POLTICAS EDUCATIVAS PARA O ENSINO SUPERIOR NA UNIO EUROPEIA: UM OLHAR DO LADO PORTUGUS

JOS AUGUSTO PACHECO*

RESUMO: O texto contm dois propsitos fundamentais: analisar as polticas educativas para o ensino superior na Unio Europeia, sobretudo nos objectivos estratgicos declarados para esta dcada, e olhar, de uma forma mais particular, para a realidade portuguesa, num momento em que se discute tanto a misso da universidade no contexto da globalizao e das polticas de prestao de contas. Palavras-chave: Unio Europeia. Portugal. Ensino superior. EDUCATIONAL POLICY ABOUT HIGHER EDUCATION IN THE EUROPEAN UNION: A PORTUGUESE OVERVIEW ABSTRACT: The text has two main proposals: to analyse the educational policy about higher education in the European Union, mainly in what concerns the strategic goals defined to this decade and to examine the Portuguese reality, in a moment where the mission of the university either in the context of globalisation or within accountability policy is very discussed. Key words: European Union. Portugal. Higher education.

Introduo
actual realidade da Unio Europeia j foi uma utopia. Ou ainda o ser nalguns aspectos, tais como foram pensados por Jean Monet. Com a assinatura de diversos tratados, certos pases da Europa comearam a aprofundar laos de cooperao que, rapidamente, estender-se-iam da economia poltica, cultura e educao. A

Professor associado com agregao da Universidade do Minho. E-mail: jpacheco@iep.uminho.pt

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unio monetria, consagrada por meio do euro, foi mais um passo significativo, cujas consequncias so ainda imprevisveis. E as estrelas amarelas, em circunferncia, num fundo azul vo aumentando em direco construo da grande casa europeia, que poder ter na sua porta de entrada esta frase identitria, parafraseada de Scrates: No sou portugus, nem grego, mas cidado europeu. As mudanas educativas tm conhecido uma acelerao inusitada em virtude de questes muito diversas. Se a globalizao um factor preponderante nessas mudanas porque h desafios sociais e econmicos aos quais a educao, em geral, e o currculo, em particular, so chamados a dar respostas, pretensamente imediatas. Debatemos neste texto as polticas educacionais sobre o ensino superior na Unio Europeia, no deixando de olhar para a realidade portuguesa, colocando em relevo o desafio que colocado educao: desempenhar um papel central na construo de uma sociedade europeia do conhecimento e de um espao competitivo no nvel econmico.

Objectivos dos sistemas de educao e formao

Os dois pilares fundamentais do espao europeu correspondem harmonizao dos sistemas sociais1 e afirmao da sua identidade no mbito internacional2 e tm, actualmente, como argamassa constitutiva a educao e a formao. Da que o documento sobre os objectivos futuros concretos dos sistemas de educao e formao3 seja crucial na definio dos objectivos estratgicos para tornar o espao europeu de aprendizagem ao longo da vida uma realidade4 e possibilitar a emergncia de uma Europa do conhecimento. O enunciado do documento sobre os objectivos parte de uma afirmao conclusiva quanto ao papel da educao e formao: contribuio para a Europa se tornar na economia baseada no conhecimento mais dinmica e competitiva do mundo, capaz de garantir um crescimento econmico sustentvel, com mais e melhores empregos, e com maior coeso social.5 Para alm dos valores humanistas, so atribudos educao e formao seis objectivos (trs gerais e trs estratgicos) bem elucidativos da forte relao entre educao/formao e conhecimento/ competitividade. - Desenvolvimento do indivduo, para que possa realizar todas as suas potencialidades e ter uma vida feliz. - Desenvolvimento da sociedade, em especial por meio do fomento da democracia, da reduo das disparidades e das
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injustias entre indivduos ou grupos e da promoo da diversidade cultural. - Desenvolvimento da economia, assegurando-se que as competncias da fora de trabalho correspondam evoluo econmica e tecnolgica. Os objectivos estratgicos, definidos para um horizonte de dez anos, entretanto desmultiplicados noutros objectivos e/ou aces, so os seguintes: A) Aumentar a qualidade e a eficcia dos sistemas de educao e formao na Unio Europeia. A1) Melhorar a educao e a formao dos professores e formadores. A2) Desenvolver as competncias para a sociedade do conhecimento. A2.1) Melhorar a aptido para a leitura, a escrita e a aritmtica. A2.2) Actualizar a definio das competncias bsicas para a sociedade do conhecimento. A2.3) Manter a faculdade de aprender. A3) Garantir a todos o acesso s Tecnologias de Informao e Comunicao. A3.1) Equipar os estabelecimentos de ensino e os centros de aprendizagem. A3.2) Envolver os professores e formadores. A3.3) Utilizar redes e recursos. A4) Aumentar o recrutamento nos estudos cientficos e tcnicos. A5) Utilizar de melhor forma os recursos. A5.1) Melhorar a garantia da qualidade. A5.2) Garantir uma utilizao eficaz dos recursos. B) Facilitar o acesso de todos aos sistemas de educao e formao. B1) Ambiente de aprendizagem aberto. B2) Tornar a aprendizagem mais atraente. B3) Promover a cidadania activa, a igualdade de oportunidades e a coeso social.
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C) Abrir os sistemas de educao e formao ao resto do mundo. C1) Reforar os laos com o mundo do trabalho, a investigao e a sociedade no seu conjunto. C2) Desenvolver o esprito empresarial. C3) Melhorar a aprendizagem das lnguas estrangeiras. C4) Aumentar a mobilidade e os intercmbios. C5) Reforar a cooperao Europeia. Com efeito, trata-se de uma proposta que responde a duas preocupaes: por um lado, definir um perfil de competncias globais para a educao e formao do cidado europeu, tal como o fizeram os Estados Unidos, nos finais do sculo XX, quando do debate acerca da Nao em Risco;6 por outro lado, criar normas sobre as polticas educativas com nfase na clarificao de reas de conhecimento, na declarao de critrios de empregabilidade e na proposta de parcerias e curriculares, sobretudo na abordagem de uma cultura bsica comum que seja o suporte de um currculo europeu. Estaremos ou no perante os primeiros objectivos estratgicos de um currculo europeu que d sentido social educao obrigatria e atribua uma finalidade profissionalizante aos ensinos secundrio e superior? Hoje em dia, a educao perspectivada pela existncia de espaos escolares e extra-escolares que consagram tanto a diversificao como a homogeneizao de processos e prticas de formao. A problemtica do currculo comum, tanto menosprezada pelos educadores crticos, algo que deve ser discutido, mormente a partir do momento que se reconhece a educao como um direito cultural. Desse modo, o currculo comum, formulado e desenvolvido de maneira flexvel, tem que dar resposta ao pluralismo social e cultural, admitindo as diferenas entre culturas sem renunciar universalidade de muitos traos culturais e de certos objectivos bsicos (Gimeno, 2002). Contudo, e tal como comummente defendido em diversos documentos de organismos multilaterais e na bibliografia que reconhece a vantagem da empreserealizao da educao, o currculo comum expresso na forma de competncias muito genricas, para as quais contribuiro a escola, em termos de uma formao geral, de pendor vocacional, e o mercado de trabalho, na forma de uma formao especfica, de natureza ocupacional. Numa perspectiva muito pragmtica, mas redutora do papel da educao, admitir-se- que a escola tem a funo de veicular
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saberes, cuja importncia mais validada pelo empregador que pelo professor. As identidades educacional e curricular so, assim, conjugadas com o espao europeu de aprendizagem ao longo da vida e a Europa do conhecimento, mediante o reforo de uma poltica europeia das universidades no sentido de tornar a Europa na economia do conhecimento mais competitiva e dinmica do mundo.7 Para alm das atribuies culturais que lhe so confiadas, a educao surge, nos documentos de orientao da Unio Europeia, entre as polticas que promovem a competitividade econmica e empresarial, num quadro de mudanas advindas da globalizao, e que, por isso, devem reforar a Europa do conhecimento. A nova economia baseada no conhecimento parte da convico de que este a chave da competitividade e do desenvolvimento econmico e social europeu. Por isso, no sem razo que o ensino superior, tal como foi pensado a partir do sculo XIX, seja chamado a reforar o projecto de identidade poltica (Amaral & Magalhes, 2000), dantes nacional, agora europeia. Ao Estado-Nao sucede o Estado-Unio, um espao de soberania fragmentada, mas cimentada pela homogeneizao das polticas econmicas. Tal tem vindo a ser proposto por organismos, como o Banco Mundial e a OCDE, quando atribuem ao ensino superior uma importncia capital para o desenvolvimento econmico, na base dos critrios pertinncia, qualidade e internacionalizao (Catani & Oliveira, 2000).

Espao europeu de aprendizagem ao longo da vida

Tornar a Europa do conhecimento uma realidade significa o reconhecimento de um espao europeu de aprendizagem ao longo da vida que englobe aspectos que so essenciais em qualquer documento econmico direccionado para a competitividade e a qualidade: espaos de aprendizagem, empregos, conhecimentos, competncias, recursos e parcerias. A valorizao da aprendizagem (formal, no-formal e informal) um dos vectores principais nos documentos que so discutidos no mbito da Unio Europeia e ainda mais nos documentos de orientao sobre as polticas educativas. O conceito de aprendizagem ao longo da vida associado a uma estratgia europeia para o emprego e rene consensos relativamente a quatro reas globais de formao: realizao pessoal, cidadania activa, incluso social e empregabilidade/
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adaptabilidade.8 A definio aprendizagem ao longo da vida consagra, assim, toda a actividade de aprendizagem em qualquer momento da vida, com o objectivo de melhorar os conhecimentos, as aptides e competncias, no quadro de uma perspectiva pessoal, cvica, social e/ ou relacionada com o emprego.9 Tal conceito pressupe, em termos de operacionalizao, repensar estratgias que conduzam, segundo os signatrios do documento, ao trabalho em parceria no mbito do espectro da aprendizagem, apreenso da procura de aprendizagem (de acordo com os objectivos anteriormente referidos), mobilizao de recursos adequados, facilitao do acesso s oportunidades de aprendizagem, ao fomento duma cultura de aprendizagem e, por ltimo, procura da excelncia. A posio da Unio Europeia em face do conceito de aprendizagem ao longo da vida insere-se no contexto do Relatrio Delors, pois por meio dele que se procurar alcanar uma sociedade educativa e uma sociedade aprendente, a partir de quatro tipos de aprendizagem: aprender a conhecer, aprender a fazer, aprender a ser e aprender a viver junto (Shiroma, Moraes & Evangelista, 2002, p. 67). Aprendizagem e competncia so as duas faces de uma poltica de educao e formao centrada na economia do conhecimento, pois o Estado que no definir os saberes de base ser um Estado desligado da nova realidade europeia ou da grande casa do conhecimento que se procura edificar em nome da competio econmica. Mais uma vez e o currculo das organizaes de aprendizagem obedece a uma tradio inventada,10 na medida em que as propostas ora se repetem, ora so reformuladas o conhecimento redefinido em funo de interesses econmicos, tal como o demonstram diversos estudos sobre as disciplinas escolares e as reas de conhecimento (Goodson, 2001). Advoga-se ainda, no referido documento, que estamos num tempo de transio: do conhecimento para a competncia e do ensino para a aprendizagem pelo que os aprendentes devem, na medida do possvel, assumir a responsabilidade da sua prpria aprendizagem e procurar activamente adquirir conhecimentos e desenvolver as suas competncias.11 Esta declarao tem suscitado muitas reaces tanto de cientistas como de opinion makers porque se fala de uma pedagogia inovadora e se abandona o magister dixit, ou, melhor dizendo, uma cultura de aprendizagem exigente que tem como primeiro referencial o professor e/ou formador. Tal no a posio dos membros signatrios do documento, embora tambm facilmente passem de um lado para o outro ao
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enfatizarem a transio do conhecimento para a competncia e do ensino para a aprendizagem. O protagonismo do aprendente no exige a opo por plos extremos, mas o equilbrio de aces que contribuam para que a educao e a formao resultem num processo de descoberta permanente por meio da plena assuno da misso da universidade.

Misso da universidade12
Mas qual a misso da universidade? Discutir a misso, ou funo da universidade um exerccio problemtico, sobretudo se h duas ideias distintas, que impem a dicotomia ideia/instrumento, viso idealista/viso utilitarista. Assim,
para alguns, as universidades so o que so e no h que perguntar para que servem simplesmente existem como acto cultural vlido, vlido em si prprio; para outros, a sua utilidade em termos de bens produzidos que est em causa e consequentemente trata-se de algo susceptvel de avaliao e correco. (Frasto da Silva & Emdio, 1993, p. 7)

Tais ideias deram origem, em sete sculos de histria, a duas concepes dominantes de universidade: uma do tipo napolenica ou de Newman, que preparava o homem culto de modo que pudesse exercer a sua profisso com crdito e dominar com facilidade qualquer assunto; a outra, impulsionada por Humboldt, com a criao da Universidade de Berlim, em 1809, coloca o acento tnico nas formaes cientficas e profissionais com nfase no estudo da filosofia e das cincias, na investigao, nos cursos ps-licenciatura e na liberdade dos professores e alunos (Crespo, 1993). Com efeito, trata-se de defender para a universidade uma orientao essencialista, baseada no cnone cultural, ou uma orientao pragmtica, que contm subjacente a substituio da ideia pela actividade, pelo que, neste caso, o que determinante no o registo das ideias, mas o da aco (Ribeiro, 1993). Esta ltima concepo est na origem da diversificao do ensino superior e da sua reflexo sobre a misso da universidade. Ao longo de muitos sculos, tanto em Portugal como na Europa, a definio de ensino superior era sinnimo de universidade. A questo surgiu a partir do momento em que se tornou necessrio responder seguinte interrogao sobre os objectivos da universidade: Em que medida convm ou no profissionalizar o ensino superior? (Ministrio da Educao, 1984, p. 4).
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Voltando noo de misso, ou de funo da universidade, o que constitui a chave da ideia, para Mariano Gago,
uma Universidade de superioridade (...) pois natural que a Universidade, como instituio, se sinta superior por natureza, e superior a outras instituies de ndole diversa. Em nome da superioridade, alis, acolhe e exclui, sem nunca estarmos totalmente certos da verdade actual de qualquer desses estados a no ser na realidade inefvel das iluses, afectivas ou formais. Assim, a apropriao confiante e fundadora da ideia da superioridade confere Universidade uma superioridade inegvel. (Gago, 1993, p. 68-69)

Decorrente da ideia ou funo encontra-se a definio de universidade, to consensual nos diplomas que a instituem ou que incumbem de novas competncias. Mais do que procurar a definio normativa, clarifiquemos as ideias sobre a ideia de universidade: Uma Universidade no uma mquina que sirva para realizar um objectivo determinado ou para produzir um determinado resultado, uma forma de actividade humana. Dito de outro modo: O que distingue uma universidade um modo especial de realizao da procura do saber (...) acima de tudo, uma universidade uma casa de saber (Oakeshott, 1993, p. 22-23). Neste sentido, com rigor acadmico, poder-se- dizer que no saber est a essncia da Universidade (Gago, 1993, p. 70) nas vertentes da educao, formao e investigao. A universidade justifica-se pelo critrio da verdade que adopta na procura do saber dentro da especializao de um determinado campo epistemolgico. Tal procura no uma corrida em que os competidores procurem alcanar o melhor lugar, no sequer uma discusso ou um simpsio: uma conversao (Oakeshott, 1993, p. 62); tambm uma comunicao porque so as formas comunicativas da argumentao cientfica que afinal permitem dar coeso e unidade aos processos de aprendizagem universitria nas suas diversas funes (Habermas, 1993). E ainda com Habermas (1993, p. 60-61), a funo da universidade est ligada no apenas com o desenvolvimento tcnico e a preparao para profisses acadmicas, mas tambm com a educao em geral, a tradio cultural e o esclarecimento crtico. Porque caracterizada como centro de criao, transmisso e difuso da cultura, da cincia e da tecnologia,13 a universidade uma forma superior de cidadania, reconhecendo-se que no pode continuar a funcionar para a formao de um grupo restrito de pessoas. A universidade socializa-se e democratiza-se, pois se admite que a sua existncia contm uma lgica de participao fundamentada na igualdade e na
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justia educativas. Por isso, a universidade um espao de produo de conhecimento, de resolues de problemas tecnolgicos e de criao de um esprito crtico que permita ao estudante reconstruir os seus percursos de formao na base de valores concretos. Porm, e no momento em que se verifica o factor social da mundializao, tais percursos so cada vez mais determinados por lgicas globalizadas, das quais destacamos a da Unio Europeia.

Espao europeu de ensino superior

Na edificao da sociedade do conhecimento, o espao europeu de aprendizagem ao longo da vida , entretanto, associado ao espao europeu de investigao e ao espao europeu de ensino superior. A realizao de um espao europeu de ensino superior implica considerar no s o papel central das instituies universitrias na produo de conhecimento, mas tambm a sua autonomia, tornando-se, desse modo, em estruturas fundamentais de educao, formao e inovao. Da que as Universidades constituam as bases sobre as quais se edifica a Europa: predominncia da razo e do dilogo, formulao de princpios ticos e polticos.14 Porm, e de um modo mais estratgico quando se repensa a misso da universidade, afirma-se que o
ensino superior desempenha um papel fundamental no fomento da inovao, do crescimento econmico, do aumento do emprego e da produtividade. O seu potencial impacto positivo pode ser reforado se providenciar o acesso ao mercado de trabalho de recursos humanos altamente especializados e mveis.15

Este processo de construo de um espao europeu do ensino superior radica, como analismos, na Europa do conhecimento e no conhecimento econmico. Acredita-se, nesse caso, que o estatuto europeu como centro de excelncia no domnio da aprendizagem depende do reconhecimento de uma identidade europeia que ainda no existe. O modelo europeu segue mais uma vez o modelo norte-americano, mormente quando reconhecido o modelo do programa Fullbright, e ainda os modelos ingls (British Council) e francs (Edufrance). 16 O objectivo claro: criar na Europa um centro de excelncia no nvel da educao, formao e investigao cientfica e tecnolgica por meio do desenvolvimento de recursos humanos de elevada qualidade.
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A edificao do espao europeu de ensino superior comea a tornar-se uma realidade que suscita dvidas relativas misso da universidade, dentro da autonomia que consagra as suas mltiplas funes. O documento estruturante a Declarao de Bolonha17 que, para justificar o objectivo principal, enumera os argumentos da mobilidade, empregabilidade e competitividade. S assim que ser possvel construir no s um espao de formao unificado pela inteligibilidade e comparabilidade dos graus nos sistemas europeus de ensino superior, mas tambm uma Europa do conhecimento,
factor indiscutvel para o crescimento humano e social, sendo componente indispensvel para a consolidao e para o enriquecimento da cidadania europeia, capaz de fornecer aos seus cidados as necessrias competncias para encarar os desafios do novo milnio, bem como desenvolver a conscincia de valores partilhados e relativos a um espao comum, social e cultural.18

A Declarao de Bolonha um marco preponderante na reforma do ensino superior, pautada por um conjunto de orientaes determinado por um organismo supranacional e baseada tanto na Declarao da Sorbonne, de 25 de maio de 1988, sublinhando o papel fundamental das universidades no desenvolvimento das dimenses culturais europeias, quanto na Magna Charta Universitatum, assinada por reitores de universidades europeias, em 18 de setembro de 1988, com a finalidade de reforar a misso da universidade, a sua independncia moral e cientfica em face dos poderes poltico e econmico. Para que Europa consiga adquirir um grau de atraco mundial semelhante s suas extradionrias tradies cultural e cientfica, a Declarao de Bolonha traa seis objectivos19 de promoo do sistema europeu do ensino superior em todo o mundo: - Adopo de um sistema de graus de acessvel leitura e comparao. - Adopo de um sistema essencialmente baseado em dois ciclos principais, o graduado e o ps-graduado. - Estabelecimento de um sistema de crditos como, por exemplo, no sistema ECTS.20 - Promoo da mobilidade, ultrapassando obstculos ao efectivo exerccio da livre mobilidade. - Promoo da cooperao europeia na avaliao da qualidade. - Promoo das necessrias dimenses europeias do ensino superior.
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Com o enunciado de tantos propsitos, o edifcio europeu de ensino superior est em construo, esperando-se que as universidades, mais uma vez, respondam pronta e positivamente e que contribuam activamente para o xito das nossas diligncias,21 dentro de um modelo de racionalidades tcnicas (Pacheco, 2002). Todavia, a universidade, como servio pblico que no se restringe, obviamente, ao que pblico por tradio , tem um compromisso social, de esclarecimento crtico que no estar nas mos de homens que agem apenas tecnicamente (Pereira et al., 2000, p. 146). Questionar a misso da universidade reconhecer que h mltiplas funes que esta desempenha e que jamais podero deixar de estar subordinadas discusso e problematizao da prpria cultura. A universidade, apesar dos ventos profissionalizantes que sopram cada vez mais fortes nas orientaes internacionais, ser sempre um espao de cultura, de vivncia democrtica e de uma aprendizagem crtica ou socrtica. Numa leitura conciliadora dos desgnios da universidade, Veiga Simo, Machado dos Santos e Almeida Costa (2003, p. 26) escrevem:
As instituies de ensino superior posicionam-se, neste desafio, como fruns de humanismo e de vanguarda de pensamento, integrantes do economicismo imprescindvel, sem perderem de vista a sua contribuio especfica para a diminuio de disparidades sociais e econmicas entre pases e dentro de cada pas.

A realidade portuguesa fortemente marcada pela agenda da Unio Europeia, ou de uma lgica extrnseca, de redobrado valor simblico, como reconhece Lus Antnio Cunha (2002) quando se refere reforma do ensino superior brasileiro. Porm, a existncia de um espao comum no ensino superior no pode ser construda na base de um tratado econmico, com clusulas que impem a uniformizao e a disciplinao da formao em funo de cnones emergentes. Nesse caso, a defesa da convergncia no pode pr em risco a pluralidade de percursos nacionais sobre que, em ltima anlise, a construo histrica da Europa repousa e que constitui a sua maior interveno e inalienvel riqueza, sem o que se torna mais difcil encontrar respostas comuns para problemas comuns.22

O ensino superior em Portugal

A nova arquitectura normativa do sistema educativo portugus iniciada pela Lei de Bases do Sistema Educativo.23 Quanto ao ensino
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superior, este dividido em dois subsistemas: o ensino universitrio e o ensino superior politcnico.24 As condies de acesso passam por um concurso nacional, sendo determinantes a nota obtida na concluso do ensino secundrio e a resposta aos pr-requisitos que so exigidos para cada curso. No existem ainda em Portugal nem condies sociais, nem uma verdadeira coragem poltica para declarar que a concluso do ensino secundrio deveria constituir to-s um pr-requisito para a entrada no ensino superior, competindo a estas instituies determinar os critrios de seleco dos seus alunos. O princpio descendente, tendo como referente o ensino superior, que tem marcado o sistema educativo portugus, , nesse caso, invertido, permitindo-se que sejam as escolas do ensino secundrio a certificarem a entrada em instituies de jure autnomas. Em termos organizacionais, prevalece uma diferenciao institucional, de acordo com os graus de abrangncia ou especializao (Silva & Sguissardi, 2001). Nos dois ciclos existentes, a graduao tem dois graus (o de bacharel, com a durao de trs anos, e o de licenciado, com a durao de quatro a seis anos, em funo da rea de estudo). O ciclo da ps-graduao inclui trs casos especficos: diploma de pslicenciatura (de um ano, correspondente a um curso de especializao); grau de mestre (frequncia de curso com a durao de quatro semestres); grau de doutor (concedido unicamente pelas universidades). Tal organograma, grosso modo, corresponde aos princpios da Declarao de Bolonha. Porm, a discusso existente no consensual. O Conselho Nacional de Educao25 prope substituir os diplomas de bacharel e licenciado por um diploma de estudos superiores e o Conselho Nacional de Reitores Portugueses avana com a soluo de acabar com o diploma de bacharel, mantendo o diploma de licenciatura, com a durao de quatro anos, dentro de um sistema de banda larga,26 isto , que permite diversas sadas profissionais. evidente que a questo dos graus se coloca em funo da natureza de ensino das instituies de ensino superior. Faz sentido ter apenas um ciclo de graduao, conferente do grau de licenciado, desde que o ensino superior no caminhe no sentido da profissionalizao por intermdio de cursos de curta durao, anteriormente coincidentes com o grau de bacharel. J com a discusso instalada sobre a Declarao de Bolonha, o governo determina que o regime de cursos comum para todos os estabelecimentos de ensino superior, distinguindo os cursos de bacharelato, licenciatura, mestrado e doutoramento.27 Trata-se de um recuo

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em relao Declarao de Bolonha ou to-s o adiar de uma deciso europeia? Para alm da discusso dos diplomas na graduao e na psgraduao,28 o espao europeu de ensino superior impe os ECTS com vista mobilidade dos alunos e ao reconhecimento mtuo de qualificaes.29 A questo reside em saber at que ponto o ensino superior salvaguarda a comparabilidade dos graus ou segue um processo tendente para a sua uniformizao e homogeneizao.30 A segunda opo subordina, necessariamente, a universidade a moldes organizacionais com a finalidade de criar uma linha unitria de produo de licenciados e ps-graduados, podendo colocar em causa o ensino superior como instncia privilegiada para a criao, produo e promoo da cultura cientfica, na medida em que cada estabelecimento de ensino superior tem um estatuto que, no respeito da lei, enuncia os seus objectivos pedaggicos e cientficos, concretiza a sua autonomia e define a sua estrutura orgnica.31 A autonomia da universidade contempla a organizao de cursos dentro de normas globalmente estabelecidas. Mais fcil se torna a criao de cursos de ps-graduao, visto que a tutela os regista e aprova, sem que exista um organismo nacional que seja responsvel pelo seu financiamento e pela sua avaliao. Em Portugal, a ps-graduao obedece claramente a uma situao de mercadorizao do ensino, ou ao reconhecimento de uma poltica de quase-mercado do ensino pblico. Assim, os cursos de ps-graduao no so considerados cursos elegveis para o financiamento das instituies. Embora atribuindo ps-graduao a finalidade de formar elites, constituindo um critrio intrnseco misso do ensino superior, Veiga Simo, Machado dos Santos e Almeida Costa (2003, p. 168) advogam que
os critrios de financiamento devero, por conseguinte, contemplar a dimenso da ps-graduao sem as hesitaes que se tm verificado. O conceito de curso elegvel para financiamento dever, contudo, ser muito rigoroso para os cursos e programas de ps-graduao, s devendo ser financiados os programas em que haja um grande rigor nas condies de funcionamento, nos critrios de acesso e nos processos de avaliao. O devido enquadramento da ps-graduao na investigao, bem como a criao de sinergias de conhecimento entre reas do saber, devero ser igualmente factores a ter em considerao para o financiamento.

Sob uma linha profissionalizante da universidade, algumas decises da administrao central apontam para a necessidade de serem
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identificadas formaes dirigidas ao exerccio de profisses, na reflexo sobre cursos de mestrado de perfil profissional, e reforadas as ofertas de formaes secundrias profissionalizantes de curta durao. Tais medidas so muito discutveis luz da autonomia das universidades, mas so muito realistas em face do que se pretende em termos de criao de um espao de excelncia europeu, primeiro econmico e s depois cientfico e cultural. A ideia de a universidade se secundarizar com cursos profissionalizantes tem, partida, muitos comentrios crticos, embora se admita que so vias para as universidades captarem recursos financeiros. Se os estabelecimentos pblicos de ensino superior gozam de autonomia estaturia, pedaggica, cientfica, cultural, administrativa, financeira, patrimonial e disciplinar,32 de que modo podem coexistir com mecanismos polticos de financiamento? O financiamento das universidades baseia-se na figura frmula, atendendo ao custo de um aluno em funo da natureza do curso a que pertence, o que garante um oramento proporcional ao nmero total de alunos. No entanto, os responsveis polticos esto a deslocar a figura frmula para a figura contrato.33 Se o contrato introduz critrios de responsabilizao, tambm pode ser condicionador da autonomia, na medida em que o financiamento existe sob certas regras que nem sempre traduzem a qualidade. A ideia da contratualizao no uma questo de momento, tendo as instituies de ensino superior e o governo acordado o mtodo de contratualizao;34 Este mtodo, centrado nos processos, adoptado para todas as instituies universitrias e politcnicas, pblicas e no-pblicas, abrangidas pelo sistema de avaliao do ensino superior (Arroteia, 2000, p. 118). Porm, o mtodo que agora legislado se centra nos resultados, na busca da meritocracia do ensino superior, medida em funo dos resultados. Os critrios de financiamento dos estabelecimentos de ensino superior assentam, neste momento, nos contratos de desenvolvimento e contratos-programa.35 Quando se legitima no horizonte poltico a lgica de uma poltica de prestao de contas, na base de critrios que reduzem a qualidade a referentes meramente economicistas, torna-se necessrio relembrar que a figura contrato nem sempre coincidente com os princpios aos quais est normativamente subordinado o ensino superior:36
a) Princpio da responsabilizao financeira do Estado, entendido no sentido da satisfao dos encargos pblicos exigveis na efectivao do direito ao ensino e no da maximizao das capacidades existentes, bem como no da

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expanso gradual com qualidade, que permita a liberdade de escolha do sistema pblico de ensino superior; b) Princpio da democraticidade, entendido como o direito conferido aos cidados de, segundo as suas capacidades, acederem aos graus mais elevados do ensino, da investigao cientfica e da criao artstica, sem restries de natureza econmica ou outra; c) Princpio da universalidade, entendido como o direito de acesso de todas as instituies e de todos os estudantes aos mecanismos de financiamento pblico previstos na lei; d) Princpio da justia, entendido no sentido de que ao Estado e aos estudantes incumbe o dever de participarem nos custos do financiamento do ensino superior pblico, como contrapartida quer dos benefcios de ordem social quer dos benefcios de ordem individual a auferir futuramente; e) Princpio da no-excluso, entendido como o direito que assiste a cada estudante de no ser excludo, por fora de carncias econmicas, do acesso e da frequncia do ensino superior, para o que o Estado dever assegurar um adequado e justo sistema de aco social escolar; f ) Princpio da equidade, entendido como o direito reconhecido a cada instituio e a cada estudante de se beneficiarem do apoio adequado sua situao concreta; g) Princpio da complementaridade, entendido no sentido de que as instituies devem encontrar formas adicionais e no substitutivas do financiamento pblico.

Tal mudana de figura de financiamento pode ser explicada pela questo da avaliao. O modelo existente de avaliao37 contempla duas modalidades: a interna, centrada num relatrio de auto-avaliao de cursos, e a externa, que segue guies uniformes. Trata-se de um modelo que tem a forte tradio da acreditao dos cursos do ensino superior em muitos pases. O ponto de partida est no processo voluntrio da instituio, que segue as seguintes etapas: auto-avaliao, avaliao externa feita por pares universitrios, resposta da instituio ao relatrio da comisso externa, parecer final da agncia, concedendo, renovando ou negando a acreditao (Sobrinho, 2002). Os resultados dessas avaliaes tm uma finalidade formadora, proporcionando instituio a problematizao e o questionamento de uma srie de aspectos. A publicitao dos resultados realizada por meio de um relatrio descritivo.38 O modelo que emerge da legislao vigente, principalmente do regime jurdico e da qualidade do ensino superior, no altera o processo de avaliao. Para alm da suspenso de cursos e do encerramento de
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instituies, escreve-se no normativo: O processo de avaliao das instituies ou dos cursos fica concludo obrigatoriamente com a atribuio de uma classificao.39 Aceita-se, assim, a garantia de qualidade do ensino superior mediante a divulgao pblica dos resultados do processo de avaliao e da atribuio de uma classificao de mrito. Tal classificao, que permite a seriao das universidades, obtida por intermdio do processo de acreditao dos cursos, acreditao esta que da competncia do mesmo organismo que procede avaliao. Estamos perante dois equvocos: confundir acreditao e avaliao e no diferenciar os rgos responsveis, na medida em que a sua natureza bem diferente. A acreditao40 tem uma componente administrativa que de modo algum pode ter a avaliao. Em suma, a edificao de um espao europeu de ensino superior exige alteraes profundas no modo de as universidades funcionarem. Porm, legtimo que a misso da universidade no siga princpios estritamente econmicos, pois a sua razo de ser est na crtica e na inovao, nem sempre compatveis com os interesses polticos de mdio prazo. A existncia de um espao europeu de ensino superior no pode significar a uniformizao das prticas e dos processos educativos. Porque estamos perante instituies, com compromissos sociais, que se legitimam pelos seus processos de inovao, os caminhos que o ensino superior segue, por mais diferenciados que sejam, conduziro criao de espaos de questionamento e problematizao. Recebido e aprovado em fevereiro de 2003.

Notas
1. 2. 3. 4. 5. 6. A educao vista, no Art. 170, do Tratado de Roma, de 1957, como um instrumento de harmonizao dos sistemas sociais. Cf. Prembulo do Tratado de Maastricht, de 1992, que configura a denominao Unio Europeia. Cf. Relatrio Objectivos futuros concretos dos sistemas de educao e formao, aprovado no Conselho Europeu de Estocolmo, em 2001. Cf. Relatrio Tornar o espao europeu de aprendizagem ao longo da vida uma realidade, comunicao da Comisso, em 21 de novembro de 2001. Cf. Relatrio Objectivos futuros concretos dos sistemas de educao e formao, p. 4. Relatrio publicado em 1983 e que viria a desencadear um amplo debate sobre a educao e a formao tanto nos Estados Unidos da Amrica como na Europa e em pases da Amrica do Sul.

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7. 8. 9.

Cf. Relatrio Tornar o espao europeu de aprendizagem ao longo da vida uma realidade, p. 8. Idem, p. 11. Idem, p. 11.

10. Para uma anlise deste conceito, vide Pacheco (2001). 11. Cf. Relatrio Tornar o espao europeu de aprendizagem ao longo da vida uma realidade, p. 30. 12. Utilizamos aqui a ideia de universidade, embora tenhamos de falar, mais globalmente, de ensino superior. No caso de Portugal, so identificados dois sistemas binrios: universidade/politcnico e instituio pblica/instituio privada. Para Jorge Arroteia (2000, p. 112), o sistema binrio universidade/politcnico enunciou como principal objectivo do ensino superior a formao de diplomados capazes de aprofundarem o conhecimento dos problemas de mbito nacional e regional e de participarem no processo de desenvolvimento da sociedade portuguesa. 13. Para Luis A. Cunha (1989, p. 69-70), a universidade tem como objectivo a produo e a disseminao da cincia, da cultura e da tecnologia. E mais: a disseminao est logicamente dependente da produo acadmica (...) disseminao tem a mesma raiz de smen, de semente, o que sugere o significado de reproduo, fertilizao. 14. Cf. Relatrio Tornar o espao europeu de aprendizagem ao longo da vida uma realidade, p. 12. 15. Deciso do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece um programa para o reforo da qualidade no ensino superior (Erasmus world 2004-2008), de 17 de julho de 2002, p. 4. 16. Segundo dados do documento citado, em 2000/2001, 547.867 alunos deslocaram-se para os Estados Unidos e, dos 400 mil que se deslocaram na ou para a Europa, trs quartos fizeram-no para o Reino Unido, a Frana e a Alemanha. 17. Cf. Declarao conjunta dos ministros da Educao europeus reunidos em Bolonha a 19 de junho de 1999. 18. Idem, p. 1. O espao comum tem como horizonte temporal o ano de 2010. 19. Estes objectivos foram reafirmados na reunio de ministros da Educao, realizada em Praga, em 19 de maio de 2001. 20. O ECTS (European Credit Transfer System), para alm das horas lectivas, contempla a cultura de esforo do aluno nas aulas tericas, prticas e experimentais. No parecer n. 3/2002 sobre A Declarao de Bolonha e o sistema de graus no Ensino Superior, o Conselho Nacional de Educao sustenta que a adopo do Sistema ECTS envolve uma reorientao pedaggica e no uma reorganizao pedaggica: (...) o sistema ECTS pressupe um outro entendimento do conceito de currculo, que j no uma coleco ordenada de matrias a ensinar, mas que implica um outro olhar sobre a aprendizagem e, consequentemente, do papel das metodologias de ensino e de aprendizagem. altamente duvidoso que o sistema de ensino superior em Portugal e os docentes do ensino superior estejam desde j preparados para este tipo de mudanas, envolvendo uma outra maneira de pensar o ensino e a aprendizagem. 21. Cf. Declarao conjunta dos ministros da Educao europeus reunidos em Bolonha a 19 de junho de 1999, p. 3. 22. Cf. Conselho Nacional de Educao, parecer n 3/2002 sobre A Declarao de Bolonha e o sistema de graus no Ensino Superior (www.cnedu,pt consulta em 7 de fevereiro de 2003). 23. Lei n 46/1986 estabelece o quadro geral de sistema educativo, incluindo trs nveis escolares: ensino bsico (nove anos), ensino secundrio (trs anos) e ensino superior (trs a cinco anos). Porm, com as actuais intenes governativas, o ensino bsico passar a ter seis anos e o ensino secundrio, tambm seis anos.

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24. O ensino universitrio ministrado em instituies pblicas e privadas e o ensino superior politcnico em instituies no-universitrias pblicas e privadas. Existe ainda a Universidade Catlica que est inserida no ensino concordatrio. 25. rgo consultivo que abrange todo o sistema educativo. Cf. parecer n 3/2002 sobre A Declarao de Bolonha e o sistema de graus no Ensino Superior (www.cnedu,pt consulta em 7 de fevereiro de 2003). 26. A Declarao de Bolonha para trs anos prope 180
ECTS

e, para quatro anos, 240

ECTS.

27. Cf. ponto 3, Art. 25, Lei n 1/2003, de 6 de janeiro. 28. A discusso de um ciclo de ps-graduao com dois momentos (de mestrado e doutoramento) consensual. 29. Tambm, com a assinatura do tratado de criao do Mercosul, foi assinado, em 1995, um protocolo que estabelece o reconhecimento mtuo de ttulos acadmicos para fins de estudos de ps-graduao. Cf. Velloso, Cunha & Velho, 1990. 30. Ainda que a comparabilidade dos graus seja salvaguardada na documentao, o facto que a Unio Europeia, por intermdio do programa Erasmus World 2004-2008, financiar prioritariamente cursos comuns e que confiram um diploma europeu, como acontece para os cursos de mestrado que tm como condio de candidatura a participao de estabelecimentos de ensino superior de trs Estados-membros diferentes. 31. Cf. ponto 3, Art. 5, Lei n 1/2003, de 6 de janeiro (Regime jurdico do desenvolvimento da qualidade do ensino superior). 32. Cf. ponto 2, Art. 5, Lei n 1/2003, de 6 de janeiro. 33. Para Veiga Simo, Machado dos Santos & Almeida Costa (2003, p. 156), os critrios de financiamento pblico devero assentar em trs princpios bsicos: O princpio da objectividade e transparncia nos critrios de financiamento; o princpio da contratualizao entre as instituies do ensino superior e o Estado; o princpio da responsabilizao, da racionalidade e da eficincia na utilizao de recursos, com a correspondente prestao de contas. 34. Cf. Decreto-Lei n 205/1998, de 11 de Julho. 35. Cf. Lei n 113/1997, de 16 de setembro (Lei de Bases do Financiamento do Ensino Superior). 36. Cf. Lei n 113/1997, de 16 de setembro. A estes princpios consagrados para o ensino superior pblico, os quais, em boa parte, so tambm aplicveis ao sector privado, dever-se-o acrescentar dois outros de ndole e aplicao genrica, envolvendo a sociedade: princpio da subsidiariedade, associado s responsabilidades da sociedade civil, em particular das empresas, no sentido de deverem contribuir para o financiamento quer da produo do conhecimento, quer da formao de quadros qualificados; princpio do equilbrio social, entendido como uma responsabilidade conjunta do Estado e da sociedade de proporcionarem as condies para a qualificao da populao activa, por forma a atenuar os actuais dfices de formao (Veiga Simo, Machado dos Santos & Almeida Costa, 2003, p. 155). 37. A avaliao da responsabilidade do Conselho Nacional de Avaliao do Ensino Superior, de acordo com a Lei n 38/1994, de 21 de novembro. As regras necessrias concretizao da avaliao esto definidas pelo Decreto-Lei n 205/1998, de 11 de Julho. 38. De acordo com a legislao, os indicadores de avaliao contemplam: ensino; qualificao dos agentes de ensino; ligao comunidade; instalaes e equipamentos; projectos de cooperao internacional. O Ministrio da Educao estabeleceu com as universidades e os institutos politcnicos, em 1995, um protocolo no qual so acrescentados outros indicadores. 39. Cf. ponto 3, Art. 5, Lei n 38/1994, de 21 de novembro, de acordo com a Lei n 1/2003, de 6 de janeiro. Trata-se de uma alterao pontual Lei de Bases do Sistema de Avaliao e

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Acompanhamento das Instituies de Ensino Superior. Na generalidade, o sistema de avaliao no revogado, somente alterado no sentido de adquirir uma modalidade normativa, isto , criar um conjunto de critrios a partir dos quais possvel fazer a seriao das instituies. 40. O que distingue a creditao da acreditao que, enquanto esta apriorstica, aquela resulta de uma avaliao do desempenho e, como tal, suporta-se em indicadores de realizao (Veiga Simo, Machado dos Santos & Almeida Costa, 2003, p. 287).

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