220

SOCIOLOGIAS

DOSSI
Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

Estados de Bem-Estar Social e estratgias de desenvolvimento na Amrica Latina. Um novo desenvolvimentismo em gestao?
Snia M. Draibe* Manuel rieSco**

Resumo
Os objetivos deste ensaio so principalmente metodolgicos. Ele aponta princpios, parmetros e um arcabouo analtico que consideramos interessante para os estudos de polticas sociais e de desenvolvimento na Amrica Latina particularmente, sobre as distintas estratgias de desenvolvimento e a evoluo do Estado de Bem Estar Social na regio. A Amrica Latina est emergindo de um sculo de transformao de uma economia tradicional agrria para uma urbano-industrial em que os pases assumiram diferentes trajetrias histricas. A transio conduzida pelo Estado seguiu duas estratgias sucessivas de desenvolvimento. Dos anos 1920 at a dcada de 1980, o desenvolvimentismo estatal assumiu, em geral com sucesso, o duplo desafio do progresso social e econmico. Nas duas ltimas dcadas do sculo, os estados latino-americanos adotaram as polticas do Consenso de Washington, que enfatizavam a importncia das empresas no marco da globalizao e beneficiavam aquelas poucas exitosas. Quais eram as caractersticas e funes do Estado de Bem Estar Social nas duas estratgias de desenvolvimento?

* Professora Adjunta do Instituto de Economia da UNICAMP . ** Vice-Diretor de CENDA, Chile.

SOCIOLOGIAS

221

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

O artigo sugere que, para reduzir as condies sociais e econmicas extremamente heterogneas na regio, indispensvel fixar os distintos pontos de partida e as diferentes trajetrias de desenvolvimento perseguidas por grupos de pases em busca da modernidade. Sugere, tambm, que as duas estratgias de desenvolvimento, longe de anularem-se, constituem uma base para a emergncia da prxima. Assim, o esgotamento da estratgia liberal abre caminho, no para o retorno estratgia desenvolvimentista, mas, antes, para a emergncia de outra, que ir estabelecer novas bases para o desenvolvimento, as polticas sociais e a democracia. Palavras-chave: Estado de Bem-Estar Social. Sistemas de proteo social. Amrica Latina. Desenvolvimento econmico. Anlise integrada.

declnio da hegemonia neoliberal e o retorno da perspectiva do desenvolvimento econmico, dentro e fora da academia, reabriram o espao para que florescessem anlises integradas da economia e das polticas sociais, em perspectiva histrica e comparada. No caso do Welfare State na regio latino-americana, isto decisivo. Com que conceitos e quadros analticos apreender as mudanas recentes das economias e polticas sociais da regio? So conhecidas, a complexidade e a heterogeneidade scio-econmica da regio, refletidas nos sistemas de bem-estar social aqui construdos. O que j faz, do seu conhecimento, um desafio intelectual de monta. Mas o quadro ainda mais complexo quando esto em jogo, como o caso, processos simultneos e cruzados de mudanas: a consolidao das instituies democrticas, movimento no-linear ainda em curso em muitos pases latino-americanos; as reformas e mudanas recentes dos Estados de Bem-Estar Social, levadas a cabo sob a gide do paradigma liberal; o declnio deste ltimo e a gestao de padres alternativos de desenvolvimento econmico-social e de insero internacional.

222

SOCIOLOGIAS

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

Ou seja, para alm dos desafios clssicos, os estudos latino-americanos enfrentam as dificuldades prprias do conhecimento comparado de processos de mudana cujos desfechos e resultados no se deram ainda por conhecer. Estudos desta natureza sero tanto mais confiveis, quanto mais bem apoiados em boas escolhas tericas, pertinentes parmetros de comparao e, ainda, adequados cortes temporais. Resumindo ensaios mais extensos (Draibe e Riesco, 2007; Draibe e Riesco, 2008), tratamos de indicar, aqui, o movimento de emergncia, auge e crise do Estado de Bem-Estar Social latino-americano, ressaltando suas peculiaridades e, sobretudo, as formas ou tipos com que se manifestou variaes que expressaram, a seu modo, a forte heterogeneidade scio-econmica da regio, assim como as trajetrias de modernizao percorridas pelos pases e grupos e pases. Desde logo, importante ressaltar que o texto tem objetivos preponderantemente metodolgicos. Expe parte de um trabalho de investigao ainda em curso e visa, sobretudo, propor pautas de pesquisa e determinados pressupostos, que julgamos importantes para o estudo comparado da emergente agenda social latino-americana, na sua relao com padres diferenciados de desenvolvimento econmico. Estudos comparados de processos histricos complexos e diferenciados, ademais de slidos conceitos e boas estratgias de comparao, devem atender ainda a dois requisitos incontornveis: a fixao de pontos de partida histricos, adequados ao objeto e aos objetivos, e a elaborao de constructos analticos capazes de reduzir significativamente a diversidade e a heterogeneidade do objeto de estudo, permitindo, assim, a comparao pretendida. Tais requerimentos metodolgicos gerais ganham especial importncia em casos de estudos como o que motiva este trabalho, quais sejam, os diferentes padres de desenvolvimento e as transformaes recentes dos Estados Latino-Americanos de Proteo Social, na sua relao com a economia e com a sociedade.

SOCIOLOGIAS

223

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

1. Perspectivas terico-metodolgicas
A anlise integrada da economia e da poltica social e a perspectiva histrica de longa durao constituem dois eixos analticos e metodolgicos que orientam o estudo aqui apresentado; este, diga-se de passagem, nos seus esboos iniciais.

1.1 A anlise integrada da economia e da poltica social1

longa a tradio da anlise integrada da economia e da poltica social. Constituiu o eixo analtico das grandes vertentes da moderna sociologia histrica e dos estudos do desenvolvimento econmico, de Marx a Weber, a Durkheim e a Polanyi. No campo da teoria econmica, ela pode ser identificada nos postulados do pensamento neoclssico, que relaciona a poltica social a seus efeitos redistributivos e de inverso em capital humano. Provavelmente, sua formulao mais sofisticada se encontra no pensamento keynesiano, que captou com preciso o crculo virtuoso com que o econmico e o social se inscrevem na dinmica de crescimento econmico e desenvolvimento social, visvel no capitalismo regulado do ps-guerra. Por distintas que sejam, correntes intelectuais como as referidas, alm de apontar a questo da equidade, no perderam de vista a relao entre as modernas instituies da poltica social e o processo de desenvolvimento e modernizao capitalistas. Diferentemente, durante as ltimas dcadas, assistimos ao predomnio do tratamento dissociado da economia e da poltica social, com claro prejuzo de uma e de outra, mais ainda quando orientado, como o foi, pelas correntes formalistas e abstratas, de forte vis quantitativo2. Ora, o ressurgimento dos estudos sobre desenvolvimento econmico abriu um
1 As sees 1.1 e 1.2, em verso aproximada, foram publicadas em Draibe, 2007. 2 Entre os fatores que podem explicar tal evoluo, alm daquele predomnio, tem sido tambm forte a fragmentao e a especializao das disciplinas. No caso da poltica social, verificase uma predominncia das anlises administrativas e organizacionais de programas sociais in-

224

SOCIOLOGIAS

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

novo e valioso curso de investigaes, no qual a poltica social pensada no quadro mais amplo de relao Estado desenvolvimento econmico sistemas de proteo social. Mais ainda, pensa-se a dinmica, a partir dos efeitos dos sistemas de polticas sociais sobre o crescimento econmico, e no somente ao contrrio, como tradicionalmente se postulou (Mkandawire, 2001). Mais do que as bases materiais do progresso social, enfatizam-se as capacidades dos sistemas de poltica social em promover e facilitar o crescimento econmico, simultaneamente ao desenvolvimento social. Aqui, tambm, como seria de esperar, variam muito as vertentes e perspectivas analticas. Para os objetivos deste trabalho, mais que realizar exegeses de conceitos e autores, interessante registrar a evoluo recente desta tendncia de estudos, resgatando certos conceitos e relaes que se incorporaram ao debate e linguagem das polticas sociais. Coube ao sistema das Naes Unidas e suas agncias o crdito maior de retomar, re-conceituar e disseminar ativamente tal enfoque, sob a conhecida tese de que a poltica social constitui condio do desenvolvimento econmico. Formulada, h mais de quarenta anos, sob o conceito de desenvolvimento social, ganhou amplitude e complexidade, impregnada mais recentemente pelos princpios dos direitos sociais e dos direitos humanos, fertilizada tambm pelos novos conceitos de desenvolvimento humano, inverso nas pessoas, incluso social e, de modo mais amplo, coeso social3. No plano conceitual, o enfoque integrado ganhou centralidade em outras matrizes analticas: o produtivismo ou a insero produtiva como alternadividuais, mais do que dos sistemas de polticas sociais, e quase sempre sob o prisma unilateral da eficcia econmica e da avaliao de resultados. 3 Foi Gunnar Myrdall quem explicitou originalmente tal conceito de desenvolvimento social, quando coordenou, em 1966, junto ao Conselho Econmico e Social das Naes Unidas, o grupo de especialistas encarregado de elaborar o estudo sobre a estratgia unificada de desenvolvimento social e econmico. (Kwon, 2003). Desde ento, tal perspectiva evoluiu com xito, transformando-se em referncia estratgica de outras agncias multilaterais, como o demonstra a sucesso de eventos internacionais tais como: a Declarao Mundial sobre a Proteo das Crianas (1990); a Cpula de Desenvolvimento Social de Copenhague (1995), as Metas do Milnio, a Carta de Lisboa da Unio Europia, a Carta Social de Islamabad (2004) (Midgley, 2003; Draibe, 2004).

SOCIOLOGIAS

225

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

tiva tima de desenho dos programas sociais e, por outra parte, o desenvolvimentismo como atributo de certos tipos de Estado de Bem-Estar. Em torno a um suposto comum - as relaes mutuamente dinmicas entre polticas sociais e econmicas confluem aqui concepes bem distintas, desde as que pensam a poltica social como subordinada poltica econmica, at as comprometidas com o desenvolvimento efetivo e centrado nas pessoas; desde posturas que valorizam polticas macro-econmicas promotoras do emprego e da renda, at as que preferem programas sociais que promovam a incorporao econmica das pessoas e, ao mesmo tempo, gerem taxas positivas de retorno economia (Midgley, 2003; Midgley y Sherraden, 2000)4. Tal como outras correntes, esta concepo valoriza o tipo de poltica social que contribui para ampliar a participao econmica e o crescimento. Entretanto, as vrias verses do workfare state tm sido fortemente criticadas por reduzirem a poltica social a pouco mais do que algumas regras morais e normas de conduta, com forte desprezo s questes de justia social, universalidade e igualdade, com o qu, em ltima instncia, encobririam sob roupagens da ps-modernidade um real ataque ao Estado de Bem-Estar5 (Sabel y Zeitlin, 2003). de se notar que, mesmo no tendo alcanado objetivos to ambiciosos, a perspectiva disseminou-se

4 A concepo do bem-estar mediante a insero produtiva apresenta-se sob as mais diferentes verses, manifestas, por exemplo, em lemas tais como bem-estar produtivo ou bem-estar pelo trabalho ou, ainda, o novo bem-estar social (Productivist Welfare, Workfare or Welfare to Work, New Welfarism) (Taylor-Gooby, 1998 y 2001), o bem-estar social positivo (Positive Welfare) (Giddens, 1998) ou bem-estar social ativo (Active Welfare) (Vandenbroucke, 2005). E tem sido, frequentemente, associada aos partidos social-democratas europeus dos anos noventa, em especial terceira via e a suas propostas de um Estado de Bem-Estar Ativo (Active Welfare State), entendido como aquele que enfatiza a reduo dos riscos sociais mediante a educao e a capacitao, com o objetivo de transformar os cidados de meros receptores passivos de benefcios sociais em pessoas independentes, ativas, co-produtoras da sua prpria proteo social. 5 Exemplos de tal orientao podem ser encontrados em conhecidos slogans, utilizados por Blair, Clinton, Giddens e outros, tais como: No mais direitos sem responsabilidades!; Que o trabalho pague!; Trabalho para os que podem; proteo para os que no podem!; Acabar com o bem-estar social tal como o conhecemos!; Menos para os pais, mais para os filhos! etc.

226

SOCIOLOGIAS

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

amplamente, orientando reformas ou inovaes de programas sociais no mundo todo e sob governos de orientaes muito diferentes. No plano conceitual, de ampla difuso e de no menor influncia a contribuio de Amartya Sen. Concebido tambm no campo da teoria do capital humano, mas em clara divergncia com concepes pouco crticas do crescimento e de seus efeitos sociais e ambientais, o enfoque integrado, em Sen, concebe a poltica social como inverso em capital humano, em capital social ou nas capacidades humanas, mediante programas sociais orientados a ampliar as capacidades das pessoas para participar com liberdade do processo produtivo (Sen, 1999; Taylor-Gooby, 1998; 2001; Holliday, 2000; Giddens, 1998). Nesse plano, aproxima-se e, mesmo, fundamenta a perspectiva dos direitos humanos. A anlise integrada, em suas recentes e variadas verses, avanou e amadureceu atravs de amplo debate sobre as relaes entre a economia e a poltica social, especialmente sobre os aspectos cambiantes e desafiantes do crescimento econmico, nas condies atuais da globalizao, confrontados com as potencialidades e limites da poltica social (Esping-Andersen, 2002). Alm das incontestveis virtudes da articulao e integrao propriamente ditas, aquela perspectiva recolocou, e com legitimidade, o tema do desenvolvimento econmico no prprio domnio da poltica social. Por outro lado, revalorizou a dimenso sistmica da poltica social. Ou seja, so os sistemas de polticas sociais ou, mais especificamente, o Estado de Bem-Estar, que constituem o foco da anlise, sempre e quando se trata de pensar articuladamente o desenvolvimento econmico e a poltica social. Isto porque, muito mais do que a fragmentada viso de um ou outro programa social, a perspectiva do sistema de proteo social como um todo que permite examinar, no tempo, os efeitos dinmicos da poltica social, inclusive sobre a economia.

SOCIOLOGIAS

227

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

1.2 A perspectiva histrica de longo prazo

Por tudo isso, e qui com maior importncia, o enfoque integrado envolve um ineludvel chamado perspectiva histrica de longo prazo. Ao relacionar sistemas de poltica social e desenvolvimento econmico, imediatamente se impem questes a respeito do crescimento econmico, de suas fases, de suas qualidades, de seus requisitos e efeitos no emprego e no bem-estar das pessoas, seus xitos passados, suas perspectivas futuras etc. Como se sabe, a perspectiva histrica e de longa durao indispensvel, tanto por permitir fixar o ponto de partida, o momento ex-ante, base real das alternativas posteriormente seguidas, quanto por possibilitar, no seu decurso, a identificao mais clara do comum e do diverso, do geral e do especfico, entre nossos to heterogneos pases. Em outros termos, a perspectiva histrica que torna a anlise sensvel, no apenas s, assim ditas, diferenas regionais, mas s diferentes histrias propriamente ditas; melhor dizendo, s diferenas de trajetrias e s alternativas de futuro que se impem. O ressurgimento contemporneo da problemtica da modernidade tem estimulado interessantes exploraes na investigao histrica sobre o Estado de Bem-Estar, incentivando-a a identificar, desde as origens, as variadas rotas seguidas por grupos de pases na sua transio modernidade. Apelar anlise histrica e de longa durao, perspectiva j presente no enfoque integrado e na retomada da temtica do desenvolvimento, ressurge aqui, para analisar a historicidade e as funes do Estado de BemEstar Social; ou seja, a conformao das instituies da poltica social, em seu vnculo com a constituio mais ampla das modernas sociedades urbanas, fundadas no trabalho assalariado. Trata-se de compreender o processo de emergncia e desenvolvimento dos Estados de Bem-Estar. Mais ainda, de capturar as diferentes situaes histricas em que ocorre tal processo, sem cair nos conhecidos desvios e generalizaes mecanicistas

228

SOCIOLOGIAS

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

da clssica teoria da modernizao, nas vrias verses que dominaram a explicao sociolgica, aproximadamente, entre 1950 e 1970. Retomemos rapidamente os argumentos centrais da teoria da modernizao. A mudana social, segundo esta teoria, diz respeito ao processo, mediante o qual, sociedades agrcolas tradicionais de estrutura social pouco complexa e praticamente inalterada no tempo, na qual predominam a famlia extensa e relaes primrias entre as pessoas se transformam em sociedades urbano-industriais, de estrutura social diversificada e complexa, na qual predominam a famlia nuclear e relaes secundrias, mediadas por instituies. As sociedades modernas segue o argumento so sistematicamente submetidas a inovaes e mudanas que expressam os processos gerais de urbanizao, de aumento da mobilidade social e dos nveis educacionais; a substituio de valores religiosos e conservadores por valores laicos e de aceitao da inovao permanente; a substituio do poder oligrquico por sistemas polticos fundados na circulao das elites e na intermediao de instituies e burocracias. Ora, com base em tais supostos gerais, pareceria natural medir as diferenas de nveis de desenvolvimento entre pases mediante umas poucas variveis scio-econmicas e com o metro do contnuo tradicional-moderno, rural-urbano ou outros. o caso da teoria da modernizao. Tal como outras teorias do desenvolvimento, a teoria da modernizao trata a mudana social de acordo com postulados lineares, que afirmam a uniformidade de sequncias, a unilateralidade, as convergncias dos estgios e do sentido dos processos. Assim, distingue e ope, como excludentes e no intercambiveis, os atributos prprios da sociedade tradicional e da sociedade moderna, que evoluiriam inevitavelmente de uma direo a outra, segundo um modelo nico de processo de transio ou de caminho em direo modernidade. Assim, sob a lgica do in-

SOCIOLOGIAS

229

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

dustrialismo e dos imperativos da tecnologia, as sociedades tenderiam a convergir e a se tornarem similares (Amenta, 2003). De forma coerente com tais postulados, o Estado de Bem-Estar tem sido analisado segundo a lgica da convergncia. Supondo caractersticas gerais e nicas, entende-se seu surgimento e desenvolvimento como mantendo relaes quase automticas com os processos sociais maiores: a urbanizao, a industrializao, a transio demogrfica, a estrutura social de classes, o regime salarial e a nova institucionalidade do Estado que os acompanha (Rimlinger, 1971; Wilenski, 1975). Exatamente por estes supostos, desde o fim dos anos 1970, a teoria da modernizao, nas suas diferentes verses, vem sendo severamente criticada por parte de vrias e sucessivas correntes de pensamento, desde o pluralismo funcionalista, passando pelo institucionalismo de base weberiana, o neo-institucionalismo e, contemporaneamente, pelo culturalismo, o ps-modernismo e os assim chamados estudos ps-coloniais (Skocpol, 2003; Amenta, 2003; Costa, 2005). Algumas dessas crticas so relevantes para os objetivos deste trabalho. Em termos gerais, a crtica tem como foco aquela compreenso do processo e do modelo de modernizao, como algo nico uma espcie de estrutura geral e abstrata que se repetiria inexoravelmente, uma e outra vez, da mesma maneira e na mesma direo. As diversas correntes crticas apontaram como lacuna, ou como compreenso inadequada, vrios aspectos, tais como: a relevncia, tanto dos fatores endgenos noestruturais como dos fatores exgenos, na origem e no desenvolvimento do processo de industrializao; as variaes de tal processo, segundo os grupos sociais que os dirigem; o impacto da urbanizao, educao e comunicao na modernizao das sociedades, mesmo na ausncia, ou frente a um pequeno avano, da industrializao; os possveis intercmbios e composies, mais que oposio ou ruptura, entre as sociedades

230

SOCIOLOGIAS

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

tradicionais e modernas ao longo do processo de modernizao; a no considerao das lutas sociais, das contradies, das diferenas e desigualdades como caractersticas normais, tanto do processo como dos resultados da modernizao. No ncleo deste debate est a questo da dinmica histrica e sua compreenso. Entretanto, mesmo abandonando os postulados mecanicistas da teoria clssica da modernizao, caberia perguntar: existe algo como uma histria geral da modernizao capitalista, que se manifestaria em situaes concretas variadas, mantendo, entretanto, e de modo simultneo, os atributos gerais do processo? Ou, pelo contrrio, o processo de modernizao seria nada mais que a soma de histrias particulares, de idiossincrasias nacionais? A questo no nova; foi e tem sido objeto de clssico debate. No seria o caso de voltar ao tema, no fosse pelo relativismo radical com que se apresentam certas verses do culturalismo e dos estudos ps-coloniais no debate contemporneo. Sem pretenso de esgotar a discusso, vale a pena destacar dois aspectos, nos estudos comparados sobre o Estado de Bem-Estar, que tangenciam aquele debate. O primeiro se refere ao poder explicativo das variveis culturais nos distintos processos de emergncia, desenvolvimento e transformaes do Estado de Bem-Estar. Estruturas de valores, vises de mundo, regras e princpios religiosos, concepes predominantes sobre a famlia e o papel da mulher so todas dimenses fundamentais do Estado de Bem-Estar. Subestimadas como o foram em vrias matrizes analticas, tambm certo que hoje recebem ateno crescente por parte dos analistas, como j se enfatizou em relao aos estudos sobre o Estado de Bem-Estar do Leste asitico, ou como revela a fecunda literatura sobre gnero e famlia neste campo (Draibe e Riesco, 2006).

SOCIOLOGIAS

231

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

No obstante, as categorias culturais no so nicas, nem se comprovou a hiptese de sua precedncia sobre todas as outras caractersticas e processos da modernizao capitalista, tais como os processos estruturais de urbanizao e industrializao, as mudanas demogrficas e as transformaes da estrutura social. O segundo aspecto o entendimento da histria, presente em concepes ps-coloniais contemporneas6. A modernidade, ensinam alguns ps-colonialistas, nada mais que o modo ocidental de conceber a histria moderna, a qual se v reduzida, em tal narrativa, [] a uma ocidentalizao paulatina e herica do mundo oriental (COSTA, 2005, p. 5). Ora, se a histria moderna no e no deve ser entendida mediante o essencialismo de uma histria geral, nica, que vai do ocidente ao oriente; se h historias e temporalidades distintas; se a do ocidente e a do resto do mundo, na poca moderna, [...] foram irreversvel e violentamente juntadas (Hall, 1997, p. 233, citado por Costa, 2005, p. 5), ento, como pensar e sob quais categorias, esta outra histria, estas histrias compartilhadas, estas modernidades entrelaadas (Costa, 2005, p. 7)? O desafio intelectual tem sido enfrentado mediante o conceito de histria global (Chakrabarty, 2000; Therborn, 2004a, 2004b; Costa, 2005). Therborn (2002) resume assim a ideia central, compartilhada por autores ps-colonialistas e outros:
A histria global no universal, no apresenta tendncias universais, nem, tampouco, uma soma de histrias nacionais. Uma anlise global, enquanto oposta universal, signi-

6 Costa, a quem aqui seguimos de perto, enfatiza que, mais que uma matriz terica, os diversificados estudos ps-coloniais compartilham o objetivo de elaborar, [] atravs do mtodo da construo dos essencialismos, uma referncia epistemolgica crtica s concepes dominantes de modernidade (Costa, 2005: 1). O autor faz uma interessante discusso do carter da crtica ps-colonial com respeito s cincias sociais e, particularmente, teoria da modernidade, de fato, o centro de sua crtica.

232

SOCIOLOGIAS

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

fica pr ateno nos agregados de trajetrias nacionais ou locais. Uma anlise global distingue-se, tanto do evolucionismo universal como da comparao entre pases e entre culturas, por una trplice considerao das variaes, da conectividade e da intercomunicao (Therborn, 2004b, p. 12).

A temtica do desenvolvimento e da construo da modernidade registra importantes desdobramentos para o campo dos estudos comparados sobre o Estado de Bem-Estar. Parece promissora a linha de investigao que trata de identificar, desde suas origens, as variadas e tpicas rotas seguidas por grupos de pases na sua transio modernidade. Assim que Gran Therborn, em seu ambicioso estudo La Modernidad Europea y ms all - la trayectoria de las Sociedades Europeas 1945-2000 (Therborn, 1995), postula que se examinem as origens das caractersticas regionais contemporneas, em termos de quatro diferentes rotas para a modernidade, observadas nas distintas regies do mundo, segundo as condies e temporalidades com que se incorporaram ao processo geral de modernizao capitalista (Therborn, 1995; 2004b). Elaboradas segundo critrios prprios da dinmica histrica7, as rotas ou padres remetem s configuraes histrico-institucionais presentes no ponto de partida do processo de modernizao, que definem, ainda que de maneira no exclusiva, os distintos caminhos percorridos em direo modernidade. As rotas ou paths se revelam instrumentais metodolgicos potentes, teis para caracterizar as condies sociais e culturais das quais emergem as modernas instituies do sistema de proteo social, ao longo do processo de mudana social modernizante. De particular utilidade, a sugesto contida no conceito de rota, do entrelaamento de instituies modernas em construo com as instituies sociais pr-existentes, entre elas, as de proteo social, apoiadas nos tradicionais sistemas de regula7 Os critrios utilizados pelo autor so os seguintes: o corte endgeno/exgeno das foras da modernizao; o embate entre foras pr e anti modernidade, e as variadas formas de conjuno das culturas externa e local, ou seja, do entrelaamento de histrias.

SOCIOLOGIAS

233

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

o familiar e demogrfica, prprios tanto das populaes indgenas locais como das que trazem consigo as primeiras ondas de colonizadores. As potencialidades analticas do instrumental elaborado por Therborn foram empregadas com relativo xito por Ian Gough (1999, 2000), que buscou estabelecer relaes entre os padres de modernizao e as configuraes atuais do Estado de Bem-Estar dos pases em desenvolvimento. De especial interesse, sua observao de que, seja nas sociedades de colonos (Amrica Latina, frica do Sul), seja nos pases da Zona Colonial (ndia e a maior parte do Sul e Sudeste da sia, ademais da frica),
[] the social welfare systems inherited from the colonial/ settler power will be of importance (though in many African countries these were destroyed or undermined in the 1970s and 1980s). The colonial legacies of Britain, France, Holland, Spain, Portugal and others establish significantly different settings for the emergence of welfare regimes. The creation of dualist systems of provision is another important distinguishing feature within settler nations (Gough, 1999).

Indubitavelmente, a elaborao das distintas rotas da transio modernidade auxilia a ampliar a historicidade das categorias de regimes de bem-estar, ao identificar as razes sociais histricas das modernas estruturas e polticas da poltica social. Todo o anterior constituiu um conjunto estimulante de temas e sugestes metodolgicas de inegvel utilidade para anlises futuras dos Estados de Bem-Estar Social, inclusive para a Amrica Latina. Partindo das potencialidades do enfoque de regimes, podem-se verificar os importantes passos de avano terico dados pelos estudos regionais comparados, referidos aos pases europeus mediterrneos e aos pases do Leste Asitico. Tambm as rotas de modernizao constituem sugestivo instrumental analtico, podendo contribuir para a ampliao da historicidade das categorias de regimes de bem-estar, ao identificar as razes das modernas estruturas da poltica social. Longe de sugerir qualquer inadequada aplicao de conceitos, o objetivo deste estado-das-artes foi o de explorar as potencialidades

234

SOCIOLOGIAS

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

abertas pela literatura contempornea, tratando de identificar conceitos e matrizes analticas que venham a permitir uma profcua releitura dos variados sistemas latino-americanos de bem-estar.

2. O Estado Latino-Americano Desenvolvimentista de Bem-Estar (ELADBES): um conceito nuclear

Tal como aqui entendido, o Estado de Bem-Estar um fenmeno histrico moderno; melhor dito, corresponde s modernas instituies da poltica social que acompanharam o processo de desenvolvimento e modernizao capitalistas e em um sentido preciso. Sabidamente, as ondas de migrao de grandes massas humanas do campo para a cidade tendem a introduzir, ou ser acompanhadas, por fortes desequilbrios sociais, envolvendo muitas vezes a destruio das comunidades locais, de seus sistemas culturais e familiares. Mas trazem consigo, tambm, formas institucionais novas que, no longo prazo, evitam ou reduzem a anomia nas sociedades que se modernizam. Tpicas da segunda metade do sculo passado, as instituies do moderno sistema de proteo social constituem, em pases de desenvolvimento tardio, juntamente com o assalariamento, um dos principais instrumentos de compensao ou reequilbrio, no sentido em que, mediante seus sistemas de seguridade social, educao e outros servios sociais, viabilizam o trnsito e a incorporao social das massas rurais vida urbana e condio salarial. Tal processo, por parcial que tenha sido at, no foi distinto, em substncia, na Amrica Latina. Com efeito, a regio logrou construir uma das mais tpicas e notveis estruturas de proteo social, o Estado Desenvolvimentista, destacado pelo indito ativismo com que presidiu as primeiras e decisivas etapas da transio modernidade, em seus pases. Por outro lado, paralelamente a esse processo e no por acaso, gerou-se tambm aqui um original corpo conceitual explicativo do processo de industrializao, expresso de forma

SOCIOLOGIAS

235

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

exemplar na produo da CEPAL e de destacados autores como Prebish (1949), Furtado (1964; 1965), Cardoso e Falleto (1973) e outros. Os papis econmicos do Estado Desenvolvimentista foram, desde ento, bem enfatizados (Cardoso de Mello, 1982). Do mesmo modo, chamou-se a ateno para seu protagonismo no enfrentamento da questo social do desenvolvimento (Draibe, 1985), ao cumprir funes decisivas na transformao da estrutura social e na construo das modernas instituies da poltica social (Riesco, 2006; Draibe e Riesco, 2007). Que tipo de Estado de Bem-Estar foi o Estado Desenvolvimentista latino-americano? J as tipologias de regimes de bem-estar, especialmente a de Esping-Andersen (1990), permitiram as primeiras abordagens classificatrias dos sistemas de proteo social de pases da Amrica Latina (Draibe,1989;1995). Mas foram, sobretudo, os estudos comparados sobre os pases mediterrneos mediante os conceitos de modelo de bem-estar do sul europeu (Ferrera, 1996, 1997, 2000), Estado de bem-estar mediterrneo (Ferrera, 1996, 1997; Moreno, 2000a) ou via mdia de desenvolvimento do bem-estar (Moreno e Sarasa, 1992; Moreno, 2000b) e sobre os pases do leste asitico mediante os conceitos de Estado Produtivista de Bem-Estar (Holliday, 2000) ou Estado Desenvolvimentista do Leste Asitico (Gough, 1999, 2000; Kwon, 2002) - que, mais recentemente, estimularam a investigao sobre as peculiaridades histricas dos sistemas latino-americanos de proteo social e suas variaes nacionais (Draibe e Riesco, 2007). Produto do dilogo com tal literatura, o conceito nuclear aqui apresentado o de Estado Latino Americano Desenvolvimentista de Bem-Estar (ELADBES), um tipo peculiar de Estado de Bem-Estar Desenvolvimentista que moldou, em bom nmero de pases da regio, a emergncia dos seus modernos sistemas nacionais de proteo social, no perodo 1930-1980. Como captar a conhecida heterogeneidade dos pases latino-americanos ou, mais precisamente, como reduzir e simplificar a riqueza e diversidade da regio, capturando os denominadores comuns, identificando as similaridades e as diferenas que separam e aproximam os pases e os grupos de pases?

236

SOCIOLOGIAS

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

2.1 As razes histricas dos distintos tipos de ELADBES: diferentes paths de modernizao
Os ELADBES no foram homogneos; muito menos, se organizaram segundo um modelo ou tipo nico. Ao contrario, construdos sobre terrenos sociais diversos, e em sociedades que avanaram por caminhos distintos em direo modernidade capitalista, os ELADBES guardaram, na sua institucionalidade, as marcas das trajetrias de modernizao em que se originaram. A anlise histrica comparada, sob as perspectivas das histrias cruzadas e das teorias da modernizao (Chakrabarty, 2000; Costa, 2005) e de suas rotas (paths) (Therborn, 1995; Gough, 1999), assim como os desenvolvimentos recentes dos estudos comparados sobre os Welfare States, especialmente do sul europeu e do leste asitico, constituram estimulantes veios analticos para as elaboraes que, a ttulo de sugesto, fazemos a seguir. Assim, possvel distinguir, na histria social da regio, pelo menos quatro padres de desenvolvimento social, ou de rotas modernidade. Diferenas que, supomos, esto na base da diferenciao dos tipos de Estados de Bem-Estar que emergiram posteriormente na regio, j da metade do Sculo XX em diante. So eles: z padro colonial clssico sobre os antigos imprios;
z padro z padro z padro

de modernidade precoce em base imigrao tardia; dos colonos pobres margens dos antigos imprios e das sociedades escravistas e de plantations.

Os principais traos distintivos de cada um destes padres e os pases a que correspondem esto resumidos no quadro seguinte:

SOCIOLOGIAS

237

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

Quadro 1. Razes histricas dos distintos ELADBES. Principais traos dos padres de modernizao dos pases da AL e Caribe
Padres de modernizao Padro I. Colonial clssico sobre os antigos imprios Regies de secularmente alta produtividade agrcola Populaes indgenas numerosas. Grandes senhorios em todas as pocas pr -modernas (pr-hispnicas, coloniais e oligrquica ps-independncia). Culturas e sociedades de grande riqueza e complexidade em todos os perodos histricos prmodernos. Baixa incidncia de imigrao tardia (fins sc. XIX, princpios sc. XX) Nveis muito distintos de avano no processo de transio modernidade entre pases e regies interiores Padro II. Modernidade precoce com base na imigrao tardia. Regies de baixa produtividade agrcola pr-moderna. Populaes indgenas pouco significativas, exterminadas em fins do sc. XIX Escasso ou inexistente desenvolvimento senhorial pr-moderno. Manifestao relativamente dbil de culturas e sociedades pr-modernas. Predomnio de imigrantes tardios (fins sc. XIX, princpios sc. XX), especialmente europeus. Urbanizao precoce (fins do sc. XIX, princpios do sc. XX). Desenvolvimento capitalista precoce (fins sc. XIX, princpios sc. XX). Desenvolvimento republicano precoce Padro III. Colonos pobres s margens dos antigos imprios. Regies de baixa produtividade agrcola de explorao pr-moderna Populaes indgenas medianamente significativas Presena do campesinato independente, mais ou menos significativa, em todas as pocas. Predomnio da pequena propriedade senhorial pr-moderna Manifestao relativamente dbil de culturas e sociedades pr-modernas Baixa incidncia de imigrao tardia Desenvolvimento republicano precoce Padro IV. Sociedades escravistas e de plantations Regies de baixa produtividade agrcola de explorao pr-moderna Relativamente escassa presena ou extermnio precoce de populaes indgenas Manifestao relativamente dbil de culturas pr-hispnicas Grande indstria de exportao colonial (acar, caf, tabaco, borracha, minrios etc.). Importao massiva de escravos africanos, para a explorao das riquezas referidas; Presena da grande propriedade senhorial colonial e ps-colonial Forte incidncia da imigrao tardia Emergncia tardia de repblicas modernas Costa Rica, Chile, regies dos pases maiores Argentina, Uruguai, regies como So Paulo, Patagnia chilena Alguns pases e regies8

Mxico, Peru, alguns pases da Amrica Central

Brasil, Cuba e outros pases do Caribe

Fonte: Draibe e Riesco, 2007

8 Vale lembrar que o enquadramento dos pases enfrenta as dificuldades prprias das tipologias e que um mesmo pas pode abrigar distintos padres, especialmente pases grandes e heterogneos como o Mxico e o Brasil.

238

SOCIOLOGIAS

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

Os futuros Estados de Bem-Estar Social da Amrica Latina encontraro nestes distintos padres histricos de transio o terreno social diferenciado de suas origens. Ao largo do processo de transio, outros fatores decisivos certamente atuaro na diferenciao daqueles Estados. Contudo, eles guardaro, como marcas de nascimento, a forte relao com as distintas estruturas sociais em que se originaram, e sobre as quais tambm incidiro seus efeitos9.

2.2 Ascenso e Auge do Estado Latino-Americano Desenvolvimentista de Bem-Estar

Ao longo do ltimo sculo, os Estados latino-americanos dirigiram o processo de transio econmica atravs de duas sucessivas estratgias de desenvolvimento, a Desenvolvimentista e a Liberal. Embora conflitivas, tais estratgias formam parte, entretanto, de um mesmo processo, tendo como pano de fundo a rpida transformao scio-econmica da regio. Desde os anos 1920, mas especialmente depois da Grande Depresso de 1929, numerosos Estados assumiram explicitamente o duplo desafio de trazer o desenvolvimento econmico e o progresso social a sociedades at ento predominantemente agrrias. Desde logo, no se tratava nem poderia ser de replicar processos tais como se deram nos pases j desenvolvidos, at porque estavam ausentes do cenrio latino-americano os atores primordiais, lderes daqueles processos originrios, as massas de trabalhadores assalariados e o empresariado. Aqui, coube ao Estado substituir aqueles atores, ao mesmo tempo em que os criava e nutria.

9 Tome-se, por exemplo, o caso dos pases de modernidade precoce, como a Argentina e o Uruguai. Com base em uma forte imigrao europeia, que se instalou em territrios j depurados das populaes indgenas autctones, ali se construram avanados sistemas de proteo social, apoiados em uma distribuio da renda aceitvel, ou mesmo bastante igualitria, como no caso do Uruguai.

SOCIOLOGIAS

239

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

O Estado Desenvolvimentista latino-americano cumpriu os mesmos papis e funes que a literatura mais recente tem atribudo aos Estados Desenvolvimentistas do leste asitico, em especial o Japo, a Tailndia e a Coria do Sul10. Sob o desenvolvimentismo, o ativismo e a regulao estatal foram notveis, indicando a importncia e o profundo grau de atuao do Estado na constituio do capitalismo em muitos pases da regio11. E seus resultados foram significativos, tanto no plano econmico quanto no plano social. Por volta de 1980, muitos pases, sob a liderana estatal, tinham j construdo instituies bsicas da regulao capitalista, infra-estrutura e as bases da acumulao industrial, deixando para trs o passado exclusivamente exportador das suas economias. Mais importante ainda, os Estados Desenvolvimentistas foram especialmente ativos na transformao das estruturas scio-econmicas da regio. Sob sua gide, o empresariado e os trabalhadores assalariados urbanos, juntamente com as novas classes mdias, emergiram e passaram a ocupar lugar proeminente na nova etapa de desenvolvimento. Massas camponesas foram conduzidas s cidades, tornaram-se letradas e experimentaram melhoras na sua sade. O fato de que as polticas sociais cumpriram essencial papel nestes processos costuma ser ignorado. Diferentemente, aqui reforado, sob o conceito de desenvolvimentismo de bem-estar (Kwon, 2003; Draibe e Riesco, 2007). Mas certo, tambm, que o sistema de polticas sociais erigido sob a liderana desenvolvimentista trouxe consigo o vis industrialista do seu objetivo primeiro, qual seja, a prioridade de proteo aos traba-

10 clssica a definio do Estado Desenvolvimentista com que Chalmers Johnson (1982) qualifica os Estados do leste e sudeste asiticos, especialmente o Japo. Desenvolvimentista aquele Estado no qual predominam as funes de orientao do desenvolvimento, mais que as de regulao, no tocante s atividades privadas. Em economias de desenvolvimento tardio, o Estado conduziu, ele prprio, o processo de industrializao. Chang (1999) chama a ateno para as caractersticas de autonomia, capacidade institucional, organizao e planejamento daqueles Estados. 11 Para a descrio das funes desenvolvimentistas do Estado Brasileiro, ver Draibe, 1985, p.20.

240

SOCIOLOGIAS

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

lhadores assalariados que ingressavam na nascente indstria e nos setores comerciais correlatos (Draibe, 2007). O regime de bem-estar aqui erigido enquadra-se no tipo meritocrtico ou conservador, ou ainda bismarkiano, na classificao de Esping-Andersen. Ou seja, foram, desde o incio, referidos ao homem-provedor, legitimado por sua insero no mercado de trabalho, e mulher-cuidadora, esta ltima caracterstica reforada, mais ainda, pelo vis familista que imperou desde as origens (Draibe, 2007). Sistemas pblicos de educao e, em menor grau, de sade, foram estabelecidos, embora, por muito tempo, com coberturas limitadas. A educao bsica, diga-se de passagem, ocupou quase sempre lugar central nas ex-colnias espanholas e, em quase todos os pases, a universidade precedeu mesmo a expanso da educao bsica. Contrariamente, em pases de tradio e legado escravistas como o Brasil, a educao bsica e a mdia foram sistematicamente relegadas s margens da poltica social, em geral restrita ao atendimento da elite e de setores mdios. Mas, os graus de excluso social tenderam a permanecer em patamar elevado. De fato, embora com variaes, pode-se dizer que, em geral, a populao rural, os pobres urbanos e a massa de integrantes do crescente mercado informal de trabalho permaneceram s margens dos modernos sistemas de proteo social e mesmo dos programas bsicos universais de educao e sade. Ao final do ciclo desenvolvimentista, a dvida social acumulada na regio mostrava dimenses significativas, o seu resgate constituindo um dos temas centrais da agenda social regional dos anos 1980. O desenvolvimentismo manifestou-se sob diversas formas e desenvolveu-se em tempos diversos. Em alguns casos, a estratgia no foi implementada, seno dos anos 1960 em diante. Em muitos pases, teve incio com golpes militares, enquanto em outros foi conduzida por governos democrticos ou quase-democrticos. Alguns alcanaram seu apogeu sob regimes militares, como foi o caso do Brasil, ou sob governos de esquerda,

SOCIOLOGIAS

241

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

como o Chile de Allende, ou mesmo revolucionrios, como Cuba. Mas, em geral, o bloco no poder tendeu a ser conduzido pelas novas burocracias, de extrao mdia, com apoio das emergentes camadas burguesas e de trabalhadores, dos pobres urbanos e, ainda, em muitos casos, do campesinato (Cardoso e Falleto, 1973; Draibe e Riesco, 2009; Draibe, 1985). Seguramente, nenhum fator individual, isoladamente, logra explicar as diferenas nos avanos e resultados do perodo desenvolvimentista. J no Quadro 1, alinhvamos as caractersticas diferenciadoras dos quatro padres histricos ou rotas da modernizao dos pases latino-americanos. Ali, foram considerados fatores econmicos, sociais e polticos que estariam na origem remota daquelas trajetrias. Mais prximos crise dos anos 1930, possvel, indicar ainda fatores e condies que, com muita probabilidade, tenham influenciado o desempenho da estratgia desenvolvimentista, nos vrios pases da regio: o tipo de economia exportadora e o grau de avano mercantil com que evoluiu at a crise de 192912; o grau de diferenciao social alcanado, em especial a presena de setores mdios urbanos com capacidade de mobilizao e expresso das demandas; o destino e posio das antigas elites dominantes na nova configurao de poder ps-1930 etc.

2.3 Crise dos ELADBES: vtimas do prprio sucesso?

O outro passo intelectual indispensvel o de entender a crise dos ELADBES, aps seus quase cinquenta anos de expanso e desenvolvimento, no perodo 1930-1980.

12 J, o seminal ensaio de Cardoso e Falleto (1973) indicava diferenas no ponto de partida, quais sejam: as naturezas diversas das economias exportadoras dos tipos enclave, plantation e hacienda; as diferenas de estrutura social que geraram; assim como suas distintas relaes com o exterior. Cardoso de Mello (1982) chamou a ateno para o desenvolvimento de economias mercantis exportadoras, como a economia cafeeira brasileira, que apresentavam, j s vsperas da crise, potencialidade virtual para a reordenao do padro de acumulao capitalista.

242

SOCIOLOGIAS

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

Muitos e conhecidos, tm sido os argumentos mobilizados na literatura dedicada a analisar a crise do desenvolvimentismo e dos sistemas de proteo social erigidos sob a sua gide: a estagnao econmica, o protecionismo, o populismo, o corporativismo, o clientelismo, a patronagem e a corrupo, entre outros. No se trata, aqui, de discutir e/ou negar cada um deles, at porque algum gro de verdade sempre pode ser encontrado no vasto material histrico e emprico mobilizado nessas argumentaes. Interessa-nos, antes, sugerir - ainda com objetivos metodolgicos que a explicao da crise dos ELADBES deve ser buscada (tambm) no seu prprio sucesso. Em outras palavras, talvez se possa pensar que tenha sido o xito do paradigma desenvolvimentista em transformar a estrutura social latino-americana o que, finalmente, tenha provocado a sua obsolescncia. Afinal, sob seus estmulos foram criadas as bases sociais e econmicas que, no momento posterior, passaram a sustentar o paradigma neoliberal de crescimento. A rpida urbanizao e a massificao da educao bsica, desde logo, ampliaram a conscincia popular e a opinio pblica acerca das limitaes do crescimento, estimulando a crtica e novas demandas por menos pobreza, mais igualdade etc. Mas, tambm a industrializao, a expanso dos servios e a modernizao agrcola soldaram as bases para a emergncia de novos atores. De um lado, um moderno empresariado, cada vez mais assertivo e disposto a concorrer com o Estado, assumindo reas de atividades produtivas antes distantes de suas possibilidades de investimento13. De outro, as novas classes mdias assalariadas, afluentes, cada vez mais demandantes de produtos

13 As campanhas pela desestatizao e privatizao das grandes empresas estatais comearam, em alguns pases, bem antes da implementao do paradigma neoliberal, como foi o caso do Brasil.

SOCIOLOGIAS

243

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

e servios diferenciados e de qualidade bem alm do que dispunham sob a poltica de substituio de importaes e servios pblicos universais14. No difcil entender estarem a criadas as bases sociais que apoiariam, posteriormente, as novas estratgias de desenvolvimento, implementadas sob o signo do Consenso de Washington, da metade dos anos 80 em diante. A ns interessa, aqui, identificar, nos seus grandes traos, as novas caractersticas dos sistemas de proteo social da regio, sob aquele novo paradigma.

2.4 A hegemonia liberal: duas ondas de reformas dos ELADBES

Ampla e disseminada literatura j registrou, suficientemente, os resultados socialmente adversos da globalizao e da forte experimentao neoliberal que, desde os anos 1980, vm alterando a fisionomia scioeconmica e institucional da regio. Apontando para as significativas mudanas da estrutura produtiva15 e para as baixas taxas de crescimento, os estudos chamam a ateno, sistematicamente, para o crescente mal estar social instaurado na regio, em especial o aumento dos nveis de pobreza e o crescimento da desigualdade, juntamente com o crescimento do desemprego e da informalizao do trabalho16. Os sistemas latino-americanos de polticas sociais tambm passaram por mudanas profundas, na maior parte dos pases da regio. Seguindo
14 Em muitos pases, como o Brasil, por exemplo, a produo privada de servios sociais de qualidade, especialmente em educao e sade, comeou sob os governos militares, ainda no perodo desenvolvimentista, e bastante estimulada pelo seu modelo de desenvolvimento. 15 Alm das mudanas demogrficas e da acelerao da urbanizao, a literatura se refere especialmente aos movimentos de desindustrializao, do crescimento dos servios e do setor primrio de exportao (minerao e agroindstria). 16 Embora reconhecendo que, em situaes internacionais favorveis, como a que preponderou entre 2000 e 2008, as taxas de crescimento, desemprego, pobreza e desigualdade apresentem comportamentos mais positivos, os estudos no deixam tambm de assinalar a incapacidade da regio em retomar seus padres histricos de crescimento (com exceo, talvez, do Chile), assim como a sua falncia em extirpar a pobreza e reduzir substantivamente a desigualdade e o desemprego.

244

SOCIOLOGIAS

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

as tendncias gerais e, em boa medida, a agenda das instituies internacionais, especialmente as de Bretton Woods, dois eixos haveriam de reestruturar aqueles sistemas: a proviso mercantil dos bens e servios sociais e o reforo e a expanso de programas sociais focalizados em grupos pobres vis--vis os programas sociais universais. Na agenda social latino-americana propugnada pela regulao liberal, ganharam centralidade o tema da pobreza, as redes sociais de proteo mnima e os programas de transferncia monetria apoiados em testes de renda. Ao mesmo modo, as ONGs e o setor privado ocuparam espaos crescentes na proviso social. Qual o sentido dessas mudanas? Teriam sido os ELADBES absolutamente eliminados e substitudos por um outro padro ou regime de bem-estar? Dito de outro modo, o novo paradigma teria trazido consigo e implementado, na Amrica Latina, um outro tipo de Estado de Bem-Estar, mais coerente com os princpios e valores do radicalismo neoliberal? Na perspectiva da metodologia da anlise comparativa que interessa a este trabalho, importante observar que as (interminveis) reformas dos programas sociais, implementadas sob o neoliberalismo, no obedeceram a um padro nico, na Amrica Latina, nem afetaram de modo homogneo os pases. E nem poderiam, dadas, no s as caractersticas originais distintas daqueles sistemas, como tambm as distintas orientaes polticas sob as quais se implementaram. Por outro lado, conveniente, tambm, entender que as reformas foram implementadas em duas ondas de significados diferentes:.uma primeira, nos anos 80 (encabeada pela reforma radical do Chile) e, uma segunda, implementada nos anos 90, aps as fases mais agudas dos ajustamentos fiscais e com gastos sociais crescentes, sob regimes democrticos e a expanso dos direitos polticos e sociais (Draibe, 2002). Entre a primeira e a segunda, para alm de mudanas de nfases e modelos, tambm se estabeleceram relaes de path dependency, variando segundo os pases

SOCIOLOGIAS

245

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

e sistemas de proteo social. O quadro se mostra mais complexo, quando se considera, tambm, na segunda onda de reformas, certas mudanas de orientaes por parte das agncias multilaterais, alm do aumento e explicitao de suas estratgias conflitivas em relao s reformas dos programas sociais na regio.

3. Os ELADBES e o legado da regulao liberal

Que resultados podem ser imputados conduo liberal no campo das polticas sociais? A resposta no simples e a literatura ainda pouco conclusiva a respeito. No se pode negar a importncia das mudanas ocorridas, as tendncias de fragilizao dos programas sociais e de retrenchment do Estado de Bem-Estar nem, ainda, o fato de que, aparentemente, sob a orientao liberal, romperam-se as relaes virtuosas entre crescimento econmico e poltica social. (Draibe, 1995). Ainda assim, difcil afirmar que as estruturas prvias dos sistemas latino-americanos de proteo social tenham sido eliminadas ou mudadas na sua substncia. Mas tais resultados, alm de controversos, no esgotam o conjunto dos processos de transformaes experimentados pelos pases latinoamericanos, muito menos seus significados estruturais e histricos. Para os objetivos deste trabalho, conveniente registrar, ainda que brevemente, alguns dos principais vetores de mudanas e seus possveis significados. Pode-se, assim, entender que: z o novo paradigma promoveu o declnio do Estado Desenvolvimentista e do tipo de desenvolvimento scio-econmico por ele liderado, assim como implementou alteraes substanciais nas estruturas das economias e dos Estados. Mas, em boa medida, reforou tendncias de modernizao j em curso no padro desenvolvimentista anterior;

246

SOCIOLOGIAS

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

ou seja, sob a direo neoliberal, a transformao da estrutura social, no apenas seguiu como, em muitos pases, acelerou-se. Manifestaes desse movimento podem ser encontradas na acelerao da urbanizao e da transio demogrfica; na consolidao de elites empresariais modernas e no desenvolvimento e transformao massivos dos assalariados urbanos17; na elevao do patamar de escolaridade da populao e melhora dos indicadores de sade.
z

sob o Washington Consensus, gerou-se na regio um ambiente fortemente favorvel s empresas e especialmente aos investidores estrangeiros, mas, ao mesmo tempo, introduziu-se uma sorte de instabilidade intrnseca nas economias, relacionada aos altos ndices de endividamento, maior dependncia de fluxos financeiros externos e aos sistematicamente modestos nveis de crescimento;
z z

modernos padres de vida foram introduzidos e/ou expandidos na regio, incluindo-se a servios sociais diferenciados, voltados, entretanto, para o consumo quase exclusivo dos setores altos e mdios afluentes; nos planos dos valores, as mudanas so significativas, assinalando a emergncia de novos mapas cognitivos e valorativos referentes ao Estado, economia, liberdade, justia social, aos papis e s relaes desejveis entre o Estado, a economia e os indivduos. So tambm significativas as mudanas de mentalidade das massas populares latino-americanas, cada vez mais afastadas dos modos de ver e pensar conservadores, prprios do comunitarismo de base agrria, em direo a valores liberais, cosmopolitas, mas sobretudo

17 Atravs de processos como a entrada massiva das mulheres na fora de trabalho; a reduo de postos de trabalho industriais e das empresas estatais e o crescimento dos servios, da subcontratao e do outsourcing; o aumento da precarizao e informalizao do trabalho.

SOCIOLOGIAS

247

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

individualistas e competitivos. Ainda assim, novas formas de solidariedade vm se desenvolvendo na regio. ainda nesse plano, espraiaram-se entre as elites e as classes mdias valores anti-estatistas relativamente fortes, contaminando a legitimidade de instituies pblicas decisivas para a manuteno e expanso da coeso social;
z

sobre o conjunto destas transformaes e, em parte, reagindo a elas, que se vem definindo a nova agenda social regional.

4. Notas finais: um neo-Desenvolvimentismo em formao?

Mudanas recentes nas economias, na vida poltica e nos modos de pensar autorizam o analista a acreditar estar prximo o esgotamento do ciclo de hegemonia neoliberal na Amrica Latina. E muitos o tm feito. Na verdade, a regio parece encontrar-se, outra vez, frente a escolhas de novos paradigmas de crescimento econmico e de desenvolvimento social. A crescente recusa do modelo neoliberal enraza-se em movimentos sociais e polticos de grande amplitude, expressos em resultados eleitorais da ltima dcada assim como na ampliao do debate sobre as possibilidades de retomada do crescimento, sob padres socialmente mais igualitrios. Estaria emergindo, na regio, um novo crculo virtuoso entre crescimento econmico, Welfare State e democracia, uma nova onda de poltica desenvolvimentista progressista, enfim, um neo-desenvolvimentismo presidido por um Estado Neo-Desenvolvimentista de Bem-Estar? Desde logo, a relao com o passado longe est de ser regressista. Isto , tal como vem se delineando presentemente, a nova estratgia no parece ser nem o mero retorno aos termos da economia poltica do desenvolvimentismo, nem a simples reinvocao dos princpios e orientaes que pautaram a estratgia neoliberal. Provavelmente, como ademais

248

SOCIOLOGIAS

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

comum nos desenvolvimentos histricos e nas conjunturas de mudanas, desenvolve-se, antes, na trajetria aberta por aquela dupla experincia histrica, eliminados os extremismos, radicalismos ou lacunas de uma e outra. No caso da poltica social, sempre, claro, de acordo com as caractersticas e tradies dos sistemas de proteo social existentes e, principalmente, segundo os estgios de desenvolvimento scio-econmico dos respectivos pases. Resta lembrar, que o avano da Amrica Latina na sua nascente estratgia desenvolvimentista do sculo XXI se determinar, principalmente, no espao da poltica, na medida em que seja possvel compor, de modo estvel, uma aliana social e poltica como a que impulsionou o desenvolvimentismo do sculo XX. Isto, de um lado. De outro, a possibilidade de um novo padro desenvolvimentista depender, tambm, do avano da integrao regional. Na economia globalizada, as chances de xito da Amrica Latina repousam fortemente na sua capacidade de aglutinao de recursos, vantagens relativas e foras polticas, que aumentem seu protagonismo no jogo global. Ser provavelmente no marco da integrao, que a Amrica Latina poder projetar-se como potncia competitiva do sculo XXI, apoiada nas dimenses favorveis da sua populao, dos seus indicadores sociais, nas emergentes modernas burguesias e setores assalariados, nas estratgias de desenvolvimento integrado da infraestrutura moderna, de indstrias de ponta, de cincia e tecnologia, entre outros aspectos. A argamassa fundamental de um projeto desta magnitude conformaria, sem dvida, um novo contrato social, baseado em um moderno Estado de Bem-Estar, capaz de impulsionar a coeso social regional e estabelecer as bases de uma cidadania alm-fronteiras. Aqui, talvez, estivessem delineadas as bases de um Estado Neo-Desenvolvimentista de Bem-Estar Latino Americano.

SOCIOLOGIAS

249

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

Welfare State and development strategies in Latin America. A new developmentalism in gestation?
Abstract
This essay has objectives mainly methodological. It indicates principles, parameters and an analytical frame we consider interesting to the studies on social policy and development in Latin America region. Specially on the different strategies of development and the evolution of Welfare State in it. Latin America is emerging from a century of transformationfrom a traditional agrarian economy to an urban industrial onein which countries have taken diverse historical paths. State-led transition has followed two successive development strategies. From the 1920s up to the 1980s, state developmentalism has mostly successfully assumed the twin challenges of economic and social progress. In the last two decades of the century, Latin American states adopted the policies of the Washington consensus, which emphasized the importance of business in the framework of globalization and benefited the affluent few. What were the characteristics and functions of the Welfare State in both development strategies? The article suggests that in order to reduce the extremely heterogeneous social and economic conditions in the region, it is indispensable to fix the different starting point and the various paths of development pursued by group of countries towards modernity. It also suggests that the two development strategies, far from annulling itself, constitute a basis for the emergence of the next. Thus, the exhaustion of the liberal strategy opens the way not to return to the developmental strategy, but rather to the emergence of another one that will reset in new foundations for the development, social policy and democracy Keywords: Welfare State. Social protection systems. Latin America. Economic development. Integrated analysis.

Referncias
AMENTA, Edwin. What we know about the development of social policies. In: MAHONEy, James; RUESCHEMEyR, Dietrich (Eds.). Comparative Historical Analysis in the Social Sciences. New york: Cambridge Univ. Press, 2003. CARDOSO DE MELLO, J. M. O Capitalismo Tardio. So Paulo: Ed. Brasiliense, 1982.

250

SOCIOLOGIAS

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

CARDOSO, F. Henrique; FOXLEy, Alejandro. Amrica Latina: desafios da democracia e do desenvolvimento. So Paulo: Elsevier Editora, 2009. CARDOSO, F. Henrique; FALLETO, Enzo. Dependency and Development in Latin America. Berkeley: University of California Press, 1973. CASTLES, Francis. Welfare State Development in Southern Europe. West European Politics, 18 (2), p. 291-313, 1995. ______. (Ed.). Families of Nations: patterns of public policy in western democracies. Aldershot: Dartmouth, 1993. CHAKRABARTy, Dipesh. Provincializing Europe: postcolonial thought and historical difference. (Princeton Studies in Culture/Power/History.) Princeton: Princeton University Press, 2000. CHANG, Ha-Joon.. The Economic Theory of the Development State. In: WOOCUMMINGS, Meredith (Ed.). The Development State. Ithaca, Ny: Cornall University Press, 1999. p. 182-199. ______.The Role of Social Policy in Economic Development: some theorethical reflections and lessons from east Asia. Background paper for the UNRISD Proyect Social Policy in a Development Context. Genve: UNRISD, 2002. COSTA, Sergio. 2005. Muito alm da diferena: (im)possibilidades de uma teoria social ps- colonial. Disponvel em: <http://www.fflch.usp.br/sociologia/ asag/poscolonialismomana-Srgio%20Costa.pdf.>. Acesso em: 08 mar. 2005. DRAIBE, Snia M. Rumos e Metamorfoses. Paz e Terra: So Paulo, 1985. ______. An Overview of Social Development in Brazil. CEPAL Review, Santiago, Chile, n 39, p. 47-61, 1989. ______. Amrica Latina: o sistema de proteo social na dcada da crise e das reformas. Cadernos de Pesquisa n 30, Campinas, NEPP/UNICAMP ,1995. ______. Brasil, 1980-2000. Proteo e insegurana sociais em tempos difceis. Cadernos NEPP n 65, Campinas, NEPP-UNICAMP 2002. , ______. Virtudes y Lmites de la Cooperacin Descentralizada en Pro de la Cohesion Social y del Combate a la Pobreza: reflexiones y recomendaciones. In: GODINEZ ZUIGA, V. M.; ROMERO, M. H. Tejiendo Lazos entre Territorios. La cooperacion descentralizada local Union Europea - America Latina. URB-AL, Diputacion de Barcelona. Municipalidad Valparaizo: Valparaizo, 2004. DRAIBE, Snia; RIESCO, Manuel. Estado de bienestar, desarrollo econmico y ciudadana: algunas lecciones de la literatura contempornea. Serie estudios y Perspectivas n. 55, Mxico, CEPAL de Mxico, Divisin de Desarrollo Social, ago. 2006.

SOCIOLOGIAS

251

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

DRAIBE, Snia; RIESCO, Manuel. Estado de Bem-Estar, Desenvolvimento Econmico e cidadana: algumas lies da literatura contempornea. In: HOCHMAN, Gilberto; ARRETCHE, Marta; MARQUES, Eduardo (Org.). Polticas Pblicas no Brasil. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, 2007. ______. Introduction and Chapter 1. In: RIESCO, Manuel (Ed.). Latin America: a new developmental welfare state model in the making? London: Palgrave MacMillan, 2007. ______. Latin America: a new social agenda in the making? Italian Journal of Social Policy, n 1, Gennaio/Marzo, 2008. ______. Social Policy and Development in Latin America: the long view. Social Policy & Administration, vol. 43, n 4, p. 328346, aug. 2009. ESPING-ANDERSEN, Gosta. Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Polity Press, 1990. ______. Hybrid or Unique? The distinctiveness of the Japanese welfare state. Journal of European Social Policy, 7(3), 1997. ______. Social Foundations of Postindustrial Economies. New york: Oxford, 1999. ______. Why We Need a New Welfare State. Oxford: Oxford University Press, 2002. FERRERA, Maurizio. Il Welfare State in Italia: sviluppo e crisi in prospettiva comparata. Bologna: Il Mulino, 1984. ______. The Southern Model of Welfare in Social Europe. Journal of European Social Policy, 6, 1, p. 17-37, 1996. ______.General Introduction in MIRE. In: ASCOLI, U. et al. (Coords.). Comparer les systmes de protection sociale en Europe du SUD vol.3 Rencontres de Florence. Paris: MIRE, 1997. ______. Reconstructing the Welfare State in Southern Europe. In: KUHNLE, S. (Ed.). Survival of European Welfare State. London: Routledge, 2000. ______. Democratisation and Social Policy in Southern Europe: from expansion to recalibration. Draft Working Document UNRISD Project on Social Policy and Democratization. Genebra: UNRISD, 2005. GIDDENS, Antony. The Third Way: the renewal of social democracy. Cambridge: Polity Press, 1998. GOODMAN, Roger; WHITE, Gordon. Welfare Orientalism and the Search for an East Asian Welfare Model. In: GOODMAN, R.; WHITE, G.; KWON, H. J. (Eds.). The East Asian Welfare Model: welfare orientalism and the State. London: Routledge, 1998.

252

SOCIOLOGIAS

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

GOODMAN, Roger; WHITE, Gordon; KWON, Huck-Ju (Eds.). The East Asian Welfare Model: welfare orientalism and the State. London: Routledge, 1998. GOUGH, Ian. 2000. Welfare State in East Asia and Europe, 2000. Paper presented at the session Toward the new social policy agenda, Annual World Bank Conference on Development Economics Europe, Paris, 27 jun. 2000. ______. Welfare regimes: on adapting the framework to developing countries. Global Social Policy Program. Working Paper 1. Univ. Bath, 1999. ______. The Poltical Economy of the Welfare State. London: McMillan, 1979. HOLLIDAy, Ian. Productivist welfare capitalism: Social policy in East Asia. Political Studies, vol. 48 (4): 706-23, 2000. JONES, Catherine. The Pacific challenge: confuncion welfare state. In: JONES, Catherine. New perspectives on the Welfare State in Europe. London: Routledge, 1993. JOHNSON, Chalmers. MITI and the Japanese Miracle. Stanford, Calif.: Stanford University Press, 1982. KWON, Huck-Ju. The Economic Crisis and the Politics of Welfare Reform in Korea. Background paper for the UNRISD Project Social Policy in a Development Context, Genve, 2002. ______. Transforming the developmental welfare states in East Asian: a comparative study of the East Asian countries. Background paper for the UNRISD Project Social Policy in a Development Context. Paper. Genve: UNRISD, 2003. ______. The Welfare State in Korea: the politics of legitimation. London: St. Martins Press, 1999. ______. Beyond European Welfare Regimes: comparative perspectives on East Asian Welfare systems. Journal of Social Policy, 26, p. 467-484, 1997 MKANDAWIRE, Tandika. Social policy in a development context. Geneva: United Nations Research Institute for Social Development, 2001. MAHONEy, James; RUESCHMEyER, Dietrich (Ed.). Comparative historical analysis in the social sciences. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. MIDGLEy, James. Assets in the Context of Welfare Theory: a developmentalist interpretation center for social development Washington University in St. Louis. Washington: Working Paper N 03-10, 2003. ______. Social development: the developmental perspective in social welfare. Thousand Oaks, CA: Sage Publications, 1995.

SOCIOLOGIAS

253

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

MIDGLEy, James; SHERRADEN, Michael. The social development perspective in social policy. In: MIDGLEy, James, TRACy, Martin B.; LIVERMORE, Michelle (Eds.). Handbook of social policy. Thousand Oaks, CA: Sage Publications. p. 435-446. MORENO, Luis. Spanish development of Southern European welfare. In: KUHNLE, Stein (Ed.). Survival of the European Welfare State. London: Routledge, 2000a. p. 146-65. ______. Spain, a via media of welfare development. Paper presented at the Canterbury Conference on the Future of Welfare in Europe, July, 2000, 2000b. ______. The Spanish development of Southern welfare. Instituto de Estudios Sociales Avanzados (CSIC), Working Paper, p. 97-04, 2001. MORENO, Luis; SARASA, Sebasti. The Spanish Via Media to the Development of the Welfare State, IESA-CSIC, Working Paper, p. 92-13, Madrid, 1992. PREBISCH, Raul. El Desarrollo Econmico de Amrica Latina y algunos de sus Principales Problemas. Santiago: Cepal, 1949. RIESCO, Manuel (Ed). Latin America - a new developmental welfare state in the making? UNRISD Series Social Policy und A Development Context. London: Palgrave, 2005. (forthcoming). RIMLINGER, Gaston V. Welfare Policy and Industrialisation in Europe, America, and Russia. New york: John Wiley and Sons,1971 SABEL, Charles; ZEITLIN, Jonathan. Active Welfare, Experimental Governance, Pragmatic Constitutionalism: the new transformation of Europe. Draft prepared for the International Conference of the Hellenic Presidency of the European Union The Modernisation of the European Social Model & EU Policies and Instruments, Ioannina, Greece, 21-22 May, 2003. SARACENO, C. Familismo ambivalente y clientelismo categrico en el Estado del Bienestar italiano. In: SARASA, S.; MORENO, L. (Eds.). El Estado del Bienestar en la Europa del Sur. Madrid: CSIC, 1995. p. 261-288. SEN, Amartya Development as freedom. New york: Alfred A. Knopf, 1999. SKOCPOL, Theda. Conclusion. In: MAHONEy, James; RUESCHMEyER, Dietrich. Comparative historical analysis in the social sciences. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. ______. Protecting Soldiers and Mothers. Cambridge: Belknap Press of Harvard University Press, 1992. SHERRADEN, Michael. Assets and the poor: a new American welfare policy. Armonk, Ny: M. E. Sharpe, 1991.

254

SOCIOLOGIAS

Sociologias, Porto Alegre, ano 13, no 27, mai./ago. 2011, p. 220-254

TAyLOR-GOOBy, Peter. The Silver Age of the Welfare State: resilience and contingency, 2001. Presented at Hellenic Social Policy Association Inaugural Conference, Democritus University of Thrace, May 10-13, 2001. Disponvel em: <http://www.bath.ac.uk/~hsstp/elepekp/Paper_Taylor_Gooby.doc>. ______. Convergence and Divergence in European Welfare States. In: JOWELL, R. et al. (Eds.). European Social Attitudes: the 3rd ISSP report. Aldershot: SCPR/ Ashgate, 1998. THERBORN, Gran. European Modernity and Beyond: the trajectory of european societies 1945-2000. London: Sage Publications Ltd., 1995. ______. Between Sex and Power. The family in the world of the 20th Century. Paper presented at the yale Colloquium on Comparative Social Research, 24 oct., 2002. ______. Between Sex and Power: family in the world, 1900-2000. Routledge, London, (2004a). ______. Familias en el mundo historia y futuro en el umbral del Siglo XXI . Paper presentado en la Reunin de Expertos Cambio de las familias en el marco de las transformaciones globales: necesidad de polticas pblicas eficaces. CEPAL, Santiago, 28-29 octubre de 2004, 2004b. VANDENBROUCKE, Frank. The Active Welfare State, 2005. Paper presented the 1st International Research Conference on Social Security, Antuerpia, 5-7 May, 2005 Disponvel em: <http://www.issa.int/engl/publ/2contanvers.htm>. Acesso em 07 mar. 2005. WILENSKI, Harold. The Welfare State and Equality - Structural and Ideological Roots of Public Expenditures. Berkeley: University of California Press, 1975. Recebido: 16/02/2011 Aceite final: 13/05/2011