Diplomacia y Cooperación Descentralizada

Diplomaciaycooperacindescentralizada:uninstrumentoparaeldesarrolloylagobernabilidaddelasregiones
Diplomacia y cooperacin descentralizada: un instrumento para el desarrollo y la gobernabilidad de las regiones

Manuel Rodrguez Cuadros1
Globalizacin y descentralizacin: estados, regiones y ciudades

La globalizacin como proceso econmico y socio-poltico impulsa un conjunto heterogneo y mltiple de cambios. Entre ellos una variacin cualitativa de los conceptos de tiempo y espacio en el campo de las relaciones internacionales. Desde el punto de vista de las comunicaciones, la transmisin de las decisiones polticas, econmicas, militares, estratgicas, culturales y en general de la accin internacional el tiempo y el espacio se han comprimido virtualmente. Los espacios se han hecho ms cortos y los tiempos ms reducidos. Ello est teniendo efectos an no del todo determinados en conceptos y realidades bsicas de las relaciones internacionales, como los de espacio, territorio, soberana y, especialmente, sobre el nmero y la naturaleza jurdica y social de los actores o sujetos de la poltica internacional. Las propias interacciones internacionales estn mutando. Nunca en la historia, como ahora, han emergido tantos actores internacionales distintos a los estados especialmente los gobiernos sub nacionales, las organizaciones no gubernamentales y las empresas. Todo ello dentro de una realidad en la que las relaciones entre los estados continan y continuarn siendo los referentes directos y principales del sistema internacional. Como seala Joseph S. Nye Jr. La potencia informtica se ha duplicado cada 18 meses los ltimos 30 aos, incluso ms rpidamente en la ltima poca, y ahora cuesta menos de un 1% de lo que costaba al principio de la dcada de 1970. Si el precio de los automviles hubiera cado tan deprisa como el precio de los semiconductores, hoy un coche costara 5 dlares. En 1930, una llamada trasatlntica por telefno de 3 minutos costaba 250 dlares, ahora cuesta menos de 1 dlar2. Nye escribi estas apreciaciones el ao 2003. Hoy una llamada por telfono trasatlntica se puede hacer por menos de 20 centavos de d{olar y tambin sin costos a travs de tecnologas informticas como las de Skype o Jajah. Este dinamismo de la revolucin informtica, de las telecomunicaciones y el transporte est reduciendo virtualmente el espacio y el tiempo en los contactos, interacciones y negociciones internacionales. Para llevar a cabo una negociacin diplomtica, financiera, comercial o de cualquier otra naturaleza ya no se necesita trasladarse necesariamente al punto de destino, como era indispensable en 1980. Hoy la internet, la telefona y la trasmisin de imgenes y sonido en tiempo real, permite hacer negociaciones virtuales. En todo caso la consulta al centro nacional emisior de instrucciones se ha reducido al tiempo real de una conversacin telefnica o un dialgo a travs de medios informticos. Algo nunca visto antes en la historia de la diplomacia y la cooperacin internacioal.
. Ministro de Relaciones Exteriores del Per (20032005), ex presidente de las comisiones de derechos humanos y desarme de las Naciones Unidas, Director General del Instituto Latinoamericano de Relaciones y Negociaciones Internacionales. 2 . Joseph S. Nye Jr., La paradoja del poder norteamericano, Taurus, Madrid, 2003.
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Esta realidad emergente ha permitido que actores no gubernamentales y estatales subnacionales, que no cuentan con aparatos institucionales para dirgir sus procesos de concertacin y negociacin internacional, emerjan en la escena internacional, con intereses propios y con una creciente capacidad de accin diplomtica. De esta maner los actores sub nacionales y los no estatales han comenzaod a influir,como nunca antes, en la poltica internacional, aunque est sigue teniendo como referentes principales y decisivos a los estados. La movilizacin social de actores no estatales que llev al bloqueo de la conferencia de Seattle en 1999, se coordin en gran medida por internet. Y la mundializacin de los mercados financieros ha sido tambin impulsada por la web. Las cumbres de los pueblos, que se realizan paralelamente a las cumbres de jefes de estado, no eran posibles en los aos 70, simplemente por razones que ataen al estado de las comunicaciones y el trasporte en esa poca. De esta manera, la revolucin informtica est modificando las pautas de conducta de actores estatales y no estatales y est cambiando los mtodos de hacer poltica exterior. La globalizacin se expresa no slo en el mbito econmico, de la ciencia y la tecnologa, sino en la poltica. Cada vez ms se politizan las decisiones sobre los intereses sociales, individuales y colectivos. Pero no slo el proceso de innovacin cientifico tecnolgica influye en el proceso de descentralizacin de las relaciones internacionales. El fenmeno se explica sustantivamente por las modificaciones que la globalizacin acarrea en los procesos sociales y en las relaciones entre el sistema global, los estados nacionales, las uniones regionales supranacionales,las regiones y localidades al interior de las sociedades nacionales. En este contexto, tres procesos sociales expresan con mayor dinamismo la dinmica multiple globalizacin estado nacional regionalizacin. En primer lugar, la cuestin de la soberana. Algunos sectores trasnacionalistas extremos afirman el fin de la soberana de los estados. Bastara analizar los elementos ideolgicos, jurdicos e histricos de las polticas exteriores norteamericana , brasilea, india, rusa,pakistan, chile-
na, espaola o la gran mayora de los pases miembros de las Naciones Unidas para entender que la soberana sigue siendo un valor esencial en la percepcin de los estados en la poltica internacional. La soberana nacional y la relacin sociedad, nacin y territorio no se diluyen con la globalizacin. Se transforman y en cierto modo se refuerzan. Y de manera desigual. Coexisten por un lado, un proceso de desterritorializacin de la economa y al mismo tiempo, el proceso contrario de afirmacin de la soberana nacional y su ejercicio territorial dentro de las nuevas competencias que asumen los Estados. La cuestin de la soberana y la territorialidad, en una perspectiva constructivista, no slo tiene que ver con las nociones materiales y jurdicas de estos conceptos, sino con los sentimientos, los valores, las ideas y los vnculos de solidaridad y pertenencia de las poblaciones organizadas en gobiernos locales y regionales en relacin a sus respectivos estados nacionales. Esta relacionada,tambin, con sentimientos y tendencias autonomistas y regionalistas. La internacionalizacin por un lado globaliza la produccin, la circulacin del dinero y el consumo, pero al mismo tiempo impulsa procesos de reafirmacin de identidad nacional, regional y cultural. Esta contradiccin es uno de los elementos de la fragmentacin que caracteriza al actual sistema internacional en transicin. En segundo lugar, la modernidad trae como consecuencia la revalorizacin de los espacios regionales y locales al interior de los estados y la creacin de nuevos mbitos institucionales que impulsan la participacin de regiones, ciudades, localidades y organizaciones no gubernamentales en la poltica internacional y en las negociaciones internacionales y en los flujos de inversin, comercio y cooperacin. Ugo Pipitone observa en este proceso de recomposicin histrica de las bases espaciales de la organizacin social y estructuracin del poder poltico, a nivel nacional e internacional, una evolucin incesante de los espacios institucionales. La evolucin social de la humanidad habra transitado, as, desde el rol protagnico de las ciudades en la edad media, al papel hegemnico del estado-nacional desde fines del Siglo XVI y de ste, en la actualidad, a una nueva forma de institucionalidad poltica: la regin supranacional, que sera la modalidad de organizacin social y
poltica del futuro y cuyo proceso de formacin ya estara en curso, muy particularmente con la evolucin institucional de la Unin Europea (espacio econmico nico, moneda nica, mercado comn, ciudadana europea, tribunales supranacionales). Segn Pipitone Un nuevo ciclo histrico parece recorrer sus fases iniciales . La regionalizacin no abarcar ciertamente a todo el mundo pero condicionar su futuro, como ciudades y naciones lo hicieron antes. Y estamos ms all de un proceso exclusivamente econmico. Que la economa juegue un papel determinante est fuera de discusin, pero la regionalizacin va ms lejos, indicando espacios ms amplios de la identidad colectiva, abriendo reas mayores de pluralidad institucionalizada, empujando hacia formas inditas de cooperacin entre pases cercanos. Se nos abre en estos aos un camino que mas vale que sea exitosos frente al tamao de los retos globales...3 Pero el proceso de reforzamiento de lo regional no slo es supranacional, es tambin intranacional. Estamos frente a un proceso de revalorizacin de lo local y lo regional al interior de los estados nacionales, an en los casos en que stos se encuentran insertos en un ambicioso proyecto de regionalizacin supranacional, como es el caso de la Unin Europea. Nunca como ahora desde el siglo XIX se han reforzado tanto identidades, economas y gobiernos regionales, subnacionales y locales en todas las regiones del mundo. Y ello es una expresin dialctica de la globalizacin. Con la mayor velocidad que adquiere el proceso de internacionalizacin, el territorio, el lugar, recobra significado e importancia. Para una empresa transnacional la inversin minera o petrolera est ms en funcin de las caractersticas geogrficas, econmicas y socio polticas del lugar especfico donde se ubican los yacimientos que del territorio del estado nacional. Al mismo tiempo las poblaciones del lugar se encuentran en procesos de empoderamiento de sus intereses y derechos y son crecientemente
actores de la inversin extranjera en reas esenciales como los hidrocarburos, la minera, la explotacin forestal o la propia industria textil. Como seala Joan Nogu los diversos procesos de globalizacin hoy existentes han desencadenado una interesante e inesperada tensin dialctica entre lo global y lo localNos encontramos ante una excepcional revalorizacin de los lugares en un contexto de mxima globalizacin La sensacin de indefensin, de impotencia, de inseguridad ante este nuevo contexto de globalizacin e internacionalizacin de los fenmenos sociales, culturales, polticos y econmicos, provoca un retorno a los microterritorios, a las microsociedades, al lugar en definitiva.4 lvaro Coronel ha descrito con pertinencia este proceso: Por un lado globalizacin y, por otro, descentralizacin. En el medio de estos procesos se encuentran los estados. Combinados con los programas de ajustes estructurales resumidos en la frase ms mercado y menos estado, ambos fenmenos reducen la capacidad de este ltimo en diferentes reas estratgicas del desarrollo. Simultneamente se produce la aparicin de las entidades subestatales como actores importantes dentro de la escena internacional, lo cual tiene por lo menos dos fuerzas impulsoras. La primera, desde el exterior, ya sea generada por las inversiones que quieren evitar las intermediaciones burocrticas y de otro tipo de los gobiernos centrales, como por las cooperaciones o ayudas internacionales que quieren mayor y ms rpido impacto evitando las mismas intermediaciones. La segunda fuerza impulsora proviene de adentro, ante ciertos reclamos populares, contando con las nuevas potestades y ante la oferta de inversiones y cooperacin, se genera un proceso de bsqueda de esos recursos. Esto genera el surgimiento de unidades de relaciones internacionales dentro de las entidades subestatales que actan en el exterior conformando la llamada paradiplomacia o postdiplomacia5
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Ugo Pipitone, Ciudades , Naciones , Regiones. Los espacios institucionales en la modernidad, FCE, Mxico, 2003,p.23.
Joan Nogu, Nacionalismo y territorio, Editorial Milenio, Lleida,1998,p.117. lvaro Coronel, Breve Historia de la Cooperacin Descentralizada. Una mirada de desde Sudamrica, Edit. Observatorio de Cooperacin Descentralizada Unin Europea Amrica Latina, Montevideo 2006, p. 21.
En tercer lugar, las dinmicas globalizacin - regionalizacin y estado nacional- gobiernos subnacionales estn modificando el paradigma estatalista de las relaciones internacionales. La poltica internacional incluye en nuestro tiempo interaciones de actores sub nacionales y no estatales, que la dotan de un carcter ms descentralizado, de una diferenciacin ms compleja de intereses y valores y de procesos de cooperacin y conflicto que en diverso grado implican interacciones entre los estados, los gobiernos sub nacionales, las empresas,las organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil. La complejidad del actual sistema internacional global en transicin est cambiando el paradigma segn el cual slo los estados son actores exclusivos de la poltica internacional. Y lo est haciendo no slo en el plano terico sino en la accin internacional. La globalizacin, como se
ha visto, impulsa un conjunto heterogneo y mltiple de cambios que han producido una variacin cualitativa en los conceptos de tiempo y espacio. Desde el punto de vista de las comunicaciones, recordemos que la transmisin de las decisiones polticas, econmicas, militares, estratgicas y culturales, el tiempo y el espacio se han comprimido. Los espacios se han hecho ms cortos y los tiempos ms reducidos. Ello est teniendo efectos an no del todo determinados en algunos conceptos bsicos de las relaciones internacionales como los de espacio, territorio y soberana, en la estructura y funcin de los estados, as como en la expansin sin precedentes de interacciones actores internacionales sub nacionales y no estatales. Este proceso ha abierto los escenarios de la poltica internacional a las relaciones externas de los gobiernos subnacionales, estaduales, regionales y locales.
Relaciones Internacionales paradigma estato - centrista
ESTADOS
ESTADOS
OOII
Intergubernamentales
La descentralizacin de las relaciones internacionales

En el mundo actual se descentralizan las relaciones internacionales y lo que es ms importante la elaboracin y gestin de las polticas exteriores. Surge entonces la pregunta si todo flujo internacional no estatal forma parte de la poltica internacional. La respuesta es que s, siempre y cuando incida en las relaciones entre los estados. Si esos flujos o interacciones entre actores no estatales no tienen consecuencias en las relaciones interestatales no forman parte de la poltica internacional, se tratara solo de hechos que son parte de la sociologa de las relaciones internacionales.. De esta manera el sistema internacional contemporneo ha ampliado considerablemente - y es un proceso an en desenvolvimiento la naturaleza y el nmero de los actores internacionales. Hoy junto con los estados interactuan actores no estatales y subnacionales. Esta mayor descentralizacin de las relaciones internacionales contemporaneas desde el punto de vista de los actores, se da tanto en el funcionamiento del sistema internacional (macro relaciones internacionales) como en el mbito de la elaboracin y ejecucin de la poltica exterior de los estados(micro relaciones internacionales). El paradigma estato-centrista de las relaciones internacionales ha sido superado por la realidad.
Como resultado de este proceso han surgido nuevas formas y mtodos de relacionamiento internacional que innovan las prcticas diplomticas tradicionales.La ms importante de ellas es la diplomacia descentralizada que
refiere al conjunto de acciones, prcticas y procesos internacionales distintos a los gtradicionales entre estados o entre stos y organismos internacionales intergubernamentales.
La diplomacia y la cooperacin descentralizada

La diplomacia descentralizada se puede definir como el conjunto de interacciones internacionales que se realizan entre gobiernos nacionales y gobiernos subnacionales, entidades de la sociedad civil de otros estados, incluidas las empresas, u organizaciones no gubernamentales; entre gobiernos subnacionales con gobiernos subnacionales
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extranjeros o con entidades de la sociedad civil u organizaciones no gubernamentales extranjeras en funcin de intereses pblicos; y, entre organizaciones no gubernamentales de estados diferentes siempre en funcin de intereses o bienes pblicos .
Se entiende por gobierno subnacional al que ejerce el poder estadual, regional, provincial o municipal al interior de un estado-nacional del cual forma parte ,sea ste de estructura federal( el gobierno del estado de California en relacin a los Estados Unidos o el del Acre en relacin al estado federativo del Brasil) o unitario( el gobierno regional del Cusco en relacin al Per o el gobierno municipal de Montevideo en relacin a la Repblica Oriental del Uruguay).
Sobre el desarrollo de las relaciones externas de los gobiernos subnacionales y los actores no estatales, entre otras , se pueden consultar las siguientes obras: F. Aldecoa y M. Keating (editores), Paradiplomacy in Action. The Foreign Relations of Subnacional Governmets, Frank Cass, Londres, 1999; M. Dunfor y G. Kafkalas (editores), Cities and Regions in the New Europe: the Global-Local Interplay and Spatial Development Strategies, Londres, Belhaven, Press, 1992; C. A. de Mattos et al (compiladores), Globalizacin y territorio. Impactos y Perspectivas, Pontificia Universidad Catlica de Chile y Fondo de Cultura Econmica, Santiago, 1998; L. Carrrou, Gographie de la mondialisation, Armand Colin, Paris, 2002; L. Rhi-Sausi, La cooperacin descentralizada y las relaciones econmicas entre la Unin Europea y Amrica Latina, Sntesis, Nm. 33-34, enero-diciembre de 2000.
Relaciones internacionales contemporneas paradigma multicntrico
Instrumentos de la poltica exterior nacional y descentralizada

Cancillera 58 embajadas 67 consulados 6 misiones
ONGs EntidadesSociedad Civil
ONGs Entidades Sociedad Civil
Oficinas descentralizadas
Mas de 50,000 ONGs
192 Estados
ESTADOS
ESTADOS
Gobiernos Regionales
Mercados y Empresas internacionales
150 organismos internacionales
Intergubernamentales
OOII
Gobiernos Subnacionales
Gobiernos Subnacionales
Para designar parte de este proceso de descentralizacin de las relaciones internacionales y de la poltica, se utiliza tambin los conceptos diplomacia ciudadana8, paradiplomacia o postdiplomacia. Sara Elisa Rosales define el concepto de diplomacia ciudadana como el derecho y a la capacidad que requieren materializar y desarrollar las organizaciones ciudadanas, para penetrar en espacios que tradicionalmente han sido privativos de organismos internacionales, gubernamentales y de la cooperacin externa9 Por su parte Librado Orozco sintetiza las diversas acepciones de las expresiones paradiplomacia o postdiplomacia, al conceptualizarlas como las relaciones internacionales que tienen que ver con la capacidad de las entidades subestatales (regiones, estados, provincias,
municipios, entre otras) de establecer lazos directos con otros actores internacionales. Esta actividad ha sido denominada paradiplomacia para diferenciarla de la poltica exterior que es la prerrogativa de los gobiernos centrales10
En: Revista Trimestral Latinoamericana y Caribea de Desarrollo Sustentable, 2004,Vol.2,p.1 Sara Elisa Rosales, en Revista Trimestral Latinoamericana y Caribea de Desarrollo Sustentable, 2004,Vol.2,p.1 Librado Orozco, Paradiplomacia: Las relaciones internacionales de las regiones, en Revista Peruana de Derecho Internacional, T.LVIII, enero-abril 2008, nmero 137, Lima, 2008,p.83.
Parecera ms apropiada la utilizacin de la expresin diplomacia descentralizada, pues refleja de manera ms directa la naturaleza descentralizada de estas nuevas prcticas diplomticas y no denota la idea de carencia o ausencia de vinculacin de ellas con la diplomacia es decir con las relaciones interestatales. Para o post diplomacia tiene una connotacin de no vinculacin con las interacciones estatales y en esa medida no reflejan adecuadamente la realidad. Sin embargo, no tiene mayor relevancia una discusin acadmica sobre la denominacin de esta nueva modalidad de relacionamiento internacional. Lo importante es que todos estos nuevos conceptos, diplomacia ciudadana, paradiplomacia o postdiplomacia son unvocos al hacer referencia a la actividad de los nuevos actores no estatales o subnacionales en la poltica internacional. En principio, forma parte de la diplomacia descentralizada toda accin o proceso internacional que se realice entre los actores mencionados, independientemente de su naturaleza y alcance. La especificidad del concepto no est
determinada por la materia o el tipo de relacin social que es objeto de la interaccin internacional (lucha contra la pobreza, desarrollo local, seguridad, salud, telecomunicaciones, comercio, etc.), sino por los actores que en ella intervienen. Para estar frente a una relacin de diplomacia descentralizada por lo menos uno de los actores debe ser necesariamente un gobierno subnacional (estadual, regional o local) o una organizacin no gubernamental o entidad de la sociedad civil. Su carcter distintivo es de esta manera el hecho de constituir un tipo de relacin internacional en la que los actores directos ya no son exclusivamente los estados nacionales. Constituye, en ese sentido, un desarrollo institucional de la mayor importancia en las relaciones internacionales y en la cooperacin internacional y presiona a favor de su creciente democratizacin. Constituye el espacio ms dinmico de la descentralizacin de la diplomacia y del complejo relacional internacional.
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Las actividades de la diplomacia descentralizada son crecientes y mltiples. Establecer una clasificacin del conjunto de estos flujos descentralizados de las relaciones internacionales no es slo un ejercicio terico necesario, sino una necesidad prctica en la medida que el ordenamiento conceptual puede permitir una dinmica de accin mucho ms dinmica por parte de los actores. Una primera aproximacin permite sistematizar los flujos de la diplomacia descentralizada en razn de la naturaleza jurdica de los actores y diferenciar entre diplomacia descentralizada pblica y diplomacia descentralizada privada. En el primero caso por lo menos uno de los actores es de naturaleza pblica, gobierno central o gobierno subnacional. En el segundo, todas las partes intervinientes son privadas pero vinculadas por el tratamiento de asuntos de inters o impacto pblico. Las relaciones descentralizadas pblicas vinculan a gobiernos subnacionales con gobiernos nacionales y organismos internacionales (diplomacia descentralizada pblica indirecta); a gobiernos subnacionales con gobiernos subnacionales y organismos internacionales (diplomacia descentralizada pblica directa). La diplomacia descentralizada privada con inters pblico vincula a ONGs entre s o a stas con otras entidades de la sociedad civil. Finalmente, la diplomacia descentralizada mixta vincula a gobiernos subnacionales con ONGs o entidades de la sociedad civil. Si se tiene en cuanta el nmero de actores que actan en las interacciones internacionales descentralizadas, stas se pueden clasificar en bilaterales o multilaterales. Las bilaterales tienen lugar entre dos actores y las multilaterales entre ms de dos actores o en el marco de conferencias internacionales o de organismos internacionales pblicos o entidades internacionales privadas. Cada uno de estos tres tipos de diplomacia descentralizada ( pblica, privada y mixta) dan lugar a mltiples y diversas relaciones de cooperacin e interaccin, a relacionamientos de tipo poltico institucional y a la solucin de conflictos . Una aproximacin a la clasificacin de las
relaciones internacionales descentralizadas ya no por el nmero de actores, sino por el mbito en el que operan, permite diferenciar entre la diplomacia descentralizada strictu sensu y la cooperacin descentralizada. Esta ltima tiene como elemento distintivo la trasferencia no reembolsable de conocimientos tcnicos y financiamiento. Es una modalidad especfica y nueva de la cooperacin para el desarrollo. La diplomacia descentralizada comprende todas las interacciones polticas, institucionales o econmicas que no tienen el componente de la transferencia de cooperacin tcnica o financiera no reembolsable. Por cierto la diplomacia descentralizada puede dar origen a proyectos o programas de cooperacin descentralizada y stos a relacionamiento polticos e institucionales11. Las acciones y procesos de la diplomacia y cooperacin descentralizada pueden ser, asimismo, objeto de una clasificacin de tipo operacional. A ese nivel es posible identificar las siguientes modalidades de accin: 1. La diplomacia descentralizada como componente especfico de la poltica exterior de los estados. 2. La formacin de bloques o esquemas de cooperacin o integracin transfronterizas. 3. El hermanamiento de ciudades. 4. Las relaciones externas de los gobiernos subnacionales y los actores no estatales. 5. La Cooperacin descentralizada. 6. Las conferencias e instancias internacionales multilaterales de o con participacin de gobiernos subnacionales o entidades de la sociedad civil.
La cooperacin descentralizada, la cohesin social, la lucha contra la pobreza y el buen gobierno

La cooperacin descentralizada es una rama o un sector de la diplomacia descentralizada cuya rasgo distintivo es el hecho que en la relacin de cooperacin por lo menos una de las partes es un gobierno subnacional o no estatal. En ese sentido, nos encontramos frente a una relacin de cooperacin descentralizada cuando los actores de los flujos de cooperacin son : 1. Un estado nacional y uno o ms gobiernos subnacionales o entidades no estatales. 2. Dos gobiernos subnacionales. 3. Gobiernos subnacionales con entidades no estatales (organizacin no gubernamental por lo general) 4. Organismos internacionales intergubernamentales y gobiernos subnacionales. 5. Organizaciones internacionales integradas por gobiernos subnacionales o entidades no estatales. El financiamiento de los flujos de cooperacin descentralizados puede provenir de una de las partes o de terceros intervinientes. Por ejemplo, el financiamiento de un proyecto de construcciones de cobertizos para proteccin del friaje que es financiado por Finlandia, el gobierno de Catalua, o el Municipio de Nantes en beneficio de una comunidad alto andino en Ayacucho, es representativo del financiamiento directo entre las partes que intervienen en la relacin de cooperacin. Pero si el acuerdo de cooperacin es entre esa comunidad alto andina del Per y el gobierno holands con financiamiento de la Unin Europea, nos encontramos en el caso del financiamiento por terceros. La cooperacin descentralizada tiene, tambin, una especificidad de carcter conceptual. Esta alejada de la idea tradicional de la ayuda o la asistencia, que supone un rol pasivo de quien recibe esa ayuda o asistencia y en la que normalmente el donante define el objeto y fin de la cooperacin. A diferencia de los conceptos de ayuda o asistencia, la cooperacin descentralizada se ubica en una visin del desarrollo humano participativo y asume un enfoque de derechos que est dirigido a empoderar a las poblaciones locales que forman parte de los proyectos de cooperacin. El marco conceptual de la cooperacin descentralizada parte de la idea que el desarrollo local y el fortalecimiento de la capacidad institucional de la gobernanza en regiones, provincias y municipios, es una tarea que compromete a todos, al estado, a los mercados, a los gobiernos locales, a sus instituciones, a los empresarios locales , a los sindicatos, las asociaciones empresariales, profesionales, las juventudes y las familias. Por ello, el concepto de beneficiario no se limita al gobierno local o a la institucin que es la contraparte del acuerdo de cooperacin, sino a un conjunta plural de instituciones, organizaciones y a los propios habitantes de la circunscripcin territorial. Esta visin de los beneficiarios supone un gestin participativa en la elaboracin y ejecucin de los proyectos y un empoderamiento de los derechos ciudadanos de la poblacin. La lucha contra la pobreza y la extrema pobreza, en una perspectiva focalizada en trminos territoriales y de derechos humanos, constituye uno de los rasgos distintivos de la cooperacin descentralizada. Otra peculiaridad es que prioriza proyectos de lucha contra la pobreza y la desigualdad en mbitos espaciales locales. En ese sentido busca fortalecer las capacidades sociales locales, lo que
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La diplomacia descentralizada se desarrolla tanto en el mbito bilateral como multilateral, entre el 11 y e 13 de junio del 2008 tuvo lugar en La Haya, Holanda, la Primera Conferencia Mundial de las Ciudades una verdadera cumbre de gobiernos subnacionales. La agenda incluy temas de naturaleza poltica como el aporte de las ciudades a la paz mundial.
es sustento de polticas de desarrollo humano que tienen por objetivo la inclusin social basada en un aumento de las capacidades sociales locales. Se est ante un crculo virtuoso, en el sentido de que la cooperacin descentralizada tiene en cuenta una concepcin de desarrollo humano que, a la vez, se corresponde con los objetivos de combate a la pobreza e inclusin social de los individuos.12 El enfoque de genero, es tambin, un componente esencial de la cooperacin descentralizada, pues la superacin de la situacin de marginalidad y discriminacin de la mujer es un factor que limita fuertemente el desarrollo humano local. La discriminacin y marginacin de la mujer es tambin un factor de reproduccin de la pobreza. Por el contrario, la experiencia demuestra que en las circunscripciones territoriales locales o regionales el empoderamiento de la mujer es un factor de desarrollo social, tanto en la familia como en el grupo social.
La cooperacin descentralizada esta dirigida, tambin por otro lado y esa es su gran diferencia con la cooperacin de asistencia a fortalecer con autonoma la capacidad institucional de los gobiernos regionales, provinciales y locales. Su capacidad de adopcin de decisiones, de planeamiento estratgico de sus metas de desarrollo, de su capacidad de legislacin, gestin , inversin y rendicin de cuentas. La cooperacin descentralizada por implicar necesariamente la participacin de gobiernos subnacionales o entidades no estatales , es una modalidad de relacionamiento internacional distinta de la ayuda oficial al desarrollo, la cooperacin tcnica internacional o la cooperacin internacional para el desarrollo, pues stas estn constituidas por los flujos de cooperacin de gobierno a gobierno que es una esfera de competencia exclusiva del estado nacional.
polticas exteriores deben modificarse tambin y establecer las correlaciones necesarias entre los requerimientos internos de la sociedad (que debe incluir los interes de los gobiernos subnacionales y de la sociedad civil), el estado nacional y las tendencias de la globalizacin, tanto en sus componentes econmicos, como en los sociales, polticos y estratgicos. Se trata de definir polticas exteriores que integren adecuadamente la agenda interna y externa. Que acten en el sistema internacional para maximizar las tendencias que incidan positivamente en sus variables de desarrollo interno y que minimicen o neutralicen aqullas que puedan tener un efecto negativo. Simultneamente, las polticas exteriores, para incrementar la capacidad de negociacin de los pases pequeos y medianos, deben estar dirigidas a sumar fuerzas sobre bases regionales o de coaliciones de ideas afines e intereses para influir en la gobernanza mundial y regional de la globalizacin. No hay una receta general. Cada insercin externa tiene elementos de especificidad que se derivan del peso de la agenda interna y de la competitividad externa de cada Estado. Por ello, las coaliciones son ms difciles en la poca de la globalizacin, pero al mismo tiempo indispensables. Los intereses nacionales no desaparecen con la globalizacin, se reafirman en lo interno y en lo externo pero enfrentan cambios y mutaciones. Ahora el concepto de inters nacional ya no se refiere slo a los intereses del aparato de gobierno o del estado representado por los gobiernos. Esta visin que asimila el inters nacional exclusivamente a las percepciones e intereses de los gobiernos o de quienes detentan el poder al interior de los estados, est siendo superada progresivamente por una visin ms democrtica, ms sociolgica y ms representativa . El concepto de inters nacional para que se sustente en un mnimo de racionalidad y legitmidad, requiere representar las aspiraciones y necesidades de los diversos grupos y sectores sociales y econmicos de una sociedad nacional. Que no se limite el inters nacional a los intereses del gobierno central, sino que integre en su concepcin una sumatoria de intereses de gobiernos y poblaciones subnacionales y entidades de la sociedad civil. El inters
nacional se est volviendo menos estatista centralizador y ms estatal-regional- local y social. El impacto de este cambio no slo es terico, sino prctico. Esta mutacin en la percepcin del inters nacional de los estados, est produciendo una obsolencia del concepto gobierno. La nocin de gobierno ya es insuficiente para el ejercicio del poder con legitimidad. Es necesario que las decisiones estatales se originen en amplios niveles de participacin ciudadana y que concilien o representen los plurales intereses y aspiraciones de grupos sociales y ciudadanos . La gobernanza es un concepto que recoge la idea de la accin de gobierno, pero la concilia con el origen y el ejercicio legtimo del poder a partir de la representacin de amplios intereses sociales. La gobernanza reconoce los procesos de empodermiento de identidades e intereses de estructuras de gobierno distintas al gobierno central y de mltiples sectores y fuerzas sociales (los trabajadores, los campesinos, los empresarios, los comerciantes, los financistas, las juventudes, las mujeres, las minorias , las poblaciones), as como sus legitmas aspiraciones a representar sus intereses en las decisiones que afectan su vida cotidiana. Ya no basta con tener la legalidad como fundamento de la accin de gobernar. Cada vez es ms necesario contar con la adhesin y aceptacin de los gobernados e involucrar a estos en el buen gobierno. Los propios ciudadanos se comprometen cada vez ms en las decisiones polticas, as no participen en la poltica organizada. Los movimientos sociales y regionales atan crecientemente por motivaciones vinculadas a su vida cotidiana, por la defensa o promocin de sus intereses vitales y concretos ( las matrculas escolares, el transporte, la no contaminacin, defensa de la propiedad, educacin, salud, respeto a los derechos humanos, aumentos de salarios, ocupacin, vivienda, agua, instalaciones sanitarias o en un segundo grado por interes comunes regionales o locales). La nocin tradicional de gobierno no involucra necesariamente a los actores sociales en los procesos de toma de decisiones y en muchos casos tiende a excluirlos. Las decisiones se perciben como competencia exclusiva de la autoridad sustentada en el poder que confiere el cargo.
La diplomacia y la cooperacin descentralizada como nuevo componente de la poltica exterior de los estados
La participacin de los nuevos actores en el sistema internacional (gobiernos subnacionales y entidades no estatles) se da en el mismo escenario global, desigual y fragmentado de las relaciones inter estatales. Ello implica que sus relaciones externas pasan a ser una variable de la poltica exterior de los estados. Con la globalizacin la diplomacia estatal ya no se elobra slo en funcin de interlocutores slo estatales, sino en razn de la multiplicidad de actores que interactuan en el complejo relacional internacional contemporneo. Definir polticas exteriores competitivas implica, en ese sentido, una mirada hacia adentro para hacer competitivo al estado nacional en su proyeccin externa y una mirada hacia afuera para buscar la competividad en un escenario internacional cada vez ms descentralizado. Un estado con mayor cohesin social, con reducidos espacios de pobreza , con un desarrollo fsico social integrado y equilibrado, que represente adecuadamente en las decisiones del gobierno central los intereses de todos los sectores de la poblacin, incluidos los regionales y locales, ser ms competitivo en la arena internacional que aquel que se encuentre fracturado por la pobreza, la desigualdad, las resquebrajaduras de una cohesin social dbil y que no represente adecuadamente en el funcionamiento de la economa y la poltca los intereses regionales y locales. En ese contexto, al modificarse el sistema internacional, el escenario global en el que actan los estados, las
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lvaro Coronel, Ibd.
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La gobernanza a diferencia del gobierno no se restringe a la decisin amparada en la legalidad de la autoridad. A partir de ella, concibe el proceso de toma de decisiones como una dinmica de consulta y concertacin que busca involucar a los diversos actors sociales en las decisiones que afectan su vida cotidiana en lo local, lo regional, lo nacional y lo internacional. La gobernanza tiene el conmponente de legitimidad del ejericio del poder poltico a partir de prcticas democrtias de consulta, participacin y consenso. Por ello en si misma implica descartar una visin del inters nacional que imponga los interes de un grupo o una regin sobre el resto de la sociedad y afirma una sumatoria razonable de interes plurale sy diferenciados que la decsin de gobiernod ebe representar en base al principio de la razonabilidad. La gobernanza es en s misma una prctcia de prevencin y solucin de conflictos. Como sealan Oliver Todt y Marta I. Gonzlez, el anlisis de los procesos de gobernanza revela que los mecanismos de decisin estn cambiando, en parte en respuesta directa a las demandas sociales El tipo de toma
de decisiones caracterstica para la gobernanza se puede describir como pluricntrico, estructurado en complejas redes mediante las cuales se organzian las relaciones entre diversos actores.13 En ese contexto, el paradigma exclusivamente estatalista de la elaboracin y ejecucin de la poltica exterior ya es inadecuado para representar la complejidad los intereses nacionales y sociales en el mundo global. El Estado ya no puede actuar en sus relaciones externas slo en funcin de los requerimientos del gobierno central, debe articular consensos sociales y nacionales con los actores sub nacionales y no estatales, especialmente con las regiones, los gobiernos locales, las empresas, los partidos y fuerzas polticas y una amplia diversidad de instituciones de la sociedad civil. De otra forma, la poltica exterior corre el riesgo de carecer de sustento social y nacional interno. Como parte de este proceso de incorporar a la gobernanza polticas exteriores abiertas a los nuevos actores internacionales, los estados y las uniones de estados estn desarrollando crecientemente estrategias nacionales de diplomacia y cooperacin decentralizada como un componente especfico de sus polticas exteriores.
2. El medio ambiente y la gestin sostenible de los recursos naturales, con nfasis en el agua y la energa. 3. El fortalecimiento de los agemntes no estatales y las autoridads locales o gobiernos subnacionales, incluyendo iniciativas de co-financiamiento de iniciativas de los gobiernos locales y la sociedad civil. 4. La seguridad alimentaria, focalizada en el objetivo de aumentar la seguridad alimentaria de la poblacin en pobreza y extrema pobreza. La Unin Europea y los estados miembros contribuyen con ms del 56 % de toda la ayuda oficial al desarrollo. El ao 2006 el valor total de la ayuda al desarrollo ascendi a la suma 47 000 millones de euros. No obstante la regin an est lejos de cumplir con la obligacin internacional de destinar a la cooperacin para el desarrollo el 0.7 % del PBI de cada uno de sus miembros. Actualmente el promedio alcanca al 0.42%, aunque hay pases que si cumplen con el 0.7% como Dinamarca, Holanda, Suecia y Luxemburgo. Aproximadamente un 20 % del monto total de la cooperacin para el desarrollo corresponde a flujos de cooperacin descentralizada.
Es interesante analizar el comportamiento de la cooperacin para el desarrollo, la cooperacin descentralizada, es decir originada en gobiernos subnacionales es una prctica generalizada en la regin. As el ao 2003, el nmero de pases que recibieron cooperacin proveniente de gobiernos locales alemanes fue de 137, belgas 106, franceses 92, espaoles 79 e italianos 69. En el caso del Japn se observa una mayor concentracin pues la cooperacin otorgada por sus gobienros locales se focaliz solo en 38 pases beneficiarios. Los gobiernos sub nacionales donantes tienden a concentrar el destino de la cooperacin por regiones, en funcin tambin de los objetivos y prioridades de las polticas generales de sus gobiernos centrales o de la densidad de relaciones existentes en los flujos de diplomacia descentrlizada. El rea geogrfica de concentracin de sus actividades de cooperacin descentralizada tiende a coincidir con el destino de los flujos globales de la cooperacin para el desarrollo de sus respectivos pases, aunque en proporciones distintas. Espaa, presenta una cooperacin focalizada en Amrica Latina. Al ao 2003, del total de flujos de la cooperacin para el desarrollo el 35 % se destin a pases latinoamericanos. Si se toman en cuenta solo los flujos de cooperacin descentralizada otorgada por los gobiernos subnacionales espaoles, la concentracin en america latina considerablemente ascendiendo al 64%.
La experiencia europea en materia de cooperacin descentralizada

La Unin Europea es el agrupamiento de pases que ha desarrollado de manera ms avanzada, a nivel conceptual y prctico, el nuevo paradigma de las relaciones internacionales con multiplicidad de actores, descentralizacin y cohesin social. La Unin ha incorporado a sus relaciones externas los vinculos con gobiernos subnacionales y Ongs y estimula en sus propias regiones la puesta en marcha de relaciones externas descentralizadas. Particular mencin merece los avances efectuados por los pases eruropeos en el mbito de la cooperacin descentralizada. La actual poltica de coperacin para el desarrollo de la Unin, cuya concepcin estratgica, metas y objetivos comprende a la cooperacin descengtralizada, se orienta por cinco mbitos de accin prioritaria: 1. La inversin Invertir en los ciudadanos, a travs de un financiamiento destinado a mejorar las condiciones de vida de la gente, en reas focalizdas como la salud, la educacin, el fomento de la igualdad entre los sexos y otros aspectgos del desarrollo social, como el fomento del empleo digno y productivo, la cohesin social o lalcha contra el trabajo y la violencia infantil.
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En el caso de Alemania, tanto la cooperacin para el desarrollo global como la cooperacin descentralizada se concentran en el Asia con 41% y 53% respectivamente. En el caso de Amrica latina el tota de la cooperacin para el desarrollo dirigida a la regin es del 11% mientras que el flujo de cooperacin originada de gobiernos subnacionales alemanes asciende al 7%.
La Unin Europea posee un programa especifico dirigido al fomento del intercambio de experiencias entre los gobiernos subnacionales de Europa y Amrica latina denominado URB - AL . El programa se lanzo en 1995 y tiene por finalidad desarrollar redes de cooperacin descentralizada entre gobiernos subnacionales, en torno a una agenda focalizada en el desarrollo local urbano.
La ejecucin del programa ha dado resultados bastantes positivos. Entre sus impactos positivos est el de haber articulado a mas de 680 colectividades locales en torno a proyectos especificos de participacin ciudadana,la lucha contra la pobreza, el transporte, la seguridad, el urbanismo, el desarrollo economico, la sociedad de la informacin, el fortalecimiento de la democracia y el buen gobierno. En el marco del programa se han realizado cerca de 40 reuniones internacionales con la asistencia de mas de 10 000 delegados de gobiernos subnacionales. El carcter movilizador del proyecto se expresa en el hecho de que a travs de 13 redes temticas se coordinen a ms 2500 colectividades locales, asociaciones, ONGs o empresas de las regiones. Estas entidades participan en proyectos e iniciativas de desarrollo social, econmico y cultural; desarrollo de capacidades institucionales a travs de la formacin de recursos humanos; promocin de los vnculos de asociacin entre colectividades locales e instituciones de la sociedad civil,; y, el incremento de la participacin de gobiernos subnacionales y locales en la esfera internacional. El programa cuenta hasta el 20012 con un financiamiento de cincuenta millones de euros. Un elemento importante de difusin del buen gobierno es la labor que realiza el centro de documentacin de URB-AL, que cataloga de manera sistemtica los proyectos comunes y selecciona las mejores prcticas con la finalidad de proyectarlas y emularlas. Entre estas prcticas de excelencia se encuentran el proyecto sobre red internacional de bibliotecas municipales llevado a cabo por la municipalidad de Miraflores Per; el proyecto contra la pobreza urbana desarrollado por la ciudad de San Paulo; y, el de intervencin para disminuir la delincuencia juvenil de la Municipalidad de Calama, Chile. Actualmente se vienen ejecutando 186 proyectos comunes en trece reas temticas: Droga y ciudad, conservacin de los contextos histricos urbanos, la democracia en la ciudad, la ciudad como promotora del desarrollo econmico, polticas sociales urbanas, gestin y control de la urbanizacin, control de la movilidad urbana, financiamiento local y presupuesto participativo, lucha contra la pobreza urbana, vivienda en la ciudad, promocin de las mujeres en las instancias de decisin locales, ciudad y sociedad de la informacin y seguridad ciudadana.
En el caso especficamente del Per, la Unin Europea lleva a cabo un importante programa de cooperacin (incluyendo proyectos de cooperacin descentralizada ), que en el periodo 2002 2006 alcanz un presupuesto de 86 millones de euros. Este programa signific un relanzamiento de la cooperacin que haba sido prcticamente congelada entre 1999 y el 2000 por la alteracin del orden democrtico en el Per. Las reas prioritarias estn constituidas por proyectos de desarrollo socio econmico (60%), integracin regional (25%) y apoyo del estado de derecho y reforma institucional (15%). La cooperacin proveniente de la Unin Europea representa en el Per poco mas del 0.4% del PBI, cerca del 2.4 % del presupuesto nacional, alrededor del 14% de la inversin publica y 2.6% de la inversin privada y casi el 7% del gasto en educacin salud y asistencia social14. Existen mas de 324 de proyecto activos por un monto superior de mas 1300 millones de euros. De esta suma corresponde a Espaa, Alemania, la Ccomisin Europea e Italia, la erogacin de cerca del 90% de los recursos. Desde el punto de vista de la focalizacin territorial, la cooperacin tiene un enfoque descentralizado y regional. Ms del 55% del total de recursos son destinados a proyectos de mbito subnacional (regionales o locales) y a proyectos nacionales con enfoque regional. Las regiones que focalizan la cooperacin son las que presentan mayores indicadores de pobreza y pobreza extrema. Especialmente Cajamarca, Puno, Loreto y Ayacucho15. De 532 proyectos ejecutados entre el ao 1995 y el 2006, cuyo mbito de accin corresponde a los gobiernos subnacionales del Per, al gobierno central con enfoque regional o a proyectos multinacionales transfronterizos, ms del 90% no son ejecutados por los gobiernos regionales ni stos constituyen contraparte de los proyectos. Este indicador muestra que si bien es cierto mas del 55% de los proyectos tienen un enfoque subnacional desde el punto de
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Unin Europea, Balance de la cooperacin de la Unin Europea en el Per, Lima, 2006, p.4 Ibid, p. 5
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vista territorial, su concertacin, negociacin y ejecucin es extremadamente centralizada y excluyente de la participacin de los gobiernos regionales. Ello muestra, tambin ,una debilidad institucional de los gobiernos regionales y locales en la relacin de sus relaciones externas, particularmente en el mbito de la cooperacin descentralizada. La mayora de estos gobiernos sunnacionales no tienen programas ni polticas de relaciones externas, ni estructu-
ras institucionales encargadas de estas funciones. Existe, asimismo, una marcada carencia de participacin de los gobiernos regionales y municipales en la elaboracin y ejecucin de la diplomacia descentralizada del gobierno central. Tampoco tienen mayor participacin en las polticas de cooperacin e integracin trasnfronterizas bilaterales y multilateales.
los individuos y grupos sociales con el conglomerado social y la democracia sean slidos y estables. Una estrategia de lucha contra la pobreza y la exclusin a partir de la cohesin social y un enfoque de derechos humanos tiene tres ventajas notorias. 1. La integralidad de las estrategias que rompen con los enfoques y crea sinergias de mutuo impacto entre un sector social y otro. 2. La direccionalidad del enfoque dirigido a disminuir pobreza aumentando inclusin econmica, poltica, social y cultural. 3. La capacidad de actuar simultneamente en los tres mbitos esenciales de la dinmica social exclusin inclusin: a) los indicadores de pobreza y marginalidad; b) los mbitos institucionales; y, c) los sentimientos subjetivos, individuales y colectivos de la pertenencia. Adicionalmente, tal como lo ha hecho la Unin Europea, el combate de la pobreza y la exclusin a travs de la cohesin social, permite la construccin de indicadores que posibilitan establecer metas y acciones mensurables, un monitoreo efectivo. La CEPAL ha elaborado el siguiente cuadro de indicadores que podra utilizarse como marco referencial de mtodo: En Amrica Latina el desarrollo de la diplomacia y la cooperacin descentralizada ha evolucionado e manera simultnea a la creacin de espacios de descentralizacin en la estructura administrativa y poltica del Estado, as como en funcin del fortalecimiento de la gestin de los gobiernos subnacionales. La regin tiene una tradicin centralista. En Amrica Latina existen actualmente 100 estados o provincias en los pases federales, 250 regiones o departamentos y ms de 16,000 gobiernos locales(municipios, distritos o cantones)16. Es una realidad bastante heterognea, que muestra tendencias a una excesiva fragmenta-
cin de los gobiernos locales de primer grado ( municipalidades). Brasil tienen 5,562 municipios, Mxico 2,438 y el Per ms de 2,00O. Sin embargo si la fragmentacin plantea problemas de eficacia en la distribucin y administracin de recursos, desde el punto de vista de las prcticas democrticas y el acercamiento de los ciudadanos a la solucin de sus propios problemas tiene un sentido positivo y constructivo. Los problemas esenciales que enfrentan los gobiernos subnacionales de la regin, vinculado adems a su capacidad para fortalecer su capacidad de accin en el mbito de la diplomacia y la cooperacin descentralizada, son los correspondientes a la distribucin de los recursos financieros nacionales, a la eficiencia y rendicin de cuentas y a la existencia en muchos casos todava de zonas grises en cuanto a sus competencias y facultades, incluida especialmente la concerniente al cobro directo de impuestos. En el caso de los estados federales Argentina, Brasil y Mxico esta capacidad est ampliamente reconocida travs de modalidades fiscales de co-participacin con el gobierno central. Esto permite tener ingresos importantes de los impuestos y tasas internas. En el caso de los estados unitarios descentralizados, los gobiernos regionales dependen financieramente de las transferencias del gobierno central, que en casi todos los casos son manifiestamente insuficientes y tiende a ejercerse teidas de riesgo de control poltico. La descentralizacin es un proceso dinmico e irreversible en la regin que evoluciona de manera desigual, segn pases y gobiernos. Pero, las tendencias generales indican que a pesar de sus insuficiencias la descentralizacin avanza en la regin con resultados globalmente positivos. Los gobiernos regionales y locales, empiezan a emerger como instancias territoriales y circunscripciones poltico-administrativas ms aptas para impulsar un tipo de desarrollo, democrtico, equitativo y sustentable, especialmente a partir del primer grado, es decir de los gobiernos locales . Constituyen tambin, crecientemente, instrumentos adecuados y eficaces para la lucha contra la pobreza, el empoderamiento ciudadano, la promocin de los derechos humanos y el impulso de prcticas democrticas participativas.
La diplomacia y la cooperacin descentralizada en Amrica Latina

El actual comportamiento econmico de la regin caracterizado por el crecimiento sostenido y su previsible mantenimiento en los prximos aos, aunque a tasas menoresa, a pesar de la crisis financiera internacional, as como la estabilidad monetaria y fiscal de las economas latinoamericanas en general, crea una enorme oportunidad histrica para enfrentar de una vez por todas y de manera decidida el dficit de bienestar y el supervit de pobreza y desigualdad y exclusin que existe. Concurren en la actual situacin dos requisitos indispensables para acometer con xito esa tarea: el crecimiento sostenido por encima del 4% anual y la estabilidad macro econmica. En este contexto favorable, es indispensable que la democracia pueda desarrollar una suerte de competitividad social, revalorar el concepto del inters pblico distinto a la intervencin del Estado- y otorgar una nueva y relevante prioridad al desarrollo social- con un enfoque de derechos humanos -, con la triple finalidad de acelerar la disminucin de la pobreza, asumir como prioridad de las polticas pblicas y la cohesin social y fortalecer la institucionalidad democrtica, dotndola de una mayor calidad a sus mecanismos de representatividad y vinculacin con la vida poltica ciudadana en los niveles, nacional, regional y local. El impacto de la pobreza y la desigualdad en el funcionamiento de la democracia, tiene un doble contenido. Uno objetivo, que se refiere al hecho que los pobres no ejercen o ejercen una ciudadana disminuida por la exclusin que sufren y, otra de carcter subjetivo, subproducto de la anterior, que se expresa en la debilidad o incluso inexistencia de un sentimiento de pertenencia a la democracia como sistema poltico y como forma de organizacin social. La conjuncin de estos dos factores produce una dbil cohesin social y nacional y al mismo puede genera las condiciones para la convulsin social o las tentaciones autoritarias. Por ello, es necesario en la regin un nuevo pacto social basado en la cohesin social y un enfoque de derechos humanos, en el que se otorgue a los derechos econmicos y sociales una importancia y relevancia similar a los derechos civiles y polticos. No basta con polticas sociales sectoriales que pueden relativamente ser neutrales a la satisfaccin de las demandas de inclusin, en las dimensiones que se requieren para cerrar las brechas de la desigualdad y la ausencia de ciudadana de vastos sectores de la poblacin. Es indispensable un nuevo enfoque basado en la cohesin social y los derechos humanos. La cohesin social puede definirse como el proceso orgnico y funcional de satisfaccin de las necesidades humanas, especialmente de alimentacin, empleo, salud, educacin, vivienda seguridad y participacin poltica de los sectores ms pobres y excluidos de la sociedad, de manera tal que la integracin social sea una realidad objetiva, en la que los sentimientos de pertenencia y solidaridad de
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Cf. Decentralization and local democracy in the world: First global reporting by United Cities and Local Governments, Barcelona, 2008,p.167.
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Este es un proceso que se decanta de manera desigual segn pases y gobiernos, pero las tendencias generales in-
dican que a pesar de sus insuficiencias la descentralizacin avanza en la regin con resultados globalmente positivos.
Estos espacios multilaterales de la diplomacia y la cooperacin descentralizada se proyectan en tres lneas de trabajo esenciales: 1) Las relaciones externas entre gobiernos subnacionales, con nfasis en sus vnculos interinstitucionales.2) La cooperacin descentralizada entre ellos y el intercambio compartido de prcticas de excelencia, especialmente en el desarrollo equitativo y sustentable y el buen gobierno. 3) La participacin de los gobiernos subnacionales en las decisiones que los afectan en el marco de los procesos de integracin subregional, la integracin fronteriza , su participacin en el sistema de las Naciones Unidas y ,finalmente, la bsqueda de una mayor participacin en la elaboracin de la demanda y oferta de cooperacin para el desarrollo de sus respectivos estados nacionales. En ese contexto, los gobiernos subnacionales de la regin asumen progresivamente, ms en el Cono Sur y Amrica Central, un papel activo en materia de diplomacia y cooperacin descentralizada. Ciertamente, la accin exterior de los gobiernos subnacionales de la regin, an la cooperacin descentralizada que los toca ms directamente, no es an una prctica generalizada ni homognea, ms bien puntual y selectiva . Sin embargo, los buenos resultados de la cooperacin descentralizada como factor complementario a la lucha contra la pobreza, el desarrollo sustentable con equidad y la mejora de la gestin y transparencia en la gobernanza ,es un factor que impulsa un involucramiento cada vez mayor de los gobiernos subnacionales en proyectos y acciones de relaciones externas. A ello contribuyen, tambin, los crecientes niveles de organizacin y asociacin de los gobiernos subnacionales latinoamericanos a nivel nacional, subregional, regional y mundial. Las experiencias y el conocimiento que se adquiere en la diplomacia descentralizada multilateral repercute positivamente en la conciencia de muchos gobernantes regionales sobre las potencialidades de las relaciones externas de sus unidades territoriales. Las organismos o asociaciones internacionales de gobiernos subnacionales son espacios de intercambios de experiencias y escenarios ptimos para compartir prcticas de excelencia en diversos campos de la gestin gubernativa. En la regin se han desarrollado con fuerza las asociaciones nacionales de gobiernos subnacionales. Ello les permite un mayor poder de negociacin con el gobierno
central y posibilita visiones comparadas de la gobernanza, de problemas y soluciones. A nivel de los gobiernos locales o municipales, las asociaciones nacionales son amplias y fuertemente institucionalizadas, en la mayor parte de los casos reconocidas legalmente por los ordenamientos jurdicos internos, pero sus facultades y recursos son desiguales y como tendencia insuficientes para una adecuada proyeccin internacional. Se han establecido asociaciones nacionales de municipales en la mayor parte de los pases de la regin. En algunos, como son los casos de Brasil, Mxico, Per y Venezuela, existen dos o ms asociaciones nacionales18. Se han establecido, asimismo, asociaciones regionales y subregionales, que constituyen espacios institucionales multilaterales de la diplomacia y cooperacin descentralizada. Las ms representativos son la Federacin Latinoamericana de Ciudades, Municipalidades y Asociaciones de Gobiernos Locales (FLACMA), establecida el ao 2003, la Federacin de Municipalidades del Itsmo Centroamericano (FEMICA), constituida en 1991; Mercociudades, creada el ao 1995 en el mbito del Mercosur y la Red Andina de Ciudades (RAC).
Los gobiernos regionales y locales, empiezan a emerger como instancias territoriales y circunscripciones poltico-administrativas ms aptas para impulsar un tipo de desarrollo, democrtico, equitativo y sustentable, especialmente a partir del primer grado, es decir de los gobiernos locales. Constituyen tambin, crecientemente, instrumentos adecuados y eficaces para la lucha contra la pobreza, el empoderamiento ciudadano, la promocin de los derechos humanos y el impulso de prcticas democrticas y participativas. Ello les permite un mayor poder de negociacin con el gobierno central y posibilite visiones comparadas de la gobernanza. A nivel de los gobiernos locales o municipales, las asociaciones nacionales son amplias y fuertemente institucionalizadas, en la mayor parte de os casos reconocidas legalmente por los ordenamientos jurdicos internos, pero sus facultades y recursos son desiguales y como tendencia insuficientes para una adecuada proyeccin internacional.
Existen asociaciones nacionales de municipales en la mayor parte de los pases de la regin, en algunos como son los casos de Brasil, Mxico, Per y Venezuela existen dos o ms asociaciones nacionales . Se han establecido, asimismo, asociaciones regionales y subregionales, que constituyen espacios institucionales de la diplomacia y cooperacin descentralizada. Las ms representativas son la Federacin Latinoamericana de Ciudades, Municipalidades y Asociaciones de Gobiernos Locales (FLACMA), establecida el ao 2003, la Federacin de Municipalidades del Istmo Centroamericano ( FEMICA), constituida en 1991; Mercociudades, creada el ao 1995 en el mbito del Mercosur y la Red Andina de Ciudades (RAC).
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Las principales asociaciones nacionales son: Argentina: Federacin Argentina de Municipalidades; Bolivia: Federacin de Asociaciones Municipales de Bolivia; Brasil: Asociacin Brasilea de Municipalidades, Confederacin Nacional de Municipalidades, Frente Nacional de Prefectos; Colombia: Federacin Colombiana de Municipalidades; Costa Rica, Unin Nacional de Gobiernos Locales; Chile, Asociacin Chilena de Municipalidades; Ecuador: Asociacin Ecuatoriana de Municipalidades; El Salvador: Corporacin de Municipalidades de la Repblica de El Salvador; Guatemala: Asociacin Nacional de Municipalidades de Guatemala; Honduras: Asociacin de Municipalidades de Guatemala; Mxico, Asociacin de Autoridades Locales de Mxico; Nicaragua, Asociacin de Municipalidades de Nicaragua; Panam, Asociacin de Municipalidades de Panam; Paraguay: Organizacin Paraguaya Intermunicipal de Cooperacin; Per: Asociacin de Municipalidades del Per, Asociacin Nacional de Distritos Mayores . Red de Municipalidades Rurales del Per, Junta de Coordinacin Interregional del Norte y Oriente del Per, Junta Interregional Centro Sur del Per; Repblica Dominicana, Federacin Dominicana de Municipalidades; Uruguay, Congreso Nacional de Intendentes; Venezuela: Asociacin Venezolana de Alcaldes, Asociacin Bolivariana de Alcaldes.
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Estos espacios multilaterales de la diplomacia y la cooperacin descentralizada se proyectan en tres lneas de trabajo esenciales: 1) Las relaciones externas entre gobiernos subnacionales, con nfasis en sus vnculos interinstitucionales. 2) La cooperacin descentralizada entre gobiernos subnacionales y el intercambio compartido de prcticas de excelencia, especialmente en el desarrollo equitativo y sustentable y el buen gobierno. 3) La participacin de los gobiernos subnacionales en las decisiones que los afectan en el marco de los procesos de integracin subregional, la integracin fronteriza , su participacin en el sistema de las Naciones Unidas y ,finalmente, un mayor involucramiento en la elaboracin de la demanda y oferta de cooperacin para el desarrollo y la poltica exterior de sus respectivos estados nacionales. En Argentina se ha incorporado a las actividades del Ministerio de Relaciones Exteriores, en el mbito ms amplio de la cooperacin internacional, la dimensin de la cooperacin descentralizada de manera consistente desde el 2005. El programa de cooperacin descentralizada de la cancillera argentina persigue cuatro objetivos bsicos: 1) Mantener la presencia del Ministerio de Relaciones Exteriores en las tareas de vinculacin y acceso a la cooperacin tcnica internacional. 2) Establecer contactos con responsables de entidades territoriales ( gobiernos subnacionales) para posibilitar el desarrollo de acciones de cooperacin internacional con los gobiernos locales y sus organizaciones. 3) Articular e informar a los gobiernos locales acerca de la cooperacin internacional y la cooperacin descentralizada. 4 ) Fomentar el desarrollo de la cooperacin descentralizada como una nueva herramienta importante para el fortalecimiento de las capacidades locales. Los resultados de esta estrategia son concretos y positivos. Es el caso del proyecto ejecutado en La Matanza (Buenos Aires), para el diagnostico de un programa de desarrollo social-urbano, y en las provincias de Misiones, Corrientes, Chaco, Santiago del Estero, Tucumn, Catamarca y Jujuy19 para..,ambos con el financiamiento de la Junta
de Galicia, Espaa. La Argentina ha asumido, por otro lado, la responsabilidad de otorgar cooperacin internacional descentralizada a travs del Fondo Argentino de Cooperacin Internacional (FO-AR). Las acciones internacionales de las provincias argentinas estn amparadas jurdicamente por el Art. 124 de la Constitucin, conforme al cual Las provincias podrn crear regiones para el desarrollo econmico y social y establecer rganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrn tambin celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la poltica exterior de la Nacin y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crdito pblico de la Nacin, con conocimiento del Congreso Nacional al.20 El Art. 126 especfica que los convenios que pueden firmar los gobiernos subnacionales excluyen aquellos de naturaleza poltica21. Desde el punto de vista de la gestin institucional, poseen Secretaras de Relaciones Internacionales. En el caso de Chile se da un proceso sui generis, pues el proceso de descentralizacin no es muy profundo ni implica la transferencia de facultades importantes del estado central a las regiones. No obstante ello, el propio gobierno central ha impulsado recientemente una interesante e innovadora estructura para impulsar y propender a una gestin eficaz y transparente de la diplomacia y cooperacin descentralizada. En vez de contar slo con una oficina encargada sectorialmente del tema, en el Ministerio de Relaciones Exteriores, como es el modelo generalizado en la regin, se ha creado un sistema integrado de alcance multisectorial que tiene la doble ventaja de reconocer a las regiones su calidad de agentes externos directos y de articular sus demandas de cooperacin con todos los organismos del estado competentes, directa o indirectamente. Este rgano es la Direccin de Coordinacin Regional(DICORE), que tiene a su cargo el apoyo a los procesos y actividades internacionales que se originan o inciden en las regiones. Coordina las relaciones entre el
gobierno central y las regiones en materia de relaciones externas o del impacto que en ellas tiene la poltica exterior del estado. Asimismo, coordina con las regiones la incorporacin de sus demandas de cooperacin internacional en la poltica general de cooperacin y promueve la participacin de las delegaciones empresariales regionales en la bsqueda de mercados en el exterior. Coordina tambin programas de especializacin, formacin y generacin de capacidades de gestin internacional en las regiones y facilita la vinculacin de stas con las embajadas y consulados de Chile en el exterior. En los Estados Unidos, donde las constituciones de los estados federados les reconocen amplias competencias en materia de relaciones externas, la diplomacia y la cooperacin descentralizada posee un espacio jurdico y poltico de gran amplitud. Con diversos grados y matices los estados federados poseen jurdicamente amplias facultades en
materia de relaciones externas, tanto en los mbitos econmico y comercial como en los institucionales y en algunos casos en el dominio poltico22. Entre esas facultades, se encuentran las de abrir oficinas en el exterior para promover las relaciones econmicas, comerciales y financieras, otorgar cooperacin internacional, recibir ministros de relaciones exteriores y mandatarios extranjeros, suscribir acuerdos internacionales y ejercer el control presupuestario de sus acciones externas. Usualmente, como es la tendencia universal, los estados ms activos en relacin a la poltica exterior, son aquellos que tienen fronteras internacionales . En este caso con Canad y Mxico o aquellos como Florida o New York que estn expuestos permanentemente a procesos internacionales. Las negociaciones internacionales del estado de La Florida con todos los estados latinoamericanos y del Caribe para obtener la sede institucional del ALCA para
Mapa fsico-poltico de la Zona de Integracin del Centro-Oeste Sudamericano
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Cf. Ministerio de Relaciones Tcnica Internacional., 008.
de la Repblica Argentina, Direccin
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Constitucin de la Repblica Argentina, artculo 124.

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General de Cooperacin Internacional, Distribucin de la Cooperacin
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Cf. Samuel Lucas McMillan, Sub national Foreign Policy Actors: How and why Governors Participate in U.S. Foreign Policy. En: Foreign Policy Analysis (Volume 4, Issue 3, Page 227.253, July 2008.
Ibid, Art. 126.
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Miami es un ejemplo emblemtico de naturaleza poltica. En el mbito multilateral, la expresin ms importante de la diplomacia y la cooperacin descentralizada en la regin es la Zona de Integracin del Centro Oeste Sudamericano (ZICOSUR). Se trata del primer foro internacional latinoamericano constituido exclusivamente por gobiernos subnacionales, con una dinmica participacin empresarial ( actor no estatal). Este foro est dirigido a propiciar la integracin econmica y fsica del centro oeste sudamericano, con la finalidad de propender al desarrollo sustentable de la subregin. Zicosur se constituy institucionalmente a travs del Protocolo de Campo Grande, suscrito el 21 de noviembre del 2005. Conforme a su instrumento constitutivo, Zicosur es un foro de carcter internacional integrado por provincias de Argentina, estados de Brasil, departamentos de Bolivia y Paraguay y regiones de Chile . Su estructura de gobierno incluye un plenario de autoridades, integrado por gobernadores, prefectos e intendentes regionales, un comit coordinador de gobernadores y una secretara ejecutiva pro tempore. Su agenda de trabajo es relevante y ambiciosa. Incluye el establecimiento de redes ferroviarias, viales e hidrovas que interconecten la regin , el desarrollo del
potencial energtico y la promocin de la inversin y el comercio. A ello se aaden metas especficas en el mbito del desarrollo social, la preservacin del medio ambiente, el turismo, la educacin, y la cultura. La viabilidad del proyecto reside en el hecho que las vas ferroviarias y viales existentes ya aseguran el trnsito de personas y mercaderas, De lo que se trata es de completarlas y extenderlas. Y ello es factible. ZICOSUR, promueve, por otro lado, a partir de iniciativas del sector privado y los poderes pblicos regionales la insercin competitiva de la subregin en el escenario internacional, el desarrollo del comercio exterior en los mercados regionales e internacionales,, Entre sus metas de corto y mediano plazo se encuentran desarrollar el transporte multimodal, la utilizacin del Corredor Biocenico Norte-Pacfico-Atlntico; la coordinacin de esfuerzos para optimizar la capacidad de produccin del norte argentino, la zona colindante de Paraguay, el sur de Bolivia, el sudoeste de Brasil y el norte de Chile, especialmente a travs de los corredores biocenicos. La utilizacin intensiva de los puertos de las regiones de Chile; y, la promocin de la interconexin de las hidrovas Paraguay-Paran y Paran-Tiet con la red de comunicaciones biocenicas.
La idea central era incorporar a las autoridades y a las empresas regionales a la promocin y gestin de las relaciones econmicas internacionales del Per, incluida la cooperacin internacional. El proyecto, sin embargo, no pudo ejecutarse debido a los estragos institucionales que causo el golpe militar del presidente Fujimori contra el congreso y la institucionalidad democrtica en el pas, as como por la resistencia de un sector de la burocracia a una iniciativa necesariamente innovadora. Al ao 2001, en un contexto nacional e internacional distinto, ya maduro para la iniciativa, la retom. Primero como Vice Ministro de Relaciones Exteriores y luego como jefe de la diplomacia peruana. Se incorpor a la administracin y gestin de la poltica exterior el enfoque de la diplomacia y la cooperacin descentraliza. En esta ocasin de la mano del proceso de regionalizacin del pas y con el respaldo de los funcionarios, ya abiertos a las nuevas tendencias de las relaciones internacionales contemporneas. Entre el 2001 y el 2005 se crearon siete oficinas descentralizadas del Ministerio de Relaciones Exteriores en las regiones de Arequipa, Cusco, Iquitos, Piura, Puno, Tacna y Tumbes. Se otorgaron las facultades y competencias necesarias, por modificacin legislativa, a la Direccin General de Coordinacin de la Cancillera. La misma que asumi la responsabilidad de dirigir las acciones de diplomacia y cooperacin descentralizada, en trabajo armonizado con la Direccin General de Desarrollo Fronterizo. Se incorpor al discurso de la poltica exterior las variables de la diplomacia descentralizada y la diplomacia social: Antes, pensbamos que la poltica exterior responda exclusivamente al inters nacional, entendiendo por inters nacional el inters del Per representado en del estado centralista. Una visin que, en la prctica, era la de una parte del Per, la del Per centralista, que no miraba hacia el interior de nuestras mayores riquezas sociales, culturales y poblacionales, que estn, ciertamente, en las provincias, en las regiones, en el Per profundo. En la globalizacin, los intereses nacionales son descentralizados. Ya no corresponden solamente al estado central deben incorporar los intereses y aspiraciones de los gobiernos regionales y locales y los de la sociedad civil . Por eso, cuando la Cancillera el estado peruano- tiene que negociar en el exterior, el inters nacional no solo debe estar constituido por los intereses necesariamente temporales del gobierno,
sino comprender una amalgama de intereses amplios y plurales que corresponden a los gobiernos subnacionales. Un inters nacional que sintetice y concilie los intereses y aspiraciones de las regiones, los gobiernos provinciales y distritales, las empresas, las ONGs y las instituciones de la sociedad civil Hoy tenemos esa visin descentralizada de la poltica exterior, hacia dentro y hacia fuera. Hacia fuera significa que no solo debemos relacionarnos con los estados sino tambin con los gobiernos federales y las regiones y gobiernos locales de otros pases. Es el caso, por ejemplo, del acuerdo que suscrib con Roberto Formigoni Presidente de la regin italiana de la Lombarda, para financiar un proyecto de modernizacin productiva y competitividad para la industria del calzado en Trujillo, como complemento a un acuerdo inicial de cooperacin tcnica suscrito por el propio presidente de la regin el ao 200224 El ao 2002 se concret una de las primeras negociaciones de diplomacia descentralizada al suscribirse, con el apoyo y patrocinio de la cancillera, el Protocolo de Entendimiento de Cooperacin en Calzados y Textiles entre el Prsidente de la Lombarda y el Presidente de la CTAR, Regin La Libertad. A travs de este instrumento jurdico se acord la trasnferencia de conocimientos y experuencias de los pequeos y medianos industriales lombardos en el sector calzado, en el que poseen una calidad y copetitividad mundial. El protocolo estableci diversas modalidades de cooperacin en materia de innovacin tecnolgica y la promocin y en la elaboracin de un programa de inversiones encaminado a facilitar proyectos que beneficien el desarrollo tecnolgico regional25. De manera coherente el esquema de diplomacia y cooperacin descentralizada se realiz un esfuerzo por incor-
Un nuevo paradigma para las relaciones externas del Per: incorporar en la poltica exterior los intereses de los gobiernos regionales y locales, promover y respaldar la diplomacia y cooperacin descentralizada
En el caso del Per , la descentralizacin de la poltica exterior fue objeto de una iniciativa temprana y precursora en 1991, la primera en la regin. Ese ao se produjo una reestructuracin funcional del Ministerio de Relaciones Exteriores, en cuyo marco me correspondi proponer un esquema descentralizado de la elaboracin y ejecucin de la poltica exterior (antes del proceso de descentralizacin del estado,) a travs de la creacin e implementacin al interior del pas de Direcciones Regionales del Ministerio de Relaciones Exteriores23.
24
Discurso del Ministro de Relaciones Exteriores del Per, embajador Manuel Rodrguez Cuadros, en la Municipalidad del Cusco, 14 de febrero 2005.
25
Acuerdo entre la regin de la Libertad del Per y la regin de Lombarda, Italia, suscrito el 21 de enero de 2002 en la ciudad de Miln, en: Ministerio de Relaciones Exteriores, Boletn Trimestral, 2002, enerofebrero, Vol. 1, Pg. 160. Lima, 2002.
23
A la poca desempeaba el cargo de Director de Planeamiento de la cancillera peruana.
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prar a los gobiernos regionales en el manejo de la poltica exterior de las zonas de integracin fronteriza, as como en la elaboracin y ejecucin de la estrategia nacional de desarrollo fronterizo 2004- 2021. Se complement el concepto de frontera lnea, de frontera separacin, que hace relacin a las cuestions de soberana, con la nocin de frontera zona, que pone nfaiss en los intereses comunes, los problemas y aspiraciones compartidas y que posee las poptencialidades de movilizar recursos compartidos para el desarrollo local,lalcuha conttra la pobreza y el buen gobierno. Se elabor la Estrategia de Desarriollo Fronterizo hasta el ao 2021. Dentro del espacio fronterizo se diferenci el rea de frontera( zona adyacente al lmite fronterizo y por su relacin de vecindad paso de frontera), la Zona de frontera, definida como una unidad geo-econmica, con asnetamientos y ejes fsicos, econmicos y humanos de articulacin, espacio prioritario de las polticas de desarrollo, soporte de las reas de frontera y nexo articulador con la regin administrativa; y la regin fronteriza, que constituye el mbito subnacionalde las estrategias y gestin del desarrollo (regin, fronterizos, en el caso de la frontera norte: departamento)26 El s grfico muestra la ariculacinde los divrsos espacios fronterizos tomando como referencia la frontera Norte del Per. Dentro del enfoque de diplomacia y cooperacin descentralizada, la estrategia nacional de desarrollo fornterizo identifico formalmete como actores de los procesos de desarrollo e integracin vecinal en las reas de fronteras, a: a. El gobierno nacional ( Ministerio de Relaciones Exteriores, Consejo Nacional de Desarrollo fronterizo, los sectores d ela administracin pblica y las Comisiones Macro-Regionales de Desarrollo Fronterizo;. b. Los gobiernos subnacionales (diez gobiernos regionales y 79 gobiernos locales). c. Los actores no estatales, representados por los gremios empresariales regionales, las camaras de comercio, las universidades, las organizaciones no gubernamentales, las comunidades nativas y otras instituciones de la so-
ciedad civil.
La estrategia plante articular a toda esta gama de pluralidad de actores en la elboracin y ejecucin de una visin compartida del desarrollo sostenible en las reas de frontera, asegurando la sostenibilidad econmic, ambiental, poltica y de integracin fronteriza, tanto en las polticas estrictamente nacionales,como en las externas y las bi o trinacionales. Los siguientes grficos muestran la metodologa utilizada para la elaboracin de la estrategia:
26
Ministerio de Relaciones Exteriores, Estrategia Nacional de Desarrollo Fronterizo, Lima, 2004.
La estrategia incluye en su formulacin de metas y poltcias a cuatro ejes fundamentales: 1) El desarrollo sostenible con equidad en las zonas fronteras. 2) El desarrollo de obras de infraestructura fsica, especialmente el trasporte multimodal inyerno y el correspondiente a los ejes viales de interconexin biocenica. 3) El fortalecimiento del proceso de integracin fronteriza. 4) La organizacin terriorial de las acciones de desarrollo. Se establecieron cinco reas de integracin fronteriza en las fronteras con el Ecuador, con Colombia, con Brasi, con Bolivia y con Chile. La importancia social, econmica y poltica de las reas de integracin fronteriza se expresa cuantitativamente en algunas cifras bsicas: la superficie territorial que comprenden las reas de frontera eqivale al 61% del territorio nacional, al 25 % de la pobacin y al 16 % del PBI nacional.
La estrategia de desarrollo fronterizo, articulada a la diplomacia social y a la diplomacia y cooperacin descentralizada, se ejecut como parte de las relaciones limtrofes bilaterales y multilaterales.
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Esquema Metodolgico
Construyendo la estrategia nacional de desarrollo fronterizo

FACTORES EXTERNOS
Problemtica Fronteriza C A R A C T E R I Z A C I N
FORTALEZAS DEBILIDADES OPORTUNIDADES AMENAZAS
SOSTENIBILIDAD SOCIAL
1. El inicio de la construccin del puente binacional sobre el Ro Acre, entre las localidades de Assis -Brasil e Iapari en el Per, con el financiamiento del Estado de Acre. Se acord que los trabajos se inicien en los siguientes treinta das. La construccin significaba concretar un anhelo de las poblaciones fronterizas de ambos pases, de sus empresarios y comerciantes, de la poblacin y las autoridades. 2. El gobierno de Acre se comprometi a suministrar energa electrica a las poblaciones fronterizas peruanas, como el inicio de un programa de interconexin elctrica.
IIRSA), el puente tiene la funcin estratgica de abrir nuevas posibilidades para el desarrollo socioeconmico de la macro regin Sur del Per y los Estados de Acre y Rondonia del Brasil a travs de su vinculacin conjunta, y facilitar el acceso de dichos estados brasileos as como de la sierra y amazona peruanas haca los mercados internacionales, en especial de la Cuenca del Pacfico, impulsando as el proceso de integracin regional28 Es una de las iniciativas de diplomacia y cooperacin descentralizada ms importantes realizadas en Sudamrica, entorno a la cual se llev a cabo un dinmico proceso de encuentros descentralizados entre los gobiernos subnacionales del rea de frontera y del propio gobierno peruano con las regiones concernidas.29 Criterios de diplomacia descentralizada se aplicaron asimismo en las relaciones con Chile, alrededor de proyectos e intereses de las autoridades, empresarios e instituciones de cada lado de la frontera. Especialmente en relacin a la promocin del turismo transfronterizo, el repoblamiento de machas y el desarrollo de la acuicultura en la zona , acciones conjuntas de prevencin del VIH/ SIDA y la tuberculosis, el intercambio de informacin y experiencias entre las zonas francas de Tacna e Iquique y la efectiva puesta en prctica del transporte de pasajeros entre Tacna y Arica.
SOSTENIBILIDAD ECONMICA
EL PROCESO DE DESARROLLO
SOSTENIBILIDAD INSTITUCIONAL
VISIN AL 2021
SOSTENIBILIDAD TERRITORIAL
2002
INTEGRACIN FRONTERIZA
3. Instalacin de puertos secos en las ciudades de Ro Branco e Iapari hasta la instalacin definitiva de un centro binacional de atencin fronteriza. Esta medida estuvo dirigida a satisfacer la necesidad comercial y migratoria de contar alrededor del puente con los servicios aduaneros, sanitarios y de migraciones indispensables para facilitar el comercio y el trnsito de personas. 4. Para agilizar y promover el comercio agrcola, se acord que las autoridades peruanas directamente verifiquen las condiciones sanitarias de los productos carnicos y derivados procedentes del Acre y que, en contrpartida, las autoridades estaduales del Acre realicen directamente la certificacin de productos vegetales y naturales provenientes del Per.27 El puente sobre el Ro Acre fue construdo a un costo de 12 millones de dlares por el gobierno de Acre e inaugurado por los presidentes Lula y Toledo el 21 de enero del 2006 . Une las localidades de Iapari ( Per ) y Assis -Brasil y se conecta por el lado peruano con los mercados de Perto Maldonado, Cusco , Juliaca y los puertos de Matarani e Ilo; y por el lado Brasileo al puerto de Santos en el Atlntico. En el sur del Per se benefician ms de cinco millones de personas con nuevas oportunidades comerciales, de inversin y turismo. Como ha sealado la Iniciativa para la integracin de la infraestructura sudamericana(
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FACTORES INTERNOS
N 13
Con el Brasil se llevaron a cabo una serie de acciones de la mayor trascendencia vinculadas a los intereses o a la participacin de los gobiernos regionales, as como a la satisfaccin de aspiraciones y demandas de la poblacin que no haban sido atendidas Especialmente el establecimiento de la alianza estratgica entre ambos pases, el acuerdo para interconectar sus mercados interfronterizos a travs de los corredores biocenicos y otras obras viales, la decisin interna del gobiern peruano de construir la carrterera trasnsocenica con ramales en toda la macro regin del Sur, la subscripcin de un acuerdo de libre comercio en el marco de la ALADI y la puesta en prctica, por primera vez en la historia de las relaciones bilaterales, de polticas y acciones de diplomacia y cooperacin descentralizada entre los gobiernos estaduales de Amazonas, Acre, Rondonia y Rio Grande do Sul por la parte brasilea; y los gobiernos regionales de Ucayali, Iquitos, Madre de Dios, Cusco, Arequipa, Moquegua y Tacna, por el Per Los pre-
sidentes de estas regiones tuvieron una participacin decisiva en el proceso que llev al gobierno nacional a los acuerdos de integracicin con el Brasil y a la construccin de la carretera transocenica. El 22 de de abril del 2004, por invitacin del gobernador Jorge Viana, realic una visita oficial al Estado del Acre. La primera presencia de un canciller peruano en el territorio de un gobierno subnacional del Brasil.. La reunin di lugar al primer encuentro de autoridades y empresarios del Acre y los gobiernos regionales de Ucayali, Arequipa, Puno y Moquegua. El gobernador Viana asisto con las ms altas autoridades de su gobierno en materia de aduanas, agricultura, infraestructura, comercio y policia, pues nuestra intencin era tomar deisiciones. Como resultado de este primer encuentro de diplomacia y cooperacin descentralizada, al ms alto nivel , se adoptaron las siguientes decisiones:
28
Cf. Comunicado de prensa: www.acre.gov.br Nota de prensa IIRSA http:// www.iirsa.org/BancoConocimiento/N/noticia_puente_sobre_rio_acre/noticia_puente_sobre_rio_acre.asp?CodIdioma=ESP&CodSeccion=19
29
Entre otros, el Acta de intencin para el desarrollo del eje comercial Pucallpa - Cruzeiro do Sul, suscrita el 12 de marzo del 2004 por el Gobernador del Estado de Acre, Jorge Viana y el Presidente de la Regin Ucayali, Edwin Vsquez Lpez; las reuniones de concertacin que efecte como canciller con las autoridades regionales y los empresarios de Ucayali, Arequipa y Puno el ao 2004; la visita oficial que efecte al Estado de Amazonas el 15 de septiembre del 2004; y, la gira que hicieron por el s autoridades, empresarios, inversionistas y periodistas del Estado de Matto Grosso a las ciudades de Puno, Arequipa, Moquegua y Tacna, entre el 16 y el 18 de febrero del 2005, encabezados por el gobernador del estado Blairo
27
Cf. Ministerio de Relaciones Exteriores, Nota de Prensa 207-04 del 26 de abril del 2004.
Borges Maggi.
26
27
Un exitosa iniciativa que provino del gobierno regional de Tacna y de las diversas instituciones de la sociedad civil fue la relativa a la supresin de visas en el trnsito de personas entre el Per y Chile. Esta iniciativa regional fue negociada de gobierno a gobierno y se concret a travs del el Acuerdo para el ingreso y trnsito de nacionales chilenos y peruanos en calidad de turistas con slo documento de identidad, que negoci y suscrib en Lima con el Canciller Ignacio Walker, el 5 de julio del 2005. Entr en aplicacin el 6 de agosto del mismo ao. El trnsito slo con documento de identidad ha facilitado la vida cotidiana de ms de 10,000 personas que a diario cruzan de Tacna haca Arica. En la frontera con el Ecuador, la poltica de desarrollo regional fronterizo se concentr en la ejecucin del Plan Binacional de Desarrollo de la Regin Fronteriza PerEcuador, que es una estrategia conjunta diseada por Per y Ecuador con la finalidad de desarrollar actividades y ejecutar proyectos que permitan integrar econmicamente la regin, acelerar su desarrollo productivo y social, y superar la situacin de atraso respecto al resto de los territorios de ambos pases. La ejecucin del Plan Binacional est prevista para un perodo de 10 aos (2000-2009). La inversin s se viene ejecutando en el marco de cuatro programas: programa binacional de proyectos de infraestructura social y productiva, con un monto referencial de US$ 1,498 millones; programas nacionales, peruano y ecuatoriano, de construccin y mejoramiento de la infraestructura productiva en las regiones fronterizas con un costo de US$ 400 millones; programas nacionales de construccin y mejoramiento de la infraestructura social y aspectos ambientales en las regiones fronterizas en el orden de US$ 500 millones; y, programas de promocin de la inversin privada calculada en US$ 602 millones. Entre los proyectos que se vienen ejecutando en el mismo Plan, estn los relativos al reordenamiento y manejo de la cuenca binacional Catamayo-Chira; el manejo de la cuenca binacional Puyango-Tumbes; el Eje Vial N 1 HuaquillasAguas Verdes y el proyecto de salud y desarrollo rural, financiados por Espaa, el Banco Mundial, la Unin Europea e Italia, respectivamente.
El destino de los proyectos correspodne a un criterio definido de diplomacia descenralizada pues beneficia a la poblacin del gobierno regional y los gobiernos loales, pero la gestin de los mismos no cuenta aun con la direccin y paricipacin activa,directa y sistemtica de los gobiernos subanacionales del norte del Per. Es una tarea pendiente. Una de mis ultimas decisiones como Ministro de Relaciones Exteriores fue dar un paso adelante en ese sentido y aprob la norma legal que dispuso que la Oficina del Plan Binacional de Desarrollo- Captulo Per, que funciona inexplicablemente en Lima, se trasladara a Piura. Lamentablemente esta desicin se dej de aplicar30. La estrategia de desarrollo e integracin fronteriza con Colombia se focaliza en el proyecto binacional de desarrollo de la cuenca del ro Putumayo, que abarca una extensin de 160,500 kilmetros cuadrados y est dirigido al manejo compartido de las actividades pesqueras y de los bosques Tarapac y Flor de Agosto, con la finalidad de crear trabajo productivo y sustentable en beneficio de las poblaciones fronterizas Con Bolivia, en una zona de integracin que comprende a las regiones de Puno y Madre de Dios, se prioriz el manejo del Sistema Hdrico del Lago Titicaca, se transfiri al gobierno regional y a la autoridad autnoma las competencias y los recursos que aseguren una administracin descentralizada . En la zona de integracin fronteriza se identificaron 104 proyectos, los mismos que fueron entregados a Bolivia para su respectiva compatibilizacin con las iniciativas de ese pas. Los principales ejes de accin identificados fueron: a) Eje vial multimodal (ferroviario, carretero y lacustre); b) Manejo y gestin de recursos hdricos, desarrollo integral de especies hidrobiolgicas nativas e introducidas en el Lago Titicaca; c) Programa de transferencia tecnolgica productiva y defensa del medio ambiente; d) Turismo (infraestructura, promocin y capacitacin); f) Programas de servicios bsicos (educacin, salud y cultura); g) Fortalecimiento institucional para el desarrollo y la integracin; y, h) Implementacin del CEBAF Desaguadero.
Con la finalidad de ordenar las acciones de diplomacia y cooperacin descentralizada y dotarlas, al mismo tiempo, de un marco jurdico e institucional que les otorgue sostenibilidad,el 24 de noviembre del 2004 suscrib con los presidentes regionales de Arequipa, Daniel Vera balln; de Puno, David Jimnez Sardn; de Tacna Julio Alva Centurin y el Vicepresidente de la Regin de Madre de Dios, Jos de la Rosa del Maestro Rios, un convenio de cooperacin interinstitucional entre la cancillera y la macro regin del sur31. Un convenio anlogo firm el 4 de febrero del 2005 con la Presidenta Regional de Tumbes y Presidenta de la Secretara Pro Tempore de la Junta de Coordinacin Interegional del Norte y Oriente Rosa Medina Feijoo y los presidentes regionales de Lambayaque, Yehude Simon; de Piura, Csar Trelles; de Cajamarca, Juan Pita Gastelumendi; de San Martn,Max Ramrez Garca y el Vice-Presidente de la Regin Amazonas, Rmulo Merino Izquierdo32. Ambos instrumentos permiten vincular la poltica exterior del Estado,con las necesidades de los gobiernos regionales y la realizacin de sus propias relaciones externas, as como con las empresas y las organizaciones de la sociedad civil de cada regin, en un esfuerzo compartido y concertado de promocin de las exportaciones, las inversiones el turismo, as como para la captacin de cooperacin internacional a favor de estas regiones y pone a disposicin de los gobiernos subnacionales las distintas dependencias de la cancillera, as como las embajadas y consulados del Per para canalizar sus relaciones externas. Los convenios, finalmente, establecen el compromiso del Ministerio de Relaciones Exteriores y las regiones para impulsar con un enfoque descentralizado los acuerdos y programas de integracin fronteriza33De manera complementaria la Cancilllera puso a disposicin de los gobiernos regionales los planes estratgicos de apoyo a la insercin internacional de los gobiernos regionales del Sur y el Nor Oriente.
En el ambito multilateral se promovi y respaldo el relacionamiento externo de las regiones y gobiernos locales, especialmente su participacin en la Red Interamericana de Desarrollo de Gobiernos Regionales, Locales y Participacin Ciudadana (RIAD-OEA). Estas son las primeras y principales lneas de accin que llevaron a cabo la cancillera peruana y los gobiernos regionales dentro del contexto de la diplomacia y la cooperacin descentralizada. Fue un esfuerzo inicial con resultados concretos y que tuvo la virud de crear un marco jurdico-institucional. Sin embargo este impulso se ha detenido desde jluio del 2006 con la asuncin del nuevo gobierno del Presidente Alan Garca. Es indispensbale retomar el esfuerzo como una poltica de estado. El encuadre conceptual y metodolgico de la diplomacia y la cooperacin descentralizada obliga a un cambio en la manera de elaborar y e ejecutar la poltica exterior, que ha retomado una visin centralista. Esta es una tarea del gobierno. Pero, al mismo tiempo, los gobiernos regionales con autonoma deberan plantear la incorporacin de los intereses, aspiraciones y requerimientos externos de sus estrategias de desarrollo en la elaboracin y ejecucin de la poltica exterior del estado. Es indispensable, tambin, un presencia directa de los gobiernos regionales en todos los mecanismos institucionales de cooperacin e integracin fronteriza. Estos mecanismos, como por ejemplo la Comisin Mixta Permanente de Fronteras, la Comisin de Vecindad, los Comits tcnicos bilaterales de facilitacin del comercio, pesquera, asuntos indgenas, educacin, salud, proteccin ecolgica, energa y minas que existen en la relacin bilateral fronteriza con el Ecuador, deberan contar con una representacin directa no marginal- del gobierno regional y los gobiernos locales concernidos. Y en todos los casos en los que las decisiones depedan bsicamente de las competencias del gobierno regional, estos mecanismos, comisiones o grupos de trabajo deberan ser presididos o dirigidos por funcionarios regionales. No es razonable ni eficiente para una gestin en beneficio de la poblacin y los proyectos de desarrollo econmico y social en las zonas de frontera, que los gobiernos regionales no participen o lo hagan marginalmente en proyectos que impactan directamente en sus polticas de gobierno y en la vida diaria de la gente.
31
Cf. Ministerio de Relaciones Exteriores. Nota de Prensa 574-04, de 24 de noviembre del 2004. Cf. Ministerio de Relaciones Exteriores, Nota de Prensa 048-05 de 4 de febrero del 2005. Ibd.
32
30
Cf. Ministerio de Relaciones Exteriores, Nota de Prensa 500-04, 2004.
33
28
29
Los gobiernos regionales deberan asimismo elaborar y aprobar anualmente su propia demanda consolidada de cooperacin para el desarrollo y cooperacin descentralizada y negociar con la Agencia Peruana de Cooperacin Internacional para su incorporacin a la demanda nacional que negocia el gobierno central. . La elaboracin y negociacin de los proyectos lo pueden hacer, tambin y es lo deseable, directamente los gobiernos regionales con las fuentes cooperantes gubernamentales y no gubernamentales. Generar estas capacidades de gestin institucional internacional es particularmente importante en aquellas regiones que presentan los mayores indices de pobreza y pobreza extrema. Esto es ms urgente an si se tiene en cuenta que la mayor parte de la cooperacin internacional que recibe el Per no se destina a las regiones ms pobres. Siendo el Per un pas de renta media baja la cooperacin internacional no rembolsable disminuir como tendencia, la manera de impedir o aliviar esta situacin es justamente focalizndo la cooperacin en las poblaciones y regiones con mayor pobreza, pobreza extrema y desnutricin, como Ayacucho, Apurimac, Cusco y Puno y provincias de otras regiones que presentan indicadores similares a las de los pases menos avanzados del Africa34. Del mismo modo, en todos los proyectos de cooperacin internacional que se apliquen en la circunscripcin territorial de las regiones, los gobiernos regionales, las ongs regionales o las instituciones regionales concernidas deberan ser la contraparte de la fuente cooperante o constituir la entidad responsable de la ejecucin de los proyectos. En todo caso no pueden seguir estando al mrgen de la gestin de dichos proyectos. Del total de proyectos de cooperacin internacional que se ejecutan en el pas a travs de la Unin Europea en la circunscripcin territorial de los gobiernos regionales (proyectos de impacto descentralizado por el destino de los recursos) , en ms del 85% los gobiernos regionales no son contrapartida u rgano de ejecucin35.
Otra tarea an pendiente es un desarrollo ms sistemtico de las propias relaciones externas de los gobiernos regionales y locales, con otros gobiernos subnacionales , con gobiernos centrales, con organizaciones no gubernamentales, otras instituciones de la sociedad civil y con empresas extranjeras, especialmente aquellas que ejecutan proyectos de inversin en sus circunscripciones territoriales. La diplomacia y la cooperacin descentralizadas emerge de esta manera como un instrumento complementario a los esfuerzos de los gobiernos regionales en la elaboracin y aplicacin de sus estrategias y planes de desarrollo sustentable local con un enfoque de derechos humanos y cohesin social, a sus programas de lucha contra la pobreza, la desigualdad, la exclusin y la discriminacin, a sus estrategias de promocin de las exportaciones, las inversiones y el turismo en los mercados regionales y locales, a la modernizacin y mejora de sus capacidades para elaborar proyectos, y sus acciones para empoderar derechos ciudadanos y, finalmente, al fortalecimiento de sus capacidades institucionales para el buen gobierno, la rendicin de cuentas y la transparencia. Para utilizar y aprovechar todo este potencial, los gobiernos regionales y locales deben fortalecer sus estructuras institucionales y funcionales en materia de relaciones externas y del relacionamiento con el gobierno central en el mbito de la poltica exterior del estado. Es necesario que cuenten con gerencias o unidades de relaciones externas segn sea el caso. Dotadas de los conocimientos, mtodos y tcnicas ms modernas y adecuadas para el anlisis de las variables externas, as como para la gestin de la negociacin internacional, la captacin de cooperacin descentralizada, el relacionamiento institucional con otros gobiernos subnacionales extranjeros, la participacin multilateral en las diversas organizaciones internacionales de gobiernos subnacionales, la promocin regional de las inversiones, el comercio y el turismo, la elaboracin de proyectos y su ejecucin con eficacia, transparencia y adecuada rendicin de cuentas. Parece un inters manifiesto, por ejemplo, que la regin Tacna y an Arequipa negocien su incorporacin a la Zona de Integracin del Centro-Oeste Sudamericano ZICOSUR para no quedar al margen de un amplsimo mercado regional transfronterizo que se est formando con un formidable dinamismo.
Los gobiernos regionales y locales tienen el desafi de generar y consolidar esas capacidades institucionales para insertarse positivamente en la globalizacin y hacer de la diplomacia y la cooperacin descentralizada no slo un valioso instrumento complementario a sus estrategias de desarrollo sustentable con cohesin social, sino un factor de formacin de capital social regional y local.
34
Cf. APCI, Situacin y Tendencias de la Cooperacin Internacional en el Per, Lima, 2004. Cf. Matriz de la Cooperacin de la Unin Europea con el Per, Delegacin de la Comisin Europea en el Per, Lima, 2006.
35
30
31

Diplomacia y Cooperación Descentralizada

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Diplomaciaycooperacindescentralizada:uninstrumentoparaeldesarrolloylagobernabilidaddelasregiones

Diplomacia y cooperacin descentralizada: un instrumento para el desarrollo y la gobernabilidad de las regiones

Globalizacin y descentralizacin: estados, regiones y ciudades

Relaciones Internacionales paradigma estato - centrista

La descentralizacin de las relaciones internacionales

La diplomacia y la cooperacin descentralizada

Relaciones internacionales contemporneas paradigma multicntrico

Instrumentos de la poltica exterior nacional y descentralizada

ONGs EntidadesSociedad Civil

ONGs Entidades Sociedad Civil

Mas de 50,000 ONGs

Mercados y Empresas internacionales

150 organismos internacionales

La cooperacin descentralizada, la cohesin social, la lucha contra la pobreza y el buen gobierno

lvaro Coronel, Ibd.

La experiencia europea en materia de cooperacin descentralizada

La diplomacia y la cooperacin descentralizada en Amrica Latina

Mapa fsico-poltico de la Zona de Integracin del Centro-Oeste Sudamericano

Cf. Ministerio de Relaciones Tcnica Internacional., 008.

de la Repblica Argentina, Direccin

Constitucin de la Repblica Argentina, artculo 124.

General de Cooperacin Internacional, Distribucin de la Cooperacin

Ibid, Art. 126.

A la poca desempeaba el cargo de Director de Planeamiento de la cancillera peruana.

Ministerio de Relaciones Exteriores, Estrategia Nacional de Desarrollo Fronterizo, Lima, 2004.

Construyendo la estrategia nacional de desarrollo fronterizo

Cf. Comunicado de prensa: www.acre.gov.br Nota de prensa IIRSA http:// www.iirsa.org/BancoConocimiento/N/noticia_puente_sobre_rio_acre/noticia_puente_sobre_rio_acre.asp?CodIdioma=ESP&CodSeccion=19

Cf. Ministerio de Relaciones Exteriores, Nota de Prensa 500-04, 2004.

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