Las Reformas Educativas en Los Países Del Cono Sur, Informe Chile

Observatorio Latinoamericano de Polticas Educativas (OLPEd) Proyecto: Las reformas educativas en los pases del Cono Sur
Las reformas educativas en los pases del Cono Sur

Informe Nacional Chile
Colegio de Profesores de Chile
Apoyado por:
SERIE ENSAYOS & INVESTIGACIONES N 13
Buenos Aires, 2005
Las reformas educativas en los pases del Cono Sur

Informe Nacional Chile
Autor
Colegio de Profesores de Chile
El presente documento forma parte de un proyecto de investigacin desarrollado por un grupo de trabajo constituido por representantes de las principales organizaciones sindicales docentes del Cono Sur: la Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina, la Confederacin Nacional de Trabajadores de la Educacin (Brasil), el Colegio de Profesores (Chile), la Federacin Nacional de Profesores de Enseanza Secundaria y la Asociacin de Funcionarios de la Universidad del Trabajo de Uruguay. La coordinacin tcnica de este equipo fue realizada por el Observatorio Latinoamericano de Polticas Educativas del Laboratorio de Polticas Pblicas (Ro de Janeiro - Buenos Aires). Esta iniciativa cont con el apoyo de un conjunto de organizaciones del sindicalismo magisterial canadiense: British Colombia Teachers' Federation; Centrale des Syndicats du Qubec; Ontario Secondary Schools Teachers' Federation.
Serie: Ensayos & Investigaciones del Laboratorio de Polticas Pblicas - Buenos Aires, N 13
Primera Edicin: Las reformas educativas en los pases del Cono Sur. Informe Nacional Chile (Buenos Aires, 2005) Autor: Colegio de Profesores de Chile Coordinacin editorial: Catalina Bruno / Florencia Stubrin Diseo de publicacin: Juan Sebastin Higa Este informe constituye un captulo del libro: Las reformas educativas en los pases del cono sur. Un balance crtico, publicado por el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, en abril de 2005. (ISBN: 987-118318-6). Laboratorio de Polticas Pblicas Esta investigacin cont con el apoyo de: British Columbia Teachers' Federation (Canad), Centrale des Syndicats du Qubec (Canad), Ontario Secondary Schools Teachers' Federation (Canad). Queda hecho el depsito que establece la ley 11.723. No se permite la reproduccin total o parcial del presente documento, ni su almacenamiento en cualquier forma o por cualquier medio electrnico, mecnico, fotocopia y otros mtodos, sin el permiso previo del editor. El presente documento tambin se encuentra disponible en internet para su acceso libre y gratuito: www.lpp-buenosaires.net Realizamos intercambio bibliogrfico con otras instituciones. A tal efecto, entrar en contacto con Catalina Bruno: catalina@lpp-buenosaires.net El LPP forma parte del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO): www.clacso.edu.ar www.clacso.org
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Las reformas educativas en los pases del Cono Sur Informe Nacional Chile
Colegio de profesores de Chile
EL SECTOR EDUCACIONAL EN CHILE Los efectos de un proceso privatizador maduro
COORDINADOR EJECUTIVO
GUILLERMO SCHERPING V. PROFESOR JENNY ASSAEL B. ISABEL GUZMN E. PATRICIO ESCOBAR ANTONIO ARAVENA PSICLOGA PROFESORA ECONOMISTA ECONOMISTA
COLEGIO DE PROFESORES DE CHILE A. G.
NDICE INTRODUCCIN............................................................................................6
La necesidad de una gran reforma al sistema educativo en Chile ............................. 6
Captulo 1 ......................................................................................................8 Contexto socio poltico y econmico de las ltimas cuatro dcadas de la sociedad chilena..............................................................................................8
1. Condiciones sociales ........................................................................................ 8 2. Situacin poltica ............................................................................................ 10 3. Poltica econmica ......................................................................................... 12
Captulo 2 ....................................................................................................14 Historia y situacin de las organizaciones magisteriales......................................14 Captulo 3 ....................................................................................................20 Condiciones de trabajo de los profesores .........................................................20
1. Distribucin de los docentes por tipo de dependencia........................................ 20 2. Horas de contrato del profesorado................................................................... 23 3. Aos de servicio docente................................................................................. 24 4. Formacin ..................................................................................................... 25 5. Nivel de enseanza y sexo............................................................................... 25 6. Funcin docente............................................................................................. 25 7. La situacin salarial de los docentes y su evolucin histrica .............................. 26 8. Evaluacin del desempeo docente ................................................................. 32
Captulo 4 ....................................................................................................35 Formacin docente ........................................................................................35

1. La educacin superior..................................................................................... 35 2. La formacin inicial docente ............................................................................ 38
Captulo 5 ....................................................................................................40 El financiamiento de la educacin ...................................................................40

1. Papel del Estado en el proceso modernizador ................................................... 40 2. Gasto en educacin: el efecto de las polticas de ajuste estructural ..................... 43 3. crisis de financiamiento de la educacin........................................................... 44
Captulo 6 ....................................................................................................45 La reforma educacional en los 80....................................................................45

1. Concepciones generales y objetivos ................................................................. 45 2. Instrumentos preferentes para lograr los objetivos.............................................. 46
Captulo 7 ....................................................................................................48 La reforma educacional en los 90....................................................................48

1. Concepciones generales y objetivos ................................................................. 48 2. Instrumentos preferentes para lograr los objetivos.............................................. 49
Captulo 8 ....................................................................................................54 La realidad actual del sistema escolar ..............................................................54
INTRODUCCIN
LA NECESIDAD DE UNA GRAN REFORMA AL SISTEMA EDUCATIVO EN CHILE Como proceso social, la educacin posee una serie de connotaciones que dan cuenta de la importancia que la sociedad le asigna al interior de las prcticas cotidianas que ella misma lleva a cabo. Desde distintos puntos de vista, se revela un rol positivo, desde favorecer las dinmicas de desarrollo de los grupos hasta ser un bien al que los agentes econmicos, en tanto agentes racionales que buscan optimizar su posicin de bienestar, sitan en un lugar preferencial a la hora de determinar la asignacin ms eficiente de sus recursos. En este sentido, tratndose de un bien, los agentes desean ms antes que menos de l. Desde una perspectiva econmica, la educacin se asocia de manera directa al desarrollo por la mayor productividad que se obtiene del trabajo calificado. Si el crecimiento de la economa, y por esa va, la mayor disponibilidad de bienes y servicios en la sociedad, tiene entre sus variables explicativas la incorporacin de innovacin tcnica a la produccin, resulta crucial la capacidad de la fuerza de trabajo para llevar adelante procesos tecnolgicamente ms complejos. En los ltimos aos ha cobrado relevancia la teora del capital humano, como variable explicativa del residuo que no es explicado por la productividad de los factores en el crecimiento de la economa. Es decir, la parte del crecimiento que no resulta de la productividad del trabajo ni del rendimiento de las inversiones, sera explicada por las variaciones en la calificacin media de los trabajadores. Desde este punto de vista, los agentes econmicos realizan una asignacin intertemporal de recursos que favorecen la educacin y la formacin profesional. La mayor capacidad productiva resultante de esta asignacin se convierte en una variable que explica endgenamente el crecimiento de la economa. En este contexto, la educacin de manera directa o como soporte para la formacin profesional aparece como un dato crucial para el crecimiento econmico. Pero no es slo la dimensin econmica la que concentra los efectos de la educacin. La dinmica de fortalecimiento de las redes sociales se encuentra ligada a los avances en la educacin de la sociedad. Tal como los incrementos de productividad se transmiten por la economa de sector en sector, el desarrollo cultural de los grupos depende de la velocidad a que puede transmitirse el grado de avance que se registra en esa materia. Mientras las innovaciones culturales son permanentes, la eficacia de la difusin est ligada a la profundidad de los procesos educativos a los que est expuesta en promedio la poblacin. Esta condicin de desarrollo social alimenta finalmente los procesos econmicos, disminuyendo los costos de transaccin y aumentando la eficiencia de las relaciones sociales y la confianza. Sin embargo, si bien la educacin es un vehculo extraordinariamente eficaz para abordar las problemticas del desarrollo, esto no debe conducir a pensar que la educacin resulta ser per se una panacea. El desarrollo de las sociedades es resultado de la combinacin de mltiples variables y condiciones dinmicas. Con todo, el fortalecimiento de los sistemas educacionales en nuestra regin ha sido y es una condicin indispensable aunque no suficiente a la hora de pensar un proceso de desarrollo que permita corregir las histricas desigualdades y carencias en que se debate la amplia mayora de la poblacin. Hace ya ms de dos dcadas que Chile viene experimentando un proceso de privatizacin de la educacin, cuyos resultados han sido, en el mejor de los casos, muy poco alentadores. Desde la reforma de los aos 80, orientada hacia la descentralizacin
y privatizacin del sistema pblico, se ha observado un profundo deterioro, tanto de las condiciones de trabajo de los profesores como de los procesos de enseanza. Los discursos oficiales de las ltimas dcadas fueron mutando lentamente la idea de justicia social por un concepto de perfiles difusos como es el de la igualdad de oportunidades. Bajo esta premisa el Estado ya no est obligado a promover de manera explcita la justicia social, bien social que en el capitalismo se encuentra seriamente constreido, sino slo a favorecer la igualdad en las posibilidades de acceso de los ciudadanos frente al bienestar. En adelante, la materializacin de ese bienestar ser resultado del tipo de relaciones que logre establecer cada individuo en los distintos mercados, las que sern responsables del nivel de vida a que pueda acceder de manera efectiva. Sin embargo, incluso esta esculida responsabilidad social se debilita, en tanto la privatizacin del sistema educacional se ha traducido en una ampliacin de la brecha social existente. Las caractersticas del sistema han favorecido la segmentacin educativa, estructurndose una educacin que difiere de calidad segn la capacidad de pago de las familias. Corregir estas deficiencias hace imperativo llevar adelante un nuevo proceso de reforma educacional, que recupere la importancia de la educacin pblica, nico espacio en el cual puede materializarse la condicin de universalidad, consistente con las ideas de profundizacin democrtica y de amplio acceso a los bienes culturales que promueven una superior calidad de vida para la poblacin, sin exclusiones de ningn tipo.
CAPTULO 1 CONTEXTO SOCIO POLTICO Y ECONMICO DE LAS LTIMAS CUATRO DCADAS DE LA

SOCIEDAD CHILENA
1. CONDICIONES SOCIALES El Golpe de Estado producido en Chile en septiembre de 1973 derroc al gobierno constitucional de la Unidad Popular, inaugurando un perodo de 17 aos donde la sociedad chilena experiment profundas transformaciones. Los cambios son de distinta ndole: polticos, econmicos, sociales, institucionales, culturales, etc. La magnitud y el impacto de ellos conducen al surgimiento de una nueva sociedad, basada en un nuevo estilo de desarrollo.1 As, cambian las relaciones entre la sociedad, el mercado y el Estado, se modifican los ejes productivos, las relaciones del mercado local con el mercado global y el rol de algunos actores clave de la sociedad (el Estado, los empresarios, los partidos polticos y las organizaciones de trabajadores, por ejemplo). El significado del concepto de desarrollo se modifica, quedando ligado bsicamente a la idea de crecimiento econmico. Paralelamente se produce el desmantelamiento de los partidos polticos y movimientos sociales, como ocurre con los partidos de izquierda o el sindicalismo. El modelo econmico neoliberal se implanta en Chile en la forma de laboratorio, constituyendo una experiencia indita hasta ese momento en Amrica Latina. A travs de su aplicacin, el capitalismo construye una nueva forma de expansin y de acumulacin. La propiedad privada y la subsidiariedad del Estado son los principios rectores del nuevo modo de funcionamiento de la economa, en contraste con los modelos socialistas y keynesiano. Se abandona la idea del Estado de Compromiso (Estado Benefactor), pasando el mercado a cumplir un rol central en la regulacin de la educacin, la salud, la previsin, entre otros servicios. Las formas democrticas de convivencia social se quebraron y los derechos individuales y colectivos de las personas fueron vulnerados: el derecho a participar en el gobierno, el derecho a la vida, la libertad y la integridad fsica, el derecho a la libre circulacin por el pas, el derecho a reunin y asociacin, etc. Los valores de la solidaridad y la participacin poltica-social fueron reemplazados por el individualismo y la competencia, funcionales estos ltimos a las directrices del modelo econmico neoliberal y a la centralidad que adquiere el mercado. En la dcada del 80 distintos sectores sociales y polticos acentuaron el proceso de lucha contra el rgimen militar que concluir con su desplazamiento del gobierno a fines de esa misma dcada.2 En los 90, la recomposicin del tejido social daado por la dictadura se convierte en un tema central para los sectores ms progresistas de la sociedad. Sin embargo, es una tarea que an contina inconclusa. Basta mencionar, al respecto, la debilitada situacin en que se encuentran los movimientos sociales o la baja credibilidad del sistema poltico en general. La rearticulacin del tejido social implica abordar situaciones de distinta ndole: revalorar la organizacin social, sindical y poltica; restablecer valores, principios y formas de convivencia ms respetuosas; elevar la calidad de vida de las personas; recomponer el sistema poltico democrtico, etc. Respecto a la poblacin ms pobre, en esta dcada se impulsaron diferentes polticas y programas dirigidos a mejorar sus condiciones de vida, fuertemente deterioradas en el
1 MELLER, Patricio (editor): El modelo exportador chileno: crecimiento y equidad, CIEPLAN, Chile, 1996; Los Chicago Boys y el modelo econmico chileno, 1973-1983, en Apuntes CIEPLAN, n. 43, Chile, 1984. 2 GUILLAUDAT, Patrick y MOUTERDE, Pierre: Los movimientos sociales en Chile, 1973-1993, LOM, Coleccin Sin Norte, Chile, 1998.
perodo poltico anterior. Si bien las estimaciones sobre la pobreza no son siempre coincidentes, se reconoce que este problema es una de las mayores herencias (el costo social) de la dictadura. Segn algunos estudios, en 1982 la pobreza se situaba en el 14%, utilizando la variable vivienda como principal indicador de medicin, mientras en 1983 alcanzaba el 56% considerando el indicador ingreso (se incluyen indigentes y pobres no indigentes en esta ltima estimacin).3 Segn otras fuentes, la dcada de los noventa se habra iniciado con 5 millones de pobres. En este contexto se han realizado diversas acciones para mejorar la calidad de vida de la poblacin: ajustes salariales en algunos sectores laborales, esfuerzos por organizar a la poblacin a travs de instituciones como el Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS), reformas en el mbito de la salud y educacin, entre otras. El Estado aument el gasto social, introdujo polticas sociales compensatorias y realiz transferencias de recursos monetarios a la poblacin ms pobre a travs de la focalizacin del gasto. Esto permiti reducir la pobreza entre fines de los 80 y fines de los 90, aunque contina existiendo un ncleo de la poblacin situada en los marcos de la pobreza dura. Segn Clarisa Hardy y Pablo Morris, entre 1990 y 2000 la pobreza se ha reducido de 5 a 3 millones de personas. En tanto, la extrema pobreza habra disminuido de 1.600.000 personas a 850.000 indigentes en el mismo perodo.4 No obstante lo anterior, existen otros factores que generan contextos de pobreza que deben ser incorporados en el anlisis. Por ejemplo, el nivel de desempleo y el subempleo o empleo precario, que se han extendido en un marco de creciente flexibilidad laboral. Estas situaciones muestran que en la sociedad actual el acceso al trabajo no garantiza siempre las condiciones mnimas para sobrevivir o dejar de ser pobre. El empleo precario, por ejemplo, define escenarios de inestabilidad e inseguridad laboral que impiden acceder a salarios dignos y, por lo tanto, a una mejor calidad de vida. La relacin entre empleo y pobreza adquiere nuevos rasgos, cuestionando los enfoques tradicionales de las polticas para superar la pobreza.5 Pedro Gell, en tanto, propone otra perspectiva de reflexin. Segn su mirada, la situacin de pobreza no se relaciona slo con el ingreso, la vivienda o los bienes que poseen las familias, sino tambin con su situacin de seguridad social, desarrollo de ciudadana e integracin social. Por lo tanto, la superacin de la pobreza debera contemplar nuevas estrategias de intervencin, con enfoques ms integrales. Segn el autor, el nuevo rostro de la pobreza, que se suma al viejo rostro del hambre, es el de una inseguridad permanente en la insercin social, acompaada adems de la ausencia de una promesa social creble de que esta condicin puede ser colectivamente superada en el futuro....6 Finalmente, la distribucin del ingreso es otro indicador importante para observar la realidad social. En tal sentido se aprecia una situacin de desigualdad que no se ha reducido en la ltima dcada, lo que lleva a constatar que la disminucin de la pobreza
MARTNEZ, Javier: Cuntos son los pobres? La magnitud de la pobreza, en revista Mensaje, n. 383, octubre de 1989. 4 HARDY, Clarisa y MORRIS, Pablo: Derechos ciudadanos. Una dcada. 1990-2000, LOM, Coleccin Chile 21, Chile, 2001. 5 Respecto a las orientaciones de las polticas para combatir la pobreza en Chile y Amrica Latina, ver RACZYNSKI, Dagmar (Editora): Estrategias para combatir la pobreza en Amrica Latina: Programas, instituciones y recursos, CIEPLAN, Banco Interamericano de Desarrollo; Una discusin respecto al sentido de las polticas sociales en un esquema de desarrollo neoliberal, en CORVALN, Javier R.: Se puede hablar de una poltica social neoliberal en el Chile actual?, en revista Persona y Sociedad, Universidad Alberto Hurtado, Instituto Latinoamericano de Doctrina y Estudios Sociales ILADES. 6 GELL, Pedro E.: Los nuevos rostros de la pobreza y las nuevas capacidades que se requieren para hacerles frente, documento sin publicar, mayo de 2003.
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y el desarrollo de una mayor equidad social no estn vinculados exclusivamente con el crecimiento de la economa. Asimismo, se debe sealar que Chile es uno de los pases con peor distribucin del ingreso en Amrica Latina e incluso en el mbito mundial. De hecho, la exclusin social y la brecha entre ricos y pobres continan siendo elevadas, consolidando una tendencia que cuestiona los discursos que tienden a enfatizar slo los avances en materia social. La desigualdad de ingresos y empleo se expresa en otros graves problemas, como el acceso de calidad a los servicios de salud, educacin, trabajo, organizacin, etc. Las reformas de educacin y salud impulsadas por los gobiernos de la Concertacin han buscado, precisamente, mejorar la calidad de estos servicios. Para tales fines se han destinado cuantiosos recursos econmicos y materiales.7 No obstante, el proceso de reformas y sus resultados han sido cuestionados desde distintos sectores polticos, sindicales y acadmicos, en tanto no han logrado cumplir los objetivos planteados.8 2. SITUACIN POLTICA El rgimen dictatorial y represivo imperante a partir del golpe de Estado es el contexto en el cual se desarroll la vida poltica de Chile en las dcadas del 70 y 80. En este marco se produjo la persecucin de dirigentes polticos, sindicales y sociales, y se ejecut, de hecho, a miles de ellos. A partir de la Doctrina de Seguridad Nacional, el Estado aplic una poltica de eliminacin de quienes eran vistos como enemigos internos. Y, estos ltimos, no eran sino aquellos sujetos que atentaban contra el nuevo orden instaurado. El poder nacional estuvo radicado en el gobierno de las Fuerzas Armadas, quienes fueron organizando un determinado modelo de sociedad. La unidad nacional fue presentada como el mximo objetivo del pas. No obstante, esta unidad se busc desintegrando todo tipo de solidaridad y de unidad en los diferentes sectores sociales. La atomizacin de las fuerzas polticas y sociales fue una condicin indispensable para imponer un nuevo sistema de valores y de organizacin poltica-social. Es decir, la represin que caracteriz la accin del rgimen militar se entiende como parte de un proyecto poltico que implicaba distintas etapas o fases.9 La soberana popular es desplazada por la idea de la soberana nacional, y la Doctrina de Seguridad Nacional pas a ser la base ideolgica del rgimen. A travs de ella, el Estado ejerci una violencia inusitada sobre la ciudadana, lo que cre las condiciones para la violacin de los derechos humanos. Diferentes publicaciones e informes han permitido establecer la veracidad de los crmenes cometidos en dictadura.10
Por citar dos ejemplos del incremento de los recursos asignados a la educacin: el gasto en subvenciones creci desde $299.578 millones en 1990 a $715.540 millones en 1998 (pesos promedio de 1998); la subvencin por alumno se increment desde $9.273 en 1990 a 19.310 en 1998 (pesos promedio de 1998). Mideplan: Balance Econmico y Social 1990-1999, Chile, 1999. 8 Patricio Meller ha sealado que Chile muestra mejor nivel educativo promedio que Argentina, Costa Rica y Mxico, por ejemplo. Sin embargo, su distribucin del ingreso sigue siendo ms regresiva. Esto lleva a plantear que la relacin entre educacin y equidad social es altamente compleja y que los efectos de la reforma educacional en marcha requieren de un anlisis ms acabado. MELLER, Patricio: Pobreza y distribucin del ingreso en Chile (Dcada del 90), Documento de Trabajo n. 69, Centro de Economa Aplicada, Universidad de Chile, 2000. 9 GARRETN, Manuel Antonio: El proceso poltico Chileno, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Chile, 1983. 10 Informe de la Comisin Verdad y Reconciliacin, Santiago, 1991. Informe Final de la Corporacin Nacional de Reparacin y Reconciliacin, Chile, 1996. VERDUGO, Patricia y ORREGO, Claudio V.: Detenidos-Desaparecidos: Una herida abierta, Aconcagua, Coleccin Lautaro, Chile, 1980.
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En los 90 la vida poltica no se estructur en una sola direccin. Se inici el perodo de los gobiernos de la transicin a la democracia y surgi la necesidad de democratizar el Estado y sus instituciones.11 Asimismo, se observ disposicin para enfrentar el tema de los derechos humanos.12 Pero, al mismo tiempo, sigui vigente el marco poltico e institucional instaurado por la dictadura, que cre serias limitaciones a la democratizacin de la sociedad. Se produjeron entonces cambios parciales, sin alterar, en lo esencial, las estructuras jurdico polticas creadas en las dcadas anteriores. En este contexto, hubo varios temas pendientes, como por ejemplo, la vigencia de la Constitucin Poltica de 1980, pilar fundamental del proyecto poltico dictatorial, de carcter absolutamente antidemocrtico, as como de la Ley Orgnica Constitucional de Educacin (LOCE). Permaneci en uso un sistema electoral binominal, igualmente antidemocrtico. Asimismo, el poder militar en instancias de decisin era significativo (por ejemplo, en el Consejo de Seguridad Nacional). Estas situaciones llevaron a Toms Moulin a decir que en Chile ha operado el transformismo o el gatopardismo, es decir, el cambio del Estado para mantener el orden previamente existente.13 De hecho, las polticas impulsadas por los gobiernos de la Concertacin han frustrado muchas expectativas que tena la ciudadana, as como las organizaciones polticas, sociales y sindicales que lucharon en el perodo de la dictadura por el cambio hacia un rgimen democrtico. La situacin del movimiento sindical durante los 90, por ejemplo, suele ser caracterizada como un perodo de crisis o de atomizacin sindical, que no tiene relacin con las esperanzas que mostraban sus dirigentes en los inicios de los 90 en trminos de reposicionar poltica y socialmente a este actor en la sociedad.14 Por su parte, los partidos polticos cayeron en un gran desprestigio y cada vez se alejaban ms de los intereses, preocupaciones y sensibilidades sociales. La poltica, en trminos ms generales, haba perdido relevancia en la determinacin de las prcticas de convivencia social y en la generacin de formas de identidad nacional o individual. Sin embargo, se desarrollaron esfuerzos desde los partidos polticos extraparlamentarios (por efecto del sistema binominal) y de iniciativas movimientales anti sistema neoliberal. Finalmente, los 90 han visto avanzar polticamente a los sectores ms derechistas de la sociedad chilena, que han progresado incluso a travs de procesos eleccionarios (tanto las ltimas elecciones presidenciales como la de alcaldes revelan esta situacin). La idea de la alternancia en el poder ha sido muy difundida por estos sectores a travs de los medios de comunicacin, pensamiento que parece acomodar (o por lo menos, no incomodar) a los partidos de la Concertacin. Adems, diferentes discusiones legislativas, como por ejemplo la Ley de Prensa, mostraron la fuerza que siguen teniendo ciertos grupos conservadores, todos ellos partidarios de incorporar formas de censura que en nada contribuyen al fortalecimiento de una real democracia.
LECHNER, Norbert: Reflexin acerca del Estado Democrtico, Documento de Trabajo, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Serie Estudios Polticos n. 20, Chile, 1992. GARRETN, Manuel Antonio y ESPINOZA, Malva: Reforma del Estado o cambio en la matriz socio-poltica?, Documento de Trabajo, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Serie Estudios Sociales n. 10, Chile, 1992. 12 AYLWIN, Jos O.: Derechos humanos: Desafos para un nuevo contexto, Comisin Chilena de Derechos Humanos, Chile, 1992. 13 MOULIAN, Toms: Chile actual. Anatoma de un mito, Universidad ARCIS, LOM, Serie Punto de Fuga, Coleccin Sin Norte, Chile, 1997. 14 Algunas reflexiones al respecto en Fernando Echeverra Bascuan y Jorge Rojas Hernndez: Aoranzas, sueos, realidades. Dirigentes sindicales hablan de la transicin, Ed. Sur, Chile, 1992. Para una mirada ms integral de lo que ha ocurrido con este actor en las ltimas dcadas, ver ROJAS, Jorge y ARAVENA, Antonio: El mundo sindical y el trabajo asalariado en Chile, en Patricio Escobar (Editor): Trabajadores y empleo en el Chile de los noventa, Universidad ARCIS, LOM, Programa de Economa del Trabajo (PET), Chile, 1999.
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3. POLTICA ECONMICA El modelo econmico neoliberal marc una nueva etapa en el desenvolvimiento de la economa chilena. La libertad de mercado y la apertura al mercado externo fueron los mecanismos bsicos para consolidar un nuevo tipo de insercin del pas en la economa mundial. El sector exportador pas a ser el motor de la economa, el cual es desarrollado a partir del criterio de ventajas comparativas. Es decir, las ventajas de Chile se construyeron en torno a la produccin de minerales, maderas, productos del mar y del agro, bajo el supuesto de que la exportacin de los mismos generara las divisas necesarias para importar al pas los productos o bienes que internamente no pueden ser producidos a precios competitivos en el mercado externo.15 En este nuevo escenario se favoreci el proceso de privatizaciones, que llev implcita la idea de terminar con el rol empresarial del Estado y disminuir al mximo su tamao, con el objetivo de buscar una mayor eficiencia de las empresas pblicas y ms recursos para disminuir el dficit del sector pblico, como cuestiones principales. Con estos fines, durante el gobierno militar se traspasaron innumerables empresas pblicas al sector privado, exceptuando la situacin de CODELCO (empresa estatal del cobre), aunque se abri a la inversin privada la explotacin de nuevos yacimientos. Muchas veces estas privatizaciones se realizaron sin transparencia y a espaldas de la opinin pblica. El resultado, sin embargo, no ha sido el prometido y lo que se ha producido fue una substancial prdida patrimonial del Estado y, por ende, de todos los chilenos. El nuevo modelo econmico gener una mayor dependencia chilena de la situacin y de los vaivenes de la economa mundial, lo que condujo a aumentar los riesgos en perodos de crisis mundiales, tal como se ha observado a propsito de la crisis de fines de los noventa.16 El mercado de capitales pas a constituir el centro de la actividad econmica, desde donde se canalizaron los recursos a los distintos sectores y se realiz la reasignacin de recursos. La dcada del 90 no mostr importantes modificaciones respecto a las orientaciones que sigui la economa en las dcadas anteriores. Algunas preocupaciones que siguen inalterables se vincularon con el mantenimiento de los ejes bsicos del modelo econmico, es decir, apertura de la economa, exportacin de productos primarios con escaso valor agregado, profundizacin de los procesos de privatizaciones, conservacin de los equilibrios macroeconmicos, etc. Adems, la concentracin de la riqueza en Chile mostr un escenario complejo, donde los principales grupos econmicos nacionales expusieron nuevas dinmicas y conexiones con el capital extranjero, cada vez ms presente en la economa interna.17 Estas condiciones hicieron que la poltica econmica implementada por los gobiernos de la Concertacin fuera vista con beneplcito por los sectores polticos de centro y derecha (ms all de sus crticas) y diera pie para hablar frecuentemente de la buena imagen y la buena salud de la economa chilena. Los representantes del gobierno y los
Para entender las bases institucionales y programticas de los cambios econmicos y productivos en el rgimen militar, ver: El Ladrillo, Centro de Estudios Pblicos, Chile, 1992. 16 ESCOBAR, Patricio: La situacin de la economa chilena frente a la crisis mundial y una propuesta de poltica econmica, en revista Economa y Trabajo en Chile, Informe Anual n.8, Santiago, 1998. FAZIO, Hugo: La crisis pone en jaque al neoliberalismo. Causas profundas de la recesin en Chile, LOM, Serie Punto de Fuga, Coleccin Sin Norte, Universidad ARCIS, Chile, 1999. 17 FAZIO, Hugo: Mapa actual de la extrema riqueza en Chile, LOM, CENDA, Serie Punto de Fuga, Coleccin Sin Norte, Universidad ARCIS, Chile, 1997.
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empresarios denotaron ms puntos de coincidencia que de disenso en temas como el modelo de desarrollo, la idea de crecimiento, el tipo de polticas pblicas, etc. Durante los primeros aos de los 90, Chile tuvo un fuerte crecimiento econmico, momento que coincidi con el discurso del desarrollo productivo con equidad. Sin embargo, en ese escenario no se ha producido un proceso de industrializacin hacia el mercado interno ni un progreso tcnico homogneo, lo cual fren el desarrollo. Se sum a esto una desigualdad en el crecimiento, ya que mientras ciertos sectores se desarrollaron (como comercio o comunicaciones), otros vieron reducida su actividad o entraron en crisis (industria manufacturera, actividad agrcola tradicional, pesca artesanal, pequea y mediana minera, etc.). Asimismo, dicho crecimiento no ha conducido ni ha estado acompaado de un mayor desarrollo en otras esferas, como la social o medio ambiental.18 Adems, en los ltimos aos el modelo econmico se ha amarrado, a largo plazo, a travs de los Tratados de Libre Comercio con la UE, EE.UU., Corea, etc., relegando a relaciones ms bien formales los vnculos con el Mercosur. En definitiva, el desarrollo en Chile enfatiza la bsqueda de equilibrios en el plano macro econmico, pero presenta al mismo tiempo profundas crisis y deterioros en la calidad de vida de amplios sectores sociales y del entorno natural. Lo anterior lleva a plantear la necesidad de examinar crticamente el modelo econmico neoliberal, especialmente en sus efectos sobre los ciudadanos, los trabajadores y sus familias.19 Finalmente, es importante destacar que las caractersticas esenciales del modelo poltico social de chileno quedaron consagradas tanto por la Constitucin Poltica de Chile del ao 80 como por la Ley Constitucional de Educacin (LOCE) del 90, las que para ser modificadas requieren, en la actualidad, de un qurum altsimo (5/7) en el Congreso de la Nacin.
CLAUDE, Marcel: Las miserias del desarrollo chileno. Una mirada desde la sustentabilidad, en revista Persona y Sociedad, vol. XV, n. 1, mayo de 2001. Otros artculos relacionados con el tema en: Participacin, superacin de la pobreza y desarrollo sustentable. Aprendizajes de los fondos sociales y ambientales de Amrica Latina y El Caribe, Fondo de las Amricas y Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS), Chile, 2000. 19 Un anlisis ms prolijo de la situacin de la economa en Chile se puede ver en GONZLEZ, Ral M.: La economa chilena en los ltimos 25 aos, en revista Economa y Trabajo en Chile, Informe Anual n. 8, Chile, 1998.
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CAPTULO 2 HISTORIA Y SITUACIN DE LAS ORGANIZACIONES MAGISTERIALES

La presente situacin de la profesin docente no puede ser entendida sino dentro del contexto histrico que explica sus actuales caractersticas. Hasta 1973, el magisterio chileno cuyos docentes, en su gran mayora, eran funcionarios pblicos dependientes del Ministerio de Educacin, con la excepcin de un mnimo porcentaje que trabajaba en el sector particular pagado y particular subvencionado no slo haba logrado un legtimo reconocimiento social y profesional, sino que haba sido capaz de ir ganando importantes espacios de participacin en la generacin de polticas educativas, como tambin un mejoramiento de sus remuneraciones, alcanzando los mayores niveles de renta entre 1970-1973. Asimismo, en 1973 el magisterio concord, por unanimidad, en un Congreso Nacional de Educacin, constituir una nueva y nica organizacin sindical, fundndose el Sindicato nico de Trabajadores de la Educacin (SUTE), el que a los meses de nacer fue reconocido por una ley especial de la repblica, impulsada por el Gobierno Popular. El advenimiento de la dictadura signific profundos cambios. En los hechos, dio inicio a un violento descenso del gasto pblico en educacin, lo que evidentemente repercuti en una fuerte baja de las remuneraciones docentes;20 se intervino la direccin de escuelas y liceos, y se limit el desarrollo del currculo. Todo ello fue significando un tremendo deterioro de la educacin que haba sido, hasta principios de los 70, considerada de buena calidad en el concierto latinoamericano. Junto a ello, los trabajadores de la educacin fueron reprimidos, perseguidos, asesinados, detenidos y desaparecidos, y su organizacin principal, el SUTE, fue disuelta por decreto supremo el mismo 11 de septiembre de1973. Asimismo, los profesores vieron modificadas sus condiciones contractuales, ya que dejaron de ser considerados funcionarios pblicos (regidos por el estatuto administrativo) y de gozar de diferentes derechos y beneficios asociados a tal condicin, como la estabilidad en la funcin, la atencin de salud, el derecho a desahucio, jubilacin y montepo, el ejercicio del libre ejercicio de la ciudadana y a emitir opiniones acerca de cuestiones polticas, entre otros.21 Del mismo modo, perdieron ciertos derechos que regan especficamente la actividad laboral docente, como por ejemplo una jornada laboral de 30 horas de trabajo para los profesores de bsica y de 36 para los de enseanza media, asignaciones de antigedad y ttulo, concursos de antecedentes, etc. De hecho, puede constatarse que el gremio ms golpeado por la dictadura fue el magisterio, redundando en una enorme prdida de conquistas, tanto salariales como laborales y profesionales.22 En 1974 la Dictadura fund una nueva organizacin para el magisterio de la que se excluye al resto de trabajadores de la educacin, el Colegio de Profesores de Chile, imponiendo la colegiatura obligatoria y traspasndole todos los bienes que haban pertenecido al SUTE. De esta manera, se pretendi asimilar la profesin docente a las profesiones de ejercicio liberal, distancindola del resto de los trabajadores. Esta
Sobre remuneraciones docentes, se puede consultar el Estudio de Remuneraciones del Magisterio, realizado por el Cenda y el Colegio de Profesores, en Internet, en la pgina web de Cenda: http://cenda.cep.cl. 21 ADLER LOMNITZ, Larissa y MELNICK, Ana: Neoliberalismo y clase media: el caso de los profesores de Chile, Direccin de Bibiotecas, Archivos y Museos, Centro de Investigaciones Diego Barros Arana, Chile, 1998. 22 Si bien la temprana aplicacin de las polticas de reforma estructural en Chile en un contexto de dictadura militar y represin dio como resultado un deterioro generalizado de las condiciones laborales de los trabajadores chilenos, es en el sector de los trabajadores estatales donde se pueden apreciar efectos especialmente dramticos, particularmente en el sector docente, donde el deterioro alcanz un 72% en 1981.
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organizacin fue tutelada por el rgimen militar en la medida que sus dirigentes no fueron elegidos democrticamente, sino nominados por las autoridades del rgimen. El Colegio de Profesores de la poca aval todas las transformaciones que significaron las reformas de los 80. Simultneamente, profesores y profesoras de base fueron conformando, desde el final de la dcada del 70, organizaciones plurales de maestros, por lo general bajo el alero de la Iglesia Catlica, o de iniciativas culturales y/o deportivas, sosteniendo la defensa de la educacin pblica y de la profesin docente, y resistindose de distintas maneras a las polticas dictatoriales impuestas. En el contexto de un cambio de la Ley de Colegios Profesionales, que decret la libertad de asociacin y la creacin de asociaciones gremiales de inscripcin voluntaria, en 1981 las organizaciones magisteriales de base se articularon a escala nacional, constituyendo legalmente la AGECH (Asociacin Gremial de Profesores de Chile). La AGECH se transform en el canal de expresin, resistencia y crtica a las polticas privatizadoras y fue la impulsora del retorno a la democracia en el pas. En lo gremial, se destac su temprana propuesta de Estatuto de la Profesin Docente (1981). Desde la AGECH y desde el Colegio de Profesores se levantaron voces para democratizar el Colegio, concretndose las elecciones representativas de sus dirigentes en todos los niveles de la organizacin en 1985. Luego, la AGECH, en la perspectiva de fortalecer al magisterio, se disolvi, constituyndose el Colegio en la Organizacin Nacional y nica,23 en la que estn representados todos los sectores polticos e ideolgicos del pas. En el inicio de esta nueva etapa, el Colegio de Profesores asumi bsicamente la lnea de resistencia al modelo, la lucha por la democracia y las reivindicaciones gremiales levantada por la AGECH. Por ejemplo, en 1998 plantearon un petitorio al hasta entonces gobierno dictatorial, exigiendo que el salario de los docentes deba alcanzar cinco sueldos mnimos, cuestin que no ha sido lograda hasta el da de hoy. En 1997 se aprobaron algunas normas especiales para el personal docente, que permitieron recuperar algunos de los beneficios perdidos, como la fijacin de una jornada mxima de trabajo de 44 horas, el derecho de indemnizacin, la obligacin de avisar los despidos 60 das antes de hacerlos efectivos y otros. No obstante, este cuerpo legal slo se aplic al sector municipal. Lo concreto es que durante 17 aos el magisterio chileno, ms all de sus luchas, no logr respuestas a sus demandas. Por el contrario, fue larga y duramente reprimido y perseguido. A partir de 1990, ao en que se inici la transicin hacia la democracia, el Colegio de Profesores se ha ido fortaleciendo como organizacin social. De los 140.000 docentes que atienden a los niveles de educacin preescolar, bsica y media, ms de 80.000 pertenecen voluntariamente al Colegio y mantienen sus cotizaciones al da. Es, quiz, la ms influyente y de mayor poder de todas las organizaciones sindicales existentes en el pas. Aunque se enmarca, de acuerdo con sus estatutos, en una asociacin gremial, las que legalmente no pueden negociar, en la prctica acta como un sindicato nacional que negocia de hecho con el gobierno condiciones de trabajo y de remuneraciones para el conjunto de los docentes del pas que trabajan en el sector municipal y particular subvencionado. Sin embargo, la participacin, luchas y conquistas del Colegio durante los gobiernos de la Concertacin no han sido fciles. Estas se han ido desarrollando durante toda la
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En algunos colegios particulares o particulares subvencionados, se constituyeron sindicatos para negociar frente a sus empleadores, pero mantenindose de una u otra manera la legitimidad nacional del Colegio de Profesores.
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dcada y hasta el presente bajo dos conducciones gremiales de distinto signo poltico: el de la Concertacin de Partidos por la Democracia, entre 1985 y 1995, y el de la izquierda, desde 1996 a 2004. En 1991 se promulg el Estatuto Docente, en medio de grandes movilizaciones que demostraron que el magisterio consideraba un gran avance el conseguir una ley especial que regulara el ejercicio de la profesin, pese a que muchos de sus contenidos no satisfacan las demandas del gremio, demandas no suficientemente asumidas por la conduccin gremial de la poca. El Estatuto Docente estableci la Renta Bsica Mnima Nacional (RBMN), que regul el piso mnimo de sueldo de todo el magisterio en el mbito nacional. Introdujo, adems, las siguientes asignaciones salariales: aos de servicio, alcanzndose el 100% de la RBMN con 15 bienios; perfeccionamiento, que flucta entre un 1% y un 40% de la RBMN, segn horas y tipo de perfeccionamiento que realice el profesor; trabajo en condiciones difciles para los profesores que se desempean en escuelas aisladas, rurales o de alta vulnerabilidad social. Tambin plante el reconocimiento de la condicin profesional del trabajo docente. Sin embargo, es importante recalcar que la gran mayora de las regulaciones estipuladas en el Estatuto Docente salvo la RBMN no se aplica a los maestros que desempean su labor en el sector particular, quienes se rigen por el Cdigo del Trabajo, establecindose odiosas diferencias entre los profesores que trabajan en las diferentes escuelas: privadas, particulares subvencionadas y municipales. Con relacin a la estabilidad laboral, si bien regul los despidos, se establecieron causales que no estaban en la tradicin magisterial, y se perdieron vacaciones, al aceptarse que el empleador pudiera obligar al docente a realizar cursos de perfeccionamiento en los meses de enero y febrero. Consagr tambin un sistema de calificaciones docentes punitivo, el que no fue aplicado porque el gremio se resisti fuertemente a su implementacin. Por otra parte, estableci los Premios Nacionales de Excelencia Docente, para los profesores sobresalientes a escala nacional, y el Sistema Nacional de Evaluacin de Desempeo (SNED), que establece aumentos salariales especiales para los equipos docentes que trabajan en las escuelas que estn dentro del 25% de mejor desempeo en cada regin, para lo que se considera diversos factores contextuales y especialmente la medicin realizada por el Sistema Nacional de Medicin de la Calidad de la Educacin (SIMCE), el que es asignado cada dos aos. De este modo, la legislacin avanz en rentas variables por desempeo, sin establecer una carrera profesional. Adems, en 1995 se modific el Estatuto en la perspectiva de flexibilizar la gestin educacional, lo que signific un retroceso en la situacin laboral de los docentes: aumentaron las causales de despido (por salud incompatible, por supresin de horas, fusin de cursos o establecimientos), disminuyeron dos semanas las vacaciones, se cambi la dotacin docente por establecimiento a dotacin docente comunal, y se posibilit, mediante el establecimiento de un Plan Anual de Desarrollo de la Educacin Municipal (PADEM), la adecuacin de la planta docente de una comuna a las fluctuaciones de la matrcula, racionalizndose el personal contratado en funcin de los ingresos recibidos. No obstante, en las negociaciones se lograron aumentos salariales, realizados a travs de un bono especial y no por medio del reajuste de la RBMN, que era la demanda de la mayora del profesorado. Se negoci tambin una jubilacin indemnizada, sin tope de aos servidos en el sistema municipal, pero discrecional, es decir, el empleador poda solicitar la jubilacin e incluso llamar a retiro a los profesores que ellos determinaban, suprimiendo de la planta comunal las horas que se dejaban de servir.
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En el segundo perodo de conduccin, en un marco de sucesivas movilizaciones y largos paros de los docentes, junto a mesas de trabajo y dilogo con el gobierno, en las negociaciones se logr aumentar los salarios a travs del aumento de RBMN, as como un reajuste para el sector particular subvencionado a travs de bonos que son financiados directamente por el Estado. Con relacin a las jubilaciones, se obtuvo la jubilacin con derecho a indemnizacin de 11 meses de remuneracin a todo profesor o profesora en edad de jubilar que lo solicite. Se consigui poner en rgimen 5.000 becas para hijos de profesores que ingresen a la educacin superior, durante el tiempo que dure el estudio. Finalmente, se logr que todos los docentes que llevaban tres aos continuos o cuatro aos discontinuos a contrata, fueran profesores titulares. Adems, durante todo el perodo el Colegio ha debido luchar por el pago de la deuda de arrastre de Perfeccionamiento, desde 1993 y 1994, establecida en el Estatuto Docente, que las municipalidades no han estado cancelando con el argumento de falta de financiamiento. Con relacin a las condiciones laborales y profesionales, se logr el aumento de una hora no lectiva (rebajando una hora lectiva) a partir de 2002; que en las escuelas en jornada escolar completa se trabajaran 38 semanas en lugar de 40; perfeccionar el reglamento de concursos, obligando a los empleadores a llenar cada ao los cargos vacantes con titularidad; asegurar la transparencia y objetividad en sumarios; reducir el nmero de alumnos por curso de 45 a 40 en los sectores ms pobres a partir de 2002; establecer nuevas normas sobre perfeccionamiento; legislar sobre enfermedades profesionales. Se implement tambin una Comisin Nacional Tripartita (Ministerio de Educacin, Colegio de Profesores y Asociacin de Municipios) que trabaj durante seis aos para elaborar un Sistema Nacional de Evaluacin del Desempeo, que reemplazara el sistema de calificaciones establecido en el Estatuto Docente. En ella, el Colegio de Profesores tuvo una participacin activa para que dicho sistema no fuese construido en la lgica empresarial de producto, propia del modelo neoliberal. La propuesta final consensuada entre las partes fue llevada a consulta a la base del magisterio, siendo aprobada por el 70% del profesorado. En la actualidad, se encuentra en trmite legislativo y el Colegio est presionando al Ministerio para establecer una nueva comisin de trabajo que permita elaborar una propuesta de carrera profesional articulada al sistema de evaluacin. Al interior de la organizacin, una lnea de trabajo importante ha sido la del fortalecimiento del mbito educativo pedaggico. En ese marco se realiz, en 1997, el Primer Congreso Nacional de Educacin, en el que participaron 85.000 profesores; se ha desarrollado desde 1998 un importante Movimiento Pedaggico en todas las regiones del pas y se publica trianualmente la revista Docencia. Adems, fruto del largo proceso de discusin y anlisis sobre la situacin educativa y profesional realizada durante dicho congreso, el magisterio cuenta con un documento de propuesta educacional que fue entregado a la ciudadana y a los candidatos a la presidencia de la repblica, en ocasin de las pasadas elecciones presidenciales realizadas a fines de 1999.24 Dicho documento sintetiza la visin del gremio docente con relacin a la crisis del sistema, fundamenta la necesidad de fortalecer la educacin pblica y entrega propuestas concretas de cambio en los mbitos de administracin, gestin, financiamiento y currculo. Asimismo, plantea las condiciones requeridas para fortalecer la profesin docente. Por la importancia del mismo, se citan expresamente las propuestas especficas que en l se sealan respecto al trabajo profesional.
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Documento que se encuentra disponible en la pgina web del Colegio de Profesores.
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El fortalecimiento de la profesin docente requiere, necesariamente, condiciones laborales que permitan su desarrollo, lo que implica considerar no slo remuneraciones acordes a una formacin profesional, sino, tambin, la especificidad de la funcin educativa as como los medios materiales y tcnicos que le permitan ofrecer un servicio de calidad. Ello implica: Concordar un Acuerdo Magisterial que permita, en un proceso gradual, al ms corto plazo posible, alcanzar una remuneracin justa y adecuada a las particularidades de la funcin docente. Garantizar la estabilidad laboral, para asegurar un trabajo en equipo en los establecimientos as como procesos permanentes de evaluacin y retroalimentacin. De hecho no es posible pensar una Reforma Educativa con profesores que no pueden involucrarse en la misma, pues un nmero significativo de ellos rotan ao tras ao en distintos establecimientos y su preocupacin principal termina siendo asegurar su fuente de trabajo. Cambiar la organizacin del trabajo docente, modificando la carga horaria, de modo que se contemple tiempo efectivo para la planificacin, evaluacin, investigacin pedaggica y elaboracin de innovaciones, perfeccionamiento permanente, trabajo en equipo, no sobrepasando el 60% del contrato total de trabajo el destinado a horas lectivas. Asimismo, disminuir el nmero de alumnos por curso, a un mximo de 30, en un proceso gradual, a fin de atender adecuadamente las particularidades de las distintas situaciones requeridas por los educandos. Cambiar la organizacin escolar, para permitir espacios reales y efectivos de participacin y el desarrollo de una cultura ms democrtica en la escuela. Esto significa, por una parte, procesos transparentes de toma de decisiones con relacin a la contratacin de docentes y directivos docentes, mediante concurso pblico. Por otra, revisar y esclarecer formas de participacin y toma de decisiones de los distintos estamentos representados por: Consejos de Profesores, Centros de Padres y Centros de Alumnos. Adems, fortalecer el carcter resolutivo del Consejo de Profesores como mxima instancia colectiva y responsable, profesionalmente, de las decisiones de cada establecimiento. Considerar la especificidad de la profesin docente, en trminos de los niveles de atencin y sobrecarga que significan, lo que hoy se expresa en un aumento preocupante de licencias mdicas y crecientes niveles de estrs. Ello implica que la profesin docente se enmarque en la ley 19.404 sobre trabajos pesados, el tipificar las enfermedades profesionales y reglamentar la proteccin social correspondiente, as como disminuir la carga horaria de clases lectivas en forma proporcional a la antigedad en el cargo y favorecer la jubilacin por aos de servicio. Es necesario, tambin, reestablecer los perodos de vacaciones de invierno, septiembre, enero y febrero. Todo ello implica el perfeccionamiento del Estatuto Docente de tal modo de contemplar: una estructura de remuneraciones ms clara y transparente para todo el profesorado, estabilidad laboral y trmino de los profesores a contrata, reorganizacin del trabajo docente y fortalecimiento de las instancias de participacin, el cambio de un sistema de calificaciones del desempeo por un sistema de evaluacin de los profesionales de la educacin, sea cual sea su jerarqua, mbito de trabajo y nivel de responsabilidad. En definitiva, un Estatuto que apunte al desarrollo de una carrera, que debe regular el ejercicio del trabajo profesional, sin excepciones, a todos los docentes que trabajan en el sistema de educacin financiado por el Estado.
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El fortalecimiento de la profesin requiere tambin de nuevas polticas de formacin y perfeccionamiento que terminen con las polticas de mercado en este mbito, en que el Estado asuma la responsabilidad en trminos de conduccin, orientacin y evaluacin. Exige una formacin y perfeccionamiento con orientaciones definidas que comprometan la tarea del profesor como creador de situaciones de aprendizaje, como un docente protagnico que, con sentido social, sea capaz de transformar su accin pedaggica cotidiana, pudiendo hacerse cargo en forma colectiva e individual de los problemas que debe enfrentar en el proceso de enseanza y aprendizaje. Ello implica profundos cambios en los programas y metodologas de formacin y perfeccionamiento, con el financiamiento adecuado para que ello sea posible. Tambin requiere que el Estado asuma un rol activo en la definicin de estndares de las carreras de pedagoga, en la supervisin y fiscalizacin de su desarrollo, as como asegurar los recursos necesarios para ello. Necesita, a su vez, de una poltica de perfeccionamiento permanente, gratuito, pertinente y de calidad, llevada a cabo por instituciones acadmicas de alto nivel y vinculadas al quehacer docente, realizado durante la jornada laboral, cuyo organismo conductor sea el CPEIP (Centro de Perfeccionamiento, Experimentacin e Investigaciones Pedaggicas del Ministerio de Educacin), el que tendra que recuperar su funcin como articulador de polticas nacionales de investigacin, experimentacin y perfeccionamiento del magisterio chileno. En el marco de este documento, Ricardo Lagos, actual presidente, firm con el Colegio de Profesores de Chile un compromiso por el fortalecimiento de la educacin pblica, la ampliacin de las oportunidades de participacin de la comunidad, y especialmente de los docentes, y el mejoramiento de las condiciones de trabajo y salariales de estos. De este modo, por primera vez se firma un documento que establece un compromiso mutuo entre gobierno y magisterio, en la perspectiva de fortalecer la educacin pblica y la profesin docente. Durante los ltimos aos, el Colegio de Profesores ha ido conquistando, como gremio, mayores espacios de participacin en las polticas educativas: jornada escolar completa, polticas de retencin escolar, de formacin inicial y permanente, etc. De hecho, en muchas iniciativas del Ministerio de Educacin, de una u otra manera, el magisterio organizado ha debido ser consultado. Con todo, si bien se han logrado ciertos avances o al menos se ha conseguido detener aspectos de la aplicacin del modelo neoliberal a ultranza, el Colegio de Profesores contina luchando para fortalecer la educacin pblica y la profesin docente, en un contexto en el que los sectores neoliberales, que tienen todo el poder en Chile, insisten en el avance de sus polticas. En primer lugar, para que se cumplan los acuerdos alcanzados con el gobierno, ya que ha existido cierta tendencia a desconocerlos y/o a no aplicar la legislacin lograda fruto de las negociaciones. En segundo lugar, para seguir avanzando en demandas salariales y de condiciones profesionales de trabajo que estn muy lejos de alcanzar lo esperado. Y en tercer lugar, para continuar legitimndose en el dilogo sobre polticas educativas a fin de detener, con propuestas alternativas, aquellas polticas que profundizan la privatizacin, o bien, valoran el sistema escolar desde la formacin de un sujeto simplemente econmico (productor-consumidor).
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CAPTULO 3 CONDICIONES DE TRABAJO DE LOS PROFESORES

En este acpite se analizar particularmente el perfil del empleo de los docentes en Chile. Dada la profundidad del proceso privatizador que se ha experimentado durante las ltimas dcadas, la estructura del empleo del sector resulta un buen instrumento indicativo de las condiciones laborales de los profesores. Las distintas dependencias a que estn expuestos determinan una amplia heterogeneidad de normas que regulan las relaciones laborales y, por tanto, mayores o menores grados de proteccin y seguridad. La importancia de esta distincin lazos de dependencia con el sector privado o municipal se relaciona con los cuerpos normativos, ya que mientras el sector municipal est sujeto al Estatuto Docente (1991), inspirado lejanamente en el antiguo sistema pblico, los profesores vinculados al sector privado, con o sin subvencin estatal, estn regidos por el Cdigo del Trabajo, que regula la relacin laboral del conjunto de los trabajadores; as, desarrollando la misma actividad, los profesores estn regulados por diferentes sistemas de normas segn su empleador. Esta situacin se agrava particularmente en un contexto normativo laboral como el chileno, donde la flexibilizacin de las normas laborales se encuentra en la base de las polticas de reforma estructural implementadas hace ms de veinte aos, siendo, junto a las iniciativas de descentralizacin y privatizacin, parte integrante de las polticas neoliberales diseadas para Chile. Los datos que aqu presentados muestran la rpida expansin relativa que ha tenido el sector privado en la educacin, como resultado de las condiciones generadas por las polticas descentralizadoras neoliberales. Un paso fundamental en el proceso privatizador fue la creacin de mercado en el sector educacin. Ello no implica que no existiera educacin privada con anterioridad; por el contrario, exista desde el origen de la actividad educacional en el pas. Sin embargo, el hecho de constituirse en un sector econmico receptor de cuantiosas inversiones y de crecimiento acelerado en las ltimas dcadas, tuvo como condicin el abrir un espacio institucional en donde la educacin pudiera ser tratada como una mercanca. El deterioro y estrangulamiento del subsector educacin pblica (municipal) ha contribuido de modo decisivo a este objetivo. 1. DISTRIBUCIN DE LOS DOCENTES POR TIPO DE DEPENDENCIA En trminos generales, el sistema educacional en Chile se estructura a partir de un ciclo bsico de ocho aos de educacin obligatoria que atiende al grupo de edad entre 6 y 13 aos, y un nivel medio obligatorio a partir de 2003, de cuatro aos de duracin, que atiende a una poblacin de edades entre 14 y 17 aos en dos modalidades: una definida por el carcter general de su currculum (humanstico-cientfico) y otra de tipo vocacional (tcnico-profesional), que orienta hacia la insercin en el trabajo.25 El sistema escolar cuenta con una matrcula en todos sus niveles, exceptuando la educacin superior, que alcanza a 3.692.864 estudiantes (en 2002), distribuidos en un 67,1% en el ciclo de educacin bsica y en un 23,5% en educacin media. Por su parte, el sistema de educacin preescolar atiende la niez de 0 a 6 aos a travs de una diversidad de instituciones tanto pblicas como privadas. No tiene carcter obligatorio y su matrcula alcanz, al ao 2000, al 24,6% de la poblacin etrea, concentrndose en los nios de 5 aos, donde la cobertura en 1998 era superior al 51%.
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RIESCO, M. y PAIVA, C.: Remuneraciones del Profesorado, Cenda, Santiago, diciembre de 2002.
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En trminos de tipificacin de los establecimientos educacionales, modalidades financiadas por el Estado a travs de subsidios: la educacin particular subvencionada y la administrada por corporaciones privadas, atienden aproximadamente al 91% de la matrcula; el resto corresponde a pagada.
existen tres municipal, la que en total la educacin
Cuadro n. 1 Distribucin de la matrcula segn nivel educacional y tipo de establecimiento (ao 2000) Nivel Prebsica Especial Bsica SUB TOTAL Media TOTAL Municipal Particular con Particular sin subvencin subvencin 277.361 132.677 97.102 47.582 52.608 17.597 2.355.59 1.331.20 4 7 2.685.56 1.481.48 3 1 34.930 839.586 971.618 81 184.561 232.224 Total Corporaciones 240 240 Total con aporte del Estado 229.779 52.527 2.171.033 2.453.339
822.946 402.839 284.498 80.584 55.025 742.362 3.508.50 1.884.32 1.256.116 312.808 3.195.701 9 0 Fuente: Compendio de Informacin Estadstica 2002, Ministerio de Educacin (citado por Riesco y Paiva, op. cit.). De acuerdo con la ltima informacin disponible, el sistema es atendido por 144.377 profesores, en aproximadamente 10.000 establecimientos de educacin bsica y 1.600 de educacin media o ambos niveles.
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Cuadro n. 2 Caractersticas del sistema educacional en Chile (ao 2000) Establecimiento 1998 2000 Var % Municipal Particular subvencio nado Subtotal Corporaci ones Particular pagado 6.327 6.250 3.062 3.217 9.389 9.467 73 70 Profesores 1998 2000 Horas Matrcula Var 1998 2000 Var 1998 2000 Var % % % 1,2 2.726.8 2.816.8 1,6 1.840.1 1.684.3 1,2 49 10 84 20
-0,6 78.744 80.597 2,5 36.084 41.053
6,7 1.391.4 1.690.1 6,9 1.138.0 1.256.1 5,1 78 11 80 16 0,4 114.82 121.65 2,9 4.118.3 4.405.9 3,4 2.978.2 3.140.4 2,7 8 0 27 21 64 36 -2,1 2.639 2.379 -3,2 93.172 87.360 - 50.334 55.265 4,8 3,2 -4,0 17.518 20.348 7,8
611.01 721.68 8,7 309.37 312.80 0,6 4 6 8 8 TOTAL 10.621 10.60 -0,1 134.88 144.37 3,6 4.822.5 5.214.9 4,0 3.337.9 3.508.5 2,5 5 5 7 13 67 76 09 Fuente: Compendio Estadstico, Ministerio de Educacin (citado por Riesco y Paiva, op. cit.). La transformacin experimentada por el sistema educacional en Chile se ha traducido en un crecimiento acelerado del sector privado con o sin aporte estatal, por sobre la evolucin que muestra el sector municipal. El cambio en la dependencia de los establecimientos educacionales; con el consiguiente trastorno del rgimen laboral de los profesores, quienes pasan de un rgimen funcionario a uno regido por el cdigo laboral, y la forma de financiamiento, desde un subsidio a la oferta a uno de subvencin a la demanda, se inici en 1981 con la municipalizacin de las escuelas, y ha avanzado sustancialmente hasta el presente. En la actualidad el 53,7% del alumnado asiste a establecimientos pblicos municipales, mientras que el 35,8% lo hace en particulares subvencionados, lo que arroja un subtotal de 89,5% de estudiantes que participa de un sistema educativo subvencionado por el Estado a travs de una subvencin por alumno, considerando la asistencia diaria. El 0,6% asiste a colegios en manos de corporaciones privadas que se financia con un subsidio estatal a la oferta,26 mientras que slo el 8,9% estudia en el sector particular pagado. Dicho proceso de privatizacin contina aceleradamente, puesto que entre 1998 y 2000, mientras las horas docentes contratadas en la educacin municipal crecieron un 1,6% promedio anual, las mismas aumentaron a un ritmo anual de 6,9% en el sector particular subvencionado y a un 8,7% anual en el particular pagado. Algo similar ocurre con el profesorado. Ello se puede apreciar en el cuadro anterior y los siguientes. Al ao 2000 el total de profesores que trabajaban en el sistema escolar ascenda a 144.377, de los cuales un 84,3%, es decir 121.650 docentes, se desempeaba en el sector subvencionado-municipal y particular subvencionado, mientras que el resto lo haca en el sector particular pagado y corporaciones.
1.159 1.068
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Las corporaciones asumieron la administracin de los establecimientos de enseanza media tcnico profesional del Estado. Estas corporaciones estn constituidas por organizaciones empresariales.
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2. HORAS DE CONTRATO DEL PROFESORADO Las horas contratadas, que al ao 2002 alcanzaban un total de 5.696.729 horas semanales, se distribuyen segn dependencia en forma similar, con un 83,6% en el sector subvencionado, lo que equivale a 4.762.415 horas, a un promedio de 36.9 horas por profesor, y el resto en el sector particular pagado y corporaciones. Al interior del sector subvencionado un 53,2% de los profesores y un 53,4% de las horas totales, es decir 82.494 profesores y 3.041.995 horas semanales, se concentran en el sector municipal, con un promedio de 36.9 horas semanales de contrato por profesor. Si observa en detalle el sector particular subvencionado, podr apreciarse que 46.706 profesores, un 30,1% del total, tienen contratadas 1.720.420 horas, un 30,2% del total. Los ndices de este sector en cuanto a matrcula por establecimiento, matrcula por profesor y matrcula por horas contratadas son de la misma manera un 18%, un 27% y un 18% ms elevadas que los promedios nacionales, respectivamente. Lo anterior contrasta fuertemente con la realidad que vive el sector particular pagado. Todos los ndices de comparacin resultan menores en este grupo: horas/profesor, matrcula/establecimiento, matrcula/profesor y matrcula/horas. Los ndices reseados se pueden apreciar en los grficos siguientes. Grfico n. 1
Horas / Profesor segn dependencia
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Matrcula / Establecimiento segn dependencia

2002
800 700
38
1 998
1 998
2000
37
600 500 400 300
36
35
34
200
33
100 0
M un i c i p a l P a r tic ula r Sub ve nc i on a d o C or po r a c i o ne s P a r t i c ul a r P a g a d o M u ni c i pa l P a r t i c ul a r Su bv e n c i o na do C o r p or a c i on e s P a r t i c u l a r P a ga do
32
35
Matrcula / Profesor segn dependencia

1998 2002
Horas / Matrcula segn dependencia

1998 2002
30
2,5
25
2
20
1,5
15
1
10
0,5
0
M u ni c i pa l P a r tic ula r Sub ve nc i on a d o C or po r a c i o ne s P a r t i c u l a r P a ga do
0
Municipal P ar ticular Subvencionado Cor por aciones P ar ticular P agado
Fuente: elaborados con datos de Compendio Estadstico, Ministerio de Educacin (citado por Riesco y Paiva, op. cit.).
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Estos antecedentes muestran el fortalecimiento del sector privado en sus diversas modalidades al interior del sistema educacional, lo cual es resultado del tipo de polticas aplicadas en las ltimas dcadas. Los antecedentes presentados ayudan a delinear un cierto perfil de los profesores al interior del sistema educacional. Dan cuenta de los totales contratados por tipo de establecimiento. Para el caso de los profesores, en cambio, la clasificacin se hace segn el tipo de establecimiento donde trabaja la mayor parte de sus horas. Puesto que no pocos docentes, trabajan en ms de un establecimiento y los promedios de horas por profesor de cada sector pueden estar levemente distorsionados. Al ao 2000, un total de 14.702 profesores, equivalente a un 10,2% del total, trabajan ms de 44 horas (el tope legal para un mismo empleador). De esas personas, 12.888, que corresponden al 8,9% del profesorado total, trabajan para dos o ms sostenedores.27 Es decir, slo el 8,9% del magisterio trabaja para dos o ms sostenedores, acumulando jornadas semanales superiores a 44 horas. Las horas por encima de 44 representa tan slo el 2,5% de la oferta total de horas del sistema.28 Sin embargo, se observa una tendencia general a trabajar en varias escuelas, puesto que si se considera al conjunto del profesorado y no slo a los que trabajan ms de 44 horas, se aprecia que mientras el total crece a una tasa anual de 3,5% (entre 1998 y 2000), las personas que trabajan en tres escuelas o ms, aunque son pocas, crecen a una tasa anual del 7,6%para el mismo perodo. El grueso de los docentes, un 76%, tiene jornadas entre 30 y 44 horas, siendo mayor la concentracin en jornadas de 30 horas semanales (31%).29 3. AOS DE SERVICIO DOCENTE Para el mismo ao, la variable antigedad de los profesores en servicio mostraba la siguiente situacin: un tercio de los maestros se concentra en el tramo de 0 a 9 aos, mientras un cuarto del total tiene entre 10 y 19 aos de servicio. Un 27% tiene entre 20 y 29 aos, y el resto (12%), ms de 30 aos. Si se estima en 4.5, 15, 25 y 35 aos, respectivamente, el promedio de aos de servicio de cada uno de los tramos anteriormente expuestos, resulta una antigedad promedio de 16.8 aos para el total. Sin embargo, se aprecia que el tramo de 30 o ms aos de servicio es el que crece ms rpido para el perodo 1998-2000. La edad promedio de los profesores es de 43.5 aos. Sin embargo, es significativamente mayor en el sector municipal cuyo promedio es de 46.2 aos y cuyas edades se concentran en el tramo de 40 a 55 aos que en el sector particular subvencionado cuya edad promedio es de 39.6 aos y cuyas edades se concentran en el tramo de 30 a 45 aos y en el particular pagado cuya edad promedio es de 40.1 aos. El tramo de edad que ms crece es el de 60 a 65 aos, pasando de 3.310 a 4.955 personas entre 1998 y 2000. Un total de 6.012 docentes, es decir, un 4,2% del magisterio, de los cuales 3.953 son mujeres, tienen edad superior a la requerida para jubilar. Esto ltimo puede explicarse por las condiciones de pensiones y jubilaciones que se deterioraron fuertemente a partir del Sistema Privado de Asociacin de Fondo de Pensiones (AFP) que se impuso en Chile durante la dictadura.
27 Un sostenedor es una persona natural o jurdica que administra establecimientos educacionales (puede ser uno privado como tambin la municipalidad), contando para este efecto con un subsidio del Estado. 28 RIESCO, M. y PAIVA, C., op. cit. 29 Ministerio de Educacin: Compendio Estadstico.
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4. FORMACIN Desde el punto de vista de su formacin, un 55% de los docentes tiene ttulo de profesor bsico y un 33% de enseanza media. Asimismo hay un 8% y un 4% de maestros, respectivamente, con ttulo de educadores de prvulos y educador diferencial. Ello se presenta en el grfico siguiente. Grfico n. 2
Formacin de los Profesores. Ao 2000
Sin Tt ulo 6 ,2 % Otro Tt ulo 0 ,1% Otro s 2 ,4 % Ed . Prvulo s 7,7% Ed . Diferencial 3 ,5%
Ed . M ed ia 3 0 ,0 %
Ed . Bs ica / No rmalis ta 50 ,1%
Fuente: elaborado con datos de Compendio Estadstico, Ministerio de Educacin (citado por Riesco y Paiva, op. cit.). 5. NIVEL DE ENSEANZA Y SEXO Con el objetivo de configurar el perfil de un docente tipo en Chile, habra que establecer que desde el punto de vista de su trabajo el profesorado se distribuye entre enseanza bsica y enseanza media en una proporcin de aproximadamente 65% enseanza bsica y 35% enseanza media. Igualmente destacable, aunque no se diferencia de la realidad de otros pases, es el hecho de que la mayor parte est conformada por mujeres, las que alcanzan a 93.799 en relacin con 41.086 hombres, es decir representan un 70% del total. Siendo mayora en todas las categoras (a excepcin de los cargos directivos), la proporcin de mujeres es mayor an entre los maestros con ttulo de educador de prvulos (99%), educacin diferencial (92%) y educacin bsica (74%). 6. FUNCIN DOCENTE Si se analiza este universo desde el punto de vista de la funcin que cumplen los profesores en su trabajo, el 83% de los maestros se desempea como profesor de aula, y el 17% en cargos tcnico-pedaggicos, directivos y otros. La proporcin de los cargos distintos de profesor de aula es mayor en los colegios municipalizados, donde alcanza un 18%, que en los colegios particulares pagados, donde baja al 14%. Esto se aprecia en el grfico siguiente.
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Grfico n. 3
Horas contratadas segn funcin. Ao 2000
Directiva 7,8 % Pro fes o r Direct o r 3 ,4 % Otra en Es t ab lecimient o 1,5%
Ot ra fuera d e Es t ab lecimient o 0 ,1%
Tcnico Ped ag g ica 3 ,9 %
Pro fes o r d e Aula 8 3 ,2 %
Fuente: elaborado con datos de Compendio Estadstico, Ministerio de Educacin (citado por Riesco y Paiva, op. cit.). 7. LA SITUACIN SALARIAL DE LOS DOCENTES Y SU EVOLUCIN HISTRICA La desmedrada situacin salarial de los maestros resulta proverbial no slo en Chile, ni es particular del ltimo tiempo. El modo en que la sociedad retribuye el papel de los profesores constituye una clara incongruencia que llega al lmite de lo absurdo. Sin embargo, aunque resulte difcil de concebir, esta situacin puede empeorar en el tiempo. La realidad experimentada por los docentes durante las ltimas dcadas se encuentra caracterizada por este deterioro adicional, fruto de las polticas de ajuste estructural en la economa y del proceso de descentralizacin y privatizacin del sistema educacional. Desde la constitucin del sistema pblico de educacin, las remuneraciones de los profesores tuvieron un comportamiento enmarcado en la evolucin del sector pblico. Esta situacin tendi a modificarse a partir de los aos 60, en que se comenz a experimentar una pronunciada mejora. Desde 1960 hasta 1972, las remuneraciones de los maestros aumentaron sostenidamente y de manera mayor que el promedio del resto de las remuneraciones del pas. Mientras el ndice General de Sueldos y Salarios Reales (IGSS), considerando una base de 1971 = 100, creci desde 45,4 en 1960 hasta 103,7 en 1972, el ndice de Remuneraciones Reales del Magisterio (IRM), tambin considerando 1971 = 100, aument desde 42 hasta 113.30 Tras la instauracin de la dictadura y la aplicacin de las polticas recesivas frente al proceso inflacionario, los salarios experimentaron en general una fuerte contraccin, particularmente severa en el caso de los profesores. Entre 1974 y 1975 las remuneraciones del magisterio cayeron violentamente, al ser asimiladas a la escala nica de remuneraciones (EUR), mucho ms que las del resto de la economa. As, mientras el IGSS cay desde 103,7 en 1972 hasta 51,3 en 1975, el IRM se desplom desde 113 en 1972 hasta 28 en 1975, ambos considerados desde una base 1971 = 100.
30
Los datos presentados corresponden a la elaboracin realizada por RIESCO, M. y PAIVA, C., op. cit.
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Suavizadas las polticas ortodoxas de ajuste,31 la ocupacin y los salarios, fuertemente impactados por la recesin, iniciaron una lenta recuperacin. Sin embargo, las remuneraciones docentes no la experimentaron. Entre 1975 y 1981 los salarios de los maestros se recuperaron a un ritmo inferior al promedio. As, mientras el IGSS se recuper desde 51,3 en 1975 hasta 79,3 en 1981, el IRM lo hizo desde 28 hasta 43 (considerando 1971 = 100 en ambos casos). En sntesis, en 1981 las remuneraciones de los profesores se encontraban en un nivel dramticamente inferior al que presentaba el resto de los trabajadores del pas; no obstante, estos ltimos tambin perciban salarios por debajo de los obtenidos a principios de la dcada del 70. A pesar de lo anterior, el deterioro ms dramtico de las remuneraciones reales del magisterio, tanto en trminos relativos como absolutos, ocurri entre 1981 y 1990. En ese perodo, mientras el IGSS descenda de 79,3 hasta 76,8 puntos, el IRM se derrumb nuevamente desde 43 hasta 28, volviendo de ese modo a su mnimo histrico de 1975. Durante los gobiernos de la Concertacin, las remuneraciones del magisterio se han ido recuperando significativamente, superando incluso la senda seguida por las remuneraciones medias de la economa. Entre 1990 y 2002, el IGSS aument un 41,6%, mientras el IRM experiment un crecimiento del 151,2%. Sin embargo, el deterioro sufrido por los salarios docentes result tan pronunciado durante la dictadura que todava se encuentra en un nivel significativamente inferior al promedio nacional. Mientras el IGSS finalmente ha experimentado una recuperacin importante, al punto que en 2002, con un ndice de 108,7, ha logrado superar el nivel obtenido hace tres dcadas.32 En el mismo 2002, el IRM todava se encuentra en un nivel de 70,3 (considerando 1971 = 100 para ambos casos). La amplitud de la brecha salarial que los maestros mantienen con el resto de los trabajadores chilenos es tan importante an, que para lograr equiparar la situacin actual se requiere un reajuste de las remuneraciones docentes no inferior a un 54,6%. Esta cifra equivale a otorgar por cuatro aos consecutivos reajustes anuales de 11,5%. Por otra parte, la distancia entre el magisterio y el resto de los asalariados del pas se ha reducido, puesto que en 1999 el incremento requerido por el magisterio era de 61,7%. Esta mejora es resultado del mayor reajuste relativo obtenido como fruto de las negociaciones del Colegio de Profesores con el Estado. Si se observa el comportamiento de las remuneraciones docentes para un profesor tipo,33 expresadas en pesos de diciembre de 1999, podrn identificarse claramente los hitos que marcan ese comportamiento. As, se ver que las remuneraciones de los maestros varan entre un mximo de $717.464 en 1972 y un mnimo de $177.938 en 1990, recuperndose a $446.904 en 2002 (ver grfico n. 5, ut infra). Una explicacin posible frente a tan marcado deterioro en los salarios docentes es relacin con la magnitud de empleo involucrado y el efecto fiscal de las variaciones salariales. Un sector que enfrenta similar situacin es el de la salud pblica, que tambin fue objeto de polticas similares a las aplicadas a la educacin, aunque con efectos ms atenuados.
Cabe recordar que en 1975, tempranamente para el contexto mundial, se comenz a implementar, de una manera particularmente ortodoxa, un conjunto de polticas monetaristas en la economa chilena. stas fueron ajustadas y profundizadas luego de la crisis de la deuda externa en 1983. 32 Si bien esto constituye un avance sustancial en la condicin de los trabajadores chilenos, no puede omitirse el hecho de que no han experimentado mejora alguna en trminos reales durante las ltimas tres dcadas. 33 Esta categora de profesor tipo corresponde a un maestro con una jornada contratada de 30 horas, con un 65% en educacin bsica y un 35% en educacin media, y con diez bienios de antigedad. Esta categora fue utilizada por CENDA para elaborar el IRM.
31
27
Grfico n. 4
120,0
Evolucin Histrica. IGSS y IRM

(1971=100) IGSS IRM
100,0
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0
1960 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000
Fuente: elaborado con datos de Riesco, M. y Paiva, C., op. cit. El grfico anterior permite apreciar claramente la dispar evolucin de ambos indicadores de salarios. Si hasta 1973 el comportamiento del ndice general y de remuneraciones magisteriales mantena una alta correspondencia, la instalacin de la dictadura marca el inicio de una divergencia cada vez ms pronunciada y que slo tiende a revertirse a partir de la transicin democrtica. Grfico n. 5
Evolucin de las remuneraciones del un profesor tipo
8 0 0 .0 0 0 70 0 .0 0 0 6 0 0 .0 0 0 50 0 .0 0 0 4 0 0 .0 0 0 3 0 0 .0 0 0 2 0 0 .0 0 0 10 0 .0 0 0 0
(en pesos de Dic. 1999)
$717.464
$446.904
$267.385 $179.931
$193.983
Fuente: elaborado con datos de Riesco, M. y Paiva, C., op. cit. Al igual que en el caso anterior, puede visualizarse la violenta disminucin de los salarios docentes. Este drstico deterioro se explica en una primera etapa (1973), por el efecto en los salarios reales que tuvo el alto nivel inflacionario de ese ao, cuando alcanz el 508%. La segunda etapa de esa pronunciada cada, desde 1974 hasta 1989,
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es resultado del tipo de poltica llevada adelante por la dictadura. Esto constituye un componente bsico del grave deterioro de las condiciones de trabajo de los profesores. Actualmente las remuneraciones docentes poseen una estructura articulada en torno al concepto de Remuneracin Bsica Mnima Nacional (RBMN), bajo el cual quedan cubiertos la mayora de los profesores. Segmentos menores del profesorado se encuentran cubiertos por regmenes generales de contratacin, particularmente en el caso de los profesores que trabajan en el sector de colegios particulares. Cuadro n. 3 Estructura de las remuneraciones docentes del Estatuto Docente tem PROPORCIN DE LA REMUNERACIN TOTAL
Remuneracin Bsica Mnima Nacional RBMN 43,9% Bonificaciones proporcionales a la RBMN: 44,3% Bienios 29,3% Perfeccionamiento 5,4% Condiciones difciles 1,9% Responsabilidad 1,8% Zona 5,7% Excelencia pedaggica 0,2% Otras bonificaciones 11,8% Remuneracin Total 100,0% Fuente: elaborado con datos extrados del Informe de Remuneraciones Docentes de CENDA. El gasto total en remuneraciones en la educacin subvencionada, considerando todas las partidas involucradas, se estima en el orden de $845.509 millones de pesos del ao 2002 anualmente. Para el Ministerio de Educacin, sin embargo, lograr que la cifra anterior de remuneraciones alcance efectivamente a todos los profesores significa un gasto adicional estimado en 16,5%, principalmente destinado a subvencionar el dficit de municipios que tienen una muy baja relacin alumno/profesor, a cubrir el incremento anual de matrcula y a la Jornada Escolar Completa (JEC). Cabe mencionar que este fuerte gasto adicional en subvenciones, que en 2002 alcanz la enorme cifra de $139.796 millones de pesos (US$217 millones), se debe principalmente a la rigidez del actual sistema de subvenciones, puesto que para cubrir el dficit de los municipios referidos, se obliga a incrementar las subvenciones del sector particular. Ello conduce a que los sostenedores de escuelas subvencionadas perciban nuevos recursos, sin que tengan como contrapartida nuevos gastos. De esta manera, la cifra total de gasto fiscal en remuneraciones de 2002 es estimada por el Ministerio de Educacin en $985.305 millones de pesos (US$1.532 millones). Esa cifra equivale a un 52% del presupuesto de ese Ministerio. Por otra parte, la comparacin con otros profesionales apunta a un menor salario relativo del profesorado. Segn datos aportados por un estudio de David Bravo en la Universidad de Chile, en 1998 el profesorado tena remuneraciones que eran de un 67% y un 54% de las remuneraciones de los profesionales y tcnicos y de los profesionales universitarios, respectivamente. Como se aprecia en el grfico siguiente, si bien la situacin inicial es prcticamente idntica para las tres categoras, a medida que se produce una evolucin profesional, va amplindose la brecha de ingresos.
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Grfico n. 6
1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0 Promedio Recin Ingresado al Sistema Nivel Medio Nivel Alto
Situacin de las Remuneraciones 1998

P ro fe s o re s T nic o s P ro fe s io nale s c P ro fe s io nale s Univ e rs itario s
Fuente: elaborado por David Bravo con datos de la encuesta CASEN (citado por Riesco, M. y Paiva, C., op. cit.). Una segunda constatacin evidente es la escasa mejora relativa de los salarios docentes frente a los percibidos por los dems segmentos a medida que se produce el ascenso profesional. Por otra parte, en el contexto latinoamericano la situacin de los maestros resulta en general notablemente deficiente, y el caso de los profesores en Chile tiende a mantenerse en el promedio regional. En este mbito, CEPAL presenta importantes antecedentes que ilustran una comparacin de las remuneraciones docentes con respecto a la de otros sectores laborales. Grfico n. 7
160% 140% 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% Bolivia Brasil Chile Costa Rica Ecuador Mxico Panam Paraguay Uruguay Promedio
Salarios Docentes con respecto al promedio de Asalariados. 1997

Profesor Asalariado
Fuente: elaborado con datos de CEPAL (citado por Riesco, M. y Paiva, C., op. cit.). Considerando que la formacin de los profesores se realiza en licenciaturas universitarias de cinco aos de duracin, la diferencia que muestran sus remuneraciones con respecto a la media de los asalariados no resulta tan importante ya que, al igual que en el resto
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de la regin, el promedio de asalariados no cuenta con una gran calificacin; por el contrario, en promedio tienen menos de nueve aos de estudio en total. Grfico n. 8
Salarios Docentes con respecto a los Profesionales y Tcnicos 1997
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Bolivia Brasil Chile Costa Rica Ecuador Mxico Panam Paraguay Uruguay Promedio
Profesor
Profesionales y Tcnicos
Fuente: elaborado con datos de CEPAL (citado por Riesco, M. y Paiva, C., op. cit.). El grfico anterior muestra el mismo tipo de relacin, pero en comparacin con el segmento de profesionales y tcnicos. En este contexto, la situacin de los maestros de Bolivia resulta claramente como la ms desventajosa en trminos relativos. Los profesores de ese pas perciben un 34% del ingreso que tienen otros profesionales. El caso de Chile no es mucho ms halagador: es el segundo peor pas en cuanto a este indicador. Los profesores chilenos reciben un 44% del ingreso de otros profesionales. Uruguay y Ecuador presentan tambin una situacin delicada, pero al menos superan la mitad de ingreso que tiene el segmento de profesionales tcnicos. Grfico n. 9
180%
Salarios Docentes Pblicos con respecto a los Salarios Docentes Privados

Profesor Sector Pblico Profesor Sector Privado
160%
140%
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0% Bolivia Bra sil Chile Cost a Ric a Ec ua dor M xic o P a na m P a r a gua y Urugua y P rome dio
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Fuente: elaborado con datos de CEPAL (citado por Riesco, M. y Paiva, C., op. cit.). El grfico anterior refleja la fortaleza relativa del sistema pblico de educacin en estos pases. En este contexto destaca la situacin de Costa Rica y Panam. En sentido contrario, Bolivia, Uruguay y Chile presentan la peor situacin relativa de los trabajadores de la educacin que se desempean en el sector pblico. Perciben un 79%, 82% y 84%, respectivamente, de lo que obtiene como remuneracin un maestro en el sector privado.34 8. EVALUACIN DEL DESEMPEO DOCENTE El Sistema Nacional de Evaluacin del Desempeo Docente, de carcter formativo y profesional, como ya se sealara, cont con la participacin activa del Colegio de Profesores, y si bien an se encuentra en tramitacin legislativa, ya se empez a implementar en 2003. El sistema propuesto tuvo como condicin previa el dilogo y consenso sobre el qu evaluar. Se acord que fuese sobre lo propio de la profesin docente, es decir, la enseanza, descartndose la concepcin de evaluacin de producto, segn el rendimiento de los alumnos, propia del enfoque neoliberal, reconocindose que los resultados de aprendizaje de los alumnos y alumnas no dependen enteramente de la accin de los docentes. El marco que contiene al sistema se puede contextualizar del modo siguiente: Sus objetivos generales son estimular y favorecer el inters por el desarrollo profesional de profesoras y profesores; contribuir al mejoramiento de la gestin pedaggica de los establecimientos; favorecer la formacin integral de los educandos. El sistema supone determinados objetivos especficos, que se refieren a las distintas esferas de accin que debieran ser afectadas por el sistema: el ejercicio docente, las polticas de formacin docente y un sistema vlido y confiable de evaluacin del desempeo docente. Con relacin al ejercicio docente: determinar fortalezas y debilidades y establecer programas de mejoramiento segn se requiera; apoyar la superacin de los obstculos que afectan el buen ejercicio docente; favorecer procesos de autoevaluacin, de trabajo cooperativo entre profesores y de formacin permanente con relacin al propio desarrollo profesional; ofrecer oportunidades para el desarrollo de capacidades especiales dentro del ejercicio docente. Con relacin a las polticas de formacin docente: proporcionar informacin sobre necesidades de desarrollo profesional de los docentes; incentivar la evaluacin y la redefinicin de polticas y procesos de formacin inicial y continua, as como la acreditacin obligatoria de instituciones formadoras. Con relacin a la evaluacin vlida y confiable del desempeo docente: desarrollar y validar procedimientos amplios para una adecuada evaluacin del desempeo; preparar evaluadores equipados para emitir juicios confiables sobre el desempeo de profesores en distintos contextos; disponer de informacin que permita emitir juicios bien fundados sobre casos lmites, metas de superacin requeridas de docentes y ascensos en carrera docente. El sistema propuesto tiene como condicin clave la formulacin de estndares o criterios para determinar niveles de desempeo y orientar el proceso de evaluacin y, como condicin asociada, la estructuracin gradual de una carrera docente que reconozca la superacin del desempeo profesional.
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Se refiere al sector particular pagado, sin subvencin del Estado.
32
El disponer de estndares consensuados por la profesin docente y el sistema educacional es crucial para la instauracin de un sistema de evaluacin del desempeo que les da a todos la oportunidad de mejorar. Esto, porque muestran los niveles de desempeo debidamente contextualizados, a los que se puede aspirar y porque sugieren los procedimientos de evaluacin que son apropiados y el tipo de preparacin que deben tener quienes realizan la evaluacin. Estndares formulados de esta manera tienen el potencial de preparar evaluadores que pueden reconocer la calidad en la diversidad del desempeo docente. La propuesta sobre carrera docente contempla un sistema que considere la lgica tradicional de progresin segn antigedad dentro de la cual se insertar un sistema de evaluacin requerido para todos, y una forma de progresin complementaria abierta a quienes deseen demostrar niveles ms altos de calidad sobre la base, tambin, de evaluaciones diferentes. Articular el proceso de evaluacin del desempeo docente a una carrera docente que considere no slo antigedad sino tambin mejoramiento progresivo de calidad, presenta, al menos, dos beneficios: (a) estimula el buen desempeo profesional, lo que favorece el desarrollo de la profesin y el mejoramiento del sistema educativo, dinamizndolo a travs de procesos no burocratizados ni rutinarios; (b) permite disear un sistema de estmulo e incentivos permanente y abierto a todos los que se esfuercen por alcanzar sus metas, eliminando los sesgos de sistemas competitivos como el pago por mrito. Por ltimo, el Colegio plantea que el xito o fracaso de un sistema como el propuesto depende de los esfuerzos realizados por manejar bien los factores que afectan el desempeo docente y, sobre todo, reconocer que los resultados de aprendizaje de los alumnos y alumnas del sistema no dependen enteramente de la accin de los docentes. Los factores que requieren atencin son los siguientes: (a) la comprensin de los docentes del sistema que se les propone y su compromiso a asumirlo como sistema vlido para asegurar la calidad del ejercicio de su profesin. Ello implica un tiempo dedicado a la socializacin y discusin del esquema con docentes a travs de todo el pas; (b) la existencia de condiciones bsicas de trabajo pedaggico y profesional que permitan ejercer y desarrollar los estndares de desempeo que dicho sistema de evaluacin impulsa; (c) un sistema de desarrollo profesional y formacin permanente articulado y financiado, que ofrezca induccin para nuevos profesores, reconozca y facilite el desarrollo profesional en el contexto escolar, apoye el autoperfeccionamiento y perfeccionamiento entre pares, regule eficientemente la calidad de la oferta de formacin inicial y cursos de actualizacin, y que sea coordinado efectivamente a mbitos central, regional y comunal. (d) el fortalecimiento en tiempo asignado y oportunidades al interior de escuelas y liceos de trabajo colaborativo entre profesores. Entendiendo que muchos de estos requisitos no existen en el sistema, y que debern irse construyendo, lo que el gremio ha planteado es su desarrollo gradual, partiendo de una discusin amplia sobre los estndares esperados, continuando con un proceso experimental que permita ir validando los instrumentos y formando los evaluadores, as como construyendo paralelamente el diseo de una carrera docente. La gradualidad debiera considerar, tambin, la gradualidad de desarrollo de las condiciones de trabajo profesional, as como el de un sistema de formacin permanente del profesorado. De este modo, durante 2002 se elabor el Marco de la Buena Enseanza, que fue enriquecido por dos consultas al profesorado, que incorpor los dominios y criterios para determinar niveles de desempeo y orientar el proceso de evaluacin. Se realiz
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luego, en 2003, una experiencia piloto, a partir de la cual se establecieron con mayor precisin los instrumentos, las caractersticas de los evaluadores y su formacin, los procedimientos de gestin y de correccin, entre los principales. En 2004 se inici el proceso en 70 de las ms de 300 comunas del pas, esperndose que el sistema est en rgimen en 2006. Los evaluadores son evaluadores pares, es decir, profesores en ejercicio en el mismo nivel y especialidad que el profesor evaluado, de modo que sea la profesin quien evala la profesin. Sin embargo, tomando en cuenta las presiones y el clima institucional, el evaluador no puede ser un jefe directo ni trabajar en el mismo establecimiento que el profesor a evaluar. Por la complejidad de la tarea, los evaluadores deben pasar por un proceso de formacin. Los instrumentos de evaluacin permiten que el propio profesor realice una reflexin sobre su quehacer y muestre evidencias sobre el mismo (autoevaluacin, entrevista profesor evaluado, portafolio de evidencias, grabacin de video de una clase e informe de terceros director y/o jefe de Unidad Tcnica Pedaggica del establecimiento). Cada profesor es evaluado cada cuatro aos. La incorporacin al proceso ser en forma gradual por grupos de municipalidades y por niveles de enseanza. La responsabilidad tcnica del sistema la asume el Centro de Perfeccionamiento, Investigacin y Experimentacin Pedaggica (CPEIP), del Ministerio de Educacin, y la responsabilidad administrativa es de los municipios, sin que ellos participen como empleadores en la evaluacin propiamente tal. Los profesores se evalan en cuatro niveles: insatisfactorio, bsico, competente y destacado. El profesor que resulte insatisfactorio, contar con un plan de apoyo y se evaluar al ao siguiente. De ser nuevamente evaluado como insatisfactorio, dejar la responsabilidad de un curso y contar con el apoyo de un profesor tutor. Si nuevamente resultare insatisfactorio, saldr del sistema con indemnizacin. Los profesores competentes y destacados podrn optar por una prueba de conocimientos que, de aprobarla exitosamente, implicar una asignacin salarial por cuatro aos. Es sntesis, se trata de un sistema de desarrollo profesional y formacin permanente, articulado y financiado desde el Ministerio de Educacin, coordinado a mbitos central, regional y comunal. Aunque esta propuesta se encuentra avanzando en el plano legislativo, sigue persistiendo, en muchos sectores y con fuerza, una orientacin administrativa, financiera y de gestin que plantea y concibe la evaluacin como un instrumento tanto de control como de informacin del personal docente, en la perspectiva de una administracin ms eficiente de los recursos humanos y econmicos, propugnando ms bien una calificacin docente, cuya finalidad sea sacar del sistema a los profesores supuestamente incompetentes, o bien, establecer un sistema de incentivos competitivo, otorgando mejoramiento econmico a los mejores. Por su parte, el Ministerio de Educacin, si bien concuerda con una evaluacin formativa, paralelamente sostiene un incentivo individual, competitivo, con fondos acotados, para entregar una asignacin de excelencia docente no permanente. Adems, sigue pendiente un compromiso no cumplido por parte del gobierno de elaborar una carrera profesional que debiera estar articulada a la evaluacin.
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CAPTULO 4 FORMACIN DOCENTE

1. LA EDUCACIN SUPERIOR El anlisis de la situacin de la educacin superior en las ltimas dcadas tiene directa relacin con la accin del rgimen militar, que realiz una serie de transformaciones en su dinmica y funcionamiento, particularmente en lo referido a las universidades, las que se traducen en disminucin del financiamiento estatal, designacin de militares en cargos de rectora, exoneracin de profesores, funcionarios y alumnos, estmulos a la competencia, incorporacin de criterios de diferenciacin y mercado, reaccin frente a la universidad politizada, facilidades para el desarrollo de la iniciativa privada, etc.35 El primer perodo de cambios se caracteriz ms bien como una etapa reactiva donde el nfasis estuvo colocado en instaurar el nuevo orden poltico, despolitizar las universidades y depurarlas de las ideologas marxistas o de izquierda.36 Luego, al igual que en los otros niveles del sistema escolar los cambios en la educacin superior se insertaron en el proceso de descentralizacin administrativa y en el denominado proyecto modernizador del rgimen militar. El Estado abandon las funciones de promocin que histricamente haba desarrollado en el plano de la educacin, pasando el mercado a cumplir el rol central en las orientaciones y funcionamiento general del sector y en la asignacin de los recursos necesarios para la eficiencia del sistema. Se produjo, de hecho, la privatizacin de la educacin superior. En este contexto se defini la creacin y el funcionamiento de los institutos profesionales y centros de formacin tcnica. Adems, algunas universidades iniciaron un proceso de regionalizacin, abriendo sedes y carreras en distintas regiones del pas. El supuesto era que la competencia entre las instituciones de educacin permitira mejorar la calidad del servicio. Asimismo, se sealaba que la autonoma de las sedes de regiones creara mejores condiciones para llevar a cabo la formacin de los docentes. En conformidad con la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza (en su art. 29), la estructura del sistema de educacin superior qued dividida en tres niveles: universidades, Institutos Profesionales y Centros de Formacin Tcnica. A ellas se agregan las academias de guerra y politcnicas, y escuelas de armas y especialidades de las Fuerzas Armadas. Los Centros de Formacin Tcnica, que imparten carreras de corta duracin (dos aos), cubren con facilidad las demandas del mercado en trminos de competencias tcnicas especficas. A diferencia de la situacin en el nivel universitario y de los institutos profesionales, no reciben aporte financiero estatal directo. En la dcada del 80 este tipo de centros tuvo un gran crecimiento, pasando de ser 102 en 1985 a 168 en 1990. Los Institutos Profesionales (IP)contemplan carreras con una duracin entre 3 y 4 aos, y ofrecen carreras profesionales, excepto las ligadas al mbito universitario (segn lo establece el DFL n. 5 de 1981). Las carreras impartidas en estos institutos no requieren licenciaturas, grado que s entregan las universidades. Paulatinamente desplazaron a los
Un estudio ms acabado, que ocupamos como referencia bsica en esta seccin, corresponde a NEZ ARANCIBIA, Daniel: La universidad pblica y el movimiento estudiantil, tesis para optar al grado de Magster, Universidad Jesuita Alberto Hurtado, Chile, 2002. 36 Las principales transformaciones del sistema educativo en el perodo 1973-1981 se pueden ver en BRIONES, Guillermo: Las universidades chilenas en el modelo de economa neo-liberal: 1973-1981, Programa Interdisciplinario de Investigacin en Educacin (PIIE), Academia de Humanismo Cristiano, Chile, 1981.
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institutos estatales, los cuales desaparecieron hacia fines de los 80. De 25 IP que haba en 1985, se pas a 82 en 1990. Las universidades consideran cursos de cinco o ms aos, segn la carrera. En ellas est concentrada la mayor excelencia acadmica, existiendo adems polticas de investigacin y extensin (fundamentalmente, en las instituciones estatales) que no estn incorporadas en los dos casos anteriores. La LOCE las faculta para entregar ttulos profesionales y toda clase de grados acadmicos, como el de licenciado, magster y doctorado. Los requisitos de ingreso varan. En las estatales se debe presentar la licencia de educacin media y haber obtenido un determinado puntaje en la Prueba de Aptitud Acadmica (creada en 1967 y reemplazada en 2003 por la Prueba de Seleccin Universitaria, PSU). En 1980 haba 8 universidades; en 1985, 21 y en 1990, 60. Las universidades privadas se crearon con posterioridad a 1981, y a fines de esa dcada alcanzaron un desarrollo decisivo cuando el rgimen militar cre nuevas condiciones para la privatizacin del sector.37 Para propender al crecimiento de estas universidades se aprobaron iniciativas de distinto tipo: se elimin la necesidad de solicitar la autorizacin del Ministerio del Interior, se cre incentivo tributario para las empresas que realizan donaciones a universidades, se permiti a estas instituciones captar recursos fiscales indirectos, etc. Los cambios en el sistema de financiamiento conllevaron una mayor importancia de la iniciativa privada en desmedro del rol estatal. Hasta 1981, el sistema universitario estaba financiado casi en su totalidad por recursos fiscales, ya sea en su modalidad directa (que era la principal parte y corresponde a los recursos del presupuesto nacional) como indirecta. Sin embargo, a partir de ese ao la cada del financiamiento estatal (que, en todo caso, se vena produciendo desde 1974) se hizo ms evidente.38 Adems, las formas de financiamiento y los montos asignados por diferentes vas al sistema de educacin superior se modificaron.39 Desde esa fecha se establecieron tres formas de financiamiento para la educacin superior: un aporte fiscal directo que durante los 80 experiment una progresiva disminucin; un aporte fiscal indirecto que disminuy en menor medida que el aporte fiscal durante los 80 y que est destinado a mejorar la calidad y eficiencia del sistema; el crdito fiscal universitario, para los alumnos que no pueden pagar el arancel establecido por la universidad (que ahora tienen como referencia los precios de mercado). Slo a partir de 1990 este beneficio es utilizado por todas las instituciones de educacin superior, ya que en los 80 abarc solamente a las universidades tradicionales y sus sedes regionales (que inclua algunos institutos profesionales). Las universidades estatales se vieron fuertemente afectadas con dichas polticas. Vieron caer el aporte financiero estatal y fueron objeto de una poltica de racionalizacin y desconcentracin que permiti el surgimiento de universidades regionales de carcter estatal. Cabe mencionar que la Universidad de Chile y la Universidad Tcnica del Estado eran las nicas instituciones estatales con cobertura nacional existentes en esos aos, por lo que la desconcentracin implic profundas transformaciones. Varias de las nuevas
Segn cifras oficiales, la matrcula de las universidades privadas pas de 2.708 en 1983 a 19.509 en 1990. En ese mismo perodo, la matrcula en las universidades tradicionales pas de 107.425 a 112.193. Ver sitio web del Ministerio de Educacin, 2001, www.mineduc.cl. 38 El gasto estatal en educacin superior respecto al PGB pas de 2,02% en 1974 a 1,14 % en 1981. Posteriormente, en 1987, el gasto estatal fue de 0,69%. Ver ARRAIGADA, Patricio: Financiamiento de la Educacin Superior en Chile, FLACSO, julio de 1989. 39 El Decreto con Fuerza de Ley n. 4 es el que permiti realizar estos cambios en el sistema de financiamiento.
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universidades surgieron de estas dos instituciones, ya sea como proyectos independientes o conjuntos.40 De este modo, la reforma al sistema educacional tuvo un carcter estructural, por lo que se relacion no slo con los distintos niveles institucionales, sino tambin con las formas de financiamiento y regulacin en el sector. Es decir, en esta reforma se destacan tres aspectos: (a) su estructura institucional, que es diversificada verticalmente en un sistema de tres niveles; (b) su modalidad de financiamiento, que tambin se diversifica traspasndose una proporcin importante del mismo a las familias de los alumnos, y se hace dependiente de la capacidad de las instituciones de captar estudiantes; y (c), las reglas de entrada al sector, que son liberalizadas radicalmente, facilitando as la diversificacin horizontal del mismo por la creacin de nuevas instituciones privadas.41 En los aos ms recientes las tendencias mencionadas no se han modificado, sino que, por el contrario, muchas de ellas se profundizaron. La matrcula en educacin superior contina aumentando, alcanzando en 2000 los 452.347 estudiantes, de los cuales el 52,4% pertenece a instituciones que no reciben aporte fiscal directo. En 2002 la matrcula subi a 521.609, distribuida de la siguiente forma: 369.333 en universidades (125.740 en instituciones privadas y 243.593 en instituciones pertenecientes al Consejo de Rectores, que agrupa a las universidades pblicas y a algunas privadas tradicionales, como la Universidad Catlica), 91.153 en Institutos Profesionales, 61.123 en Centros de Formacin Tcnica.42 El crecimiento de las universidades privadas muestra la elitizacin de la educacin, ya que el crecimiento de la matrcula tiende a concentrarse en los sectores socioeconmicos ms pudientes. Los sectores medios que logran ingresar en este tipo de educacin generalmente lo hacen a costa de producir el endeudamiento de las familias. De estas situaciones se puede concluir que las polticas de educacin no logran resolver el tema de la equidad en educacin y la democratizacin del sector en trminos de acceso y calidad acadmica, aunque especialmente en los ltimos aos los gobiernos de la Concertacin han implementado algunas iniciativas y programas al respecto, como por ejemplo, la Ley de Acreditacin Universitaria, a la que deben ceirse todas las instituciones acadmicas que quieran percibir algn tipo de financiamiento estatal va beca o crditos a los alumnos. Se destaca, adems, la deficitaria regulacin en este sector. Existen distintos regmenes reguladores, los que se relacionan con el tipo de institucin: entidad autnoma, acreditada, examinada o supervisada. En 2000, segn informacin del Ministerio de Educacin, se observ la siguiente situacin: existan 64 universidades, de las cuales 19 estaban en proceso de acreditacin, 7 en examinacin y 38 autnomas; los Institutos Profesionales eran 60, de los cuales 17 estaban en acreditacin, 32 en examinacin y 11 autnomos; los Centros de Formacin Tcnica eran 115, de los que 56 estaban en proceso de acreditacin, 50 eran supervisados y 9 autnomos.43 Asimismo, hubo diferentes instituciones reguladoras como el Consejo Superior de Educacin, el Ministerio de Educacin o el Consejo de Rectores. Si una institucin lograba la autonoma, poda crear tambin sus propios planes y programa acadmicos.
Entre las universidades que se crearon a partir de 1981 pueden mencionarse las siguientes: Universidad de Antofagasta, Universidad de la Serena, Universidad de la Frontera, Universidad de Valparaso, Universidad del Bo Bo, Universidad de Talca, Universidad de Atacama, Universidad de Tarapac, entre otras. 41 COX, Cristian: Polticas de Educacin Superior en Chile, 1970-1990: Generacin y resultados, en Hernn Courard (editor): Polticas Comparadas de Educacin Superior en Amrica Latina, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Chile, 1993. 42 Antecedentes estadsticos del Ministerio de Educacin. Ver www.mineduc.cl. 43 Ver www.mineduc.cl.
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2. LA FORMACIN INICIAL DOCENTE La formacin de los profesores debe ser entendida en sus mltiples relaciones y conexiones con otros procesos. En este sentido, por ejemplo, la disminucin de los salarios docentes en la dcada del 80 signific una degradacin del status de los maestros, siendo asimilado en el imaginario colectivo ms a la idea de trabajador manual que a la de otra profesin de excelencia acadmica. Esto, a su vez, hace que muchas personas con capacidades y vocacin por el trabajo docente no opten por esta profesin. El perodo que va de 1985 a 1997 muestra una progresiva disminucin de la matrcula en las carreras de pedagoga. En este ltimo ao, cuando ha cambiado esta tendencia, la matrcula de estudiantes de pedagoga en instituciones de formacin docente se distribuye de la siguiente manera: preescolar: 4.848; bsica: 3.496; media: 13.450; especial (diferencial): 2.005. La ms alta matrcula en el nivel medio secundario que en el bsico tiene relacin con el mayor status y salario que perciben los primeros y sus mayores posibilidades de insertarse laboralmente, ya que dicho grado les permite desempearse en reas como la computacin, la traduccin, los gimnasios, segn la especializacin por la se que haya optado. En la dcada del 80 las polticas e iniciativas en lo referido a la formacin docente se muestran confusas y errticas. Por ejemplo, la reforma a la estructura de la educacin superior quit el carcter de carrera universitaria a la formacin de profesores, abriendo la posibilidad para que pudiese ser impartida en los nuevos Institutos Profesionales, lo que tuvo un efecto directo en la calidad de la formacin. En 1990 esta situacin se modific, pues se incluy a los profesores de bsica y media en la lista de profesiones de nivel universitario que podan recibir el grado de licenciatura.44 Pese a ello, algunos Institutos Profesionales han continuado realizando formacin de profesores de educacin parvularia y bsica a nivel de pre-licenciatura. Adems, las universidades bajaron los requisitos de ingreso, lo que finalmente tambin afect la calidad de la formacin.45 En 2003 los profesores de Chile se forman en 44 universidades (14 pblicas) y en 10 institutos profesionales. La mayora tiene una duracin de 4 a 5 aos e incorporan la formacin pedaggica y la formacin de las disciplinas. Existen 65 carreras de educacin bsica, 164 de enseanza media en sus distintas especialidades, 38 de educacin parvularia y 21 de educacin diferencial. Adems, en el marco de la libertad de mercado en que se mueve la educacin superior, han surgido mltiples programas de formacin de profesores de enseanza bsica a distancia y/o con muy pocas horas presenciales, los que, en su mayora, son de dudosa calidad. Una preocupacin importante, tanto para el Colegio de Profesores como para el Ministerio de Educacin, ha sido la regulacin de las carreras de pedagoga en la perspectiva de generar mejores condiciones para su calidad. En este sentido, se lograron construir criterios, con la participacin del Colegio, para la acreditacin de estas carreras, y finalmente se legisl sobre la obligatoriedad de dicha acreditacin, que empezar a operar a partir de 2005.
AVALOS, Beatrice: Mejoramiento de la formacin inicial docente. Anlisis de las necesidades, contenidos y factores limitantes relacionados con proyectos de cambio formulados por instituciones universitarias, en Garca Huidobro, Juan Eduardo (editor): La Reforma Educacional Chilena, Popular, Madrid, 1999. 45 CERDA, Ana Mara, SILVA, Mara de la Luz y NEZ, Ivn: El sistema escolar y la profesin docente, Programa Interdisciplinario (PIIE), Chile, 1991.
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La formacin de los profesores ha cobrado especial importancia durante los 90, ya que la reforma educacional ha puesto nfasis en la calidad del servicio, lo que requiere de docentes competentes. Algunas iniciativas y programas de la reforma que inciden en la formacin docente tienen relacin con el nuevo marco curricular para la educacin bsica y media; la incorporacin de la informtica en escuelas y liceos, nuevas formas de trabajo (colaborativo) en los equipos docentes; nuevas actividades escolares impulsadas por los alumnos u otros actores de la comunidad educativa; la realizacin de proyectos de mejoramiento educativo (PME); etc. Tambin se debe considerar que el contexto de globalizacin plantea nuevos desafos en trminos de comprensin de procesos sociales, culturales, entre otros. Todos ellos plantean la necesidad de contar con docentes preparados para impulsar o adecuar su labor a las condiciones cambiantes de la realidad interna y externa a las escuelas o liceos.46 A fines de los 90, el Ministerio de Educacin impuls el Programa de Fortalecimiento de la Formacin Inicial Docente (FFID). Este permiti que, a travs de fondos concursables, 17 universidades (3 de ellas privadas), que atendan a cerca del 70% de la matrcula en carreras pedaggicas, pudieran llevar adelante proyectos que tendieran a superar las dificultades existentes en sus programas de formacin. Entre ellas, problemas en: el currculum, donde se observan pocas posibilidades para el desarrollo autnomo; las estrategias de formacin; la composicin del cuerpo acadmico; la interaccin entre escuelas, las cuales funcionan prcticamente aisladas unas de otras; la capacidad acadmica y profesional de los formadores de profesores; la disposicin de recursos materiales y pedaggicos. Las modificaciones propuestas en dichos proyectos tuvieron relacin con la estructura de formacin, el currculum, las estrategias de enseanza y la vinculacin con las escuelas, la calidad acadmica de los profesores, los procedimientos para retener estudiantes y apoyar a los docentes recin egresados, junto con crear un vnculo con las orientaciones del sistema educativo y de la reforma educacional.
46 Si se consideran programas ms especficos, como el desarrollo de la Educacin Intercultural Bilinge en algunas regiones del pas, se hace ms evidente la necesidad de contar con profesores capaces de comprender su entorno sociocultural y adecuar sus prcticas pedaggicas a dicha realidad. Esto, a la vez, implica que la formacin de los docentes debe incorporar nuevas estrategias de enseanza y desarrollo personal-profesional.
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CAPTULO 5 EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIN

La manera como se establece un mecanismo a travs del cual el Estado provee financiamiento para el mantenimiento y fortalecimiento de la funcin pblica que es la educacin, se encuentra determinada por la estructura de metas sociales presente en el estilo de desarrollo vigente. En el caso de Chile, pueden identificarse con claridad dos estilos de desarrollo distintos que, a su vez, dan lugar a modelos de financiamiento diferentes. La manera en que el Estado asume esta funcin es parte central de la orientacin poltica de los bloques dominantes. Separado por el cambio en el modelo de desarrollo y el advenimiento de un nuevo sector dominante con la dictadura militar, hay un antes y un despus a la hora de evaluar los roles que asume o desplaza de su mbito de accin el Estado. La modernizacin y el desarrollismo son el antes. El neoliberalismo, el despus. 1. PAPEL DEL ESTADO EN EL PROCESO MODERNIZADOR En el contexto del crecimiento del Estado desarrollista, el sistema educacional experiment una gran expansin, acorde con las concepciones imperantes acerca del desarrollo nacional y, por ende, de la relevancia de la educacin en el proceso modernizador. Un elemento distintivo de esta etapa es la importancia del rol del Estado como orientador y gestor de iniciativas industrializadoras y de modernizacin. En ese orden de cosas, los objetivos de fortalecer una infraestructura econmica nacional (puertos, puentes, caminos, electricidad, etc.) se acompaaban de la creacin de grandes empresas destinadas a producir insumos y materias primas estratgicos para la nueva etapa, caracterizada por mayores grados de autonoma respecto a los inestables mercados internacionales de los cuales se demandaba buena parte de los bienes manufacturados que se consuman internamente. Del mismo modo que la oferta de fondos permita a los empresarios desarrollar proyectos productivos, el desarrollo de las funciones pblicas vinculadas a la educacin y salud permita a estos ltimos contar con una fuerza de trabajo educada y sana. Este carcter del Estado, ms intervencionista en los diferentes planos de la vida social y del quehacer econmico, se consolid en funcin de tres factores. El primero, la existencia de un empresariado industrial y de grupos profesionales que haban detectado las limitaciones de un modelo de desarrollo fuertemente orientado al exterior por la va de la exportacin de materias primas que, dada la vulnerabilidad que mostraba ante los impactos de las crisis externas, era esencialmente precario.47 El segundo factor es el desarrollo de una ideologa poltica favorable a la intervencin directa del Estado, sustentada en la formacin y ascenso de nuevos grupos sociales, en particular las capas medias y sectores obreros, que demandaban al Estado hacerse responsable del bien comn. Este aspecto se fundamenta tambin en la instalacin del ideario keynesiano en poltica econmica, que sita en un lugar privilegiado el rol del Estado, tanto en el corto plazo impulsando la economa hasta una posicin de equilibrio de pleno empleo como en el largo plazo, generando las condiciones para el desarrollo. Al Estado le caba
47 Segn estimaciones de la Liga de las Naciones, organismo antecesor de Naciones Unidas, el pas ms afectado en el mundo por la crisis de 1929 fue Chile. La razn es esencialmente el grado de apertura de la economa que se traduce en una mayor exposicin a los shocks externos. MELLER, Patricio: Un siglo de Economa Poltica en Chile, Andrs Bello, scar Muoz, 1996, op. cit.
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as una doble misin: ser agente regulador del ciclo econmico y ser redistribuidor del ingreso. Finalmente, se hizo necesaria la presencia de un equilibrio de fuerzas polticas en virtud del cual fue conformndose el acuerdo en torno al desarrollo del aparato pblico. Uno de los principales efectos de este largo proceso de modernizacin est plasmado en la composicin demogrfica de la poblacin, la que a travs del siglo XX paulatinamente desarroll un proceso migratorio que la llev a asentarse en las ciudades. Esta migracin interna constituye el soporte no slo de un nuevo perfil social con fuerte acento en los trabajadores y capas medias, sino adems de la nueva estructura de demandas y necesidades de servicios sociales como la salud y educacin. Grfico n. 10
Poblacin 1930
Urbana 49% Urbana 13%
Poblacin 2002
Rural 51%
Urbana 87%
Fuente: elaborado con datos del INE, varios censos nacionales. Los ltimos setenta aos marcan de manera indeleble el trnsito desde una sociedad agraria y un Estado oligrquico hasta un perfil de sociedad capitalista de rpida expansin urbana. Esta radical transformacin trae consigo nuevos desafos y necesidades, entre las cuales se encuentra la de ampliar la calidad de la fuerza de trabajo, lo que acarrea a su vez el surgimiento de un sistema nacional de educacin. En este contexto, la educacin resulta un agente protagnico. La capacidad de la sociedad y el modelo de desarrollo para reconvertirse de un modelo tradicional, ruraloligrquico, a uno moderno, urbano-industrial, pasa por consolidar una fuerza de trabajo con un grado de calificacin general tal que le permita asumir tareas en la nueva estructura de empleo en gestacin. Si bien durante el ciclo salitrero el Estado comenz a asumir funciones importantes en torno a la educacin, hasta ese momento gruesamente en manos de la beneficencia, es en la primera etapa del perodo modernizador cuando se desarrollar su mayor expansin y consolidacin como sistema. Esta etapa se extiende desde inicios de los aos 40 hasta mediados de los 70. Luego de un largo perodo de rpido desarrollo, entre 1960 y 1973, el sistema educacional pblico sufri un deterioro sin precedentes durante la etapa dictatorial, para volver a recuperar un ritmo acelerado de recuperacin y transformacin durante los gobiernos de la Concertacin.
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Grfico n. 11
70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0
Producto Interno Bruto

(en US$ 2002)
Fuente: elaborado con datos extrados del Informe de Remuneraciones Docentes de CENDA. Independiente de importantes contracciones o aos de estancamiento, como es el caso de 1982-1983 y 1998-1999, el comportamiento del producto en Chile presenta un importante aumento. Esta variable refleja el promedio de desempeo de los diversos sectores productores de bienes y servicios, con los cuales es posible contrastar el comportamiento de la educacin como actividad econmica. Como se aprecia en el siguiente grfico, son escasos los momentos en los cuales el gasto en educacin ha sobrepasado el comportamiento del producto, situacin que indica mejoras absolutas en cuanto a la cantidad de recursos aplicados a ese sector. Particularmente puede apreciarse este tipo de situacin durante el perodo inicial de los aos 70 y los ltimos aos de la dcada del 90. El efecto que se observa en 1982, ms que a una poltica de desarrollo sectorial, es resultado de la violenta cada del producto, que ese ao super el -13%. Grfico n. 12
50 0 ,0
Evolucin del PIB y el Gasto en Educacin

(1970 = 100) PIB Gasto en Educacin
4 0 0 ,0
3 0 0 ,0
2 0 0 ,0
10 0 ,0
0 ,0
Fuente: elaborado con datos extrados del Informe de Remuneraciones Docentes de CENDA.
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Durante la dcada del 60 el problema educacional en Chile se diagnosticaba bsicamente como un problema de cobertura. En el contexto de las doctrinas de la modernizacin, que acompaaron los esfuerzos industrializadores en la regin, el contar con una fuerza de trabajo con una mnima calificacin convencional pas a ser un factor crtico a la hora de evaluar la factibilidad del esfuerzo modernizador. Con ese fin se llev adelante una reforma a la educacin, en el gobierno de Eduardo Frei Montalva, que en el marco de una reforma integral, redujo la jornada escolar a medio da.48 En dicha condicin, el efecto de ampliacin en la cobertura satisfizo largamente los objetivos perseguidos, en tanto implic la duplicacin de la capacidad instalada debido a la reduccin de la jornada. Ello se tradujo en la posibilidad de implementar la reforma general sin necesidad de incurrir en una parte importante del costo que para el Estado habra significado la ampliacin de la cobertura. 2. GASTO EN EDUCACIN: EL EFECTO DE LAS POLTICAS DE AJUSTE ESTRUCTURAL En trminos absolutos, los recursos que el Estado destin a educacin, luego de alcanzar un mximo de 1.583 millones de dlares en 1972, cay a 877 millones en 1975 y a 1.026 millones de dlares en 1990. En cambio, durante la dcada del 90 el gasto casi se triplic, alcanzando una cifra cercana a los 2.800 millones de dlares en 2001, y en relacin con el valor de principio de los aos 70 result un 77% superior.49 Esta cantidad de recursos, vistos como una proporcin del Producto Interno Bruto (PIB), muestra sin embargo una situacin bastante diferente. Mientras el gasto pblico en educacin alcanz en el ao 2000 un nivel equivalente al 4,2% del PIB, este mismo parmetro se encontraba en 1972 en un rango del 7,2% del PIB, es decir, un 42% inferior al valor alcanzado en 1972. El gasto privado, en cambio, ha crecido aceleradamente desde la dcada del 80 y, para el 2000, representaba aproximadamente un 3,3% del PIB. El grfico siguiente expresa esta notable divergencia y refleja un acentuado proceso de privatizacin de la educacin. Las tempranas polticas de ajuste estructural implementadas desde inicios de los aos ochenta, generaron un proceso privatizador mediante la aplicacin simultnea de dos iniciativas: disminuir drsticamente los aportes directos del Estado al sector y modificar las normativas para abrir espacio a una iniciativa privada apoyada en el subsidio del Estado. El deterioro que mencionado en cuanto a los recursos que el sector pblico destina a educacin, resulta particularmente evidente durante el perodo de la dictadura militar, en el cual se asentaron las bases del nuevo modelo de desarrollo que hasta hoy prevalece en Chile. La poltica sectorial llevada adelante ha buscado, con bastante xito, desarrollar un mercado en el sector. El comportamiento del gasto privado justamente refleja una notoria expansin de la inversin sectorial.
Otra gran reforma educacional en Chile se realiz en 1928 durante la dictadura de Carlos Ibez (1927-1931). Son definidas estas reformas como integrales, en tanto abarcan las distintas dimensiones del sistema educativo: planes, programas, jornada, etc. 49 Todas las cifras estn expresadas en dlares del ao 2000.
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Grfico n. 15
1.4 0 0 1.2 0 0 1.0 0 0 800 600 400 200 0
Evolucin del Gasto Pblico y Privado en Educacin

(1970 = 100) Gasto Privado Gasto Pblico
Fuente: elaborado con datos extrados del Informe de Remuneraciones Docentes de CENDA. 3. CRISIS DE FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIN La situacin actual del sector educacin en Chile vive una crisis que tiene aristas y causas diversas. Simultneamente se aprecian presiones de gasto y restricciones de financiamiento estatal. Desde una perspectiva de mediano plazo, existe el imperativo de culminar el ltimo proceso de reforma que debe conducir a la homogeneidad del sistema de Jornada Escolar Completa (JEC), como una manera de mejorar la calidad y equidad de la educacin, objetivos primordiales de las polticas educativas desde la dcada del 90. Esto involucra cuantiosos volmenes de inversin destinados a incrementar la infraestructura inmueble y de equipamiento de las escuelas, as como las horas de clases. Al anterior factor de aumento del gasto en educacin se suma la demanda de los docentes por recuperar la deuda histrica que el Estado mantiene desde la dcada del 70. Esta deuda es resultado de la prdida de poder adquisitivo de las remuneraciones docentes, como se ha analizado en acpite anterior, y de la deuda previsional de las municipalidades, que habiendo descontado los fondos desde los salarios de los profesores, no los han integrado a sus cuentas de capitalizacin en las AFPs. Desde el punto de vista de la contraccin de ingresos, el elemento fundamental que explica tal situacin es el tipo de poltica econmica que se viene aplicando desde la llamada crisis asitica, que tuvo un importante efecto negativo sobre el comercio exterior de Chile y sobre su balanza de pagos. En momentos en que la contraccin de la demanda interna reduca la actividad econmica hasta un nivel de recesin en que el desempleo abierto ms que se duplic, el Banco Central y el Gobierno optaron por profundizar la crisis, al constreir el gasto pblico y elevar la tasa de inters. Esta poltica de restriccin presupuestaria afect, entre otros sectores, a la educacin municipal y privada subvencionada.
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CAPTULO 6 LA REFORMA EDUCACIONAL EN LOS 80

1. CONCEPCIONES GENERALES Y OBJETIVOS El sistema escolar chileno tuvo histricamente un carcter muy centralizado, en el sentido que el Estado cumpla un rol fundamental en su prestacin, as como en la determinacin de sus orientaciones y metas. En la dcada del 80, durante el rgimen militar, esta tradicin se rompi abruptamente con la aplicacin de una reforma educacional descentralizadora y privatizadora. En ese marco, el Estado pas a tener un rol subsidiario, siendo el mercado el principal ente regulador de las actividades en el mbito educacional. A partir de esta reforma sucedieron tres situaciones importantes: se descentraliz su administracin, se cambi la modalidad de financiamiento y se promovi la adecuacin del currculum nacional a las diferentes realidades. Estas orientaciones (especialmente la segunda) eran plenamente coherentes con el modelo econmico neoliberal vigente, que promova el desarrollo de la iniciativa privada, la competencia y el lucro. Es decir, como marco regulador prevalece el esquema neoliberal, el que en el caso de la reforma chilena se expresa en una abierta descalificacin de la capacidad administrativa del Estado y en una confianza casi ciega en el sector privado.50 De la misma manera, y tambin vinculado con las disposiciones del modelo econmico, se produjo un cambio en el sentido y los objetivos de la educacin: desde una valoracin por el ser humano y la formacin de los sujetos en tanto ciudadanos, se pas a concebir a los alumnos como consumidores y parte funcional del engranaje de la produccin. Asimismo, el profesor pas a ser un instrumento al servicio de estos fines. Los cambios que introdujo la reforma pretendieron hacer ms eficiente y racional la administracin estatal en educacin, especialmente en lo relativo al manejo de los recursos econmicos. En este sentido, se plante que el Estado era excesivamente burocrtico e ineficiente y que, por lo tanto, requera desligarse de sus funciones tradicionales en el plano educativo. No obstante, tras esos motivos se observan propsitos ms de fondo, relacionados con tres aspectos principales: entregar la regulacin de la educacin a los mecanismos de mercado, en conformidad con las orientaciones del modelo econmico neoliberal; disminuir el gasto en educacin; debilitar a las organizaciones de los trabajadores. El objetivo de mejorar la calidad de la educacin qued supeditado al logro de una mayor eficiencia administrativa, a la atraccin de recursos desde el sector privado y a la competencia entre establecimientos.
50 ESPINOLA, Viola: Descentralizacin del sistema escolar en Chile, Centro de Investigacin y Desarrollo de la Educacin (CIDE), Chile, 1991.
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2. INSTRUMENTOS PREFERENTES PARA LOGRAR LOS OBJETIVOS Descentralizacin administrativa El proceso de descentralizacin (municipalizacin y privatizacin) se relaciona con el traspaso de las escuelas bsicas y secundarias del Ministerio de Educacin a las municipalidades. El Ministerio abandon sus funciones histricas (financieras, administrativas, pedaggicas), asumiendo tareas ms vinculadas a la supervisin, control y evaluacin de programas, planes y proyectos. Con la descentralizacin los municipios debieron asumir nuevas funciones y responsabilidades, sin embargo, la mayora de ellos careca de las capacidades tcnicas y administrativas para manejar eficientemente los desafos que implicaban los cambios. Por esta razn se produjeron diversos problemas, entre ellos, dificultades en el manejo de la planta de profesionales y empleados y en la utilizacin de los recursos financieros. Financiamiento va subvencin por alumno Una de las modificaciones ms importantes que introduce la reforma educacional est relacionada con el sistema de asignacin de recursos a las escuelas. En este sentido, se abandon el financiamiento de acuerdo con el gasto histrico (muy ligado al tema salarial) para incorporar el sistema de financiamiento por alumno, es decir, un mecanismo de asignacin proporcional a la asistencia mensual de alumnos a los establecimientos escolares. De este modo, las escuelas entraron en competencia por atraer alumnos, situacin que, segn los precursores de la reforma, contribuira a la eficiencia interna del sistema. No obstante, este objetivo slo se cumpli parcialmente. Las familias ms favorecidas fueron aquellas que tuvieron acceso a informacin privilegiada respecto a la oferta educativa que se estaba entregando y a las condiciones econmicas y pedaggicas existentes en el sistema escolar (un nmero menor de personas). Privatizacin De modo especial, el financiamiento va subvencin por alumno (financiamiento a la demanda) pretenda generar las condiciones necesarias para que el sector privado tuviese inters y un incentivo especial para considerar la educacin como un buen negocio. A partir de estas medidas se instalaron los principios bsicos del mercado en el sistema escolar: competencia, fomento a la iniciativa privada, libertad de gestin, lucro a travs de la educacin. Adems, se evidenciaron otras dificultades en el proceso. Por ejemplo, el traspaso de recursos desde el Estado hacia las instituciones privadas de educacin con fines de lucro no cont con adecuados sistemas de control para asegurar su correcta utilizacin. Asimismo, los municipios debieron suplir las deficiencias en los recursos asignados desde el nivel central de acuerdo con sus distintas posibilidades econmicas. Esto aument las diferencias en la calidad de educacin que reciba la poblacin en las distintas regiones y escuelas del pas.
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Flexibilizacin curricular Los cambios que se producan en el mbito institucional y administrativo en el sistema educativo se correspondieron con la introduccin de dinmicas de funcionamiento ms flexibles en las propias escuelas. La reforma busc adecuar el currculum a la realidad de sus alumnos, as como al entorno econmico, social y geogrfico de cada establecimiento. El currculum experiment una flexibilizacin en algunos aspectos bsicos: En la facultad de los directores de las escuelas de educacin bsica para eliminar algunas disciplinas y reasignar horarios. En la posibilidad de que los alumnos de los ltimos dos aos de enseanza secundaria pudieran elegir asignaturas al interior del plan electivo (que se diferencia del plan comn). Al no explicitarse en los planes y programas las actividades y metodologas de enseanza, se busc generar oportunidades para que los profesores crearan nuevas metodologas o adaptasen las antiguas segn las caractersticas de sus alumnos.51
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Viola Espnola, Claudio de Moura Castro (editores): Economa poltica de la reforma educacional en Chile. La reforma vista por sus protagonistas, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington D.C., 1999.
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CAPTULO 7 LA REFORMA EDUCACIONAL EN LOS 90

1. CONCEPCIONES GENERALES Y OBJETIVOS La reforma educacional en los 90 se desarroll a partir de un diagnstico de la situacin en que se encontraba este sector. En ese sentido, segn Cristian Cox, uno de los fundadores importantes de la misma, seala que los rasgos que caracterizan al sistema escolar subvencionado al comenzar la dcada de los 90 son los siguientes: Cobertura prcticamente universal en el nivel primario (de 8 aos), y cercana al 80% del grupo de edad en el nivel secundario (4 aos), lo que planteaba que la agenda nacional respecto a educacin haba dejado de ser definida por los temas del acceso a la educacin. El sistema se encontraba al final de una dcada la de los 80 de cada del gasto pblico en educacin, lo que junto a la expansin en la matrcula del nivel medio haca que sus escuelas y liceos funcionaran en condiciones materiales de gran precariedad. Una de las herencias de las polticas de los 80, el Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacin (SIMCE), permita saber que la calidad promedio del sistema en trminos de aprendizaje era inaceptablemente baja, con rendimientos que oscilaban entre el 45 y el 50% de los objetivos mnimos, y que no variaban entre los aos iniciales y terminales de la dcada. El sistema funcionaba sobre una profesin docente que haba visto caer sus remuneraciones en aproximadamente un tercio en trminos reales, que haba sido objeto de persecucin poltica, se haba opuesto al modelo de administracin y financiamiento instalado a comienzo de los 80, y que interpretaba la vuelta a la democracia como una oportunidad de mejoramiento material y profesional, as como de re-centralizacin del sistema.52 En este escenario, el tema del acceso y la cobertura escolar, que estuvo en el centro de anteriores cambios, dej de ser una preocupacin central, por lo que la reforma educacional en los 90 estuvo marcada por los temas de calidad y equidad educacional (situacin que tambin se observ en otras reformas educativas en Amrica Latina).53 El objetivo central de la reforma fue elevar los niveles de aprendizaje generados por la escuela y mejorar la distribucin social de esos aprendizajes. La idea era lograr educacin de alta calidad para todos los alumnos del pas. En ese contexto, lo que se trataba de enfatizar era el espacio de la escuela y especficamente del aula, plantendose que la construccin institucional de la reforma deba, finalmente, materializarse en prcticas pedaggicas, metodologas, contenidos y aprendizajes. La reforma se aplicara en un sentido incremental, es decir, desde una perspectiva integral que combinaba distintos programas en funcin de cambios progresivos. Las iniciativas contempladas tendran un impacto profundo en el sistema educacional. Adems, esta reforma supona un rol ms activo del Estado en trminos de orientar los cambios y hacer seguimiento al cumplimiento de los compromisos.
COX, Cristian: La Reforma de la Educacin Chilena: contexto, contenidos, implementacin, Ministerio de Educacin, Documentos de Trabajo, Chile, 1997. 53 Emanuela di Gropello, Rosella Cominetti (compiladoras): La descentralizacin de la educacin y la salud. Un anlisis comparativo de la experiencia latinoamericana, CEPAL, Chile, 1998.
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2. INSTRUMENTOS PREFERENTES PARA LOGRAR LOS OBJETIVOS De acuerdo con los documentos oficiales, emanados del Ministerio de Educacin, existen cuatro mbitos principales que abarc la reforma educacional: Programas de mejoramiento e innovacin; Reforma curricular; Desarrollo profesional de los docentes; Jornada Escolar Completa. Cada uno de ellos implicaba el desarrollo de ciertos instrumentos o programas dirigidos a mejorar la calidad de la educacin. Adems, habra que incluir el rea del financiamiento, referida a continuacin. Cambios en el financiamiento En 1993, a travs del Ministerio de Hacienda, en el marco de la ley de subvenciones, promulgada en el Primer Gobierno de la Concertacin, no sin contradicciones internas y con fuerte resistencia de algunos sectores de la misma Concertacin, se incorpor el sistema de financiamiento compartido. Este sistema permita a los establecimientos de educacin bsica particular subvencionado y a los establecimientos de educacin media, tanto particulares subvencionados como municipales, cobrar a los apoderados una suma de dinero que, de acuerdo con el monto, en muchos casos significaba que dichos establecimientos, adems, podan recibir los fondos del Estado en la misma proporcin que lo reciban aquellos establecimientos que no cobraban a los apoderados porque la poblacin que atendan no tena dichos recursos. Este aporte privado ha ido creciendo ao tras ao, tanto en cobertura como en montos. mbito 1: Programas de mejoramiento e innovacin Los Programas de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin pretendan modificar las prcticas de enseanza-aprendizaje incorporando nuevos espacios, recursos e incentivos para la labor de los docentes. Adems, tenan un carcter diferenciado, ya que trataban de responder a las necesidades del sistema escolar en sus variantes segn nivel de enseanza y situacin educativa. Sus componentes eran: Programa P-900, MECEBsica, MECE-Rural, MECE Media, Red Informtica Enlaces, Programa Montegrande, Programas Transversales. (a) Programa de las 900 escuelas (P-900) Con este programa el gobierno de la transicin democrtica inici su gestin en materia educacional. Su propsito fue mejorar las habilidades de lectura, escritura y clculo, as como la comunicacin entre los alumnos de 1. a 4. ao bsico. Las acciones se iniciaron en 1990, focalizadas en el 10% de las escuelas gratuitas, de sectores urbanos y rurales, donde estn los rendimientos acadmicos ms bajos y los mayores niveles de pobreza. El programa introdujo cambios en las orientaciones y mtodos de enseanza. Adems, consideraba actividades de refuerzo, en un horario distinto de la jornada escolar normal, para aquellos alumnos con mayor atraso en su grupo-curso, el cual era efectuado por monitores de la propia comunidad que reciban una preparacin especial en los denominados talleres de aprendizaje. Las lneas de accin que se implementaron para mejorar el proceso educativo y las condiciones de trabajo combinaban distintas acciones, referidas a los siguientes aspectos: Talleres de perfeccionamiento docente, Bibliotecas de aula y materiales
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didcticos, Fortalecimiento de la gestin educativa, Talleres de Aprendizaje (TAP), Atencin especial a la infancia de mayor riesgo. (b) Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin Preescolar y Bsica (MECE Bsica) Dirigido a mejorar la calidad de la educacin preescolar y bsica en las escuelas subvencionadas, a partir de una perspectiva sistmica donde se afectaban los diversos procesos y condiciones de enseanza. Se realizaron innovaciones en el proceso educativo de acuerdo con la realidad de las escuelas y se invirti en recursos materiales (bibliotecas de aula, textos, material didctico) para el proceso de aprendizaje. Complementariamente se contemplaron inversiones para reparacin de infraestructura y programa de asistencialidad en salud. Tres programas centrales fueron implementados para cumplir con los objetivos propuestos: el programa de atencin a escuelas rurales, los proyectos de mejoramiento Educativo (PME) y la Red Enlaces. El Programa Rural, dirigido a las escuelas rurales del pas, buscaba adecuar el currculum al contexto geogrfico, social y cultural que les es propio. Tres mil escuelas rurales de uno, dos y tres profesores fueron focalizadas inicialmente. Esta iniciativa implicaba articular en la propuesta curricular los conocimientos y experiencias propias de la cultura local con saberes ms universales. Dicha propuesta curricular se complement con la produccin de textos y la capacitacin de los docentes. Adems, se realiz un seguimiento permanente de las acciones a partir de encuentros entre los profesores en los denominados Microcentros de Coordinacin Pedaggica. Los Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME) se referan al financiamiento pblico de proyectos generados por las propias escuelas, a partir de la coordinacin y el trabajo en equipo de los profesores, relacionados bsicamente con las reas del currculum escolar y respecto de los cuales se deberan producir efectos positivos en trminos de aprendizaje. Los proyectos se adjudicaban mediante concurso pblico, anualmente, y las escuelas beneficiadas reciban recursos econmicos en funcin de su matrcula y material didctico de distinto tipo. La Red Enlaces consista en implementar un laboratorio de computacin en las escuelas, con equipos actualizados, que permitieran trabajar en red y facilitar las comunicaciones dentro y fuera de los establecimientos. La Red Enlaces se inici de manera piloto en 1992, dejando de tener este carcter en 1994, cuando ampli su cobertura inicial. El nfasis de esta iniciativa fue colocado en las comunicaciones que se vieron facilitadas con la incorporacin de estas herramientas computacionales. Adems, se estim importante que esta red fuera de fcil uso (amigable) tanto para los alumnos como para los profesores. (c) Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educacin Media (MECE Media) Se comenz a implementar en 1995, despus de transcurridos varios aos de ejecucin de los programas MECE 1 y P-900. Su propsito fue mejorar la calidad y equidad de las condiciones, procesos y resultados de la educacin media. Benefici directamente al 90% de los estudiantes de este nivel educativo (incluyendo a los establecimientos municipales y particulares-subvencionados). El programa favoreci la autonoma de los liceos y el cambio integral en las prcticas y el trabajo escolar, tendiendo a una participacin de directivos, profesores y alumnos. Los cambios promovidos por el MECE Media se llevaron a cabo a partir de dos grandes dimensiones: por una parte, la referida a los recursos y condiciones para el trabajo
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(bibliotecas, material didctico, textos, informtica educativa, infraestructura y equipamiento); por otra, la relacionada con los procesos educativos y resultados del aprendizaje (gestin pedaggica, gestin directiva del liceo; actividades curriculares de libre eleccin, proyectos de mejoramiento educativo, asistencia tcnica educativa). (d) Proyecto Montegrande El Proyecto Montegrande se inici en 1997, abarcando a 51 liceos del pas. Pretenda desarrollar modelos exitosos de trabajo educativo de modo que ellos pudieran ser replicados en otros establecimientos. El nfasis principal del proyecto estaba colocado en el tema de la innovacin, siendo su aporte limitado o focalizado en casos especficos, con el objetivo de permitir a los establecimientos municipales o particular subvencionados llevar a cabo propuestas de innovacin educativa, las que hasta ese momento slo eran impulsadas por establecimientos privados pagados o por instituciones de otros pases. Montegrande se propuso generar una mayor incidencia de las comunidades educativas en su proyecto institucional, considerando su realidad y la articulacin en redes de apoyo que potenciaran sus actividades. Esta iniciativa retom la idea de los Liceos Experimentales desarrollados en Chile entre la dcada del 40 y 60. En dichos establecimientos ya se incluan esfuerzos por modificar el currculum y las prcticas pedaggicas de enseanza. Adems, se crearon condiciones que permitieron a los liceos tener mayor libertad temtica, control temporal, adecuacin del financiamiento institucional, desarrollo de alianzas estratgicas, etc. mbito 2: Reforma curricular Los cambios institucionales, tcnicos, pedaggicos y de gestin escolar que inclua la reforma educacional se correspondieron con una importante renovacin del currculum en la educacin bsica y media que qued estipulada constitucionalmente por el gobierno militar va Ley Orgnica Constitucional de Educacin (LOCE). A travs de ella se otorg a los establecimientos mayores niveles de libertad para definir sus planes y programas de estudio, de acuerdo con la realidad de los alumnos y el proyecto educativo del establecimiento. La reforma curricular se estructur a partir de los Objetivos Fundamentales y Contenidos Mnimos Obligatorios (OF y CMO, respectivamente). Los OF tienen relacin con las competencias que los alumnos deben desarrollar para alcanzar los objetivos en los distintos niveles de educacin. Los CMO se refieren a los conocimientos especficos que los colegios deben ensear para cumplir los OF. Estas iniciativas se dieron inicialmente en la enseanza bsica, siendo aprobadas en 1998 para la educacin media. Asimismo, se introdujeron por primera vez en el currculum escolar de la enseanza bsica los Objetivos Fundamentales Transversales (OFT), que pretendan aportar al desarrollo personal, tico y social de los alumnos, en el contexto de las actividades educativas permanentes de las escuelas. Con esta innovacin se busc tambin contribuir a una mejor relacin de los alumnos con su entorno y establecer relaciones sociales de mejor calidad. La implementacin de los OFT pretendi llevar a las escuelas a preocuparse por las prcticas, contenidos y metodologas de enseanza, el clima organizacional, los sistemas de gestin y seguimiento, los resultados pedaggicos, etc. La enseanza promovida tiene relacin con el conocimiento contextualizado y el conocimiento historizado. El primero est referido a la capacidad de los alumnos para relacionar su experiencia de vida con los mltiples fenmenos personales, sociales, culturales, etc. El segundo apunta a concebir el conocimiento como una experiencia
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humana y, por tanto, que puede cambiar o experimentar transformaciones de acuerdo con los distintos contextos histricos o sociales. La aplicacin de los OF y CMO introdujo un cambio importante en la organizacin curricular de educacin media, pues con ellos se afianzaron dos modalidades de educacin: por una parte, la Formacin Comn; por otra, la Formacin Diferenciada. Y esta ltima, a su vez, distingue dos alternativas: Humanstico-Cientfica y TcnicoProfesional. La Formacin Comn ocupa todo el horario de los dos primeros aos de la educacin media, disminuyendo su importancia en los siguientes dos aos, en los que se privilegia la Formacin Diferenciada, la que est vinculada a la opcin que los alumnos realicen al finalizar el segundo ao. Si bien los OF y los CMO permiten a los establecimientos crear sus propios proyectos curriculares, la gran mayora de ellos se ha regido, en forma gradual desde 1998, por los Planes y Programas elaborados por el Ministerio de Educacin. Adems, la LOCE oblig a tener un sistema censal de evaluacin de aprendizaje que debe ser aplicado al final de cada ciclo escolar y publicados sus resultados, por escuela, en un medio de prensa nacional. As se implement el SIMCE en los cuartos aos bsicos, los octavos bsicos y los segundos medios en los sectores de aprendizaje: Lenguaje y Comunicacin, Matemticas y Ciencias. mbito 3: Desarrollo profesional de los docentes La reforma educacional plantea que su xito depende del nivel de compromiso que muestren los docentes, las polticas de formacin profesional dirigidas hacia este sector y el mejoramiento de sus condiciones laborales (dimensiones que en este trabajo han sido expuestas en anteriores acpites). Por ello habla de profesionalizar la labor docente. mbito 4: Jornada Escolar Completa El establecimiento de la Jornada Escolar Completa Diurna (JECD) ha sido considerado por muchos sectores polticos, e incluso por muchos docentes, como la principal modificacin de la reforma. Esta se ha desarrollado de manera gradual. Inicindose con un nmero pequeos de escuelas en 1997, se contempl que al ao 2010 estarn incorporados todos los establecimientos del pas. La extensin de la jornada escolar est vinculada al sentido de la equidad que impulsa la reforma. Esto es as porque los procesos de enseanza-aprendizajes deberan asumir las debilidades de los sectores sociales ms pobres que cuentan con un capital cultural ms dbil. En estos sectores es necesario que el profesor disponga de tiempos ms prolongados de trabajo. La JECD introdujo modificaciones en trminos del tiempo absoluto de duracin de la jornada escolar y de la organizacin interna de sta en perodos de trabajo y descanso a lo largo del da. Tambin contempl, como una tercera dimensin importante, el tiempo en que los alumnos se involucran efectivamente en el aprendizaje. Los cambios esperados a partir de la aplicacin de la misma son de distinta ndole. Los alumnos deberan mejorar la calidad de educacin recibida, aumentar los momentos para la convivencia al interior de la escuela, propiciar el trabajo en equipo, elevar el sentido de pertenencia, etc. Los sostenedores veran facilitada su labor de gestin y planificacin. En el caso de los profesores, debera tender a mejorar sus condiciones de trabajo, profesionalizar su labor, incrementar sus remuneraciones, crear espacios de participacin, disminuir la tensin laboral que implica trabajar en varios establecimientos (profesores taxi), etc.
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Otras iniciativas para el nuevo siglo El gobierno, al mismo tiempo que destaca los logros positivos alcanzados por la reforma y programas descriptos, se ha planteado nuevos desafos, impulsando a partir del 2000 otras iniciativas, con el propsito de seguir avanzando en resolver los problemas de inequidad del sistema y avanzar en la calidad de la educacin. Por una parte, se decret constitucionalmente el garantizar 12 aos de escolaridad obligatoria y gratuita para los/las jvenes chilenos que tengan hasta 21 aos. Esta modificacin legal es acompaada de un Plan de Escolaridad Completa que incluye la entrega de subvencin especial a los establecimientos que atienden a la poblacin ms pobre, con la perspectiva de disminuir los niveles de desercin. Est por definirse cmo asegurar la gratuidad toda vez que el financiamiento compartido sea un mecanismo extendido en la educacin media. Junto a ello, a partir de una evaluacin de la Jornada Escolar Completa, se han propuesto modificaciones legislativas que dicen tener relacin, principalmente, con: una mayor regulacin en la entrega de los recursos ligada a ciertas normativas que protegen el derecho a la educacin y la no discriminacin; participacin de la comunidad a travs de los consejos escolares, nuevas atribuciones y funciones a los cuerpos directivos y especialmente a los directores de establecimiento. Adems, se ha impulsado un programa de alfabetizacin digital, con el objetivo de desarrollar habilidades para manejar las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin en jvenes mayores de 15 aos no insertos en el sistema educativo. Distintas instancias facilitarn esta iniciativa: los establecimientos donde se implementa el programa Enlaces, bibliotecas digitales, infocentros, centros de capacitacin, etc. Se est desarrollando, tambin, el programa El ingls abre puertas, para aprender el idioma. Por otra parte, en los ltimos aos, frente a los bajos resultados de las pruebas SIMCE y de algunas otras mediciones internacionales (TIMSS, PISA), el Ministerio ha generado distintos programas para bajar de manera ms eficaz el currculum, los que estipulan para el quehacer docente contenidos, metodologas, secuencias de aprendizaje y resultados de rendimiento especficamente explicitados y detallados. Adems, se ha evaluado por medio de una comisin especial, con la participacin de distintos actores incluido el Colegio de Profesores, el proceso de implementacin del Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad de la Educacin (SIMCE). Si bien el trabajo estuvo limitado por los objetivos que la LOCE impone a dicho sistema, es decir, proporcionar informacin para la libre eleccin de establecimientos por parte de las familias, con un claro acento de regulacin de mercado, se lograron ciertos acuerdos en la perspectiva de abordar, de alguna manera, los efectos no explcitamente deseados. Se avanz, al menos, en concordar la necesidad de explicar clara y sostenidamente los propsitos de la prueba nacional estandarizada, sus posibilidades, como tambin los lmites, clarificando a la sociedad que ella por s sola no es sinnimo de calidad educativa, ni los profesores el principal responsable de los resultados de aprendizaje. Se plante tambin la necesidad de establecer, dentro de las prioridades de poltica, la preocupacin por apoyar el trabajo pedaggico de aula, de modo de utilizar los resultados del SIMCE en una posibilidad de perfeccionamiento pedaggico, ms que en una amenaza, tal cual ocurre hoy.
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CAPTULO 8 LA REALIDAD ACTUAL DEL SISTEMA ESCOLAR

Con el proceso de reforma se transform de manera profunda el sistema educacional en Chile. Los criterios de mercado propios del modelo neoliberal se incorporaron en la educacin, que pas a ser vista como un negocio. El sector privado se involucr ms activamente, lo que implic el surgimiento de nuevos actores y procesos educativos. La reforma de los 90 se ha construido sobre la misma base que la de los 80; sin modificaciones en el sistema de financiamiento de la educacin, ni un mayor rol regulador y fiscalizador del Estado, con lo cual, ms all de los objetivos explcitos, en lugar de avanzar hacia una mayor equidad, se han profundizado algunas de las tendencias ms negativas del modelo, como la desigualdad y fragmentacin, lo cual es reconocido, incluso, en la ltima evaluacin que el gobierno chileno encarg a la OCDE (2003). Del mismo modo, una reciente publicacin mostr que la reforma educacional, en lugar de tener impactos significativos o estructurales en trminos de disminuir la brecha entre sectores populares y los pudientes, se ha transformado en: (a) una reforma tecnocrtica, donde lo que prima es la voz de los tcnicos y de las directivas del Banco Mundial y del BID, donde la opinin de los docentes no tiene cabida; (b) una reforma centralizadora, que crea y ejecuta directamente programas que son bajados a las escuelas, donde reina frente a ellos el desconcierto por las muchas veces contradictorias directivas que conllevan; (c) orientada por resultados finales e inmediatos, sin considerar suficientemente la importancia que tienen los procesos y los cambios a largo plazo, donde debera ser ms importante educar integralmente para convertir en ciudadanos a nuestros alumnos y alumnas, que obtener un resultado inmediato en matemticas que nos permita competir con otros pases en rankings absurdos y que en nada aportan a los procesos educativos....54 Adems, los distintos programas y medidas que constituyen las bases de la actual reforma, se han ido desarrollando muchas veces sin una articulacin entre ellos, lo que no facilita que las diferentes acciones se complementen y potencien en los establecimientos, porque en el hacer cotidiano de las escuelas se trabajan como esfuerzos educativos distintos y sumativos, producindose, adems, un enorme desgaste de recursos humanos y financieros. Por otra parte, la reforma est planteada en la teora como una reforma que apunta tanto a elevar la calidad como a concretar la equidad del sistema. Sin embargo, la realidad indica que la reforma est fundada, principalmente, en la calidad y no en la equidad. Desde el punto de vista de una poltica de discriminacin positiva para la equidad, slo el Programa de las 900 escuelas, el programa de educacin rural y el Liceo para Todos han tenido ese enfoque, en la medida que, ms all de mltiples problemas que an deben resolverse, dan una atencin especial a los sectores ms marginados de la sociedad. Sin embargo, esa experiencia positiva no se ha extendido al diseo de polticas hacia la educacin de adultos, los sptimos y octavos aos rurales ni la educacin indgena. Adems, se han mantenido, y en algunos casos acentuado, las formas de descentralizacin y financiamiento, que utilizan herramientas de mercado, todas las
MELLA, Orlando: Educacin y equidad en Chile, en Persona y Sociedad, Universidad Alberto Hurtado, Instituto Latinoamericano de Doctrina y Estudios Sociales (ILADES), vol. XVI, n. 1, Chile, abril de 2002.
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cuales atentan contra la equidad. Ello porque, por una parte, se mantiene el financiamiento va subvencin por asistencia promedio por alumno y, por otra, la entrega de recursos fiscales a sostenedores particulares subvencionados, que lucran con los recursos pblicos, sin mecanismos de control, lo que claramente atenta tambin contra el desarrollo de la educacin pblica. Otra situacin observada en este marco de preocupacin es que los fondos adicionales para promover calidad son fondos competitivos, va proyectos, a los cuales difcilmente acceden los sectores ms desfavorecidos, pues no tienen las competencias tcnicas ni los recursos necesarios para postular satisfactoriamente a los concursos, reproducindose de este modo un crculo vicioso de inequidad. La Ley de Financiamiento Compartido ha tenido gravsimas consecuencias, con serias implicancias en la inequidad y fragmentacin del sistema. Junto a ello est generando una virtual competencia por lograr un mayor status entre las familias y los alumnos expresado en el monto del pago que cada familia realiza, competencia que arroja como resultado el menosprecio a quienes pagan menos o no pagan. As, se ha introducido al mundo de la educacin, con ms fuerza, la lgica de consumo y prejuicios de clase, absolutamente contradictorios con una educacin sustentada en los valores de la solidaridad, la tolerancia, la democracia, todos valores que la reforma educativa asume como propios. Pero, adems, el sistema de financiamiento compartido ha introducido un conjunto de prcticas discriminatorias que atentan objetivamente contra el derecho a la educacin. Ejemplo de ello son las numerosas y diversas sanciones por no pago: expulsin de estudiantes, retencin de documentos, sanciones a los alumnos, presiones a los padres, cobros judiciales que han llegado hasta el embargo. Situacin que se ha agudizado el ltimo tiempo por la crisis econmica que viven los apoderados. Pero ms all de estas prcticas discriminatorias, las consecuencias que genera este mecanismo pueden ser an ms graves a mediano y largo plazo. De hecho, ya se est produciendo, por procesos de seleccin, autoseleccin y abandono, una modificacin de la composicin social de los alumnos de muchos de los establecimientos donde est operando este sistema, definida por la capacidad de pago de las familias, lo que sin duda refuerza la segmentacin y fragmentacin social. Operando as, el sistema de financiamiento compartido, al que ya se ha incorporado un 30% de la poblacin escolar, profundiza y consolida los procesos de segregacin, desintegracin social y segmentacin estructural en el sistema escolar, lo que puede generar repercusiones graves, difcilmente reversibles. De este modo, si bien la reforma ha entregado nuevos y ms recursos, ellos no necesariamente estn favoreciendo la equidad, ya que los mecanismos de financiamiento, que son la base de los problemas de inequidad, no han sido modificados. Por otra parte, tampoco ha cambiado sustancialmente el rol regulador del Estado en relacin con la calidad de la educacin. Si bien el Ministerio tiene mayor ingerencia en los procesos educativos, la lgica que finalmente domina o intenta imponerse es que la educacin ser regulada por el mercado. Desde esta lgica, el Estado se hace cargo de un Sistema Nacional de Medicin de la Calidad de la Educacin, a travs del cual todas las escuelas y liceos del pas son medidos en sus resultados por un instrumento nico. Dichos resultados operan para que los clientes decidan en qu establecimientos podrn a sus hijos para recibir una mejor calidad educativa. De este modo se hacen sinnimos los resultados del SIMCE con evaluacin de la calidad de la educacin y, en funcin de los mismos, se utilizan dichos resultados como principal indicador de evaluacin de la reforma educativa.
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Tras ello se esconden, o no se enfrentan, dos problemas principales. Por una parte, una tendencia a mantener una visin estrecha y reduccionista respecto a la calidad de la educacin, contradictoria con los propios supuestos de la reforma, ya que lo medido en esta prueba es el logro de ciertos objetivos de aprendizaje, posibles de ser medidos y estandarizados, en determinadas reas, y slo eso. Por otra, el SIMCE termina siendo un instrumento para rankear los establecimientos en el mercado, lo que se constituye en una lgica perversa, que daa a la educacin pblica y niega la igualdad de oportunidades para todos los nios y nias chilenos. Por una parte, porque estigmatiza siempre a los mismos establecimientos, la gran mayora de sectores populares y municipalizados, que son los que aceptan a todo nio y joven en edad escolar. Paralelamente, porque, cada vez ms, impulsa a los colegios a seleccionar y discriminar alumnos, para dejar a los mejores y de ese modo tener mejor imagen y competir de mejor manera en el sistema educativo. A travs de la entrega pblica de resultados, lo que se levanta finalmente es una campaa interesada, a travs de los medios de comunicacin que representan a poderosos sectores de nuestra sociedad, que buscan terminar definitivamente con el sistema pblico de educacin, demostrando que son los colegios municipales los que tienen logros ms bajos, y poner el dedo acusador sobre los profesores, aduciendo la necesidad de privatizar el sistema educativo, sometiendo tanto a alumnos como a docentes a las leyes del mercado. Por su parte, la Jornada Escolar Completa, eje central de la reforma, presenta graves problemas en el mbito del financiamiento, en el educativo-pedaggico y en las condiciones laborales de los docentes. Sin duda, la Jornada Escolar Completa es un requerimiento de este sistema educativo para avanzar en una educacin de mayor calidad y equidad. Fue propuesta por el Colegio de Profesores, con anterioridad a la iniciativa gubernamental que, finalmente, se concret en ley. Pero contrariamente, en lugar de constituirse en un mecanismo que provoque un avance, en los trminos en que al fin fue tramitada, no escuchando la opinin de los profesores y de la comunidad educativa, sino privilegiando la del sector privado y del empresariado, tiende a agudizar la fragmentacin y estratificacin del sistema. Entre otros aspectos, por excluir en su implementacin a los primeros y segundos aos bsicos, que son justamente los sectores ms vulnerables y que ms lo requieren para su desarrollo cognitivo y social, as como porque profundiza las polticas de privatizacin, entregando a los particulares subvencionados no slo mayores subvenciones para el financiamiento de la jornada extendida, sino que, por primera vez en la historia de Chile, dineros fiscales para infraestructura y mantenimiento de la misma. Por otra parte, el financiamiento establecido en la ley es absolutamente insuficiente. Lo es, en primer lugar, en relacin con las necesidades de infraestructura. La gran mayora de los establecimientos que ya estn incorporados al sistema carece de salas adecuadas y de otros espacios indispensables para la aplicacin de la JEC; por otra parte, son muchos los establecimientos educacionales municipales que estn impedidos de incorporarse, pues condiciones de seguridad bsica impiden ampliar las actuales construcciones, favorecindose de este modo a los establecimientos privados subvencionados. En otro mbito, los problemas de alimentacin de los educandos son tambin graves. Por un lado, no existen las condiciones fsicas adecuadas, los alumnos deben almorzar en sus salas o en los patios; por otro, slo los establecimientos con ms del 50% de vulnerabilidad reciben almuerzo para la totalidad de los alumnos, a travs de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB), organismo fiscal destinado a estos fines.
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En lo educativo pedaggico, el sentido fundamental de la JEC segn sealan los documentos oficiales es favorecer el tiempo pedaggico educativo de maneras nuevas, diferentes y mejores. Lo claro es que, de las experiencias analizadas, la JEC tiende a convertirse en un programa ms, que se suma a las mltiples tareas del profesorado, sin articularse a los otros diversos programas del Ministerio de Educacin que estn en curso. De hecho, lo que sucede, generalmente, es que se mantienen durante las horas de clases de la maana y de la tarde lo mismo que se ha realizado siempre. Las clases siguen siendo las mismas. El resto son talleres, sin una rearticulacin del currculo. Al no existir programas de perfeccionamiento suficientes ni nuevas formas de organizacin del trabajo, no se logra, como lo seala la propuesta gubernamental, posibilitar una pedagoga centrada en el trabajo de los alumnos y sensible a las diferencias individuales. Tampoco se implementan contratos de trabajo a los docentes que les permitan asumir las tareas que trascienden las horas de docencia directa. La jornada extendida se transforma, ms que en un atractivo que los impulse a incorporarse en ella, en un perjuicio que limita la posibilidad de trabajar en otro establecimiento u otra actividad remunerada. La reforma curricular tampoco propicia una efectiva reforma democratizadora del sistema educativo. De partida, resulta importante sealar que los OFCMO fueron diseados y decretados sin participacin real del magisterio. Se construyen sobre la misma concepcin de Estado subsidiario, es decir, una poltica de Estado que entiende a la educacin, esencialmente, regulada por el mercado, y a los estudiantes, centralmente, como recursos humanos y formando parte de un engranaje econmico. Una propuesta curricular ligada, en definitiva, a aquellos aprendizajes que permiten al sujeto insertarse en el mercado laboral, olvidndose de aquellos otros relacionados con la formacin social ms amplia. As, se pierde su sesgo tico democratizador. Clara expresin de ello es que en la propuesta curricular de educacin media, por ejemplo, en los liceos industriales se excluya la asignatura de filosofa, o no sea obligatoria la educacin fsica. En otras palabras, formacin integral para algunos, cercenada para otros. Pero lo ms graves es que los mrgenes de flexibilidad curricular propuestos y la liberalizacin de los tiempos y de los planes y programas, evidencian tambin en la prctica una aceptacin de la discriminacin en favor de los establecimientos con mayores recursos, dejando en condiciones de desmedro a aquellos que no pueden generar proyectos curriculares que requieran de implementacin de laboratorios o en infraestructura que demande altos costos. Ello arriesga la articulacin del sistema y, en consecuencia, el carcter unitario nacional del proceso educativo, que siempre fue concebido como cautelador y transmisor de las tradiciones y valores propios de nuestra identidad como nacin. Es decir, vulnera uno de los sentidos bsicos de la educacin nacional. En trminos del perfeccionamiento, pareciera que no se considera que los desafos de un proceso efectivo de reforma exigen una organizacin del trabajo docente que considere instancias permanentes de reflexin, de trabajo interdisciplinario y de perfeccionamiento, a fin de favorecer el trabajo en equipo, el cambio del rol docente, el desarrollo de nuevos contenidos y metodologas, as como el que sea el colectivo quien se haga cargo de la construccin de innovaciones, superando la competitividad y el aislamiento presente en las actuales relaciones entre docentes. Para ser efectiva, una reforma exige una formacin y perfeccionamiento docente con caractersticas distintas y con orientaciones definidas que comprometan la tarea del profesor como creador de situaciones de aprendizaje, como un docente protagnico que,
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con sentido social, sea capaz de transformar su accin pedaggica cotidiana, pudiendo hacerse cargo en forma colectiva e individual de los problemas que debe enfrentar en el proceso de enseanza y aprendizaje. Que como producto de este cambio el alumno sea valorado y respetado, en su particularidad, en sus conocimientos y saberes previos, de manera de alcanzar aprendizajes significativos, de formarse como un ser humano ntegro, reflexivo, crtico, capaz de hacerse cargo de sus procesos de aprendizaje y de seguir aprendiendo. Para ello se requiere, ineludiblemente, modificar los cursos de perfeccionamiento y terminar con las polticas de formacin inicial y de perfeccionamiento reguladas por el mercado, para disear polticas nacionales de formacin y perfeccionamiento docente articuladas y el compromiso de financiamiento para un perfeccionamiento masivo, gratuito y permanente, como parte del quehacer pedaggico. Un paso en tal sentido es el que se haya acogido la propuesta del Colegio de Profesores en orden a acreditar obligatoriamente las carreras y programas de formacin inicial docente, considerando la liberalizacin existente en la educacin superior chilena. Favorecer un verdadero protagonismo y rol profesional, que permita una autonoma efectiva, como lo propone la reforma, implica, necesariamente, la participacin tanto en el plano del diseo de las polticas como en el campo propiamente pedaggico, lo que ha sido asumido parcialmente por el Ministerio de Educacin, el que ha dado algn tipo de participacin, en algunos aspectos, en los ltimos aos, a los docentes y al magisterio organizado en el proceso de reforma. En definitiva, como lo reconoci hace unos aos el propio Ministerio de Educacin, en un libro donde evala la reforma, ms all de que la gran mayora de los profesores siente necesidad de cambios, mantiene una disposicin socio-afectiva de desnimo y de carencia de perspectivas, porque efectivamente no existen instancias permanentes de participacin a nivel del diseo y evaluacin de las polticas pblicas ni una perspectiva de mediano plazo sobre la situacin laboral y el mejoramiento salarial. Por otra parte, se sostiene que la reforma requiere de un mayor compromiso de los actores involucrados en el proceso, especialmente de los profesores. Sin embargo, las condiciones que institucionalmente se han creado para facilitar estas acciones siguen siendo dbiles. De tal modo, las posibilidades que tiene la reforma para cambiar efectivamente las prcticas en el aula pasan por incidir efectivamente en la estructura legal del sistema y abrir un espacio ms amplio para la incorporacin de todos los actores en la definicin y puesta en marcha de las nuevas orientaciones de la educacin.
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Observatorio Latinoamericano de Polticas Educativas (OLPEd) Proyecto: Las reformas educativas en los pases del Cono Sur

Las reformas educativas en los pases del Cono Sur

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SERIE ENSAYOS & INVESTIGACIONES N 13

Buenos Aires, 2005

Las reformas educativas en los pases del Cono Sur

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Laboratorio de Polticas Pblicas Buenos Aires

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EL SECTOR EDUCACIONAL EN CHILE Los efectos de un proceso privatizador maduro

COLEGIO DE PROFESORES DE CHILE A. G.

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Captulo 4 ....................................................................................................35 Formacin docente ........................................................................................35

Captulo 5 ....................................................................................................40 El financiamiento de la educacin ...................................................................40

Captulo 6 ....................................................................................................45 La reforma educacional en los 80....................................................................45

Captulo 7 ....................................................................................................48 La reforma educacional en los 90....................................................................48

Captulo 8 ....................................................................................................54 La realidad actual del sistema escolar ..............................................................54

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CAPTULO 1 CONTEXTO SOCIO POLTICO Y ECONMICO DE LAS LTIMAS CUATRO DCADAS DE LA

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CAPTULO 2 HISTORIA Y SITUACIN DE LAS ORGANIZACIONES MAGISTERIALES

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Documento que se encuentra disponible en la pgina web del Colegio de Profesores.

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CAPTULO 3 CONDICIONES DE TRABAJO DE LOS PROFESORES

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existen tres municipal, la que en total la educacin

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-0,6 78.744 80.597 2,5 36.084 41.053

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Matrcula / Establecimiento segn dependencia

600 500 400 300

Matrcula / Profesor segn dependencia

Horas / Matrcula segn dependencia

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Ed . Bs ica / No rmalis ta 50 ,1%

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Ot ra fuera d e Es t ab lecimient o 0 ,1%

Tcnico Ped ag g ica 3 ,9 %

Pro fes o r d e Aula 8 3 ,2 %

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Evolucin Histrica. IGSS y IRM

(en pesos de Dic. 1999)

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Situacin de las Remuneraciones 1998

Salarios Docentes con respecto al promedio de Asalariados. 1997

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Salarios Docentes Pblicos con respecto a los Salarios Docentes Privados

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