheres iraquianas sofriam de anemia. Dados constantes das pginas 35 e 36 do
Relatorio do Segundo Painel, relativo a situao humanitaria no Iraque.
140
colocado em questo a maneira e a intensidade como so aplicadas as
sanes, em vista das circunstncias de cada caso especifco. Ha uma
questo maior de Direito envolvida, que diz respeito a consistncia da
Carta como sistema jurdico: o uso de um expediente previsto pela Carta
no deve ser interpretado como legtimo quando levar ao descumprimento
dos Propsitos e Princpios contidos nos seus Artigos 1 e 2, os quais,
pelo seu contedo e por sua prpria insero em posio primordial
na Carta, estabelecem o fundamento das aes contempladas para as
Naes Unidas e assumem por isso um grau hierarquicamente superior
ao dos demais Artigos. A aplicao de sanes econmicas abrangentes
pode sim ter sua legalidade analisada, a luz do grau em que arrisca
comprometer a consecuo dos Propsitos e Princpios da Carta e, entre
eles, o respeito ao direito internacional incluindo os direitos humanos.
No caso do Iraque ps-Guerra do Golfo, um elemento central de anlise
determinar o risco de as sanes envolverem custos desproporcionais
para a populao civil.
O risco, de fato, parecia desproporcional desde o princpio, uma vez
que o pas sara h pouco de duas guerras e que o embargo econmico
imposto pelas sanes eliminara suas possibilidades de recuperao
econmica. O risco foi ampliado pelo carter autoritrio do Governo
iraquiano: a concentrao de poderes em torno do Presidente Saddam
Hussein possibilitava-lhe cercar-se dos meios materiais para minorar
o sofrimento dos membros do estamento governamental, ao passo
que deixava a populao civil sem opes de a quem recorrer contra o
recrudescimento das condies de vida. Essa circunstncia imporia uma
consequncia negativa inesperada: o empobrecimento da populao civil
aumentaria a sua dependncia em relao ao Governo central, o qual se
tornaria uma das principais fontes de meios de subsistncia na condio
de distribuidor da ajuda humanitria internacional.
Nesse contexto, parece claro que as sanes tiveram o efeito de
negar os meios necessrios para o gozo de diversos direitos previstos
na Declarao Universal. O gozo do direito a um padro de vida
adequado para a sade e o bem-estar prprio e da famlia (Artigo 25)
particularmente atingido; ademais, sofre severas repercusses o gozo
pelo menos do direito a remunerao que garanta existncia digna
(Artigo 23) e do direito a educao (Artigo 26); Ioram negativamente
impactados tambem os direitos a segurana social (Artigo 22) e a cultura
141
(Artigo 27); em verdade, era tal a gravidade da situao humanitria
que as mortes ocorridas em razo da desnutrio e da falta de aparelhos
medicos tambem pem em questo o gozo do direito a vida (Artigo 3).
Corroborando essa anlise, as sanes impuseram o descumprimento
pelo menos dos Artigos 7, 10, 11, 12, 13 e 15 do Pacto Internacional de
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais.
A responsabilidade por essas violaes compartilhada de modo
incomum. A responsabilidade primria sem dvida do Governo
iraquiano, primeiro por manter ilegalmente tropas em territrio do
Kuwait, depois por insistir em desatender obrigaes de cumprimento
obrigatorio na area de desarmamento, tal como defnidas pelas resolues
661 e 687 do CSNU referidas. H, no entanto, uma responsabilidade
concorrente do lado das Naes Unidas, uma vez que foram escolhidas
sanes cujo impacto na populao civil, em particular entre grupos
vulnerveis como mulheres e crianas, no era difcil de prever que
fosse desproporcional.
O Conselho empreendeu motu proprio um esforo de reviso das
sanes por meio da resoluo 986, de 14 de abril de 1995, que instituiria
o Programa 'Oil Ior Food. Ja no segundo paragraIo preambular dessa
resoluo, o Conselho expressa sua preocupao com a sria situao
nutricional e de sade da populao iraquiana, e com o risco de uma
maior deteriorao dessa situao. Quatro anos e meio apos o inicio da
proibio das exportaes originrias do Iraque, o Conselho autorizava
o pais a vender petroleo e produtos petroliIeros sufcientes para auIerir
uma soma no superior a US$ 1 bilho por trimestre. Os recursos obtidos
com as vendas seriam administrados por um Iundo que fnanciaria as
operaes de importao pelo Iraque de alimentos, medicamentos e
aparelhos mdicos, bem como de materiais e suprimentos de uso civil
essencial. Ainda que tenham exercido um inegvel impacto positivo,
essas medidas no foram capazes de reverter a tendncia de deteriorao
da situao humanitria no Iraque. Novamente, as responsabilidades
parecem compartilhadas: a) o Governo iraquiano levou um ano para
aceitar fazer uso do Programa; b) o volume de recursos disponibilizados
pelas vendas de petroleo era insufciente para atender as carncias
humanas e materiais geradas por anos de guerras e sanes.
Nessa poca, comeam a ganhar volume na imprensa manifestaes
pblicas de preocupao com a situao humanitria no Iraque, com nfase
142
crescente no impacto desfavorvel das sanes adotadas pelo Conselho.
Assumiram importncia particular nesse contexto as manifestaes
feitas por rgos das prprias Naes Unidas. A primeira crtica, ainda
que velada, por tratar de maneira genrica dos embargos econmicos
e no singularizar o Iraque nem a rigor o CSNU, surge em agosto de
1997, quando a Subcomisso para a Preveno da Discriminao e a
Proteo das Minorias, rgo de peritos que assessorava a Comisso de
Direitos Humanos, aprova por consenso a resoluo 35, com o nome
de conseqncias adversas de sanes econmicas para o gozo dos
direitos humanos
169
. No seu PP 7, a Subcomisso argumenta que as
sanes 'podem dar origem a contrabando e trafco que benefciam
enormemente empresrios de m-f frequentemente prximos a
autoridades governamentais opressoras que so insensveis ao sofrimento
de seu povo
170
.
Em dezembro do mesmo ano, o Comit de Direitos Econmicos,
Sociais e Culturais, rgo de peritos criado pelo ECOSOC para monitorar
a implementao do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais
e Culturais, junta-se as maniIestaes publicas contra as sanes ao
publicar seu Comentrio Geral n 8, intitulado A relao entre sanes
econmicas e o respeito aos direitos econmicos, sociais e culturais.
O Comentario alude a insufcincia das medidas de iseno humanitaria
aplicadas com as sanes econmicas, na medida em que no tratam de
questes como o acesso a educao e no Iornecem meios para os reparos
a inIraestrutura do pais
171
. De forma central, vale-se em seu pargrafo
13 do argumento de que, quando uma terceira parte chama para si
responsabilidade mesmo que parcial pela situao dentro de um pas (seja
sob o captulo VII da Carta ou de outra forma), inevitavelmente assume a
responsabilidade de fazer tudo dentro de suas possibilidades para proteger
os direitos econmicos, sociais e culturais da populao aIetada. Disso
169
Vide a pagina http://ap.ohchr.org/Documents/E/SUBCOM/resolutions/E-CN4-SUB2-
RES-1997-35.doc.
170
O seu pargrafo operativo 1, alm disso, apela a que todos os Estados envolvidos reconsiderem
a adoo [das sanes] ou o apoio a tais medidas, mesmo se os legtimos objetivos perseguidos
ainda no tiverem sido atingidos, se, aps um perodo razovel, elas parecerem no estar gerando
as mudanas desejadas de politica.
171
Vide pargrafo 5 do Comentrio Geral n 8 do CDESC. A ntegra de seu texto pode ser obtida
na pagina www.unhchr.ch/tbs/doc.nsI/(Symbol)/974080d2db3ec66d802565c5003b2I57?Opend
ocument da internet.
143
o Comit deduz
172
que os Estados (aqui entendidos como os membros do
CSNU) teriam as obrigaes de: a) levar em considerao as questes
de direitos econmicos, sociais e culturais ao elaborar um regime de
sanes, b) monitorar o impacto das sanes durante o perodo de sua
aplicao e c) tomar medidas para reagir ao sofrimento desproporcional
experimentado por grupos vulnerveis no pas alvo.
A continuidade do processo de deteriorao da situao humanitria e
as crticas pblicas parecem constituir a razo da nova correo de rumos
que seria tomada pelo Conselho em 20 de fevereiro de 1998, quando
aprovou a resoluo 1153. Atendendo a recomendao do SGNU, o
Conselho autorizou a elevao do valor mximo de renda a ser auferida
com as exportaes de petrleo iraquianas de US$ 1 bilho para US$ 2,6
bilhes por trimestre e manifestou sua prontido para adotar medidas que
possibilitassem o aumento da produo iraquiana de petrleo na hiptese
de a capacidade instalada da industria local no ser sufciente para atender
o novo limite. Apesar de constituir nova iniciativa de fexibilizao das
sanes, as medidas previstas na resoluo 1153 tampouco puderam
reverter de todo a tendncia de deteriorao da situao humanitria do
pas, em razo sobretudo da baixa dos preos internacionais do petrleo
e da insufcincia dos investimentos para a recuperao da capacidade
de produo petrolfera. Esses elementos, combinados, levavam a renda
que era efetivamente auferida a no ultrapassar US$ 1,55 bilhes por
trimestre, ciIra ainda muito inIerior a necessaria para atender a contento
as demandas do pas.
Em 30 de maro de 1999, o Representante Permanente do Brasil
junto as Naes Unidas, Embaixador Celso Amorim, envia ao Presidente
do Conselho o relatrio do mais abrangente exerccio de avaliao da
situao iraquiana conduzido pelo CSNU at ento, a saber, os painis que
versavam sobre desarmamento e temas de monitoramento e verifcao,
sobre a situao humanitria e sobre prisioneiros de guerra e propriedades
kuwaitianas. O Anexo II do Relatorio, relativo a situao humanitaria,
continha em suas pginas 47 a 53 um conjunto de recomendaes que
traziam a conscincia do Conselho a necessidade de ampliar as Iontes
de renda para o Iraque. Entre essas recomendaes, destacavam-se as
172
Vide os pargrafos 12 a 14 do Comentrio Geral n 8 do CDESC. A ntegra de seu texto pode
ser obtida na pgina www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/974080d2db3ec66d802565c5003b2
I57?Opendocument da internet
144
relativas a suspenso do limite maximo de valor das exportaes de
petroleo; a autorizao para o estabelecimento de joint ventures entre o
Governo do Iraque e companhias petrolferas estrangeiras, com vistas
a expanso da capacidade de produo e exportao de petroleo; e
a autorizao para o ingresso de fuxos de investimento privado na
produo de petrleo
173
.
Mais de trs anos passaram-se aps a apresentao do Relatrio
dos Painis, at que o Conselho empreendesse uma derradeira tentativa
de corrigir rumos no sistema de sanes para o Iraque. Em 14 de
maio de 2002, aprovada a resoluo 1409, cujo pargrafo operativo
2 adota uma Lista para a Reviso de Bens, constante do documento
S/2002/515. Em ateno a uma recomendao do Painel sobre a situao
humanitria, a Lista mantinha a proibio de compra pelo Iraque de
bens e servios de uso militar, mas autorizava a importao de produtos
de uso dual desde que aprovados pela UNMOVIC e pela AIEA. Entre
esses produtos, encontravam-se eletrnicos, computadores, material
de telecomunicaes, bens de capital e outros de contedo tecnolgico
avanado. A resoluo mantinha, no entanto, outras restries, como a
referente ao ingresso de investimento privado. No est claro em que
medida o novo conjunto de medidas poderia ter exercido um impacto
positivo sobre a situao humanitria no Iraque; o perodo em que seria
aplicado revelou-se relativamente curto, uma vez que, pouco mais de
um ano depois de sua adoo, o Conselho interromperia em defnitivo a
aplicao das sanes econmicas.
O caso iraquiano evidenciou uma capacidade limitada do
Conselho de assimilar crticas. As correes ao sistema de sanes
foram realizadas de forma muito espaada, em face de uma incomum
oposio crescente da opinio pblica internacional e mesmo de rgos
de direitos humanos das prprias Naes Unidas. Ainda assim, as
correes tiveram alcance apenas parcial. A suscetibilidade despertada
pela aplicao de sanes econmicas ultrapassou o caso iraquiano
e fez com que o tratamento da questo se prolongasse para alm da
invaso em 2003. O Painel de Alto Nivel sobre Ameaas, Desafos e
173
Constavam igualmente propostas de simplificao das exigncias para a importao de bens
pelo Iraque, seja pela eliminao da aprovao previa do Comit de Sanes quanto as compras
de medicamentos, alimentos e bens de uso civil essencial, seja pela autorizao para importao
de outros bens, desde que no de uso dual, mediante aprovao expedita do Comit de Sanes.
145
Mudanas acrescentou em seu relatrio ao Secretrio-Geral, publicado
em 2004, a recomendao de que os comits de sanes deveriam
melhorar os procedimentos para a defnio de isenes humanitarias
e realizar avaliaes peridicas do impacto humanitrio das sanes.
O Conselho de Segurana deveria continuar a lutar para mitigar as
consequncias humanitarias das sanes, constante de seu paragraIo
181. Por sua vez, no relatorio 'In Larger Freedom que dirigiu aos
Chefes de Estado e de Governo que participariam da Cpula de 2005,
o Secretario-Geral Kof Annan acrescentou, em seu paragraIo 110, o
comentrio de que, dados os ambientes difceis em que as sanes so
frequentemente usadas e as lies aprendidas em anos recentes, futuros
regimes de sanes devem tambm ser estruturados cuidadosamente
de modo a minimizar o sofrimento causado a terceiros inocentes
incluindo a populao civil dos Estados alvo e a proteger a integridade
dos programas e das instituies envolvidas. Por fm, o Documento
Final da Cpula Mundial de 2005 incorporou em seu Artigo 108 um
chamamento ao CSNU para que desenvolva um mecanismo para tratar
de problemas econmicos especiais derivados da aplicao de sanes
em conIormidade com a Carta.
A segunda questo de interesse a diferenciao dos mandatos
conIeridos pelo Conselho as Ioras da coalizo e a representao das
Naes Unidas no que se reIere a promoo dos direitos humanos no
Iraque. Ainda que a questo dos DDHH surgisse muito cedo entre os
temas que mereceriam tratamento prioritrio no Iraque, o Conselho
decidiu, desde o inicio, confar as tareIas de promoo e proteo dos
direitos humanos a representao das Naes Unidas no pais, sem
sequer mencionar o assunto em suas reIerncias a coalizo. Exemplo
disso a resoluo 1483, de maio de 2003, que solicita a indicao de
um Representante Especial do Secretrio-Geral para o Iraque e inclui
entre suas tarefas a de assistir o povo iraquiano, em coordenao com
a Autoridade Provisria da Coalizo, na promoo da proteo dos
direitos humanos; a isso somar-se-ia ainda, a semelhana de varias
outras Misses de Paz, o mandato para encorajar esforos internacionais
para reconstruir a capacidade das Ioras policiais civis iraquianas e
'para promover a reIorma do sistema juridico e do Poder Judiciario
174
.
Esses itens seriam estendidos a Misso de Assistncia das Naes
174
Vide os incisos (g), (h), e (i) do pargrafo operativo 8 da resoluo 1483, de 22.05.03.
146
Unidas no Iraque (UNAMI) trs meses mais tarde pela resoluo 1500
e reconfrmados em seu mandato pela resoluo 1546, de junho de 2004.
Por sinal, ao endossar por meio da resoluo 1500 a proposta que o
SGNU havia Ieito quanto as responsabilidades que a UNAMI deveria
ter, o Conselho estipulava um programa de trabalho ambicioso para a
Misso na rea de direitos humanos, o qual abrangia:
(c) assistir no estabelecimento de processos eleitorais;
(d) promover a proteo dos direitos humanos ao:
(i) observar e analisar a situao de direitos humanos prevalecente no pas;
(ii) encorajar o desenvolvimento de um plano de ao nacional de direitos humanos;
(iii) promover o estabelecimento de uma instituio nacional independente de
direitos humanos;
(iv) engajar instituies e apoiar o dilogo nacional para tratar da responsabilidade
por violaes passadas de direitos humanos;
(v) promover a educao em matria de direitos humanos por meio do
estabelecimento, junto com o PNUD, de um Centro de Treinamento e
Documentao de Direitos Humanos em Bagd;
(vi) assessorar em matria de currculos e de realizao de programas de
treinamento de funcionrios pblicos em particular de pessoal do Judicirio e
da polcia na rea de direitos humanos e de gnero (...);
(vii) apoiar o desenvolvimento da sociedade civil, particularmente de grupos
iraquianos de direitos humanos e de mulheres, de associaes de assistncia
jurdica e de uma mdia livre e independente
175
.
O contraste e evidente com a linguagem empregada no tocante as
responsabilidades da coalizo na rea de direitos humanos. verdade
que o primeiro pargrafo da primeira resoluo que o Conselho adotou
sobre o Iraque aps a invaso, ainda em maro de 2003, seria dedicado
a solicitar a todas as partes envolvidas que cumpram estritamente suas
obrigaes perante o direito internacional, em particular as Convenes
de Genebra
176
. A partir de ento, contudo, as preocupaes do Conselho
em relao ao cumprimento das normas de direitos humanos ou de direito
internacional humanitrio pelas foras da coalizo comearam a perder
espao. A referncia em resolues do CSNU j tornar-se-ia indireta
175
Vide o pargrafo 98, inciso (d), do relatrio S/2003/715, de 17.07.03.
176
147
em maio daquele ano, quando o Conselho, ao reconhecer que caberia a
Autoridade Provisria da Coalizo a administrao efetiva do territrio
iraquiano, inclusive no que dissesse respeito a restaurao de condies
de segurana e estabilidade, solicitou que a administrao do territrio
fosse exercida de maneira consistente com a Carta das Naes Unidas
e outros instrumentos relevantes do direito internacional
177
, sem vir a
identifca-los. Uma nova e mais vigorosa infexo de linguagem seria
observada em junho de 2004, quando o Conselho, ao aprovar a resoluo
1546, decidiria que a fora multinacional [i.e., dos pases da coalizo]
ter autoridade para tomar todas as medidas necessrias para contribuir
para a manuteno e a estabilidade no Iraque
178
, sem aludir a qualquer
limitao de sua autoridade.
O interesse em confar os esIoros de promoo dos direitos humanos
exclusivamente a representao das Naes Unidas poderia, em principio,
ser explicado pelo Iato de o Conselho a epoca privilegiar a apurao das
violaes de DDHH cometidas durante o Governo do Presidente Saddam
Hussein, tarefa para a qual tanto o Representante Especial do SGNU
como a UNAMI gozariam de maior credibilidade perante a opinio
pblica local do que as foras da coalizo. A progressiva reduo das
menes as responsabilidades da coalizo na area de direitos humanos,
no entanto, assume importncia mais como uma expresso da mudana
das prioridades do Conselho do que por suas implicaes jurdicas
afnal, a solicitao de respeito ao DIH constante da resoluo 1472
continuaria vigente durante todo o perodo estudado e, em qualquer
hipotese, a autoridade conIerida a Iora multinacional no poderia ser
exercida de forma contrria aos Propsitos e Princpios da Carta das
Naes Unidas. Mais eloquente do que as mudanas de linguagem foi,
na verdade, a postura que o Conselho manteria em relao as violaes
dos direitos humanos e do direito internacional humanitrio cometidas
aps a invaso. O Conselho manteve silncio de modo consistente em
relao as violaes perpetradas pela coalizo, sem defnir mecanismos
multilaterais de responsabilizao dos culpados ou mesmo insistir no
apelo ao respeito ao direito internacional humanitrio, o que se explica,
por certo, pelo fato de o principal pas envolvido ser membro permanente
do Conselho.
177
178
148
Refro-me, a seguir, somente aos casos relatados em documentos da
Secretaria das Naes Unidas. Em fns de junho de 2003, o Representante
Especial do SGNU organizaria a primeira conferncia de direitos
humanos sob os auspcios da ONU em Bagd, que tinha o objetivo de
identifcar medidas praticas para a responsabilizao dos culpados por
crimes passados e que contou com a participao de representantes da
Autoridade Provisria da Coalizo. De maneira quase surpreendente para
as circunstncias em que vivia o pas, uma das preocupaes centrais
expressadas pelos iraquianos durante a conferncia foram as violaes
cometidas pela Autoridade Provisria, conforme registrado em relatrio
do SGNU. O Representante Especial ainda receberia de iraquianos
denncias sobre o tratamento e as condies de deteno de prisioneiros
de guerra; em 15 de julho, seria feita a primeira gesto do Representante
Especial a esse respeito junto ao Administrador da Autoridade Provisria,
Paul Bremer
179
. Quatro anos depois, continuavam a surgir relatos
ofciais de violaes dos direitos humanos cometidas pelas Ioras da
coalizo. O relatrio da UNAMI sobre a situao dos DDHH no Iraque
no segundo semestre de 2007 alude a casos de execues extrajudiciais
cometidas por pessoal militar da Iora multinacional, a Ialta de respeito
a garantias processuais bsicas no tratamento de detentos (como o acesso
do advogado ao seu cliente e o direito de o advogado representar seu
cliente em processos legais), a Ialta de acesso dos representantes da
UNAMI aos centros de deteno da fora multinacional e, em particular,
a impunidade dos agentes de segurana privados contratados pela Iora
multinacional
180
.
A terceira e talvez mais interessante questo suscitada pelo caso
iraquiano a motivao para a invaso do pas. Aps concluda a invaso,
ao constatar-se que no existiam arsenais de armas de destruio em
massa no Iraque, autoridades dos pases da coalizo empreenderam um
novo esforo de legitimao da operao perante suas prprias opinies
pblicas nacionais, argumentando a posteriori que estavam em questo
razes outras alem do desarmamento, as quais seriam sufcientes para
fundament-la. Uma das principais novas razes alegadas era a promoo
179
Vide os pargrafos 46 e 47 do relatrio S/2003/715, que o SGNU apresentou ao Conselho
em 17.07.03.
180
O relatrio da UNAMI sobre a situao dos direitos humanos no Iraque entre julho e dezembro
de 2007 est na pgina http://www.uniraq.org/FileLib/misc/HR%20Report%20Jul%20Dec%20
2007%20EN.pdf da internet.
149
dos direitos humanos, mais precisamente a suposta contribuio que
a deposio de Saddam Hussein poderia dar ao incio de um processo
de democratizao dos demais pases do Oriente Mdio. interessante
nesse contexto o relato que Samantha Power faz do encontro havido
entre o ento Alto Comissrio para os Direitos Humanos, Srgio Vieira
de Mello, e o Presidente dos Estados Unidos, George W. Bush, em 5 de
maro de 2003, antes, portanto, do incio da invaso:
Bush justifcou a guerra que os Estados Unidos logo lanariam no Iraque com razes
de direitos humanos. Eu no consigo expressar o quanto eu sinto pelo que Saddam
Hussein Iez com seu proprio povo, Bush disse. 'No Iundo do meu peito ha um
desejo real de liberdade para as pessoas. A condio humana importa para mim
181
.
Para fns de argumentao, consideremos que essa tenha sido
efetivamente uma das razes principais pelas quais se decidiu invadir
o Iraque. Nesses termos, a invaso do Iraque poderia ser vista como
um exemplo concreto de aplicao da proposta, cara a diversos
grupos politicos e acadmicos de flosofa intervencionista em todo o
mundo, de valer-se de solues militares para o tratamento de casos
graves de violaes de direitos humanos. Disso decorre em princpio
que os resultados alcanados no Iraque poderiam servir de base para
uma avaliao preliminar das possibilidades que oferece o enfoque
de solues militares. Registre-se, no entanto, que, tanto para os
apoiadores como para os crticos do conceito de responsabilidade de
proteger, seria incorreto, do ponto de vista tcnico, julgar a invaso do
Iraque como um caso de sua aplicao avant la lettre. Esse conceito,
adotado pela Cupula Mundial de setembro de 2005, Ioi defnido em
termos restritivos: limita-se a responsabilidade de proteger aos casos
em que um Estado esteja manifestamente falhando, seja por falta de
capacidade ou de disposio, em defender sua populao da ocorrncia
de 1) genocdio, 2) crimes de guerra, 3) limpeza tnica ou 4) crimes
contra a humanidade
182
. Nenhuma dessas quatro hipteses correspondia
a situao do Iraque em maro de 2003.
181
Vide a pgina 370 de seu livro Chasing the Flame: Sergio Vieira de Mello and the fight to
save the world.
182
Vide o pargrafo 138 do Documento Final da Cpula Mundial de 2005, no documento
A/RES/60/1, de 24.10.05.
150
Se for feita uma anlise abrangente do histrico recente do Iraque em
matria de direitos humanos, parece, por um lado, no haver razes para
nostalgia em relao a gesto do Presidente Saddam Hussein. A situao
dos direitos humanos no Iraque foi objeto de resolues condenatrias da
Assembleia Geral de forma ininterrupta entre 1994 e 2002; a Comisso
de Direitos Humanos, por sua vez, debruou-se sobre ela quase
continuamente no perodo de 1991 a 2002 (a nica exceo a ser feita o
ano de 1992). A lista das alegadas violaes graves cometidas diretamente
pelo Governo iraquiano ou ao menos com o seu consentimento nesse
periodo e extensa e diversifcada: as resolues da Comisso de Direitos
Humanos fazem referncias a casos (muitos dos quais teriam ocorrido
de maneira reiterada ou sistemtica) de desaparecimentos forados,
execues extrajudiciais, detenes arbitrrias, tortura, uso do estupro
como arma politica, represso a oposio politica (mesmo a iraquianos
vivendo no exterior) e supresso das liberdades de expresso, de
associao e de ir e vir, entre outros. A acusao mais grave talvez se
refra ao emprego de armas quimicas contra populaes civis curdas no
norte do pas, associado ao deslocamento forado de milhares de curdos
e a destruio de suas cidades
183
. O relatrio que o SGNU apresentou
ao Conselho em julho de 2003 indica, de toda forma, que, do ponto de
vista dos iraquianos, a questo mais premente de direitos humanos seria
a relativa aos desaparecimentos forados, que teriam atingido mais de
290.000 pessoas de todos os grupos tnicos e religiosos ao longo das
trs dcadas que antecederam a invaso
184
. O CSNU, no entanto, nunca
chegou a tratar dessa questo ao longo desse perodo.
A medida do eventual progresso que o fm da gesto de Saddam
Hussein representou do ponto de vista de direitos humanos deve ser
aferida, no entanto, em conjunto com outros elementos. O primeiro deles
o contraste com os Governos que o sucederam, nenhum dos quais
teve uma fcha imaculada. Fez-se registro das violaes cometidas pela
Autoridade Provisria da Coalizo e, depois, pela fora multinacional.
Os governos iraquianos tambm apresentaram problemas. O relatrio da
UNAMI sobre a situao dos direitos humanos no segundo semestre de
2007 mostra que, alm de no ser capaz de conter a violncia entre os
183
Vide o pargrafo preambular 5 da resoluo 1991/74 da Comisso de Direitos Humanos, na
pagina http://ap.ohchr.org/documents/E/CHR/resolutions/E-CN4-RES-1991-74.doc da internet.
184
151
grupos religiosos e tnicos do pas, o Governo era diretamente responsvel
por casos de 'abusos contra detentos e de negao de direitos processuais
bsicos (como o acesso do advogado ao seu representado). Em relatrio
de atualizao a respeito da situao no perodo de julho a dezembro de
2008, por sua vez, a UNAMI, alm de manter essas crticas, divulgou que
permanece preocupada com a situao geral dos direitos humanos no Iraque, uma
vez que os ataques indiscriminados permaneceram uma ocorrncia frequente:
os assassinatos planejados de foras de segurana, autoridades e funcionrios
publicos, lideres religiosos e politicos, grupos profssionais tais como jornalistas,
educadores, mdicos, juzes e advogados e outros civis continuaram a uma taxa
alta, assim como os sequestros criminosos por resgate
185
.
A isso deve somar-se o custo humano da invaso. O cmputo das
vtimas aqui inclui tanto aqueles que foram atingidos pelas operaes
militares da coalizo quando de seu ingresso no Iraque como os que
soIreram com a violncia iniciada posteriormente a deposio de Saddam
Hussein, seja como Iorma de resistncia a ocupao do pais, seja em
Iuno dos confitos interetnicos e inter-religiosos que se seguiram a
retirada dos rabes sunitas do poder. O relatrio da UNAMI sobre a
situao humanitria do Iraque em maio de 2007 (portanto quatro anos
aps a invaso, quando j estava no poder um governo constitucional
iraquiano) indicava um quadro dramtico
186
. Dois milhes de iraquianos
buscaram refgio em pases vizinhos e esse nmero crescia ento com
um fuxo adicional de 40.000 a 50.000 pessoas que deixavam o Iraque
por ms. Outros dois milhes de iraquianos eram deslocados internos, dos
quais 800.000 haviam abandonado seus lares logo depois de fevereiro de
2006, devido as lutas sectarias. A soma desses dados leva a concluso de
que cerca de um sexto dos iraquianos vivia a epoca em busca de reIugio
187
.
185
Vide o relatrio da UNAMI sobre a situao dos direitos humanos no Iraque no segundo
semestre de 2008 na pagina web http://www.uniraq.org/documents/UNAMIHumanRights
ReportJulyDecember2008EN.pdI .
186
O relatrio da UNAMI sobre a situao humanitria do Iraque em maio de 2007 est na pgina
web http://www.uniraq.org/documents/UN-Iraq%20Humanitarian%20Briefing%20Fact%20
Sheet%20May%2007.pdf.
187
Relatrio elaborado em novembro de 2008 pelo Escritrio das Naes Unidas para a
Coordenao de Assuntos Humanitrios (OCHA) informava que o nmero de deslocados internos
continuara a subir, atingindo ento a cifra de 2,8 milhes de pessoas, dos quais 1,6 milhes teriam
partido desde a posse de um governo constitucional em 2006. Entre os refugiados, havia um
152
A desestruturao da sociedade e a destruio da infraestrutura haviam
causado uma forte deteriorao dos indicadores sociais. Em um pas
que fora dos mais ricos da regio, 43% das crianas at 5 anos de idade
sofria de desnutrio, 47% dos iraquianos era altamente dependente do
sistema de distribuio pblica de alimentos e 54% da populao vivia
com menos de US$ 1 por dia. Ainda que a responsabilidade por isso
seja em boa medida atribuivel as guerras travadas pelo Iraque contra o
Ir na decada de 1980 e contra o Kuwait em 1990 e 1991, bem como as
sanes econmicas impostas pelas Naes Unidas na dcada de 1990,
indiscutvel que a invaso s havia feito piorar a situao.
Igualmente impressionantes so os nmeros relativos aos civis
mortos no Iraque. E digna de registro a escassez de inIormaes ofciais
das Naes Unidas nessa rea. A UNAMI publicou estimativas nessa
rea apenas entre agosto de 2005 e maro de 2007, quando o Governo
iraquiano solicitou que a divulgao fosse interrompida. O Departamento
de Defesa norte-americano, por sua vez, no divulga nmeros relativos
as mortes de iraquianos. O Servio de Pesquisa do Congresso dos
EUA, entretanto, elabora relatrios com estimativas de mortes de civis
iraquianos, nos quais apresenta a informao compilada por fontes
diversas. Em sua edio de agosto de 2008
188
, o relatrio divulgou os
resultados dos seguintes levantamentos:
a) a ONG Iraq Body Count avalia que o nmero de mortos se situe
entre 86.000 e 94.000 no perodo de maro de 2003 a agosto de
2008, com base na informao recolhida na imprensa local sobre
mortos em confitos;
b) o think tank norte-americano Brookings Institution, aps analisar
comparativamente os resultados apresentados por outros grupos
de pesquisa, chegou a concluso de que o numero de mortos estaria
em torno de 113.000 no perodo de maio de 2003 a agosto de 2008;
c) pesquisadores do Ministrio Federal da Sade do Iraque e da
Organizao Mundial da Sade formaram um grupo de estudo,
nmero elevado dos profissionais tcnicos mais qualificados do pas, o que reduziu a capacidade
do Governo de fornecer servios bsicos (por exemplo, um tero dos mdicos do pas havia
deixado o Iraque). Para obter a ntegra do relatrio, publicado em 15.12.08, vide a pgina http://
ochaonline.un.org/iraq/SituationReports/tabid/2365/Default.aspx da internet.
188
A ntegra do relatrio pode ser obtida na pgina http://www.fas.org/sgp/crs/mideast/RS22537.
pdf da internet.
153
intitulado Pesquisa da Sade Familiar no Iraque, que realizou
entrevistas em lares iraquianos. Entre os resultados que divulgou
em janeiro de 2008, encontra-se a estimativa de que tenham
morrido 151.000 pessoas de maro de 2003 a junho de 2006;
d) pesquisadores da Universidade norte-americana de Johns Hopkins
e da Universidade Al-Mustansirya de Bagd divulgaram na revista
mdica britnica Lancet em outubro de 2006 suas concluses de
que o nmero total de mortos no perodo de maro de 2003 a julho
de 2006 giraria entre 426.000 e 793.000 pessoas.
Independentemente de qual dessas estimativas se aproxime mais da
realidade, a conjugao desses dados com os indicadores da situao
humanitria no Iraque demonstram o quo elevado foi o custo que a
invaso implicou para a populao civil. Comparando-se isso aos ganhos
relativamente limitados na rea de direitos humanos, precrios que so
ainda por cima em vista da instabilidade poltica que atingia o pas,
no difcil concluir que a relao custo/benefcio da soluo militar
como meio de promoo dos direitos humanos tem sido marcadamente
desfavorvel no caso iraquiano.
3.1.2.4. Serra Leoa
Os 30 primeiros anos de Serra Leoa aps sua independncia em
1961 foram marcados, acima de tudo, por represso poltica e golpes e
contragolpes militares. Segundo Eric G. Berman e Melissa T. Labonte,
eram prevalentes a epoca o descontentamento e a alienao popular
em relao ao Governo central em Freetown
189
. nesse contexto que
um pequeno grupo de indivduos, autointitulado Frente Revolucionria
Unida (RUF), invade Serra Leoa em maro de 1991, partindo da Libria.
O grupo angariou apoio rapidamente com sua proposta de representar
populaes marginalizadas do interior do pas. Em resposta, o Governo
leons, sem poder confiar na capacidade de suas pequenas e mal
equipadas foras armadas para fazer frente aos ataques da RUF, lanou
mo da formao de milcias como a Fora de Defesa Civil, organizada
em funo de critrios tnicos ou tribais, e da contratao de empresas
189
Vide a pagina 144 de seu artigo 'Sierra Leone, publicado no livroTwenty-First-Century
Peace Operations.
154
privadas de segurana estrangeiras, como a Executive Outcomes (EO),
da frica do Sul. A RUF, por sua vez, receberia apoio do Governo da
Liberia, no periodo de Charles Taylor. O confito manteve como pano de
fundo a luta pelas regies produtoras de diamantes do pas, cujo controle
constitua simultaneamente um objetivo em si mesmo e uma fonte de
fnanciamento que permitia a prolongao indefnida das hostilidades.
A guerra sofreu com o tempo uma escalada tal no grau de violncia
que a fez caracterizar-se, perante a opinio pblica internacional, pelos
inmeros casos de violaes macias dos direitos humanos e do direito
internacional humanitrio, cometidas por ambas as partes, ainda que mais
frequentemente pela RUF. Entre as prticas recorrentes relatadas pelo
Secretrio-Geral ao CSNU, estavam a amputao de membros (inclusive
de crianas), estupro e abuso sexual, sequestro de civis, pilhagem de
cidades, destruio de casas e uso de crianas soldado.
Serra Leoa tardou em ingressar na agenda do Conselho, devido
em grande medida ao escasso interesse estratgico de que se revestia
o confito para os membros do Conselho. A primeira resoluo que o
Conselho adotaria a seu respeito seria a 1132, de outubro de 1997, a qual
estabelecia sanes em reao a deposio do Presidente Ahmad Tejan
Kabbah por um grupo de ofciais do Exercito; o golpe militar, porem,
havia ocorrido cinco meses antes e a guerra civil que lhe servia de causa
proIunda tivera inicio havia seis anos. Vale observar a justifcao dada
por membros do Conselho, durante o debate que antecedeu a aprovao
dessa resoluo, para a aplicao de medidas em relao a um confito
que se mantinha at ento fundamentalmente no mbito interno de um
pas: segundo relato de Michael J. Matheson
190
, a razo que calou mais
fundo no plenrio (ou pelo menos nas delegaes de Portugal, Repblica
da Coreia e Sucia, que assim se pronunciaram) foi o medo de que o
eventual xito do golpe militar em Serra Leoa pudesse desestabilizar
a regio, ao incentivar a ocorrncia de ataques semelhantes contra
governos democraticamente eleitos em pases da frica nos quais o
estado de direito no estivesse consolidado. Estava implcita na adoo
da resoluo 1132, portanto, uma viso peculiar do conceito de segurana
internacional, pela qual o risco de desdobramentos internos de um pas
190
Vide a pgina 56 de seu livro Council UNbound: the growth of UN decision making on
conIlict and post conIlict issues aIter the cold war.
155
exercerem um efeito de contgio sobre a poltica nacional de seus vizinhos
poderia, por si so, ser considerado uma ameaa a paz.
O envolvimento regional e internacional foi decisivo para a superao
do confito, que muitos consideram ter-se encerrado com as eleies de
maio de 2002. A presena internacional, no entanto, foi mais extensa,
em reconhecimento a necessidade de apoiar a consolidao da paz no
pais. De 1991 ate o fnal do periodo estudado, Serra Leoa viu passar por
seu territrio, no total, cinco operaes de paz. O Grupo Observador
Militar (ECOMOG), primeiro delas, foi enviado ao pas em 1997 pela
Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental (ECOWAS), a
fm de restabelecer o Presidente deposto Ahmad Tejan Kabbah (tareIa em
que teve xito), e l permaneceu at o ano 2000. A segunda, a Misso de
Observao das Naes Unidas em Serra Leoa (UNOMSIL), foi criada
em 1998, desprovida de componente militar e voltada a complementar
o trabalho do ECOMOG, avaliando a situao de segurana no pas e
monitorando o processo de desarmamento e desmobilizao. A terceira foi
a Misso de Assistncia das Naes Unidas em Serra Leoa (UNAMSIL),
que sucedeu a UNOMSIL em fns de 1999 e exerceu um papel central na
vitria militar sobre os rebeldes em dezembro de 2001, a UNAMSIL
havia ocupado com sucesso todos os distritos de Serra Leoa. O Conselho
substitu-la-ia em dezembro de 2005 pelo Escritrio Integrado das
Naes Unidas em Serra Leoa (UNIOSIL), com a tarefa de cooperar na
ampliao das capacidades do Governo leons. Em outubro de 2008, no
lugar da UNIOSIL, foi estabelecido, por um prazo inicial de 12 meses, o
Escritrio Integrado das Naes Unidas para a Consolidao da Paz em
Serra Leoa (UNIPSIL), escritrio poltico voltado a prestar assistncia
ao Governo e a facilitar a cooperao com a CCP.
A atuao das Naes Unidas em Serra Leoa foi marcadamente
multidimensional. Alm das misses de paz, o Conselho aplicou mais
de um conjunto de sanes ao pas, como a proibio de fornecimento
de petrleo ao pas, em 1997, ou o embargo de armas, em 1998
191
.
A dimenso de direitos humanos esteve presente de forma clara nas
consideraes do Conselho em todo o perodo estudado. O CSNU
chegou a expressar por escrito, em diversas oportunidades, seu apoio
191
O embargo de armas foi imposto pela resoluo 1171, de 06.06.98, e a proibio de
fornecimento de petrleo, bem como de viagens internacionais para os membros da junta militar
no poder, pela resoluo 1132, de 08.10.97.
156
a inteno do Secretario-Geral de 'manter sob estrito escrutinio a
situao de segurana, poltica, humanitria e de direitos humanos em
Serra Leoa
192
. Para efeitos desta tese, o caso leons sugere ao menos
duas questes para anlise.
A primeira delas refere-se ao tratamento dado pelo Conselho aos
temas de DDHH durante a vigncia do confito. O Conselho assumiu,
ao fnal, um papel decisivo para um encaminhamento positivo do
confito leons do ponto de vista da promoo dos direitos humanos, a
despeito de algumas inconsistncias e da forma por vezes errtica como
o processo de paz evoluiria. Em junho de 1999, ao adotar a resoluo
1245, o Conselho saudou a realizao em Benin de tratativas de paz
entre o Governo leons e representantes da Frente Revolucionria
Unida (RUF), nas quais estava representado por meio do Representante
Especial do Secretrio-Geral, Francis Okelo, e enfatizou o forte
compromisso da comunidade internacional em apoiar um acordo de
paz sustentavel. Imagina-se qual tera sido a reao dos membros do
Conselho ao receberem copia do Acordo de Paz frmado em julho daquele
ano em Lome e que estabelecia, nos incisos de seu Artigo IX, que:
1. A fm de trazer paz duradoura a Serra Leoa, o Governo de Serra Leoa tomara
as medidas jurdicas apropriadas para conceder perdo absoluto ao Cabo Foday
Sankoh [lder da RUF];
2. Aps a assinatura do presente Acordo, o Governo de Serra Leoa tambm
conceder perdo absoluto e cancelamento de pena a todos os combatentes e
colaboradores a respeito de qualquer coisa feita por eles na busca de seus objetivos,
at o momento da assinatura do presente Acordo;
3. Para consolidar a paz e promover a causa da reconciliao nacional, o Governo
de Serra Leoa garantira que nenhuma ao ofcial ou judicial sera tomada contra
qualquer membro da RUF/SL, ex-AFRC |grupo de ex-ofciais do Exercito|,
ex-SLA [Exrcito de Serra Leoa] ou CDF [milcias] a respeito de qualquer coisa
feita por ele na busca de seus objetivos como membros dessas organizaes, desde
maro de 1991 at o momento da assinatura do presente Acordo (...)
193
.
192
Essa clusula foi incorporada no PO 15 da resoluo 1346, de 30.03.01; no PO 18 da resoluo
1370, de 18.09.01; no PO 16 da resoluo 1400, de 28.03.02; no PO 17 da resoluo 1436, de
24.09.02; no PO 17 da resoluo 1470, de 28.03.03; no PO 8 da resoluo 1537, de 30.03.04;
no PO 7 da resoluo 1562, de 17.08.04; e no PO 9 da resoluo 1610, de 30.06.05.
193
A ntegra do Acordo de Lom pode ser obtida no documento S/1999/777.
157
A linguagem adotada sobre essa matria em Lom era tal que o
Representante Especial do Secretrio-Geral, ao subscrever o Acordo,
tomou a iniciativa de apensar unilateralmente uma nota pela qual fazia
constar a interpretao das Naes Unidas de que o perdo no seria
extensvel a crimes contra a humanidade, crimes de genocdio, crimes de
guerra e outras violaes graves do direito internacional humanitrio
194
.
John Hirsch cita, a proposito, um Representante Permanente junto a
ONU, cujo nome preferiu no mencionar, para quem o Acordo de Lom
equivalia a 'um trato com o Diabo
195
.
A concesso de perdo e o cancelamento da pena a todos os
envolvidos no conflito, independentemente dos atos que tivessem
cometido, chocavam-se frontalmente com o posicionamento assumido
pelo Conselho sobre essa matria apenas quatro meses antes, quando
dedicou parte signifcativa da resoluo 1231 a condenar 'as atrocidades
perpetradas pelos rebeldes contra a populao civil de Serra Leoa e a
apelar 'as autoridades cabiveis para investigar todas as alegaes de
violaes [dos direitos humanos e do direito internacional humanitrio]
com vistas a levar os culpados a Justia
196
. O texto do Acordo por certo
no era de responsabilidade do CSNU: havia sido negociado diretamente
entre o Presidente Kabbah e o lder rebelde Sankoh. O Conselho, na
verdade, dispunha de instrumentos para, querendo, evitar vincular-se ao
Acordo, na medida em que o compromisso que havia manifestado na
resoluo 1245 era com um acordo de paz que fosse sustentvel. Esse
adjetivo seguramente no se aplicaria ao caso, em vista dos traumas
recentes e profundos que as violaes de direitos humanos haviam
deixado na populao leonesa e que difcilmente seriam sanados por
um perdo abrangente aos seus algozes. As evidncias indicavam,
pelo contrrio, que Serra Leoa era tipicamente um dos casos em que a
considerao da dimenso de DDHH seria um elemento central para um
equacionamento duradouro do confito.
O Conselho, no entanto, preIeriu a epoca saudar a assinatura do
Acordo de Lom. Na resoluo 1260, de agosto de 1999, chegou a instar
as duas partes a assegurarem que os dispositivos do Acordo fossem
194
Esse fato recordado pelo Conselho no pargrafo preambular 5 da sua resoluo 1315, de
14.08.00.
195
Vide a pagina 527 de seu artigo 'Sierra Leone, publicado no livro 'The UN Security Council:
Irom thr cold war to the 21st century, editado por David M. Malone.
196
Essa meno encontra-se no pargrafo operativo 3 da resoluo 1231, de 11.03.99.
158
plenamente implementados. As difculdades politicas inerentes a reabrir
um Acordo que talvez representasse a unica opo viavel para pr fm
a guerra e que, ademais, havia sido subscrito por quatro CheIes de
Estado e duas outras altas autoridades dos pases da regio inclusive os
Presidentes Charles Taylor da Libria e Obasanjo da Nigria, diretamente
envolvidos no confito so provavelmente as razes que preponderaram
ao ser tomada a deciso
197
.
Mas o apoio no foi dado de forma acrtica: na mesma resoluo
1260, o Conselho voltaria a insistir na urgente necessidade (...) de
promover a responsabilizao penal |accountability`| e o respeito aos
direitos humanos em Serra Leoa e chamava o Governo de Serra Leoa e
a RUF a garantirem que a Comisso de Verdade e Reconciliao (TRC)
fosse criada prontamente. A Comisso havia sido prevista no Artigo
XXVI do Acordo de Lome como 'um Ioro para tanto as vitimas como
os culpados de violaes de direitos humanos contarem suas histrias
e conseguirem um quadro claro do passado a fm de Iacilitar (...) uma
reconciliao genuina, Ioro esse que ainda deveria recomendar 'medidas
a serem tomadas para a reabilitao das vtimas de violaes de direitos
humanos. A TRC Ioi estabelecida eIetivamente recentemente em 2002;
ela recolheria os depoimentos de mais de 8.000 pessoas e permitiria a
elaborao de um relatrio, publicado em 2004, com mais de cem pginas
de recomendaes para o aperfeioamento da situao dos direitos
humanos no pais. Mantendo-se fel a letra do Acordo, porem, o trabalho
da Comisso no deu margem a abertura de processos judiciais contra
violadores de direitos humanos, uma vez que empreendeu a anlise da
responsabilidade pelas violaes em funo dos grupos sociais envolvidos
e no de indivduos.
O Acordo de Lome no propiciou o fm da guerra. As razes para a
continuao das hostilidades residem ao menos em parte nas defcincias
do proprio texto do Acordo; os dispositivos reIerentes a repartio do
poder haviam dado a Foday Sankoh, por exemplo, a presidncia da
Comisso para a Administrao de Recursos Estratgicos (ou seja,
de diamantes), deciso que John Hirsch equipararia a de 'deixar a
197
Alm do Presidente Kabbah e do lder rebelde Sankoh, subscreveram o Acordo os Presidentes
do Togo, de Burkina Faso, da Libria e da Nigria, o Ministro das Relaes Exteriores de Gana e
o Ministro de Estado de Cooperao Internacional de Cte dIvoire, bem como o Representante
Especial do Secretrio-Geral, o Secretrio-Executivo da ECOWAS e os representantes da OUA
e da Commonwealth.
159
raposa cuidar do galinheiro
198
. Registraram-se novas violaes graves
de direitos humanos, alimentadas possivelmente pelo sentimento de
impunidade em relao as cometidas antes da assinatura do Acordo. O
Conselho comeou ento a dar mostras de sua desconformidade com a
evoluo dos fatos, inclusive na rea de direitos humanos. Em fevereiro
de 2000, ao aprovar a resoluo 1289, o Conselho passaria a enfatizar
que as violaes cometidas aps a assinatura do Acordo de Lom no
estariam cobertas pelo perdo por ele concedido
199
.
Quatro meses mais tarde, o Presidente Ahmad Tejan Kabbah enviaria
carta ao Presidente do Conselho, na qual alegaria que a concesso de perdo
no mais se sustentava em razo de a liderana da RUF ter 'renegado
o Acordo de Lom e retomado unilateralmente as hostilidades; em vista
disso, solicitava a criao de um Tribunal Criminal Especial a semelhana
dos estabelecidos previamente nos casos de Ruanda e da Iugoslvia.
Operar-se-ia nesse momento um episdio pouco frequente de reverso
da posio do Conselho, mediante a qual se atenderia parcialmente o
pleito do Presidente Kabbah: na resoluo 1315, de agosto de 2000, o
Conselho reconheceria que, nas circunstncias particulares de Serra
Leoa, um sistema crvel de justia e de responsabilizao pelos crimes
muito srios l cometidos terminaria a impunidade e contribuiria para
o processo de reconciliao nacional e de restaurao e manuteno da
paz e instruiria o Secretario-Geral a negociar um acordo com o Governo
de Serra Leoa para criar uma corte especial independente, apta a julgar
casos de crimes contra a humanidade, crimes de guerra e outras violaes
graves do direito internacional humanitrio, bem como crimes previstos
na legislao leonesa
200
.
A Corte Especial para Serra Leoa seria criada somente em janeiro de
2002, por acordo assinado pelas Naes Unidas com o Governo leons,
como solicitado pelo CSNU
201
. O estatuto da Corte estabeleceu o incio
198
Vide a pagina 527 de seu artigo 'Sierra Leone no livro 'The UN Security Council: Irom the
cold war to the 21
st
century, editado por Malone, David M.
199 Essa citao advm do pargrafo operativo 5 da resoluo 1289 de 07.02.00.
200
Vide o pargrafo preambular 7 e os pargrafos operativos 1 e 2 da resoluo 1315, de 14.08.00.
201
Produto jurdico hbrido, a Corte teria um carter parcialmente nacional leons, parcialmente
internacional: trs dos oito juzes foram apontados por Serra Leoa e os cinco restantes, pelo SGNU;
o Promotor Especial, David Crane, nacional dos EUA, foi indicado pelo Secretrio-Geral, ao passo
que o Promotor Especial Adjunto, Desmond de Silva, cidado de Sri Lanka, o foi pelo Governo
leons. O Secretrio-Geral definira-a como uma corte sui generis de jurisdio e composio
mistas, baseada em tratado. Vide o paragraIo 9 do relatorio S/2000/915, de 04.10.00.
160
de sua jurisdio do ponto de vista temporal no dia 30.11.96, com isso
reservando-se o direito de julgar todos os crimes que haviam sido objeto
de perdo de acordo com o Acordo de Lom. Em maro de 2003, o
Promotor Especial anunciaria o indiciamento de sete cidados leoneses,
incluindo Foday Sankoh e trs de seus companheiros na liderana da
RUF, bem como Sam Hinga Norman, ento Ministro do Interior de Serra
Leoa, os quais foram mantidos em deteno at o julgamento. Em junho
desse ano, seria indiciado Charles Taylor, que, sob presso internacional,
renunciaria a Presidncia da Liberia e se exilaria na Nigeria dois meses
depois. Charles Taylor seria fnalmente entregue a Corte em maro de
2006.
O Conselho posteriormente reconheceria o xito da Corte Especial:
em diversas ocasies, expressaria seu apreo pelo trabalho essencial
da Corte Especial para Serra Leoa e chamaria a ateno para 'sua
contribuio vital ao estabelecimento do estado de direito em Serra
Leoa
202
. O fato de a Corte ter sido criada por acordo internacional e no
por resoluo do Conselho permitiu ao CSNU evitar criticas quanto a
sua Ialta de competncia institucional, a luz da Carta das Naes Unidas,
para a criao de tribunais internacionais. A ONU manteria, no entanto,
ao menos uma ambiguidade em sua relao com a Corte: apesar de ter
sido criada por acordo com a ONU e receber o apoio do Conselho, ela
teria de ser fnanciada por contribuies voluntarias a um 'Trust Fund
e no pelo oramento regular das Naes Unidas. Em um momento
em que a guerra na Serra Leoa estava praticamente superada e a ateno
da comunidade internacional se desviava progressivamente para outros
confitos, essa deciso teve o eIeito de manter os niveis de fnanciamento
em valores inferiores ao mnimo necessrio para o funcionamento
adequado da Corte. Em maro de 2004, por meio da resoluo 1537,
o Conselho revisaria parcialmente essa posio ao manifestar apoio ao
pedido Ieito pelo SGNU a Assembleia Geral para que a ONU prestasse
uma contribuio fnanceira a Corte, com base nos recursos de seu
oramento regular
203
.
202
Vide a respeito o PP 9 da resoluo 1562, de 17.09.04; o PP 5 da resoluo 1610, de 30.06.05;
o PP 7 da resoluo 1620, de 31.08.05; o PP 9 da resoluo 1688, de 16.06.06; e o PP 10 da
resoluo 1734, de 22.12.06. Manifestaes semelhantes de apoio podem ser encontradas no PO
9 da resoluo 1537, de 30.03.04, e no PP 9 da resoluo 1793, de 31.12.07.
203
Vide a respeito o pargrafo 9 da resoluo 1537, de 30.03.04.
161
A segunda questo diz respeito ao tratamento dado pelo Conselho
aos temas de direitos humanos no perodo que se seguiu ao trmino do
confito em Serra Leoa. Uma vez realizadas com sucesso as eleies
de maio de 2002, o Conselho manteve uma Misso de Paz no pas at
o fnal do periodo estudado a fm de contribuir para o atendimento das
carncias leonesas no processo de consolidao da paz. Ainda que
com um pessoal reduzido em relao aos nveis de 2000 e 2001, a
Misso de Assistncia das Naes Unidas em Serra Leoa (UNAMSIL)
continuou ativa at dezembro de 2005. Seu mandato foi ajustado pela
resoluo 1562, de setembro de 2004, em funo da nova realidade de
disponibilidade de meios materiais, mas guardou, de forma coerente com
o trabalho realizado at ento, a tarefa de monitorar, investigar, relatar e
promover a observncia dos direitos humanos
204
. Em janeiro de 2006, a
UNAMSIL foi substituda pelo Escritrio Integrado das Naes Unidas
em Serra Leoa (UNIOSIL), cujo propsito maior era dar continuidade
ao apoio das Naes Unidas a Serra Leoa nas reas de segurana e de
desenvolvimento, em particular pelo fortalecimento das capacidades do
Governo local. A resoluo 1620, de agosto de 2005, havia defnido o
seu mandato em torno dessa premissa, com as seguintes tarefas:
(a) assistir o Governo de Serra Leoa:
(i) no fortalecimento da capacidade das instituies do Estado para continuar
a tratar das causas proIundas do confito, Iornecer servios basicos e acelerar o
progresso para o cumprimento das Metas de Desenvolvimento do Milnio por
meio da reduo da pobreza e do crescimento econmico sustentvel, inclusive por
meio da criao de um marco geral que permita investimento privado e esforos
sistemticos para enfrentar o HIV/AIDS;
(ii) no desenvolvimento de um plano de ao nacional de direitos humanos e no
estabelecimento de uma comisso nacional de direitos humanos;
(iii) no fortalecimento da capacidade da Comisso Eleitoral Nacional de conduzir
um processo eleitoral livre, justo e confavel em 2007;
(iv) no fortalecimento da boa governana, da transparncia e da responsabilidade
de instituies publicas, inclusive por meio de medidas de combate a corrupo
e da melhoria da administrao fscal;
204
162
(v) no fortalecimento do estado de direito, inclusive por meio do desenvolvimento
da independncia e da capacidade do sistema judicirio e da capacidade da polcia
e do sistema correcional; (...)
(vii) na promoo de uma cultura de paz, dilogo e participao em assuntos
nacionais criticos por meio de um enIoque estrategico em relao a comunicao
e a inIormao publicas, inclusive por meio da construo de uma radio publica
independente e capaz; (...)
(d) coordenar-se com a Corte Especial para Serra Leoa (...)
205
.
Embora o Escritrio Integrado ainda mantivesse a obrigao de
relatar ao Conselho a evoluo da situao de segurana no pas e de
coordenar-se com outras Misses das Naes Unidas e com organizaes
regionais da AIrica Ocidental no combate a desafos transIronteirios
como o comrcio ilegal de armas pequenas, no restava dvida de que o
centro de gravidade do mandato da Misso havia passado para atividades
de cooperao nas reas econmica, social e de direitos humanos.
Se a tarefa central do UNIOSIL, na prtica, parecia destinada a ser a
coordenao das atividades da Secretaria e das agncias especializadas
da ONU nessas reas, parece claro que a responsabilidade em ltima
instncia pelo sucesso do Escritrio poderia ser confiada a outro
rgo mais afeito a esses temas que no o Conselho. O prprio CSNU
reconheceu em parte o valor da contribuio que outros rgos poderiam
prestar ao transmitir o caso leons a Comisso para Consolidao da Paz
em fns de 2006. Serra Leoa Ioi o segundo pais a ingressar na agenda da
Comisso; em dezembro de 2007, a CCP e o Governo leons aprovaram
o Marco de Cooperao para a Consolidao da Paz em Serra Leoa, cuja
implementao chegou a ser saudada pelo CSNU
206
.
Porem, em demonstrao de uma tendncia de no delegar a CCP
todas as tareIas de consolidao da paz, o Conselho manteve afnal o
interesse de acompanhar diretamente a situao no pas, ainda que de
forma paralela ao trabalho da Comisso: ao encerrar-se o mandato do
UNIOSIL em setembro de 2008, ele foi imediatamente sucedido pelo
Escritrio Integrado das Naes Unidas para a Consolidao da Paz em
Serra Leoa (UNIPSIL). O UNIPSIL foi concebido pelo SGNU como
uma misso poltica, composta por cerca de 60 funcionrios (dos quais
205
206
163
apenas um seria assessor militar) e que se concentraria na execuo do
processo de consolidao da paz, na mobilizao do apoio dos doadores
internacionais, no apoio ao trabalho do Fundo e da Comisso para a
Consolidao da Paz e na realizao de quaisquer tarefas residuais
deixadas pela UNIOSIL
207
. O mandato que lhe Ioi fnalmente confado
pelo Conselho prev, de toda forma, a tarefa de monitorar e promover
os direitos humanos, as instituies democraticas e o estado de direito,
alm de instruir-lhe incorporar uma perspectiva de gnero em todas as
suas atividades
208
.
3.1.2.5. Timor Leste
De modo geral, Timor Leste constitui um caso de pronunciado
sucesso para as Naes Unidas, na medida em que um esforo
diversifcado, de longa durao e intensivo em recursos fnanceiros
e em capital diplomtico da ONU exerceu um papel central para que
se alcanasse a independncia do pas e o avano na consolidao das
instituies do estado timorense. Entre 1999 e 2008, seis misses de
paz, dotadas de mandatos fortemente distintos e por vezes coincidentes
no tempo, revezaram-se no pas
209
. O histrico dessas Misses suscita
ao menos trs tpicos de interesse acerca do tratamento dispensado pelo
CSNU as questes de direitos humanos no caso timorense.
O primeiro diz respeito ao mandato da Misso das Naes Unidas
no Timor Leste (UNAMET). Aps a queda do Presidente Suharto, da
Indonsia, seu sucessor, B. J. Habibie, disps-se, em 1999, a realizar um
referendo em Timor Leste, no qual a populao local seria chamada a
decidir se aceitaria a oferta de Jacarta para que permanecesse como uma
provncia indonsia sob um regime especial de autonomia ou ento se
preferiria a separao do pas. Em face desse desdobramento, o CSNU,
por meio da resoluo 1246 (1999), criou a UNAMET, com o mandato de
organizar e realizar uma consulta popular (...) com base no voto direto,
secreto e universal, sem que lhe Iosse confada a tareIa de garantir a
207
Vide os pargrafos 61 e 63 do relatrio S/2008/281, de 29.04.08.
208
Vide os paragraIos operativos 3 'b e 8 da resoluo 1829, de 04.08.08.
209
A saber, UNAMET (de junho a outubro de 1999), INTERFET (de setembro de 1999 a fevereiro
de 2000), UNTAET (de outubro de 1999 a maio de 2002), UNMISET (de maio de 2002 a maio
de 2005), UNOTIL (de maio de 2005 a agosto de 2006) e UNMIT (de agosto de 2006 a pelo
menos dezembro de 2008).
164
segurana para a realizao da votao. A Misso cumpriu plenamente seu
mandato, garantindo que o referendo se realizasse de maneira transparente
e participativa no dia 3 de setembro daquele ano, a despeito dos atos de
intimidao realizados por milcias pr-Indonsia at o dia da votao
inclusive, no contexto de uma violenta campanha a favor da autonomia
(ou seja, contra a independncia). Os atos das milcias haviam levado,
entre outras consequncias, ao deslocamento interno de 60.000 pessoas
ate o fnal do ms de julho logo anterior (ciIra expressiva para uma
populao total de apenas 1 milho de habitantes). O referendo contou
ao fnal com a expressiva participao de 98,6 dos eleitores inscritos e
seu resultado foi uma ntida maioria de 78,5% a favor da independncia.
Os atos que se seguiram a divulgao do resultado Ioram descritos
por Michael G. Smith e Moreen Dee como uma campanha sistemtica
de terror com a cumplicidade das Ioras de segurana da Indonesia
210
.
Michael Doyle e Nicholas Sambanis sustentam que, nas trs semanas
seguintes ao referendo, 18.000 soldados de milcias pr-Indonsia teriam
destrudo 70% das casas, 77% dos hospitais e 95% das escolas de Timor
Leste
211
. Mais de 200.000 pessoas ter-se-iam refugiado em Timor Oeste
e 75% da populao local haveria sido deslocada internamente.
O Conselho, na mesma resoluo que estabeleceu a UNAMET, havia
atribudo ao Governo da Indonsia a responsabilidade pela manuteno
da segurana no Timor Leste. Hoje um olhar retrospectivo sobre esse
episdio provavelmente faria a deciso do Conselho de no incumbir
a Misso de cuidar dos temas de segurana parecer injustifcavelmente
ingnua, a luz do Iato de que o maior responsavel pelas garantias para
a boa conduo do referendo de independncia seriam as foras de
segurana da mesma potncia que havia invadido e ocupado o Timor
Leste em 1975. A histria mostra, contudo, que o risco foi assumido
conscientemente pelos membros do Conselho e que, se erro houve,
Ioi so quanto as dimenses da violncia que se verifcaria. A rationale
da deciso do CSNU estava no objetivo de procurar, acima de tudo,
assegurar a efetiva realizao do referendo, valendo-se da cooperao do
Presidente Habibie. Ele prprio, de quem havia partido a proposta, no
estava disposto a aceitar atrasos na data de sua realizao, nem, sobretudo,
210
Vide as paginas 406 e 407 do livro 'Twenty-First-Century Peace Operations.
211
Vide as paginas 247 e 248 de seu livro 'Making War & Building Peace: United Nations
peace operations.
165
a permitir o ingresso de tropas de manuteno da paz em territrio
timorense. Michael Smith e Moreen Dee relatam que o Conselho, com
o apoio de terceiros pases interessados no tema como Portugal, Japo e
Australia, optou por aceitar as condies propostas por Habibie a fm de
aproveitar a janela de oportunidade que se abria para tentar resolver em
defnitivo a questo de Timor Leste
212
. Independentemente do juzo que se
fzer a respeito de qual teria sido a melhor soluo nessas circunstncias,
trata-se de mais um caso em que as consideraes de carter poltico e as
de direitos humanos eram divergentes, tendo prevalecido as primeiras,
desta vez com um custo elevado para a populao civil.
O segundo tpico relaciona-se com a apurao dos atos de violncia
que se seguiram a divulgao do resultado do reIerendo. Em 15 de
setembro, o Conselho aprovaria a resoluo 1264, na qual expressaria
preocupao com relatos de violaes sistemticas, generalizadas e
fagrantes do direito internacional humanitario e dos direitos humanos
no Timor Leste e sublinhava que os culpados por elas deveriam ser
responsabilizados individualmente. Paralelamente, a Comisso de Direitos
Humanos do ECOSOC solicitara ao Secretrio-Geral o estabelecimento
de uma Comisso Internacional de Inqurito sobre a matria; a Comisso
concluiu seus trabalhos, divulgando um relatrio em janeiro de 2000 no
qual propunha a criao de um Tribunal Internacional para o Timor Leste.
Em 31 de janeiro, o SGNU transmitiu ofcialmente ao conhecimento dos
membros do Conselho o relatrio da Comisso Internacional de Inqurito.
A reao do CSNU a respeito veio a pblico 21 dias mais tarde: por
meio da carta S/2000/137, dirigida ao Secretrio-Geral pelo ento
Presidente de turno do Conselho, o Embaixador Arnoldo Manuel Listre
(Argentina), o Conselho manifestou preferir aceitar a oferta do Governo
da Indonsia de processar os culpados pelos atos de violncia a criar um
Tribunal Internacional para o caso. A carta ainda encoraja a Indonsia
a abrir um processo legal expedito, abrangente, efetivo e transparente,
em conIormidade com os padres internacionais de justia e defne o
papel a ser desempenhado pelas Naes Unidas nesse processo como
sendo o de prestao de assistncia ao Governo indonsio, caso houvesse
demanda de sua parte.
A motivao poltica subjacente a essa comunicao no parece
difcil de discernir: o Conselho precisava garantir um nvel mnimo
212
Vide a pagina 408 do livro 'Twenty-First-Century Peace Operations.
166
de cooperao da Indonsia para a continuidade dos trabalhos de
consolidao institucional no Timor Leste (sobretudo aps a interveno
armada levada a cabo pela INTERFET at poucos dias antes) e no era
do interesse do CSNU elevar exageradamente o nmero de Tribunais
Criminais Especiais. Chama a ateno, no entanto, que essas razes
tenham sido sufcientes para pr de lado o clamor internacional, que o
prprio Conselho havia reconhecido em resoluo poucos meses antes,
pela responsabilizao penal dos culpados pelas violaes macias
de direitos humanos ocorridas. Confar em que as milicias seriam
processadas adequadamente pela Justia da Indonsia, pas que ocupava
o Timor Leste h 25 anos e cujas foras de segurana (segundo todos os
indcios) tinham sido cmplices dos ataques, era um contrassenso que
tinha o potencial de reduzir a credibilidade do CSNU perante a opinio
pblica internacional. No surpreende que uma reao a essa postura tenha
partido do interior do prprio sistema onusiano: a Autoridade Transitria
das Naes Unidas no Timor Leste (UNTAET) criaria em 2001, com
base no mandato que recebera do Conselho, um Painel Especial para a
Investigao de Crimes Srios no Distrito de Dli, painel esse que viria
a indiciar, at 2006, 117 pessoas por crimes contra a humanidade, oito
dos quais cidados indonsios. O Governo indonsio teria resistido a
cooperar com essas investigaes
213
.
Os exemplos de preponderncia das consideraes de segurana
sobre as de direitos humanos no tratamento que o Conselho da a situao
em Timor Leste no se limitariam, de todo modo, aos dois supra
mencionados. Em 11.02.08, por exemplo, um grupo armado comandado
por um ex-comandante da polcia militar realizou um ataque ao Presidente
Ramos-Horta e ao Primeiro-Ministro Xanana Gusmo. Em resposta, o
Conselho de Ministros criou um Comando Conjunto da Polcia Nacional
e das Foras de Defesa para a busca dos responsveis pelo ataque.
Ainda que a criao do Comando Conjunto tenha seguido estritamente a
legislao timorense, a sua atuao suscitou diversas crticas. A UNMIT
recebeu relatos de casos de maus tratos, uso excessivo da fora, ameaas
de morte, detenes ilegais, invases ilegais de domiclio e abuso de
autoridade alegadamente cometidos pelos membros do Comando e
transmitiu-os as autoridades timorenses. Segundo o SGNU, mesmo
213
A informao de Michael Doyle e Nicholas Sambanis Vide a pgina 255 de seu livro Making
War & Building Peace: United Nations peace operations.
167
quando os violadores Ioram identifcados pelo Governo, receberam
apenas reprimenda verbal. A reao do Conselho a essas informaes foi
tibia: reIerindo-se indiretamente a esse episodio, limitou-se a reafrmar
a importncia da reviso e reforma do setor de segurana em Timor
Leste, em particular a necessidade de assegurar uma clara separao
das responsabilidades e dos papis de segurana interna e externa entre
a policia nacional e os militares
214
.
O terceiro tpico refere-se ao mandato da UNTAET. Uma vez
concluda a tarefa da INTERFET de restaurar a ordem e a segurana
em Timor Leste, o Conselho direcionou sua ateno a criao das
condies institucionais e de infraestrutura necessrias para que os
timorenses pudessem assumir a administrao de seu territrio quando
se declarassem independentes. A importncia de enfrentar as imensas
e complexas carncias dos setores pblico e privado em Timor Leste
induziu o CSNU a defnir a extenso do mandato da Autoridade Provisoria
de maneira incomumente ampla. Mediante os pargrafos operativos 1 e
4 de sua resoluo 1272, de outubro de 1999, o Conselho encarregaria a
UNTAET de exercer todas as funes legislativas e executivas, inclusive
a administrao da Justia e autoriza-la-ia 'a tomar todas as medidas
necessarias para o cumprimento de seu mandato
215
. A amplitude dos
poderes da UNTAET seria confrmada pelo endosso do CSNU na mesma
resoluo a proposta apresentada pelo Secretario-Geral de lista com os
14 objetivos principais da Misso
216
, entre os quais se incluam:
2. Facilitar a reabilitao e reconstruo emergencial de servios e da infraestrutura;
3. Administrar o territrio de Timor Leste e criar as bases para a boa governana;
214
Vide o pargrafo 27 do relatrio S/2008/501, de 29.07.08 e o pargrafo 4 da declarao
presidencial constante do documento S/PRST/2008/29, de 19.08.08.
215
A UNTAET tinha trs componentes, tais como definidos no PO 3 da resoluo 1272:
a) administrao pblica e governo; b) assistncia humanitria e c) militar. Os chefes de cada
componente respondiam todos ao Representante Especial do Secretrio-Geral, cargo esse que
seria ocupado pelo brasileiro Srgio Vieira de Mello at o final do mandato da Misso. A postura
adotada por Vieira de Mello ao longo de sua gesto foi a de contrabalanar a extenso de seu
mandato mediante o compartilhamento progressivo das tarefas de administrao com lideranas
timorenses. J em dezembro de 1999, por exemplo, seria formado um Conselho Nacional
Consultivo, com representao de todos os partidos polticos locais. Como as Misses anteriores,
a UNTAET tambm se revestiu de sucesso, na medida em que permitiu que se completasse
pacificamente a transio para a declarao de independncia em maio de 2002, precedida pela
adoo de um texto constitucional e pela eleio do primeiro Presidente.
216
Constantes da parte IV do relatrio S/1999/1024, de 04.10.99.
168
4. Desenvolver mecanismos de dilogo nos mbitos nacional e local;
5. Assistir os timorenses na elaborao de uma Constituio;
6. Organizar e realizar eleies, e construir a capacidade institucional para conduzir
processos eleitorais; (...)
8. Criar instituies no discriminatrias e imparciais, particularmente no campo
do Judiciario e da policia, a fm de assegurar o estabelecimento e a manuteno
do estado de direito e a promoo e proteo dos direitos humanos;
9. Promover a recuperao e o desenvolvimento econmico e social, inclusive
nos campos da educao e da sade; (...)
11. Desenvolver instituies administrativas que sejam responsveis, transparentes
e efcientes;
12. Facilitar o fortalecimento e desenvolvimento da sociedade civil, inclusive da
mdia; (...)
14. Criar condies de estabilidade atravs da manuteno da paz e da segurana,
inclusive por meio de programas de desarmamento, desmobilizao e reintegrao,
como for necessrio.
Para Michael Smith e Moreen Dee, as responsabilidades da
UNTAET ultrapassaram as de todas as misses anteriores da ONU,
inclusive aquelas nas quais as Naes Unidas haviam ganhado
experincia em deveres administrativos e de transio, em lugares
como Namibia, Camboja, Eslavnia Oriental e Kossovo
217
. Na
mesma linha de pensamento, Michael Doyle e Nicholas Sambanis
comentam que a ONU provavelmente adquiriu autoridade demais,
um erro muito raro
218
. O grau da concentrao de poderes fica mais
claro numa analogia com os sistemas constitucionais nacionais
de nossos tempos: o mandato da UNTAET excedia os poderes
administrativos normalmente atribudos ao Poder Executivo em
democracias liberais ocidentais. Essa conformao do mandato da
UNTAET faz analistas considerarem o caso de Timor Leste, junto
com o de Kossovo, como marcos de abertura de uma terceira gerao
de Misses de Paz.
A questo do mandato da UNTAET assume relevncia para esta
tese por evidenciar o grau de expanso a que chegou em determinados
contextos histricos o rol de competncias do prprio CSNU. Ao
217
Vide a pagina 422 do livro 'Twenty-First-Century Peace Operation.
218
Vide a pagina 256 do livro 'Making War & Building Peace: United Nations peace operations.
169
permitir-se defnir o mandato da UNTAET nos termos que lhe Ioram
dados, e como representava o nico rgo ao qual o Representante
Especial se reportava, o Conselho chamou a si, por intermdio da
Autoridade Transitria, o controle em ltima instncia da maioria das
dimenses da vida em sociedade no Timor Leste. Essa questo ganha
maior importncia uma vez que o caso timorense pode ser invocado
no futuro como precedente para o tratamento de situaes similares. A
viso de segurana coletiva que fundamenta a interveno do CSNU
no Timor Leste distingue-se por apresentar, pelo menos, duas novas
premissas: a) o Conselho reserva-se o direito de tratar em princpio
de qualquer questo em particular da vida em sociedade (inclusive o
fortalecimento da sociedade civil e da mdia), por mais intrusiva que
parea ser; e b) o Conselho reserva-se o direito de tratar em princpio
de qualquer conjunto de questes da vida em sociedade (incluindo os
conjuntos de temas reIerentes a justia e a administrao do territorio),
por mais abrangente que seja.
3.2. Casos impulsionados pela Secretaria
Os casos tratados abaixo comprovam o quanto se encontrava
enraizada no trabalho da Secretaria a concepo, cara ao Secretrio-Geral
Kof Annan, da inter-relao estreita entre temas de direitos humanos e
segurana internacional. Em trs desses casos, o Conselho havia feito
meno no mais do que marginal a tematica de direitos humanos em
suas decises; ao abordar a situao no Nepal, alm disso, o CSNU no
faria referncia nem sequer indireta ao tema. Em resposta, a Secretaria
interpretou o mandato que havia recebido do Conselho de forma a faz-lo
abranger as questes de direitos humanos em trs dos casos analisados
abaixo; de forma igualmente curiosa, a Secretaria, ao negociar com o
Governo do Chade uma minuta de mandato de misso de paz, lograria
incorporar a ela itens de direitos humanos que seriam eventualmente
aprovados pelo CSNU em resoluo. Todos esses passos foram dados
de maneira pblica e informados ao Conselho. O CSNU participou do
processo de incluso de temas de direitos humanos em cada um desses
casos na medida em que deu a Secretaria seu assentimento, explicito
ou tcito. A liderana desse processo, no entanto, permaneceu com a
Secretaria ao longo de todo o perodo estudado.
170
3.2.1. Chade
A histria do Chade desde sua independncia em 1960 composta
fundamentalmente por longos perodos de guerra civil. Michael Doyle
e Nicholas Sambanis relatam que, nos 32 anos cobertos pelo perodo de
1965 a 1997, o pas conheceu intervalos de paz apenas em 1979/80 e em
1994
219
. O ingresso do Chade na agenda do Conselho, no entanto, ocorreu
somente em 2007, dez anos apos o termino dos confitos. A razo para o
incremento do interesse multilateral no pais Ioram problemas verifcados
ao longo de sua Ironteira leste, com o Sudo mais especifcamente
com a regio de Darfur. As razes dessas tenses de fronteira seriam
polticas e abrangeriam dois conjuntos de problemas. Por um lado,
militares chadianos de alta hierarquia que se juntaram a grupos rebeldes
teriam lanado, em 2006, de territrio sudans, ataques contra o exrcito
nacional do Chade
220
. Esse problema foi exacerbado pelo fato de que,
segundo relatos disponveis, rebeldes chadianos se teriam aproximado
de grupos rebeldes da Repblica Centro-Africana (RCA) e obtido deles
apoio para utilizar a regio nordeste do pas como base e rota alternativa
de ataque ao Chade. Por outro, milicias 'janjaweed baseadas no sul do
Sudo teriam atacado o Chade e pilhado cidades no segundo semestre
de 2006; alega-se, alm disso, que grupos rebeldes sudaneses estariam
recrutando soldados nos campos de refugiados situados no lado chadiano
da fronteira. O Sudo e o Chade assinaram em julho de 2006 acordos
para estabelecer um mecanismo conjunto de monitoramento da situao
na fronteira, os quais, contudo, no foram implementados. Isso levou as
relaes entre os dois Governos a deteriorarem-se ao ponto de o Chade
declarar-se em 'estado de guerra com o Sudo em novembro daquele
ano, quando acusou as autoridades de Cartum de apoiarem os rebeldes.
O Governo de NDjamena, no mesmo ms de novembro de 2006,
enviou nota verbal as Naes Unidas na qual solicitava o envio de
uma fora civil internacional de tamanho limitado, para assegurar a
segurana dos campos de reIugiados proximos a Ironteira e 'garantir
219
Vide a pagina 76 de seu livro 'Making War & Building Peace: United Nations peace
operations.
220
O relatrio S/2006/1019, apresentado pelo Secretrio-Geral ao CSNU em 22.12.06, d a
entender que os militares chadianos se teriam juntado a oposio politica armada em protesto
a aprovao de uma emenda constitucional que permitia a reeleio do Presidente Idriss Deby
Itno por um terceiro mandato consecutivo.
171
sua neutralidade. Apos longas negociaes da Secretaria da ONU com
o Governo do Chade e da Repblica Centro-Africana
221
, o Conselho
terminou adotando, em setembro de 2007, a resoluo 1778, que
estabelecia, nesses dois pases e com o consentimento de ambos, uma
misso civil multidimensional para ajudar a criar as condies de
segurana necessrias a um retorno voluntrio, seguro e sustentvel dos
reIugiados e deslocados internos. A mesma resoluo, invocando o
Capitulo VII da Carta, permitia a Unio Europeia enviar eIetivos militares
as regies envolvidas no Chade e na RCA, eIetivos esses que estariam
voltados a apoiar a execuo do mandato da misso multidimensional e
autorizados a 'tomar todas as medidas necessarias para ajudar a proteger
a populao civil e para facilitar a entrega de ajuda humanitria. Dessa
maneira nasciam simultaneamente a Misso das Naes Unidas na
Repblica Centro-Africana e no Chade (MINURCAT) e a assim chamada
'Operao da Unio Europeia.
De interesse para esta tese a criao da MINURCAT. Misso
fundada em temas de segurana mas tambm humanitrios, estabelecida
com o objetivo ultimo de evitar a regionalizao do confito em DarIur,
a MINURCAT exercia as tarefas de:
(...) e) contribuir para o monitoramento e a promoo e proteo dos direitos humanos,
com particular ateno a violncia sexual e de gnero, e recomendar aes as
autoridades competentes com vistas a combater a impunidade;
f) apoiar, dentro de suas possibilidades, os esforos voltados ao fortalecimento da
capacidade do Governo e da sociedade civil do Chade e da Repblica Centro-Africana,
por meio do treinamento em normas internacionais de direitos humanos, e os esforos
para pr fm ao recrutamento e uso de crianas por grupos armados;
g) assistir o Governo do Chade e, no obstante o mandato do BONUCA, o da
Repblica Centro-Africana na promoo do estado de direito, inclusive mediante
apoio a um Judicirio independente e ao fortalecimento do sistema jurdico, em
estreita coordenao com as agncias das Naes Unidas.
Os itens referentes a direitos humanos constituem, em termos
numricos, quase metade do mandato da Misso (3 do total de 8 itens).
221
As negociaes estenderam-se devido a resistncia do Presidente chadiano de aceitar a
incorporao de um componente militar a Misso, tal como proposto pela Secretaria. Vide o
relatrio S/2007/488, de 10.08.07.
172
Curioso que nenhuma informao disponvel indica que o
Governo chadiano tenha solicitado cooperao na rea de direitos
humanos. Pelo contrrio: o relatrio S/2007/488, que o Secretrio-
-Geral apresentou ao CSNU em agosto de 2007, d a entender que
a incluso de itens relativos a direitos humanos teria sido proposta
e negociada pela Secretaria da ONU. A conformao final do
mandato da MINURCAT, de qualquer forma, apresenta um grau de
heterogeneidade que difcil deixar de observar: os itens referentes
a direitos humanos, dedicados de modo geral ao atendimento de
deficincias estruturais dos Estados chadiano e centro-africano,
guardam escassa ou mesmo nenhuma relao com o tratamento da
situao humanitria e de segurana nas fronteiras do Chade com o
Sudo e a Republica Centro-AIricana, que dera origem a solicitao
de envio de fora internacional. Na verdade, os itens do mandato
da Misso relativos a direitos humanos e as tenses na Ironteira
remetem a problemas distintos. certo que os Governos envolvidos
maniIestaram seu assentimento a proposta Iinal de mandato e que
pases com carncias profundas como o Chade e a RCA podem
beneficiar-se da assistncia prestada pelas Naes Unidas em matria
de DDHH. Mas inegvel que os termos nos quais foi estabelecida
a MINURCAT surgem aos olhos do leitor como uma evidncia de
que o tratamento das questes de direitos humanos se enraizou na
prtica do Conselho e, (ao menos neste caso) com nfase ainda maior,
da Secretaria, a ponto de serem includas mesmo em contextos que
lhes so alheios.
Na fase de implementao do mandato, a aparente natureza dual da
Misso confrmou-se. Em um momento em que a situao de segurana
se agravava no pas, tendo grupos armados atacado o Governo chadiano
em fevereiro e junho de 2008, a MINURCAT relatava, entre outros,
ter executado atividades voltadas a reintegrao de ex-presidiarias a
sociedade
222
e a elaborao de uma estrategia integrada para harmonizar
mecanismos formais e tradicionais de justia e melhorar a infraestrutura
das prises
223
.
222
223
173
3.2.2. Gergia
Dando seguimento ao processo iniciado com a declarao de
independncia de abril de 1991, o Governo da Gergia anunciou em
janeiro de 1992 que os dispositivos da Constituio do perodo sovitico
no mais se aplicavam ao pas, gesto que foi interpretado pela populao
abkhaz como a derrogao do status de autonomia de que gozava sob a
Unio Sovitica. A resposta abkhaz veio em 23 de julho do mesmo ano,
ao declarar a regio independente da Gergia; sua declarao, contudo,
no foi reconhecida pela comunidade internacional. Em agosto ainda
de 1992, o Governo georgiano, com o objetivo alegado de restabelecer
a ordem, enviou 3.000 soldados a regio, que Ioram recebidos sem
resistncia armada. Um ms aps, no entanto, paramilitares abkhazes
lanaram uma ofensiva que afastaria as foras georgianas da maior parte
da regio. Ao fnal do ano, os rebeldes controlavam a maior parte da
Abkhazia a noroeste da cidade de Sukhumi. Em setembro de 1993, um
novo ataque abkhaz quebraria o cessar-fogo acertado dois meses antes e
capturaria Sukhumi e, logo apos, o resto da regio. Ao fnal do confito, a
quase totalidade da populao de origem tnica georgiana (entre 200.000
e 240.000 pessoas, que representavam cerca de 45% da populao total
da regio) havia partido da Abkhazia em busca de refgio.
Em agosto de 1993, o Conselho cria a Misso de Observao das
Naes Unidas na Gergia (UNOMIG), por meio da resoluo 858,
com o mandato de verifcar o cumprimento do acordo de cessar-Iogo
assinado em 27 de julho daquele ano, de investigar relatos de violaes
do cessar-fogo e de tentar resolv-los com as partes envolvidas. Em
vista das difculdades para alcanar uma soluo politica ao confito, em
particular para atingir consenso entre as partes em torno de uma proposta
de status da Abkhazia que respeite a integridade territorial da Gergia, o
mandato da UNOMIG foi renovado sucessivamente, por perodos sempre
de seis meses, ate pelo menos o fnal do periodo estudado em 2008.
Apesar de ser uma misso poltica especial enfocada no monitoramento
do acordo de cessar-Iogo, o acompanhamento do confito levou a
UNOMIG a incorporar na prtica o tratamento de questes de direitos
humanos. O CSNU, em janeiro de 2000
224
, reveria implicitamente o
mandato da UNOMIG ao apoiar os esforos do Secretrio-Geral para
224
174
encontrar maneiras de melhorar a observncia [dos direitos humanos]
como parte integral do trabalho para alcanar uma soluo poltica
abrangente. Ao fnal do periodo estudado, a UNOMIG contava com um
Escritrio de Direitos Humanos em Sukhumi, assistido pelo EACDH;
o prprio Conselho, alm disso, lanou, em diversas de suas resolues
entre 2001 e 2006, apelos para o lado abkhaz autorizar a abertura de flial
do Escritrio na cidade de Gali.
A razo para essa evoluo reside em uma questo chave do
confito: a questo dos reIugiados. A Abkhazia no apenas e uma
regio escassamente povoada (teria, ao fnal de 2008, cerca de 250.000
habitantes), mas , acima de tudo, uma terra de minorias. O jornalista
Thomas de Waal observa que apenas 17% da populao local era de
origem etnica abkhaz quando do inicio do confito, em contraste com
os 45% de origem georgiana na regio na mesma poca
225
. A busca de
refgio da quase totalidade da populao de origem georgiana em regies
vizinhas causou uma mudana proIunda do quadro demografco, o que
se traduziu, no campo poltico, na consolidao do poder da liderana
abkhaz na regio. Para o lado abkhaz, aceitar o retorno dos refugiados
de etnia georgiana ou ao menos da totalidade deles poderia ter o
eIeito de comprometer o projeto de independncia em relao a Georgia.
O Conselho, contudo, adotou postura de defesa assertiva do retorno:
quase todas as resolues do CSNU sobre a Georgia reafrmavam 'a
inaceitabilidade das mudanas demografcas resultantes do confito e o
direito imprescritvel de todos os refugiados e deslocados internos afetados
pelo confito de retornarem a seus lares em condies de segurana
226
.
A resoluo 1781, de outubro de 2007, chegava ao detalhe de reafrmar,
em seu pargrafo operativo 15, a importncia do retorno [de todos os
refugiados e deslocados internos] a seus lares e propriedades e de que os
direitos de propriedade individual no sejam afetados pelo fato de que
os proprietarios tiveram de Iugir durante o confito e de que os direitos
225
Vide seu artigo 'Abkhazia-Georgia, Kosovo-Serbia: parallel worlds?, publicado na pagina
http://www.opendemocracy.net/democracy-caucasus/abkhaziaserbia3787.jsp da internet em
08.02.06.
226
Vide essa citao, por exemplo, no art. 8 da resoluo 1287, de 31.01.00. Observe-se que a
postura do Conselho sofreu oscilaes tpicas em momentos determinados, como quando, ao
adotar a resoluo 1666 em 31.03.06, o Conselho preIeriu apelar 'a liderana abkhaz para que
trate seriamente a necessidade de um retorno digno dos deslocados internos e dos reIugiados,
sem retomar o argumento de que eles teriam um direito de retorno. Vide, a propsito, o pargrafo
operativo 7 da resoluo 1666.
175
de residncia e a identidade desses proprietarios sejam respeitados.
Os aspectos especifcos tratados pelo Conselho diziam respeito aos
problemas enfrentados pelos 40.000 a 60.000 refugiados de origem
georgiana que haviam regressado de maneira voluntaria a Abkhazia, mais
particularmente ao distrito de Gali, a partir de 1998 e que, segundo os
relatos disponveis, eram tratados de forma discriminatria. Disso advm
tambem a importncia atribuida pelo CSNU a abertura de uma flial do
Escritrio de Direitos Humanos em Gali.
A relevncia assumida pela questo dos refugiados fez com que
a UNOMIG estreitasse a coordenao com o Alto Comissariado para
Refugiados nas questes relativas ao retorno e ainda requeresse ao
Escritrio de Direitos Humanos em Sukhumi que acompanhasse todos
os aspectos relevantes do processo de reinsero dos regressados na
sociedade local. Em decorrncia disso, o SGNU tem informado o CSNU
constantemente da evoluo de questes correlacionadas, como detenes
arbitrrias e desaparecimentos de indivduos de origem georgiana;
violaes do princpio do devido processo legal em causas legais que
os envolvam; maus tratos a detentos e mesmo a poltica de lnguas (os
professores primrios em Gali no estavam autorizados a dar aula em
georgiano para a populao regressada).

3.2.3. Nepal
A deciso do Partido Comunista do Nepal (Maosta) PCN(M) de
partir para a insurgncia armada em 1996 deu incio a um longo perodo
de instabilidade no pais. A escalada do confito teve como principal
implicao a crescente centralizao de poderes em torno da fgura do
Rei. Em 2002, o Parlamento nepals foi suspenso e o Primeiro-Ministro
demitido; a partir de outubro daquele ano, o Rei Gyanendra governaria
por intermdio de Primeiros-Ministros por ele indicados. Em 1 de
fevereiro de 2005, o Rei destituiu o Primeiro-Ministro e todo o gabinete,
chamando para si o controle direto do Poder Executivo e adotando
politicas Iortemente repressivas em relao a imprensa e aos partidos
polticos locais. A rejeio ao autoritarismo real teria o efeito de unir
as principais foras polticas e sociais do pas em torno do objetivo
comum de restaurao da democracia. Em novembro desse mesmo ano,
a Aliana de Sete Partidos (composta por partidos do establishment
176
politico) e o Partido Comunista do Nepal (Maoista) frmaram um
memorando de entendimento pelo qual se comprometiam a retomar
o sistema democratico, pondo fm a 'monarquia autocratica. Entre
os pontos centrais do memorando estava o compromisso assumido
pelo PCN(M) com o respeito as liberdades civis e a democracia
pluripartidria e, de parte da Aliana, o endosso a um antigo pleito
do Partido Comunista de convocar uma Assembleia Constituinte para
defnir a Iorma de Governo do pais. O novo cenario politico possibilitou
a convocao, em abril de 2006, de protestos que contaram com ampla
participao popular, levando ao trmino da administrao direta
pelo Rei e a reabertura do Parlamento. Em 21 de novembro desse
ano, a Aliana e o PCN(M) assinaram o Acordo Abrangente de Paz,
que declararia fm a guerra civil. Todas as partes concordaram ento
com a eleio de uma Assembleia Constituinte para fundar as bases
de um sistema democrtico inclusivo no pas; permaneciam altas,
contudo, as desconfanas entre os grupos marginalizados quanto as
chances de o sistema eleitoral vigente permitir-lhes nveis adequados
de representao.
nesse contexto de distenso que o Primeiro-Ministro do Nepal
e o Presidente do Partido Comunista Nepals (Maosta) enviaram ao
Secretario-Geral Kof Annan, em 9 de agosto de 2006, cartas separadas,
mas de teor idntico, nas quais ambos solicitaram a cooperao das Naes
Unidas para a continuidade do processo de paz, mais especifcamente
para a criao de um ambiente Iavoravel as eleies para a Assembleia
Constituinte
227
. A resposta do Conselho viria em janeiro de 2007 com
a aprovao da resoluo 1740, mediante a qual se criava a Misso das
Naes Unidas no Nepal (UNMIN). O Conselho acordara em enviar
uma misso poltica especial, sem componente militar e de composio
reduzida, com o mandato centrado no monitoramento das armas e do
pessoal armado das partes no confito, bem como no assessoramento
a realizao das eleies para a Assembleia Constituinte. A UNMIN
manteve-se atuante ate o fnal do periodo estudado.
A UNMIN representa um caso atpico de misso onusiana. Trata-se,
em primeiro lugar, de uma situao nacional que entrou para a agenda
227
O pedido seria reiterado em carta do Ministro das Relaes Exteriores nepals ao SGNU,
datada de 16 de novembro daquele ano. O contedo das trs cartas pode ser obtido no documento
S/2006/920.
177
do Conselho quando o acordo de paz j estava assinado e a ameaa
a paz e a segurana, se no estava resolvida em defnitivo, ao menos
havia sido signifcativamente minorada. O CSNU Iora envolvido no
processo quando as tarefas pendentes diziam respeito primordialmente
a consolidao de um novo sistema institucional, tareIas essas mais
afns em principio ao mandato de outros orgos, como a Comisso
para a Consolidao da Paz. A aparente razo pela qual foi dirigida ao
CSNU a solicitao de cooperao que o Governo nepals e o PCN(M)
haviam enviado ao Secretrio-Geral foi o fato de que uma das formas
de cooperao requeridas pelas partes era o monitoramento de armas, o
que envolvia a participao de observadores militares.
A segunda evidncia de atipicidade da UNMIN o seu mandato.
Tanto as autoridades governamentais como o Presidente do PCN(M)
haviam requerido expressamente em suas cartas ao SGNU que a
assistncia a ser prestada pelas Naes Unidas abrangesse a continuidade
dos esforos de monitoramento da situao de direitos humanos no pas,
trabalho esse que estava sendo conduzido pelo escritrio de representao
no Nepal do Alto Comissariado para os Direitos Humanos desde maio de
2005. Essa solicitao havia sido enfaticamente endossada pelo SGNU
na proposta de mandato para a Misso que apresentou a considerao do
Conselho em janeiro de 2007. O CSNU, entretanto, contrariando diversos
antecedentes de sua prpria atuao nessa rea, resolveu no incorporar
itens de direitos humanos no mandato da UNMIN. Para todos os efeitos
prticos, a deciso do Conselho no implicou a desassistncia total da
solicitao nepalesa, uma vez que a representao do EACDH no Nepal
permaneceu ativa no pas, em funo da renovao em 2007 do acordo
bilateral que havia sido assinado com o Governo nepals em 2005 nessa
materia. O Representante Especial do Secretario-Geral que chefava a
UNMIN manteve a coordenao com o escritrio do Alto Comissariado e
informava o CSNU dos progressos alcanados por esse ltimo. As nicas
consequncias prticas dessa deciso do Conselho de Segurana talvez
tenham sido a manuteno da independncia funcional do escritrio do
EACDH em Kathmandu (o qual continuava a reportar-se ao CDH) e o
fato de as despesas de funcionamento do escritrio continuarem a ser
cobertas por contribuies voluntrias e no pelo oramento da ONU.
O ponto de maior interesse do caso nepals para esta tese reside em
que a UNMIN representa uma exceo que confrma a regra. A despeito
178
dos elementos atpicos mencionados supra e, em particular, da deciso do
Conselho de no atribuir a Misso tareIas na area de direitos humanos,
a UNMIN executou o mandato que lhe foi aprovado com base em uma
interpretao tal que lhe permitia tratar de questes de DDHH sem
chama-las pelo nome. Isso deve-se a natureza dos desafos enIrentados
no Nepal e das circunstncias em que se encontrava seu processo de paz
e no deixa de ser uma comprovao de que, em ao menos alguns dos
confitos com que tem tratado contemporaneamente o CSNU, a dimenso
de direitos humanos , de fato, parte integrante da equao poltica e de
segurana. So dois os casos nesse sentido.
O primeiro refere-se ao mandato para prestar apoio tcnico para o
planejamento, a preparao e a conduo da eleio de uma Assembleia
Constituinte em um ambiente livre e justo, em consulta com as partes
(art. 1, inciso d, da resoluo 1740). A atividade de monitoramento de
eleies possui intrinsecamente uma dimenso de direitos humanos,
uma vez que sua realizao assegura, mesmo que de maneira indireta,
o cumprimento do Artigo 21 da Declarao Universal dos Direitos
Humanos, no seu trecho que reconhece o princpio da vontade do
povo como o fundamento da autoridade do Governo
228
. A prpria
UNMIN reconheceu implicitamente a dimenso de direitos humanos
de seu mandato nessa rea ao informar o CSNU de que sua equipe de
monitoramento eleitoral procedeu, em junho de 2007, a uma anlise do
sistema eleitoral nepals a luz das exigncias Ieitas no Artigo 25 do Pacto
Internacional de Direitos Civis e Politicos. De Iorma mais especifca, no
entanto, a dimenso de DDHH evidenciava-se, segundo o SGNU
229
, em
que um dos aspectos mais sensveis das tarefas de monitoramento eleitoral
no Nepal era o apoio a ser prestado para garantir nveis adequados
de participao dos grupos historicamente marginalizados, como as
mulheres, os Madhesis (povos que no viviam na montanha), os Dalits
(prias) e os Janjatis (indgenas).
O segundo caso relaciona-se curiosamente ao mandato para assistir
no monitoramento dos acordos de cessar-Iogo (art. 1, inciso c, da
resoluo 1740). Para cumprimento dessa tarefa, a UNMIN estabeleceu
228
O inciso 3 do Artigo 21 da Declarao Universal tem a seguinte redao: a vontade do
povo o fundamento da autoridade dos poderes pblicos e deve exprimir-se atravs de eleies
honestas a realizarem-se periodicamente por sufrgio universal e igual, com voto secreto ou
segundo processo equivalente que salvaguarde a liberdade de voto.
229
Vide, a respeito, a pgina 9 do relatrio S/2007/7, de 09.01.07.
179
internamente uma unidade responsvel pela assistncia nas funes no
militares de monitoramento dos acordos, intitulada Escritrio de assuntos
civis. As questes de direitos humanos surgem em suas atividades na
medida em que um dos principais desafos do escritorio, como escreveria
o SGNU ao Conselho, era monitorar o cumprimento pelas partes do
compromisso de assegurar a liberdade para militantes polticos e
membros de organizaes sociais moverem-se pelo pas, expressarem
suas opinies e engajarem-se em atividades de campanha e outras
230
.
3.2.4. Somlia
Ao tornar-se independente em 1960, a Somlia era composta pela
unio de seis cls principais, os quais, apesar de contarem com elementos
importantes em comum, como a etnia, a lngua e a religio, nunca haviam
feito parte de uma mesma estrutura de Governo nem dispunham de
delimitaes territoriais claras em relao a suas areas de infuncia. A
unidade da Somalia comeou a enIrentar questionamentos serios em fns
da dcada de 1970, conforme Michael Doyle e Nicholas Sambanis
231
,
quando a sensao de desgoverno e de declnio econmico e a poltica
de favorecimento de alguns cls levada a cabo pelo Presidente Mohamed
Siad Barre levaram organizaes insurgentes a formar milcias; em 1981,
registraram-se os primeiros ataques de milcias somalis ao pas a partir de
bases na Etiopia. O confito entre o exercito somali e organizaes rebeldes
agravou-se apos 1988, ate a derrota fnal das tropas governamentais.
Quando os rebeldes se aproximaram de Mogadscio em janeiro de 1991,
Siad Barre fugiu do pas; nesse momento, o Estado somali j estava em
colapso, pois, na prtica, os cls haviam-se reorganizado em torno de
formaes polticas que rivalizavam umas com as outras. Tem incio
nesse perodo a imerso da Somlia em uma guerra clnica de disputa
de territrio. Trs operaes de paz das Naes Unidas passaram pelo
pas, entre abril de 1992 e maro de 1995: a UNOSOM I, a UNITAF
e a UNOSOM II
232
. Ainda que as duas primeiras tenham cumprido de
forma razoavelmente satisfatria seu mandato, nenhuma delas permitiu
230
Vide, a respeito, a pgina 8 do relatrio S/2007/235, de 26.04.07.
231
Vide as paginas 146 e 147 de seu livro 'Making War & Building Peace: United Nations
peace operations.
232
Michael Doyle e Nicholas Sambanis anotam, a propsito, que mais de 35 iniciativas locais,
regionais e internacionais de promover um acordo de paz foram realizadas e fracassaram no
180
alcanar uma soluo de longo prazo para o confito, que permaneceu
sem soluo ate o fnal do periodo estudado.
A Somlia voltaria a fazer parte da pauta do dia do CSNU em 2001.
De junho desse ano at novembro de 2006, a atuao do Conselho em
relao a Somalia estaria enIocada de Iorma quase exclusiva na tentativa
de fortalecer o embargo de armas imposto pela resoluo 733
233
. De
fns de 2006 ate principios de 2008, em vista da deciso da Autoridade
Intergovernamental de Desenvolvimento e do Conselho de Paz e
Segurana da Unio Africana de estabelecer uma misso de proteo e
treinamento na Somlia, o temrio das resolues do CSNU sobre o pas
amplia-se, privilegiando o apoio ao dilogo poltico e a busca de uma
soluo negociada entre as Instituies Federais Transitrias e a Unio
das Cortes Islmicas. A partir de junho de 2008, o grau de prioridade
atribudo pelo Conselho ao caso somali experimentou uma elevao
acentuada, em razo dos atos de pirataria cometidos contra navios no
mar da Somlia; a isso o Conselho respondeu mediante a adoo, entre
outras medidas, de sanes direcionadas, pelas quais proibiu viagens
internacionais e congelou bens a quem se engajar em atos que ameacem
a paz, a segurana e a estabilidade no pas, violar o embargo de armas
ou obstruir a entrega de assistncia humanitria
234
.
A partir de 2001, com a renovao do interesse do Conselho pelo
caso somali, verifca-se uma interessante dissociao do enIoque dado
a questo da Somalia pelo CSNU e pela Secretaria no que diz respeito
a esta tese. Os temas de direitos humanos foram mantidos em posio
marginal nos trabalhos do CSNU de maneira consistente ao longo de todo
o perodo. Em um primeiro momento, no qual a ateno do Conselho
esta concentrada no combate as violaes ao embargo de armas, a unica
meno Ieita em textos de resoluo as questes de DDHH e a de que
a interferncia [de terceiros pases] somente (...) tem impacto adverso
no gozo dos direitos humanos
235
. Essa ideia, incorporada em pargrafos
preambulares ao lado da meno a outros efeitos negativos da ingerncia
periodo de 1991 a 1995. Vide a pagina 154 de seu livro 'Making War & Building Peace: United
Nations peace operations.
233
Essas sanes permaneceram vigentes da data de sua adoo pelo Conselho em janeiro de
1992 at pelo menos dezembro de 2008.
234
Vide o pargrafo operativo 1, 3 e 8 da resoluo 1844, de 20.11.08.
235
O argumento encontra-se no PP 3 da resoluo 1425 de 22.07.02, no PP 4 da resoluo 1474
de 08.04.03 e no PP 3 da resoluo 1519 de 16.12.03.
181
externa na Somlia, invocava os DDHH como apenas um entre vrios
argumentos de convencimento para que os Governos cooperassem mais
plenamente na implementao do embargo de armas.
O ajuste de enfoque ocorrido no final de 2006 implicou uma
correspondente mudana no propsito do Conselho ao suscitar a questo
dos direitos humanos: sua resoluo 1725, de dezembro de 2006, por
exemplo, incorporaria um chamamento a todas as partes no interior da
Somlia e todos os outros Estados a absterem-se de aes que possam
provocar ou perpetuar a violncia e as violaes de direitos humanos
236
.
Em agosto de 2007, o Conselho voltaria ao tema quando sublinhou,
no pargrafo 19 da resoluo 1772, a responsabilidade de todas as
partes e grupos armados na Somlia de tomar medidas apropriadas
para proteger a populao civil no pas, consistentes com o direito
internacional humanitrio, os direitos humanos e o direito dos refugiados,
em particular para evitar quaisquer ataques indiscriminados em reas
povoadas. Ambas as citaes, por mais corriqueiras que paream, no
faziam parte de nenhum dos textos de resoluo anteriores (pelo menos
entre 2000 e 2006); o que sinalizavam era o interesse do Conselho de
evitar a ocorrncia de fatos que elevassem a tenso entre as partes e
assim pudessem comprometer o xito das negociaes para uma soluo
politica abrangente ao confito. O ponto mais alto a que chegaria o
interesse do Conselho pela situao interna da Somlia em termos de
direitos humanos verifcar-se-ia em 2008. Em maio, o CSNU solicitou
ao Secretrio-Geral que dotasse o Escritrio Poltico das Naes Unidas
para a Somlia
237
(UNPOS) de funcionrios para monitorar e incrementar
a proteo dos direitos humanos no pas e que assegurasse a coordenao
entre o UNPOS, o EACDH e o perito independente sobre a Somlia do
CDH
238
. De forma mais relevante, em novembro desse ano, ao adotar a
resoluo 1844, as sanes direcionadas que o Conselho decidiu aplicar
teriam impacto direto na rea de direitos humanos: voltavam-se, entre
236
O Conselho faria uma primeira manifestao pblica nesse sentido, com frmula semelhante
e em contexto idntico, na declarao presidencial emitida em 13.07.06, constante do documento
S/PRST/2006/31.
237
O UNPOS estava sediado em Nairbi, Qunia, at o final de 2008. Em maio daquele ano, o
Conselho declarou sua inteno de realoc-lo para Mogadscio ou outra cidade somali, o que foi
suspenso devido a crise provocada pelos casos de pirataria na costa somali, veriIicados a partir
do ms seguinte. Vide o PO 4 da resoluo 1814, de 15.05.08.
238
182
outros, a quem obstrusse a entrega de assistncia humanitria ou, de
forma geral, se engajasse em atos que ameaassem a paz, a segurana e
a estabilidade na Somlia.
E signifcativo o contraste da postura do Conselho com a pratica
essencialmente proativa da Secretaria nesse mesmo perodo. Ainda
que no tivesse recebido solicitao nesse sentido, o SGNU informou
o Conselho da evoluo da situao de direitos humanos no terreno
em todos os relatrios que apresentou de 2001 em diante a respeito
da Somlia em conjunto, certo, com dados referentes ao trabalho
dos demais rgos das Naes Unidas atuantes no pas, como PNUD,
UNICEF, UNESCO e OMS. A partir de 2002, a maioria de seus relatrios
continha uma seo dedicada especialmente aos DDHH. Alm disso,
desde pelo menos 2006, o Alto Comissariado para Direitos Humanos tem
mantido um assessor no UNPOS, para ajudar a monitorar a situao dos
DDHH no pas e contribuir para o tratamento das questes de direitos
humanos no processo poltico somali. interessante e parece ilustrativo
da postura da Secretaria que o Perito Independente indicado pelo SGNU
para acompanhar a situao dos direitos humanos na Somlia, Ghanim
Alnajjar, tenha defendido que qualquer futura misso de manuteno de
paz das Naes Unidas deveria ter um mandato de assistir na proteo
de civis e deveria tambem apresentar um componente signifcativo de
direitos humanos no encontro que manteve com o Primeiro-Ministro
somali Gedi, um ms aps o Conselho admitir a possibilidade de envio
de Operao de Manuteno de Paz a Somalia
239
.
No est claro por que o Conselho preferiu manter o tratamento dos
temas de direitos humanos em baixo perfl durante um numero to elevado
de anos no caso da Somlia, diferentemente da posio assumida em
outros confitos que ocorriam simultaneamente e com graus assemelhados
de violncia contra civis. A relutncia interna do Conselho em reforar seu
grau de engajamento novamente no pas depois da experincia negativa
da UNOSOM II
240
parece desempenhar um papel decisivo nesse contexto,
239
A conversa do Perito Independente do SGNU com o Primeiro-Ministro ocorreu durante sua
visita a Nairbi e a Mogadscio, entre os dias 17 e 21.09.07, e seu relato consta do pargrafo 46
do documento S/2007/658, de 07.11.07. O fato de o Conselho estar discutindo o envio de misso
de paz est registrado no PO 16 da resoluo 1772, de 20.08.07.
240
Nela o nmero relativamente elevado de baixas entre soldados norte-americanos 18 em um
nico combate levou os Estados Unidos a retirarem prematuramente suas tropas da Misso.
183
mas no justifca a Ialta de ateno aos demais aspectos do confito que
no diziam respeito ao embargo de armas.
No h dvida, no entanto, quanto ao interesse da Secretaria em
que fosse incorporado o tratamento dos direitos humanos como um
elemento indispensavel para o equacionamento do confito. De Iorma
geral, a assinatura do Memorando de Entendimento entre o Escritrio
do Alto Comissariado para os Direitos Humanos e o Departamento
de Operaes de Manuteno da Paz em novembro de 2002
consolidava um novo entendimento no mbito interno da Secretaria
em relao a gesto de misses de paz: mediante esse Memorando,
institucionalizava-se o apoio recproco em atividades de treinamento e
assessoramento e reconhecia-se que a promoo e proteo dos direitos
humanos se tornaram elementos essenciais da preveno de confitos,
da manuteno da paz e da reconstruo pos-confito
241
. O caso somali
demonstra, contudo, como esse entendimento era compartilhado por
outros rgos da Secretaria. O interesse de incorporar elementos de
direitos humanos parece, na verdade, datar de perodo bem anterior:
relatrio apresentado pelo SGNU ao Conselho em fevereiro de 2002,
por exemplo, registra que as agncias das Naes Unidas comearam a
engajar-se em atividades de apoio a estruturas governamentais na Somlia
a partir de 1995, aps, portanto, o encerramento da UNOSOM II, e que
essas atividades incluam programas de desmobilizao de milcias, de
consolidao das instituies e, tambm, de direitos humanos
242
.
Uma ultima observao impe-se em relao a aplicao das sanes
direcionadas criadas pela resoluo 1844. O procedimento para a incluso
e excluso de nomes das listas de pessoas sancionadas segue os mesmos
parmetros adotados no caso do Afeganisto
243
e sofre, portanto, dos
mesmos vcios l anotados. Nenhum indivduo ou entidade foi objeto
de sano at o trmino do perodo estudado, o que parece explicar-se
pelo curto espao de tempo (cerca de 40 dias) que separou a data de
aprovao da resoluo e o fnal de 2008.
241
Vide a pagina 100 do artigo de Charles Norchi, 'Human Rights: a common global interest,
publicado no livro 'The United Nations: conIronting the challenges oI a global society, editado
por Jean Krasno.
242
Vide a respeito o pargrafo 48 do relatrio constante do documento S/2002/189, de 21.02.02.
243
Vide a ntegra do procedimento para incluso ou excluso de nomes na lista de pessoas
sancionadas na pgina http://un.org/sc/committees/751/comguide.shtml da internet.
185
Captulo 4
Os Direitos Humanos no CSNU Questes
Temticas
Um instrumento tradicional de trabalho do Conselho, mas do qual
ele historicamente lana mo com relativa menor frequncia, so as
resolues temticas. Entendem-se por elas as resolues adotadas sobre
questes que digam respeito seja a administrao de Iatores que dois
ou mais confitos em curso possuam em comum, seja ao tratamento de
causas reais ou potenciais de ameaas a paz e a segurana internacionais
em todo o globo ou das consequncias mais Irequentes que os confitos
podem implicar.
A prpria existncia desse instrumento de trabalho atende a uma
viso ampliada das competncias do Conselho. A Carta das Naes
Unidas, em seus Captulos VI e VII, estabelece como meios formais de
atuao do CSNU, de um lado, a adoo de recomendaes a respeito
de procedimentos ou metodos de ajuste para a soluo pacifca de
controvrsias
244
e, de outro, a apresentao de recomendaes ou a
deciso pela aplicao de medidas obrigatorias com vistas a manuteno
ou ao restabelecimento da paz e da segurana internacionais em caso
de ameaa a paz, violao da paz ou ato de agresso
245
. Em ambas as
situaes, a Carta parece prima facie defnir como vocao para a atuao
do Conselho o atendimento a questes pontuais prementes (a saber,
244
Vide o Artigo 36 da Carta.
245
Vide o Artigo 39 da Carta.
186
controversias, ameaas a paz, violaes da paz ou atos de agresso). Nada
h na Carta, contudo, que estipule a maneira apropriada de organizar as
recomendaes ou decises que o Conselho tomar, o que lhe concede a
faculdade de agrup-las em funo de elementos de interesse comum a
mais de uma controversia ou ameaa a paz. De maneira mais importante,
o prprio Propsito 1 das Naes Unidas, tal como previsto no Artigo
1, inciso 1, da Carta, ao explicitar o objetivo maior de manter a paz
e a segurana internacionais, nele subsumi o conceito de preveno de
ameaas a paz, o qual logicamente da latitude para o tratamento das
causas dos confitos, a fm de evitar que esses ultimos emirjam; pela
mesma linha de raciocnio, depreende-se do conceito de preveno de
ameaas a paz que devem ser tratadas as consequncias de um confito que
tornem provavel a sua reincidncia. Isso, por si so, Iaz com que se defna
a competncia do Conselho de maneira extensiva, de modo a abranger
no so as questes pontuais e prementes de um caso especifco mas
tambem as causas e consequncias de confitos que exeram infuncia
decisiva para a manuteno da paz. Chega-se desse modo a concluso
de que a adoo de resolues temticas pelo Conselho constitui, em
princpio, um exerccio legal e legtimo perante a Carta.
Ainda que constitua em princpio, repito, um exerccio legal e
legtimo, a faculdade de tomar decises de cumprimento obrigatrio em
relao a causas potenciais de confito investe inegavelmente o CSNU
de poderes de tipo quase legislativo, tornando-o uma fonte sui generis
do direito internacional. Estados que no so parte de confitos nem
controvrsias poderiam ver-se submetidos a obrigaes internacionais
que no contraram voluntariamente, em razo de decises de efeito erga
omnes adotadas pelo Conselho. Isso no atenta ao direito internacional
em funo do carter nico que conferido ao CSNU: ao assinarem a
Carta, todos os membros das Naes Unidas concordaram em aceitar
e executar as decises do Conselho
246
. Do ponto de vista poltico, no
entanto, evidente que essa margem de discrio dada ao CSNU uma
possvel causa de desconforto para os Estados.
Talvez por isso o Conselho tenha historicamente mostrado parcimnia
na adoo de resolues temticas. O histrico do CSNU em relao a
esse instrumento de trabalho pode ser dividido em trs fases distintas.
246
Vide o Artigo 25 da Carta. Por ele, contudo, a aceitao e execuo das decises no acrtica:
devem ser aceitas e executadas as decises 'de acordo com a Carta.
187
os direitos humanos no csnu questes temticas
A primeira refere-se aos primrdios do funcionamento do CSNU: nos
seus sete primeiros anos, as resolues temticas eram parte importante
e de uso frequente na atuao do Conselho. At 1952, tiveram carter
temtico nove das 98 resolues aprovadas, a primeira das quais data
de fevereiro de 1947
247
. A reduo do grau de ativismo do Conselho que
acompanhou o incio da Guerra Fria no atingiu na mesma proporo o
tratamento das questes temticas: em 1949, das 12 resolues adotadas
pelo Conselho no total, 4 eram tematicas; a proporo chegaria mesmo a
curiosa cifra de 50% em 1952 (2 resolues foram adotadas ao longo do
ano, uma delas temtica). Uma segunda e longa fase inicia-se ento; nela
as resolues temticas foram mantidas praticamente ausentes da pauta
do Conselho. Nos 45 anos que medeiam janeiro de 1953 e dezembro de
1997, o Conselho aprovou apenas sete resolues temticas; at dezembro
de 1967, 15 anos passaram-se sem adotar-se uma sequer.
A terceira fase comea em 1998 e distingue-se das anteriores por
duas caractersticas. Uma o incremento exponencial do nmero absoluto
de resolues temticas aprovadas. Embora a nova era de ativismo do
CSNU, iniciada aps a Guerra do Golfo, tenha tardado oito anos para
estender-se a area de questes tematicas, em 1998 o Conselho iniciaria
um ciclo pelo qual, at 2008, aprovaria 55 resolues temticas 223% a
mais do que todas as que o CSNU havia aprovado at ento. Para efeitos
de comparao, as nove resolues temticas adotadas apenas no ano de
2006 equivalem em nmero a toda a produo da primeira fase (1946
a 1952) do CSNU nessa rea. Em uma anlise sincrnica, no entanto, a
participao das resolues temticas no conjunto das adotadas demonstra
ter o Conselho mantido ainda um grau considervel de parcimnia nessa
area: mesmo em 2006, o ano de maior produo de tematicas ate o fnal
do perodo estudado, elas corresponderam a apenas 10,3% do total de
87 resolues.
De maior interesse para esta tese a segunda caracterstica da
terceira fase: a ampliao do leque temtico das resolues, mediante
247
E a resoluo 18, de 13.02.47, intitulada 'armamentos: regulao e reduo. Para eIeitos
de contagem, excluem-se da categoria de resolues temticas as que tratam de conflitos ou
controvrsias por pases ou por regies, bem como aquelas de natureza operacional (relativas
a organizao de misses de paz ou do trabalho interno do CSNU) ou protocolar (sobre temas
relativos ao funcionamento do sistema das Naes Unidas, como a escolha de novos membros
da Corte Internacional de Justia, a designao de novos Secretrios-Gerais e a aceitao de
novos pases membros na ONU).
188
a incorporao de questes de direitos humanos. At 1998 inclusive,
todas as resolues temticas haviam girado em torno das questes de
desarmamento, no proliferao nuclear ou combate ao terrorismo.
A partir de 1999, foram incorporados a diversas resolues
temticas elementos relativos a direitos humanos. A resoluo 1269,
por exemplo, a primeira do CSNU a ressaltar que a cooperao
internacional no combate ao terrorismo deve ser conduzida com base
nas normas de direito internacional, incluindo explicitamente nesse
contexto as de direito humanitrio e de direitos humanos
248
. digno de
nota que, desde ento, todas as resolues sobre o combate ao terrorismo
contenham clusulas semelhantes, as quais, no entanto, nunca foram
aproIundadas. O maximo de especifcidade a que o Conselho chegou
ao traar a inter-relao entre as questes de direitos humanos e de
combate ao terrorismo foi a solicitao aos Estados para que pedidos de
asilo a terroristas sejam negados, mas de forma a respeitar as clusulas
relevantes de direitos humanos
249
. O apelo persistente a que os DDHH
sejam respeitados no combate ao terrorismo, de toda forma, no impediu
que o prprio Conselho aprovasse procedimentos que violavam normas
de direitos humanos (vide o item 3.1.1). Outras resolues temticas
incluram en passant questes de direitos humanos durante o perodo
estudado
250
.
Registre-se que a primeira resoluo temtica que versava sobre
direitos humanos foi tambm a primeira dedicada especialmente a
questes de DDHH. Era a de nmero 1261, de agosto de 1999, intitulada
'crianas e conIlitos armados, a qual no apenas teria um longo
seguimento mas tambm seria acompanhada por dois outros conjuntos
de resolues em areas conexas: proteo de civis em confitos armados,
248
249
Vide o pargrafo operativo 4, numeral 4, da resoluo 1269, de 19.10.99.
250
Por exemplo, o Conselho reconheceu que a pandemia de HIV/AIDS, se no fosse controlada,
poderia representar um risco para a estabilidade e a segurana, por meio da resoluo 1308, de
17.07.00. Outro exemplo a instruo dada ao Secretrio-Geral mediante a resoluo 1366,
de 30.08.01, para que traga ao CSNU a informao recolhida pelos demais rgos do sistema
das Naes Unidas a respeito de violaes graves dos direitos humanos, a fim de contribuir
para os esforos do Conselho de preveno de conflitos. Quatro anos depois, o Conselho
aprofundar-se-ia nessa linha de raciocnio ao afirmar que o estabelecimento de uma estratgia
efetiva de preveno de conflitos deveria incluir a promoo da transparncia dos processos
eleitorais e a aplicao de medidas em apoio a boa governana e a proteo dos direitos humanos
(vide a resoluo 1625, de 14.09.05).
189
e mulheres e paz e segurana. O trabalho desenvolvido pelo Conselho
nessas trs questes analisado nos itens a seguir.
4.1. Proteo de civis em conitos armados
Em Ievereiro de 1999, cerca de oito meses apos dar inicio a
considerao de questes tematicas especifcas de direitos humanos,
o Conselho comea um exerccio de discusso sobre uma questo
abrangente: a proteo de civis em confitos armados. Na declarao
presidencial proferida no dia 12 daquele ms, o CSNU observava que os
civis agora representam a vasta maioria das baixas em confitos armados
e so atacados de maneira crescentemente direta por combatentes e
elementos armados
251
.
Ao contrrio de outras questes temticas, a importncia dessa linha
de atuao do Conselho para esta tese no reside no carter prescritivo das
decises tomadas pelo CSNU em matria de direitos humanos sob este
ttulo, carter que aqui, de resto, se manteria muito restrito
252
. A relevncia
encontra-se sim no papel que essa linha exerceria na conformao da
atuao mais ampla do Conselho em temas de DDHH. Isso, por ao menos
duas razes.
A primeira que as resolues e declaraes presidenciais adotadas
sobre esse tema constituem uma manifestao inequvoca por parte do
Conselho de reconhecimento do vnculo dos temas de segurana com os
de direitos humanos e de direito humanitrio. Na mesma declarao de
fevereiro de 1999, o Conselho reconhecia indiretamente a prevalncia
de confitos armados internos a um pais e afrmava sua competncia
institucional para tratar deles. Apresentava para tanto, entre outros
argumentos, o de que o tratamento da situao dos grupos sociais
vulnerveis parte integral da preveno ou da administrao de um
confito; nas proprias palavras do CSNU, o soIrimento humano em grande
escala no e apenas uma consequncia, mas tambem 'as vezes um Iator
251
Vide o documento S/PRST/1999/6, de 12.02.99.
252
As decises de carter prescritivo em matria de direitos humanos tomadas sob o tema da
proteo de civis em conflitos armados limitaram-se a exortaes genricas de respeito aos
direitos humanos e ao direito internacional humanitrio, em particular mediante o apelo pela
ratificao dos principais instrumentos internacionais em cada rea. A declarao presidencial
de fevereiro de 1999, por exemplo, instava os Estados, de forma mais especfica, a cumprirem
com suas obrigaes ao amparo da Conveno dos Direitos da Criana.
190
que contribui para a instabilidade e o aproIundamento do confito
253
.
Nesse contexto, o conceito de proteo a civis servia de marco geral ao
amparo do qual o CSNU explicitava sua competncia para o tratamento
da situao de mulheres, crianas, refugiados e deslocados internos em
confitos armados. O Conselho, no periodo estudado, trataria dois desses
grupos vulnerveis em separado, na forma de questes temticas: as
crianas e as mulheres (vide os itens 4.2 e 4.3, respectivamente).
A segunda maneira pela qual essa linha de atuao do Conselho ganha
relevncia histrica o seu carter prototpico em relao ao tratamento
onusiano do conceito de Responsabilidade de Proteger. De maneira quase
paradoxal, o Conselho somente faria meno a esse conceito quando o
titulo 'proteo de civis ja perdia proeminncia na sua agenda. Mas e
o proprio CSNU que se abre para a discusso do tema ao afrmar, ainda
na declarao de fevereiro de 1999, a necessidade de a comunidade
internacional assistir e proteger as populaes civis aIetadas por confitos
armados. E certo que o CSNU no estipularia as Iormas pelas quais a
assistncia e a proteo deveriam ter lugar. No relatrio que publicaria
em setembro de 1999 a respeito da proteo de civis
254
, no entanto, Kof
Annan valeu-se dessa abertura para apresentar ao Conselho propostas
incisivas, como o uso de sanes direcionadas (como o embargo de
armas) a grupos violadores dos direitos humanos e mesmo a imposio de
medidas coercitivas sob o Artigo 42 da Carta. Annan alega explicitamente
ser imperativo buscar maneiras de evitar a repetio de massacres como
o genocdio de Ruanda, ocorrido cinco anos antes
255
.
O que cabe registrar aqui a maneira pela qual o CSNU encaminhou
a considerao do tema. Discernem-se a esse respeito dois momentos
nitidamente distintos no histrico do CSNU. O primeiro o de um
relativo entusiasmo com a abertura de uma nova linha de atuao para
o Conselho. A resoluo 1265, de setembro de 1999, a primeira que
253
Nessa mesma linha argumentativa, a resoluo 1265, de setembro de 1999, reconhecia, em
seu sexto pargrafo preambular, a necessidade de tratar das causas profundas do conflito a fim de
aumentar a proteo dos civis no longo prazo, inclusive por meio da promoo do crescimento
econmico, da erradicao da pobreza, do desenvolvimento sustentvel, (...), da boa governana,
da democracia, do estado de direito e do respeito e da proteo dos direitos humanos.
254
Vide o relatrio S/1999/957, de 08.09.99.
255
O contedo do relatrio do SGNU e a defesa que fez, ao longo de sua gesto, do conceito de
Responsabilidade de Proteger so analisados no item 2.1.3.2 desta tese.
191
seria adotada sobre a proteo de civis, refetiria o relativo ativismo do
Conselho nessa rea ao expressar:
a sua disposio |do CSNU| de responder a situaes de confito armado em
que civis esto sendo atacados ou a assistncia humanitria a civis est sendo
deliberadamente obstruda, inclusive mediante a considerao de medidas
apropriadas a disposio do Conselho de acordo com a Carta
256
.
A ameaa tacita contida na expresso 'medidas apropriadas
no chegaria a ganhar concretude naquela ocasio a resoluo no
explicitava o seu contedo, limitando-se a tomar nota das recomendaes
que Kof Annan fzera em seu relatorio sobre o tema apenas nove dias
antes. O contedo dessas medidas, de toda forma, era restringido pela
prpria resoluo, em seu PO 6, ao atribuir aos Estados a responsabilidade
para processar os responsveis por genocdio, crimes contra a humanidade
e violaes graves do direito internacional humanitrio.
Sete meses mais tarde, o Conselho adotaria uma segunda resoluo
sobre a proteo de civis, a de numero 1296, que afrmava que:
o ataque deliberado a populaes civis ou outras pessoas protegidas e a prtica
de violaes sistematicas, fagrantes e generalizadas do direito internacional
humanitario e dos direitos humanos em situaes de confito armado podem
constituir uma ameaa a paz e a segurana internacionais, e, a esse respeito,
reafrma sua prontido a considerar tais situaes e, onde necessario, a adotar
passos apropriados
257
.
Os elementos ali contidos constituem uma reiterao das principais
ideias dos documentos anteriormente adotados pelo CSNU sobre o
tema, inclusive no que diz respeito a sua ambiguidade: a resoluo
no detalhava quais 'passos apropriados poderiam ser adotados, nem
apontava parmetros para a sua determinao. De todo modo, ao igualizar
crises humanitarias a ameaas a paz (Iazendo-o desta vez com todas
as letras e no corpo de uma resoluo), o Conselho chegou ao ponto
mais prximo de que j esteve de reconhecer o conceito de interveno
humanitria. Mas no o reconheceu explicitamente.
256
257
192
A adoo da resoluo 1296 seria seguida por um novo perodo,
marcado pela mudana de enfoque e pela forte queda dos nveis de
interesse do CSNU pelo tema. O Conselho somente adotaria nova
resoluo sobre proteo de civis quatro anos mais tarde. Nesse meio
tempo, voltaria ao tema em bases anuais por meio de declaraes
presidenciais. A primeira delas foi proferida em maro de 2002, quase
dois anos aps a aprovao da resoluo 1265
258
. Nessa ocasio,
o Conselho, na prtica, redirecionou o tratamento da proteo de
civis, deslocando o seu enfoque para a considerao de formas de
cooperao entre Estados e misses de manuteno da paz. Assim
procedeu por meio da adoo, na Iorma de um ajuda memoria` anexo
a declarao, de um guia com lista de aes a serem consideradas
para incluso nos mandatos de cada misso de paz nos temas afetos
a proteo de civis. Na declarao, como no 'ajuda memoria, no se
faz qualquer referncia a sanes nem a medidas coercitivas, nem se
retoma a igualizao entre crises humanitarias e ameaas a paz. Fica
ainda mais patente a inteno do Conselho de reformular os termos
da considerao do tema em favor de um enfoque cooperativo quando
afrma, no corpo do 'ajuda memoria, que as aes nele sugeridas
devem servir de guia para a considerao do CSNU mesmo nos casos
em que uma misso de paz no for estabelecida no Estado em que se
verifcar o confito. Esse novo enIoque seria confrmado na declarao
presidencial de dezembro de 2003, na qual se atualizaria o texto do
'ajuda memoria
259
.
O Conselho voltaria a adotar resoluo sobre a proteo de civis em
abril de 2006 a de nmero 1674. A sua formulao, no entanto, denotava
estar consolidada a mudana de enfoque: a nfase do texto recaa sobre
atividades de preveno de confitos e sobre a responsabilidade primaria
dos Estados em assegurar a proteo dos civis. Como tema prioritrio
na resoluo, surgia a necessidade de adoo de abordagem abrangente
para a preveno de confitos, que inclua questes como o estimulo ao
crescimento econmico e a promoo dos direitos humanos
260
. Ainda
que o Conselho tivesse repetido ipsis litteris a igualizao de crises
humanitrias a ameaas a paz tal como constava da res. 1296, fazia-o em
258
Vide a declarao presidencial no documento S/PRST/2002/6, de 15.03.02.
259
Vide a declarao presidencial constante do documento S/PRST/2003/27, de 15.12.03.
260
193
um contexto signifcativamente distinto, na medida em que, ao mesmo
tempo, reconhecia o conceito da responsabilidade de proteger nos termos
como Iora defnido no Documento Final da Cupula Mundial de 2005, ou
seja, com as limitaes que impe a atuao do CSNU.
A mudana de enfoque consumar-se-ia com a ltima resoluo que o
Conselho aprovaria sobre o tema no perodo estudado: a de nmero 1738,
de dezembro de 2006. Como nas duas resolues anteriores, a clusula
de igualizao repetida. Mas, nessa ltima, o foco da ateno do CSNU
sobre a proteo de civis j transferira-se aos ataques a jornalistas e a
profssionais da imprensa e a necessidade de que lhes sejam reconhecidas
as mesmas Iormas de proteo conIeridas as populaes civis.
4.2. Crianas e conitos armados
A primeira questo tematica especifca da area de direitos humanos a
ser incorporada a agenda do CSNU Ioi o impacto dos confitos armados no
gozo dos DDHH pelas crianas. A incorporao processar-se-ia mediante a
emisso, em junho de 1998, de declarao presidencial na qual o Conselho
'condena Iortemente o ataque a crianas em confitos armados, inclusive
sua humilhao, brutalizao, abuso sexual, sequestro e deslocamento
forado, bem como o seu recrutamento e uso em hostilidades em violao
ao direito internacional
261
. O incio da considerao do tema pelo CSNU
coincidiu no tempo com as negociaes ento em curso na CDH para a
redao de um Protocolo Opcional a Conveno dos Direitos da Criana
sobre o envolvimento de crianas em confitos armados. O tratamento
simultneo do tema em foros paralelos propiciou o estabelecimento de
relao de cooperao entre os dois rgos: o trabalho empreendido pelo
CSNU ao longo dos anos foi quase sempre ao encontro da implementao
da Conveno dos Direitos da Criana, mediante a determinao de
maneiras de favorecer o cumprimento de seu Art. 38, o qual solicita que
os Estados Partes no alistem crianas menores de 15 anos nas foras
armadas, nem lhes permitam participar diretamente de hostilidades
262
. Em
maio de 2000, quando a AGNU aprovou o Protocolo Opcional, o CSNU
acolheu-o positivamente e passou a instar sistematicamente os pases
261
Vide a declarao presidencial constante do documento S/PRST/1998/18, de 25.06.98.
262
O seu texto est disponvel na pgina eletrnica http://www2.ohchr.org/english/law/crc.htm.
194
a ratifca-lo
263
. Outra Iorma signifcativa de cooperao que o CSNU
desenvolveu, sobretudo no que diz respeito a defnio das medidas que
adotaria nesta rea, foi a interlocuo desenvolvida nesse perodo com o
Representante Especial do SGNU para Crianas e Confitos Armados
264
.
O sistema criado pelo Conselho para o tratamento da situao
de crianas em confitos armados e, sem duvida, o mais abrangente e
detalhado por ele estabelecido para as questes temticas relativas a
direitos humanos, tanto do ponto de vista das normas de conduta que
defne para as partes em confito como no que se reIere a metodologia
de monitoramento de sua implementao. Entre as determinaes que o
Conselho adota do ponto de vista substantivo, destacam-se as seguintes:
- Negociao de acordos de paz: a proteo, o bem-estar e os
direitos da criana devem ser levados em conta durante as
negociaes de paz e ao longo do processo de consolidao
da paz apos o termino do confito, inclusive nos programas de
reconstruo pos-confito
265
. Dispositivos para a proteo das
crianas devem ser includos nos captulos dos acordos de paz
relativos a desarmamento, desmobilizao e reintegrao de
crianas combatentes
266
. O CSNU considera necessrio excluir,
'onde Ior Iactivel, os crimes de genocidio, crimes contra a
humanidade e crimes de guerra cometidos contra crianas de
eventuais clusulas de anistia
267
. As Comisses de Verdade e
Reconciliao que Iorem criadas no periodo pos-confito devem
tratar dos abusos cometidos contra crianas
268
;
263
O Protocolo Opcional a Conveno dos Direitos da Criana sobre o envolvimento de crianas
em conflitos armados estabelece, em seus artigos 1 e 2, que os Estados devem elevar a idade
mnima para o alistamento nas foras armadas e para a participao direta em hostilidades de 15
para 18 anos. A ntegra de seu texto pode ser obtida na pgina http://www2.ohchr.org/english/
law/crc-conflict.htm da internet.
264
O cargo de Representante Especial para Crianas e Conflitos Armados foi criado pela AGNU
em dezembro de 1996 por meio da resoluo 51/77 e foi ocupado primeiro pelo ugandense
Olara Otunnu de 1997 a 2005 e, de 2006 at o final do perodo estudado, pela cingalesa Radhika
Coomaraswamy.
265
Vide o PO 7 da resoluo 1261, de 30.08.99, e o PO 14 da resoluo 1612, de 26.07.05.
266
267
268
Vide o pargrafo operativo 9 (a) da resoluo 1379, de 20.11.01.
195
- Misses de paz: o CSNU prontifcou-se a continuar incluindo,
'onde Ior apropriado, assessores para a proteo de crianas no
mandato das misses de manuteno da paz
269
;
- Sanes: o CSNU repete, em um primeiro estgio, a clusula de
igualizao de crises humanitarias a ameaas a paz e a segurana
internacionais, constante da resoluo 1296 sobre a proteo
de civis em confitos armados
270
. Essa linguagem, no entanto,
abandonada em resolues posteriores e substituda pela ameaa
de 'tomar os passos apropriados no caso em que as inIormaes
prestadas por partes em confito no denotarem niveis sufcientes
de progresso na suspenso do recrutamento e uso de crianas em
hostilidades
271
;
- Sistema da ONU e organizaes regionais: o CSNU insta todas as
organizaes regionais a criarem mecanismos de desenvolvimento
de polticas e programas em benefcio de crianas afetadas por
confitos armados
272
e a avanar, em especial, na eliminao de
atividades transIronteirias prejudiciais as crianas em confitos
armados, como o sequestro e o recrutamento transfronteirios
de crianas, o trafco de crianas, ataques a acampamentos de
reIugiados e o trafco ilicito de armas pequenas ou armamentos
leves
273
. O SGNU, alm disso, foi instrudo a orientar todos os
orgos relevantes das Naes Unidas a tomar medidas especifcas
para garantir a considerao sistemtica dentro de suas instituies
dos temas relativos a crianas em confitos armados
274
.
O status jurdico dessas determinaes particular. Apesar de no
terem sido tomadas ao amparo do Captulo VII da Carta nem referirem-se
a quaisquer ameaas a paz especifcas, elas tampouco possuem valor
puramente recomendatorio. Duas linhas de considerao justifcam isso.
A primeira a de que o cumprimento pelos Estados das normas referentes
a crianas em confitos armados e objeto de monitoramento por um
269
270
Vide o pargrafo operativo 9 da resoluo 1314, de 11.08.00, adotada menos de 4 meses
depois da resoluo 1296.
271
272
Vide o pargrafo operativo 13 (a) da resoluo 1379, de 20.11.01
273
Vide o pargrafo operativo 13 (c) da resoluo 1379, de 20.11.01.
274
196
mecanismo intrusivo desenvolvido pelo Conselho. Trata-se de uma avis
rara: um mecanismo onusiano de monitoramento de questes de direitos
humanos, mas que no faz parte do sistema de direitos humanos stricto
sensu da ONU (ou seja, nem dos rgos de monitoramento de tratados,
nem dos procedimentos com que conta o Conselho de Direitos Humanos).
O mecanismo organizado em torno de duas modalidades de
monitoramento, tal como previsto na resoluo 1612
275
. Pela primeira
modalidade, o Secretrio-Geral apresenta a um Grupo de Trabalho
estabelecido pelo Conselho relatrio sobre o recrutamento e o uso de
crianas em hostilidades, bem como sobre outras violaes ou abusos
cometidos contra crianas, em um pais especifco. O Grupo de Trabalho,
cuja composio se limita aos quinze membros do CSNU e que sessiona
a portas fechadas, reage aos relatrios, fazendo recomendaes ao
plenrio do Conselho sobre possveis medidas para promover a proteo
de crianas aIetadas por confitos armados no pais em questo. Essa
modalidade distingue-se por um grau elevado de seletividade: os pases
submetidos a escrutnio so apenas os que o Secretrio-Geral tiver
includo nas listas constantes do anexo do seu relatrio S/2005/72, de
fevereiro de 2005 e que foram aprovadas pelo CSNU por meio da
resoluo 1612. De forma prioritria seriam considerados os pases cujos
confitos armados estiverem incluidos na agenda do Conselho, a saber:
Burundi, Cte dIvoire, Repblica Democrtica do Congo, Somlia e
Sudo; em momento posterior seriam tratados os outros pases listados
que no constassem da agenda do CSNU: Colmbia, Filipinas, Myanmar,
Sri Lanka e Uganda (o Grupo ainda inclui o Nepal, que est na agenda).
Nada mais curioso do que o CSNU analisar recomendaes feitas sobre
a situao em pases que no constam de sua agenda. Ante a resistncia
de representaes de pases que viam nesse mecanismo uma forma
indireta de incorporar suas situaes nacionais a agenda do plenario do
Conselho, o prprio CSNU sentiu-se obrigado a esclarecer de pblico
que o exerccio de monitoramento da situao das crianas nesse segundo
grupo de pases no implicaria a incluso dos mesmos
276
. Entre setembro
de 2006 e maro de 2008, foi realizada uma primeira anlise dos casos
de todos os pases do primeiro grupo; de julho a dezembro de 2008, o
275
Vide em particular os pargrafos operativos 2, 3 e 8 da resoluo 1612, de 26.07.05.
276
197
Grupo de Trabalho considerou os dos pases do segundo grupo, ao qual
se incorporou o Chade, excluindo-se a Colmbia.
A out ra modal i dade de moni t orament o di z respei t o ao
cumprimento dos planos de ao nacionais sobre crianas em
conIlitos armados. O Conselho fzera, aos Estados com confitos
armados que envolvessem crianas, estivessem listados pelo SGNU e
constassem da agenda do CSNU, a solicitao de prepararem planos de
ao para suspender o recrutamento e o uso de crianas em hostilidades
277
.
Cabe ao Grupo de Trabalho criado pelo CSNU sobre o tema analisar o
progresso alcanado na elaborao e implementao dos planos
278
.
A segunda linha de considerao que demonstra o carter particular
das determinaes do Conselho em materia de crianas e confitos armados
seu alto grau de coercitividade: o Conselho acena consistentemente
com a aplicao de sanes tanto para o caso de descumprimento das
normas substantivas por ele aprovadas como para o caso de falha no
atendimento das exigncias de monitoramento. A resoluo 1539 aventa
expressamente a possibilidade de proibir a exportao e o fornecimento de
armas pequenas e armamentos leves e de outros equipamentos militares e
a prestao de assistncia militar as partes em conIlito armado que se
recusarem seja a elaborar os citados planos de ao, seja a engajar-se
em dilogo com os demais interessados para a sua implementao
279
.
O Conselho ampliaria posteriormente o leque das partes em confito armado
que poderiam ser submetidas a sanes dessa natureza, ao afrmar que se
reservava o direito de imp-las as partes que constarem de sua agenda e
estiverem em violao do direito internacional aplicvel relacionado aos
direitos e a proteo das crianas em confito armado
280
.
Aqui tambm e em mais de uma oportunidade, o CSNU estendeu sua
atuao a temas relativos a problemas socioinstitucionais histricos do
pas em questo ou que, de outra forma, iam alm da administrao do
confito armado. Isso verifca-se no tocante tanto as normas editadas pelo
Conselho como aos resultados do mecanismo de monitoramento. Quanto
as normas editadas, cite-se que o Conselho ampliou em 2004 o mbito
de aplicao de suas determinaes no tema ao incluir na lista de casos
277
Vide o pargrafo operativo 5, incisos (a) e (b) da resoluo 1539, de 22.04.04.
278
Vide o 'caput do paragraIo operativo 8 da resoluo 1612, de 26.07.05.
279
Vide o inciso (c) do pargrafo operativo 5 da resoluo 1539, de 22.04.04.
280
198
por elas abrangidos os reIerentes a trafco de crianas, trabalho Iorado e,
de forma genrica, todas as outras violaes e abusos cometidos contra
crianas aIetadas por confitos armados
281
. Esses casos (e outros que o
CSNU decidir subsumir na clausula todas as outras violaes e abusos`)
passaram assim a ser passveis de monitoramento, bem como da possvel
aplicao de sanes direcionadas. Alm disso, o CSNU:
- instruiu o SGNU a fortalecer a capacidade das misses de
manuteno da paz na rea de direitos humanos onde for
necessario e a continuar o trabalho e monitoramento da situao
das crianas no periodo pos-confito
282
;
- solicitou as agncias especializadas e aos programas das Naes
Unidas que as necessidades especiais de meninas afetadas por
confitos armados sejam levadas em conta nos programas de
assistncia para o desenvolvimento
283
.
O impulso de ampliao das competncias do Conselho mediante a
incluso, no conceito de consolidao da paz, de temas relativos a gesto
do Estado em questes socioeconmicas pode ser visualizado igualmente
nas recomendaes que o Grupo de Trabalho eleva ao plenrio do CSNU
com base no resultado dos esforos de monitoramento. So exemplos:
- o pedido para que os demais rgos das Naes Unidas continuem
a contribuir para o fortalecimento do sistema educacional e para o
desenvolvimento de um sistema de sade adequado no Nepal
284
;
- a solicitao para que o Governo somali continue a desenvolver,
em parceria com a UNICEF, programas de conscientizao da
populao local sobre os direitos da criana
285
;
- o convite a que o PNUD e a UNICEF aloquem recursos sufcientes
para a implementao de projetos de reduo da pobreza no Chade
286
;
281
282
Vide o pargrafo operativo 10, incisos (a) e (c), da resoluo 1379, de 20.11.01.
283
Vide o pargrafo operativo 11, inciso (d), da resoluo 1379, de 20.11.01.
284
Vide o pargrafo 16, inciso (h), numerais (ii) e (iii) do relatrio S/AC.51/2008/12, de 05.12.08.
285
Vide a recomendao do pargrafo 13, inciso (d), numeral (v), do relatrio S/AC.51/2008/14,
de 05.12.08.
286
Vide a recomendao constante do pargrafo 18, inciso (g), do relatrio S/AC.51/2008/15,
de 05.12.08.
199
- o pedido para que o PNUD, a UNICEF e outras agncias
especializadas da ONU assistam o Governo de Sri Lanka no
fortalecimento de seu sistema judicial
287
.
4.3. Mulheres e paz e segurana
A abordagem dos temas de gnero no mbito do CSNU remonta
pelo menos a declarao do Presidente do Conselho de junho de 1998
sobre crianas e confitos armados que dera inicio a analise de questes
tematicas especifcas da area de direitos humanos; essa Declarao, mesmo
que de passagem, j singularizava as mulheres como um dos grupos
da populao civil mais atingidos por confitos armados
288
. O CSNU
continuaria a tratar da situao das mulheres de maneira associada com
a das crianas e de outros grupos vulnerveis da populao civil
at agosto de 2000
289
. A iniciativa para dar-lhe um tratamento a parte
surge nos primeiros meses do ano 2000; no dia 8 de maro, por ocasio
da celebrao do Dia Internacional da Mulher, o Presidente de turno do
Conselho, Embaixador Anwarul Karim Chowdhury, de Bangladesh, deu
leitura a nota a imprensa pela qual os 'membros do Conselho reconhecem
que a paz esta inextricavelmente vinculada a igualdade entre mulheres e
homens
290
. A proposta central da nota era expressar o reconhecimento
pelo Conselho da importncia de promover uma poltica ativa e visvel
de incorporao de uma perspectiva de gnero em todas as polticas e
programas que tratem de confitos armados ou de outra natureza, proposta
essa que era justifcada, entre outros, com o argumento de que as mulheres
estavam sub-representadas nos processos decisorios relativos aos confitos
armados, 'tanto no estagio pre-confito e durante as hostilidades, como
nas fases de manuteno da paz, consolidao da paz, reconciliao e
reconstruo
291
.
287
Vide a recomendao constante do pargrafo 6, inciso (c), do relatrio S/AC.51/2008/11,
de 21.10.08.
288
Vide o pargrafo 6 da declarao sobre crianas e conflitos armados de junho de 1998
(S/PRST/1998/18).
289
Vide a respeito as resolues 1261, de 30.08.99; 1265, de 17.09.99; 1296, de 19.04.00; e
1314, de 11.08.00.
290
Vide o primeiro paragraIo da nota a imprensa SC/6816, de 08.03.00, na pagina http://www.
un.org/News/Press/docs/2000/20000308.sc6816.doc.html da internet.
291
A proposta foi bem acolhida pela 23 Sesso Especial da Assembleia Geral, realizada em
junho desse mesmo ano com o tema Mulheres 2000: igualdade de gnero, desenvolvimento
200
Poucos meses mais tarde, em outubro de 2000, o Conselho aprovaria
a resoluo 1325, sob o nome de 'mulheres e paz e segurana, a qual
permaneceu como principal referncia para o tratamento de questes de
gnero no contexto de confitos armados ate 2008. O Ioco da resoluo
era buscar maneiras concretas de propiciar a incorporao da perspectiva
de gnero no tratamento de confitos armados; entre as medidas que
dela constavam, estavam fundamentalmente o apelo aos Estados para
elevarem o nvel de representao das mulheres nos processos de tomada
de deciso relativos a confitos armados e darem treinamento as suas
tropas em operaes de paz sobre questes de gnero; o chamamento
ao SGNU para agregar uma unidade de gnero nas operaes de campo
das Naes Unidas e para aumentar o nmero de mulheres que delas
participam, inclusive como observadoras militares e policiais civis; e
a solicitao de que, nos processos de negociao e implementao
de acordos de paz, fossem contempladas as necessidades especiais de
mulheres e meninas. O texto inclua solicitaes mais pontuais, como ao
deIender a excluso dos crimes de violncia sexual 'onde Ior Iactivel
dos acordos de anistia e ao encorajar as partes em confito a considerarem
as necessidades diferenciadas de homens e mulheres ex-combatentes no
processo de desarmamento, desmobilizao e reintegrao.
Por manter o foco no tratamento das questes de gnero referentes
a confitos armados, no havia duvida de que a resoluo se enquadrava
grosso modo dentro dos limites do mandato do CSNU. Os dispositivos
da resoluo, alis, eram no apenas compatveis com a Conveno das
Naes Unidas para a Eliminao de todas as Formas de Discriminao
contra a Mulher, mas tambm impulsionavam a adoo de medidas de
apoio a implementao da Conveno no mbito interno dos seus Estados
Parte durante e apos o confito.
Algumas observaes impem-se, no entanto. A resoluo 1325
abre margem a expanso das competncias do Conselho ao solicitar
de maneira geral que os processos de negociao e, particularmente,
de implementao de acordos de paz incluam medidas que garantam
e paz para o Seculo XXI; nessa ocasio, Ioi aprovado projeto de resoluo intitulado 'aes
e iniciativas adicionais para implementar a Declarao e a PlataIorma de Ao de Beijing, no
qual se incorporava um captulo especfico sobre mulheres e conflitos armados que endossava
as teses da nota a imprensa do CSNU, mesmo que sem menciona-la. Vide os paragraIos 15 a
18 do projeto de resoluo n. II contido no relatrio do Comit Ad Hoc do Pleno da 23 Sesso
Especial da AGNU, realizada de 05.06.00 a 10.06.00, constante do documento A/S-23/10/Rev.1.
201
a proteo e o respeito aos direitos humanos de mulheres e meninas,
'particularmente no que disser respeito a constituio, ao sistema
eleitoral, a policia e ao Judiciario (PO 8, c). Nesses termos, uma vez
que o cumprimento da resoluo 1325 envolve temas centrais da gesto
do Estado no periodo pos-confito, a autoridade de monitoramento do
CSNU sobre o pais que sai de confito estende-se a rigor por um periodo
indefnido e sobre um rol em aberto de questes.
O debate sobre questes de gnero foi retomado pelo Conselho
em todos os anos do perodo estudado e seus resultados ficaram
consubstanciados em Declaraes presidenciais sobre o estado da
implementao da resoluo 1325. No raro, ao adotar uma Declarao,
o Conselho atualizava a interpretao dos pontos mais sensveis da
resoluo, expandindo a lista de providncias solicitadas, e, em especial,
aproveitava a abertura proporcionada pelo PO 8 da resoluo para ampliar
o seu mbito de aplicao. A Declarao proferida em outubro de 2002,
por exemplo, solicitava a realizao de atividades que enfocassem as
limitaes especficas enfrentadas pelas mulheres em situaes
ps-conflito, como a falta de terra, de direitos de propriedade e de
acesso e controle sobre os recursos econmicos
292
.
O esIoro mais signifcativo de ampliao do mbito de aplicao
da resoluo 1325, contudo, partiu da Secretaria. Em outubro de 2005, o
SGNU apresentou ao Conselho um Plano de Ao para a implementao
da resoluo 1325 em todo o sistema das Naes Unidas
293
. O plano de
ao, que constitua o maior esforo de coordenao empreendido no
interior da ONU at ento com tal grau de abrangncia temtica, abrangia
um total de 269 aes distribudas em 12 reas de atuao, a serem
executadas pela Secretaria e pelas agncias especializadas. A maioria das
aes listadas corresponde, sem dvida, a questes de interesse estrito
a incorporao da perspectiva de gnero no tratamento de confitos
armados; outras h, entretanto, cujo objeto se refere a contextos distintos,
tais como os compromissos:
- do EACDH em indicar pontos focais para questes de gnero em
todos os escritrios no terreno; em encorajar instituies nacionais
de direitos humanos a garantir a promoo e proteo dos DDHH
292
Vide o pargrafo 8 da Declarao constante no documento S/PRST/2002/32, de 31.10.02.
293
Vide o relatrio S/2005/36, de 10.10.05.
202
das mulheres; em instar os Relatores Especiais da CDH a incluir
a dimenso de gnero em seus respectivos relatrios;
- da FAO em implementar o Plano de Ao sobre Gnero e
Desenvolvimento, garantindo as mulheres acesso a alimentao
e controle sobre recursos naturais;
- do HABITAT em criar grupos de autoajuda para facilitar o
estabelecimento de microempresas;
- do OCHA em incorporar os temas de gnero nas quatro reas de
atuao do Escritrio;
- da OIT em realizar iniciativas para desenvolver a capacidade de
liderana das mulheres e melhorar a sua qualidade de vida e o
seu papel na economia;
- da OMS em aumentar a participao das comunidades na
preveno da violncia de gnero e em monitorar o acesso das
mulheres a servios de sade;
- da UNESCO em estabelecer centros regionais e sub-regionais
de pesquisa para mulheres; em apoiar o estabelecimento de
associaes de jornalistas e em defender a segurana das mulheres
jornalistas;
- da UNICEF de promover a conscincia de gnero nas esferas
nacional e local por meio de uma rede de pontos focais em seus
escritrios regionais ou por pas;
- da UNIFEM em apoiar centros de mulheres dedicados a ampliar
os meios de sustento.
Todas as aes listadas no Plano de Ao so em si meritrias e
propiciam avanos na incorporao da perspectiva de gnero no trabalho
das Naes Unidas. A redao do Plano de Ao no constituiu, por sinal,
uma interferncia do CSNU na atividade da Secretaria ou das agncias
especializadas: as aes nele previstas so compromissos assumidos
voluntariamente pelos respectivos rgos. As aes elencadas, todavia,
referem-se a questes gerais de organizao das agncias especializadas
ou a problemas histricos dos Estados-membros e no necessariamente
a uma situao de confito armado; ao introduzi-las no Plano de Ao
como parte do esforo de implementao da resoluo 1325, o que se
sugeria na prtica era transformar essas aes (que correspondem a uma
parcela signifcativa das iniciativas onusianas na area de gnero) em
203
temas a serem acompanhados pelo CSNU. No mesmo ms em que foi
lanado o Plano de Ao, o Conselho acolh-lo-ia, por meio de declarao
presidencial, e instruiria o SGNU a continuar a atualiz-lo e a monitorar
sua implementao
294
.
Em junho de 2008, o Conselho renovou o marco normativo do
tratamento do tema ao aprovar a resoluo 1820. O novo texto mantm
os pontos principais da resoluo 1325, ainda que procure dinamizar
o seu tratamento, como com a solicitao para que o SGNU apresente
proposta de parmetros para medir o progresso na preveno e na
reparao dos casos de violncia sexual cometidos em confitos armados.
Alguns aspectos chamam a ateno, contudo
295
. O de maior importncia
o alerta que o Conselho faz de forma geral no PO 5 da resoluo, de
que considerara a aplicao de sanes contra as partes de confitos
armados que cometerem estupro e outras formas de violncia sexual
contra mulheres. Esse alerta ecoa o que havia sido feito na resoluo
1807, de maro do mesmo ano, sobre a possibilidade de aplicao de
sanes contra a Repblica Democrtica do Congo
296
.
294
Vide a declarao presidencial de 27.10.05, no documento S/PRST/2005/52.
295
Um deles o incomum apelo que o Conselho faz a que os Estados-membros considerem aderir
ou ratificar a Conveno dos Direitos da Criana e a Conveno para a Eliminao de todas as
Formas de Discriminao contra a Mulher. Recorde-se que um dos membros permanentes os
Estados Unidos no ratificou, at o final do perodo estudado, nenhum desses dois instrumentos.
296
Vide o inciso (e) do pargrafo operativo 13 da resoluo 1807, de 31.03.08.
205
A anlise dos dados levantados na descrio do trabalho realizado
pelo Conselho tanto em questes temticas como na considerao de
situaes nacionais permite alcanarem-se algumas concluses sobre as
tendncias da atuao do CSNU em matria de DDHH. Talvez a mais
importante seja a de que a competncia do CSNU para o tratamento de
questes de direitos humanos em confitos que se travam no interior de
fronteiras nacionais se consolidou no apenas pela fora dos precedentes
pontuais assentados pelo prprio Conselho e comentados nos captulos
anteriores, mas tambm em funo da assuno pblica do princpio de
que:
o soIrimento humano em larga escala e uma conseqncia e as vezes um Iator
que contribui para a instabilidade e o aproIundamento do confito, seja devido ao
deslocamento, ao ataque violento ou a outras atrocidades. Tendo em mente sua
responsabilidade primria pela manuteno da paz e da segurana internacionais,
o Conselho afrma a necessidade de a comunidade internacional assistir e proteger
as populaes civis aIetadas pelos confitos armados
297
.
297
Vide o quarto pargrafo da declarao presidencial constante do documento S/PRST/1999/6,
de 12.02.99.
Captulo 5
Tendncias de Evoluo da Atuao do CSNU
206
Essa declarao no representa, por certo, um meio informal de
emendar a Carta, como poderia parecer a primeira leitura, uma vez que e
da competncia institucional do Conselho determinar em cada momento
o signifcado do conceito de ameaa a paz e a segurana internacionais
com o qual lhe cabe lidar (vide o item 2.1.2). Mas consolida uma forma
de interpretao da Carta que implica um alargamento signifcativo da
sua agenda.
O histrico do Conselho no perodo de 2000 a 2008 corrobora
sua disposio de abordar confitos nacionais. Dos 14 paises em cuja
abordagem o Conselho incluiu consideraes de direitos humanos:
- trs reIeriam-se a confitos Iundamentalmente nacionais, ao menos
durante o perodo estudado: Burundi, Haiti, Nepal;
- cinco, a confitos nacionais que geraram Iortes tenses em suas
respectivas regies, mas no chegaram a internacionalizar-se:
Cte dIvoire, Chade/Sudo, Somlia, Timor Leste;
- e seis, a confitos propriamente internacionais: AIeganisto,
Gergia, Iraque, Libria, Repblica Democrtica do Congo, Serra
Leoa.
Por vezes, as consideraes de direitos humanos ocuparam um
papel no mais do que acessrio no tratamento da questo nacional, o
que foi o caso de Chade, Nepal e Somlia. Em outros casos, no entanto,
elas encontravam-se entre as motivaes principais do Conselho para
intervir: o Conselho ora agia motivado pela necessidade de proteger
civis, como na Serra Leoa e no Sudo; ora com o objetivo de suprir
graves defcincias institucionais locais, como no Haiti e no Timor
Leste. Ambas as motivaes, as vezes, aplicavam-se aos mesmos
casos.
Ainda que as motivaes centrais para intervir em nome dos direitos
humanos fossem pouco numerosas, o Conselho, ao aprofundar-se no
tratamento de cada caso nacional, tomou reiteradamente decises que
se referem, embora muitas vezes de forma implcita, a uma ampla gama
de temas de DDHH, a saber:
- a situao de grupos vulnerveis: mulheres, crianas, refugiados
e deslocados internos;
207
tendncias de evoluo da atuao do csnu
- os direitos a vida e a integridade Iisica (ao pedir a responsabilizao
penal dos culpados por atos de violncia cometidos contra civis,
como assassinatos e mutilaes);
- o direito a no ser torturado e a no ser tratado de forma cruel,
desumana ou degradante (ao requerer a reforma do sistema
correcional e o treinamento das polcias nacionais em matria de
direitos humanos);
- o direito de votar e ser votado (ao instar pela reforma dos sistemas
eleitorais);
- o direito ao devido processo legal (ao solicitar a reforma do Poder
Judicirio);
- a liberdade de expresso (ao defender o fortalecimento da mdia);
e
- a liberdade de associao (ao advogar pelo fortalecimento dos
rgos de representao da sociedade civil).
A enumerao dos direitos humanos mais defendidos na prtica
pelo Conselho deixa patente a sua preferncia pelos direitos civis e
politicos, com uma nIase especial nos temas relativos a consolidao
do estado de direito e a promoo da boa governana. A isso tudo
corresponde igualmente o relativo silncio do Conselho em relao aos
direitos econmicos, sociais e culturais. Esse silncio foi rompido em
espordicas vezes, como quando o Conselho reconheceu em setembro
de 1999 que o fortalecimento da proteo a civis supunha o tratamento
das causas do confito armado vistas de maneira abrangente, de Iorma
a incluir a promoo do crescimento econmico, a erradicao da
pobreza, o desenvolvimento sustentvel, a reconciliao nacional, a boa
governana, a democracia, o estado de direito e o respeito e a proteo
dos direitos humanos
298
. Ou como nas ocasies em que o Conselho
solicitou ao SGNU que monitorasse as tenses que surgissem com base
em questes econmicas e sociais
299
. A prtica do Conselho, entretanto,
viu-se pouco alterada por essas aberturas ao tratamento das questes
de desenvolvimento. O unico caso verifcado no periodo estudado na
verdade, a exceo que confrma a regra no qual o CSNU impulsionou
298
299
Vide, por exemplo, o PO 10 da resoluo 1366, de 30.08.01, e o inciso (a) do PO 4 da res.
1625, de 14.09.05.
208
atividades na rea econmica e social foi o dos projetos de rpido
impacto levados a cabo pela MINUSTAH, os quais, como vimos no item
3.1.2.2, eram de porte e alcance limitado. Um desdobramento recente
nessa mesma rea, cujo impacto efetivo ainda est por determinar-se
(sobretudo a luz do volume de recursos que Ior capaz de levantar para
a implementao), a iniciativa do Representante Especial do SGNU
para Cte dIvoire de lanar mil microprojetos para facilitar a reinsero
de ex-combatentes
300
.
A postura da Secretaria e mesmo de alguns Estados ao longo do
perodo estudado, no entanto, favoreceria a expanso das competncias
do Conselho de modo a tambm abarcar de forma consistente as
questes de desenvolvimento. Isso se exemplifca com os pedidos
feitos pelo Grupo de Trabalho que monitora os temas de crianas
em confitos armados, em Iavor de programas de cooperao para
o desenvolvimento dos sistemas de sade e educao no Nepal e da
implementao pelo PNUD de projetos de reduo de pobreza no
Chade
301
. Da mesma forma, o SGNU, no mbito da implementao
das decises do Conselho na rea de gnero, recolheria compromissos
de rgos to distintos como FAO, HABITAT, OIT, OMS, UNESCO
e UNICEF. No h evidncia de que essas iniciativas no sentido da
incorporao das questes de desenvolvimento tenham encontrado
acolhida no plenrio do CSNU ao menos at o trmino do perodo
estudado. Presume-se que isso se deva em boa medida a resistncia do
Movimento no Alinhado e da China contra a sua incluso na agenda,
em vista do risco de 'securitizao da considerao das questes de
desenvolvimento.
De toda forma, desdobramentos como esses e, em particular, a
disposio das agncias especializadas em assumir compromissos
voluntrios para a implementao de questes relacionadas a resolues
do CSNU demonstram que ainda se est longe do esgotamento do
potencial de ampliao das competncias do Conselho. O processo de
ampliao da temtica de DDHH no Conselho, a propsito, avanou de
forma constante ao longo do perodo estudado.
300
301
Vide, respectivamente, as recomendaes constantes do pargrafo 16, inciso (h), numerais (ii)
e (iii) do relatrio S/AC.51/2008/12 e do pargrafo 18, inciso (g), do relatrio S/AC.51/2008/15,
ambos de 05.12.08.
209
Uma questo central para a defnio de qualquer curso de ao
futura neste tema compreender os fatores que impulsionam o processo
de ampliao da agenda do CSNU. Seria invivel, do ponto de vista
metodolgico, determinar de forma exaustiva as motivaes dos atores
envolvidos nos trabalhos do Conselho: elas variam no tempo, segundo
o tema e conforme o pas em questo e muito frequentemente no so
divulgadas. Alm disso, no interior da delegao de um mesmo pas,
a adoo de uma determinada postura quanto a um tema especifco
pode constituir uma soluo de compromisso entre atores distintos com
motivaes diversas.
Uma anlise abrangente da atuao do Conselho tambm no
permite distinguir nenhuma narrativa abrangente que explique o
processo de expanso; as possibilidades de cooperao que se abriram
entre os membros permanentes quando do fm da Guerra Fria no Ioram
acompanhadas por um conjunto de objetivos efetivamente compartilhados
que impulsionasse de forma coerente e pudesse dar sentido unitrio, do
ponto de vista historico, a tomada de decises no CSNU na area de
DDHH. O Conselho continuou em grande medida refratrio ao tratamento
do tema. O processo de defnio de sua agenda, em particular, e marcado
por um elevado grau de seletividade: como vimos no captulo 3, diversos
confitos internos em que ocorriam graves violaes de direitos humanos
permaneceram fora da agenda do CSNU no perodo estudado falo
de Colmbia, Rssia (Tchetchnia) e Sri Lanka. Dos casos em que
confitos nacionais que envolviam questes de direitos humanos Ioram
agregados ou mantidos na agenda entre os anos de 2000 e 2008, muitos
o foram em boa medida porque o Conselho recebeu solicitaes formais
de cooperao por parte dos prprios Governos interessados essa a
histria de Burundi, Chade, Cte dIvoire, Haiti e Nepal.
Thomas Weiss oferece nos seguintes termos um modelo de explicao
da combinao de elementos que leva a incluso de uma situao nacional
na agenda:
quando os interesses humanitrios e estratgicos coincidem, uma janela de
oportunidade abre-se para aqueles que procuram atuar com base no impulso
humanitrio no Conselho de Segurana
302
.
302
Vide a pagina 37 de seu artigo 'O Impulso Humanitario no livro 'The UN Security Council:
Irom the cold war to the 21st century.
210
Weiss chama de impulso humanitrio o compreensvel desejo
humano de ajudar aqueles que tm sua vida ameaada em razo
de um confito armado. Traduzida para o contexto desta tese, a
explicao que Weiss prope e que uma janela de oportunidade` para
a interveno do CSNU surge durante o perodo em que os Estados se
veem obrigados a conciliar interesses estratgicos e o apelo de proteo
dos direitos humanos de civis aIetados por confitos. Desnecessario
ressaltar a importncia assumida pelo trabalho das organizaes no
governamentais (ONGs), nacionais e internacionais, no fomento do
interesse pelas consideraes de tipo humanitrio. As inconsistncias
da prtica do CSNU no tratamento das questes de direitos humanos
indicam, no entanto, que, na equao interesses estratgicos/ interesses
humanitrios, os primeiros continuam tendendo a manter um maior
peso no processo de deciso dos Governos e, em geral, favorecem a no
interveno do CSNU. A preponderncia das consideraes estratgicas
nessa rea v-se ao menos:
a) pela relutncia histrica dos membros do Conselho em tratar de
situaes nacionais nas quais estejam envolvidos interesses de
potncias regionais ou mundiais (em particular, dos prprios
membros permanentes do CSNU). Vide, a propsito, o silncio
do Conselho sobre as violaes de direitos humanos cometidas
pela coalizo no Iraque ps-2003; e
b) pela resistncia, sobretudo dos membros permanentes, de
arcar com os custos de intervir em conflitos nos quais no
estejam diretamente em jogo interesses nacionais seus. Isso
explica, por exemplo, o fato de o CSNU ter decidido intervir
em Serra Leoa recentemente, seis anos depois do incio da
guerra civil, e de ter-se pronunciado sobre a guerra entre o
norte e o sul do Sudo apenas em 2004, vinte e um anos aps
o seu comeo.
Eppur si muove o Conselho na direo da ampliao de suas
competncias e de sua agenda. possvel jogar luz sobre o porqu disso
mediante a anlise de algumas manifestaes pblicas emblemticas
de atores centrais da rotina do Conselho. A primeira manifestao
chave vem da Secretaria e Ioi realizada pelo SGNU Kof Annan em
211
seu artigo Direitos Humanos e Interveno Humanitria no Sculo
Vinte e Um
303
, no qual afrma que:
se a conscincia coletiva da humanidade uma conscincia que abomina a
crueldade, renuncia a injustia e procura a paz para todos os povos no puder
encontrar nas Naes Unidas a sua maior tribuna, h um grave perigo de que as
pessoas perdero a f na capacidade da ONU de fazer diferena e buscaro paz
e justia em outro lugar.
Como vimos em detalhe no item 2.1.3.2, Annan teme, na verdade,
pela relevncia da ONU em um mundo no qual os confitos internos
so mais numerosos do que os internacionais e para o qual as Naes
Unidas em seu conjunto ofereciam poucas alternativas concretas. H
um elemento pragmatico em seu argumento: mais do que a afrmao
da competncia de um ou outro rgo onusiano para a considerao dos
casos de graves violaes dos direitos humanos ou do direito humanitrio,
Annan busca a defnio de um meio institucional que lhe proporcione
respostas rapidas e eIetivas para os desafos contemporneos. Ainda
que permanea implcita, sua procura por um foro com capacidade de
signifcativa mobilizao de recursos parece desempenhar um papel to
importante na conformao de sua posio sobre essa matria quanto as
consideraes que ele faz relativas ao sentido a ser dado atualmente ao
conceito de ameaa a paz.
A segunda manifestao chave ou, melhor dito, o segundo conjunto
de manifestaes oriunda da comunidade de organizaes no
governamentais e diz respeito a situao dos direitos humanos em
Myanmar. Em 20 de setembro de 2005, a frma de advocacia DLA
Piper Rudnick Gray Cary publicou um relatrio, encomendado
pelo ex-Presidente da Repblica Tcheca Vclav Havel e pelo bispo
sul-africano Desmond Tutu, no qual se defende a incluso do caso de
Myanmar na agenda do Conselho
304
. Trs dias aps, a ONG malaia
303
Vide as pginas 318 e 319 do livro Realizing Human Rights: moving from inspiration to
impact, editado por Samantha Power e Graham Allison.
304
A Iirma argumentava para tanto que o caso em Myanmar atende aos criterios subjacentes as
decises que o Conselho havia tomado no passado ao incluir outros conflitos internos em sua
agenda, como o fato de ocorrerem violaes generalizadas dos DDHH, de a junta militar ter
derrubado um governo legitimamente eleito e manter relaes de tenso com minorias tnicas
locais e de isso ter causado fluxos de refugiados para pases vizinhos.
212
Asean Inter-Parliamentary Myanmar Caucus divulgaria nota de apoio
ao relatorio, na qual afrmava que:
(...) necessrio algo novo e muito mais forte de parte do rgo mundial.
Encarregado da misso de manter a paz e a segurana, o Conselho de Segurana
da ONU tem autoridade para tomar decises vinculantes que adicionaro peso as
vrias iniciativas da ONU
305
.
No mesmo sentido, pouco mais de um ano depois, por ocasio da
apresentao a AGNU do relatorio do Relator Especial sobre a situao
em Myanmar, Paulo Srgio Pinheiro, a ONG U.S. Campaign for Burma
emitiria nota na qual seu diretor Aung Din declararia que a fraqueza
dos esforos da ONU que todos eles tm sido no vinculantes. Sem
uma resoluo do Conselho de Segurana, a situao na Birmnia no
melhorara
306
.
Ressurge aqui a questo da efcacia das Naes Unidas, mas vista por
outro ngulo. O pano de fundo das queixas das ONGs mencionadas o
trabalho realizado pela ONU no caso de Myanmar at ento: ao longo do
perodo de 1991 a 2006, a AGNU e a CDH haviam dedicado 28 resolues
ao tema, a CDH havia indicado trs Relatores Especiais e o SGNU, dois
Enviados Especiais. Um volume to signifcativo de ao diplomatica,
contudo, no propiciara mudanas de posio de parte da junta militar em
Myanmar. Ante a insufcincia dos instrumentos de presso moral para
a produo de resultados concretos, as ONGs voltavam-se ao Conselho
em funo da condio nica que lhe garantida pela Carta, como rgo
com capacidade para tomar decises pontuais, direcionadas a pases
especifcos e de cumprimento obrigatorio.
O relatorio da frma DLA Piper Rudnick Gray Cary chega a explicitar
o pedido de que o Governo de Myanmar receba uma obrigao
vinculante de alcanar a reconciliao nacional
307
. Difcil prever qual
teria sido o ganho poltico efetivo que a eventual adoo de uma resoluo
305
Vide o segundo pargrafo da segunda pgina da nota, na pgina http://www.aseanmp.org/
docs/resources/AIPMCBrieIingUNSCSept2005.pdI da internet.
306
Vide o sexto pargrafo da nota, publicada em 20.08.06 na pgina web http://
uscampaignforburma.org/pr/2006-new-united-nations-report-slams-attacks-on-civilians-by-
burmas-junta-and-suggests-un-security-council-action.html.
307
Vide a pgina 106 de seu relatrio Threat to the Peace: a call for the UN Security Council
to act in Burma.
213
pelo Conselho exortando a reconciliao teria proporcionado no caso em
Myanmar ou em que medida esse ganho seria superior ao das formas
usuais de presso, seja por gestes do Enviado Especial do SGNU, seja
por condenaes do sistema onusiano de direitos humanos. H boas
chances de que, isolada como j estava, a junta militar se recusasse a
cumprir a resoluo. O apelo das ONGs ao Conselho como fonte de
formas mais incisivas de presso, na verdade, deixa transparecer o desejo
da incluso de um caso nacional na agenda do Conselho permitir depois
que se lance mo de medidas previstas no captulo VII da Carta, ou ao
menos que se ameace faz-lo. Aqui novamente questionvel o ganho
em efcacia que esse recurso possibilitaria; pelo menos no caso iraquiano,
a experincia de aplicao de sanes econmicas abrangentes e, depois,
de uso de meios militares mostrou-se fortemente contraproducente do
ponto de vista da proteo e promoo dos direitos humanos, como
vimos no item 3.1.2.3.
De interesse aqui, de toda forma, a constatao de que a eventual
Irustrao com a efcacia dos procedimentos onusianos regulares de
tratamento de casos graves de violaes de direitos humanos pode gerar,
entre os rgos de representao da sociedade civil, o anseio de fazer
apelo ao Conselho. Essa observao por certo extensvel a outros casos.
A terceira manifestao chave provm de um membro permanente do
Conselho e tambm teve como motivo a situao dos direitos humanos
em Myanmar. Como vimos na Introduo, a proposta norte-americana de
resoluo condenatria a Myanmar foi rejeitada em 12 de janeiro de 2007
pelo Conselho em razo do duplo veto de China e Rssia. Questionado
pelo jornal The New York Times sobre o porqu da preferncia pelo
Conselho em detrimento do CDH para a apresentao do projeto de
resoluo, o ento Subsecretrio de Estado para Assuntos Polticos dos
EUA, Embaixador Nicholas Burns, declarou que:
ns foramos esse tema na agenda por uma razo. O Conselho de Segurana o
nico lugar que pode lidar com direitos humanos
308
.
Nicholas Burns encarregou-se de justificar-se em seguida,
acrescentando que o Conselho de Direitos Humanos seria uma instituio
308
Vide a ntegra da reportagem na pgina eletrnica http://www.nytimes.com/2007/01/13/world/
asia/13nations.html?r2&scp2&sqMyanmar20Security20Council&stcse&oreIslogin .
214
desacreditada por ter condenado anteriormente Israel, mas no a Coreia do
Norte, o Sudo ou mesmo Myanmar. Desdobremos esse seu argumento. Se
o problema que os EUA viam no CDH era mesmo o fato de alegadamente
ser uma 'instituio desacreditada, por que ento no decidiram levar
o projeto de resoluo a considerao de outro orgo, como a Terceira
Comisso da Assembleia Geral, um rgo superior ao CDH na hierarquia
das Naes Unidas e que, diferentemente do CSNU, possui um mandato
claro para a considerao de situaes nacionais de direitos humanos?
A resposta mais provvel de Burns seria a de que o histrico de votaes da
Terceira Comisso similar ao do CDH. Interrompamos aqui esse dilogo
hipottico para considerar o sentido dessa oposio: o que diferencia o
CSNU de modo a tornar mais provvel uma votao com resultado que
os EUA considerem satisIatorio? A razo mais plausivel e a especifcidade
de sua confgurao institucional: um Ioro de composio reduzida, em
que alguns membros contam com mais direitos (i.e., assento permanente,
direito de veto) e, em decorrncia, com maior capacidade de infuncia do
que outros. Ao argumento de Burns subjaz, na verdade, o interesse dos EUA
de levar a considerao dos temas de direitos humanos que lhes so mais
caros a um foro que lhes seja mais favorvel. Essa observao tambm
se estende em princpio a outros membros permanentes que enfrentem
problemas semelhantes na AGNU.
As trs manifestaes-chave descritas possuem em comum ao menos
dois elementos: esto fundadas em interesses permanentes de atores
centrais do trabalho do CSNU e convergem todas na preferncia pelo
recurso ao Conselho para o tratamento de violaes graves de direitos
humanos. Na realidade, os interesses no so autoexcludentes: as posies
subjacentes em cada uma das manifestaes acima tratadas podem ser
compartilhadas por outros dos grupos mencionados. A solidez dessa
convergncia, de toda forma, possivelmente um dos principais motores
do processo de ampliao das competncias do Conselho. Na inter-relao
entre os interesses desses grupos, no entanto, h uma distino a ser
feita: o objetivo primrio da Secretaria e das ONGs dotar as Naes
Unidas de maior efcacia, o que no implica necessariamente a expanso
de competncias do CSNU. Essa questo ser explorada no item 5.2.
Como quer que seja, a expanso das competncias do CSNU fez-se
sentir em todas as suas modalidades de atuao. Veremos a seguir as
tendncias em cada uma delas.
215
5.1. Preveno de conitos
A preveno de confitos no Ioi, e certo, um tema eIetivamente
prioritario na agenda do Conselho ou um dos que mais verifcaram progressos
na sua prxis desde o ano 2000. Isso no implica dizer que no tenha
havido avanos conceituais no debate do CSNU sobre a matria ou mesmo
que o Conselho no haja aggiornato seus mtodos de trabalho mediante a
considerao progressiva de elementos relativos a preveno. O debate Ioi
alimentado no princpio do perodo estudado pelo Secretrio-Geral Kof
Annan, o qual, instigado pelo prprio Conselho, esboou, em relatrio
publicado em junho de 2001
309
, uma viso abrangente de promoo dos
esIoros de preveno de confitos no sistema onusiano. A proposta
de Annan era fundada no entendimento de que 1) a ao preventiva
deve voltar-se a soluo das causas estruturais dos confitos, sejam
elas de ordem socioeconmica, cultural, ambiental ou institucional, e
2) o atendimento desse objetivo supe a adoo de medidas de curto e
longo prazo nas reas poltica, diplomtica, humanitria, institucional,
de direitos humanos e de desenvolvimento. Quase todos os rgos do
sistema das Naes Unidas estavam envolvidos em sua proposta, mesmo
a Corte Internacional de Justia. No que diz respeito ao Conselho,
Annan incentiv-lo-ia a fazer uso mais ativo do envio preventivo de
misses de paz ('preventive deployment) e a incorporar componentes
de consolidao da paz, bem como de desarmamento, desmobilizao e
reintegrao, nas operaes de manuteno da paz. Na rea de direitos
humanos, Annan reservaria ao Conselho a sugesto de fazer uso pleno
das informaes e anlises elaboradas pelos rgos onusianos de DDHH.
Vrias de suas sugestes seriam acolhidas pelo menos formalmente pelo
CSNU: dois meses mais tarde, pela resoluo 1366, o Conselho reconheceria
que o envio preventivo de misses de paz e medidas de desarmamento e de
consolidao da paz fazem parte de uma estratgia abrangente de preveno
de confitos; alem disso, de Iorma mais relevante para esta tese, ainda
convidaria o SGNU a transmitir-lhe as informaes colhidas pelo sistema
da ONU acerca de violaes graves do direito humanitrio e dos direitos
humanos bem como de situaes potenciais de confito que surjam devido
a disputas tnicas, religiosas ou causadas pela pobreza, para que lhe sirvam
como um sistema de alerta tempestivo ('early warning) da ocorrncia
309
Vide o documento A/55/985-S/2001/574, de 07.06.01.
216
de confitos ou ainda como subsidio para a compreenso da evoluo da
realidade local de paises ja incorporados a sua agenda
310
.
O grau de aplicao efetiva dessas propostas pelo Conselho foi dspar:
componentes de desarmamento, desmobilizao e reintegrao assim como
de consolidao da paz foram em grande medida includos nos mandatos
das misses de manuteno da paz; contudo, no houve seguimento, ao
menos ate o fnal do periodo estudado, a proposta de envio preventivo
de misses de paz. Enraizou-se na prtica do Conselho, de toda forma,
a prtica de transmisso de informaes na rea de DDHH; os relatrios
que o Secretrio-Geral apresentou desde ento sobre a situao em pases
especifcos tiveram por regra a incluso de capitulo especifco ou ao menos
de um segmento com informaes sobre o estado dos direitos humanos no
local. Essa prtica viu-se fortalecida pelo fato de o mandato das misses de
paz ter passado em geral a contemplar componentes de direitos humanos,
que igualmente informam de maneira regular sobre a evoluo da situao
no terreno. Mesmo nos casos em que uma misso de paz no possui um
componente especifco de DDHH (como a UNMIN), tm-se estabelecido
laos de cooperao com os escritrios de representao no terreno do
Escritrio do Alto Comissariado para Direitos Humanos que permitem a
manuteno do fuxo de inIormao para o CSNU.
De interesse maior para esta tese, o fato de no apenas ter-se
estabelecido um fuxo constante de inIormaes sobre direitos humanos
para o Conselho, mas tambm de que isso incentivou a criao ou, conforme
o caso, o fortalecimento de canais diretos de dilogo do Conselho com
representantes do sistema de direitos humanos. A Alta Comissria para
Direitos Humanos Mary Robinson j havia assentado precedente nessa rea
nas duas oportunidades em que se dirigiu ao Conselho para tratar do tema
da proteo de civis em confitos armados: em 16 de setembro de 1999 e
em 23 de abril de 2001. Aps a aprovao da resoluo 1366, as visitas ao
Conselho intensifcaram sua Irequncia e voltaram-se em geral a temas
mais especifcos da agenda: o Alto Comissario interino Bertrand Ramcharan
apresentou em 14 de maio de 2004 relatrio sobre a situao em Cte dIvoire
e a Alta Comissria Louise Arbour falou ao CSNU em vrias ocasies
311
.
310
Vide, respectivamente, o pargrafo preambular 16 e o pargrafo operativo 10 da resoluo
1366, de 30.08.01.
311
A saber, em 16 de fevereiro de 2005, sobre os resultados da Comisso Internacional de
Inqurito sobre Darfur; em 30 de julho de 2005, sobre sua prpria visita ao Sudo; e em 31 de
maio de 2007, sobre sua visita a regio dos Grandes Lagos na AIrica. Uma quarta interveno
217
O impacto das intervenes dos Altos Comissrios nos trabalhos do CSNU
difcil de precisar: a visita feita por Mary Robinson ao Conselho em 1999 foi
agendada de forma a marcar a adoo da primeira resoluo sobre a proteo
a civis em confitos armados; no ha evidncia, contudo, de que as demais
participaes dela e dos outros Altos Comissrios tenham impulsionado a
adoo de textos especifcos pelo CSNU. De toda Iorma, e Iato que, depois
da aprovao da resoluo de consolidao institucional do CDH em junho
de 2007, no se registraram mais visitas de Altos Comissrios ao CSNU;
mas seria prematuro deduzir disso que o dilogo dos Altos Comissrios com
o Conselho tenha sido interrompido defnitivamente.
As Iormas de dialogo no se restringiram a participao dos Altos
Comissrios para Direitos Humanos em reunies plenrias do CSNU. Bertrand
Ramcharan relata que, at 2002, o representante do Alto Comissariado para
Direitos Humanos em Nova York concedia briehngs mensais ao Presidente
do Conselho de Segurana e, ademais, os membros do Conselho valiam-se
da frmula Arria (ou seja, da possibilidade de realizar reunies informais de
consulta fora das dependncias do CSNU) para encontrar-se com Relatores
Especiais da Comisso de Direitos Humanos. Segundo ainda Ramcharan,
o Conselho teria sido briefado dessa forma, at ento ao menos pelos
Relatores Especiais, sobre a situao dos direitos humanos no Afeganisto,
no Burundi, no Iraque e na Repblica Democrtica do Congo, bem como pelo
Relator Especial sobre Violncia contra a Mulher
312
. As Naes Unidas no
mantm a disposio do publico um registro atualizado das intervenes de
Relatores Especiais de direitos humanos fora do CDH; sabe-se, no entanto,
que a prtica de encontros com o CSNU no foi interrompida: em outubro
de 2008, por exemplo, o Relator Especial sobre a promoo e proteo dos
direitos humanos no combate ao terrorismo, Martin Scheinin, dirigiu-se a
dois rgos subsidirios do Conselho
313
.
Outra modalidade de dilogo possibilitada pela frmula Arria foi a
que se estabeleceu com organizaes no governamentais. Tampouco h
de Louise Arbour ocorreria em 28 de julho de 2005, quando, contudo, abordou a dimenso de
DDHH dos itens da agenda do Conselho de forma genrica.
312
Vide as pginas 84 e 85 de seu livro The Security Council and the Protection of Human
Rights.
313
A saber, o Comit sobre as sanes aplicadas pela resoluo 1267 (que compila a lista de
membros da Al Qaeda e do Talib submetidos a sanes) e o Comit Antiterrorismo. Vide a
nota publicada sobre sua conferncia de imprensa na pgina http://www.un.org/News/briefings/
docs/2008/081022Scheinin.doc.htm .
218
registro pblico das reunies mantidas pelo CSNU com ONGs; Johanna
Wechsler comenta que os contatos desse gnero tornaram-se mais
Irequentes a partir de fns da decada de 1990 e que o principal Iormato
utilizado para tanto em todo o perodo continuou sendo a frmula Arria
314
.
H, por certo, uma tarefa maior a ser considerada na anlise da
preveno de confitos, tal como proposta pelo Secretario-Geral Kof
Annan: a soluo das suas causas estruturais e que foi reconhecida
pelo proprio CSNU em setembro de 2005, ao afrmar a necessidade de
incluir na elaborao de estrategias para a preveno de confitos a adoo
de medidas de promoo da boa governana, da proteo dos direitos
humanos e do aperfeioamento dos processos eleitorais
315
. Esses temas
sero tratados no item 5.4 abaixo.
5.2. Estabelecimento da paz
Os temas de direitos humanos fazem-se presentes no tratamento das
questes relativas ao estabelecimento da paz pelo menos de duas formas
distintas. A primeira refere-se aos meios empregados para fortalecer
a proteo aos direitos humanos durante a vigncia de um confito.
O Conselho tem assumido um tom crescentemente incisivo nesse
campo. Apesar das justifcativas empregadas por algumas delegaes,
o argumento em favor do uso de meios coercitivos para a promoo dos
direitos humanos no encontrou acolhida na prtica do Conselho. No
entanto, ele tem reiteradamente ameaado aplicar e por vezes mesmo
aplicado sanes a membros das partes em confito que violarem os
DDHH.
As resolues temticas desempenham um papel de destaque neste
contexto ao inclurem ameaas desse tipo no marco normativo aplicvel
a todos os casos constantes da agenda do Conselho. Ao tratar da questo
de gnero em junho de 2008, por exemplo, como vimos no item 4.3, o
314
O primeiro contato do Conselho com ONGs teria sido realizado pelo prprio Embaixador
Diego Arria, da Venezuela, ento na Presidncia do Conselho, que foi briefado em maro de 1992
pelo chefe da ONG Africa Watch a respeito da situao na Somlia. A abertura desse precedente
permitiu que ocorresse um ms depois a primeira reunio de briefing de ONGs com membros
do CSNU, na qual um representante da organizao Human Rights Watch informou da situao
em Ruanda. Vide, a respeito, as paginas 61 e 62 do artigo 'Human Rights de Johanna Wechsler
no livro 'The UN Security Council: Irom the cold war to the 21st century.
315
Vide os incisos (d) e (e) do pargrafo operativo 4 da resoluo 1625, de 14.09.05.
219
Conselho expressou sua inteno de considerar a aplicao de sanes
direcionadas as partes em confito que cometerem estupro e outras
formas de violncia sexual
316
. O sistema idealizado para o tratamento de
questes ligadas aos direitos da criana no contexto de confitos armados,
exposto no item 4.2, mais complexo: o Conselho requer aos Estados
que Iorem partes em confito envolvendo crianas (e que constem de sua
agenda) a elaborao e implementao de planos de ao para suspender
o recrutamento e uso de crianas soldado; os referidos planos de ao,
bem como os relatrios preparados pelo SGNU a respeito das violaes
ao direito internacional cometidas no confito contra as crianas so
objeto de monitoramento por Grupo de Trabalho criado pelo Conselho
317
.
Se as normas substantivas editadas pelo CSNU ou seus requisitos de
monitoramento no forem atendidos, o Conselho reserva-se o direito
de aplicar sanes tais como proibir a exportao e o fornecimento de
armas pequenas e armamentos leves e de outros equipamentos militares
e a prestao de assistncia militar as partes envolvidas. De Iorma literal,
o Conselho acenou com a aplicao de sanes dessa natureza as partes
que estiverem em violao do direito internacional aplicvel relacionado
aos direitos e a proteo das crianas em confito armado
318
.
O Conselho no se limitou a fazer ameaas genricas. Adotou sanes
direcionadas contra a Repblica Democrtica do Congo no tocante aos
dois conjuntos de questes temticas mencionadas: proibiu as viagens
internacionais e congelou os bens dos polticos e militares que recrutarem
ou usarem crianas em confitos armados, assim como dos individuos
que estiverem operando no pas e cometerem srias violaes contra
crianas e mulheres
319
.
Ainda que seja o primeiro caso de aplicao de sanes em funo
das resolues temticas do Conselho, a RDC no representa o primeiro
caso de imposio de sanes por violaes de direitos humanos em
geral no perodo estudado. So exemplos de sanes impostas em
funo de consideraes de direitos humanos no mbito de processos
de estabelecimento da paz as seguintes:
316
317
Vide as resolues 1539, de 22.04.04, e 1612, de 26.07.05.
318
319
Vide os pargrafos operativos 9, 11 e 13, incisos (d) e (e), da resoluo 1807, de 31.03.08.
220
- Em julho de 2004, o CSNU ameaou aplicar sanes adicionais
ao Governo do Sudo se os lderes e membros das milcias
'janjaweed que tivessem incitado ou cometido violaes de
direitos humanos no fossem detidos e processados
320
; essa
ameaa viria a ser efetivamente realizada oito meses mais tarde:
o Conselho estenderia a proibio de viagens internacionais e o
congelamento de bens aos indivduos que cometerem violaes
do direito internacional humanitrio ou dos direitos humanos ou
outras atrocidades no pais
321
;
- Em novembro de 2004, em uma deciso que pode ser interpretada
extensivamente como pertinente as consideraes de direitos
humanos, o Conselho decidiu, por meio da resoluo 1572, congelar
bens e proibir viagens internacionais de todo aquele que constituir
uma ameaa a paz e ao processo de reconciliao nacional em Cte
dÌvoire. Em outubro de 2008, com a resoluo 1842, o Conselho
explicitaria sua disposio de sancionar os responsveis por srias
violaes dos DDHH e do DIH no pas; e
- Em novembro de 2008, da mesma forma, o Conselho, pela
resoluo 1844, proibiu viagens internacionais e congelou bens
a quem se engajar em atos que ameacem a paz, a segurana e
a estabilidade na Somlia, ou obstruir a entrega de assistncia
humanitria.
A segunda rea na qual os temas de direitos humanos incidem
sobre os trabalhos do CSNU no tocante ao estabelecimento da paz so
as negociaes de paz. Tambm aqui as resolues temticas do CSNU
exercem um papel de destaque, na medida em que estipulam diversas
obrigaes de carter geral para as partes nos processos de negociao
de paz. No campo dos direitos das crianas, duas resolues do Conselho
estabeleceram a norma de que a proteo e o bem-estar da criana devem
ser levados em considerao quando da elaborao de acordos de paz
322
.
O Conselho, com o tempo, defniria obrigaes de carater mais pontual,
como a reIerente a incluso de dispositivos de proteo nos capitulos dos
acordos de paz relativos ao desarmamento, desmobilizao e reintegrao
320
321
Vide o inciso (c) do pargrafo operativo 3 da resoluo 1591, de 29.03.05.
322
Vide as resolues 1261, de 30.08.99, e 1612, de 26.07.05
221
das crianas soldado
323
. Outro exemplo a necessidade, reconhecida
pelo Conselho, de excluir de eventuais clusulas de anistia, onde for
Iactivel, os crimes de genocidio, crimes contra a humanidade e crimes
de guerra cometidos contra as crianas
324
.
Consideraes semelhantes foram feitas pelo Conselho no campo
das questes de gnero. A resoluo 1325, principal referncia normativa
do Conselho nessa materia, apelava especifcamente para que os atores
envolvidos em negociaes de paz adotassem uma perspectiva de gnero,
que se traduzisse em atendimento as necessidades especiais de mulheres e
meninas durante os processos de repatriao, reassentamento, reabilitao
e reintegrao e na adoo de outras medidas que garantissem a proteo
de seus direitos humanos. No mesmo texto, o Conselho acrescentava
meno a necessidade de excluir das clausulas de anistia, 'onde Ior
Iactivel, os crimes de genocidio, crimes contra a humanidade e crimes de
guerra relativos a violncia sexual e outras Iormas de violncia cometidas
contra mulheres e meninas
325
.
Essas solicitaes do Conselho no tinham carter puramente
exortatorio. Ao menos no que diz respeito as crianas em confitos
armados, o Conselho aventa a possibilidade de aplicar as sanes
direcionadas de que trata a resoluo 1612 em casos de descumprimento
de suas demandas substantivas, o que inclui as referentes aos processos
de negociao de paz.
O uso reiterado da expresso 'onde Ior Iactivel, de toda Iorma,
evidencia a ambiguidade que vivia o Conselho quanto as negociaes de
paz e, de Iorma mais ampla, a relao entre as consideraes de justia e
de paz. Ainda que enfatizasse a importncia de processar penalmente os
responsveis por violaes de direitos humanos
326
, o Conselho sempre
manteve aberta a opo de subordinar as consideraes de justia as
da poltica quando considerasse essas ltimas mais favorveis para o
estabelecimento da paz. Exemplo evidente da ambiguidade do Conselho
no campo das negociaes de paz o caso de Serra Leoa (vide o item
323
324
325
Vide, respectivamente, os incisos (a) e (c) do PO 8 e o PO 11 da resoluo 1325, de 31.08.00.
326
Recorde-se, por exemplo, que o pargrafo operativo 15 da resoluo 1355, de 15.06.01,
afirmava taxativamente que os culpados [pelas violaes de direitos humanos na Repblica
Democratica do Congo| sero responsabilizados, sem indicar quem se encarregaria dessa tareIa
ou como a executaria.
222
3.1.2.4). O ponto de partida da anlise da considerao do tema pelo
CSNU e a resoluo 1231, de maro de 1998, que apelava 'as autoridades
cabveis para investigar todas as alegaes de violaes com vistas a
levar os culpados a Justia; no ano seguinte, o CSNU seria levado a
esposar a posio oposta, ao saudar a assinatura do Acordo de Lom (que
concedia perdo absoluto e cancelamento de pena a todos os combatentes
das milcias armadas) e mesmo instar as partes a implementarem-no
plenamente
327
. Quase em um movimento pendular, o Conselho, em
ateno a evoluo da situao no terreno, acolheria a carta do Presidente
Kabbah de junho de 2000 que declarava superado o Acordo de Lom em
vista do seu alegado descumprimento pela RUF e aprovaria a proposta
de constituio de tribunal especial para Serra Leoa com competncia
para julgar inclusive as violaes que haviam sido objeto de perdo
328
.
5.3. Manuteno da paz
A primeira indicao da interpenetrao dos temas de direitos
humanos e de manuteno da paz o fato de que, dos 14 pases analisados
em cujas situaes nacionais o CSNU considerava questes de DDHH,
treze receberam misses de paz no perodo estudado (a exceo foi a
Somlia). Em 11 dos 13 casos, foram includas expressamente tarefas da
rea de direitos humanos nos mandatos das misses; nos 2 restantes, a
Secretaria interpretou-os de forma a abrang-las
329
. As misses enviadas
a esses 13 pases, no entanto, apresentavam naturezas marcadamente
distintas. Algumas eram misses de paz no sentido clssico (com
componente militar)
330
; outras eram misses polticas especiais (misses
de superviso e assistncia que no dispem de componente militar)
331
. H
casos, como o de Serra Leoa, em que misses de paz e misses polticas
especiais revezaram-se no tempo no mesmo pas; em outros, como no
Timor Leste, duas misses de paz da ONU chegaram a sobrepor-se.
327
328
329
Foi o caso, recorde-se, de Gergia e Nepal.
330
So exemplos a UNOCI, a MINUSTAH, a UNMIL, a MONUC, a UNOMSIL, a UNAMID
e a UNTAET.
331
Nesse grupo incluem-se a UNAMA, o BINUB, a MINURCAT, a UNOMIG, a UNAMI,
o UNOL, a UNMIN, a UNIOSIL e a UNAMET. Algumas dessas misses, como a UNAMA,
a MINURCAT e a UNAMI, conviviam paralelamente, recorde-se, com foras militares
multinacionais autorizadas pelo Conselho.
223
De maior interesse para o objeto desta tese, a distino a ser feita
entre as misses conforme o grau de penetrao dos temas de direitos
humanos nos seus respectivos mandatos. Uma rpida anlise comparativa
evidencia que a incorporao dos temas de direitos humanos tornou-se,
na pratica, uma regra e chegou a perIazer o perfl da atuao do CSNU
no perodo histrico em estudo. Michael Matheson chega a elaborar
uma taxonomia das misses de manuteno da paz, dividindo-as em
trs categorias
332
:
- misses de primeira gerao: atuam primordialmente em
confitos interestatais, voltando-se a desencorajar a retomada das
hostilidades. Entre suas tarefas, listavam-se patrulhar fronteiras ou
linhas de cessar-fogo, prestar assistncia humanitria e monitorar
a implementao dos acordos de paz. A nica misso que foi
concebida originalmente com essas caractersticas e que atuou
no perodo estudado a UNOMIG, na Gergia, que, porm, teve
suas competncias ampliadas com o tempo a fm de incorporar o
tratamento da situao de refugiados;
- misses de segunda gerao: atuam fundamentalmente em
confitos intraestatais e incluem em seu mandato o tratamento
de causas proIundas do confito, sejam de natureza politica,
econmica ou humanitria. Enquadram-se nesta categoria as
misses enviadas a 11 dos 14 pases analisados; e
- misses de terceira gerao: caracterizam-se por as Naes Unidas
assumirem, por meio da misso, a maioria das funes de governo
do territrio em questo, at as instituies locais estarem capazes
de retomar o controle do pas. o caso tipicamente da UNTAET,
no Timor Leste. Michael Matheson acrescenta a essa lista o caso
de Kossovo.
Nos termos como defnidos supra, as misses de diferentes geraes
podem coexistir no tempo, o que de fato ocorreu em diversos momentos
da histria. A maneira como est consolidada na prtica do CSNU a
incorporao de elementos relativos as causas proIundas do confito no
mandato das misses de paz, no entanto, fez Paulo Roberto Campos
332
on conIlict and post conIlict issues aIter the cold war.
224
Tarrisse da Fontoura dividir a histria das misses de paz em duas eras:
aquela em que preponderaram as de primeira gerao encerrar-se-ia
em 1987 e daria lugar a uma poca marcada, sobretudo, por misses
multidisciplinares e que teria durado pelo menos at o trmino do perodo
estudado
333
.
O cotejamento das atividades levadas a cabo pelo CSNU na rea
de direitos humanos demonstra ter-se desenvolvido durante o perodo
estudado um conjunto quase padro de medidas a serem aplicadas a cada
caso nacional que entrasse em sua agenda. A confgurao dos mandatos
das misses de segunda gerao evidencia que o Conselho se dispunha
a tratar como questo prioritria a consolidao ou construo do estado
de direito nos paises aIetados por confito armado e que contava para
esse esforo com um nmero limitado e preestabelecido de instrumentos
para a prestao de assistncia. So as seguintes as medidas de uso mais
frequente nos mandatos das misses:
- monitoramento das violaes de direitos humanos, em particular
das cometidas contra grupos vulnerveis como mulheres e
crianas. Presente no mandato de misses no Afeganisto, no
Chade, em Cte dIvoire, no Haiti, no Iraque, na Libria, na
Repblica Democrtica do Congo, em Serra Leoa e no Sudo;
- apoio aos esIoros de combate a impunidade. Presente no Burundi,
em Cte dIvoire, no Haiti, no Iraque, na Repblica Democrtica
do Congo e no Sudo;
- reforma do sistema judicirio. Presente em misses no Afeganisto,
no Burundi, no Chade, na Cte dIvoire, no Haiti, no Iraque, na
Libria, na Repblica Democrtica do Congo, em Serra Leoa, no
Sudo e no Timor Leste;
- reforma do sistema correcional. Presente no Afeganisto, no
Burundi, na Libria, na Repblica Democrtica do Congo e em
Serra Leoa;
- reforma da polcia. Presente no Burundi, na Cte dIvoire, no
Haiti, no Iraque, na Libria, na Repblica Democrtica do Congo,
em Serra Leoa, no Sudo e no Timor Leste;
333
Vide as pginas 99 e 100 de seu livro O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das
Naes Unidas.
225
- reforma do sistema eleitoral. Presente no Afeganisto, na Cte
dIvoire, no Haiti, no Iraque, na Libria, no Nepal, na Repblica
Democrtica do Congo, em Serra Leoa e no Timor Leste;
- fortalecimento das instituies nacionais e promoo da
governana democrtica. Presente no Burundi, no Chade, no Haiti,
na Libria, na Repblica Democrtica do Congo, em Serra Leoa,
no Sudo e no Timor Leste; e
- promoo da liberdade de imprensa. Presente no Burundi, no
Iraque, na Libria, em Serra Leoa e no Timor Leste.
Outras medidas empregadas com menor frequncia, mas no menos
vinculadas ao objetivo de construo do estado de direito, so reforma
das Foras Armadas e fortalecimento das organizaes de representao
da sociedade civil. Chama ateno a importncia atribuida a reIorma
do Poder Judicirio: fez parte do mandato de misses em todos os 11
pases. Os dois outros itens mais recorrentes so o monitoramento das
violaes de direitos humanos e a reforma do sistema eleitoral, cada um
deles tendo sido tratado em nove pases.
Dos 11 pases que receberam misses de segunda gerao no perodo
estudado, dez so Estados de menor desenvolvimento relativo, tal como
listados pelo Escritrio do Alto Representante das Naes Unidas para
Pases de Menor Desenvolvimento Relativo
334
. O nico no includo
o Iraque. Se considerarmos a precariedade histrica das estruturas
institucionais desses pases, mais a situao econmica e social do Iraque
aps duas guerras e anos de sanes econmicas abrangentes, no
difcil concluir que qualquer forma de assistncia que for prestada aos 11
pases que receberam misses multidisciplinares ter um impacto positivo
para a sua estabilizao. Tambm inegvel que o fortalecimento das
estruturas institucionais e o fomento do respeito aos direitos humanos
podem representar contribuies signifcativas para a promoo da
paz, ao facilitar, respectivamente, a retomada do controle do territrio
pelo Governo e a reduo das tenses inerentes a sociedades em que se
verifcam violaes graves de DDHH.
334
So eles Afeganisto, Burundi, Chade, Haiti, Libria, Nepal, Repblica Democrtica do Congo,
Serra Leoa, Sudo e Timor Leste. Vide a ntegra da lista de pases de menor desenvolvimento
relativo na pgina http://www.un.org/special-rep/ohrlls/ldc/list.htm da internet.
226
certo tambm, entretanto, que o objetivo de construo do estado
de direito no corresponde sempre as principais carncias historicas de
cada sociedade, nem as causas proIundas especifcas dos confitos em tela
ou ainda as demandas de cada Governo envolvido. Vimos, por exemplo,
que parte signifcativa da assistncia prestada pela MINURCAT e pela
UNOCI no condiz com as razes pelas quais o Chade e Cte dIvoire
foram includos na agenda (vide os itens 3.2.1 e 3.1.1.2, respectivamente)
e que vrias carncias profundas do Haiti e da Libria foram tocadas
apenas marginalmente pela MINUSTAH e pela UNMIL (vide os itens
3.1.2.2 e 3.1.1.3). Parece haver no CSNU um defcit de sensibilidade
para com os pases cuja situao de direitos humanos est em questo,
a qual se refete na manuteno de uma agenda Iundamentalmente
preestabelecida de assistncia.
Um dado central para a compreenso do funcionamento da assistncia
prestada pelo CSNU a relativa independncia de que goza a Secretaria
para a implementao do mandato das misses. Paulo Roberto Campos
Tarrisse da Fontoura recorda que o Secretrio-Geral deve, aps a
aprovao da operao [de paz], manter o Conselho a par da evoluo
dos eventos no terreno, mediante a apresentao de relatrios peridicos,
de cujo exame podero resultar novas instrues
335
. Ora, tanto o
mandato original quanto as eventuais novas instrues so redigidos
com formulaes normalmente genricas; na prtica, as novas instrues,
quando dadas, reIerem-se mais Irequentemente a aceitao ou no de
recomendaes de cursos de ao feitas pela Secretaria. Isso quer dizer
que, durante a vigncia da misso e na ausncia de nova instruo em
contrario, cabe a Secretaria determinar a maioria das aes especifcas
a serem tomadas para a implementao dos mandatos.
A relativa independncia da Secretaria, no entanto, no reduz a
importncia dos termos em que e defnido o mandato da misso, uma vez
que determinam o marco da cooperao a ser prestada e assim direcionam
as atividades das agncias e dos rgos onusianos que se envolverem no
pais em questo. Exemplo da capacidade de infuncia do Conselho na
conformao da atuao desses rgos o Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento. Das cinco reas consideradas prioritrias
pelo PNUD, ao menos duas convergem com as medidas de assistncia
335
Vide a pgina 112 de seu livro O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes
Unidas.
227
solicitadas pelo CSNU nas misses de segunda gerao: governana
democrtica, e preveno e recuperao de crises
336
.
Das medidas priorizadas pelo Conselho para a construo do estado
de direito, uma merece ateno mais detalhada: o combate a impunidade.
Essa foi, por certo, a rea de maior ativismo do CSNU no que diz
respeito a manuteno da paz. De uma parte, Ioi provavelmente nela
que o Conselho tomou o maior nmero de medidas de grande impacto
na promoo dos direitos humanos, como ao incentivar a constituio
de Comisses de Verdade e Reconciliao na Repblica Democrtica
do Congo, em Serra Leoa e no Sudo; ao instruir o SGNU a negociar
a constituio de uma Corte Especial para Serra Leoa; e ao remeter ao
Tribunal Penal Internacional o caso do Sudo. De outra parte, foi tambm
nela que deu suas instrues mais pontuais e, at certo ponto, incomuns.
H exemplos disso na interlocuo tanto com os Governos
337
quanto
com a Secretaria
338
.
Contudo, o elevado grau de ativismo nessa rea foi acompanhado,
aqui como tambm na rea de estabelecimento da paz (vide o item 5.2),
por um numero signifcativo de inconsistncias nos posicionamentos do
Conselho. No sempre, mas com alguma frequncia, as consideraes
relativas a promoo da justia no que se reIere a manuteno da paz
foram colocadas em segundo plano quando concorriam com interesses
de potncias. Ainda que as consideraes de ordem poltica sejam parte
central de qualquer equao para a restaurao e manuteno da paz
e que a realizao da justia, se levada ao extremo, tenha o efeito em
alguns contextos de adiar a paz, a verdade que o Conselho em diversos
momentos foi inconsistente por no procurar realizar plenamente os
objetivos que ele mesmo havia assumido de pblico, como:
336
Vrias das atividades temticas do PNUD no campo da governana vo ao encontro dos temas
de maior destaque para o CSNU no mbito dos esforos de construo do estado de direito,
como o apoio ao desenvolvimento do Legislativo e do Judiciario e as reIormas administrativa
e do sistema eleitoral. Entre as suas atividades relativas a recuperao de crises, destacam-se
tambm as atinentes ao estado de direito e ao fortalecimento do Estado.
337
Vide a solicitao para o Governo sudans entregar a Misso AIricana no Sudo o nome dos
milicianos 'janjaweed presos por violaes de direitos humanos (resoluo 1564, de 18.09.04)
e o pedido para o Governo da RDC estabelecer um sistema de seleo que exclusse da lista de
candidatos a cargos oficiais aqueles que tivessem cometido violaes dos DDHH ou do direito
internacional humanitrio (resoluo 1468, de 20.03.03).
338
Como ao instruir diretamente o perito independente da CDH sobre a situao no Sudo para
cooperar com Cartum na investigao independente das violaes de direitos humanos (vide a
resoluo 1556, de 30.07.04).
228
- ao cobrar rigor na apurao das violaes de direitos humanos
perpetradas pelo Governo de Saddam Hussein e no das cometidas
pela coalizo no Iraque;
- ao reduzir o grau de interesse pela dimenso de direitos humanos
do confito em DarIur quando se apurou que as violaes la
cometidas confguravam crimes contra a humanidade, mas no
um caso de genocdio;
- ao apoiar os trabalhos da Corte Especial para Serra Leoa, mas
recusando-se, numa primeira fase, a assumir seus custos mediante
sua incluso no oramento regular das Naes Unidas (o que
acabaria por manter os niveis eIetivos de fnanciamento em valores
inferiores ao mnimo necessrio para o funcionamento adequado
da Corte);
- e ainda ao demandar que os culpados pelas violaes graves
de direitos humanos cometidas em Timor Leste em 1999
fossem responsabilizados, mas negando-se a constituir um
Tribunal Internacional para julg-las e solicitando que as
milcias pr-Indonsia que eram acusadas fossem processadas
pelo Governo da Indonsia.
5.4. Consolidao da paz
A Cupula Mundial de 2005 defniu a consolidao da paz como a
atividade de atender as necessidades especiais de pases que emergem de
confito em direo a recuperao, a reintegrao e a reconstruo e assisti-
los no estabelecimento das bases para o desenvolvimento sustentavel
339

e criou um mecanismo institucional especifco para trata-la: a Comisso
para Consolidao da Paz (CCP). Ateno a redao escolhida: 'paises
que emergem de confitos no so necessariamente aqueles em que
o confito esteja resolvido ou declarado encerrado ha uma gama de
situaes possveis que podem enquadrar-se nessa expresso. Na verdade,
o elemento defnidor de uma atividade de consolidao da paz e o seu
objetivo de promover a recuperao do pas no longo prazo mediante
o tratamento das causas proIundas do confito; para esse gnero de
atividade, naturalmente, no deveria haver limites temporais a priori.
339
Vide o pargrafo 97 do Documento Final da Cpula Mundial de 2005 no documento
A/RES/60/1, de 24.10.05.
229
Se visualizarmos a administrao de um confito como um continuum
de aes que comea com os esforos de preveno, as atividades de
consolidao da paz poderiam ter incio a rigor em qualquer momento da
vigncia do confito em que o Estado ou os Estados em tela ja estivessem
em condio de enfrentar suas causas profundas; ou seja, poderiam em
tese ser executadas logo em seguida ou ate mesmo simultaneamente as
aes de estabelecimento da paz.
Gilda Santos Neves oferece parmetros mais estritos para o
entendimento da consolidao da paz ao defni-la como os esIoros
voltados a eliminar a lacuna existente entre o exerccio da manuteno
da paz stricto sensu (esIoro majoritariamente militar) e a autossufcincia
de governos nacionais em manter a estabilidade interna
340
. Mesmo
essa interpretao indica a existncia de uma zona cinzenta: as
atividades de consolidao da paz poderiam pelo menos coexistir com
as de manuteno da paz lato sensu (i.e., atividades no militares de
assistncia). A ambiguidade dessa defnio, de certa maneira, vem
a favor do mandato da CCP, na medida em que lhe permite tratar de
situaes nacionais que esto sendo consideradas simultaneamente no
CSNU como de manuteno da paz: o caso hoje de Burundi e Serra
Leoa.
A ambiguidade joga tambm, em princpio, a favor do Conselho:
se a consolidao da paz uma atividade que se leva a cabo em pases
que podem reincidir em confito, a competncia primaria que a Carta lhe
d para a manuteno da paz internacional faz com que sua autoridade
estenda-se naturalmente a essa area tambem. O Conselho defnitivamente
valeu-se dessa faculdade durante o perodo estudado, ainda que no a
invocasse pelo nome. Em alguns momentos, utilizou-a em esquemas
relativamente abrangentes: algumas das misses de paz criadas ao longo
do perodo estudado serviriam precipuamente como prestadoras de
assistncia as instituies nacionais em momento posterior ao termino
das hostilidades, o que dava ao seu trabalho uma ntida dimenso de
consolidao da paz. Cite-se, nesse contexto, o BINUB, no Burundi, a
UNIOSIL, em Serra Leoa, e a UNOTIL e a UNMIT, em Timor Leste.
Em outros, o CSNU tomou decises pontuais; por exemplo, instou os
Estados em diversas oportunidades a tomarem medidas na rea de direitos
340
Vide a pagina 86 do artigo 'O Brasil e a criao da Comisso para Consolidao da Paz no
livro 'O Brasil e a ONU.
230
humanos que surtiriam efeito somente no longo prazo, como ao encorajar
o estabelecimento de planos nacionais de direitos humanos e a criao
de instituies nacionais de direitos humanos assim procedeu com
Burundi, Iraque e Serra Leoa
341
. Chegou mesmo a encorajar a continuao
dos esforos da CCP, sobretudo quanto ao levantamento de recursos
para a execuo de projetos, enquanto mantinha a tarefa de monitorar a
evoluo da situao no terreno por meio de misses de paz assim fez
com Burundi e Serra Leoa em 2008.
De maior interesse para esta tese, o fato de que diversas das medidas
utilizadas para a construo do estado de direito no mbito de misses de
manuteno da paz se voltam tambm a suprir carncias histricas dos
Estados. Esse , com certeza, o caso das referentes ao fortalecimento das
instituies nacionais e as reIormas do sistema judiciario, da policia, do
sistema correcional e do sistema eleitoral. A metfora da zona cinzenta
e particularmente util para descrever as difculdades em classifcar essas
medidas como sendo de consolidao ou de manuteno da paz. Por
defnio, atividades de consolidao da paz destinam-se a eliminar as
causas proIundas dos confitos, impedindo a sua reincidncia no longo
prazo; por contraste, pode afrmar-se que as de manuteno da paz se
voltam a eliminar as causas mais imediatas do confito, evitando a sua
reincidncia no curto e mdio prazo. Entretanto, a distino entre causas
imediatas e proIundas de um confito ou ainda entre objetivos de medio
e de longo prazo no e sempre clara na analise de casos especifcos.
Qual o grau de profundidade, por exemplo, que a reforma do sistema
eleitoral de um pas deve ter para ser considerada uma atividade
apenas de manuteno da paz? Ou quais so as defcincias do sistema
correcional que podem levar a reincidncia do confito somente no longo
prazo? Respostas a essas questes somente podem ser dadas a luz das
circunstncias de cada situao nacional especifca, o que ilustra o quanto
as atividades do Conselho relativas a DDHH na rea de manuteno da
paz podem confundir-se com as de consolidao da paz.
Essa lista de medidas no deve fazer pensar, no entanto, que
o Conselho tenha mantido uma postura de ativismo em matria de
341
Em termos de questes pontuais, o Conselho chegaria ao detalhe de encorajar Serra Leoa
a adotar medidas de melhoria da administrao Iiscal e de combate a corrupo, e a criar um
marco geral que incentivasse o investimento privado. Vide o PO 1, inciso (a), numerais (i) e
(iv), da resoluo 1620, de 31.08.05.
231
consolidao da paz. Sua tendncia histrica, pelo contrrio, a de
procurar minimizar o tratamento desses temas, em grande parte devido
ao custo que e associado as iniciativas de prestao de assistncia
342
. Uma
prova do carter restritivo que d ao tema a sua manifesta preferncia por
temas relativos a direitos civis e polticos e a correspondente negligncia
a promoo dos direitos econmicos, sociais e culturais. Essa observao
assume importncia particular no caso da consolidao da paz em vista
de que muitas das causas proIundas de confito se remetem em ultima
instncia as questes da pobreza e do desenvolvimento econmico. Dos
14 pases estudados nesta tese, porm, o nico pas no qual o Conselho
assumiu de forma clara o tratamento de temas de desenvolvimento foi
o Haiti, onde se destacaram os projetos de rpido impacto levados a
cabo pela MINUSTAH
343
. Suas iniciativas nessa rea, como vimos no
item 3.1.2.2, foram de alcance e resultados limitados. De toda forma,
h presses no interior do Conselho para que amplie sua participao
na rea de desenvolvimento; isso ilustrado pelo Grupo de Trabalho
sobre crianas e confitos armados (vide o item 4.2), o qual, ao avaliar
relatrios sobre situaes nacionais, incluiu em suas recomendaes ao
CSNU pedidos para que as Naes Unidas continuem a contribuir para
o fortalecimento do sistema educacional e de sade do Nepal e para a
implementao de projetos de reduo da pobreza no Chade.
Se, em alguns aspectos, o Conselho faz de menos, em outros talvez
faa demais. Uma questo que assume relevncia poltica o horizonte
temporal das medidas encomendadas pelo Conselho e o seu impacto na
determinao dos limites da atuao legtima do CSNU. Retomemos
a defnio de Gilda Santos Neves. Dela depreende-se que o limite
temporal mximo para a aplicao dessas medidas pelo Conselho, sejam
elas consideradas como de manuteno ou de consolidao da paz, o
momento em que os governos nacionais se mostram autossufcientes
para manter a estabilidade interna (quando presumivelmente j no h
342
Segundo Gilda Santos Neves, as operaes de manuteno da paz so tipicamente financiadas
pela totalidade dos pases membros da ONU, mas com participao superior dos cinco membros
permanentes do Conselho de Segurana. Aos P-5 (Estados Unidos, Frana, Reino Unido, Rssia
e China) interessa sempre encerrar rapidamente o capitulo manuteno da paz` e transIerir a
conta para o sistema de contribuies voluntarias que sustenta as agncias de desenvolvimento.
Vide a pagina 87 do seu artigo 'O Brasil e a criao da Comisso para Consolidao da Paz
no livro 'O Brasil e a ONU.
343
Outra exceo, mais recente, so os mil microprojetos anunciados em Cte dIvoire para
facilitar a reinsero de ex-combatentes, mencionados no caput do captulo 5, supra.
232
ameaa a paz envolvida). Isso implica que e, em principio, ilegitima a
adoo de medidas cuja execuo ultrapassaria ou seria razovel supor
que ultrapassaria em muito o perodo necessrio para a recuperao
do Estado. Ressalve-se que as Naes Unidas em seu conjunto mantm
a faculdade de cooperarem com seus Estados-membros em temas de
interesse quando considerarem conveniente, sem limitaes temporais
preestabelecidas; o que se coloca em questo aqui so os limites para
a atuao especificamente do CSNU. A eventual consolidao de
precedentes pelos quais o Conselho continuasse a demandar de Estados
especifcos o cumprimento de tareIas mesmo depois de terem alcanado
estabilidade interna equivaleria a reconhecer-lhe o poder de manter
situaes nacionais indefnidamente em sua agenda, estabelecendo na
prtica um sistema informal de tutela sobre pases soberanos.
A primeira questo que se impe e determinar quais criterios defnem
se e quando um objetivo na rea de consolidao da paz foi ou no
alcanado, ou ainda quanto falta por alcanar. Tarefas frequentemente
incorporadas ao mandato de misses de paz como as de
assistir o Governo de Serra Leoa no fortalecimento da capacidade das instituies
do Estado para continuar a tratar das causas proIundas do confito, Iornecer servios
bsicos e acelerar o cumprimento das Metas de Desenvolvimento do Milnio por
meio da reduo da pobreza e do crescimento econmico sustentvel
344
,
assistir o Governo Transitrio (...) na re-estruturao e na reforma da Polcia
Nacional Haitiana, de maneira consistente com os padres de policiamento
democrtico
345
,
ou apoiar o fortalecimento da sociedade civil
346
so passveis de serem interpretadas de maneira a que sua execuo se
prolongue indefnidamente e, com elas, as respectivas misses de paz
cujos mandatos as abrangem.
Para alm da interpretao do mandato das misses de paz, h
outros precedentes. Alguns so manifestaes do prprio Conselho e
chamam a ateno porque incluem nas atividades de consolidao da
344
Consta do mandato da UNIOSIL, no PO 1, inciso (a), numeral (i), da resoluo 1620, de
31.08.05.
345
Consta do mandato da MINUSTAH, no PO 7, numeral I, inciso b, da resoluo 1542, de
30.04.04.
346
Consta do mandato da MONUC, no PO 3, inciso (b), da resoluo 1756, de 15.05.07.
233
paz temas que se enrazam na formao histrica das sociedades em
questo e cujo tratamento tende, portanto, a ser de longussimo prazo:
exemplo disso uma declarao presidencial de outubro de 2002, que
solicita sejam includos na lista dos problemas que as mulheres enfrentam
em situaes pos-confito os relativos a Ialta de terra, de direitos de
propriedade e de acesso e controle sobre os recursos econmicos
347
.
Outros so contribuies da Secretaria que apontam para a incorporao
as atribuies do CSNU do acompanhamento permanente de atividades
regulares do sistema onusiano; cite-se aqui o plano de ao elaborado
pelo SGNU com vistas a fortalecer a implementao da resoluo 1325
(vide o item 4.3), por intermdio do qual o CSNU passaria a monitorar a
execuo de projetos das agncias especializadas na rea de gnero, como
as iniciativas do HABITAT para facilitar a criao de microempresas e
da OMS para ampliar o acesso das mulheres a servios de sade.
Reproduz-se aqui, e com especial importncia, um dilema
verifcado em outras modalidades de atuao do Conselho: a ONU
recebe demandas legtimas de cooperao de longo prazo na rea de
consolidao da paz, mas o rgo mais adequado para atend-las outro,
a saber, a Comisso para Consolidao da Paz. A Secretaria e mesmo
diversos Estados-membros, no entanto, privilegiam o seu tratamento
pelo CSNU, a despeito das limitaes da ateno que oferece, porque
continua sendo o rgo com maior capacidade de mobilizao de recursos
no sistema das Naes Unidas. Evidncia disso o fato de o Haiti e o
Timor Leste no quererem ser includos na agenda da CCP, por medo
de serem afastados da considerao do CSNU e assim perderem o apoio
prestado pelas misses de paz enviadas a seus pases.
347
Vide o pargrafo 8 da Declarao constante no documento S/PRST/2002/32, de 31.10.02.
235
Captulo 6
Repercusses para a Poltica Externa Brasileira
As tendncias descritas no apenas so de interesse para a
compreenso da evoluo do sistema de segurana coletiva das
Naes Unidas: tm, em muitos casos, uma repercusso sistmica no
funcionamento da Organizao e, de modo especial, no direcionamento
da sua atuao no que tange aos direitos humanos. No parece exagero
afrmar que, se excetuarmos os novos instrumentos de direitos humanos
aprovados pela AGNU no perodo
348
, as aes levadas a cabo pela ONU
na rea de DDHH entre os anos de 2000 e 2008 que tiveram impacto
mais frequentemente ou de maneira mais intensa na vida de vtimas
de violaes no provieram da Assembleia Geral, do ECOSOC, da
Comisso de Direitos Humanos (ou do Conselho que a sucedeu) nem
dos rgos de monitoramento de tratados, mas sim do Conselho de
Segurana. Afnal, e do CSNU o credito, entre outros, pelos servios
prestados por numerosas misses de paz em 13 pases (em particular para
a consolidao do estado de direito), pela remessa do caso do Sudo ao
Tribunal Penal Internacional e pela criao da Comisso de Verdade e
Reconciliao e da Corte Especial para Serra Leoa, alm do impulso que
348
A saber, a Conveno Internacional para a Proteo de todas as Pessoas contra o
Desaparecimento Forado e a Conveno dos Direitos das Pessoas com Deficincias, ambas de
2006, e os Protocolos Opcionais a Conveno dos Direitos da Criana, de 2000, a Conveno
contra a Tortura, de 2002, a Conveno dos Direitos das Pessoas com DeIicincias, de 2006, e
ao Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, de 2008.
236
deu ao tratamento das questes de gnero e das relativas aos direitos das
crianas no sistema onusiano. O ativismo do CSNU nessa rea, ainda
que tenha inegavelmente apresentado resultados positivos em termos de
promoo e proteo dos direitos humanos (os quais retroalimentaram
o processo de expanso das suas competncias), tambm demonstrou
ter limitaes e falhas graves, com potenciais efeitos distorcivos para o
futuro da ONU e dos esforos globais de defesa dos DDHH.
O operador diplomtico brasileiro v-se assim com a obrigao de
buscar, em conjunto com o resto da comunidade internacional, maneiras
de corrigir as distores encontradas no CSNU que no impliquem o
comprometimento do grau de efetividade das Naes Unidas em temas de
direitos humanos. Ainda que esses desafos sejam relativamente recentes
do ponto de vista histrico, antecedem em muito o perodo estudado e
j foram tratados, direta ou indiretamente, em diversos momentos da
participao brasileira no Conselho. A fm de melhor compreender as
questes cuja soluo permanece em aberto na atualidade, analisaremos
a seguir o histrico recente do posicionamento do Brasil a respeito.
6.1. Posicionamento do Brasil
O Brasil participou ativamente dos trabalhos do Conselho ao longo
de todo o perodo estudado; nos anos em que o pas no foi membro
do CSNU, participou de debates abertos, tanto temticos como sobre a
situao em paises especifcos, e, em duas oportunidades em 2008, Ioi
convidado a inIormar dos resultados da confgurao de Guine-Bissau
da Comisso para Construo da Paz, confgurao essa presidida pela
Representante Permanente junto as Naes Unidas, Embaixadora Maria
Luiza Ribeiro Viotti. O momento em que o pas mais teve oportunidade
para pronunciar-se sobre temas de direitos humanos contidos na agenda
do CSNU, contudo, foram os dois ltimos binios em que ocupou assento
no permanente: 1998-9 e 2004-5. A anlise a seguir fundamenta-se
nas intervenes feitas em plenrio nesses dois interregnos pelos
Representantes Permanentes do Brasil, titulares ou alternos, e no cotejo
com os respectivos contextos em que foram realizadas.
Os fundamentos da posio brasileira mantiveram-se inalterados ao
longo do perodo estudado: o Brasil consistentemente (1) desfavoreceu o
recurso aos meios coercitivos previstos no Captulo VII da Carta para o
237
repercusses para a poltica externa brasileira
tratamento de questes de direitos humanos e de assistncia humanitria
e (2) incentivou a cooperao do Conselho com a Assembleia Geral e o
ECOSOC para o tratamento das causas socioeconmicas dos confitos.
O detalhe do discurso brasileiro foi moldado de maneiras distintas com o
tempo, em boa medida em reao seja a evoluo do trabalho da CSNU
nessa area, seja as circunstncias politicas da epoca. Os dois binios
marcaram, por certo, fases distintas de tratamento do tema; a manuteno
dos princpios de atuao, de toda forma, possibilitou que a transio
entre elas possa ser descrita mais como uma atualizao do que como
um rompimento.
Em 1998 e 1999, a nfase do discurso brasileiro recaa sobre o
conceito de responsabilidade coletiva. O ento Representante Permanente
Celso Amorim lanou-o expressamente no debate em plenrio em
setembro de 1998 e caracterizou-o como a obrigao da comunidade
internacional de atender as necessidades dos reIugiados e de outras
vitimas de confito, valendo-se de meios diplomaticos no coercitivos
para garantir o acesso a assistncia humanitaria
349
. A dissociao que ele
propunha entre os conceitos de responsabilidade coletiva e de segurana
coletiva tinha o propsito declarado de afastar a possibilidade de recurso
automatico as medidas previstas no Capitulo VII da Carta quando da
ocorrncia de crises humanitrias.
Essa interveno Iazia-se como contraponto as postulaes de
Governos que ento favoreciam o uso da fora para lidar com casos de
violaes macias dos direitos humanos. Dois elementos compem o
quadro histrico em que esse debate teve lugar. Primeiro, desenrolava-se
paralelamente o confito entre militares servios e paramilitares de origem
albanesa no Kossovo, o qual alimentava a considerao de propostas
de ao militar unilateral (ou, ao menos, no autorizada pela Carta) por
prever-se que o tradicional apoio russo a Servia levaria a paralisia do
CSNU na considerao do envio de Ioras a regio; o confito culminaria
com a interveno da OTAN ilegal perante o direito internacional entre
maro e junho de 1999. Um elemento da poltica interna onusiana que
complementava o quadro era o fato de que a discusso sobre questes
349
O conceito de responsabilidade coletiva data pelo menos de 1992, quando Strobe Talbott fez-lhe
meno em seu artigo 'Post-Victory Blues, no volume 71, n 1, da revista Foreign AIIairs. Vide
o discurso do Embaixador Celso Amorim sobre proteo da assistncia humanitria a refugiados
e outras pessoas em situaes de conflito, proferido em 29.09.98, na pgina 271 do livro
'O Brasil no Conselho de Segurana da ONU. 1998-1999.
238
tematicas especifcas a direitos humanos tinha sido incorporada havia
somente trs meses na agenda do Conselho, por meio da aprovao de
declarao presidencial sobre crianas e confitos armados, e a insipincia
de seu tratamento deixava no ar dvidas sobre os rumos que a discusso
a respeito assumiria no futuro, bem como sobre o impacto efetivo que
poderia vir a ter.
O Brasil no descartava de todo apoiar o uso da fora em situaes de
crise humanitria; preferia, no entanto, limit-la aos casos que chegassem a
constituir uma ameaa ou uma violao a paz e a segurana internacionais.
As razes para a restrio do apelo a Iora militar seguiam duas linhas de
considerao. Uma dizia respeito a efcacia da propria ao humanitaria:
o envolvimento de foras militares poderia comprometer a imparcialidade
das atividades de assistncia perante as partes no confito e assim reduzir sua
capacidade de ajudar as vtimas. A outra se relacionava com a mudana que
ela engendraria na percepo das aes humanitrias em relao aos pases
recipiendrios: o Representante alterno Henrique Valle argumentaria em
fevereiro de 1999 que o libi da ao humanitria por meio da interveno
militar pode levar a militarizao das relaes Norte-Sul, o que corre o
risco de ser interpretado como uma Realpolitik disIarada
350
.
A Delegao brasileira reconhecia a epoca a importncia do
atendimento satisIatorio as questes de direitos humanos na busca de uma
soluo abrangente para os problemas de segurana. Henrique Valle, por
exemplo, Iez declarao na qual instou as partes no confito da Georgia a
desenvolverem modos democrticos de coexistncia entre grupos tnicos
e religiosos distintos, e a respeitarem os direitos humanos dos deslocados
internos
351
. Valle ensaiou uma anlise de princpio sobre a inter-relao
entre direitos humanos e segurana internacional ao afrmar, durante
interveno sobre a situao na Repblica Democrtica do Congo, que a
unica maneira de evitar que o descontentamento interno leve ao confito
armado (...) e aplicar plenamente os principios do estado de direito
352
.
350
Vide o discurso por ele proferido sobre o tema de proteo de civis em conflitos armados em
12.02.99, na pgina http://www.un.int/brazil/speech/99d-hv-csnu-protecao-civil.htm da internet.
351
Vide seu discurso de 30.07.98, na pgina http://www.un.int/brazil/speech/98d-hv-georgia.
htm da internet.
352
Ele inclui, entre esses princpios, os de pluralismo poltico, organizao de eleies
transparentes, liberdade de imprensa, independncia do Judicirio e respeito aos direitos humanos.
Vide o discurso que proferiu sobre a situao na RDC em 19.03.99, na pgina http://www.un.int/
brazil/speech/99d-hv-situation-in-congo.htm.
239
Afrmar a necessidade de as Naes Unidas enIrentarem os temas
de direitos humanos que repercutissem em questes de segurana no
suscitava difculdades. A questo central para a delegao brasileira
residia, isto sim, no tipo de contribuio que se poderia esperar do CSNU
em particular. Celso Amorim defenderia, em dezembro de 1998, de forma
emblemtica, a reverso do processo de ampliao de suas competncias,
afrmando que 'o Conselho de Segurana deve considerar o retorno a uma
abordagem simples e direta de suas responsabilidades
353
. No seguinte
ms de janeiro, acrescentaria ser importante chegar a um entendimento
sobre os limites da ao do Conselho de Segurana na rea humanitria,
para que o Conselho possa reservar sua ateno e energia aqueles casos
que realmente ameaam a estabilidade regional e internacional (...) e
para que outros organismos, como o Conselho Econmico e Social e
seu segmento humanitario Iortalecido, possam tratar de outros temas
354
.
Na remisso a necessidade de cooperao com o ECOSOC recorrente
nas intervenes da poca , estava implcito o entendimento de que
as causas proIundas que alimentavam um numero signifcativo de
confitos em paises em desenvolvimento eram problemas direta ou
indiretamente relacionados com a pobreza e que, em consequncia, a
sustentabilidade da paz alcanada em paises que emergiam de confito
poderia ser comprometida quando no fossem atendidas adequadamente
as necessidades desses pases em termos de desenvolvimento humano.
A mudana no comando da representao brasileira junto as Naes
Unidas em maio de 1999 no correspondeu a alterao signifcativa das
posies do pas sobre o tema. No momento em que o Conselho vivia
talvez seu nvel mais elevado de ativismo na proteo aos civis em
confitos armados, o Embaixador Gelson Fonseca, novo Representante
Permanente, realizou uma deIesa frme do conceito de responsabilidade
coletiva, reiterando a argumentao do Embaixador Celso Amorim quase
ipsis litteris no debate realizado em setembro de 1999
355
. Foi com base
353
Vide o discurso que proferiu sobre manuteno da paz e segurana e construo da paz
ps-conflito em 16.12.98, na pgina 310 do livro O Brasil no Conselho de Segurana da ONU.
1998-1999.
354
Vide seu discurso de 21.01.99 sobre a promoo da paz e da segurana: atividades
humanitarias relevantes ao Conselho de Segurana, na pagina 277 do livro 'O Brasil e o
Conselho de Segurana da ONU. 1998-1999.
355 Vide o discurso que proferiu sobre a proteo de civis em conflitos armados em 16.09.99,
na pgina http://www.un.int/brazil/speech/99d-gfj-protection-civilians-armed-conflict.htm da
internet.
240
nesse entendimento que se somou ao consenso em torno do preceito
intencionalmente ambguo com que o Conselho, no dia seguinte, adotaria
a resoluo 1265, segundo o qual o CSNU dispunha-se a considerar
'medidas apropriadas a disposio do Conselho de acordo com a Carta
para responder a situaes de confito armado em que civis estivessem
sendo atacados.
A linha argumentativa por que ele se pautaria nesse tema nos meses
que restavam do mandato brasileiro retomaria o reconhecimento,
anteriormente feito pela delegao brasileira, da inter-relao entre os
temas de direitos humanos e os de segurana, mas continuaria a explorar
a questo afnal central de qual e a contribuio a ser esperada do CSNU
nesse contexto. No mesmo debate do ms de setembro, o Embaixador
Gelson Fonseca externaria, de incio, um reconhecimento da competncia
do Conselho em violaes de DDHH
356
, para limit-la logo a seguir,
dizendo que, entre as possveis formas de atuao do CSNU nesse campo,
estaria a adoo de medidas coercitivas apenas quando ditas violaes
representassem ameaas reais a paz. Em outras oportunidades, voltaria
ao mesmo argumento por um ngulo oposto, defendendo que nem toda
questo que mantm relao com a segurana internacional (como seria
o caso dos direitos humanos) deve ser resolvida na alada do CSNU;
assim Iez, por exemplo, na interveno que dedicou a situao em Serra
Leoa
357
. Postura similar foi seguida pelo Representante alterno Luiz Tupy
Caldas de Moura
358
.
Em 2004 e 2005, o Conselho ouviu do Brasil as mesmas posies
fundamentais, mas com nuances distintas. Algumas mudanas eram
apenas de Iorma. A expresso 'responsabilidade coletiva, por exemplo,
no chegou a ser invocada nas intervenes sobre temas relacionados a
356
Em suas palavras, o Conselho de Segurana pode e deve contribuir para o esforo (...) de pr
Iim as violaes Ilagrantes e graves do universalmente aceito direito internacional humanitario
e dos direitos humanos.
357
No seu discurso de 22.10.99, destacou a necessidade de desenvolver uma estratgia de longo
prazo para Serra Leoa, que inclusse os aspectos polticos, econmicos e sociais do conflito,
mas atribuiu-a a 'comunidade internacional, por meio dos esIoros coordenados do sistema das
Naes Unidas, sem Iazer meno ao CSNU. Vide a pagina http://www.itu.int/brazil/speech/99d-
gfj-csnu-situation in Sierra Leone.htm da internet.
358
Vide o discurso que proferiu sobre a situao no Burundi em 12.11.99, quando destacou a
relevncia de o processo de paz no Burundi levar a aIirmao da democracia e do estado de direito
no pas, mas depositou na comunidade internacional, sem maiores precises, a expectativa de
que lhe fosse prestada assistncia para alcanar esse objetivo. Vide a pgina http://www.un.int/
brazil/speech/99d-ltcm-csnu-situation-in-burundi.htm.
241
direitos humanos, mas o seu conceito norteou implicitamente a ntegra
do trabalho da delegao brasileira. Em demonstrao do grau de
continuidade dos princpios diretores do binio anterior, j nas
primeiras semanas do mandato brasileiro, o Representante Permanente
Ronaldo Sardenberg reafrmaria em plenario a viso de um papel
amplo de reconstruo para o conjunto das Naes Unidas no perodo
ps-confito e reconhecia que 'ha muito que o Conselho de Segurana
pode Iazer para alcanar esses objetivos, particularmente se fzer um uso
mais extensivo do dispositivo contido no Artigo 65 da Carta e procurar
a colaborao do Conselho Econmico e Social
359
. Esse discurso, no
entanto, j apresentava um maior grau de abertura para que uma parcela
das atividades relacionadas a DDHH fosse assumida diretamente pelo
Conselho.
Duas razes, ambas vincadas nas mudanas de contexto
histrico, parecem concorrer para fundamentar essa postura. Uma
que o momentum dos defensores da interveno humanitria
havia em grande medida passado, o que se explicava ao menos
em parte pela rejeio da maioria da comunidade internacional a
invaso do Iraque, ocorrida no ano anterior, bem como as tentativas
da coalizo de justific-la a posteriori com base em argumentos de
direitos humanos. A segunda diz respeito a evoluo do tratamento das
questes de DDHH no interior do Conselho: em 2004, a atuao do
CSNU nessa rea parecia dirigida primordialmente ao monitoramento
das partes para fns de manuteno da paz e a prestao de assistncia
em atividades de consolidao da paz, formas em tese mais cooperativas
de interao e que possuam um grau mais reduzido ainda que em
alguma medida sempre presente de sensibilidade poltica. Quando
de discusso acerca da adoo de medidas coercitivas, a tendncia do
Conselho evolura no sentido de privilegiar a considerao de sanes
direcionadas, de menor impacto humanitrio, em detrimento das sanes
econmicas abrangentes que haviam marcado a dcada de 1990. Alm
disso, o volume de precedentes estabelecidos nos anos que haviam
separado os dois binios de incorporao de atividades de DDHH pelo
Conselho (principalmente no tocante a defnio do mandato de misses
359
Vide discurso por ele proferido no debate aberto sobre a reconciliao nacional ps-conflito:
o papel das Naes Unidas em 26.01.04, na pagina http://www.un.int/brazil/speech/004d-rms-
csnu-Post-conflict national reconiliation-2601.htm da internet.
242
de paz) tornava politicamente mais custoso opor-se ao que parecia ser
uma prtica crescentemente consolidada.
Os elementos propriamente novos do discurso eram trs. Um era o
reconhecimento de que os temas de direitos civis e polticos j estavam
includos na agenda do Conselho. O reconhecimento seria feito tanto
quando da escolha dos objetivos gerais (ao secundar a incluso
de esforos, sobretudo, de democratizao e de fortalecimento do
estado de direito entre as atividades de consolidao da paz) quanto
na defnio das medidas necessarias para alcanar ditos objetivos,
mas com maior frequncia ao discutirem-se orientaes de carter
geral para a atuao do Conselho em questes temticas. Exemplo
disso foram os comentrios do Embaixador Ronaldo Sardenberg em
defesa da aplicao de um enfoque gradual para a adoo de medidas
contra as partes em confito que Ialhassem em pr fm as violaes
cometidas contra crianas, nos quais considerou ser construtiva a
recomendao do SGNU de aplicar aos lideres das partes em confito
responsveis por violaes dessa natureza sanes direcionadas como
a proibio de viagens internacionais e o congelamento de bens
360
. De
forma similar, o Representante alterno Henrique Valle saudou como
um passo importante a incluso nas operaes de paz de assessores
nas areas de gnero e de proteo a criana
361
.
O segundo elemento foi a explicitao do apoio a que as atividades
de consolidao da paz relativas a promoo do desenvolvimento
deveriam fazer parte do mandato de operaes de paz. A defesa
brasileira desse principio Ioi particularmente relevante na defnio do
mandato da MINUSTAH e na incorporao entre suas atribuies de
atividades como a execuo de projetos de rpido impacto. Exemplo
disso a interveno feita pelo Embaixador Ronaldo Sardenberg
em maio de 2005, em que, ao apresentar os resultados da misso do
CSNU ao Haiti que chefara, primeiro destacou em seu relatorio o
trip pelo qual no pode haver estabilidade genuna sem avanos
360
Vide discurso por ele proferido sobre crianas e conflitos armados em 20.01.04, na pgina http://
www.un.int/brazil/speech/004d-rms-csnu-Children and Armed Conflict-2001.htm da internet.
361
Henrique Valle agregaria, como uma questo de princpio, que ao discutir os mandatos de
manuteno de paz, o Conselho precisa ser firme na promoo dos direitos e das necessidades
especiIicas de proteo dos mais vulneraveis. Vide a integra do discurso por ele proIerido
sobre a proteo de civis em conflitos armados em 14.06.04, na pgina http://www.un.int/brazil/
speech/004d-hv-csnu-protectionofcivilians-1406.htm da internet.
243
comparveis na criao de um ambiente seguro; no dilogo poltico
com vistas a reconciliao nacional; na observncia dos direitos
humanos e na promoo do desenvolvimento econmico e social; na
sequncia, em sua condio de delegado brasileiro, acrescentou ser
essencial acelerar a implementao de projetos de rpido impacto
e estabelecer uma estratgia de longo prazo para o desenvolvimento
sustentavel do pais
362
.
De interesse para esta tese, o fato de o Brasil, por esse intermdio,
ter assumido a defesa da competncia do CSNU para tratar de questes
econmicas e sociais em seu interior e no somente no mbito da
coordenao de posies com os rgos da Assembleia Geral
363
.
Essa iniciativa poderia ser vista como uma tentativa de recompor
um equilbrio na atuao do Conselho, ao impulsionar o tratamento
das questes de direitos econmicos, sociais e culturais quando j
se evidenciava a tendncia do CSNU de privilegiar os direitos civis
e polticos.
Por fm, o Brasil comeou igualmente a apoiar o estreitamento das
relaes do Conselho com os representantes do sistema onusiano de
direitos humanos como parte dos esIoros de preveno de confitos.
Ao saudar o briehng que a Alta Comissria para Direitos Humanos
Louise Arbour fzera em julho de 2005 sobre a situao dos DDHH
em pases da agenda do CSNU, o Representante alterno Henrique
Valle afrmaria que 'e essencial que o Conselho continue a receber
informaes objetivas relativas a questes de direitos humanos
ao longo de sua atuao em situaes especifcas, a medida que
solicitar
364
.
362
Vide a ntegra do discurso por ele proferido em 13.05.05 na pgina http://www.un.int/brazil/
speech/005d-rms-csnu-renewing MINUSTAH-1305.htm da internet.
363 Essa posio seria defendida como uma questo de interesse geral do CSNU, aplicvel em
princpio a um nmero indefinido de outros pases, pelo Representante alterno Henrique Valle,
ao declarar que nas reas mais imediatas de ao do Conselho de Segurana, nossa viso das
operaes de manuteno da paz deve ser expandida para incluir certos aspectos da reconstruo
e da reintegrao de ex-combatentes. Precisamos aumentar nosso interesse e nossos esforos pelo
desenvolvimento de projetos de rpido impacto que possam providenciar ocupao econmica,
em particular a ex-combatentes e, dentro desse grupo, a jovens e mulheres. Vide discurso por
ele proferido em 26.05.05 sobre a consolidao da paz, na pgina eletrnica http://www.un.int/
brazil/speech/005d-hv-csnu-Post-Conflict Peace-2605.htm.
364
A ntegra de sua declarao est em telegrama, de 29.07.05, da Delegao do Brasil junto
as Naes Unidas.
244
6.2. Questes atuais
Como vimos anteriormente
365
, o processo de expanso das
competncias do Conselho foi alimentado tanto pelas caractersticas
institucionais do proprio CSNU como pelas defcincias verifcadas
nas capacidades dos demais rgos das Naes Unidas de dar pleno
atendimento a seus mandatos (ou as expectativas dos Estados-membros
nas respectivas reas de atuao de cada rgo), em particular no
tocante a mobilizao de recursos para a prestao de assistncia. A
recomposio do equilbrio institucional das Naes Unidas, por meio
de um esforo de reverso do inchao das competncias do CSNU
que permita simultaneamente seguir avanando no fortalecimento
do sistema de direitos humanos, tarefa que somente apresentar
resultados satisfatrios se for empreendida em duas frentes: na busca
do redimensionamento da atuao do Conselho a partir de dentro, e no
fortalecimento das capacidades do conjunto do sistema onusiano. A seguir
avaliaremos esses aspectos separadamente.
6.2.1. Questes internas ao Conselho
Vrias questes colocam-se no processo de tomada de deciso
sobre as posies a serem defendidas em temas de direitos humanos no
plenario do CSNU. A primeira, 'se o Conselho deveria, em tese, tratar
de temas de direitos humanos, j foi superada pela evidncia ftica de
que est efetivamente tratando deles. Em face do volume de precedentes
assentados, do avano no tratamento de questes temticas e do grau de
enraizamento que as tarefas de direitos humanos assumiram no tratamento
dos itens da agenda do CSNU (vide, por exemplo, a evoluo recente
dos mandatos das misses de paz), uma eventual recusa ad limine em
discuti-los teria provavelmente apenas o efeito de reduzir a capacidade
de interlocuo com outros Estados-membros sobre a melhor maneira
de gerir os dossis que j esto em considerao. Mais importante aqui
e defnir 'como o Conselho deveria trata-los. Dentro dessa questo,
poderiam subsumir-se outras, tais como quais casos deveriam ser
365
Vide as consideraes sobre as motivaes de atores centrais do trabalho do CSNU, no caput
do captulo 5.
245
incorporados a agenda do Conselho e quais instrumentos de atuao
seriam adequados para o seu tratamento.
Como parmetro para a defnio da maneira de tratar dos direitos
humanos, permanece intocada a atualidade de uma pea central do discurso
diplomtico brasileiro nessa matria: o conceito de responsabilidade
coletiva. Entende-se ele aqui como o reconhecimento da obrigao do
conjunto das Naes Unidas de atender as vitimas de confito cujos
direitos humanos tiverem sido violados, o que signifca assignar cada
caso ou cada dimenso de um mesmo caso a considerao do
rgo onusiano com competncia na matria, sem privilegiar recursos
automaticos ao CSNU e, ainda menos, as medidas coercitivas previstas
no Capitulo VII da Carta. A fm de preservar as energias do CSNU
para o tratamento adequado dos casos de sua agenda, a competncia do
CSNU deveria prima facie ser invocvel apenas nos casos que recaem
primariamente em sua jurisdio, a saber, aqueles em que a dimenso da
gravidade das violaes de direitos humanos torna-los uma ameaa a paz
e a segurana internacionais. Essa condio e hoje menos restritiva do que
parece, haja vista os precedentes que se consolidaram no sentido de que
fuxos de reIugiados ou mesmo, de maneira ainda mais relevante, um
risco elevado de surgimento de fuxos de reIugiados ja Ioram julgados
razo sufciente para determinar a existncia de uma ameaa a paz.
Em Iace da elasticidade com que o conceito de ameaa a paz tem
sido interpretado, o conceito de responsabilidade coletiva tem o mrito
de oferecer um corolrio til: somente faz sentido declarar o CSNU
competente para um caso especifco se os instrumentos de atuao a sua
disposio Iorem, de Iato, mais adequados ou efcientes para alcanar
resultados satisfatrios na situao em questo do que os de outros
orgos das Naes Unidas. Uma parte signifcativa dos atores envolvidos
no trabalho das Naes Unidas compartilha o sentimento de que as
eventuais defcincias de eIetividade dos mecanismos diplomaticos
da ONU (como gestes de Representantes Especiais do SGNU ou
resolues condenatrias) podem ser supridas pela aplicao de sanes
ou mesmo de medidas militares. O equvoco subjacente a esse sentimento
est em supor que isso seja verdadeiro em todos ou mesmo na maioria
dos casos: a aplicao de medidas coercitivas ou ainda a ameaa de
aplicao pode, conforme as circunstncias, ser contraproducente do
ponto de vista da promoo e proteo dos direitos humanos, uma vez
246
que arrisca levar a radicalizao das partes e, consequentemente, ao
agravamento do confito. Alem disso, medidas coercitivas podem trazer
consigo custos humanitrios elevados; como vimos no item 3.1.2.3, a
invaso do Iraque (pela qual o Conselho no responsvel, verdade)
e a crise humanitria que se seguiu constituem prova de que solues
militares podem acarretar resultados predominantemente negativos para
o gozo dos direitos humanos. Ressalve-se que direitos humanos so,
por defnio, questo de principio e, por isso mesmo, a necessidade
de respeit-los em sua totalidade matria inegocivel. As formas de
promover o respeito aos direitos humanos, no entanto, esto submetidas
a considerao da adequao dos meios de promoo disponiveis, a fm
de evitar a ocorrncia de casos extremos como os referidos pela mxima
latina hat fustitia et pereat mundus.
O conceito de responsabilidade coletiva tem um segundo corolrio
importante: o CSNU deve tratar de um caso apenas na medida da
contribuio que possa dar de mais util. A complexidade dos confitos
contemporneos, em que causas profundas de ordem socioeconmica,
religiosa, tnica ou outra concorrem para alimentar as tenses, deveria
servir de incentivo para fomentar a cooperao do CSNU com os demais
orgos onusianos responsaveis por esses temas e no para justifcar
a duplicao de atividades ou o esvaziamento de mandatos alheios.
Essa observao e particularmente valida no tocante a necessidade
de contribuir para os esforos de consolidao da paz mediante o
fortalecimento da CCP (vide o item 4.4), mas aplica-se igualmente a
relao com outros rgos, como o Conselho de Direitos Humanos,
com o qual o CSNU tem compartido informalmente tarefas como a de
monitorar a situao dos DDHH em alguns paises especifcos. Os canais
institucionais de cooperao esto dados desde sempre: a resoluo do
CSNU que cria a Comisso para Consolidao da Paz fxa que a agenda
da CCP deve abranger as solicitaes de aconselhamento que lhe fzer
o Conselho
366
. No tocante ao CDH, ainda que o Artigo 65 da Carta
confra especifcamente ao Conselho Econmico e Social a Iaculdade
de subministrar informaes ao CSNU e o dever de assisti-lo quando
requisitado para tanto, parece fundamentada a interpretao de que esse
dispositivo extensvel ao Conselho de Direitos Humanos, em vista de
ele ter sido criado para suceder uma comisso funcional subordinada
366
Vide o pargrafo operativo 12, inciso (a) da resoluo 1645, de 20.12.05.
247
ao mesmo ECOSOC. As difculdades para o estabelecimento de canais
de interlocuo entre esses rgos, no entanto, fundam-se na poltica
interna as Naes Unidas e no na sua conIormao institucional. A
histria da aplicao do Artigo 65 comprova a relutncia dos membros
do CSNU em articular-se com outras instncias: segundo Claude Rucz,
at 1991 pelo menos, havia no total to somente dois antecedentes de
dilogo entre o CSNU e o ECOSOC (o ECOSOC havia informado de
suas deliberaes em uma nica oportunidade, em 1949, e o CSNU
fzera-lhe apenas uma solicitao de assistncia, em 1950)
367
. Durante o
perodo estudado, o Conselho recordaria mas no invocaria o Artigo
65 da Carta em suas resolues uma nica vez: em 2008, no contexto da
assistncia a ser prestada a Somalia
368
.
O Conselho, certo, no obrigado a cooperar, nem, a rigor, a usar
de comedimento na escolha de suas tarefas: ele dispe de capacidade
discricionria para determinar as medidas necessrias ao cumprimento de
seu mandato. Porm, a autorrestrio no exerccio de suas atribuies
central tanto para manter um grau elevado de efcacia em sua atuao, ao
reduzir o nmero de casos ou temas em considerao, como para garantir
sua credibilidade perante o conjunto da comunidade internacional.
A eventual percepo de uso abusivo da autoridade do Conselho nas
suas relaes com outros rgos, Estados ou indivduos mesmo que
exercida dentro da legalidade onusiana tem o potencial de repercutir
negativamente em suas prprias atividades no mdio e longo prazo, na
medida em que gera suspeitas quanto a legitimidade dos objetivos que
fundamentam suas decises. O bom funcionamento da ONU depende,
portanto, de que as aes do Conselho no apenas sejam juridicamente
vlidas (ou seja, tomadas em conformidade com a Carta), mas tambm
percebidas como legtimas pelos Estados-membros.
Isso se traduz na importncia de que o Conselho no seja visto como
rgo dotado de agenda preestabelecida ou desequilibrada na rea de
direitos humanos. A necessidade de manter o equilbrio da agenda de
DDHH no Conselho tem implicaes prticas em trs reas interligadas.
367
Em 1949, o ECOSOC informou o CSNU de suas deliberaes sobre a situao dos direitos
humanos na Palestina. Em 1950, por sua vez, o CSNU solicitou assistncia ao ECOSOC, em
apoio a populao civil da Coreia. Vide os comentarios de Claude Rucz a respeito na pagina
1000 do livro 'La Charte des Nations Unies: commentaire article par article, de Jean-Pierre
Cot e Allain Pellet.
368
248
Uma que o Conselho no deveria pautar-se nem ser percebido
como se pautando por um enfoque seletivo na escolha das normas de
direitos humanos que se propuser a defender; cabe ao CSNU a defesa
do conjunto dos direitos reconhecidos na Declarao Universal de
1948 e, tanto quanto possvel, no restante do patrimnio normativo das
Naes Unidas em matria de direitos humanos, para alm das eventuais
resistncias que membros individuais tiverem em relao a instrumentos
especifcos. Outra e que, na relao com os Estados que constam de sua
agenda, o CSNU deveria ser o mais sensivel possivel as demandas de
cooperao que lhe forem apresentadas, particularmente na conformao
dos mandatos das misses de paz e no deveria priorizar a aplicao
automtica de conjuntos de medidas predeterminadas, por vezes alheias
as carncias mais prementes da realidade local (vide o caso paradigmatico
do Chade no item 3.2.1). A terceira e que a nIase atualmente dada as
questes de direitos civis e polticos, sobretudo no mbito das iniciativas
para a consolidao da paz, deve ser contrabalanada mediante o reforo
de atividades na rea de direitos econmicos, sociais e culturais e, em
decorrncia, na rea de desenvolvimento econmico e social (vide o caso
tambm emblemtico do Haiti no item 3.1.2.2); esse reforo, j sabemos,
seria levado a cabo preferencialmente no pelo prprio Conselho, mas
por meio da sua cooperao com outros rgos, como a CCP e o CDH.
A defnio da agenda do Conselho leva-nos a uma segunda aplicao
do corolrio de que o Conselho deve tratar de um caso apenas na medida
da contribuio que puder dar, agora com relao a deciso de manter ou
no situaes nacionais sob sua considerao. Na eventualidade de que
Iosse incorporado a agenda um pais para o qual o Conselho no pareceria
em tese ter contribuio a dar (por no se vislumbrar uma ameaa efetiva
a paz ou por outra razo) ou em que se mantivesse um pais na agenda
por um perodo superior ao necessrio para que retome sua estabilidade
interna, abrir-se-ia margem para a suspeita de que os membros do
CSNU quereriam torn-lo, como na expresso do ento Representante
Permanente Celso Amorim, um 'Conselho de Tutela ressuscitado
369
.
A determinao do que seria um eventual uso abusivo dos poderes do
Conselho remete tambm a uma dimenso fundamental e frequentemente
369
Vide do discurso por ele proferido em 16.12.98 sobre a manuteno da paz e segurana e
construo da paz pos-conIlito, na pagina 306 do livroO Brasil no Conselho de Segurana da
ONU. 1998-1999.
249
esquecida da relao do CSNU com as questes de direitos humanos,
qual seja, as prprias obrigaes que ele tem para com a promoo e
a proteo dos direitos humanos. O Conselho est obrigado pela Carta
a atuar de acordo com os Propsitos e Princpios das Naes Unidas
no cumprimento de seus deveres e um de seus Propsitos resolver as
disputas internacionais em conformidade com os princpios da justia
e do direito internacional, entre os quais, naturalmente, esto os de
DDHH (vide o Artigo 1, inciso 1, da Carta). Uma tarefa fundamental da
atuao dos membros do Conselho garantir que suas decises estejam
a altura dessa obrigao ou que, no minimo, no constituam atos
violatrios dos direitos humanos. Essa obrigao lamentavelmente no
foi atendida de forma plena no perodo estudado. Vimos no item 3.1.2.3
como a imposio de sanes econmicas abrangentes pode representar
em si mesma uma violao, dependendo da maneira e da intensidade
com que Iorem aplicadas e das circunstncias do pais especifco. O
Conselho, ainda que tardiamente, realizou um esforo de autocrtica a esse
respeito, refetido no Iato de elas hoje estarem em desuso. No entanto, o
mesmo no pode ser dito, por exemplo, quanto a prticas do Conselho
na aplicao de sanes direcionadas, mais particularmente quanto aos
procedimentos de incluso e excluso de nomes nas listas de pessoas
submetidas a sanes e ao fato de, nesses procedimentos, ser negado o
principio do devido processo legal, em particular no que diz respeito a
deIesa dos acusados. Trata-se de um tema em que, ate fns de 2008, os
esforos de reviso interna do Conselho haviam chegado a resultados
nitidamente insatisfatrios (vide o item 3.1.1).
A ocorrncia de decises do Conselho violatrias dos direitos
humanos mostra a importncia de desenvolver mecanismos de controle
da compatibilidade de suas decises com as normas da Carta das
Naes Unidas. A Carta no atribui a nenhum rgo das Naes Unidas
competncia para se pronunciar sobre a legalidade dos atos tomados
pelos demais. O mecanismo com que contam os Estados para buscar a
reviso de uma deciso de natureza poltica e de procedimento informal:
requerem a um ou mais membros do Conselho que impulsionem a
abertura de um processo de reviso. O CSNU no dispe, no entanto,
de um meio institucional que canalize as queixas de Estado ou mesmo
de representantes da sociedade civil em relao a qualquer de suas
decises. Falta-lhe um ombudsman, que receba comunicaes, analise-as
250
preliminarmente e traga a considerao do Conselho as que julgar
de interesse. Esse papel poderia ser desempenhado pela Secretaria.
Competncia institucional para isso j lhe foi dada: o art. 22 do Regimento
do Conselho de Segurana prev que o Secretrio-Geral, ou seu alterno
que aja em seu nome, pode fazer declaraes orais ou escritas ao Conselho
a respeito de qualquer questo sob sua considerao |do Conselho|
370
.
Seria necessrio, de toda forma, instituir a prtica de incluir informaes
sobre essas comunicaes em seus relatrios ao CSNU.
6.2.2. Questes externas ao Conselho
Se, de um lado, o CSNU no tem o dever de ampliar sua cooperao
com o resto do sistema onusiano, de outro no preciso esperar pelo
pedido de cooperao do Conselho para dar incio a um processo de
fortalecimento institucional de outros rgos das Naes Unidas. Essa
afrmao ganha particular relevncia no caso das demandas que so de
competncia de outros rgos e que tm sido canalizadas ao Conselho.
A primeira dessas demandas diz respeito a prestao de assistncia em
matria de direitos humanos. O Alto Comissariado para Direitos Humanos
ja conta com experincia signifcativa nessa area: em dezembro de 2007,
mantinha 11 escritrios de representao no terreno
371
. Esses escritrios
foram criados com base em acordos bilaterais negociados diretamente
entre o Governo local interessado e o EACDH, sem a participao do
Conselho de Direitos Humanos. A prova de que essa forma de cooperao
no tem satisfeito as demandas de assistncia o fato de o nmero de
pases que recebem misses de paz com componentes de DDHH superar
em muito o total dos que dispem de escritrios de representao: alm
dos 13 pases listados no item 2, o EACDH colaborava na mesma poca
com o envio de tcnicos para as misses na Repblica Centro-Africana,
na Etipia/ Eritreia, em Guin-Bissau, na Somlia (com sede em Nairbi)
e no Tadjiquisto. A esses, somam-se ainda os assessores enviados pelo
EACDH a pedido dos Coordenadores Residentes para compor a equipe
370
Vide a pgina http://www.un.org/Docs/sc/scrules.htm da internet.
371
Os escritrios de representao estavam sediados em Angola, Bolvia, Camboja, Colmbia,
Guatemala, Mxico, Nepal, Togo e Uganda, alm do Kosovo e dos Territrios Palestinos
Ocupados. Tinham como mandato a prestao de assistncia tcnica e o desenvolvimento de
capacidades institucionais nacionais na rea de DDHH
251
das Naes Unidas em paises especifcos: tambem em fns de 2007, eram
12 os paises benefciados dessa maneira
372
.
O CDH poderia assumir um papel na elaborao e conduo de
programas de assistncia a paises especifcos, de modo a que Iossem
implementados pelo EACDH com base em uma estrategia a ser defnida
no mbito intergovernamental. A eventual assuno de uma postura
proativa nessa rea permitiria fortalecer a dimenso de cooperao da
agenda do CDH, fornecendo instrumentos concretos para ampliar a
atuao do Conselho em atividades, sobretudo, de preveno de violaes
dos direitos humanos, e incentivando o engajamento de estados de menor
desenvolvimento (alguns dos quais possivelmente refratrios em certa
medida ao CDH, por serem frequentemente alvo de crticas) em um
dialogo construtivo acerca dos desafos que enIrentam para a promoo
dos DDHH. Espao para a ampliao das atividades de cooperao
parece haver. As ofertas de cooperao poderiam fazer parte de um
esIoro de apoio a implementao das recomendaes emanadas do
mecanismo de reviso peridica universal. Outra das opes possveis
seria direciona-las ao apoio a consolidao institucional de paises de
menor desenvolvimento relativo (PMDRs): pelo menos 29 dos que se
enquadrariam nessa categoria no recebiam cooperao do EACDH ao
fnal de 2008
373
.
Um meio institucional a ser explorado para a realizao dos
programas de assistncia seria o estabelecimento de misses polticas
especiais. Como o CDH no um dos rgos principais das Naes
Unidas (ao menos no at a reviso que se far de seu trabalho em
2011), ele no dispe de autorizao para cri-las por conta prpria,
mas poderia elevar a AGNU a proposta de criao. Uma vantagem que
a abertura de misses polticas especiais teria sobre a de escritrios do
Alto Comissariado seria a possibilidade de engajar, de forma coordenada,
outros orgos da Secretaria que possuem mandato em areas afns,
como seria o caso do Departamento de Assuntos Polticos, com longa
experincia em assuntos eleitorais. A participao do CDH seria central,
372
A saber, Azerbaijo, Equador, Guiana, Indonsia, Macednia, Maldivas, Paquisto,
Quirguisto, Ruanda, Sri Lanka, Srvia e Rssia.
373
Seriam eles Bangladesh, Benin, Buto, Burkina Fasso, Cabo Verde, Comores, Djibuti,
Gmbia, Guin, Guin Equatorial, Imen, Ilhas Salomo, Kiribati, Laos, Lesoto, Madagascar,
Malaui, Mali, Mauritnia, Moambique, Myanmar, Nger, Samoa, So Tom e Prncipe, Senegal,
Tanznia, Tuvalu, Vanuatu e Zmbia.
252
de toda Iorma, para a defnio de um mandato equilibrado para a
misso, que levasse em conta, de modo indivisvel, os direitos humanos
em todas as suas modalidades, tomando como base as necessidades do
pas interessado tais como expressadas em um dilogo direto com seu
Governo. Tanto a criao de escritrios adicionais do Alto Comissariado
como o estabelecimento de misses polticas especiais, porm, teriam um
impacto fnanceiro signifcativo para a ONU, o qual idealmente deveria
ser coberto pelo seu oramento regular.
A segunda dessas demandas, que tem sido crescentemente dirigida ao
CSNU, a busca de condenaes pblicas e em alto grau de visibilidade
a casos de violaes grosseiras dos direitos humanos. Essa demanda foi
canalizada pela antiga Comisso de Direitos Humanos desde 1975 por meio
de resolues condenatorias a paises especifcos, expediente que contribuiu
para Iaz-la cair parcialmente em descredito devido tanto a seletividade que
marcava a defnio da lista de paises a serem discutidos em plenario como a
politizao que caracterizava o processo de debate e eventual aprovao das
resolues, processo no qual questes alheias aos direitos humanos exerciam
papel preponderante no resultado fnal com uma Irequncia maior do que a
aceitvel. Injunes polticas continuam, por certo, a fazer parte de um foro
intergovernamental como o Conselho de Direitos Humanos. Um avano
institucional alcanado pelo CDH no sentido de pr fm a seletividade Ioi a
criao do mecanismo de reviso peridica universal, o qual, contudo, pela
sua prpria dinmica de trabalho, no propcio para a considerao de
situaes emergenciais de violaes macias.
Uma alternativa a ser considerada para voltar a incentivar a concentrao
das demandas desse gnero no CDH (evitando que sejam levadas a outros
rgos) seria a criao de um foro especializado, a ele subordinado, para
considerar, de forma to clere quanto possvel, casos emergenciais de
violaes que chocassem a conscincia humana. O que o diferiria do prprio
Conselho de Direitos Humanos seria sua natureza, digamos, semijudicial. Ele
seria composto por um nmero restrito de personalidades da rea de DDHH,
eleitos em representao aos grupos regionais de pases que compem o CDH,
mas que atuariam em sua capacidade individual, reunindo-se periodicamente
para examinar denncias de fatos novos ou recentemente descobertos que
constitussem violaes sistemticas e generalizadas dos direitos humanos.
Estados, apoiados ou no por organizaes no governamentais, poderiam
trazer denncias ao foro, desde que consubstanciadas. Isso daria oportunidade
253
para que os Governos acusados tivessem condies para preparar e apresentar
publicamente sua defesa. Com base no debate contraditrio entre as partes,
os membros do foro poderiam deliberar e emitir um juzo, absolvendo o
Governo acusado ou corroborando parcial ou totalmente as acusaes que
lhe forem feitas, e fazendo as recomendaes que considerarem adequadas
a respeito. Se o Estado acusado se recusar a apresentar defesa, caberia
aos membros do foro analisar as acusaes com base na informao que
pudessem levantar de qualquer fonte.
As vantagens que a constituio desse foro proporcionaria seriam
de diferentes tipos. No campo institucional, possibilitaria que o debate
sobre a situao nacional do pas em considerao fosse de ordem mais
tcnica, baseado nas provas que fossem apresentadas e facultando ao
Governo acusado oportunidades mais amplas de defesa; o juzo a ser
elaborado pelos membros do foro, por sua vez, deveria ser fundamentado
claramente nas normas aplicveis de DDHH e limitado aos fatos que
fossem comprovados. Na esfera poltica, os ganhos seriam ainda mais
pronunciados, na medida em que permitiria tratar as acusaes de
violaes em casos emergenciais sem automaticamente sobrecarregar a
agenda do plenrio do CDH, nem forar o envolvimento do conjunto de
seus membros no debate. O trabalho de um foro dessa natureza, ainda
que Iosse seletivo por defnio, minimizaria tanto quanto possivel o mal
da politizao. Sua insero no sistema onusiano de direitos humanos
seria igualmente positiva, pois constituiria um complemento natural ao
trabalho do mecanismo de reviso peridica universal e poderia dinamizar
o trabalho dos procedimentos especiais do CDH, seja valendo-se dos seus
resultados, seja incentivando a realizao de misses de investigao
374
.
374
Registre-se, de passagem, que a eventual apresentao pelo Brasil de proposta de criao de
um foro especializado nos termos acima descritos teria o mrito, ademais, de ir ao encontro do
Art. 7 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio brasileira, o qual
estabelece que o Brasil propugnar pela formao de um tribunal internacional dos direitos
humanos. Ao aprova-lo, os constituintes pareciam ter em mente proposta que Iora apresentada
pela Delegao da Austrlia no mbito da Comisso de Direitos Humanos em 1947, pela qual
se constituiria uma corte permanente, ao amparo das Naes Unidas, para avaliar denncias de
violaes de direitos humanos apresentadas por indivduos contra Estados. Essa proposta nunca foi
adotada pela CDH. A ideia de um foro especializado, de toda forma, resgata o esprito da proposta
australiana e aponta a implementao do reIerido Art. 7, na medida em que proporcionaria as
denncias de violaes de DDHH uma forma institucional de tratamento mais consistente com
os princpios gerais de direito.
254
Trs elementos seriam chave para o eventual xito de um foro dessa
natureza. O primeiro seria a agilidade de sua atuao. A fm de preserva-la, o
foro necessitaria de um mecanismo prvio de seleo dos casos a serem
considerados pelos seus membros, de modo a permitir que seu volume
de trabalho se mantivesse administrvel. Deveriam ser recusadas, por
exemplo, as peties 1) que fossem repetidas, 2) as que dissessem respeito
a tema que j se encontrasse em considerao em alguma outra instncia
das Naes Unidas, 3) as que se referissem a casos pontuais ou que de
outra forma no evidenciassem tratar-se de violaes generalizadas
dos DDHH e 4) as que abordassem problemas histricos e no fatos
recentes. O segundo seria a sua credibilidade perante o conjunto da
comunidade internacional. Seria importante para mant-la que as regras
de procedimento do foro fossem desenhadas de modo a garantir o maior
grau possvel de transparncia. As sesses de debate com as partes (como
quando da apresentao da petio e da defesa, e do debate com os
membros do Ioro), por exemplo, devem ser abertas a participao de todos
os interessados, inclusive as ONGs credenciadas junto ao Conselho; alm
disso, o juzo dos membros deveria ser divulgado ao pblico na ntegra.
Um terceiro, mas no menos importante elemento seria a promoo da
elucidao dos fatos: o processo deveria ser organizado de maneira a
favorecer um intercmbio efetivo de informaes. Os membros do foro
deveriam ser capazes de requerer depoimentos e provas adicionais, bem
como de solicitar a realizao de misses de investigao. Como forma de
Iomentar a confana entre as partes, os Iatos e as provas apresentados de
um lado e outro deveriam ser levados ao pleno conhecimento de ambos.
Seria de interesse, por fm, manter aberta a possibilidade de suspender
ou interromper o processo de considerao de uma petio a qualquer
momento mediante a desistncia do acusador, o reconhecimento de culpa
do ru ou, de forma talvez mais importante, o estabelecimento de um
acordo entre as partes.
A terceira demanda diz respeito aos casos de Governos que forem
considerados culpados de violaes dos direitos humanos, mas se
recusarem a elimin-las ou mesmo a engajar-se efetivamente em dilogo
a respeito. No parece haver solues fceis para o atendimento a essa
demanda, nem no CSNU nem em terceiros rgos. inegvel a frustrao
que surge no seio da opinio pblica internacional quando se exaurem
as vias diplomaticas sem ter-se alcanado progresso signifcativo no
255
tratamento da situao nacional de um pais especifco; no surpreende
que, nessas circunstncias, representantes de ONGs, da imprensa ou
mesmo de Governos sintam-se tentados a apelar as medidas coercitivas
previstas no Captulo VII da Carta como forma de elevar o grau de
presso em favor de reformas. Entretanto, o recurso a essas medidas
(mesmo em suas formas de menor impacto humanitrio, como as sanes
direcionadas) frequentemente no constitui uma sada mais produtiva
do que as gestes diplomaticas, ja que pode induzir a radicalizao das
partes. A Carta, de toda Iorma, prev o uso da Iora e confa a deciso
sobre sua aplicao to s ao Conselho de Segurana
375
, com base no
entendimento de que agira se e quando se verifcarem ameaas eIetivas a
paz e a segurana internacionais. Deparados com uma proposta concreta
de aplicao de medidas coercitivas em razo da situao interna de um
pas, aos membros do CSNU que caber discernir se a ameaa em
questo efetiva. Aos demais estados resta a obrigao de implementar
a deciso do CSNU.
Por defnio, no se pode garantir a priori que a implementao
de todas as suas decises contar com pleno empenho da comunidade
internacional. Mas uma medida externa ao Conselho que se pode adotar
para incrementar signifcativamente o grau de apoio e credibilidade,
inclusive em situaes que envolvam violaes macias de direitos
humanos em pases especficos e suas eventuais repercusses no
exterior, a reforma da composio do CSNU. A ampliao do nmero
de membros permanentes e no permanentes, com o ingresso de um
nmero adicional de pases desenvolvidos e em desenvolvimento em
ambas as categorias, possibilitaria ampliar a legitimidade poltica das
decises do CSNU ao menos de duas formas. A primeira relaciona-se
com a credibilidade do Ioro propriamente dito: as decises, afnal, sero
vistas como mais legtimas se tomadas em um foro cuja composio for
percebida como representativa do mundo contemporneo. A segunda
diz respeito a aceitao pela comunidade internacional da substncia das
decises: a participao ampliada do mundo em desenvolvimento nos
trabalhos do CSNU, particularmente entre seus membros permanentes,
deveria proporcionar a tomada de decises mais conformes com os
anseios da maior parte da populao do planeta.
375
Excetuados, naturalmente, os casos de autodefesa previstos no Artigo 51 da Carta.
256
Por certo, existem outras demandas a serem redirecionadas.
Exemplo disso a atuao do CSNU na promoo das questes
de gnero, particularmente por meio do Plano de Ao para a
implementao da resoluo 1325, que comprova haver espao
para fortalecer os trabalhos da Comisso da Condio Jurdica e
Social da Mulher e, subsidiariamente, do CDH. A principal delas,
no entanto, reIere-se a questo do desenvolvimento econmico e
social. No h, no sistema onusiano, rgo intergovernamental que
d conta adequadamente das demandas dos Estados-membros nessa
rea. As tentativas de revitalizao do ECOSOC e da II Comisso
no apresentaram resultados sufcientes ao menos no ate o fnal
do perodo estudado. Os sucessivos intentos de inserir a questo do
desenvolvimento em diferentes casos sob considerao no CSNU,
por sua vez, renderam frutos no mais do que modestos.
A esperana de atendimento a essas demandas volta-se atualmente,
sobretudo, a Comisso para Consolidao da Paz. Os termos com que Ioi
redigido seu mandato impedem-na de ser um rgo ideal para essa questo.
A CCP tem como propsitos reunir todos os atores relevantes para levantar
recursos e propor estrategias integradas, 'chamar a ateno aos esIoros
de reconstruo necessarios para recuperao do confito e para apoiar
o desenvolvimento das estrategias integradas e 'dar recomendaes e
inIormao
376
. Trata-se fundamentalmente de um rgo de coordenao,
sem capacidade institucional para desembolsos oramentrios ou gesto
de projetos defnitivamente no uma agncia de desenvolvimento. As
restries institucionais que enfrenta, somam-se as de cunho poltico
notadamente a preferncia de pases desenvolvidos para que a Comisso
centre-se em temas de fortalecimento institucional, reproduzindo as
prioridades do CSNU em matria de prestao de assistncia. A despeito de
todas as limitaes, a Comisso oferece uma oportunidade de relevo para
o tratamento das questes de desenvolvimento a medida que representa
tambm um rgo de mobilizao da comunidade internacional e que
uma de suas tareIas e 'ajudar a garantir um fnanciamento confavel
|predictable`| para as primeiras atividades de recuperao
377
.
376
377
Essa brecha institucional possibilitou uma atuao de destaque da delegao brasileira a
frente da Configurao da CCP para Guin-Bissau. Criada em dezembro de 2007 e tendo como
Presidente a Representante Permanente brasileira Maria Luiza Ribeiro Viotti, a Configurao
obteve sucesso, ao longo de 2008, em fortalecer o dilogo das organizaes financeiras e da
257
O eventual xito em proporcionar avanos concretos no
desenvolvimento econmico e social dos pases constantes da agenda
da CCP poder servir de incentivo para que pases como Haiti e
Timor Leste, que fazem parte da agenda do CSNU e temem perder
a ateno do Conselho se ingressarem simultaneamente na CCP,
interessem-se em aderir aos trabalhos da Comisso. Isso permitiria
tornar a Comisso o locus de um crculo virtuoso de engajamento
em torno de questes de desenvolvimento. Para tanto, ser necessrio
lutar contra as desconfanas geradas por um historico de realizaes
insufcientes dos orgos de desenvolvimento econmico e social das
Naes Unidas. O futuro da CCP parece depender da disposio que
seus membros demonstrarem em continuar a empenhar a vontade
poltica e o capital diplomtico necessrios para realizar o potencial
de mobilizao de que ela dispe.
Um momento de particular importncia para o futuro da Comisso
sera o exercicio de reviso institucional previsto para fns de 2010,
cinco anos aps sua criao. A reviso, a seguirem-se os parmetros
fxados na resoluo do CSNU que a havia encomendado
378
, dever
cindir-se aos arranjos institucionais estabelecidos pelo Conselho
para a consecuo dos propsitos da Comisso, no abrangendo, em
principio, os proprios propositos que lhe Ioram fxados, nem podendo,
dessa maneira, alterar a sua natureza de rgo de coordenao. Para
um rgo como a CCP, que se encontra ele mesmo em processo de
consolidao, os resultados que forem alcanados no exerccio de
reviso tendero a defnir, pelo menos no curto e medio prazo, os
limites das realizaes que se podem esperar de seu trabalho e, de
Iorma mais especifca, o grau de enraizamento que podero assumir
os temas de direitos humanos e de desenvolvimento em suas atividades.
comunidade de doadores com o Governo bissau-guineense. Esse dilogo traduziu-se na aprovao,
em outubro daquele ano (em prazo, portanto, incomumente curto para padres onusianos), de uma
estratgia integrada para a consolidao da paz no pas, na qual, superadas as objees iniciais
dos pases desenvolvidos, destacavam-se temas como o crescimento econmico, a reabilitao
da infraestrutura (em particular do setor de energia) e questes sociais como sade e educao.
A ntegra da estratgia integrada encontra-se no documento PBC/3/GNB/L.1/Rev.1, aprovado
em reunio formal da Configurao para Guin-Bissau em 01.10.08. O principal desafio para a
Comisso, ao final do perodo estudado, era determinar um mecanismo adequado de reviso e
monitoramento do cumprimento dos compromissos assumidos por todas as partes.
378
259
A reverso da tendncia de expanso das competncias do CSNU
em materia de direitos humanos no e, por certo, tareIa Iacil. Afnal,
nas duas decadas de ativismo do CSNU nesse campo desde o fnal da
Guerra do GolIo, um numero signifcativo de Governos acostumou-se
ao fato de o Conselho expandir continuamente suas competncias e
mostra-se relativamente confortvel com isso. Prova disso que o
processo de eroso das competncias da AGNU por parte do CSNU
desenvolveu-se paralelamente em outras reas, como desarmamento
e no proliferao, e ainda parecia avanar, no final do perodo
estudado, por meio de intentos at ento mal sucedidos de pases
em desenvolvimento para incluir na agenda temas como mudana do
clima e combate ao narcotrafco
379
.
O primeiro passo para dar incio a um processo de reverso dessa
tendncia, de toda forma, ampliar a conscincia sobre o tema,
desfazendo noes vigentes de senso comum onusiano. As informaes
levantadas nesta tese permitem contraditar ao menos algumas delas.
Constituem exemplos disso afrmaes de que:
379
Por iniciativa, respectivamente, dos Governos de ilhas do Pacfico e de Guin-Bissau,
respectivamente, segundo informao transmitida, em entrevista, pelo Ministro Paulo Roberto
Campos Tarrisse da Fontoura.
Concluso
260
- a questo da eroso de competncias em direitos humanos no
signifcativa. As 312 resolues aprovadas de 1990 a 2008 com
a expresso 'direitos humanos ou que tratavam de tribunais
criados para processar casos de violaes macias, o fato de o
Conselho ter-se ocupado ativamente da situao de DDHH de 14
pases nesse perodo (e ter acompanhado a de mais quatro por
meio dos relatos das respectivas misses de paz a eles enviadas)
e os mecanismos por ele criados para a promoo das questes
de gnero e dos direitos das crianas do testemunho de que o
tema tornou-se parte indelvel do trabalho do CSNU;
- a questo da eroso de competncias em direitos humanos
incua. No do ponto de vista da promoo e proteo dos
direitos humanos. O Conselho pautou a assistncia prestada
pelas Misses de Paz em matria de DDHH pela aplicao de
um pacote quase padro de medidas que privilegiam os temas
de direitos civis e polticos, sem considerar adequadamente as
carncias que haviam sido apontadas pelo Estado interessado
ou mesmo as causas proIundas do confito em questo. Alem
disso, a preferncia crescente do CSNU pela aplicao de
sanes direcionadas a violadores dos direitos humanos (como
nos casos de Cte dIvoire, RDC, Somlia e Sudo) pode dar
margem a abertura de uma Iase em que prevalea a adoo de
medidas coercitivas sobre a busca de solues dialogadas para
o tratamento de violaes;
- o CSNU no um mau foro para o tratamento de questes de
direitos humanos. O histrico recente do CSNU no o abona
como foro talhado para o tema. O Conselho mostrou, ao longo
do periodo estudado, seletividade na escolha dos confitos que
incorporaria a sua agenda, deixando de incluir alguns com Iorte
dimenso de direitos humanos. No tratamento de vrios casos
que constam de sua agenda, adotou medidas que possuem efeitos
marcadamente contrrios ao gozo dos DDHH, como quando da
aplicao de sanes econmicas abrangentes ou da defnio dos
procedimentos para determinar as listas de pessoas submetidas a
sanes direcionadas. Em outros, revelou-se ambguo em relao
ao cumprimento dos compromissos que assumira em assuntos de
justia, quando consideraes polticas se justapunham; e
261
concluso
- impossvel, em termos prticos, reverter a tendncia de expanso
das competncias do Conselho. verdade que a capacidade de uma
delegao infuir nos trabalhos do CSNU e muito limitada se ela
no for membro. Tambm o , contudo, que vrias das principais
tarefas requeridas para reverter essa tendncia dizem respeito ao
fortalecimento de outros rgos das Naes Unidas, nos quais a
participao menos restrita. Mas, sobretudo, qualquer esforo
consistente para reequilibrar o sistema onusiano depender de uma
atuao concertada de uma pluralidade de Estados com vises
afns, que, em seu conjunto, estejam representados e atuantes nos
diversos rgos envolvidos nesta questo, incluindo, obviamente,
o CSNU.
Um eventual esforo diplomtico de articulao de um grupo de
pases interessados em reequilibrar as Naes Unidas, ao menos no
que se referir aos direitos humanos, depender de um exerccio de
dilogo para o qual no existe grosso modo uma lista preestabelecida
de interlocutores. No h, na verdade, linhas claras entre viles e heris
ao tratar-se da eroso de competncias em direitos humanos. Muitos dos
que propugnam a expanso de competncias pelo CSNU buscam apenas
meios efetivos de alcanar objetivos legtimos para os quais outros rgos
tiveram desempenho insufciente. O objetivo maior aqui e incentivar
a evoluo do sistema internacional de modo tal a que as conquistas
alcanadas em termos de promoo e proteo dos direitos humanos
consolidem-se de forma isenta de distores ou de possibilidades de
manipulao. Esse desafo no e ou no deveria ser do interesse apenas
de um pas ou de um agrupamento tradicional de pases, por maior que
seja. A internacionalizao dos direitos humanos , junto com a criao
de um sistema mandatrio de segurana coletiva, um dos principais
marcos constitutivos do sistema internacional que emergiu no Sculo
XX e, por que no dizer, um grande avano civilizacional. Cuidado
constante o preo que todas as partes so chamadas a pagar para que
o imenso patrimnio comum que os direitos humanos representam no
se desvirtue durante o processo de atualizao e aprofundamento que
sua preservao exige.
263
Este trabalho foi por mim apresentado no LVI Curso de Altos Estudos
do Instituto Rio Branco, do Ministrio das Relaes Exteriores. Realizei
sua defesa oral em Braslia, em 6 de junho de 2011. As observaes que
seguem refetem a apresentao oral que dele fz nessa ocasio e alguns
dos principais pontos discutidos na sequncia com os senhores membros
da banca.
Esta tese versa sobre uma das vertentes do fenmeno mais amplo
do 'encroachment das competncias da AGNU em Iavor do CSNU.
Prefro traduzir 'encroachment como eroso de competncias, mais do
que como a expresso literal invaso ou intruso, por melhor refetir um
processo de longo prazo e de difcil, mas no impossvel, reverso. Essa
eroso tambm se manifestara, pelo menos desde 1990, com a incluso
de questes de desarmamento e de no proliferao entre as decises do
Conselho. Em fevereiro de 2010, abriu-se nova rea de eroso, com a
incorporao a agenda do CSNU do tema do combate ao crime organizado
transnacional, mais especifcamente ao trafco de drogas, por meio de
declarao do Presidente de turno. Paises insulares do Oceano Pacifco
buscavam em 2008 o reconhecimento pelo CSNU de que a mudana do
clima poderia constituir uma ameaa a paz e a segurana internacionais,
em vista das repercusses que a elevao do nvel dos mares teria sobre
seus territrios at a data de minha apresentao, no haviam tido xito
Posfcio
264
em obt-lo. A eroso em matria de direitos humanos no , portanto, a
nica nem a mais recente de suas formas, mas muito relevante e pouco
analisada.
A escassez de anlise verifica-se, entre outros, pela limitada
bibliografa especializada sobre a materia. O proposito deste trabalho
e incentivar uma refexo brasileira sobre o tema. A contribuio que
me propus dar para tanto foi suscitar o tema e mostrar os fatos, em toda
a sua dimenso. E, por meio do encadeamento dos fatos, ressaltar as
tendncias que lhes so subjacentes. Fiz assim uma opo metodolgica
que tornou o texto preponderantemente descritivo. Estou consciente de
que este trabalho no encerra tudo o que pode ser dito sobre o tema.
Falta-lhe, por exemplo, uma anlise mais extensa da evoluo histrica
e conceitual dos direitos humanos.
certo que nem todo tema de direitos humanos constante da agenda
do CSNU constitui uma Iorma de eroso. Confitos armados de Iundo
etnico ou religioso e que atingem mais de um pais, por exemplo, fzeram
e devem fazer parte de sua agenda. O CSNU avocou-se, porm, ao longo
dos anos, a confitos internos e, sobretudo, a proteo de civis e grupos
vulneraveis e ao tratamento de defcincias institucionais ou debilidades
crnicas do tecido social desses pases. Algumas vezes, nesses dois
ultimos casos, com uma relao apenas tnue com o confito em questo
ou com a razo pela qual o pas entrou para a agenda do Conselho. Ao
assim proceder, o CSNU foi assumindo uma postura prescritiva em
matria de direitos humanos. No quero dizer normatizadora: o CSNU
no defniu novos padres de direitos humanos. Mas, sim, prescreveu para
Estados-membros da ONU obrigaes em matria de direitos humanos
que eles no haviam contrado em funo de nenhum instrumento
internacional (alem, e claro, da ratifcao da Carta das Naes Unidas e
da decorrente aceitao das decises do CSNU). Por vezes, as obrigaes
eram pontuais e se voltavam a estados individuais, como o pedido para
a Repblica Democrtica do Congo excluir da lista de candidatos a
eleies aqueles que tivessem cometido violaes de direitos humanos;
outras vezes, as obrigaes eram erga omnes, voltando-se a todos os
paises envolvidos em confitos, como ao ameaar com o uso de sanes
direcionadas nos casos de violaes contra mulheres ou crianas.
A ideia que resume este trabalho a de que o CSNU trata sim de
direitos humanos; tratou na verdade quase desde sempre, mas de forma
265
posfcio
mais signifcativa nos ultimos vinte anos; e, Irequentemente, trata mal. E
certo que, apenas no perodo estudado (ou seja, de 2000 a 2008), o CSNU
possibilitou a prestao de assistncia a 13 pases em matria de direitos
humanos, remeteu o caso de Darfur ao Tribunal Penal Internacional,
propiciou a constituio da Comisso de Verdade e Reconciliao e da
Corte Especial para Serra Leoa e criou um sistema de proteo a mulheres
e crianas em confitos armados. Mas tambem mostrou ter uma viso de
direitos humanos limitada aos direitos civis e polticos e nem sequer a
todos os direitos civis e polticos; mostrou ambiguidade no tratamento de
questes de justia; adotou medidas contrrias aos direitos humanos em
vrios casos; evidenciou ser seletivo nos casos a que se dedica; e indicou
propenso crescente a apelar para medidas coercitivas em detrimento de
solues negociadas quando o assunto de direitos humanos.
As tendncias verifcadas no periodo estudado mantiveram-se grosso
modo entre janeiro de 2009 e abril de 2011. Das 121 resolues
adotadas pelo CSNU nesse interregno, 70 mencionavam a expresso
direitos humanos ou referiam-se a tribunais internacionais relativos
a graves violaes dos direitos humanos; ou seja, 57,8% do total.
Mantm-se a tendncia de 2008 de esse percentual exceder a
metade o que ocorreu em cada um dos trs anos seguintes. Desde
1990, so 382 resolues, que perfazem 28,6% do total adotado.
Acrescentaram-se consideraes de direitos humanos a trs pases
e territrios constantes da agenda do CSNU: Guin-Bissau, Lbia e
Saara Ocidental. Criou-se a UNIOGBIS, um escritrio integrado de
consolidao da paz em Guin-Bissau, com mandato em promoo e
proteo dos direitos humanos. Foram aprovadas mais cinco resolues
temticas (uma sobre proteo a civis, uma sobre crianas e trs sobre
mulheres). O SGNU criou o cargo de Representante Especial sobre
Violncia Sexual em Confitos, que se somara ao de Representante
Especial sobre Crianas e Confitos Armados. No campo da preveno
de conflitos, o CSNU manteve a prtica de receber briefings do
Escritrio do Alto Comissariado para Direitos Humanos (EACDH): a
Alta Comissria Navi Pillay falou ao CSNU sobre proteo de civis
em julho e novembro de 2010 e a diretora da representao em Nova
York do EACDH participou de debate sobre o direito internacional
humanitrio em janeiro de 2009. Alm disso, os Comits criados pelo
CSNU contra o Terrorismo e de sanes em Serra Leoa e contra o
266
Talib foram briefados pelo Representante Especial sobre a promoo
dos direitos humanos no combate ao terrorismo, Martin Scheinin.
O discurso brasileiro manteve-se baseado no princpio da
responsabilidade coletiva, mas sem recorrer a propostas de reformulao
da distribuio de competncias entre os rgos das Naes Unidas.
Em fevereiro de 2011, o Chanceler Antonio Patriota declarou em
debate aberto do CSNU que 'no estamos propondo reconfgurar as
responsabilidades dos diferentes rgos e agncias da ONU, nem
transIormar este Conselho em um programa de desenvolvimento;
seu objetivo era o de conscientizar sobre a importncia de associar o
desenvolvimento as estrategias de segurana que nos concebermos para
alcanar uma paz sustentavel. ReIorou a necessidade de maior interao
entre o ECOSOC e a Comisso de Consolidao da Paz. No campo da
cooperao para o fortalecimento das instituies em matria de direitos
humanos, a Delegao do Brasil junto a ONU anunciou uma medida
prtica: a doao de US$ 1 milho para o EACDH apoiar as atividades
da Misso de Estabilizao das Naes Unidas na Repblica Democrtica
do Congo relativas a proteo de mulheres contra a violncia.
Eventuais perspectivas de alterao das competncias da Comisso de
Consolidao da Paz e do Conselho de Direitos Humanos de forma a ampliar
suas funes de promoo do desenvolvimento econmico e social ou de
cooperao foram descartadas com a concluso dos trabalhos de reviso
desses rgos, os quais propiciaram a adoo de alteraes basicamente de
procedimento. A reviso da CCP foi concluda com a aprovao de resolues
do CSNU e da AGNU em outubro de 2010 e a do CDH encontrava-se,
quando da apresentao deste trabalho, sob a considerao da AGNU, depois
de concluda a etapa de Genebra. Ressalve-se, de toda forma, o acordo
alcanado, no que diz respeito a reviso do CDH, para promover a prestao
de cooperao tcnica na implementao de recomendaes do processo de
Reviso Peridica Universal.
Na evoluo do discurso do Secretrio-Geral Ban Ki-moon,
destacou-se a nIase que continuou a dar a implementao do conceito de
responsabilidade de proteger, j desde antes da crise na Lbia. Em julho
de 2009, ilustrou seu interesse pelo tema durante um discurso com o fato
de ter visitado Kigali, para prestar homenagem as vitimas do genocidio
de Ruanda, em duas ocasies: em 2006, como Ministro das Relaes
Exteriores da Repblica da Coreia, e, em 2008, como SGNU.
267
posfcio
Dois desdobramentos verifcados no periodo de janeiro de 2009
a abril de 2011 merecem destaque. Um a mudana das regras para
a incluso e excluso de nomes nas listas de pessoas submetidas a
sanes direcionadas por sua associao com o Talib e a Al-Qaeda.
A resoluo 1904, de dezembro de 2009, determinou a criao de
um cargo de 'ombudsperson que receba diretamente solicitaes de
retirada de nomes da lista e as tramite junto ao Comit competente do
CSNU. A partir de sua adoo, tanto a incluso como a excluso de
nomes devem ser fundamentadas, e as razes da deciso que for tomada
devem ser divulgadas ao interessado. Corrigem-se assim defcincias
do procedimento de listagem que eram contrrias aos direitos humanos.
Mas no se corrigem todas: no h previso de reparao para incluses
equivocadas. Essa correo, alm disso, foi adotada apenas dez anos
depois da criao do procedimento de listagem (pela resoluo 1267, de
1999). Talvez de forma mais importante, no se adotou resoluo, at a
data de minha apresentao, que alterasse o procedimento de listagem
nos outros cinco pases em que se aplicam sanes direcionadas: Cte
dIvoire, Libria, Repblica Democrtica do Congo, Somlia e Sudo.
O segundo desdobramento e o de que, em fns de Ievereiro de
2011, quando da considerao do caso dos ataques governamentais a
grupos de oposio na Lbia, o CSNU decidiu abraar o conceito de
responsabilidade de proteger. Anteriormente, havia mencionado o tema
somente de passagem, em duas resolues de 2006 (reIerentes a proteo
de civis e a situao no Sudo). A rigor, o CSNU no necessitava da
reIerncia a responsabilidade de proteger para legitimar sua interveno:
o nmero de refugiados chegaria a cerca de 490.000 em meados de abril e
havia uma quantidade signifcativa de estrangeiros em perigo no interior
do pas. O Conselho optou, no entanto, por transformar o caso lbio no
primeiro exerccio de aplicao da responsabilidade de proteger. De
autoridade para tanto, ele j dispunha, tanto legal como politicamente:
na resoluo 60/1 da AGNU, que consolidou os resultados da Cpula
Mundial de 2005, o paragraIo 139 afrmava que
estamos preparados a tomar uma ao coletiva, de maneira tempestiva e decisiva,
por meio do Conselho de Segurana, de acordo com a Carta, inclusive seu Captulo
VII, caso a caso e em cooperao com as organizaes regionais relevantes
conIorme Ior apropriado, no caso de meios pacifcos serem inadequados e as
268
autoridades nacionais manifestamente falharem em proteger suas populaes de
genocdio, crimes de guerra, limpeza tnica e crimes contra a humanidade.
Tanto a resoluo 1970 como a 1973 fzeram reIerncia explicita a
responsabilidade de proteger, mas no a invocaram como fundamentao
para a adoo de decises por parte do CSNU. Em ambas considerou-se,
no entanto, que o fato de os ataques em curso contra a populao civil
poderem constituir crimes contra a humanidade ja era sufciente para
justifcar essa reIerncia.
Parece razovel concluir que o futuro da responsabilidade de
proteger, tanto no que diz respeito a continuao do debate no mbito
da AGNU como no tocante a sua eventual reinvocao pelo CSNU,
depender em boa medida dos resultados que forem alcanados no caso
libio. A propenso crescente do CSNU, verifcada no periodo estudado,
de apelar para sanes em casos de violaes graves dos direitos humanos
Ioi confrmada no caso libio, em que Ioram impostos, em um primeiro
momento, um embargo de armas e sanes direcionadas como proibio
de viagens e congelamento de bens, alm do envio do caso ao Tribunal
Penal Internacional a Lbia constitui assim o segundo caso de remessa
ao TPI pelo CSNU. A resoluo 1970 no defne o procedimento para
a listagem de pessoas submetidas a sanes. Dezenove dias depois, o
CSNU autorizou a 'tomar todas as medidas necessarias para proteger
civis bem como para implementar zona de excluso area. O limite
implcito a essas medidas era o de que deviam ater-se ao estritamente
necessrio para atender a seus respectivos objetivos. Em 6 de junho de
2011, haviam controvrsias pblicas sobre se essa exigncia para o uso
da fora estava ou no sendo respeitada.
Por fim, um comentrio de redao: este trabalho faz uso da
expresso 'paz e segurana internacionais, por entender que esta e
a traduo adequada da expresso inglesa international peace and
security. Como o adjetivo 'international no original se reIere a ambos
os substantivos, impe-se que a traduo da Carta das Naes Unidas
mantenha a forma plural do adjetivo em sua verso portuguesa. O leitor
observar, no entanto, que boa parte da literatura brasileira sobre o CSNU
utiliza mais Irequentemente a Iorma 'paz e segurana internacional.
Mais do que uma questo de preciso lingustica, a preferncia pelo
uso do adjetivo no singular evidencia uma tendncia de mudana de
269
posfcio
paradigma na compreenso do mandato do Conselho de Segurana:
passa-se progressivamente, a luz dos proprios precedentes assentados
pelo CSNU, da ideia de paz internacional (ou seja, da paz entre pases
ou naes) para a de paz sem adjetivaes (isto e, ausncia de confito
em qualquer parte). Isso, visto inversamente, signifca o reconhecimento
implicito da competncia do CSNU sobre todo confito armado, ainda
que estritamente limitado ao domnio interno de um Estado.
271
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- Min. Achilles Emilio Zaluar Neto, Ministro-Conselheiro da Embaixada
do Brasil em Washington. Realizada em 15.10.08, em Washington;
- Embaixadora Ana Lucy Gentil Cabral Petersen, Chefe de Gabinete do
Secretrio-Geral das Relaes Exteriores. Realizada em 09.09.09, em
Braslia;
- Embaixador Antonio de Aguiar Patriota, Embaixador do Brasil em
Washington. Realizada em 16.10.08, em Washington;
- Sec. Eduardo Uziel, Misso Permanente do Brasil junto as Naes
Unidas em Nova York. Realizada em 07.11.08 em Nova York;
- Conselheira Gilda Santos Neves, Chefe da Diviso das Naes Unidas.
Realizada em 10.09.09, em Braslia;
- Embaixador Jos Augusto Lindgren Alves, Coordenador Nacional para
a Aliana das Civilizaes da ONU. Realizada em 09.09.09, em Braslia;
- Embaixadora Maria Luiza Ribeiro Viotti, Representante Permanente
do Brasil junto as Naes Unidas em Nova York. Realizada em 07.11.08
em Nova York;
Lista de Entrevistas
282
- Min. Paulo Roberto Campos Tarrisse da Fontoura, Ministro-Conselheiro
da Delegao Permanente do Brasil junto as Naes Unidas em Nova
York. Realizada em 07.11.08, em Nova York;
- Embaixador Piragibe Tarrag, Representante Permanente Alterno do
Brasil junto as Naes Unidas em Nova York. Realizada em 07.11.08,
em Nova York.
283
Grafco 1 resolues do CSNU sobre DDHH, paginas 35 e 36
Grafco 2 ratifcao de instrumentos de DDHH pelos membros
permanentes, pgina 72
Grafco 3 resolues do CSNU sobre DIH e DDHH, pagina 75
Lista de Grcos
285
AFDL Aliana das Foras Democrticas para a Libertao
do Congo-Zaire
AGNU Assembleia Geral das Naes Unidas
AIEA Agncia Internacional de Energia Atmica
AMIB Misso Africana no Burundi
AMIS Misso Africana no Sudo
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BINUB Escritrio Integrado das Naes Unidas no Burundi
BONUCA Escritrio das Naes Unidas para a Consolidao
da Paz na Repblica Centro-Africana
Carta Carta das Naes Unidas
CCP Comisso para Consolidao da Paz
CDH Conselho de Direitos Humanos ou Comisso de
Direitos Humanos
CIJ Corte Internacional de Justia
CNDD/FDD Conselho Nacional para a Defesa da Democracia/
Foras para a Defesa da Democracia
CSNU Conselho de Segurana das Naes Unidas
DDHH direitos humanos
DESC direitos econmicos, sociais e culturais
DIH direito internacional humanitrio
Lista de siglas utilizadas
286
DUDH Declarao Universal dos Direitos Humanos
E-10 membros eleitos do Conselho de Segurana
EACDH Escritrio do Alto Comissariado para os Direitos
Humanos
ECOMIL Misso da ECOWAS na Libria
ECOMOG Grupo Observador Militar
ECOSOC Conselho Econmico e Social das Naes Unidas
ECOWAS Comunidade Econmica dos Estados da frica
Ocidental
EUA Estados Unidos da Amrica
Eufor R. D. Congo Foras da Unio Europeia na Repblica Democrtica
do Congo
FAO Organizao das Naes Unidas para Agricultura e
Alimentao
FRODEBU Frente para a Democracia no Burundi
HABITAT Programa de Assentamentos Humanos das Naes
Unidas
HIPC Iniciativa Pases Pobres Altamente Endividados
INPFL Frente Patritica Nacional Independente da Libria
INTERFET Fora Internacional para Timor Leste
ISAF Fora Internacional de Assistncia em Segurana
JEM Movimento Justia e Igualdade
LURD Liberianos Unidos pela Reconciliao e pela
Democracia
MICAH Misso de Apoio Internacional ao Haiti
MICIVIH Misso Civil Internacional no Haiti
MIF Fora Interina Multinacional
MINUCI Misso das Naes Unidas em Cte dIvoire
MINURCAT Misso das Naes Unidas na Repblica Centro-
Africana e no Chade
MINUSTAH Misso das Naes Unidas para a Estabilizao no
Haiti
MIPONUH Misso Policial das Naes Unidas no Haiti
MLC Movimento pela Libertao do Congo
MNF Fora Multinacional
MODEL Movimento pela Democracia na Libria
287
lista de siglas
MONUC Misso de Organizao das Naes Unidas na
Repblica Democrtica do Congo
MPCI Movimento Patritico de Cte dIvoire
NPFL Frente Patritica Nacional da Libria
OCHA Escritrio para a Coordenao de Assuntos
Humanitrios
OEA Organizao dos Estados Americanos
OIT Organizao Internacional do Trabalho
OMS Organizao Mundial da Sade
ONG organizao no governamental
ONU Organizao das Naes Unidas
ONUB Operao das Naes Unidas no Burundi
ONUCA Grupo de Observao das Naes Unidas na
Amrica Central
Organizao Organizao das Naes Unidas
OTAN Organizao do Tratado do Atlntico Norte
OUA Organizao da Unidade Africana
P-5 membros permanentes do Conselho de Segurana
PCN(M) Partido Comunista Nepals (Maosta)
PIDCP Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos
PIDESC Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais
e Culturais
PMDR pas de menor desenvolvimento relativo
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PO pargrafo operativo
PP pargrafo preambular
RCA Repblica Centro-Africana
RCD Unio Congolesa pela Democracia
RDC Repblica Democrtica do Congo
RUF Frente Revolucionria Unida
SGNU Secretrio-Geral das Naes Unidas
SLA Exrcito de Serra Leoa
SLM/A Movimento/Exrcito de Libertao do Sudo
SPLM/A Movimento/Exrcito de Libertao do Povo do
Sudo
TPI Tribunal Penal Internacional
TRC Comisso de Verdade e Reconciliao
288
UA Unio Africana
ULIMO Movimento Unido de Libertao da Libria pela
Democracia
UNAMA Misso de Assistncia das Naes Unidas no
Afeganisto
UNAMET Misso das Naes Unidas no Timor Leste
UNAMI Misso de Assistncia das Naes Unidas no Iraque
UNAMID Operao Hbrida das Naes Unidas e da Unio
Africana em Darfur
UNAMSIL Misso de Assistncia das Naes Unidas em
Serra Leoa
UNAVEM I Misso de Verifcao das Naes Unidas em
Angola I
UNESCO Organizao das Naes Unidas para a Educao,
a Cincia e a Cultura
UNGOMAP Misso de Bons Ofcios das Naes Unidas no
Afeganisto
UNICEF Fundo das Naes Unidas para a Infncia
UNIFEM Fundo de Desenvolvimento das Naes Unidas para
a Mulher
UNIIMOG Grupo Observador Militar Ir-Iraque das Naes
Unidas
UNIOSIL Escritrio Integrado das Naes Unidas em Serra
Leoa
UNIPSIL Escritrio Integrado das Naes Unidas para a
Consolidao da Paz em Serra Leoa
UNITAF Fora TareIa Unifcada
UNMIH Misso das Naes Unidas no Haiti
UNMIL Misso das Naes Unidas na Libria
UNMIN Misso das Naes Unidas no Nepal
UNMIS Misso das Naes Unidas no Sudo
UNMISET Misso de Apoio das Naes Unidas no Timor Leste
UNMIT Misso Integrada das Naes Unidas no Timor Leste
UNMOVIC Comisso de Monitoramento, Verifcao e Inspeo
das Naes Unidas
UNOCI Operao das Naes Unidas em Cte dIvoire
289
lista de siglas
UNOL Escritorio das Naes Unidas de Apoio a
Consolidao da Paz na Libria
UNOMIG Misso de Observao das Naes Unidas na
Gergia
UNOMSIL Misso de Observao das Naes Unidas em Serra
Leoa
UNOSOM I Operao das Naes Unidas na Somlia I
UNOSOM II Operao das Naes Unidas na Somlia II
UNOTIL Escritrio das Naes Unidas no Timor Leste
UNPOS Escritrio Poltico das Naes Unidas para a Somlia
UNSMA Misso Especial das Naes Unidas no Afeganisto
UNSMIH Misso de Apoio das Naes Unidas no Haiti
UNTAET Administrao Transitria das Naes Unidas no
Timor Leste
UNTAG Grupo de Assistncia das Naes Unidas para a
Transio
UNTMIH Misso Transitria das Naes Unidas no Haiti
URSS Unio das Repblicas Socialistas Soviticas
Formato 15,5 x 22,5 cm
Mancha grahca 12 x 18,3cm
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