PLANIfICACIN y ORDENACIN TERRITORIAL EN GuATEMALA: REVISIN DE Su MARCO LEGAL E INSTITuCIONAL y PROPuESTA PARA Su MEJORA y DESARROLLO

Dr. Romn Rodrguez Gonzlez Dr. Jos Antonio Aldrey Vzquez Departamento de Geografa. Universidad de Santiago de Compostela

Guatemala es un pas que cuenta con bajos niveles de desarrollo, que slo muy recientemente ha abierto sus puertas a una democracia que arrastra un fuerte pasado de enfrentamientos civiles, conflictos tnicos, profundas desigualdades, bajos niveles en prcticamente todos los indicadores de desarrollo humano, etc. Sus municipios, como parte integrante del Estado, se caracterizan por una fuerte debilidad institucional. Carecen en su mayor parte de los recursos humanos o financieros mnimos para llevar a cabo cualquier actividad de planificacin. En la cultura poltica guatemalteca son prcticamente un apndice del gobierno central, con escasas capacidades inversoras o de gestin. Incluso su legitimidad democrtica puede relativizarse por los altos ndices de corrupcin, la en ocasiones muy reducida participacin electoral, o la muy habitual prctica de cambio de partido poltico de sus dirigentes. Se carece, en definitiva, de cualquier inters de planificar la ocupacin del territorio, ya que muchas de las carencias y necesidades bsicas de la poblacin estn an sin cubrir, por parte de las administraciones y el grueso de la sociedad. En este trabajo se aborda el estudio de los marcos normativos existentes en Guatemala en materia de ordenacin y planificacin territorial, as como los instrumentos existentes orientados a poner en marcha un sistema de ordenamiento que pueda revertir en una mejora de la gestin del territorio, y con ello contar con mayores posibilidades de desarrollo. finalmente, analizados ambos elementos, se realiza una propuesta de mejora del sistema de planificacin existente para que, a nuestro entender, este pueda adecuarse a las necesidades reales, y generar un mayor desarrollo humano. El estudio es fruto de la experiencia directa de los autores, que realizaron una estancia entre septiembre y diciembre de 2007 en Guatemala, contratados como consultores para promover la planificacin municipal e intermunicipal dentro del Programa Municipios Democrticos, financiado por la Unin Europea en colaboracin con el Gobierno de Guatemala con la finalidad de lograr la descentralizacin y el fortalecimiento municipal.

114

ESTUDIo DE CASoS SoBRE PLAnIfICACIon REGIonAL

1. EL SISTEMA NACIONAL DE PLANIfICACIN GuATEMALTECO: ENCuADRAMIENTO LEGAL E INSTITuCIONAL

En octubre del 2000, un informe realizado por la fundacin DEMUCA sobre Ordenamiento y Planificacin Territorial, afirmaba que en ese momento no exista en Guatemala legislacin aprobada, ni constaban propuestas en trmite parlamentario relacionadas con el ordenamiento y planificacin territorial. La situacin actual, a finales de 2008, ha cambiado, aunque an no sea efectivo el cambio, pues se est procediendo a la elaboracin de una Ley de Ordenamiento Territorial para el pas, en este momento en fase de anteproyecto (disponible en la Web http://www.leyotguatemala.org). A la espera de la aprobacin de dicha ley se carece todava de un marco jurdico especfico que regule esta compleja funcin pblica. Si bien se ha avanzado de modo destacado en la puesta en marcha de un Sistema nacional de Planificacin Estratgica Territorial (SINPET); en el desarrollo de marcos normativos que, pese a no tratarse de leyes especficas de poltica territorial, si tienen una repercusin directa en la ordenacin-gestin del territorio; y en una serie de instrumentos de planificacin a diferentes escalas. La ordenacin y el desarrollo territorial son dos conceptos diferenciados en la literatura cientfica (Romero y Farins, 2004; Gmez Orea, 2002; Acosta y Burraco, 1998; Pujadas y font, 1998; hildebrand, 1996). no obstante no se pueden aislar ni abordar de un modo diferenciado. Son las dos caras de una accin de planificacin que coinciden en su meta: mejorar la calidad de vida de la poblacin de un espacio. De este modo no es posible plantearnos el desarrollo, en trminos socioeconmicos de un grupo humano, sin proceder de manera conjunta a la ordenacin de aquellos elementos que conforman la estructura territorial del espacio que habitan (divisiones poltico-administrativa, red urbana, ambiente y recursos naturales, infraestructuras, equipamientosdotaciones, etc.). Del mismo modo, la ordenacin territorial debe servir para posibilitar que los agentes socioeconmicos, pblicos y privados, puedan llevar a cabo sus actuaciones sobre un escenario lo ms ptimo posible, y as lograr un desarrollo integral de la sociedad.

1.1. Legislacin de incidencia territorial

Ordenacin y desarrollo deben planificarse de modo conjunto y coordinado, aunque diferenciando los objetivos parciales de cada una de estas polticas. En ambos casos debe prevalecer una visin estratgica, integral y global, y una meta final: mejorar la calidad de vida de la poblacin, mediante la accin sobre las mltiples variables que repercuten en ella (empleo, nivel de

PLAnIfICACIn Y oRDEnACIn TERRIToRIAL En GUATEMALA

115

renta y consumo, sanidad, transporte, educacin, calidad ambiental, seguridad, etc.). Por su carcter integral, y en base a su caracterizacin como una poltica pblica, en la planificacin territorial desempea un papel fundamental la coordinacin interadministrativa, de modo que los diferentes departamentos y niveles administrativos, anen esfuerzos, eviten duplicidades y gestionen los siempre escasos recursos pblicos de un modo ms eficaz y eficiente. En un pas fragmentado socialmente como Guatemala, es bsico articular mecanismos de coordinacin que posibiliten plantear lneas de accin gubernativas coherentes, y aseguren la participacin dentro del proceso planificador de todos los agentes sociales existentes. Ante la carencia de un marco normativo especfico, cuenta Guatemala con un conglomerado legal variado, cuyos planteamientos tienen una traslacin territorial directa. Se pueden diferenciar cuatro grandes tipos de leyes en lo tocante a su incidencia territorial (cuadro 1). Cuadro 1: Legislacin de incidencia territorial en Guatemala
LEGISLACIN DE INCIDENCIA TERRITORIAL Leyes que introducen criterios de compartimentacin territorial y definen el marco espacial de las polticas pblicas. Ley preliminar de regionalizacin (1986) Cdigo municipal (2002) Ley general de descentralizacin (2002). Leyes que regulan el funcionamiento de las instituciones y/o entidades con responsabilidad en el mbito de la planificacin territorial. Ley de los consejos de desarrollo urbano y rural (2002). Cdigo municipal (2002) Ley general de descentralizacin (2002). Leyes sectoriales de incidencia territorial directa. Ley de reas protegidas y sus reformas (1989) Ley de proteccin y mejoramiento del medio ambiente (1995) Ley de trnsito (1996) Cdigo de salud (1997) Leyes de finalidad urbanstica. Ley preliminar de urbanismo (1956) Ley parcelamientos urbanos (1961) Ley de vivienda y asentamientos humanos (1996)

La legislacin que introduce criterios de compartimentacin territorial, o establece las diferentes escalas en las que se puede estructurar el territorio desde el punto de vista poltico administrativo, son de especial inters. Definen la estructura territorial de referencia que deben ser tomadas en cuenta a la hora de disear los instrumentos de ordenacin y desarrollo (y, en el caso particular de Guatemala, de participacin). La Ley preliminar de

116

ESTUDIo DE CASoS SoBRE PLAnIfICACIon REGIonAL

regionalizacin, pese a no ser an ratificada, ha permitido asentar la nocin de regin, compartimentndose el espacio guatemalteco en 7 regiones. Por regin se entiende una agregacin de Departamentos (excepto Guatemala ciudad y Petn donde coinciden Departamento y Regin propuesta) que comparten una cierta homogeneidad geogrfica y caracterizacin socioeconmica. La regin se toma ya como referencia espacial dentro del SInPET, y al margen de la oportunidad de su debate como entidad poltico-administrativa, su reconocimiento y concepcin es de inters, ya que posibilitan el diseo de estrategias de planificacin territorial a una escala inferior a la nacional, pero superior a la departamental o a la municipal. De singular importancia, y vinculado al proceso poltico de descentralizacin, es la aprobacin en el 2002 del Cdigo municipal. En el mismo se abre la posibilidad De crear entidades de rango territorial submunicipal. Es notable la amplitud de figuras y conceptos que introduce, que desde nuestro punto de vista no hace sino contribuir a un caos conceptual en lo tocante al diseo de un sistema de divisin submunicipal. El Cdigo municipal establece la posibilidad de crear Mancomunidades de municipios. Por mancomunidad se entiende la asociacin voluntaria de varios municipios para la prestacin en comn de un determinado servicio pblico de un modo ms eficaz y eficiente. La finalidad de las mancomunidades, y su propia concepcin, es bsicamente funcionalista. no se deben considerar de un modo directo como referencias territoriales para la planificacin (cosa que est sucediendo en los escasos ejemplos de planificacin llevados a cabo en el pas), ya que el actual mapa de mancomunidades de Guatemala carece de coherencia desde el punto de vista espacial. El Cdigo municipal establece las competencias municipales en el mbito de la ordenacin territorial y urbanstica, la obligatoriedad de elaborar un Plan de ordenamiento Territorial (PoT) y de impulsar la puesta en funcionamiento de Oficinas Tcnicas Municipales, encargadas de planificar y coordinar las diferentes polticas pblicas municipales. Es singular la escasa atencin prestada al Departamento como entidad territorial de referencia para la planificacin territorial. Solamente en la Ley de Consejos se abre la posibilidad de creacin de Consejos Departamentales de Desarrollo (CoDEDES). Estimamos que su no consideracin como una posible escala territorial de planificacin, puede no ser acertada. En este nivel se puede plantear mecanismos de planificacin, coordinacin e intercambio de informacin entre los diferentes municipios que integran cada Departamento y el Gobierno Central. La interrelacin entre el Cdigo municipal y la Ley de consejos se manifiesta en la complementacin que se plantea entre ellos. La estructura de consejos tiene como finalidad la creacin de rganos representativos y de participacin de la compleja sociedad guatemalteca. Ambas normas se amparan dentro de los principios polticos de otro marco regulador, la Ley

PLAnIfICACIn Y oRDEnACIn TERRIToRIAL En GUATEMALA

117

general de descentralizacin, que establece los marcos competenciales de los diferentes rganos polticos del pas y establece como referencia el principio de subsidiariedad. El sistema de consejos de planificacin reproduce en su estructura jerrquica (no entendida como correlacin de poder) la organizacin administrativa del pas. Esta circunstancia se entiende de inters, ya que a partir de aqu se debera crear un sistema de instrumentos de planificacin territorial que se correspondiese con la arquitectura institucional existente, situacin que no sucede en la actualidad. En las diferentes leyes sectoriales de incidencia territorial directa, es significativo el papel que ocupa la legislacin ambiental (relacionado directamente con el Cdigo de salud, que fija la obligatoriedad de la elaboracin para determinadas actividades de una Evaluacin de Impacto Ambiental). Tambin la Ley de trnsito adquiere un protagonismo destacado en la planificacin territorial, ya que las vas de comunicacin son un elemento estructurante fundamental para cualquier territorio. La planificacin territorial no debe perseguir direccionar la accin de los departamentos sectoriales, pero si debe establecer mecanismos de coordinacin, para que todos los organismos pblicos compartan la misma estrategia de desarrollo. Los municipios son las entidades responsables de la ordenacin y gestin urbanstica. Es significativa la prontitud con la que Guatemala se dota de legislacin general en esta materia. En 1956 aprueba su Ley preliminar de urbanismo, que an se mantiene vigente en la actualidad. En la misma se fijan los instrumentos que cada municipio debera poseer para poder encauzar el uso del suelo de su trmino (zonificacin) y la expansin urbanstica. Evidentemente la operatividad de este marco legal ha sido muy dbil en Guatemala. Del entramado jurdico analizado se desprende la necesidad de que la planificacin territorial introduzca criterios de coordinacin e integracin entre los diferentes marcos normativos. Slo as los efectos derivados de su implementacin tendrn efectos multiplicadores. La ordenacin y el desarrollo del territorio deben convertirse en ejes transversales (como la multiculturalidad, la igualdad de gnero, la conservacin ambiental, etc.) a tener siempre presentes en las diferentes polticas sectoriales y en sus instrumentos de implementacin.

1.2. Diseo del Sistema Nacional de Planificacin Estratgica Territorial

Ante la ausencia de una legislacin especfica en materia de ordenacin y desarrollo territorial, el diseo de los instrumentos de planificacin parte del SInPET, creado en su momento por SEGEPLAn (Secretara General de Planificacin y Programacin de la Presidencia, dependiente del Gobierno guatemalteco).

118

ESTUDIo DE CASoS SoBRE PLAnIfICACIon REGIonAL

El SInPET, surge con el objetivo general de cubrir un hueco importante en la gestin pblica de Guatemala. Se concibe como un sistema que posibilite una mayor coordinacin de los agentes, pblicos y privados, que interactan en el territorio. Adquiere una visin estratgica, es decir, busca intervenir en la realidad existente, para modificarla y alcanzar un modelo territorial futuro que genere para los habitantes del pas un mayor desarrollo humano y calidad de vida en sentido amplio. Para alcanzar lo anterior, plantea unos instrumentos de planificacin (los Planes Estratgicos Territoriales PET- y los Planes de Desarrollo Municipal -PDM), sobre los que descansar la accin planificadora pblica. As mismo estos instrumentos, integran la participacin ciudadana a travs de los diferentes niveles de los consejos de desarrollo. El SINPET disea una estructura de instrumentos de planificacin territorial, y una serie de anlisis de referencia que son fundamentales para entender el sistema de planificacin. Importancia significativa lo adquiere la Estrategia de Desarrollo Territorial (EDT), presentada en agosto de 2006. Este documento es fundamental para disear el marco conceptual de la planificacin territorial. La EDT se fundamenta en el estudio del sistema-red urbana, partiendo de criterios demogrficos y de la situacin de los ncleos urbanos respecto a la trama de vas de comunicacin. Si bien sera interesante la introduccin de ms criterios (funcionales, papel en la estructura territorial y en la organizacin de la sociedad, etc.), es un paso inicial de inters. La EDT tiene vocacin de convertirse en un eje referencial dentro de la planificacin territorial guatemalteca. La potenciacin de la red urbana es fundamental para el logro de un mayor equilibrio territorial y de una mayor cohesin e integracin socioeconmica. As mismo, el desarrollo del sistema de ciudades genera una base territorial ms favorable a la diversificacin econmica, evitando la macrocefalia capitalina, y por consiguiente, la aparicin de procesos de acumulacin excesivos, que deriven en la generacin de externalidades negativas que devalen las posibilidades de desarrollo. Sobre esta idea rectora, la poltica de planificacin territorial debe generar un sistema de actuacin descentralizado, utilizando la red urbana como soporte para difundir estrategias de desarrollo integral en el conjunto del territorio. La EDT pretende, en este sentido, identificar dentro de la red urbana aquellos asentamientos que cuentan con mayor potencial para centrar procesos de desarrollo y convertirse en lugares de equilibrio y lograr as en ellos estmulos e inversiones que fomenten la calidad de vida y el desarrollo humano de los habitantes de su rea de influencia prxima. La EDT realiza una propuesta de clasificacin del sistema de asentamientos que parte del principal referente urbano, la ciudad de Guatemala, y a partir de ella establece los diferentes niveles jerrquicos, aportando un listado de ncleos rectores a diferentes escalas, aunque se evidencian algunos

PLAnIfICACIn Y oRDEnACIn TERRIToRIAL En GUATEMALA

119

problemas derivados de una evidente desconexin entre los niveles del sistema de ciudades y la estructura poltico administrativa. De inters es la referencia al Centro de servicios locales, que se pueden identificar como aquellos asentamientos rurales que cuentan con un nmero mnimo de servicios que generan cierta atraccin sobre las comunidades rurales ms prximas. As mismo se entiende que los denominados Centro mancomunitario, deben ser asentamientos que ejerzan cierta centralidad sobre reas supramunicipales. En este caso se plantea como algo fundamental la subdivisin del Departamento en una serie de unidades subdepartamentales en base a criterios funcionales y de integracin socioeconmica. no se debe confundir el trmino mancomunitario con mancomunidad de municipios, pues responden a lgicas organizativas diferenciadas. En este sentido estas reas subdepartamentales, deben concebirse como espacios para la planificacin, no como unidades de gestin de servicios pblicos o de participacin ciudadana. Esta compartimentacin debe realizarse partiendo de criterios comunes para el conjunto del pas, y ser realizado por un organismo de coordinacin estatal (cosa que en la actualidad no sucede), que bien podra ser la SEGEPLAn. Los enunciados anteriores se pueden sintetizar en el cuadro 2, en el que se interrelaciona la estructura de la EDT con aportaciones propias. El planteamiento realizado no debe entenderse, sin embargo, como un esquema completamente rgido e inalterable, siendo necesario adaptarlo a las realidades concretas de cada escena territorial. no obstante se plantea como una base referencial inicial que genere una estructura bsica. Dentro del SInPET, dos organismos sectoriales adoptan un protagonismo especial: el Instituto Nacional de Estadstica y el Instituto Geogrfico Nacional. Su funcin es clave en todo el proceso de planificacin, ya que deben ser los entes suministradores de la imprescindible informacin territorial y cartogrfica que permitir al planificador llevar a cabo su actividad con la mayor garanta. En este sentido sera deseable fomentar vnculos de coordinacin e integracin informativa entre los anteriores organismos y los municipios. Estos pueden, a travs de sus oficinas municipales de planificacin, y bajo la coordinacin directa del InE, crear nueva informacin territorial de singular importancia para la implementacin de los instrumentos de planificacin, especialmente en los niveles municipales. El SInPET para el logro de sus objetivos debe implementarse como lnea de accin poltica en el territorio guatemalteco. Para ello sera de gran importancia su conversin en un documento legislativo con rango de Ley. Esto generara una mayor implicacin del conjunto de agentes, pblicos y privados, que intervienen en el proceso de planificacin, aumentara su legitimidad y reforzara el compromiso poltico del conjunto del proceso, desde sus clulas iniciales a los ms altos niveles administrativos.

120

ESTUDIo DE CASoS SoBRE PLAnIfICACIon REGIonAL

Cuadro 2: Propuesta de correlacin entre escalas administrativas y la red urbana nacional

ESCALA TERRITORIAL DE REfERENCIA Regin DENOMINACIN DE CENTROS uRBANOS SEGN EDT Centro regional CARACTERIZACIN TERRITORIAL Capital de Departamento que ejerce liderazgo sobre su rea regional. Capital departamental u otras ciudades de entidad mnima para la generacin de centralidades espaciales. Cabeceras municipales u otros asentamientos de entidad mnima como para ejercer centralidades sobre reas rurales supramunicipales. Cabeceras municipales u otros asentamientos de entidad mnima, que ejercen atraccin limitada a su rea municipal. Asentamientos rurales, con servicios mnimos, que sirven de referencia a las colectividades locales prximas

Departamento

Centro intermedio

Mancomunidad (unidad subdepartamental).

Centro mancomunitario

Municipio

Centro estratgico comunitario

Microregin (unidad submunicipal).

Centro de servicios locales

Las definiciones marcadas en gris responden a criterios de los autores de este trabajo, no estando presentes en la EDT de Guatemala.

2. INSTRuMENTOS E IMPLEMENTACIN DEL SISTEMA NACIONAL DE PLANIfICACIN 2.1. Instrumentos de planificacin estratgica territorial: el PET y el PDM
En Guatemala se cuenta con poca tradicin en la elaboracin e implementacin de instrumentos de planificacin territorial. No obstante, se est caminando en los ltimos tiempos hacia la construccin de un sistema de planificacin territorial, de carcter estratgico, que permita un desempeo eficiente en la prestacin de servicios, una promocin y desarrollo a nivel infraestructural (residencial, de la produccin, del viario, etc.) y que sea, adems, un elemento esencial en la elaboracin y orientacin hacia proyectos de inversin social, ordenacin del uso del suelo y gestin de riesgos naturales. En definitiva, que favorezca el desarrollo equilibrado del territorio nacional e incremente la calidad de vida de sus ciudadanos.

PLAnIfICACIn Y oRDEnACIn TERRIToRIAL En GUATEMALA

121

En el epgrafe precedente insistimos en la inexistencia de un marco legislativo adecuado para la puesta en marcha de la ordenacin territorial. Sin embargo, SEGEPLAn ha diseado un Modelo de Gestin Territorial, descentralizado y desconcentrado para la puesta en marcha de un sistema de planificacin estratgica territorial en las escalas intermunicipal y municipal, y que sirva de base en la construccin de los programas de preinversin e inversin pblica municipal y territorial (intermunicipal). Ese Modelo de Gestin Territorial se implementar mediante el SInPET. Establece un instrumento bsico de planificacin, la Planificacin Estratgica Territorial (PET), con un mbito de actuacin Intermunicipal (territorial) y municipal, aunque en esta ltima escala, a nuestro modo de ver, necesita una mayor concrecin. Por otra parte, el Cdigo municipal plantea que todos los municipios deben contar con un Plan de Ordenamiento Territorial (POT), cuya funcin es fijar las bases de la expansin edificativa de acuerdo con su vocacin de uso y convertirse en la referencia del desarrollo fsico-constructivo de los asentamientos de poblacin. En este caso slo la municipalidad de Guatemala ha elaborado este instrumento de planificacin. En el resto de municipalidades, y ante esta situacin real, la SEGEPLAn potencia la elaboracin de PDM, que en su amplia concepcin conceptual del desarrollo podra entenderse como un sustitutivo de los propios PoT. Evidentemente, los PDM adoptan una mayor visin estratgica e introducen una ms fuerte visin participativa, aunque su elaboracin y concrecin tampoco es muy abundante debido a la juventud de este instrumento. Con la finalidad de lograr procesos de planificacin mediante la PET, el SINPET ha desarrollado una metodologa de planificacin participativa con enfoque territorial que sirva como gua para la elaboracin de PET y ha implementado un Sistema Nacional de Informacin para la Planificacin Estratgica Territorial (SInIT), que tiene la funcin de proporcionar informacin territorial digital de base departamental y municipal para orientar las decisiones y ayudar a llevar a cabo los procesos de PET. Los niveles, o escalas, de intervencin del SInPET es quiz uno de sus puntos ms dbiles, pues no vincula unvocamente los mbitos de aplicacin de la planificacin a las estructuras territoriales ya existentes (a la divisin administrativa). El problema estriba fundamentalmente en que no existe un marco legislativo con respecto a la planificacin que identifique claramente, en funcin de lgicas geogrficas, econmicas y funcionales, los territorios sobre los que se ha de efectuar la planificacin territorial. As, sera conveniente la existencia de un mapa de aplicacin de la PET a partir de subdvisiones que fuesen acordes con la divisin administrativa y el sistema de asentamientos. De tal manera que a nivel de departamento se procediese a una divisin intraterritorial en unidades homogneas de mbito intermunicipal en las que basar el ordenamiento y planificacin territorial. Con esta perspectiva, esta consultora tiene como una de sus finalidades la de hacer una propuesta

122

ESTUDIo DE CASoS SoBRE PLAnIfICACIon REGIonAL

concreta de mbitos de aplicacin en base a una coherencia geogrfica, funcional y social basada en el sistema de asentamientos. Para poner en marcha esos procesos de planificacin en las escalas de referencia que acabamos de mencionar, SEGEPLAn ha editado recientemente (2007) una gua conceptual que busca capacitar tcnica y metodolgicamente a aquellas entidades territoriales (agrupacin de municipios para hacer un PET, o municipios que quieran hacer su PDM) que decidan poner en marcha procesos de planificacin y gestin del desarrollo territorial. Se denomina Gua de Facilitacin y est dirigida a los propios tcnicos de la SEGEPLAn, con la intencin de que puedan facilitar la planificacin estratgica territorial a los diferentes actores interesados en poner en marcha un proceso de ordenacin y planificacin a escala municipal o intermunicipal. La Gua de Facilitacin establece una metodologa comn para elaborar los PET y PDM (figura 1). Se basa en un proceso de planificacin participativo desde la base, en el que las comunidades se organizan tras un primer paso de sensibilizacin de las instituciones y comunidades que participarn en el proceso que realiza SEGEPLAn. Adems, la propia Secretara General de Planificacin capacitar a los equipos tcnicos, que se deben integrar con todos los dems agentes y actores implicados en este proceso participativo de elaboracin de la planificacin estratgica. Este aporte metodolgico es de inters, y supone un importante avance a fin de homogenizar y dotar de mayor coherencia metodolgica a una actividad de planificacin que, hasta este momento, se realizaba de un modo desorganizado. El procedimiento metodolgico para la elaboracin de PET y PDM se desglosa en cinco fases, acordes con los criterios de planificacin y ordenacin territorial ms avanzados y comnmente aceptados en la literatura cientfica que se ocupa de estos temas (Gmez orea, 2002; Pujadas y font, 1998; Hildebrand, 1996). Son las etapas Preparatoria, de Anlisis, de Planificacin y Ejecucin (figura 1).

PLAnIfICACIn Y oRDEnACIn TERRIToRIAL En GUATEMALA

123

figura 1. Proceso de elaboracin del PET y del PDM segn SEGEPLAN

fuente: elaboracin propia en base a esquemas de SEGEPLAn (2007).

2.2. Implementacin de los instrumentos de planificacin estratgica territorial

Hasta el momento presente los procesos de Planificacin Estratgica Territorial (PET) puestos en marcha, en los que se ha comenzado a aplicar la Gua de Facilitacin, a la que acabamos de aproximarnos, afectan a trece de los veintids departamentos que conforman el territorio guatemalteco. Aunque el proceso no es uniforme en todos ellos, ni en lo que se refiere a lo avanzado del proceso, ni en la uniformidad territorial a la hora de poner en marcha la planificacin. En total son veintiocho los procesos PET impulsados por SEGEPLAn puestos en marcha en el pas (figura 2). Slo dos departamentos han concluido la Planificacin Estratgica Territorial en la totalidad de su territorio. Se trata de San Marcos y Suchitepquez, pero estn en marcha en otros departamentos en los que tambin afectar la planificacin a toda su extensin territorial: Retalhuleu, Solol, Chimaltenango, Escuintla y Sacatepquez. De ellos slo en Solol se ha rematado alguno de los procesos PET puestos en marcha, en concreto, el de la Cuenca del Lago Atitln. Adems, la Planificacin Estratgica Territorial ha concluido tambin en el territorio de la Mancomunidad de Nororiente, integrada por munici-

124

ESTUDIo DE CASoS SoBRE PLAnIfICACIon REGIonAL

pios pertenecientes a tres departamentos (El Progreso, Zacapa y Chiquimula). La cuestin de la uniformidad territorial es muy importante, por cuanto ha de hacerse efectiva en la medida de lo posible para lograr una planificacin territorial adecuada, eficiente y con criterios geogrficos y funcionales coherentes. figura 2. Procesos de PET en marcha o ya finalizados

fuente: Elaboracin propia en base al boletn de Informacin SInPET n 3 (septiembre 2007).

En este sentido es necesario apuntar que estamos de acuerdo en como se ha llevado a cabo el proceso de divisin departamental en territorios sobre los que realizar la planificacin territorial en los casos de San Marcos, Solol, Escuintla, Chimaltenango y Sacatepquez. En ellos se cumplen los principios de continuidad espacial de los municipios integrados en cada uno de los PET que se han puesto en marcha o ya finalizados, y adems se ha producido una divisin interna de la totalidad de municipios de esos departamentos en territorios homogneos segn criterios geogrficos y/o funcionales. Pensamos que esa es la lnea que debera emprenderse en todo el pas, pues una adecuacin a las estructuras administrativas existentes y un proceso de identificacin clara de espacios en los que aplicar la Planificacin Estratgica Territorial ayudarn mucho a su xito.

PLAnIfICACIn Y oRDEnACIn TERRIToRIAL En GUATEMALA

125

figura 3. Procesos de PDM en marcha y POT de Guatemala

fuente: Elaboracin propia en base al boletn de Informacin SInPET n 3 (septiembre 2007).

Ms problemtica es, a nuestro entender, la divisin interna que se ha realizado en los departamentos de Retalhuleu y Suchitepquez, al no cumplirse el principio bsico de la continuidad espacial, con la posibilidad de la existencia de lgicas territoriales diferentes en aspectos diversos (vas de comunicacin, vinculacin funcional a ncleos de orden superior, reas de servicios, etc., que probablemente no sean coincidentes) y, consecuentemente, una dificultad aadida a la hora de promover un desarrollo futuro coherente y equilibrado. Por otra parte, en los departamentos de Alta y Baja Verapaz, Jutiapa, Chiquimula, Jalapa, El Progreso y Zacapa se han puesto en marcha procesos de PET sin contar previamente con esa divisin departamental en territorios coherentes que sirvan de base para iniciar la planificacin estratgica. La situacin nos parece especialmente complicada en los casos en que la planificacin se ha realizado, o est en marcha, en mancomunidades formadas por municipios que pertenecen a varios departamentos. El problema que se ha constatado de la inexistencia de una delimitacin previa de los territorios a planificar, se agrava si tenemos en cuenta que la unin de municipios para llevar a cabo la PET no tiene ningn tipo de vinculacin obligatoria, de modo que un abandono del proceso por uno o varios municipios puede llevar a una paralizacin inmediata del proceso o a que no tenga sentido en su aplicacin de estar ya acabada la PET.

126

ESTUDIo DE CASoS SoBRE PLAnIfICACIon REGIonAL

La creacin de mancomunidades puede ser muy til para gestionar conjuntamente la prestacin de un servicio o solucionar necesidades comunes, pero no deberan ser la base territorial para realizar la planificacin por los efectos negativos comentados (pertenencia a departamentos diferentes, discontinuidades espaciales, lgicas geogrficas, funcionales y sociales diferentes, etc.). Por lo que respecta a la puesta en marcha de los planes de desarrollo municipal la cuestin no est tan avanzada (figura 3). Se han comenzado a realizar PDM en algunas municipalidades de dos departamentos, Solol y San Marcos, aunque sin finalizarse el proceso. En el caso del departamento de Solol es donde se ha avanzado ms, una vez finalizado el PET de la Cuenca del Lago Atitln. En cuatro municipios de la Cuenca (Panajachel, San Andrs Semetabaj, Santa Catarina Palop y San Antonio Palop), que forman la Mancomunidad de Mankatitln, el proceso se encuentra en una fase avanzada, mientras que en el caso de las municipalidades de San Juan de la Laguna y Santiago Atitln comenzaron la realizacin de sus respectivos PDM en septiembre de 2007. Por su parte, en el departamento de San Marcos la formulacin de planes de desarrollo municipal se ha puesto en marcha en cuatro municipalidades: Ixchigun, Sibinal, El Tumbador y San Pablo.

3. PROPuESTA COMPLEMENTARIA AL SISTEMA NACIONAL DE PLANIfICACIN ESTRATGICA TERRITORIAL (SINPET)

La intencionalidad de la elaboracin de una propuesta complementaria al SInPET, debe entenderse como un aporte complementario al mismo, nunca sustitutivo, pues sera un derroche de medios no rentabilizar los esfuerzos ya realizados hasta el momento y no aprovechar las experiencias acumuladas. Se pretende introducir una serie de modificaciones que puedan mejorar el producto final, es decir, los propios instrumentos que contempla el SINPET, pero sin olvidar la existencia de una estructura planificadora en el mbito territorial que es necesario fortalecer. La propuesta se soporta en una serie de aspectos que se pasan a describir a continuacin: a) Vinculacin de la estructura administrativa con los instrumentos de planificacin territorial: una de las debilidades identificadas en el SINPET, es la no adecuacin territorial de los documentos de planificacin a las divisiones administrativas ya existentes. Esta no adecuacin podra suponer un riesgo de debilitamiento institucional y un no aprovechamiento de las sinergias derivadas del diseo de una arquitectura institucional y de participacin ciudadana estable.

PLAnIfICACIn Y oRDEnACIn TERRIToRIAL En GUATEMALA

127

La propuesta parte de la adscripcin a cada nivel administrativo reconocido de un instrumento especfico de planificacin. A su vez se tiene en cuenta, y se introduce como medida complementaria, la necesidad de crear una serie de unidades espaciales exclusivas para la planificacin (sin que ello implique la creacin de nuevas unidades polticas o de gestin pblica). Se trata por una parte de las regiones, amparadas en un marco legal an no aprobado de modo definitivo. Y, por otra, de las reas subdepartamentales o intermunicipales, que deben resultar de la divisin de cada Departamento en una serie de unidades que agrupan a varios municipios que presentan caractersticas territoriales y socioeconmicas semejantes. Se diferencian, en funcin de la escala administrativa de referencia, varios tipos de instrumentos. As a nivel nacional y regional, se plantea la elaboracin de sendos modelos territoriales, que tienen como finalidad marcar los grandes ejes estratgicos de la planificacin y la ordenacin del territorio guatemalteco. Son documentos fundamentales y de referencia, pues a partir de ellos se deben elaborar las PET y los PDM (a niveles supramunicipales y municipales respectivamente), concretizando y fijando ya en el territorio las estrategias definidas anteriormente. En los modelos territoriales se deben analizar los elementos estructurantes del territorio con capacidad para influir en la calidad de vida de los ciudadanos y en su desarrollo humano: red urbana, estructura viaria, localizacin de equipamientos y dotaciones pblicas, identificacin de vocaciones productivas, grandes reas naturales protegidas, etc. En este esquema general de inicio no se plantean instrumentos por debajo de la escala municipal. Es decir para la planificacin de las entidades submunicipales, pues este nivel espacial de base, junto con su ordenacindesarrollo se integrar en los PDM, como documento municipal de referencia. Este ltimo es el que aporta ms concrecin a todo el sistema planificador, pues en el mismo se territorializan de un modo definitivo las propuestas especficas de ordenacin del territorio, de desarrollo local y de planificacin de inversiones. Desde una visin metodolgica, se podran identificar los modelos territoriales, nacional y regional, como documentos de encuadramiento territorial y definicin de lneas estratgicas bsicas. Mientras las PET implicaran ya una accin de coordinacin interadministrativa y de programacin estratgica, pblica y privada, dentro de un marco espacial definido. Por su parte el PDM sintetizara una accin urbanstica bsica, con la programacin de las acciones necesarias para fomentar el desarrollo integral de los habitantes de cada municipio. Evidentemente, y para dar cierta credibilidad al ejercicio planificador, se introduce un plan de inversiones que responda a las lgicas anteriores. Todo este proceso planificador ha de contar, necesariamente, con las lneas de participacin ciudadana que se reconocen en

128

ESTUDIo DE CASoS SoBRE PLAnIfICACIon REGIonAL

el marco legal guatemalteco a travs de los Consejos de Desarrollo urbanos y rurales. b) Reforzamiento institucional de SEGEPLAN: este organismo est llamado a desempear un papel fundamental dentro de la estructura de planificacin y ordenacin territorial de Guatemala. Al no existir un marco legal especfico, sus funciones de rgano coordinador de la poltica territorial y de desarrollo es bsica para poder implementar el SInPET, y lograr con ello sus amplios objetivos. Sera muy positivo para la sociedad guatemalteca la conversin del SInPET en un documento con rango de Ley. De este modo se reforzara la legitimidad poltica e institucional de SEGEPLAn y sus complejas tareas de coordinacin seran ms eficientes. As mismo debe desempear un papel bsico en la propia accin planificadora. Primero como institucin que debe fijar unos criterios bsicos y reconocibles en todo el ejercicio planificador, pues hasta el momento se ha estado realizando sin excesivos vnculos de coordinacin (situacin derivada de la actividad especfica, voluntarista y poco coordinada de la cooperacin internacional). En segundo trmino, como institucin que debe elaborar los instrumentos y documentos bsicos de planificacin: los modelos territoriales nacionales y regionales, las propuestas de subdivisin departamentales en espacios intermunicipales coherentes e incluso las PET, tanto las departamentales como las intermunicipales. Y, en tercer lugar, como institucin facilitadora de guas metodolgicas de referencia que permitan la creacin de un marco planificador comn e integrado para todo la nacin guatemalteca. c) Estructuracin de subdivisiones departamentales y municipales: la ordenacin y el desarrollo territorial deben, necesariamente, referenciarse a un mbito espacial definido. Una de las debilidades detectadas en la evaluacin del SINPET es, precisamente, el hecho del desajuste existente entre los niveles poltico-administrativos existentes y los documentos de planificacin. Nuestra propuesta va encaminada al reforzamiento de su vinculacin, con la finalidad de racionalizar la implementacin de los instrumentos de planificacin. La lgica de la articulacin territorial formada a partir de la integracin de sistemas espaciales y de asentamientos, debe reflejarse en el ejercicio de planificacin. Es necesario plantear una divisin genrica de los departamentos guatemaltecos en subreas intermunicipales que agreguen varios municipios en un mbito de planificacin (no confundir con las mancomunidades, como ya se ha manifestado anteriormente). Esta divisin debe ser realizada por la SEGEPLAn con criterios funcionalistas y de organizacin socioeconmica. De la coherencia de esta divisin dependern en gran medida las posibilidades de xito de las PET. As mismo, dentro de la escala municipal, tambin es necesario establecer criterios uniformes y genricos que permitan el establecimiento de reas internas o mbitos submunicipales. Esta compartimentacin debe integrarse en los PDM y debe servir como primer escaln de la participacin

PLAnIfICACIn Y oRDEnACIn TERRIToRIAL En GUATEMALA

129

ciudadana. Las microrregiones pueden corresponderse con una comunidad o aldea rural (o una agregacin de varias con semejantes caractersticas), o con los distritos urbanos, segn el mbito espacial de actuacin. d) Disponibilidad de informacin territorial: la planificacin para la ordenacin y el desarrollo territorial debe partir de un conocimiento exhaustivo del territorio y de sus dinmicas sociales y econmicas. Para ello es necesario contar con informacin territorial, tanto alfanumrica como cartogrfica. La oferta de informacin territorial es clave para el xito de la actividad planificadora, y adquiere una relacin directa con la calidad de los instrumentos de ordenacin y desarrollo territorial. Se ha identificado una cierta debilidad en el sistema de creacin y suministro de informacin geogrfica en Guatemala. Fundamentalmente por la descoordinacin entre los rganos productores de la propia informacin: el InE y el IGn, y a su vez de estos con otros organismos gubernamentales productores de informacin. Por si esto no fuese suficiente, la no coordinacin de la muchas actividades de cooperacin internacional que han incidido en la creacin de informacin geogrfica, ha derivado en la duplicidad de esfuerzos, o incluso en una cierta inutilidad, al carecerse de un modelo de datos que permitiese integrar toda la produccin de informacin en un banco de datos comn. El SInIT, como rgano dependiente de SEGEPLAn, debe pasar a integrar la informacin suministrada por IGn e InE, para poder ofertarla a los municipios. A su vez esta informacin debe tomarse como referencia para la elaboracin de los diferentes PET. Por su parte los municipios tienen grandes carencias en materia de informacin geogrfica. Sin embargo, por la proximidad al territorio tienen gran capacidad para crear informacin, especialmente a partir de las Oficinas Municipales de Planificacin (OMP). e) Estructura del Sistema de Planificacin Municipal: la planificacin de escala municipal en Guatemala debe integrar con una visin estratgica comn diversos aspectos bsicos: la ordenacin territorial-urbanstica del mbito municipal, el conjunto de propuestas sociales y econmicas encaminadas a favorecer el desarrollo local, y los planes de inversiones que permitan cuantificar y programar temporalmente las cantidades asignadas a las estrategias y proyectos definidos (figura 4). El punto de partida para la realizacin de la planificacin es la informacin. La cantidad y calidad de la misma permitir diagnosticar con la mayor precisin los problemas principales y debilidades del municipio sobre los que, precisamente, la planificacin debe actuar. Y, tambin, aquellos recursos y puntos fuertes que deben potenciarse, en la bsqueda de una mayor calidad de vida y de desarrollo humano. En este sentido, el primer paso es identificar toda la informacin geogrfica existente, estadstica y cartogrfica, suministrada por los organismos oficiales encargados de tal actividad: el INE, el IGn, el SInIT. Esta se debe complementar con aquella informacin de

130

ESTUDIo DE CASoS SoBRE PLAnIfICACIon REGIonAL

carcter ms cualitativo y/o de detalle que puede ser aportada directamente por las oMP. otra fuente de informacin deriva de los necesarios procesos de participacin vinculados al sistema de consejos rurales y urbanos. Esta informacin es bsicamente cualitativa, permitiendo una ms correcta aproximacin a la realidad especfica de cada municipio. Esta informacin ha de ser analizada en profundidad, de tal modo que se pueda efectuar una radiografa integral del municipio, identificando las caractersticas fundamentales de cada uno de ellos. As mismo, la parte analtica debe permitir identificar las unidades intramunicipales (denominadas en Guatemala microrregiones), de cada municipalidad. Esta compartimentacin interna es muy significativa, al permitir la creacin de un mbito de participacin ciudadana y la territorializacin e individualizacin de la situacin especfica de cada porcin del municipio. Estas microrregiones, en lgica, deben fijarse a partir de criterios geogrficos y socioculturales, de tal modo que se puedan considerar como subunidades coherentes dentro del trmino municipal. Las microrregiones podrn estar conformada por una o varias comunidades, intentando adecuarse al mximo a las divisiones preexistentes en el propio municipio. figura 4. Propuesta para la ordenacin y planificacin municipal

PLAnIfICACIn Y oRDEnACIn TERRIToRIAL En GUATEMALA

131

Una vez realizada esta actividad, fundamentalmente por la oMP, se deben plantear el modelo de desarrollo actual (es decir una visin de sntesis de la situacin en la que se encuentra, a todos los niveles, el municipio). Y con posterioridad el modelo de desarrollo territorial futuro, que no es ms que el escenario futuro deseado por los planificadores, que se debera alcanzar una vez implementadas las medidas planificadoras, y donde la calidad de vida y los niveles de desarrollo humano se han modificado en una lnea positiva. Este ltimo modelo es la base para la elaboracin de la visin estratgica del municipio, que ha de convertirse, as mismo, en el referente de toda la accin planificadora. Para concretizar y posibilitar el logro de esta visin estratgica, se plantea que el SPM genere tres instrumentos de planificacin diferenciados que dan respuesta a tres problemticas diferenciadas, pero perfectamente coordinados entre s y que respondan, tambin, a una visin estratgica nica. En su elaboracin deben fusionarse variables puramente tcnicas, con aportes procedentes de la participacin ciudadana. El Plan de ordenamiento fsico y el de desarrollo local, deben adquirir una vigencia temporal de medio plazo (entre 12-16 aos), mientras que los planes de inversiones debern responder a 4 aos (coincidiendo con los periodos electorales) y a un ao correspondiente al presupuesto anual.

4. CONCLuSIN
En el presente trabajo se han resaltado las carencias actuales en la planificacin y ordenacin territorial en Guatemala. Cabe citar la inexistencia de un marco legal especfico para la puesta en marcha de estas funciones pblicas, circunstancia que les resta protagonismo poltico, dificulta su puesta en marcha e impide una coordinacin interadministrativa efectiva entre los diferentes organismos y agentes pblicos. Por otro lado, es patente la inadecuacin de los instrumentos de planificacin a las divisiones polticas existentes. Directamente relacionado con este aspecto aparece la desvinculacin del sistema urbano nacional de diferentes escalas poltico administrativas, de modo que no se generan, tal y como sera deseable, sinergias y complementariedades en la accin pblica. Todo ello lleva a una carencia de visiones territoriales estratgicas de escala nacional, regional y departamental, que sirvan para su concrecin posterior a nivel subdepartamental (PET) y municipal (PDM). no se trata de elaborar proyectos pesados, pero s de dotarse de referencias estratgicas para encauzar la planificacin municipal y supramunicipal. Es preciso significar tambin la existencia de una fuerte debilidad tcnica y operativa de las Oficinas Municipales de Planificacin, que son incapaces de llevar a cabo la labor que tienen encomendada.

132

ESTUDIo DE CASoS SoBRE PLAnIfICACIon REGIonAL

Todos estos dficits, en opinin de los autores, podran solucionarse en buena medida mediante la introduccin de los aspectos apuntados en la parte final de este trabajo. En concreto, se debera lograr una mayor vinculacin de la estructura administrativa con los instrumentos de planificacin territorial; potenciar el organismo pblico (SEGEPLAn) dedicado en la actualidad a la puesta en marcha de los procesos de planificacin, pues tiene una debilidad institucional importante (con el riesgo aadido de que puede ser desmantelado en cualquier cambio de gobierno). Este organismo es el ideal para actuar como coordinador de la poltica territorial guatemalteca; lograr una estructuracin de divisiones departamentales y municipales a las que adecuar los instrumentos de planificacin espacial; y generar con informacin territorial, tanto alfanumrica como cartogrfica, para una correcta caracterizacin territorial de los espacios a ordenar. finalmente, ha de estructurarse un sistema de planificacin municipal con una visin estratgica que busque el desarrollo local vinculado a planes de inversiones concretos en estrategias y proyectos perfectamente definidos. Somos conscientes de la dificultad de la puesta en marcha de esta propuesta en un pas como Guatemala, con necesidades perentorias que en muchas ocasiones impiden llevar a cabo iniciativas de este tipo. En todo caso, no es una cuestin menor, pues su puesta en marcha redundara en una mayor facilidad para alcanzar cotas ms altas de desarrollo humano en el pas, al priorizar reas de intervencin y una mejor gestin territorial.

BIBLIOGRAfA
ACoSTA, G. y BURRACo, M. (1998): Glosario bsico de la ordenacin urbanstica y territorial. Sevilla, Consejera de obras Pblicas, Junta de Andaluca. fUnDACIn DEMUCA (2000): Ordenamiento y Planificacin Territorial. Reflexiones para el debate, 6. San Jos, Costa Rica. GARCA GonZLEZ, D. (2005): La cuestin municipal en Centroamrica: un desafo para la consolidacin y la modernizacin del Estado. AECIfundacin DEMUCA. San Jos, Costa Rica. GoMEZ oREA, D. (2002): Ordenacin territorial. Madrid, Ediciones MundiPrensa. hILDEBRAnD, A. (1996): Poltica de ordenacin del territorio en Europa. Sevilla, Universidad de Sevilla y Consejera de obras Pblicas y Transportes. MUnICIPALIDAD DE LA AnTIGUA GUATEMALA (2003) : Plan Regulador de La Antigua Guatemala. AECI. Guatemala.

PLAnIfICACIn Y oRDEnACIn TERRIToRIAL En GUATEMALA

133

LEGISLACIn AMBIEnTAL GUATEMALTECA. Tomo III. Descentralizacin, participacin y fortalecimiento del poder local. Ciudad de Guatemala. PUJADAS, R. y fonT, J (1998): Ordenacin y planificacin territorial. Madrid, Sntesis. RoMERo GonZLEZ, J. Y fARInS DAS, J. (ed) (2004): Ordenacin del territorio y desarrollo terrritorial. Trea, oviedo. SECRETARA DE PLAnIfICACIn Y PRoGRAMACIn DE LA PRESIDEnCIA (SEGEPLAn) (2006): Sistema Nacional de Planificacin Estratgica Territorial (SINPET). Marco Conceptual. Guatemala. SECRETARA DE PLAnIfICACIn Y PRoGRAMACIn DE LA PRESIDEnCIA (SEGEPLAn) (2007): Gua de Facilitacin de la Planificacin Estratgica Territorial (PET) y El Plan de Desarrollo Municipal (PDM). Guatemala. GoBIERno DE GUATEMALA (2007): Anteproyecto Ley de Vivienda. Ministerio de Vivienda. Guatemala.