Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento/CEFOR Especializao em Instituies e processos Polticos do Legislativo

Maria Amlia da Silva Castro

A funo controle exercida pelo parlamento: o papel do SIAFI

Braslia 2008

Tema: fiscalizao e controle da Administrao Pblica A funo controle exercida pelo parlamento: o papel do SIAFI

1 - Introduo O Plano de trabalho ora apresentado traa em linhas gerais uma proposta de elaborao de monografia para concluso do curso de especializao em instituies e processos polticos do legislativo, realizado pelo Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento/CEFOR. O projeto ter como o tema geral: fiscalizao e controle da administrao pblica e versar especificamente sobre a o papel do Sistema Integrado de Administrao Financeira/SIAFI no controle e fiscalizao das contas pblicas pelo congresso nacional. SIAFI um sistema informatizado concebido para registrar, acompanhar e controlar a execuo oramentria, financeira e patrimonial do Governo Federal. O sistema foi implantado em 1987. Desde ento o SIAFI tornou-se importante instrumento de gesto dos gastos pblicos. Inicialmente o acesso ao sistema estava restrito a alguns tcnicos especializados em oramento pblico, hoje, mais de 20 anos depois de sua implantao, o acesso foi consideravelmente ampliado. Essa ampliao somada a sua capacidade de disponibilizao de informaes, praticamente em tempo real, transformou o SIAFI em uma importante ferramenta na busca da transparncia das contas pblicas.

2 - Definio do problema As recentes descobertas de esquemas de desvio de dinheiro do errio por agentes pblicos e privados, por meio da manipulao indevida do oramento, tm levantado questes quanto eficincia e efetividade dos sistemas de controle e fiscalizao colocados disposio da sociedade. Teoricamente, o Brasil possui uma boa estrutura para atuar no controle das contas pblicas, ou seja, cada poder possui seu prprio sistema de controle interno, e o controle externo exercido pelo Congresso Nacional com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. Alm do auxlio do TCU, o congresso conta com outras formas de exercer seu papel fiscalizador. A Constituio de 1988 em seu artigo 166 determina que a Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao seja permanente. Tal comisso composta por deputados e senadores e tem o objetivo de fiscalizar e acompanhar a execuo financeira e oramentria dos oramentos da Unio. Vale ressaltar, tambm, a importncia das comisses parlamentares de inqurito que so criadas com o intuito de investigar determinadas denncias. A comisso parlamentar de inqurito/CPI pode ser constituda pelo congresso nacional ou somente por uma das duas casas. A CPI tem poderes de investigao prprios das autoridades judiciais (art. 58, 3), o que a torna poderoso instrumento de fiscalizao e controle em casos especficos. Para que o congresso possa realizar de forma eficiente e eficaz a funo fiscalizadora, necessrio se faz a utilizao de instrumentos que possam trazer informaes sobre as contas pblicas. neste contexto que se insere o Sistema Integrado de Administrao Financeira/SIAFI, uma vez que todas as informaes financeiras e oramentrias se encontram inseridas neste sistema, e nos ltimos anos, apesar de no ter sido criado especificamente para este fim, o SIAFI tornou-se importante instrumento de fiscalizao e tem sido utilizado cada vez mais pelo poder legislativo.

Porm, at que ponto o Sistema Integrado de Administrao Financeira (SIAFI) serve de suporte para atender necessidade de fiscalizao e controle das contas pblicas, pelo Congresso Nacional? At que ponto as informaes constantes do SIAFI so colocadas disposio da sociedade? O SIAFI tem sido utilizado em todo o seu potencial? Quais as dificuldades operacionais encontradas pelo usurio ao acessarem o SIAFI? possvel tornar esta ferramenta mais acessvel ao cidado comum? Como a informtica pode ajudar na fiscalizao? Qual o papel do SIAFI na fiscalizao pelo poder legislativo? Quais so os usurios do SIAFI?

3 - Objetivo O principal objetivo da monografia analisar o papel do SIAFI na realizao da funo fiscalizadora do congresso nacional. Mais especificamente verificar como o SIAFI tem sido utilizado pelos tcnicos para auxiliar o Tribunal de Contas da Unio e as Comisses Parlamentares de Inqurito em suas investigaes.

4 - Justificativa O estudo ora proposto de suma importncia, uma vez que versar sobre a fiscalizao e o controle das contas pblicas, tema de relevante importncia social e que vem sendo objeto de constantes preocupaes por parte dos trs poderes constitudos e da sociedade. Em 1988 os legisladores constituintes deixaram clara esta preocupao ao fazerem constar na nova constituio artigos que demonstram a inteno de prestigiarem a funo fiscalizadora do congresso nacional. Como exemplos, podemos citar: o artigo 71 da carta magna de 1988 que ampliou de forma significativa as atribuies do Tribunal de contas da Unio/TCU; no artigo 166 trata da criao da comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao com a funo de fiscalizar e acompanhar a execuo financeira e oramentria; no artigo 58 trata das Comisses Parlamentares de Inqurito que tm o objetivo de auxiliar o parlamento na fiscalizao e controle de agentes pblicos.

Seguindo no mesmo caminho, no ano 2000 entrou em vigor a Lei 101, tambm chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, que ao fixar limites de gastos para as contas pblicas tornou-se importante instrumento no controle e fiscalizao dos atos dos agentes pblicos. No campo do controle social destacam-se o portal da transparncia, onde constam informaes sobre a utilizao de recursos pblicos e pode ser acessado por qualquer cidado; o site contas abertas que uma entidade privada e traz informaes sobre o oramento. Atualmente, tramita no congresso o projeto de Lei 130/2003 que acrescenta dispositivo a lei de responsabilidade fiscal com o intuito de dar maior transparncia gesto das contas pblicas. Em caso de aprovao, todos os gestores de oramentos pblicos estaro obrigados a prestarem informaes de forma compreensvel aos cidados, via internet. Como podemos observar a preocupao com o controle e fiscalizao das contas pblicas tem se traduzido pela aprovao e melhoria de leis especficas sobre o assunto e pelo uso cada vez maior da tecnologia da informtica. Portanto, torna-se fundamental um maior conhecimento do Sistema Integrado de Administrao financeira/SIAFI, tendo em vista que o local onde esto armazenadas todas as informaes financeiras e oramentrias do governo, e que podem ser repassadas a sociedade, trazendo assim, uma maior transparncia ao setor pblico.

5 - REFERENCIAL TERICO 5.1 - Controle 5.1.1 - Conceitos Considerando que o trabalho ora proposto refere-se ao controle e fiscalizao da administrao pblica, torna-se necessrio a apresentao de alguns conceitos bsicos relacionados ao tema. Etimologicamente a palavra controle origina-se do latim Contra rotulum, em Francs Contro-rle (direo, fiscalizao, averiguao, superviso). De acordo com o dicionrio AURLIO, Controle significa: 1) Ato ou poder de controlar; domnio, governo. (2) Fiscalizao exercida sobre as atividades de pessoas,
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rgos, departamentos ou sobre produtos, para que tais atividades ou produtos no se desviem das normas pr-estabelecidas. Controle como funo administrativa significa verificar se as atividades realizadas esto de acordo como o que foi planejado. Como se pode observar a palavra controle assume diversas conotaes e seu significado depende da funo ou rea em que aplicada, no direito administrativo Hely Lopes conceitua controle como: controle, a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro: pode-se definir o controle da Administrao Pblica como o poder de fiscalizao e correo que sobre ela exercem os rgos dos Poderes Judicirio, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuao com os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico. J para Gasparini controle significa: vigilncia, orientao e correo de certo rgo ou agente pblico sobre a atuao de outro ou de sua prpria atuao. Para efeito do presente trabalho, ser considerada a definio de Maria Sylvia Di Pietro por se aproximar mais do objetivo por ora pretendido.

6 - Tribunal de Contas da Unio 6.1 - Breve histrico O Tribunal de Contas da Unio/TCU foi criado em 7 de novembro de 1890, e institucionalizado atravs do artigo 89 da primeira constituio republicana em 1891 por influncia do ento Ministro da Fazenda Rui Barbosa. A princpio sua atuao era restrita, pois lhe cabia apenas proceder ao controle de legalidade ficando assim preso aos aspectos formais dos atos administrativos. A partir da fez parte de todas as constituies tendo seu ponto alto na Constituio de 1946, onde alcanara grande prestgio. (Silva, 2006) A Constituio de 1967, ratificada pela Emenda Constitucional n 1, de 1969, retirou do TCU vrias de suas prerrogativas. Mas na Constituio de 1988 o Tribunal teve a sua jurisdio e competncia ampliadas de forma substancial.
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No artigo 71 encontram-se elencadas as competncias do TCU na atuao como rgo auxiliar do Congresso Nacional na fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade e economicidade e a fiscalizao da aplicao das subvenes e da renncia de receitas.

7 - CONCEITO DE SERVIO PBLICO O conceito de servio pblico no ponto pacfico entre os doutrinadores, historicamente considera-se que o conceito surgiu a partir da Revoluo Francesa, no sculo XIX, quando a populao comea a reivindicar melhor prestao de servios. Lon Duguit, jurista francs, assim conceitua servio pblico toda atividade cujo desempenho deva ser assegurado, regido e controlado pelos governantes como indispensvel realizao ao desenvolvimento da interdependncia social, no podendo, por sua natureza, ser integralmente cumprida seno com a interveno da fora governante. No Brasil, diversos estudiosos formularam conceitos, dentre os quais se podem destacar: 1 - Hely Lopes Meireles: Servio Pblico todo aquele que prestado pela Administrao ou seus delegados sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundrias da coletividade ou simples convenincia do estado; 2 - de Celso Antnio Bandeira de Mello: Servio Pblico toda a atividade de oferecimento de utilidade ou de comodidade material fruvel diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faa s vezes, sob um regime de Direito pblico portanto consagrador de prerrogativas de supremacia e de restries especiais Institudo pelo Estado em favor dos interesses que houver definido como prprios no sistema normativo. 3 - de Di Pietro: Toda atividade material que a Lei atribui ao Estado para que exera diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer
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concretamente s necessidades coletivas, sob regime jurdico total ou parcialmente pblico. 8 SIAFI O Sistema Integrado de Administrao Financeira/SIAFI foi Implantado pela Secretaria do Tesouro Nacional em 1987, e responsvel pela organizao contbil do Governo federal. No incio, as dificuldades foram muitas para a implantao do Sistema principalmente no que diz respeito s tecnologias, mas vencidos os problemas o SIAFI se tornou o principal instrumento para registro, acompanhamento e controle da execuo oramentria, financeira e patrimonial do Governo Federal. A eficincia do SIAFI como instrumento para controle da execuo oramentria gerou interesse dos Estados e Municpios por um instrumento semelhante, assim foi criado o SIAFEM Sistema Integrado de Administrao Financeira para Estados e Municpios. Um grande defensor do uso do SIAFI como ferramenta na busca da transparncia nas contas pblicas o deputado distrital de Braslia Augusto Carvalho que disse sobre o sistema: O Brasil pode se orgulhar de dispor de uma das ferramentas mais modernas e eficientes de administrao pblica, que existe em poucos lugares do mundo. um excelente banco de dados desenvolvido pelo Serpro e cumpre com sua funo social de tornar o governo acessvel ao cidado. Alm disso, contribui para que os parlamentares exeram o papel, que lhes conferido pelo voto representativo, de fiscalizar as polticas do governo. 8.1 - Objetivos:1 a) prover mecanismos adequados ao controle dirio da execuo oramentria, financeira e patrimonial aos rgos da Administrao Pblica; b) fornecer meios para agilizar a programao financeira, otimizando a utilizao dos recursos do Tesouro Nacional, atravs da unificao dos recursos de caixa do Governo Federal;
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Dados retirados do portal do Serpro 8

c) permitir que a contabilidade pblica seja fonte segura e tempestiva de informaes gerenciais destinadas a todos os nveis da Administrao Pblica Federal; d) padronizar mtodos e rotinas de trabalho relativas gesto dos recursos pblicos, sem implicar rigidez ou restrio a essa atividade, uma vez que ele permanece sob total controle do ordenador de despesa de cada unidade gestora; e) permitir o registro contbil dos balancetes dos estados e municpios e de suas supervisionadas; f) permitir o controle da dvida interna e externa, bem como o das transferncias negociadas; g) integrar e compatibilizar as informaes no mbito do Governo Federal; h) permitir o acompanhamento e a avaliao do uso dos recursos pblicos; e i) proporcionar a transparncia dos gastos do Governo Federal. 9 Comisso Parlamentar de Inqurito/CPI A fiscalizao poltico-administrativa uma das principais atribuies do Poder Legislativo, pois permite que os atos do Poder Executivo sejam questionados e para realizao desta tarefa as Comisses Parlamentares de Inqurito se revelam um importante instrumento. De acordo com Jos Afonso da Silva, as Comisses Parlamentares de Inqurito so organismos que desempenharam e desempenham papel de grande relevncia na fiscalizao e controle da Administrao.2 As Comisses Parlamentares de Inqurito encontram-se institucionalizadas pelo artigo 58, 3 da Constituio Federal e tem poderes de investigao prprios das autoridades judiciais, alm de outros previstos nos regimentos das respectivas casas. Para que se possa instaurar uma Comisso Parlamentar de Inqurito necessrio o cumprimento de certas exigncias constitucionais, tais como: a existncia de um fato determinado; quorum qualificado (1/3 dos membros da Cmara ou Senado); prazo de durao; etc.. Nas palavras de Nelson de Souza Sampaio so trs os objetivos de uma CPI: ajudar a tarefa legiferante; servir de instrumento de controle sobre o governo e a administrao; informar a opinio pblica. (3)
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Curso de Direito Constitucional Positivo. 2006. P. 515 9

O relatrio escrito com o resultado dos trabalhos da CPI enviado para a mesa, ao Ministrio Pblico ou Advogacia-Geral da Unio, ao poder executivo, a comisso permanente e a Comisso de Oramento, para que sejam tomadas as medidas cabveis.

10 - METODOLOGIA 10.1 - Tipos de Pesquisa A metodologia utilizada ir permitir o levantamento dos dados necessrios para tentar analisar o papel do Sistema Integrado de Fiscalizao/SIAFI no auxlio funo fiscalizadora do Parlamento. Ser considerado o critrio de classificao de pesquisa proposto por vergara (1998), que se divide em: quanto aos meios e quanto aos fins.

10.1.1 - Quanto aos fins Explicativa: A pesquisa pretende descrever quais os dados constam no Sistema SIAFI e como esses dados so utilizados para auxiliar o parlamento no cumprimento da funo de fiscalizao e controle.

10.1.2 - Quanto aos meios Bibliogrfica: O trabalho ter como fundamentao terica investigaes em livros, jornais, revistas e Internet. Sero verificados textos na mdia onde constam citaes a respeito do uso SIAFI. Documental: porque se basear em documentos, relatrios e legislao, que dizem respeito ao objeto de estudo. Sero analisados relatrios de Comisses parlamentares de Inqurito e Tribunal de Contas da Unio.

11 - Hipteses
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O SIAFI tornou-se a principal ferramenta na fiscalizao das contas pblicas pelos rgos de controle interno e externo. H uma grande dificuldade dos usurios para entenderem os dados constantes do SIAFI.

12 - Cronograma Perodo Atividade Reviso bibliogrfica e referencial terico Preparao de instrumentos de coleta de dados Coleta de dados Analise de dados Redao final e defesa da monografia ABRIL MAIO JUN AGO SET OUT NOV DEZ FEV MAR 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 2008 X X x X x x x x x x X x

12 Bibliografia
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BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil: 1988. 27 edio - Braslia, Cmara dos Deputados. BRASIL. Lei Complementar n. 101, de 04.05.2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Braslia, Senado Federal, Centro Grfico, 2000. BRASIL. Regimento interno da Cmara dos Deputados. 7 edio. 2006. Cmara dos Deputados Ciclo especial de palestras sobre controle e fiscalizao (1999: Braslia). Fiscalizao de gastos pblicos no Brasil Tribunal de Contas da Unio, Instituto Serzedelo Corra. 1999. Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas. 2001 Gasparini, Digenes. Direito Administrativo. Saraiva 11, 2006 Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 25 ed. So Paulo: Malheiros Moraes, Alexandre de. Direito Constitucional. 12 Ed. So Paulo: Atlas Nelson de Souza Sampaio, Do Inqurito Parlamentar, Fundao Getlio Vargas, p. 287 Silva Jos Afonso. Curso de Direito constitucional Positivo. 29 Ed. So Paulo: Malheiros WWW.portaldatransparencia.gov.br www.tesouro.fazenda.gov.br/SIAFI/ www.serpro.gov.br

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