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DOUTRINA BRASILEIRA
Respeito s Funes Urbansticas e a Preveno da Criminalidade Urbana: Uma Viso Integrada Luz da Escola de Chicago
Paulo Jos Leite Farias

Promotor de Justia da Ordem Urbanstica do MPDFT, Doutor em Direito pela UFPE, Mestre em Direito e Estado pela Universidade de Braslia, Professor de Ps-Graduao no IDP , Visiting Scholar na Boston University School of Law.
Se em uma rua escura se cometem mais atos violentos do que em uma rua clara, bastaria ilumin-la e isso se tornaria mais eficaz do que construir prises [...] (Enrico Ferri)
SUMRIO: Introduo; 1 Urbanismo e direito urbanstico: normas cogentes garantidoras do bem-estar dos habitantes; 1.1 Cidade, urbanismo e direito urbanstico: preocupao com o coletivo; 1.2 Patologias das cidades e anlise da criminalidade; 1.3 Ecologia humana, comportamentalismo e a anlise da criminalidade urbana pela Escola de Chicago; 2 Novo substrato biolgico da violncia urbana: a desordem urbana; 2.1 Aspectos biogenticos da violncia: o nascimento da criminologia; 2.2 Aspectos bioambientais da violncia: a desordem urbana e a criminalidade oriunda da ecologia humana; 2.3 Desordem urbana como agresso s funes urbansticas garantidoras da qualidade da vida na cidade; 3 Crimes cometidos no ambiente urbano: tipologia segundo a teoria das atividades rotineiras; 3.1 Teoria das atividades rotineiras: explicao socioambiental contempornea da violncia; 3.2 Pressupostos da teoria da atividade rotineira para ocorrncia de um delito urbano; 3.3 Relao entre os espaos urbanos utilizados pelo cidado (vtima) e as taxas de crimes; 4 Polticas pblicas protetivas das funes urbansticas e minimizantes dos delitos urbanos; 4.1 O mapeamento da violncia em Belo Horizonte: exemplo concreto de aplicao da ecologia humana e da teoria da atividade rotineira no Brasil para preveno de crimes; 4.2 O planejamento urbano como poltica pblica eficaz no combate criminalidade urbana; 4.3 O lazer e a recreao: exemplo de respeito funo urbanstica eficaz no combate violncia urbana sofrida e praticada por jovens; 4.4 Garantia de trabalho e de moradia digna: polticas pblicas eficazes para o combate da violncia; Concluso; Referncias bibliogrficas.
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DIREITO PBLICO N 15 Jan-Fev-Mar/2007 DOUTRINA BRASILEIRA
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INTRODUO
O estudo da violncia urbana apresenta-se como desafio constante nas sociedades mundial e brasileira. Em futuro prximo, praticamente todo o crescimento da populao mundial ocorrer em reas urbanas. Entre 2000 e 2030 h expectativa de que a populao mundial urbana aumente em 2,1 bilhes de habitantes, aproximadamente, praticamente o mesmo que ser acrescida toda a populao mundial (2,2 bilhes de habitantes em reas urbanas e rurais)1. Em mdio prazo, toda a populao humana se concentrar no ambiente urbano. Nesse contexto, possvel e necessrio correlacionar o planejamento urbano com a violncia urbana. A Constituio Federal, ao tratar da funo social das cidades, estabelece o imperativo do estabelecimento de plano diretor nas urbs brasileiras com mais de vinte mil habitantes, objetivando, assim, ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art. 182 da Constituio Federal). Sobre esse tema, dispe Ricardo Lira que: [...] a Constituio de 1988 avanou muito e pela primeira vez a cidade foi alcanada ao patamar constitucional, prevendo-se que as cidades com mais de vinte mil habitantes tenham um plano diretor obrigatrio, aprovado pela Cmara Municipal.2 A busca das causas endgenas (oriundas do prprio ambiente urbano, enfatizadas no presente trabalho por meio da ecologia humana) e das causas exgenas (fruto de caractersticas independentes do ambiente urbano, objeto de estudo das cincias criminais, em especial, da criminologia tradicional, nas obras de Ferri, Garfalo e Lombroso, dentre outros, constituem objeto de conflitos no mbito acadmico [quais so as verdadeiras causas da violncia na sociedade citadina?]) e poltico (qual a melhor poltica pblica para combater a violncia urbana?). Na diagnose da violncia urbana e na busca de solues para o combate, o urbanismo, ao contrrio do que vem ocorrendo atualmente, ter importante papel, conforme se almeja demonstrar no presente trabalho. Os romanos j possuam sistema de planejamento urbano, desenvolvido para a defesa militar e para a facilidade de garantir espao pblico para o exerccio da cidadania em suas cidades. O plano bsico compunha1 BRENNAN-GALVIN, Ellen. Crime and Violence in an Urbanizing World, Journal of International Affairs, n. 56, 2002, p. 1. Por outro lado, Le Goff assinala que: Em 1300, menos de 20% da populao do Ocidente reside em cidades e a maior aglomerao , de longe, Paris, com [...] 200 mil habitantes, no mais (LE GOFF, Jacques. Por amor s cidades. Trad. Reginaldo Carmello Crrea de Moraes. So Paulo: UNESP , 1998. p. 26). LIRA, Ricardo Pereira. Elementos de direito urbanstico. Rio de Janeiro: Renovar, 1997. p. 10.
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se de uma praa central (centro da cidade) com a administrao da cidade e com a sede do poder governante, que se envolvia por uma grade de ruas que, por outro lado, eram cercadas por muros para a garantia de defesa contra ataques externos. Com algumas modificaes, os valores urbanos de segurana, cada vez mais queridos atualmente, foram mantidos nas cidades da Idade Mdia. Le Goff ensina: A cidade da Idade Mdia um espao fechado. A muralha a define. Penetra-se nela por portas e nela se caminha por ruas infernais que, felizmente, desembocam em praas paradisacas. Ela guarnecida de torres, torres das igrejas, das casas dos ricos e da muralha que a cerca. Lugar de cobia, a cidade aspira segurana. Seus habitantes fecham suas casas chave, cuidadosamente, e o roubo severamente reprimido.3 (grifo nosso) No seria, ainda, o momento de uma concepo de planejamento urbano que visasse diminuio da violncia na cidade para garantir o valor constitucional do bem-estar de seus habitantes. Infelizmente, no Brasil, poucos trabalhos se fizeram nesse sentido. Tal, entretanto, no ocorre em outros pases, como os Estados Unidos da Amrica, em que a Escola de Chicago, desde a dcada de 1930, procurou relacionar a vida em comunidade com a violncia. As estratgias que o Estado adota para combater a violncia no podem flutuar ao sabor das preferncias pessoais dos governantes. O conhecimento cientfico deve ser levado em considerao, assim como o para o tratamento das doenas dos indivduos.
1 URBANISMO E DIREITO URBANSTICO: NORMAS COGENTES GARANTIDORAS DO BEM-ESTAR DOS HABITANTES 1.1 Cidade, urbanismo e direito urbanstico: preocupao com o coletivo
O surgimento dos conglomerados urbanos fato histrico4, geogrfico e, acima de tudo, social. Nesse aspecto, surge a preocupao do Urbanismo e do Direito, como cincias ordenadoras dos fatos sociais ocorridos nas cidades.
3 4 LE GOFF, Jacques. Por amor s cidades. Trad. Reginaldo Carmello Crrea de Moraes. So Paulo: UNESP , 1998. p. 71. As primeiras cidades surgiram h aproximadamente 3.500 anos antes de Cristo, nos vales das bacias do Rio Nilo (Egito), dos Rios Tigre e Eufrates (atual Iraque). As cidades nas sociedades da Antiguidade eram bem menores que as atuais. A Babilnia, por exemplo, possua rea de 3 milhas quadradas e a populao de aproximadamente 15.000 pessoas. Roma, poca do Imperador Augusto, no primeiro sculo antes de Cristo, possua em torno de 300.000 habitantes. (GIDDENS, Anthony. Introduction to sociology. New York: W. W. Norton & Company, 1999. p. 467)
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Leopoldo Mazzaroli, citado por Mukai, assim definiu o Urbanismo: [...] a cincia que se preocupa com a sistematizao e com o desenvolvimento da cidade, buscando determinar a melhor posio das ruas, dos edifcios e obras pblicas, de habitao privada, de modo que a populao possa gozar de uma situao s, cmoda e estimada.5 O Direito Urbanstico o conjunto de preceitos ou de normas de que a administrao se vale na coordenao e no ordenamento do territrio (urbano ou no) em nome do interesse coletivo e dos titulares dos direitos de propriedade. Segundo Jos Afonso da Silva: Sua formao, ainda em processo de afirmao, decorre da nova funo do Direito, consistente em oferecer instrumentos normativos ao Poder Pblico, a fim de que possa, com respeito ao princpio da legalidade, atuar no meio social e no domnio privado, para ordenar a realidade no interesse da coletividade.6 As imposies urbansticas, assim como as normas penais, so preceitos de Ordem Pblica, cogentes, fruto do poder de polcia do Estado que, intervindo na disciplina das relaes jurdicas, estabelece o condicionamento do exerccio do direito de propriedade ao interesse coletivo. Nesse sentido, Ricardo Lira ensina: A localizao de uma cidade, sua extenso, sua configurao, sua magnitude, no so, nem podem ser, realizaes privadas; so realizaes coletivas, talvez o fato coletivo por excelncia das sociedades humanas7. Para Max Weber, as causas sociais para o crescimento da cidade poderiam ser resumidas nas vantagens que a cidade oferece para o homem, a saber: educao, recreao, melhor padro de vida, ser um plo atrativo de associaes de intelectuais, adequao do homem ao ambiente urbano, difuso dos valores da vida urbana. Para ele, ainda, a cidade, historicamente, surge em decorrncia da necessidade da burguesia comercial (os mercadores) impor-se em relao aos nobres e aos clrigos do meio rural, visando garantia da propriedade privada e a uma nova e distinta organizao da vida social8. Entretanto, a inovao oriunda da teoria sociolgica da cidade, de Weber, focaliza-se na noo de que nas cidades se desenvolvem aes sociais, relaes sociais e instituies sociais autnomas. Segundo a sua viso, que continua sendo considerada contempornea, a comunidade urba-
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MUKAI, Toshio. Temas atuais de direito urbanstico e ambiental. Belo Horizonte: Frum, 2004. p 13. SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. So Paulo: Malheiros, 1997. p. 30. LIRA, Ricardo Pereira. O uso social da terra urbana. Sugestes constituinte. Revista de Direito da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, n. 38, 1986. p. 7. WEBER, Max. The City. Trans. and Ed. by Don Martindale and Gertrud Neuwirth. Glencoe, Illinois: The Free Press, 1958. p. 16-17.
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na desenvolve-se no Ocidente atrelada s relaes comerciais, com elementos vinculados a uma fortificao (separao do espao rural do urbano), um mercado, um poder poltico-jurdico prprio (Administrao, Tribunais e leis prprias), uma organizao associativa dos seus habitantes (busca do bemcomum) que autonomamente definem a sua forma de organizao social. A cidade em sua origem , pois, expresso do capitalismo comercial e da busca de novos modelos de convivncia dos seus concidados9.
1.2 Patologias das cidades e anlise da criminalidade

Para os pases em desenvolvimento, o brutal aumento da concentrao populacional nas cidades no se vincula tanto ao desenvolvimento industrial (fase da evoluo capitalista), como assinalava Max Weber, quanto na busca pela populao rural de uma melhor qualidade de vida. Entretanto, a cidade passa a ser, muitas vezes, falsa propaganda do melhor mecanismo de realizao da dignidade da pessoa humana. As condies de vida nas grandes cidades, principalmente nas dos pases subdesenvolvidos, tm-se deteriorado. De plo atrativo que propicia o acesso a uma intensa vida cultural, melhores oportunidades de emprego e um enriquecedor convvio com diferentes experincias de vida, a metrpole, desordenada urbanisticamente, tem-se tornado centro irradiador de falta de moradia, de poluio, de violncia e de desemprego. A industrializao do Brasil, aps a Era JK, no foge a essa assertiva. O crescente processo de urbanizao e de conseqente aumento do nmero de habitantes, nas principais cidades brasileiras, vm acarretando degradao da vida urbana. Em 1950, So Paulo e Rio de Janeiro tinham mais de 1 milho de habitantes. Em quatro dcadas, 13 cidades do Brasil atingiram esse patamar. Com o aumento do tamanho das cidades, surgiram novas metrpoles. Alm da regio metropolitana de So Paulo e do Rio de Janeiro, que engloba 21 cidades, existem hoje, no Brasil, outras dez grandes metrpoles. Juntas, elas abrigam 33,6% da populao brasileira. Nesse contexto de complexidades, encontra-se a criminalidade como situao recrudescente, vinculada a problemas prprios do corpo social urbano (endgenos) e a outros (exgenos). Certamente, grande nmero de fenmenos, vinculados violncia contempornea, relacionam-se com problemas existentes nas cidades, tais como a violncia das gangues. Os arrastes, ocorridos no Rio de Janeiro e em So Paulo, ilustram os fenmenos de violncia urbana (ainda no
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existentes em regies rurais), vinculados afronta ao direito coletivo de segurana. Nesse aspecto, o Ministrio Pblico Federal (Procuradoria da Repblica no Rio de Janeiro) e Estadual ajuizaram ao civil pblica, em dezembro de 2004, intimando o Prefeito Cesar Maia e Governadora Rosinha Matheus a deporem sobre os danos imagem da cidade, causados pelo ataque a turistas acontecido em 28 de setembro de 2004, na Praia do Leblon. O episdio, filmado por um cinegrafista amador, foi divulgado amplamente em televises do mundo inteiro e, segundo o MP teriam afrontado o art. 216 da Consti, tuio, que determina ao Poder Pblico a obrigatoriedade de tutela do patrimnio cultural, sendo patrimnios culturais imateriais a qualidade de vida do habitante da cidade e a imagem da cidade perante o resto do mundo. Pesquisando diversas cidades da Amrica Latina, Gaviria e Pages observaram, por meio de pesquisas estatsticas, que o tamanho de uma cidade se relaciona com a violncia urbana sofrida naquele local. No estudo, ficou comprovado que os membros de uma famlia, moradores de cidade, com mais de 1 milho de habitantes possuem o dobro da probabilidade de serem vtimas de violncia em relao aos moradores de uma cidade com menos de 20 mil habitantes. Do mesmo modo, o aumento de 1% na taxa de crescimento de uma cidade poder implicar o aumento de 1,5%, na probabilidade de incidncia da violncia10. H, pois, relao entre Urbanismo e Violncia. A criminalidade uma das faces da violncia. Nas cidades pode haver um clima de violncia, criado, estimulado ou potencializado pela desordem urbana. A falta de um bem urbano, tal qual a gua, pode causar inmeros conflitos entre indivduos e comunidades vizinhas. Na verdade, nas inmeras favelas urbanas existentes no mundo, as fontes de gua compartilhadas exemplificam essa situao11. Assim, cidade mal organizada e mal planejada pode ser fonte ou lente de aumento da violncia e da criminalidade. O congestionamento do trnsito (funo urbanstica da circulao), a inexistncia de reas adequadas ao lazer (funo urbanstica da recreao), a intranqilidade do repouso dos seus moradores (funo urbanstica da residncia), a inexistncia de espaos de trabalho dignos para todos os cidados (funo urbanstica do trabalho), todas essas disfunes so formas de desrespeito s funes urbansticas que possuem conseqncias nos ndices de violncia daquele local. Exemplificando, no se verifica, intuitivamente, uma relao lgica entre a existncia da favela da Rocinha e a criminalidade no Rio de Janeiro? Se aquela populao tivesse tido a oportunidade de morar em residncias
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GAVIRIA, A.; PAGES,C. Patterns of Crime Victimization in Latin America. Washington, DC: Inter-American Development Bank, 2000. p. 3. BRENNAN-GALVIN, Ellen. Crime and Violence in an Urbanizing World. Journal of International Affairs, n. 56, 2002.
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com um mnimo de respeito dignidade da pessoa humana, em loteamentos regularmente aprovados e urbanizados, existiriam tantos delitos? A ausncia de planejamento urbano municipal, cujo intuito garantir as funes da sociedade urbana (a de circular, a de habitar, a de trabalhar e a de lazer) constitui-se, atualmente, em uma das maiores causas da violncia urbana. Devem-se, portanto, instituir polticas pblicas com o intuito de garantia das funes sociais da cidade e da diminuio/preveno da violncia urbana.
1.3 Ecologia humana, Comportamentalismo12 e a anlise da criminalidade urbana pela Escola de Chicago
Atravs da incorporao de conceitos retirados da Biologia e da Ecologia, a Escola de Chicago13 e o Comportamentalismo produziram pesquisas e formularam conhecimentos ento denominados de Ecologia Humana e behavioral science, que muito contriburam para a institucionalizao e o desenvolvimento da Sociologia Urbana com vistas implementao de polticas pblicas eficientes de combate s mazelas das cidades, tal qual a violncia urbana. A abordagem ecolgica da Escola de Chicago enfatizava que o crescimento da cidade deveria ser visto como um fenmeno natural. As cidades no cresciam aleatoriamente; o crescimento ocorria nas reas mais desejadas e favorecidas, por meio, inicialmente, da competio entre os diferentes grupos situados nas cidades. A ecologia, que destacava a interao entre o ambiente natural e os seres de um determinado local, buscando o equilbrio, poderia ser transposta para a cidade em termos semelhantes. Assim, as cidades cresciam em resposta s condies favorveis encontradas no seu entorno. Por exemplo, grandes reas urbanas desenvolvem-se ao longo de rios e ferrovias, pois tais locais favorecem o crescimento desse organismo vivo artificial.
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Conhecida [...] pelo seu nome mundial, behavionism, essa tem sido a escola de pensamento predominante na Psicologia acadmica [...] William James supunha que a psicologia estudava os eventos mentais por meio da introspeco. Esse processo era notoriamente destitudo de fidedignidade, faltandolhe os meios de replicar as descobertas relatadas [...] B. F. Skinner tornou popular uma imagem do comportamentalismo como receita para resolver as ansiedades individuais e os males do mundo. (LOUCH, Alfred. Comportamentalismo. In: OUTHWAITE, William; BOTTOMORE, Tom (Org.). Dicionrio do pensamento social do sculo XX. Trad. Eduardo Francisco Alves e lvaro Cabral. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1996. p. 108-111) Um nmero de pesquisadores associados Universidade de Chicago no perodo de 1920 a 1940, especialmente Robert Park, Ernest Burguess e Louis Wirth, desenvolveram idias que por muito tempo influenciaram a teoria e a pesquisa da sociologia urbana (GIDDENS, Anthony. Introduction to sociology. New York: W. W. Norton & Company, 1999. p. 470). Essa analogia entre a ecologia vegetal e animal e a dimenso no intencional de vida social humana foi mais plenamente desenvolvida e aplicada no campo da sociologia urbana, em que Park e Burgess analisaram os efeitos da competio por recursos escassos entre indivduos e grupos (BENTON, Ted. Ecologia. In: OUTHWAITE, William; BOTTOMORE, Tom (Org.). Dicionrio do pensamento social do sculo XX. Trad. Eduardo Francisco Alves e lvaro Cabral. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1996. p. 225-227).
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Uma cidade pode ser caracterizada como um grande ser vivo, sujeito a mapeamento das suas diferentes e contrastantes reas. Geralmente, a urb forma-se em crculos concntricos, sendo que a ecologia social propiciou o armazenamento de inmeros dados estatsticos da cidade, que passou a ser vista como um todo composto por partes que interagem (viso sistmica, caracterstica da ecologia). H, portanto, uma dinmica na cidade, por meio da qual as invases e sucesses de determinadas partes a tornam um sistema mutvel tendente a novos patamares de equilbrio14. As informaes cientficas, acumuladas por meio da viso ecolgica, permitem afirmar que a violncia tem tambm um substrato biolgico, que converge para a importncia do planejamento urbano como soluo para o ajuste das partes doentes do maior organismo social contemporneo15. Analisando a ocorrncia e a distribuio espacial da criminalidade, propondo a elaborao de mapas e de outros instrumentos que melhor permitissem a visualizao da cidade e dos problemas decorrentes da sua urbanizao, a perspectiva funcionalista da Escola de Chicago foi pioneira no que hoje podemos chamar de cartografia urbana. O comportamentalismo, de modo convergente, destaca que a histria e a organizao das cidades registram enorme variao de formas e de finalidades ao longo do tempo: desde as primitivas aldeias de cidades muradas, desde os burgos at s metrpoles, e, mais recentemente, desde as megalpoles. Em ltima instncia, os agrupamentos humanos resultam de um comportamento gregrio que tem seus antecedentes animais na manada, na matilha, no cardume e em tantas outras formas da vida coletiva que a experincia zoolgica permite observar. Nos agrupamentos animais pr-humanos, a violncia dentro da espcie resulta, na maioria das vezes, de uma disputa territorial. A violncia das grandes cidades tem uma fisionomia reconhecvel e tem vnculos indissolveis com um conjunto de fatos que s as megalpoles produzem, como o anonimato, a falta de compromisso afetivo e de uma acelerao desgastante. Ainda, para a Escola de Chicago e para o behaviourism, o adensamento populacional das grandes cidades transgride as normas e os limites do instinto de territorialidade, comum a todos os mamferos caadores de que faz parte a espcie humana, tal como foi provado por John Calhoun, em 1962, no artigo Densidade Populacional e Patologia Social16. Essa teoria oferece
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GIDDENS, Anthony. Introduction to sociology. New York: W. W. Norton & Company, 1999. p. 470. Deve-se destacar que a violncia fenmeno complexo, constitudo por vrios elementos em interao. Na presente monografia, foi dada nfase questo da violncia sob a tica da filosofia do pragmatismo (a qual se vincula a Escola de Chicago e o Comportamentalismo) que visa, por meio de conhecimento cientfico, amparar solues para polticas pblicas. BARNETT, S. Anthony. The Story of Rats: Their Impact on Us, and Our Impact on Them. Crows Nest, N.S.W.: Allen & Unwin, 2001. p. 161.
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explicao simples para a epidemia de violncia que a televiso comeava a mostrar nas grandes cidades: turbas enfurecidas, polcia, bombas de gs lacrimogneo, saques e gangues urbanas. Assim como os ratos, na gaiola comportamental, se matam por uma posio no meio da gaiola, os homens se agridem no centro das cidades, em busca por melhores espaos urbanos17. A imagem da gaiola comportamental de Calhoun, desdobramento da Escola de Chicago e do Darwinismo Social, ilustra e facilita a compreenso de uma das mais relevantes causas da violncia urbana no Brasil: a enorme concentrao populacional em centros urbanos com recursos escassos para garantia da qualidade de vida. A violncia patologia passvel de identificao geogrfica e de cura/ melhoria com a mudana de fatores ambientais urbanos. Embora ocorra em todas as classes sociais, nos bairros pobres que ela se torna epidmica. O ecologismo social permite o desenho de mapas que demonstram a distribuio da violncia no espao e no tempo. Ademais, correlacionam-se elementos como as condies precrias de moradia (funo urbanstica de residir) com as taxas de delinqncia no local. Mais recentemente, a ecologia social almeja ser menos descritiva e mais preceptiva de solues para a criminalidade urbana.
2 NOVO SUBSTRATO BIOLGICO DA VIOLNCIA URBANA: A DESORDEM URBANA 2.1 Aspectos biogenticos da violncia: o nascimento da criminologia
A criminologia est preocupada com o crime como fenmeno social. O estudo da criminologia de grande valia para se determinar mtodos de preveno da violncia em geral. Ao estudar o crime, o criminoso e o seu comportamento, o que se almeja a compreenso de um fato social complexo. Essa compreenso, por sua vez, permite a formulao de polticas pblicas para a preveno de novos delitos18. No sculo XVIII, o anatomista austraco Franz Gall desenvolveu uma teoria em torno da idia de que a maioria das caractersticas humanas, inclusive o comportamento anti-social, seriam reguladas por regies especficas do crebro.
17 CALHOUN, J. B. A method for self-control of population growth among mammals living in the wild. Science, n. 109, p. 333-335, 1949. Em sentido oposto, h outros estudos da primatologia que contrariam as concluses da gaiola comportamental. Em 1971, B. Alexander, do Oregon Regional Primate Research Center, descreveu brigas ferozes e at mortais entre macacos japoneses, quando os animais previamente mantidos em cativeiro eram libertados num espao 73 vezes maior. (Alexander B. K. (1970). Parental behavior of adult male Japanese monkeys. Behaviour, n. 36. p. 270-285). SUTHERLAND, Edwin H. Criminology. Philadelphia: J. B. Lippincott, 1924. p. 11.
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Assim, cada comportamento humano estaria sob o comando de um centro cerebral especfico. Quanto mais robusto fosse o centro, mais intensa seria a expresso do comportamento controlado por ele. Essa teoria ganhou o nome de frenologia ou de cranioscopia. Franz Gall imaginava que, ao crescer, os centros cerebrais exerciam presso contra os ossos da cabea, deixando neles salincias que poderiam ser vistas ou palpadas. As pessoas com tendncias criminosas poderiam ser reconhecidas pelo exame cuidadoso das protuberncias e depresses sseas existentes no crnio. Cerca de cem anos depois, Cesare Lombroso19, antropologista criminal, criou uma doutrina que consagrou a associao das caractersticas fsicas com a ndole criminosa. Tais caractersticas constituiriam o stigmata. De acordo com Lombroso, os tipos humanos com testa achatada e assimetria nos ossos da face, por exemplo, seriam criminosos potenciais. Quem tivesse esses traos era classificado como tipo lombrosiano e visto com extrema desconfiana nos tribunais.
2.2 Aspectos bioambientais da violncia: a desordem urbana e a criminologia oriunda da Ecologia Humana
As informaes cientficas acumuladas permitem afirmar que a violncia tem, de fato, um substrato biolgico. Para os autores clssicos j referidos, Franz Gall e Lombroso, haveria um determinismo gentico vinculado s caractersticas fsicas do indivduo. J Enrico Ferri afirmava que o homem no nasce delinqente, mas que ele se torna delinqente. Torna-se delinqente ao longo da vida porque o meio social, o meio ambiente, os fatores externos, os fatores exgenos (ecolgicos) convergem no sentido de que essa pessoa venha a ser violenta. Ferri, nesse aspecto, tem uma frase clebre: Se em uma rua escura se cometem mais atos violentos do que em uma rua clara, bastaria ilumin-la e isso se tornaria mais eficaz do que construir prises20.
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As idias de Lombroso sustentaram um momento de rompimento de paradigmas no Direito Penal e o surgimento da fase cientfica da Criminologia. Lombroso e os adeptos da Escola Positiva de Direito Penal rebateram a tese da Escola Clssica da responsabilidade penal lastreada no livre-arbtrio. Com o despontar da filosofia positivista e o florescimento dos estudos biolgicos e sociolgicos, nasce a escola positiva. Essa escola, produto do naturalismo, sofreu influncia da doutrina evolucionista (Darwin, Lamarck), sociolgica (Comte, Spencer, Ardig e Wundt) e frenolgica (Gall). (PRADO, Luiz Rgis. Curso de direito penal brasileiro, parte geral. So Paulo: RT, 1999. p. 47) FERRI, Enrico. Criminal Sociology. Electronic Text Center, University of Virginia Library. Disponvel em: <http://etext.lib.virginia.edu/ebooks/Flist.html>. Acesso em: 15 fev. 2005. Outra verso moderna de teoria sociolgica de cunho ecolgico dada por Merton, que afirma que a sociedade capitalista constantemente prope metas de sucesso (dinheiro, sucesso, patrimnio, automveis, roupas, etc.), sem, no entanto, oferecer a todas as pessoas os mesmos meios de alcanar tais metas. A desigualdade entre meios e metas gera a violncia. O espao existente entre os meios que a sociedade d a alguns (classes favorecidas) e as metas ideais, que sugere para todos, preenchido pela conduta agressiva, que, assim, busca alcanar as metas por mecanismos no convencionais.
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Demonstrando a contemporaneidade da idia de Ferri, basta ser lembrado que na poca do Governo de Fernando Henrique Cardoso foi construdo um plano de segurana que tinha como principal meta a iluminao de vias pblicas. Assim, o comportamento humano no se acha condicionado, somente, s caractersticas que herdamos de nossos pais. Ele resultado de interaes sutis entre genes e condies ambientais que originam experincias de vida. Nesse aspecto, a ecologia humana busca verificar outro aspecto biolgico da violncia urbana: a interao entre o indivduo e o seu entorno. A cidade influencia o indivduo. Alm das caractersticas biolgicas, os fenmenos culturais tambm so tidos como mecanismos de influncia no indivduo. O ambiente urbano insere-se nesse contexto, sendo a desordem urbana um elemento do entorno que incentiva a violncia. Afinal, como ensinou o filsofo espanhol Jos Ortega y Gasset, o homem um ser situado e datado.
2.3 Desordem urbana como agresso s funes urbansticas garantidoras da qualidade de vida na cidade
O urbanismo caracteriza-se basicamente por quatro funes vitais: habitao, trabalho, circulao no espao urbano e recreao do corpo e do esprito. Essa concepo surgiu do Congresso Internacional da Arquitetura Moderna, realizado na Grcia em 1933, do qual resultou a edio da Carta de Atenas, repositrio das recomendaes aprovadas naquele evento21. Le Corbusier foi signatrio dessa Carta e precursor na arquitetura do funcionalismo, corrente consagrada no mbito do direito urbanstico. Prope-se uma cidade radicalmente nova, racionalmente ordenada, com separao geogrfica de funes (divertimento, residenciais e comerciais, etc.), onde os edifcios de grandes dimenses eram enquadrados por vastos espaos verdes. A ligao entre as vrias zonas era feita por largas avenidas, susceptveis de serem rapidamente percorridas por automveis. No Brasil, com forte simbolismo que deve ser irradiado para todo o pas, Lcio Costa e Oscar Niemeyer conceberam Braslia com a mesma filosofia. Desse modo, passou a ser considerada, no mbito jurdico, como valor positivo a garantia das funes urbansticas. A vida nas cidades, conforme j visto, caracterizada por atividades que se desenvolvem em espaos interiores (edificaes), quer habitando as casas ou as construes verticalizadas (prdios de apartamentos), quer trabalhando nelas ou as utilizado para os mais diversos fins recreativos, educativos, culturais, religiosos, comerciais, industriais, institucionais, consumistas, etc.
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SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. So Paulo: Malheiros, 1997. p. 24-25.
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Como afirma Jos Carlos Freitas: [...] mesmo fora das edificaes, as atividades so realizadas em razo ou a caminho delas, agora entre portas e janelas, nos veculos automotores ou nos meios de transporte coletivo, sobre as vias de circulao. Sempre algum estar se dirigindo ou saindo de uma edificao para outra. Mas necessrio que o trajeto oferea condies bsicas para que, durante o itinerrio, o objetivo seja alcanado com o mnimo de segurana.22 O controle do uso, do parcelamento e da ocupao dos espaos urbanos objeto, pois, do Direito Urbanstico visam tutela dessas funes urbansticas, mediante normas que se destinam a proporcionar, tambm, ao lado da funcionalidade, a segurana.
3 CRIMES COMETIDOS NO AMBIENTE URBANO: TIPOLOGIA SEGUNDO A TEORIA DAS ATIVIDADES ROTINEIRAS 3.1 Teoria das atividades rotineiras: explicao socioambiental contempornea da violncia
O impacto das teorias ecolgicas dos anos de 1930 e de 1940 (ecologia humana e comportamentalismo) ensejou, no mbito do estudo da criminalidade, a teoria da oportunidade e a teoria das atividades rotineiras, que destacam a influncia do ambiente urbano na ocorrncia de delitos. Essas teorias tm sido desenvolvidas por criminologistas contemporneos. A teoria da oportunidade (theory of consolidated advantages) de Logan busca explicar a evoluo das taxas de crimes por meio das circunstncias em que os crimes ocorrem. Complementarmente, e de forma mais detalhada, a teoria da atividade rotineira (routine activities) de Cohen e Felson, objeto de estudo do presente Captulo, explica a relao entre um ofensor motivado, um alvo disponvel e a ausncia de guardies com os delitos urbanos23. Assim, a teoria social contempornea preocupa-se com aspectos de natureza ecolgica e ambiental, na determinao de fenmenos sociais, tais como o da criminalidade. Haveria uma interdependncia entre o ambiente urbano, as vtimas e os predadores. Jacobs destaca que os ecossistemas urbanos so compostos por processos fsicos, econmicos e ticos, em que a diversidade e a interdepen-
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FREITAS, Jos Carlos de. Dos interesses metaindividuais urbansticos. In: Temas de direito urbanstico. So Paulo: Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, 1999. p. 281-303. STAHURA, John M.; SLOAN, John J. Urban Stratification of Places, Routine Activities and Suburban Crime Rates. Social Forces, n. 66. v. 4, 1988. p. 1115.
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dncia cumpririam a funo de revitalizao e de controle. O problema da segurana nas grandes cidades estaria diretamente relacionado com o enfraquecimento dos mecanismos habituais de controle, exercidos, naturalmente, pelas pessoas que vivem nos espaos urbanos24. De forma semelhante, no mencionado trabalho, defende-se que tais mecanismos de controle so enfraquecidos pelo desrespeito s funes urbansticas da cidade. Das duas teorias complementares apresentadas, detalhar-se- a teoria da atividade rotineira desenvolvida por Cohen e Felson, que comprova a importncia das funes urbansticas na garantia da segurana da cidade.
3.2 Pressupostos da teoria da atividade rotineira para a ocorrncia de um delito urbano

A teoria da atividade rotineira (Cohen e Felson, 1979) assinala a necessidade de trs circunstncias para que um crime (ato predatrio) ocorra. necessrio, pois, que haja uma convergncia, no tempo e no espao, de trs elementos: ofensor motivado (criminoso), que, por alguma razo, esteja predisposto a cometer um crime; alvo disponvel, objeto (crimes patrimoniais) ou pessoa (crimes contra a pessoa) que possam ser atacados; e a ausncia de guardies (comunidade vigilante), que so capazes de prevenir violaes. Trata-se de abordagem preocupada com as caractersticas ambientais em que ocorrem os crimes, chamados como atos predatrios, que mantm algumas ressonncias com a criminologia mais tradicional, ao enfatizar a motivao dos ofensores como o primeiro dos elementos. A origem dessa motivao, entretanto, deixada em aberto. O segundo aspecto que a ao predatria dirija-se contra alvos disponveis, ou seja, pessoas ou objetos em dada posio no tempo e no espao vulnerveis ao agir do ofensor. Aqui destacada a vitimologia, na noo de alvo disponvel. Um alvo define-se como coisa ou pessoa que tem algum valor, alm de algumas propriedades que tornam adequada a ao predatria. O terceiro aspecto, destacado por muitos governantes brasileiros como o mais importante, vincula-se aos guardies. Estes no se referem apenas s organizaes do sistema de justia criminal (polcia repressiva e preventiva, Ministrio Pblico, Magistratura) tal como concebido pela criminologia mais tradicional. Destaca, principalmente, os mecanismos de controle social informais. Nas palavras de Clarke e Felson: Realmente, as pessoas mais aptas para prevenir crimes no so os policiais (que raramente esto por perto para descobrir os crimes no ato), mas antes os vizinhos, os amigos, os parentes, os transeuntes ou o proprietrio do objeto visado. Note-se que a ausncia de um guardio
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JACOBS, Jane. The death and life of great American cities, New York: The Modern Library, 1961.
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adequado crucial. Definir um elemento-chave como ausncia antes do que a presena claramente princpio fundamental na despersonalizao do estudo do crime. Certos tipos de pessoas so mais provveis de estar ausentes do que outras, mas o fato de uma ausncia ser enfatizada mais um lembrete de que o movimento das entidades fsicas no tempo e no espao central para esta abordagem.25 Destacando a necessria convergncia desses trs elementos, Cohen e Felson mostram, como caractersticas urbanas vinculadas, que as funes urbansticas esto relacionadas incidncia de crimes. Desse modo, o local de residncia dos ofensores e das vtimas (funo de residir), o relacionamento entre ofensores e as vtimas (funo de circulao, trabalho, residncia e recreao), o local dos contatos entre a vtima e o ofensor, a idade das vtimas ou o nmero de adultos em uma casa (funo de residir) e o horrio da ocorrncia do crime constituem-se variveis relevantes para a pesquisa da causa prtica dos altos ndices de criminalidade em um determinado local. Exemplificando, o aumento de arrombamentos residenciais relacionar-se-ia a mudanas na estrutura de empregos na sociedade (funo de trabalho), de tal maneira que o aumento do nmero de pessoas (incluindo mulheres) que no se encontram diuturnamente nos lares deixa-os merc de atividades predatrias. A idia simples e lgica de que ofensores e vtimas devem encontrarse no tempo e no espao deu origem a estudos de campo que almejam identificar as dinmicas pelas quais os indivduos proporcionam oportunidades para tornarem-se vtimas de crimes. Esse tipo de abordagem usa dados de pesquisa centrados nas circunstncias urbanas da vtima para compreender as diversas maneiras pelas quais a alocao das funes urbansticas do trabalho, lazer, circulao e recreao influenciam as probabilidades de ocorrncia de atos predatrios no espao urbano.
3.3 Relao entre os espaos urbanos utilizados pelo cidado (vtima) e as taxas de crimes
A abordagem da atividade rotineira torna a vtima (alvo disponvel) e suas circunstncias (estar prxima a um ofensor motivado e em ausncia de guardies) o objeto de estudo, por excelncia, investigando como o estilo de vida do indivduo e os espaos urbanos pblicos e privados, por ele freqentados, influenciam na probabilidade de vitimizao. Os fatores que mais influenciam a ocorrncia de delitos urbanos so a exposio e a proximidade entre a vtima e o agressor (alvo disponvel), a sua capacidade de proteo (espao urbano coletivo ou privado), os atrati-
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CLARKE, Ronald; FELSON, Marcus. Routine activity and rational choice. Londres: New Brunswick, 1993. p. 3.
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vos das vtimas (ofensor motivado e alvo disponvel) e a natureza dos delitos para os quais o ofensor se encontra motivado. A exposio definida pela quantidade de tempo em que os indivduos freqentam locais pblicos, estabelecendo contatos e interaes sociais. O estilo de vida de cada indivduo determina em que intensidade os demais fatores esto presentes na vida. Assim, determina em que medida de riscos os indivduos se expem ao freqentar lugares pblicos. A proximidade da vtima do agressor diz respeito freqncia dos contatos sociais estabelecida entre ambos, o que depende do local de residncia, das caractersticas socioeconmicas e dos atributos de idade e sexo, assim como da proximidade de interesses culturais. Indivduos com a mesma idade costumam freqentar os mesmos ambientes nas atividades de lazer. A capacidade de proteo est relacionada com o estilo de vida das vtimas. Indivduos que tm maior capacidade de resguardar-se, evitando contato com possveis agressores, tm menor probabilidade de ser vitimados. Por exemplo, indivduos que andam de carro, ao invs de faz-lo de nibus, tm maior capacidade de proteo porque diminuem a possibilidade de contato com os agressores. Do mesmo modo, aqueles que contratam segurana privada diminuem a probabilidade de serem vtimas de crime. As vtimas tornam-se ainda mais atrativas quando oferecem menor possibilidade de resistncia ou proporcionam maior retorno esperado do crime. Os indivduos que oferecem menor possibilidade de resistncia26, provavelmente, reagem com pouca intensidade, o que representa menor risco de aprisionamento para o agressor (segundo Foucalt27, a violncia caracterizada pela relao de foras desiguais, configurando, assim, uma relao de poder). Em outras palavras, a violncia o ato de subjugao atravs de foras de explorao e de dominao. Aqueles que proporcionam maior retorno esperado do crime tm maior probabilidade de serem vitimados, uma vez que, por um mesmo risco de aprisionamento, o criminoso pode ganhar mais (trata-se de aplicao utilitarista do princpio da busca da maior felicidade com a menor dor) . A natureza do delito importante para determinar em que proporo cada fator exposto acima influencia a probabilidade de vitimizao.
26 Esta noo encontra-se na poltica criminal adotada na cidade de Nova Iorque intitulada tolerncia zero e que teria sido importada para algumas cidades brasileiras, tal qual Braslia. A estratgia, implantada pelo ento prefeito Rudolph Giuliani, era no ignorar os pequenos crimes do dia a dia pichaes ou desordem, por exemplo para criar um ambiente de ordem na cidade e, assim, evitar que pequenos problemas se transformassem em grandes crises. Os defensores da tese dizem que, se uma janela for quebrada em uma rua e nada for feito a respeito disso, alguns jovens podem comear a achar que tm carta branca para quebrar outras janelas e cometer pequenos atos de vandalismo. Com o tempo, o bairro ganharia fama de decadente e perigoso. Os cidados amedrontados ficariam longe da rea e os criminosos ganhariam uma base para suas operaes. Para os partidrios do Tolerncia Zero, a soluo resolver os pequenos problemas da comunidade antes que eles se tornem grandes. FOUCALT, M. Vigiar e punir: nascimento da priso. Petrpolis: Vozes, 1987.
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4 POLTICAS PBLICAS PROTETIVAS DAS FUNES URBANSTICAS E MINIMIZANTES DOS DELITOS URBANOS 4.1 O mapeamento da violncia em Belo Horizonte: exemplo concreto de aplicao da ecologia humana e da teoria da atividade rotineira no Brasil para preveno de crimes
O Centro de Estudos de Criminalidade e de Segurana Pblica (CRISP) um rgo voltado para a elaborao, acompanhamento da implementao e da avaliao crtica de polticas pblicas na rea da justia criminal. Ligado Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), o CRISP composto por pesquisadores dessa Universidade e de rgos pblicos envolvidos com o combate criminalidade. Constitui exemplo concreto, e bem sucedido, da aplicao da ecologia social e da teoria da atividade rotineira no Brasil. A principal novidade do CRISP consiste na introduo de modelo que combina dois ingredientes: de um lado, pesquisa aplicada, multidisciplinaridade e formao slida em anlise quantitativa de dados para efeitos de planejamento e de avaliao; do outro, uma articulao de diferentes instituies e de rgos pblicos que lidam com o problema da criminalidade e da violncia, sob a liderana de instituio universitria do mais alto prestgio acadmico. Merece destaque a organizao de dados pontuais de crimes na cidade de Belo Horizonte, que se constituiu em iniciativa indita no Brasil e que se tornou referncia em anlises espaciais da criminalidade e no mapeamento de crimes. O primeiro passo nessa abordagem o reconhecimento de que necessrio ir alm da simples localizao dos endereos de ocorrncias, para considerar o contexto socioeconmico em que o crime ocorre, a disponibilidade de alvos para a ao criminosa e a ausncia de mecanismos de controle (elementos tericos obtidos da teoria da atividade rotineira). Embora o CRISP tenha pouco tempo de existncia, j produziu resultados importantes. A partir do mapeamento das ocorrncias de assaltos a txis, foi possvel identificar reas crticas de incidncia desse crime. Montou-se estratgia de ao que envolveu os motoristas e a polcia, com postos de interceptao e de apreenso de armas nessas reas. O resultado foi a queda de 34% em assaltos, em 2001, em comparao a 2000. O Centro est ainda envolvido em projetos de mapeamento detalhado da violncia em BH, sempre buscando relacionar delitos com condicionantes sociais28. Outro exemplo que ser detalhado reporta-se pesquisa mais ampla sobre crimes urbanos, realizada em Belo Horizonte, em 2002, e detalhada na Revista Brasileira de Cincias Sociais. Os dados utilizados nesse trabalho
28 Centro de Estudos de Criminalidade e de Segurana Pblica (CRISP). Disponvel em: <http:// www.crisp.ufmg.br/intro.htm>. Acesso em: 15 fev. 2005.
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provm da Pesquisa de Vitimizao realizada pelo Centro de Estudos em Criminalidade e Segurana Pblica (CRISP), entre fevereiro e maro de 2002. Esse tipo de pesquisa contm informaes sobre os acontecimentos criminais sofridos pelos indivduos, sobre a quantidade e o tipo de perda incorrida e as caractersticas dos criminosos. Alm disso, engloba informaes sobre as caractersticas socioeconmicas, sobre os hbitos e sobre as caractersticas de residncia e vizinhana dos indivduos29. A pesquisa de vitimizao, realizada em Belo Horizonte, considerou as seguintes categorias de crime: furtos (ato de apropriao de bens alheios sem que a vtima perceba a apropriao na hora da efetivao do ato); roubos (ato de apropriao de bens alheios em que a vtima percebe a apropriao na hora da efetivao do ato); tentativa de roubo (quando o indivduo vtima de roubo, mas consegue evitar a consumao dele); furtos em residncia (ato de apropriao de bens alheios que estejam dentro da residncia da vtima, estando ela presente ou no); tentativa de furto em residncia (quando o indivduo vtima de furto na residncia em que, por algum motivo, no consegue ser efetivado); agresso (ato de ferir outrem com ou sem uso de armas); tentativa de agresso (quando o indivduo vtima de agresso, mas no ferido)30. Verificou-se, aps a coleta e a anlise dos dados, a comprovao da teoria das atividades rotineiras, pois verificou-se a correlao dos dados colhidos com a noo de ofensor motivado, alvo disponvel e ausncia de guardies, j que se constatou que: 1. A incidncia de vtimas na amostra varia bastante conforme o tipo de crime considerado. 2. Com relao idade, o grupo de 13 a 24 anos o de maior incidncia tanto de furto como de roubo. Isto pode estar acontecendo devido aos fatores exposio, menor capacidade de proteo e proximidade entre vtima e agressor. Indivduos mais jovens, em sua maioria, so solteiros, freqentam mais lugares pblicos sem se preocupar com a prpria proteo. A proporo de agredidos na amostra vai diminuindo medida que so consideradas faixas etrias mais elevadas. 3. Indivduos que trabalham so vtimas preferenciais de todos os tipos de crime. No caso de roubo e de furto, uma possvel explicao o fato de serem mais atrativos, pois proporcionam maior retorno esperado do crime. No caso de agresso, a explicao pode
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BEATO F., Cludio; PEIXOTO, Betnia Totino; ANDRADE, Mnica Viegas. Crime, oportunidade e vitimizao. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 19, n. 55, p. 73-89, jun. 2004. BEATO F., Cludio; PEIXOTO, Betnia Totino; ANDRADE, Mnica Viegas. Crime, oportunidade e vitimizao. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 19, n. 55, p. 55, 73-89, jun. 2004.
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residir no fato de estarem mais expostos, uma vez que transitam mais em locais pblicos e mantm maior proximidade com possveis agressores, pois o crculo social maior. 4. Os furtos e os roubos incidem mais em indivduos com nvel superior e nos trs grupos de renda familiar mais elevada, mostrando a importncia do fator atratividade. 5. Com relao aos hbitos, indivduos que andam de coletivo e, sobretudo, noite apresentam-se como mais provveis vtimas de todos os tipos de crime. Em coletivos, os indivduos tm menor capacidade de proteo se comparados aos que circulam de carro, uma vez que estes tm menor contato com desconhecidos e, ao mesmo tempo, esto mais protegidos no interior de seus veculos31. Assim, as pesquisas realizadas em Belo Horizonte pelo CRISP comprovam a eficcia da anlise emprica de dados criminolgicos, feita luz da teoria da atividade rotineira na realidade citadina brasileira. Alm disso, destaca a correlao sistmica entre a deficincia da estrutura municipal urbana e as taxas de violncia presentes naquele local. Portanto, lutar por cidades planejadas por meio da gesto democrtica garantidora das funes urbansticas vincula-se ao sucesso do combate violncia urbana.
4.2 O planejamento urbano como poltica pblica eficaz no combate criminalidade urbana
O fenmeno da violncia requer postura ampla na realizao dos diagnsticos e a implementao de polticas pblicas intersetorializadas. Conforme j demonstrado, a criminalidade inseparvel da problemtica urbana, o que confirma a necessidade de conhecerem-se, em detalhes, os reflexos da crise econmica, na sociedade e no cotidiano, das pessoas. Os assentamentos humanos, feitos sem respeito s relaes entre as pessoas, geram violncia e criminalidade. Assim, o conhecimento cientfico e tecnolgico deve constituir o suporte para maior eficincia no combate criminalidade e violncia. O planejamento urbano fundamental na elaborao do planejamento estratgico das atividades de uma cidade, instrumentalizando a segurana como direito social, individual e coletivo. O combate violncia, assim como o planejamento da cidade, deve envolver polticas de setores distintos
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BEATO F., Cludio; PEIXOTO, Betnia Totino; ANDRADE, Mnica Viegas. Crime, oportunidade e vitimizao. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 19, n. 55, p. 73-89, jun. 2004.
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como educao, sade, lazer, iluminao pblica, trabalho e moradia, sendo os ltimos diretamente vinculados s funes urbansticas. H que ressaltar que a inexistncia de planejamento urbano dificulta e torna ineficiente o combate violncia. Por outro lado, dados empricos, colhidos na cidade de Belo Horizonte, impem a busca de novo modelo de gesto, que passa pela inverso de prioridades, enfatizando-se gastos sociais e de infra-estrutura nas periferias (zonas mais sujeitas violncia, dentre outras razes, pela maior concentrao de ofensores motivados e pela ausncia de guardies), em oposio s grandes obras centrais e virias, e o engajamento popular no processo de deciso do poder institudo. So esses os dois grandes pilares da gesto democrtica participativa. A noo de ausncia de guardies, nas grandes cidades, enseja a participao popular prevista na Constituio Federal e concretizada no Estatuto da Cidade. o que vem sendo chamado de processo de radicalizao do sistema democrtico, atravs do aprofundamento dos espaos de co-gesto entre governo e comunidades locais para viabilizar a concretizao do direito cidade segura32. A partir da Constituio de 1988, as cidades foram aladas, por meio do status, concedido aos municpios, de ente federativo, a centro das polticas pblicas de qualidade de vida dos cidados. Nesse aspecto, o Governo Federal criou o Ministrio das Cidades para coordenar e para agilizar a implantao dos planos diretores municipais previstos na Constituio Federal. O Captulo IV do Estatuto da Cidade traz a garantia da participao popular, na gesto urbana como a operacionalizao de novo ordenamento jurdico-urbanstico. Trata-se de normas de processo poltico-administrativo que informam o modo concreto de formulao da poltica urbana e da incidncia dos dispositivos tratados nos captulos anteriores, para o que se exige sempre a necessria participao popular33. Visando concretizao dessa diretriz constitucional, o Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Programas Urbanos, lanou diretivas para implementao do Plano Diretor Participativo. Tal poltica pblica servir para orientar os governos municipais e a sociedade na construo dos planos diretores, j que, de acordo com o Estatuto das Cidades, os municpios com mais de 20 mil habitantes tm, at outubro de 2006, que elaborar ou que atualizar os planos diretores.
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DANIEL, Celso. A gesto local no limiar do novo sculo: desafios dos governos democrticos e populares do Brasil. In: Direito urbanstico e poltica urbana no Brasil, Belo Horizonte: Del Rey, 2001. p. 522. BUCCI, Maria Paula Dallari. Gesto democrtica da cidade. In: DALLARI, Adilson (Org.). Estatuto da cidade, So Paulo: Malheiros, 2002. p. 333.
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4.3 O lazer e a recreao: exemplo de respeito funo urbanstica eficaz no combate violncia urbana sofrida e praticada por jovens
Sistema de lazer sinnimo de sistema de recreio, traduzindo a idia de espao pblico reservado ao lazer ou a recreao, modalidade de direito social tutelado pela Constituio Federal (art. 6), que, na lio de Jos Afonso da Silva, exprime uma necessidade urbana. Para ele, lazer e recreao so funes urbansticas; da so manifestaes do direito urbanstico. Acrescenta que o lazer e a recreao requerem lugares apropriados, tais como jardins, parques, praas de esportes, praias, e a tambm entram as reas verdes34. Uma poltica de esporte e de lazer que mobilize grupos tradicionalmente em risco (risco de tornar-se vtima [alvo disponvel] ou ator da violncia [ofensor motivado]) previne atos predatrios ocorridos na cidade. conveniente destacar que os jovens de classes populares, se comparados a outros extratos da sociedade, so dos grupos mais atingidos por esses fenmenos, uma vez que vrios estudos demonstram que a precariedade dos servios pblicos e das condies de vida, a falta de oportunidades, de emprego e de lazer e as restritas perspectivas de mobilidade social contribuem como potenciais motivadores de aes violentas para esse contexto. Assim, tendo em vista a situao em que vivem os jovens de camadas populares, as esferas convencionais de sociabilidade j no oferecem respostas suficientes para preencher as expectativas desses jovens. Nos vazios deixados por elas, constitui-se outra esfera ou outra dimenso de sociabilidade cujas marcas principais so as transgresses. A omisso estatal, no campo do lazer, implica o agir favorvel violncia. A formao de gangues/galeras d-se, em sua maioria, nos espaos onde a sociedade no tem respostas efetivas, por parte do Poder Pblico, para as demandas e as necessidades. Esse no-cumprimento de atribuies fora o Estado a aceitar novo tipo de ordem imposta, de maneira geral, pelo crime e pela violncia. No livro Gangues, galeras, chegados e rappers35, discute-se, tambm, que o lazer negativo contribui, efetivamente, para o aumento da violncia, inclusive, no Distrito Federal. Considerando a hiptese de existncia de gangues, prope-se o conhecimento de quem so os jovens que delas fazem parte, bem como a sua representao/percepo sobre temas, tais como violncia, famlia, trabalho, educao, consumo, drogas, cidadania, futuro. A relevncia desse trabalho situa-se nos nmeros que demonstram a altssima incidn-
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SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. So Paulo: Malheiros, 1997. p. 248. ABRAMOVAY, Miriam; WAISELFISZ, Jlio Jacobo; ANDRADE, Carla Coelho; RUA, Maria das Graas. Gangues, galeras, chegados e rappers: juventude, violncia e cidadania nas cidades da periferia de Braslia. Rio de Janeiro: Garamond, 1999.
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cia de violncia entre a juventude, principalmente nos grandes centros urbanos. Nesse sentido, a presente monografia almeja discutir a relao entre a violncia (sofrida e praticada por jovens) e a condio de desrespeito s funes urbansticas do local em que os jovens se encontram. Esse desrespeito oriundo da disponibilidade de recursos (materiais ou simblicos) dos atores e o acesso estrutura de oportunidades sociais, econmicas e culturais que provm do Estado, do mercado e da sociedade civil; vinculam-se, pois, a aspectos da poltica social do Estado. Por meio da pesquisa Cultivando vidas, desarmando violncias, a Unesco acompanhou, por meio de complexa rede de pesquisas e de avaliaes, programas realizados por governos locais, ONGs e outras entidades da sociedade civil, em 10 estados brasileiros (que desenvolveram atividades colaborativas no combate violncia e construo de uma cultura pela paz, recorrendo ao lazer com e para jovens em comunidades sujeitas a vulnerabilidades sociais, econmicas e sociais)36. A pesquisa concluiu que, por meio do estmulo ao lazer, foram criados espaos alternativos de estmulo criatividade, participao, auto-estima e formao artstico-cultural, oferecendo alternativas de ocupao do tempo, contribuindo para acentuada crtica cultura e prtica de violncia. Em outras palavras, de acordo com a anlise da teoria das atividades rotineiras, diminua-se a incidncia do ofensor motivado e do alvo disponvel.
4.4 Garantia de trabalho e de moradia digna: polticas pblicas sociais eficazes para o combate da violncia
Um outro nvel de preveno, tambm vinculado ao capital social37 de uma comunidade, a preveno realizada por meio da gerao de emprego e de renda para os jovens e adultos, bem como pela garantia de moradia digna populao. Nessa fase, a responsabilidade pela preveno depende principalmente do Poder Pblico: Federal, Estadual e Municipal, com polticas pblicas de gerao de emprego e de construo de moradias, pois, somente, assim,
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Desde 1997, a Unesco-Brasil iniciou srie de pesquisas centradas nos temas de juventude, violncia e cidadania. Alguns dos livros que resultaram dessas pesquisas so os seguintes: Cultivando vidas, desarmando violncias experincias em educao, cultura, lazer, esporte e cidadania com jovens em situao de pobreza (2001), Juventude, violncia e vulnerabilidade social na Amrica Latina: desafios para polticas pblicas (2002) e Escolas de paz (2001). O conceito de capital social convida-nos a explorar a infra-estrutura da sociedade civil e sugere que com sua anlise se possam encontrar explicaes do porque algumas localidades ou instituies apresentam maior vitalidade e eficincia no combate excluso social e violncia do que outras. (ABRAMOVAY, Miriam; PINHEIRO, Leonardo Castro. Violncia e Vulnerabilidade Social. In: FRAERMAN, Alicia. Inclusin social y desarrollo: presente y futuro de La Comunidad IberoAmericana. Madri: Comunica, 2003. p. 4)
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o cidado vai sentir-se valorizado e sua auto-estima far com que ele no tenha motivao para a prtica de atos ilcitos (ofensor motivado). O desemprego fonte de violncia urbana. Pesquisa realizada em 2004 pela Secretaria de Segurana Pblica do Estado de So Paulo indica que a estagnao econmica tem impacto direto no aumento da criminalidade. O estudo foi feito no municpio de So Paulo, analisando 33 tipos de ocorrncias policiais mais freqentes. Acentuada poro delas acompanha, quase ms a ms, a variao nas taxas de desemprego e as quedas no padro de renda do brasileiro. De 2001 a 2003, o ganho mdio dos paulistanos caiu 18,8% e a oferta de trabalho, 22%, enquanto, nas ruas, furtos e roubos a transeuntes aumentaram quase na mesma proporo (23%). Ao cruzar dados socioeconmicos e criminais, foi possvel provar que a extrema necessidade pode ser incentivo ao crime, diz o Professor Leandro Piquet Carneiro, da Faculdade de Cincias Polticas da Universidade de So Paulo (USP), um dos cinco pesquisadores responsveis pelo estudo. Como exemplo disso, observa-se que, nos bairros com poder aquisitivo maior, o ndice de violncia menor. Georg Simmel (1858-1918) j havia destacado, em 1900, no artigo A metrpole e a vida mental, que a vida urbana excita os nervos, intensifica as reas de atrito entre os moradores da cidade, por meio da proximidade do convvio, pelo anonimato e pela indiferena38. A pesquisa tambm revelou que o grau de violncia dos delitos pode variar de acordo com o nvel de desespero econmico de quem os pratica. Os furtos, que no envolvem ameaa ou agresso direta s vtimas, tm relao mais direta com a queda na renda da populao. So crimes furtivos, em que a ocasio e o risco so mais bem controlados pelo autor, que minimiza o risco, diz Piquet. Entre os que tiveram uma queda de renda, o crime mais comum so pequenos furtos no local de trabalho ou na rua, explica. Eles costumam ser praticados por pessoas com menor propenso violncia, vindas de ambientes sociais mais estruturados, ou por adultos, que no querem correr o risco de ser pegos pela polcia39. necessria a adoo de polticas srias no campo do desenvolvimento econmico para a gerao de empregos e de habitao, buscando-se evitar o aumento da criminalidade. O Estado Democrtico de Direito pressupe polticas pblicas garantidoras das funes urbansticas. A violncia nasce da falta de esperana ou de perspectiva de vida melhor. A falta de trabalho, de moradia e de lazer geram vazio no corao, o que permite a instaurao da violncia. O ofensor pode ser motivado pela falta de esperana de dias melhores. H, pois, correlao entre a Ordem Urbanstica e a criminalidade.
38 39
SIMMEL, Georg. A metrpole e a vida mental. In: O fenmeno urbano. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1973. p. 11-25. Crime e desemprego. In: Revista poca, Rio de Janeiro: O Globo, 5 abr. 2004. p. 20.
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CONCLUSO
Na identificao das causas endgenas (identificveis por meio da ecologia humana e do comportamentalismo) da violncia urbana e na busca de solues para esse problema, o respeito s funes urbansticas da cidade tem papel de destaque, consoante a diretriz pblica constitucional de planificao das cidades para garantia do bem-estar de seus habitantes (art. 182 da Constituio Federal). A falta de estrutura urbana municipal contribui para a existncia e para o aumento da violncia urbana. A teoria da atividade rotineira destaca a relao entre as taxas de crimes e as circunstncias em que estes ocorrem. Estudos realizados, no Brasil e no Exterior, comprovam, empiricamente, que a ocorrncia de um crime vincula-se convergncia espacial e temporal de um ofensor motivado, de um alvo disponvel e da ausncia de guardies. Tais elementos tendem a no ocorrer em cidades planejadas que garantam o pleno exerccio das funes urbansticas. A garantia da recreao e do lazer nas cidades diminuiu as tenses sociais, dificultando o surgimento de ofensores motivados ao cometimento de delitos. O trabalho e a moradia seguros ensejam a inexistncia de alvos disponveis, medida que amparam o exerccio das atividades basilares da cidade, evitando situaes de risco que tendem a aumentar a incidncia dos crimes. Exemplificando, a necessidade de participao popular na gesto da cidade, prevista na Constituio Federal e concretizada no Estatuto da Cidade, propicia a presena de guardies nas grandes cidades, medida que conscientiza a populao quanto aos problemas existentes em sua comunidade, o que minimiza a ocorrncia de infraes relevantes para o Direito Penal e a qualidade de vida citadina. Assim, o combate violncia pode ser realizado por meio de polticas pblicas garantidoras da dignidade da pessoa humana, nos termos da diretriz constitucional de garantia das funes urbansticas. Protejam-se as funes urbansticas de uma comunidade urbana, para que sejam protegidos os seus habitantes.
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