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LECCI 1: EL PROCEDIMIE TO ADMI ISTRATIVO.

Derecho administrativo II Tema 1. El Procedimiento administrativo


QU ESTUDIAREMOS?

1.SIGNIFICADO Y VALOR DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. 2. REGULACIN Y MBITO DE APLICACIN. 3. CLASES DE PROCEDIMIENTO. 4. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. 5. LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. 6. LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

ESQUEMA 1. SIG IFICADO Y VALOR DEL PROCEDIMIE TO ADMI ISTRATIVO. 2. REGULACI Y MBITO DE APLICACI . 3. CLASES DE PROCEDIMIE TOS. 4. PRI CIPIOS DEL PROCEDIMIE TO ADMI ISTRATIVO. 5. LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIE TO ADMI ISTRATIVO. 5.1 La Administracin pblica. 5.2 Los interesados. 6. LAS FASES DEL PROCEDIMIE TO ADMI ISTRATIVO. 6.1 Iniciacin Del Procedimiento. A) Iniciacin de oficio (art. 69.1 LRJPAC). B) Iniciacin a solicitud de persona interesada (art. 70 LRJPAC). 6.2 Tramitacin e instruccin del procedimiento. A) Alegaciones de los interesados. B) Trmite de informacin pblica (art. 86 LRJPAC). C) Los informes (art. 82). D) La prueba en el procedimiento administrativo (art. 80 Y 81 LRJPAC). E) Trmite de vista y audiencia (art. 84). 6.3 Finalizacin del procedimiento (art. 87, 88, 43 y 44 LRJPAC). A) Resolucin. (i) La resolucin, en sentido estricto, o la decisin administrativa. (ii) Desistimiento y renuncia. (iii) Caducidad (art. 92). B) La terminacin convencional. C) terminacin anormal: el silencio administrativo. (a) Los plazos para decidir y notificar en el procedimiento administrativo. (b) Naturaleza y sentido del silencio administrativo. (i) Silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado. (ii) Silencio administrativo en los procedimientos iniciados de oficio (art. 44). (c) Acreditacin del silencio administrativo (Art. 43.5 LRJPAC).

1. SIG IFICADO Y VALOR DEL PROCEDIMIE TO ADMI ISTRATIVO. El procedimiento administrativo en su acepcin ms simple es un instrumento de intercambio de informacin dirigido a la obtencin de un resultado, normalmente una resolucin administrativa. En este sentido, el procedimiento administrativo es un instrumento para asegurar que las Administraciones Pblicas, al ejercer las potestades administrativas que le confiere la Ley, lo hagan sometidas a criterios de racionalidad. La Administracin no es libre para actuar como a bien tenga; existe un procedimiento al que debe ceirse en el ejercicio de sus funciones administrativas, que supone un lmite para que su actuacin tenga relevancia jurdica. As lo ha sealado reiteradamente la jurisprudencia: el procedimiento administrativo es el iter procedimental que ha de seguirse para la realizacin de la actividad jurdica de la Administracin (STC 227/1998, de 29 de noviembre). En otras palabras, para que la actuacin de la Administracin tenga relevancia en el mundo jurdico, y por tanto pueda producir efectos vinculantes para los administrados, debe seguir un procedimiento previamente establecido en las leyes. Para que la Administracin pueda imponernos una multa por superar el umbral de ruido permitido por las ordenanzas municipales, o por incumplir las ordenanzas de trfico (-por ejemplo- porque no pagamos el tique del parqumetro), debe respetar el procedimiento que establezcan las leyes reguladoras de los procedimientos en materia sancionadora. Es a travs de ese procedimiento administrativo, mediante el cual puede ejercer las potestades administrativas por ejemplo- en materia sancionadora. Sin embargo, esto es slo una parte del significado de procedimiento administrativo, e interesa tener presente dos ideas: en primer lugar, el procedimiento tiene unas funciones que alcanzan a los interesados y a la Administracin, ms all del mero intercambio de informacin; y, en segundo lugar, de manera ms concreta, el procedimiento administrativo ha de traducirse en una serie de actos y trmites que deben articularse de alguna manera, siendo algunos obligatorios en atencin a las circunstancias particulares. Respecto a lo primero, si bien es absolutamente cierto que el procedimiento administrativo es un instrumento de intercambio de informacin con miras a que la Administracin acte racionalmente, tambin lo es que el procedimiento administrativo cumple otras funciones que le otorgan significado y valor: * El procedimiento administrativo sirve para garantizar la tutela de los derechos e intereses individuales. Ejemplo. Si se me impone una multa por aparcar en la zona azul de Pamplona por no haber dejado visible el tique en el coche, y esta circunstancia no se ajusta a la realidad (efectivamente deje el tique en lugar visible), durante el procedimiento puedo alegar que la multa no es procedente en Derecho por haber cumplido con la obligacin que me imponan las ordenanzas reguladoras de las Zonas de Estacionamiento Limitado (pagar el tiempo de estacionamiento y dejarlo en lugar visible). Por tanto, el procedimiento tiene una funcin garantista de los derechos y libertades, de la posicin jurdica del administrado. Y esa posicin jurdica, lo adelantamos aqu, se enmarca en un triple crculo de garantas:

El primer nivel, lo constituye el procedimiento administrativo, que se desarrolla a travs de ciertos cauces, dando cumplimiento a determinados trmites y actos que permitan que los particulares ejerzan y defiendan sus derechos; Un segundo nivel, constituido por los recursos administrativos que permiten a la Administracin en ejercicio de su potestad de autotutela revisar sus decisiones y si son ilegales, corregirlas; Un tercer y ltimo nivel, la va contencioso-administrativa que permite a los tribunales (un poder distinto e independiente de la Administracin), revisar las decisiones de sta y pronunciarse sobre la legalidad de su actuacin y decisin. A esto adems podramos sumarle otros niveles constituidos primero por el Tribunal Constitucional, si por ejemplo- se cuestiona un derecho fundamental y los Tribunales Comunitarios y el TEDH, si se ha visto vulnerado el derecho comunitario o algn derecho humano recogido en el CEDH. Por tanto, el procedimiento cumple una funcin extremadamente importante para garantizar los derechos de los particulares frente a la Administracin, y es adems el primer nivel, que garantiza que posteriormente podamos defender nuestra posicin jurdica ante la misma Administracin o ante los rganos judiciales nacionales, el TC o tribunales comunitarios o europeos, segn el caso y posibilidades. * Adems, el procedimiento administrativo cumple otras funciones: Posibilita la participacin de los ciudadanos en el ejercicio de la actividad administrativa; Incrementan la transparencia y claridad administrativa (principio de buena administracin); Constituye un cauce para el equilibrio y conciliacin de intereses contrapuestos; Promueve la eficacia y eficiencia administrativa (al establecer pautas que faciliten la actuacin administrativa ms eficaz, etc).

1.2 REGULACI Y MBITO DE APLICACI El art. 149.1.18 CE, al establecer las competencias exclusivas del Edo, incluye entre otros mbitos, las bases del procedimiento administrativo comn, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organizacin propia de las Comunidades Autnomas. Por tanto, la primera aproximacin es que la regulacin del procedimientos administrativo, por mandato constitucional, debe hacerse a travs de una Ley bsica (y por tanto, ley estatal). Al tratarse de una Ley bsica, nos encontramos ante un mbito en el que existen competencias concurrentes: al Edo. corresponde la regulacin bsica, los aspectos vertebrales o fundamentales del procedimiento administrativo, y a las CCAA la normativa de desarrollo. Sin embargo, lo que es bsico y lo que puede regularse por las autonomas, es normalmente problemtico. Y en este caso, tenemos que agregar que la CE parece delimitar de entrada el mbito de desarrollo de las CCAA cuando seala sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organizacin propia de las CCAA. Es decir, la CE

parece delimitar el mbito competencial de las CCAA a la potestad de autoorganizacin, a la organizacin administrativa. Por tanto, el reparto de competencias en este caso, esta sujeto a cierta complejidad. Al Estado corresponde establecer el procedimiento administrativo comn con la finalidad de garantizar un tratamiento comn a los administrados, aunque las CCAA puedan establecer ciertas especialidades relativas al Derecho de organizacin (tema de DA I). Siguiendo con la Constitucin, el art. 105 establece que la Ley debe regular el procedimiento a travs del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado. Por lo tanto, slo es posible dictar un acto administrativo siguiendo el procedimiento establecido por la Ley bsica a la que hace referencia la CE. Y como ya sabemos, dictar un acto administrativo con ausencia absoluta del procedimiento supone su nulidad absoluta. Y tambin en el mbito constitucional, no podemos olvidar que todos los principios constitucionales y los DDFF o constitucionales que resulten aplicables segn los casos, tambin informarn el procedimiento administrativo. Por ejemplo, la presuncin de inocencia (art. 24.2 CE), no slo tiene alcance y se aplica en el mbito penal, tambin en materia sancionadora (actividad tpicamente administrativa) tambin se aplica. Es decir, para sancionarme la Admn. debe probar que comet la infraccin administrativa, por tanto, nos encontramos con particularidades en cuanto a la carga de la prueba, al valor de los atestados policiales; lo mismo podremos decir del principio non bis in dem o el principio de tipicidad (art. 25 CE) que exige que slo se puede condenar (mbito penal) o sancionar (mbito administrativo) a alguien por delitos o sanciones que hayan sido previamente tipificadas, etc. Por tanto, tambin los DDFF y los principios constitucionales que resulten aplicables, informarn el procedimiento administrativo, no slo la Ley bsica de procedimiento. Pues bien, esa Ley bsica que seala la CE es la LRJPAC, Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, modificada por la Ley 4/1999. Esta Ley contiene la regulacin del procedimiento administrativo comn, y se aplica (mbito de aplicacin) a todas las Administraciones Pblicas, es decir, AGE, CCAA y EELL; adems se aplica a las entidades de derecho pblico con personalidad jurdica propia y a las corporaciones pblicas que ejerzan potestades administrativas; y en defecto de norma expresa, se aplica a la actividad administrativa de organizaciones que no tienen el carcter de AAPP, como ocurre por ejemplo- con el Consejo General del Poder Judicial, que es un rgano constitucional. (Art. 2 LRJPAC) Visto los mbitos de aplicacin, vamos a ver algunos de los mbitos en los que no se aplica: - No se aplica a los procedimientos administrativos en materia tributaria ni a las reclamaciones econmicas financieras (a la revisin de los actos en materia tributaria), a pesar de que se trata claramente de una actividad administrativa. La misma LRJPAC establece que estos procedimientos y recursos se rigen por la LGT (DA Quinta);

- Tampoco se aplica a los actos en materia de seguridad social y desempleo (a pesar de que el Instituto Nacional de la Seguridad Social por ejemplo- desarrolla una actividad administrativa en el sentido de nuestro Derecho. La LRJPAC tambin excluye su aplicacin (DA sexta); - Tampoco se aplica a los procedimientos en los que se ejerza la potestad disciplinaria de las AAPP respecto a sus trabajadores vinculados mediante relacin contractual (es decir, respecto de aquellos que no forman parte del rgimen funcionarial, sino que se regulan por el Derecho del trabajo. Finalmente, la Ley 30/1992 en su disposicin final, autoriza al Consejo de Ministros para dictar normas de aplicacin y desarrollo. Dando cumplimiento a esta disposicin, se han dictado varias disposiciones reglamentaria que desarrollan la Ley en mbitos especficos: en materia de responsabilidad patrimonial de las AAPP, se dict el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Pblicas en materia de Responsabilidad Patrimonial; en materia sancionadora, se dict el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora; en materia de subvenciones, por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones; o en materia de autorizaciones administrativas, el Real Decreto 1778/1994, de 5 de agosto, por el que se adecan a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, las normas reguladoras de los Procedimientos de Otorgamiento, Modificacin y Extincin de Autorizaciones. Por tanto, al trabajar con el procedimiento administrativo no slo debemos acudir a la LRJPAC, sino determinar si en el mbito especfico en el que nos movemos, se han dictado normas de desarrollo reglamentario que establezcan especificidades o particularidades, como es el caso de la responsabilidad patrimonial, subvenciones o materia sancionadora. Esto nos conecta con otra idea, procedimiento administrativo comn no significa la existencia de un nico procedimiento tipo aplicable a todas las materias; como luego veremos con procedimiento comn nos referimos a una serie de actos, que pueden aplicarse o no, segn la materia, y en el que adems las CCAA pueden establecer algunas particularidades. 1.3 CLASES DE PROCEDIMIE TOS Cada autor establece una clasificacin de los procedimientos administrativos, aunque hay algunas coincidencias. Nosotros slo nos vamos a ocupar de un par de ellas que nos sirvan para entender el procedimiento administrativo espaol, o como actan las AAPP en l. Bien, por tanto, vamos a diferenciar primero entre procedimiento formalizados y no formalizados. Procedimientos formalizados o rgidos, son aquellos que deben tramitarse siguiendo un orden preclusivo, en la forma que establezcan las normas legales o reglamentarias (es decir, primer un acto que debe durar determinado tiempo, al concluir ese plazo seguir con el siguiente tramite, luego con otro, y as

sucesivamente; deben seguirse todos los trmites sucesivamente, antes de pasar al siguiente, y una vez que ha concluido el plazo el trmite no se puede volver a abrir). La ley establece una especie de ritual (primero 1, luego 2, luego 3, etc) que deben seguir necesariamente el instructor. Se asemeja a los procedimientos judiciales. El procedimiento administrativo espaol no es de este tipo, sino del siguiente. Procedimientos flexibles o no formalizados, la Ley no estructura el procedimiento rgidamente, ni aplica el principio de preclusin procesal. Como veremos el titulo IV de la LRJPAC, establece una serie de instrumentos o tcnicas que estn a disposicin del instructor y que en unos casos puede, y en otros debe, aplicar. Por ejemplo, el trmite de audiencia. En el caso de los procedimientos administrativos sancionadores se trata de un trmite obligatorio que en caso de no realizarse puede suponer la nulidad absoluta del procedimiento (porque la jurisprudencia ha entendido que es equivalente a la ausencia total del procedimiento por ser un mbito ablatorio de los derechos de los ciudadanos); pero si no estamos en el mbito de las subvenciones, la ausencia del trmite de audiencia no afectara de nulidad absoluta el acto administrativo y probablemente ni siquiera lo haga anulable, porque el particular podra alegar lo que estime oportuno al interponer los recursos administrativos o los contencioso-administrativos (recordar la idea de la instrumentalidad de las formas y los principios de economa procesal, DA I). Bien, pues esa es la primera clasificacin, otra clasificacin que nos interesa hace referencia a la posicin de la Administracin dentro del procedimiento administrativo, y sus posibilidades de actuacin. Aqu tenemos por una parte, los procedimientos triangulares, y por la otra, procedimientos lineales. Procedimientos triangulares, en los que el rgano administrativo acta en posicin de independencia e imparcialidad frente a dos administrados o ms administrados que tienen intereses contrapuestos. La Admn. viene a decidir en un conflicto entre particulares, pero no tiene la condicin de parte. De hecho se encuentra en una posicin de total amenidad al conflicto o la relacin jurdica discutida. El ejemplo de estos procedimientos lo constituye la actividad administrativa arbitral, por ejemplo, la junta arbitral de Consumo de Euskadi o de Jerez. Las juntas arbitrales son rganos administrativos, y de hecho, el procedimiento que aplican de manera supletoria es el que establece la Ley 30/1992. Pero su posicin se asemeja a la de un Juez en un juicio civil. El papel del rgano administrativo es determinar quien tiene la razn, mediante un procedimiento gratuito, expedito y mucho ms econmico, que acudir a los tribunales. Sin embargo, estos procedimientos no configuran la gran mayora de actividad administrativa, y no son los que nos interesan. Nos interesan los siguientes Los procedimientos lineales, en los que la Administracin acta como parte y como rgano decisor; lo que se explica porque la Administracin representa en estos casos el inters pblico, el inters general.

Los procedimientos que estudiaremos y a los que haremos referencia en DA II, son estos procedimientos, los lineales, en los que la Administracin es a la vez el instructor del procedimiento y el que decide. Estos son los que nos interesan, los que debemos conocer cuando vamos ante la administracin a pedir una autorizacin o una subvencin, o a defender nuestros derechos o los de nuestros clientes cuando la Admn. intenta imponer una multa ilegalmente.

1.4 PRI CIPIOS DEL PROCEDIMIE TO ADMI ISTRATIVO. En la bsqueda de unos principios que sean universales y aplicables a todos los procedimientos administrativos, cada autor establece los suyos propios. Por tanto, ms que reglas o principios generales, vamos a estudiar un par de ellos, que nos sirvan para acercarnos al procedimiento administrativo espaol. A saber el principio contradictorio y el principio inquisitivo. El principio contradictorio (tpico del proc. Civil), atribuye la iniciativa y el impulso del procedimiento a las partes; es a instancia de las partes que se va pasando de una fase a otra, o que se realizan los trmites correspondientes. En el procedimiento administrativo espaol, la LRJPAC, contiene ciertas semejanzas con un proceso contradictorio. As, la posibilidad de iniciar el procedimiento a instancia de parte (art. 70); el derecho a hacer alegaciones (art. 79); proponer pruebas (art. 80), etc (que estudiaremos luego). Pero, a pesar de esto, el procedimiento administrativo no es contradictorio, ni se rige por este principio Por qu? Porque el principio contradictorio supone que las partes se encuentren en una posicin equilibrada (que cuenten con igualdad de armas) y adems que el Juez sea neutral, sea un arbitro que se encargue de garantizar los derechos de las partes, y acta a instancias de los interesados. No se encarga de impulsar el procedimiento. Esto, no es as en el mbito administrativo. Las partes no se encuentran en una posicin de igualdad; de hecho (como ya sabemos) la Administracin (que es una parte en el procedimiento administrativo) cuenta con una posicin privilegiada, que se justifica en el inters general que gua la actuacin administrativa; esto por una parte, y por otra, la Administracin (que adems de parte es Juez), no es un sujeto impasible; de hecho la Administracin insta el procedimiento, le corresponde impulsarlo, como establece la LRJPAC en varios artculos: art. 69, inicio de oficio del procedimiento; art. 74, impulso de oficio del procedimiento, en todos sus trmites; art. 78, actos de instruccin para la determinacin y comprobacin de datos se realizarn de oficio; etc. Por tanto, el procedimiento administrativo, si bien tiene algunas medidas que se asemejan al modelo contradictorio, es fundamentalmente inquisitivo, con miras a garantizar el inters general, as como la celeridad y economa procesal.

1.5 LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIE TO ADMI ISTRATIVO. Los sujetos del procedimiento administrativo, podemos reducirlos a dos: por una parte, la Administracin pblica, y por otra, los interesados.

1.5.1 La Administracin pblica. En relacin con la Administracin pblica interesa conocer dos aspectos: por una parte, el rgano concreto al que le corresponde conocer y/o resolver el procedimiento administrativo; y segundo, respecto a dicho sujeto, las tcnicas que articula la LRJPAC para garantizar que su imparcialidad. Respecto a lo primero, cuando nos referimos a la Administracin pblica (AAPP) como sujeto del procedimiento administrativo, no hacemos referencia a la AAPP en general. Se trata de un sujeto mucho ms limitado, que es aquel titular de la competencia para instruir y decidir el procedimiento. Quin es el titular de la competencia? es titular el rgano de la Administracin pblica al que la Ley le ha atribuido una potestad concreta, la competencia para resolver. Esto nos remite directamente al principio de legalidad (DA I), que en este sentido quiere decir que una Administracin slo ser competente si previamente una Ley le atribuye una potestad, la competencia para. Tambin nos remite a las tcnicas de modificacin de la competencia (delegacin de competencias, avocacin etc., DA I), pues habr que determinar si la competencia atribuida por la Ley ha sido modificada a travs de algunas de estas tcnicas. Debemos recordar, no obstante, que desde el punto de vista del particular la determinacin la determinacin del concreto rgano competente normalmentees una tarea mucho sencilla, pues se acude a los registros y a los rganos administrativos que establece el art. 38 LRJPAC: los registros de los rganos administrativos a que se dirijan las solicitudes; los registros de cualquier rgano administrativo, que pertenezca a la Administracin General del Estado, a la de cualquier Administracin de las Comunidades Autnomas, o a la de alguna de las entidades que integran la Administracin Local si, en este ltimo caso, se hubiese suscrito el oportuno convenio; oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca; en las representaciones diplomticas u oficinas consulares de Espaa en el extranjero; en cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes. Adems de lo dicho respecto a la determinacin del concreto rgano competente, otro elemento importante lo constituye la imparcialidad de la persona fsica que instruye o resuelve el procedimiento. La imparcialidad de la Administracin, como ya sabemos, es un principio constitucional recogido en el art. 103.1 CE. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre en los procesos civiles, la imparcialidad no hace referencia a que la Administracin se encuentre en una situacin de total ajenidad respecto a los intereses en juego (no es una especie de arbitro). De hecho, la Administracin tiene por mandato salvaguardar el inters general, por tanto no es ajeno. Y este es el sentido, que en buena medida tienen las tcnicas de garanta de la imparcialidad: que el sujeto fsico a travs del cual acta la Administracin por determinados intereses propios no acte desconociendo el inters general, que es el fin ltimo que justifica la actuacin de la Administracin. A tales efectos se establecen determinadas tcnicas de garanta de la imparcialidad del titular del rgano: por una parte la abstencin, y por otra, la recusacin. La abstencin, se regula en el art. 28 LRJPAC, y obliga al titular del rgano competente y al personal al servicio de las AAPP a separarse del expediente por

las causas previstas en la Ley: tener inters en el asunto que estn conociendo; ser administrador de una sociedad que tenga inters en el procedimiento; tener parentesco dentro del cuarto grado de consanguinidad o de afinidad (dentro del segundo) con cualquier interesado; tener amistad intima o enemistad manifiesta con alguno de los interesados, etc. Interesa tener presente lo que establece el art. 28.3 LRJPAC, respecto a que la no abstencin en los supuestos en que proceda no implica necesariamente la invalidez de los actos administrativos en los que el rgano que deba abstenerse haya participado; aunque puede dar lugar a responsabilidad por parte del funcionario (art. 28.4 LRJPAC). Pero el funcionario que no se haya abstenido, podr incurrir en tres tipos de responsabilidad: primero, la responsabilidad administrativa (es decir, rgimen disciplinario); segundo, responsabilidad patrimonial derivada de los daos que pueda ocasionar como consecuencia del acto administrativo dictado; y, finalmente, responsabilidad penal si el motivo de abstencin le hubiese llevado a cometer, por ejemplo, un acto de prevaricacin. Adems de la abstencin, la LRJPAC regula la recusacin, que es una suerte de procedimiento muy abreviado en el que los interesados pueden argumentar ante el superior del rgano titular, que est se encuentra incurso en alguna de las causas de abstencin. En este caso, ser el superior el que decidir respecto a la procedencia o no de la recusacin, siguiendo algunos trmites y plazos que establece el art. 29. La resolucin que se adopte no puede recurrirse de manera autnoma, habr que esperar a que se tramite el procedimiento, se dicte el acto administrativo, y cuando se interponga recurso contra el acto administrativo, bien en sede administrativo o bien contenciosa-administrativa, es cuando se podr recurrir la resolucin respecto a la procedencia de la recusacin.

1.5.2 Los interesados. En el mbito administrativo siempre y necesariamente actuar por una parte la Administracin, siempre a travs de los rganos competentes. Frente a sta, aparecern otras personas (pblicas o privadas) que se denominan interesados. A diferencia de los procesos civiles y penales en los que las partes se denominan de diferente forma, dependiendo del tipo de proceso y del momento procesal en que se encuentre (demandante-demandado; denunciante-denunciado; procesado; encausado; etc.), en el procedimiento administrativo los denominamos simplemente interesados, con independencia del momento procesal. La regulacin de los interesados se encuentra en la LRJPAC, art. 30-34. Pero esta regulacin tienen que completarla con la regulacin del estatus y posicin del administrado (DA I), ms concretamente el art. 35, que establece los derechos de los administrados (entre otros, conocer en todo momento el estado de la tramitacin del procedimiento; obtener copias selladas de los documentos, etc.); art. 36, que regula la lengua de los procedimientos, segn se trate de un procedimiento ante la AGE, ante una delegacin de Gobierno en una CCAA, ante CCAA o EELL, etc.; y el art. 37 que regula el derecho de acceso a los archivos y registros de la Admn. Ahora bien, entrando en el tema del interesado, para participar en el procedimiento administrativo adems de tener capacidad de obrar (tema que remitimos a DA I), el art.

31 LRJPAC exige una aptitud especial. Si leen el art. 31 vern que habla de derechos e intereses legtimos. La Ley exige tener legitimacin, y la legitimacin implica una relacin particular con el objeto del procedimiento, con el acto que se dictar una vez terminado el procedimiento administrativo. Pero esa relacin particular, esa legitimacin, se reconoce en funcin de dos conceptos establecidos en el art. 31 LRJPAC. El primero de ellos es la titularidad de los derechos subjetivos, y el segundo, la titularidad de un inters legtimo. Vamos con lo primero, titularidad de un derecho subjetivo. Un derecho subjetivo, como ya sabemos, es un titulo especfico que permite a su titular exigir a un tercero una conducta positiva o negativa (tema 7 de DA I, el administrado). En cualquier caso, el titular de un derecho subjetivo est legitimado para acudir y hacerlo valer en un procedimiento. Aqu hay que tener en cuenta una idea, a efectos de alegar la existencia del derecho subjetivo y por tanto la legitimidad: cuando el derecho subjetivo dimane de una norma jurdica, si se dan los supuestos de hecho establecidos en la norma que dan nacimiento al derecho subjetivo, se estara legitimado para incoar el procedimiento. Es decir, no es necesario que se demuestre fehacientemente la existencia de los hechos, basta con alegarlos y acompaar un mnimo de elementos de prueba. La concurrencia de los hechos, constituyen el fondo del procedimiento, lo que ha decidirse en la resolucin. Por tanto, no es necesario probarlos en ese momento inicial. Ejemplo: el caso de Dalilah, la primera persona que muri de gripe A en Espaa. Su esposo al intentar la responsabilidad patrimonial de la Administracin (art. 139 y ss LRJPAC), para poder incoar el procedimiento y por tanto se le considere que tiene un derecho subjetivo (en este caso que la Administracin le indemnice), no tiene que demostrar al inicio que efectivamente existe responsabilidad patrimonial y mucho menos tiene que probarlo. La determinacin de si existe o no responsabilidad patrimonial es el objeto del procedimiento administrativo, y es lo que se decidir en la resolucin final. Basta simplemente con que alegue los hechos y la responsabilidad patrimonial, para que se le considere legitimado. Segundo supuesto, inters legtimo. La LRJPAC (art. 31.1.a y 31.1.c) establece que la titularidad de un inters legtimo, individual o colectivo, legitima para incoar y para intervenir en un procedimiento administrativo. Cundo el inters que alguien tiene puede considerarse legtimo? La Jurisprudencia del Supremo lo ha interpretado en sentido amplio. Se reconoce siempre que el acto que se dictar derivado del procedimiento reporte un beneficio o evite un perjuicio. En el caso de que se trate de un beneficio, el inters abarca todo beneficio que pueda derivarse del acto, ya sea material o moral; si se trata de un perjuicio, del acto se debe derivar dicho perjuicio, aunque sea de manera indirecta o refleja. Lo que se considera, en ningn caso como inters legtimo, es argumentar el inters en la legalidad, es decir, que se cumpla y se respete la legalidad. Por qu? Porque es este caso, estaramos en presencia en una accin pblica. Es decir, un procedimiento en el que cualquiera puede tener inters por el especial valor de los bienes jurdicos objeto de litigio, como ocurre, por ejemplo, con algunas leyes especiales de proteccin de los parques naturales como Doana (art. 11 de la ley 91/1978, de 28 de diciembre, del Parque Nacional de Doana: Ser pblica la accin para exigir ante los rganos administrativos y los Tribunales contencioso-administrativos la estricta observancia de

las normas de proteccin del Parque Nacional de Doana), o las Tablas de Daimiel (art. 13 de la Ley 25/1980, de 3 de mayo sobre reclasificacin del Parque Nacional de las
Tablas de Daimiel).

Otra idea que debemos abordar es el supuesto de los intereses colectivos, que tambin estn legitimados para incoar o participar en el procedimiento administrativo. Intereses colectivos son intereses que trascienden a un individuo y alcanzan a un colectivo determinado que tienen un vnculo jurdico comn, como es el caso de las corporaciones o colegios profesionales. En estos casos, si los intereses colectivos de una profesin o de los colegiados se ven afectados, estas corporaciones que los agrupan tendrn legitimidad. Nos queda finalmente, el ms complejo tema de los intereses difusos. Los intereses difusos corresponden a un grupo indeterminado de personas o una colectividad entera, o bien se trata de intereses de difcil o imposible determinacin. La nota caracterstica es que entre los individuos no existe un vnculo jurdico. Adems, se trata normalmente de un bien indivisible en el sentido de que no puede dividirse y adjudicarse a los interesados una cuota parte de los intereses. Este es el tipo de intereses que se protegen a travs de las class actions norteamericanas. Algunos ejemplos los encontramos en los principios rectores establecidos en la constitucin que muchos no se configuran como verdaderos derechos exigibles, como ocurre con el medio ambiente. Aqu el problema se plantea en el sentido del acceso al procedimiento y ms concretamente a la jurisdiccin contencioso-administrativa; y pese a que se trata de un concepto que discute mucho la doctrina y del que se han propuesto distintas soluciones, el caso es que los problemas para reconocer legitimidad persisten, porque es muy difcil individualizarlos y el sistema administrativo y jurisdiccional est construido desde una perspectiva de corte liberal individualista (propia de su nacimiento en el s. XIX e inicios del XX), y por tanto, le cuesta asimilar los intereses supraindividuales, planteando problemas de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva. Para salvar esa problemtica las propuestas que ms ha cuajado ha sido crear mecanismos institucionales como el defensor del pueblo, y en algunos mbitos como el medio ambiente (por impulso comunitario) se reconoce la titularidad de intereses legtimos a grupos ecologistas para la defensa del medio ambiente, a los que adems se les reconoce titularidad para ejercer la accin popular en temas relacionados con la proteccin del medio ambiente. 1.6 LAS FASES DEL PROCEDIMIE TO ADMI ISTRATIVO. El procedimiento administrativo, si bien es flexible o no formalizado, exige la presencia de tres fases obligatorias, que sirven como anclaje o estructura del procedimiento. Estas tres fases son la iniciacin del procedimiento, la tramitacin e instruccin del procedimiento y la terminacin del procedimiento. Estas tres fases, podemos verlas como tres cajones en los cuales encontramos una serie de tcnicas, herramientas, etc. que el instructor puede o debe utilizar, segn las circunstancias particulares del caso, con miras a garantizar que el procedimiento se desarrolle de manera adecuada (es decir, el funcionario no tiene libertad para hacer lo que quiera, ni se permiten actuaciones arbitrarias, sus decisiones deben dirigirse a garantizar que el procedimiento se desarrolle de manera adecuada para garantizar los derechos de los particulares y salvaguardar el inters general).

Tambin hay que tener en consideracin que hay algunos supuestos donde las leyes especiales establecen que determinadas tcnicas o trmites deben ser obligatorios (como ocurre por ejemplo, con el procedimiento sancionador, como luego veremos).
Derecho administrativo II
6. LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. A. INICIACIN DEL PROCEDIMIENTO B. INSTRUCCIN Y TRAMITACIN DEL PROCEDIMIENTO C. FINALIZACIN DEL PROCEDIMIENTO

ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

INICIACIN (Art. 68-73)

INSTRUCCIN Y TRAMITACIN (Art. 78-86)

FINALIZACIN (Art. 87-92)

1.6.1 Iniciacin del procedimiento. El procedimiento puede iniciarse de dos formas: de oficio o a solicitud de persona interesada (art. 69.1 y 70 LRJPAC). Por regla general, la iniciacin por una va u otra depender del procedimiento: lo usual es que los procedimientos que supongan mejorar la situacin o el patrimonio jurdico de los particulares se inicien a solicitud del interesado (normalmente una autorizacin o una subvencin se inicia a peticin del interesado); y por el contrario, los procedimientos que suponen una disminucin o situaciones desfavorables para los individuos se inician de oficio (vgr. el procedimiento sancionador).

Derecho administrativo II
INICIACIN (Art. 68-73) INSTRUCCIN Y TRAMITACIN (Art. 78-86)

-rgano comp. -Orden de Sup. -Peticin razon. -Denuncia Perodo de informacin De oficio (Art. 69.1) Solicitud (Art. 70)
no

Requisitos (Art. 70.1)


si

Requerimiento subsanacin
si no

Se entiende apertura proc

Acto de incoacin
Leyenda Los trmites en lneas suspensivas indican que dichos trmites no tienen que darse necesariamente

Se entiende apertura proc

Resolucin desistimiento

Medidas provisionales

A) Iniciacin de oficio (art. 69.1 LRJPAC). La iniciacin de oficio tiene lugar por iniciativa de: (i) del rgano competente para instruir el procedimiento y resolver; (ii) por orden de un rgano superior; (iii) por peticin razonada de otros rganos de la Administracin; o, (iv) por denuncia (que es la que ms conocemos). Ahora bien, el procedimiento no se entiende abierto hasta que dicte un acto formal, que es el acto de incoacin. Este acto corresponde al rgano que debe instruir y resolver el procedimiento, as se haya iniciado por orden de un rgano superior, y por supuesto en el caso de la denuncia o a instancia de otro rgano administrativo. Pero incluso, antes del acto de incoacin, el rgano competente puede abrir un perodo de informacin con la finalidad de conocer las circunstancias del caso y decidir si se inicia el procedimiento o no. Una vez dictado el acto de incoacin (haya o no perodo de informacin), se inicia el computo de los plazos para recurrir, para interrumpir la prescripcin si es el caso, etc. Una idea importante es que el acto de incoacin, se considera un acto de trmite y por tanto, slo puede impugnarse con la resolucin final, salvo que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensin o perjuicio irreparable a derechos e intereses legtimos, lo que no ocurre en este caso. El trmite siguiente es la notificacin (remitimos a DA I, la notificacin de los actos administrativos).

B) Iniciacin a solicitud de persona interesada (art. 70 LRJPAC). Si se trata de una solicitud, se entiende que desde el mismo momento de la solicitud se apertura el procedimiento administrativo, es decir, no es necesario el acto de incoacin y menos el perodo de informacin. Si bien el procedimiento administrativo es antiformalista, la LRJPAC establece algunos requisitos que deben ser cumplidos (nombre y apellidos del interesado o del representado, lugar de notificacin, hechos, razones y peticin concreta, firma, lugar y fecha, rgano ante el cual se hace la peticin). Adems, habr que tener en consideracin si la regulacin sectorial establece algn requisito adicional, atendiendo al tipo de procedimiento, etc. Normalmente, al tratarse de trmites muy habituales, tal como ordena el art. 70, la Administracin pone a disposicin de los particulares formularios de solicitud, que se pueden acompaar de los documentos que se crean convenientes. Por otra parte, la misma LRJPAC (art. 70.3), recuerda que el interesado puede exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentacin, admitindose a tales efectos una copia firmada por la correspondiente oficina y registro en la que figure la fecha. La solicitud debe contener una peticin fundada, y debe estar acompaada de un mnimo de elementos de prueba que permita situar al solicitante en el supuesto de hecho de la norma (STS de 21 de junio de 1998, Ar. 5557). Si en la solicitud no se da cumplimiento a los requisitos, debe dictarse un requerimiento (acto obligatorio) que inste a la subsanacin en el plazo de 10 das (ampliable a 5 ms). Si no se subsana, debe dictarse una resolucin en la que se entiende por desistido el procedimiento. En la prctica, sin embargo, muchas Administraciones, dependiendo del procedimiento, aplican con mucha flexibilidad este plazo, y otorgan en muchos casos uno mayor, especialmente si los documentos que faltan son difciles de obtener. Ahora Qu pasara si la solicitud no se acompaa de todos los requisitos, y la Admn. no solicita la subsanacin en plazo? No puede posteriormente denegar la peticin argumentando la ausencia de los defectos subsanables. Ello con base a los principios de confianza legtima y buena fe (STS de 12 de abril de 1988, Ar. 2601). 1.6.2 Tramitacin e instruccin del procedimiento. La segunda fase es la tramitacin del procedimiento. Esta fase tiene como funcin la constatacin de los datos y hechos conforme a los cuales se dictar posteriormente la resolucin administrativa (art. 78). En resumen de lo que se trata es de aportar datos (fundamentos de hecho) que permitan comparar y determinar si la pretensin (es decir, el objeto del procedimiento), encuentra apoyo y se enmarca dentro del supuesto establecido en el ordenamiento jurdico (es decir, los fundamentos de derecho). Ms claramente, por una parte, lo que se busca es determinar si la multa que me intentan imponer, encuentran fundamento en el ordenamiento jurdico, y por

otra si los hechos, respaldan la aplicacin de la norma, si efectivamente yo aparque mal, exced el umbral de ruido, etc. Ahora bien, en esta fase del procedimiento se pueden o deben desarrollar algunas actuaciones o tcnicas de instruccin. No obstante, debemos recordar que estamos ante un procedimiento flexible en el que contamos con una serie de tcnicas que estn a disposicin del instructor y de los cuales puede o debe hacer uso atendiendo a la naturaleza del procedimiento y siempre con miras a garantizar que el procedimiento se desenvuelva de manera adecuada, siempre dejando a salvo, la regulacin sectorial o especial, que puede establecer que determinados trmites deben realizarse de manera obligatoria con miras a garantizar un inters particular. Por tanto, no siempre se hace uso de todas las tcnicas de instruccin, y muchas veces, bastar simplemente con la alegacin de las partes y los documentos que presentan para resolver una solicitud. Por ejemplo, cuando se solicita una beca (que es una subvencin, que a su vez es una actividad de fomento I+D+i, educ.), normalmente se resuelve con los documentos y datos aportados en la solicitud, sin recurrir a un perodo de pruebas, informacin pblica, etc (los trmites ahora estudiaremos). Las tcnicas o trmites de instruccin podemos agruparlas en cinco: las alegaciones; el trmite de informacin pblica; los informes; las pruebas; y, el trmite de vista y audiencia.
Derecho administrativo II

Hechos + Fundamentos Jurdicos + Pretensin

INSTRUCCIN Y TRAMITACIN (Art. 78-86)

FINALIZACIN (Art. 87-92)

Alegaciones interesados

Informacin pblica

Informes

Pruebas

Vista y audiencia

Leyenda Los trmites en lneas suspensivas indican que dichos trmites no tienen que darse necesariamente

Preceptivo No preceptivos

vinculantes No vinculantes

A) Alegaciones de los interesados: El art. 35.e LRJPAC faculta a los interesados para hacer las alegaciones que estimen convenientes en cualquier fase del procedimiento antes del trmite de audiencia.

Las alegaciones son afirmaciones de conocimiento de hechos y razonamientos jurdicos, que por regla general, y por puro sentido comn, deben relacionarse con los hechos y normas jurdicas que fundamentan la pretensin (es decir, el objeto del proceso -la autorizacin que se solicita, por ejemplo-). La importancia y el efecto de las alegaciones es que, obligatoriamente, aquello que se alegue, debe ser tenido en cuenta por la Administracin al momento de redactar la propuesta de resolucin. La Admn. en su resolucin debe dar respuesta a esas alegaciones, as sea de forma breve y concisa, y en caso de no hacerlo la decisin podra ser recurrida argumentando vicio de incongruencia (por no dar respuesta a lo alegado); y adems, la resolucin podra ser anulable en la medida que cause indefensin, ya que dificulta el posterior control en va contencioso-administrativa. B) Trmite de informacin pblica (art. 86 LRJPAC): El trmite de audiencia tiene por finalidad la aportacin al expediente de las alegaciones que pueda o quiera hacer cualquiera. Es un llamamiento pblico, y general, para que todo aquel que tenga algo que alegar lo haga. En el fondo, esto no es ms que una manifestacin del derecho de participacin y est muy relacionado con la idea de transparencia y democracia que se impulsa desde la Unin Europea para mejorar la gobernanza. Ahora, para que el trmite de audiencia pblica se abra, es necesario que la naturaleza del procedimiento lo exija, tal como establece el art. 86.1. Lo normal, sin embargo, es que sean las leyes sectoriales las que determinen cuando resulta necesario acudir a este trmite. El ejemplo que suele utilizarse en la regulacin sectorial es el de la aprobacin de los planes urbansticos, aunque hay otros como es el caso del los procedimientos administrativos relativos con la inscripcin de un bien en los registros o catlogos de patrimonio histrico. La LRJPAC, por otra parte, establece algunos requisitos del trmite: (i) Debe anunciarse en el BOE, en el Boletn de las CCAA o de las Provincias. El objetivo es contar un instrumento de alcance general que permita poner en conocimiento a todos aquellos que tengan algo que decir. Debe otorgarse un plazo que no sea inferior a 20 das, o el que establezca la regulacin sectorial o especial.

(ii)

En cuanto a los efectos, la comparecencia en el trmite de audiencia no otorga la condicin de interesado; sin embargo, lo manifestado por los comparecientes tienen efectos similares las alegaciones de las partes aunque con distinto alcance: debe tomarse en consideracin en la resolucin, pero no es necesario que la Administracin de una respuesta detallada o se refiera a todas ellas, pudiendo incluso dar una respuesta global a cuestiones similares.

C) Los informes (art. 82). Los informes son valoraciones jurdicas o tcnicas sobre aspectos objeto del procedimiento, emitidas por sujetos distintos al que instruye o resuelve el expediente.

Tienen por objeto servir de mayor fundamento o favorecer el acierto y correccin de la decisin administrativa, porque son informes que emiten instituciones o sujetos con conocimiento tcnico o jurdico sobre el objeto del proceso. La razn de esto es muy simple: Quien puede tener ms conocimiento especfico y actualizado sobre un mbito que un rgano o sujeto especializado? Quin puede dar una visin ms acertada o dar una opinin ms informada sobre algo relacionado con las telecomunicaciones que la Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones, que tiene economistas, tcnicas, abogados, etc. especialistas y dedicados exclusivamente a estudiar el mercado, la regulacin comunitaria y nacional, las tendencias, etc.? Por tanto, pueden ser una garanta de acierto o al menos contribuir a que el rgano competente adopte una decisin ms informada. Ahora bien, su nota caracterstica es que son manifestaciones jurdicas o tcnicas, pero no son manifestaciones de voluntad de las Administraciones Pblicas. Por lo tanto no son impugnables. Un informe del Consejo de Estado o de la CMT no se puede impugnar. No se puede interponer un recurso en su contra. Se puede rebatir lo que sealan, se puede disentir y presentar pruebas en contra de lo que seale, si se quiere, pero no se puede interponer un recurso administrativo o jurisdiccional en contra del informe. Esto es as porque el rgano que informa formalmente no est decidiendo, no est dictando un acto administrativo (que puede transformar, crear o modificar las relaciones entre la Administracin y particulares). En otras palabras, es el acto administrativo el que nos obliga a pagar la multa, el que permite que no es expropien; el que no nos concede una subvencin; es el que tiene efectos en la vida de los ciudadanos, que deben recurrirlo o darle cumplimiento; no el informe. Por eso no tiene sentido recurrir el informe. Por otra parte, hay que distinguir dos tipos de informes, que tendrn efectos diferentes en el procedimiento: informes preceptivos y no preceptivos; informes vinculantes y no vinculantes. Informes preceptivos y no preceptivos: Los inf. Preceptivos son informes que deben solicitarse por imposicin de una norma. As, en materia de concentraciones que afecten a los sectores regulados (telecomunicaciones, energa) deben preceptivamente solicitarse informe a la CMT y a la CNE, respectivamente; Los inf. no preceptivos o facultativos son los que libremente acuerda el instructor porque lo considera necesario para informar o garantizar el acierto de su decisin. Respecto a los efectos, aqu lo importante es recordar, como ha dicho la jurisprudencia (STS de 2 de julio de 2000, recurso 3170/1994), que si bien la determinacin de sus efectos suele ser casustica, por regla general la ausencia de informe preceptivo podr suponer la anulabilidad (que no la nulidad) del acto administrativo. Informes vinculantes y no vinculantes: Los informes vinculantes, tal como se desprende de su denominacin vinculan la decisin del rgano. Sin embargo, encontramos dos tipos y su grado de vinculacin depender de ello. As, existen informes vinculantes en sentido estricto, respecto a los cuales rgano decisor no puede apartarse ni decidir en

contra; y existen informes vinculantes obstativos, donde el rgano o sujeto emisor del informe tiene poder de veto, o en sentido contrario, debe emitir su posicin favorable (este es el caso, vgr., del dictamen favorable del Consejo de Estado en los procedimientos de revisin de oficio, art. 102 LRJPAC). Respecto a los informes no vinculantes, en este caso el rgano que decide no est ligado por el sentido del informe. Los informes, salvo disposicin expresa en contra, no son vinculantes (art. 83.1 LRJPAC), aunque es posible encontrar informes de naturaleza vinculante en la legislacin sectorial, por ejemplo, en materia de modificaciones de una autorizacin ambiental integrada o de declaracin de impacto ambiental. Tambin se requiere informe vinculante del Consejo de Estado (denominado dictamen previo vinculante) en los supuestos de revisin de oficio de los actos nulos de pleno derecho, que luego veremos. Algunas CCAA establecen informes vinculantes en distintas materias, y es comn en materia de urbanismo, y algunos Ayuntamientos tambin han hecho lo propio respecto a materias de su competencia. Por ejemplo, el Ayuntamiento de Mlaga para otorgar licencias a nuevos hoteles exige un informe vinculante del rea de Turismo que debe determinar si es conveniente o no ubicar el hotel en una zona por razones de competencia. Es decir, que no se concentren en una zona o que se abran hoteles que puedan afectar a otros que estn establecidos (aunque hay que sealar en este caso, que reconducir y asesorar las zonas convenientes puede suponer una vulneracin de la libertad de empresa, la libertad de establecimiento, si se trata de una empresa comunitaria, y la Ley de Defensa de la Competencia. Respecto a los efectos dependern del tipo de informe, y resulta interesante considerar el caso de los informes vinculante en sentido estricto, pues la Admn. no puede apartarse del criterio del rgano o sujeto informante; est obligada a resolver en el sentido del informe. Esto, si se mira con detenimiento, ms que un supuesto de competencias decisorias compartidas, supone como seal una sentencia del Supremo (STS de 12 de marzo de 1990) una potestad decisoria enmascarada, porque formalmente se deja la decisin en manos de un rgano, pero materialmente la decisin depender del rgano que dicte el Informe vinculante. Esto constituye una excepcin a las reglas de distribucin de competencias, y esta es la razn, por la cual la exigencia de informes vinculantes es excepcional y requieren una disposicin legal expresa. Aqu, no obstante, tambin se aplica lo dicho respecto a la posibilidad de recurrir los informes. A pesar de que la Administracin tiene que resolver en el sentido que lo diga el informe, y en el fondo materialmente- quien decide es el emisor del informe, formalmente el acto administrativo lo dicta y lo notifica el rgano decisor, y es ste el que se puede recurrir. Ahora bien, en el caso de que estemos ante un informe no vinculante, esto no quiere decir que carezca de ningn efecto o valor. El rgano decisor si decide apartarse de un informe no vinculante, en todo caso debe motivarlo en su decisin (art. 54.1.c LRJPAC).

Respecto al plazo para emitirlos, es de 10 das, salvo que una disposicin expresa establezca lo contrario o que el cumplimiento de los trmites exija o permita un plazo mayor o menor (art. 83.2 LRJPAC). En el supuesto de que el informe no se emita en el plazo previsto, las actuaciones deben proseguir salvo que se trate de un informe que: (i) sea preceptivo; y, (ii) sea determinante para la resolucin del procedimiento. En este caso es posible suspender el procedimiento hasta por un perodo mximo de 3 meses (art. 42.5.c). Si el informe es emitido fuera de plazo, el art. 83.4 LRJPAC permite que el informe extemporneo no sea tenido en cuenta en la resolucin. No obstante, en caso de que el rgano decisor siga el criterio de un informe extemporneo, ello no afecta la legalidad de la decisin (as STS de 12 de diciembre de 2006, recurso 5079/2002).

D) La prueba en el procedimiento administrativo (art. 80 Y 81 LRJPAC). Es la actividad encaminada a demostrar la exactitud o inexactitud de los hechos que han de servir de fundamento a la resolucin. Recordarn cuando hablamos de los principios del procedimiento administrativo encontrbamos elementos del modelo inquisitivo y del contradictorio, y uno de los ejemplos sealados fue el trmite de audiencia. Por tanto, en el trmite de audiencia el rgano instructor no requiere que los interesados le soliciten un perodo de pruebas. Aunque los interesados estn facultados para presentar las pruebas que consideren convenientes. Ahora, la misma LRJPAC (art. 80.3) establece unos lmites respecto a las pruebas que soliciten los particulares: las pruebas deben ser procedentes y necesarias. Qu significa esto? No existe por tanto, un derecho ilimitado a que se practiquen todas las pruebas propuestas; si son manifiestamente improcedentes o innecesarias, pueden ser rechazadas por el rgano instructor, motivndolo adecuadamente. Esto nos lleva a determinar cul es el objeto de la prueba, es decir, qu debemos probar y que no. En este sentido, la actividad probatoria debe referirse a hechos que: (*) Sean relevantes para la decisin del procedimiento; (*) Respecto de los que exista disconformidad acerca de su certeza. Por tanto, la actividad probatoria debe referirse a los hechos controvertidos relacionados con la pretensin, es decir, aquellos respecto a los que no hay acuerdo entre los interesados, o entre stos y la Administracin. No es objeto de prueba, por tanto, los hechos que se tengan por ciertos, es decir, respecto de los que los sujetos del procedimiento manifiesten su conformidad. Por ejemplo, si se trata de un procedimiento sancionador, y el interesado reconoce que cometi la infraccin administrativa, sera innecesario abrir el perodo de prueba para determinar la existencia de este hecho. Tampoco debe probarse ni la existencia ni la vigencia de las normas jurdicas en las que se fundamenta nuestra pretensin (vgr. las normas que fundamentan la solicitud que estemos haciendo), pues se presume que el funcionario pblico y el Juez, conocen el

Derecho. No obstante, la excepcin de esta presuncin la encontramos en las normas consuetudinarias y en las normas extranjeras. En cuanto a los medios de prueba, son admisibles todos los medios de prueba regulados en la Ley de Enjuiciamiento Civil (art. 299 y ss) y en el Cdigo Civil (art. 1215). Es decir, son admisibles: el interrogatorio de las partes; los documentos pblicos y privados; dictamen de peritos; reconocimiento judicial; interrogatorio de testigos (es decir, las pruebas nominadas), pero adems cualquier otro medio que permita la reproduccin de la palabra, el sonido y la imagen, as como los instrumentos que permiten archivar y conocer o reproducir palabras, datos, cifras y operaciones matemticas llevadas a cabo con fines contables o de otra clase, relevantes para el proceso. Y finalmente, cualquier otro medio no expresamente previsto que permita obtener certeza sobre hechos relevantes. Por otra parte, los medios de prueba deben ser admisibles en Derecho, esto quiere decir que no es posible valerse de pruebas obtenidas de forma ilcita o con vulneracin de los derechos fundamentales. Esto se aplica tambin respecto a las pruebas derivadas de pruebas obtenidas ilcitamente, que es lo que la jurisprudencia denomina la doctrina del fruto del rbol prohibido o del rbol envenenado. Esta doctrina es originaria derecho norteamericano que lo estableci en el asunto Silverthorne Lumbre (Silverthorne Lumber Co. v. United States, 251 U.S. 385 (1920), y supone que si una prueba es ilcita las pruebas que deriven de esa prueba ilcita (lo que seran los frutos) tambin lo sern. Por ejemplo, las escuchas ilegales. La grabacin de la escucha al ser ilegal no se puede utilizar como prueba (esa sera por decirlo de alguna manera el rbol), pero si un guardia civil oy la grabacin, tampoco podra acudir como testigo al procedimiento o al juicio, porque esta prueba testimonial (que sera fruto del rbol), est envenenada por derivar de una prueba ilegal. Existen no obstante algunos supuestos que permiten excluir la aplicacin de la doctrina, que sern estudiados en la asignatura correspondiente. Queda por analizar la carga de la prueba, es decir, a quien corresponde probar qu hechos. La LRJPAC no establece como debe distribuirse la carga de la prueba. Sin embargo, puede concluirse que sta depender del procedimiento en cuestin: (i) Si se trata de un procedimiento sancionador o en general de un procedimiento ablatorio o que lmite los derechos de los particulares, la carga de la prueba incumbe a la administracin. Es decir, a la administracin corresponde probar que aparcamos en sitio prohibido, que superamos el umbral de ruido permitido, que realizamos una prctica restrictiva de la competencia, etc. Esta conclusin deriva de la presuncin de inocencia y el principio in dubio pro reo (art. 24 CE), que atribuye la carga de probar los hechos y la culpabilidad al que acusa. La presuncin de inocencia (y el principio in dubio pro reo), es un derecho fundamental frente a todos los poderes pblicos, y por tanto, se aplica tambin al derecho administrativo

(ii)

sancionador. Este mismo razonamiento se aplica por analoga, en los procesos ablatorios. En los procedimientos que supongan una ampliacin de derechos, corresponde al particular la prueba de los hechos que justifiquen el otorgamiento de tales derechos.

Respecto al plazo, no puede ser inferior a 10 das ni superior a 30 das, y su valoracin por parte del rgano decisor, rige el principio de libre valoracin y apreciacin conjunta de la prueba, aplicado en los procesos penales. Sin embargo, interesa destacar que la libre valoracin y apreciacin conjunta, no permite admitir o rechazar los hechos sin considerar la base probatoria. E) Trmite de vista y audiencia (art. 84). Si bien los interesados pueden realizar alegaciones en cualquier momento del procedimiento, existe un trmite especfico a tales efectos: el trmite de vista y audiencia. Este trmite tiene por finalidad facilitar al interesado el conocimiento de la totalidad del expediente, y con ello garantizar la defensa de sus derechos e intereses, permitindole hacer las alegaciones que estime pertinentes a la vista del desarrollo del expediente (de las pruebas, de las alegaciones, etc) con visin de conjunto (donde ya se puede saber que hechos se han probado; si los hechos se relacionan y tienen cobertura legal, etc). Debe hacerse luego de instruido el expediente y antes de redactar la propuesta de resolucin. La vista tendr lugar en la oficina o dependencia del rgano ante el que se tramita el expediente, en el plazo que ste seale pero que en ningn caso puede ser inferior a cinco ni superior a diez das. El trmite consiste en poner de manifiesto el expediente una vez instruido, antes de redactar la propuesta de resolucin. La Administracin debe poner de manifiesto el expediente integro, dejando a salvo aquellos documentos respecto a los cuales su acceso est limitado (art. 37.5 LRJPAC, remitimos a DA I, leccin sobre el administrado). El aspecto ms importante que interesa destacar es que la omisin de este trmite puede suponer en algunos casos la nulidad del acto administrativo. As, en el caso de un procedimiento administrativo sancionador, donde la ausencia del trmite de audiencia se ha entendido como una omisin absoluta del procedimiento administrativo y por tanto motivo de nulidad. En otros supuestos habr que acudir a la doctrina de la instrumentalidad de las formas, siendo necesario comprobar si efectivamente no existi posteriormente la posibilidad de defenderse o presentan argumentos durante los recursos administrativos o en la jurisdiccin contencioso-administrativa; e igualmente si la omisin o no del trmite afectara la decisin administrativa (remitimos aqu a lo dicho en DA I, tema validez del acto administrativo). 1.6.3 Finalizacin del procedimiento (art. 87, 88, 43 y 44 LRJPAC). De la ley 30/92 se desprende que existen tres formas distintas de terminacin del procedimiento administrativo. Dos de ellas puedas considerarse formas o medios normales de terminacin del procedimiento, y la ltima de ellas constituye una patologa, un defecto del sistema.

Estas formas son: (i) mediante resolucin, entendida en sentido amplio; (ii) mediante pacto o convenio; y, (iii) el medio anormal o patolgico, es la inactividad de la Administracin, esto es, mediante silencio administrativo.

FINALIZACIN (Art. 87-92)

UNILATERAL T. ANORMAL TERMINACIN NORMAL

BILATERAL

Silencio administrativo

Resolucin (lato sensu)

Pacto o convenio

Deber de resolver

Resolucin (sentido estricto) Requisitos

desistimiento

renuncia

caducidad

Inactividad formales Libertad de formas vs. usos procedimiento Propuesta de decisin materiales Administracin (procedim. ablatorios)

motivacin

congruencia Prohibicin reformatio in pejus

Interesado

rgano unipersonal

rgano colegiado

A) Resolucin. La resolucin, en sentido amplio, es entendida como acto que pone fin al procedimiento, haya o no decidido sobre el fondo del asunto. Las causas de terminacin, son: (i) la resolucin, en sentido estricto, tambin denominada decisin; (ii) el desistimiento; (iii) la renuncia; y, (iv) la caducidad. (i) La resolucin, en sentido estricto, o la decisin administrativa. Es una manifestacin expresa de la voluntad de la Administracin. Recordamos aqu que esa voluntad se manifiesta formal y materialmente mediante un acto administrativo (que es el que crea, extingue o modifica las relaciones jurdicas, y por tanto, tiene efectos frente a los terceros o particulares). Conviene analizar en este momento que la Administracin est obligada a decidir, tiene un deber de resolver (establecido en los art. 42 y art. 89.4 LRJPAC). Ahora, cuando la LRJPAC hace referencia a la obligacin de resolver no lo hace en el sentido amplio, que incluya desistimiento, renuncia y caducidad. Se refiere a la resolucin en sentido estricto, en el que se manifiesta la voluntad de la Administracin y se da respuesta a la cuestin de fondo, aunque tambin la LRJPAC admite que se declare la inadmisin en solicitudes de reconocimientos de derecho no previstos en el ordenamiento jurdico o carezcan de fundamento. Por tanto, la resolucin en sentido estricto es la forma que la Ley considera normal como medio de finalizacin de los procedimientos administrativos. Esto no quiere decir

que la Ley no reconozca las otras formas de terminacin, simplemente parte de la idea que la resolucin de fondo es la forma ms normal de terminar el procedimiento. La resolucin debe resolver sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados, y todas las cuestiones conexas (art. 89.1 LRJPAC). Debe dar cumplimiento a dos requisitos materiales: (i) Motivacin de la resolucin en la que seale las razones de hecho y de Derecho que fundamentan la decisin (remisin D.A. I, tema Teora General del acto administrativo: elemento formal, la motivacin); y, (ii) Congruencia, es decir, la resolucin debe dar respuesta a las cuestiones planteadas por los interesados o la misma Administracin durante el procedimiento, as como las cuestiones conexas (en cuyo caso debe poner a los interesados en conocimiento, otorgndoles un plazo de 15 das para realicen las alegaciones oportunas). Ahora, la mencin a las cuestiones conexas, puede plantear un problema para el interesado, porque podra permitir a la Administracin traer a colacin al juicio cuestiones que no hayan planteado y que les resulten perjudiciales. Por esta razn, las cuestiones conexas: primero, deben interpretarse restrictivamente; y segundo, en los procedimientos favorables siempre encuentran el lmite de la reformatio in pejus, es decir, nunca se puede agravar la situacin inicial del interesado, no es posible entrar a conocer cuestiones conexas si estn resultan desfavorables para el interesado. En cuanto a los requisitos de forma de la resolucin, siempre que la decisin sea motivada y congruente, el rgano administrativo cuenta con libertad para adoptar la forma que ms estime conveniente. Sin embargo, existen determinadas formas que se suelen utilizar, que podemos agrupar en tres partes fundamentales: Encabezamiento: expresa los antecedentes del fallo, y los datos referentes al procedimiento: identificacin del rgano decisor y los interesados; objeto del procedimiento; tiempo y lugar donde la decisin se emite; Cuerpo: contiene la motivacin de la decisin y sirve para conocer el desarrollo del juicio mental a travs del cual el rgano decisor aplico el Derecho a la cuestin debatida, y cuya conclusin es el fallo que se emite; Fallo: parte dispositiva de la resolucin, y es la que resuelve las cuestiones planteadas. Es la conclusin a la que llega el rgano decisor respecto al objeto del procedimiento; Indicacin de los recursos: el art. 89.3 obliga a sealar en la misma resolucin los recursos administrativos y judiciales que procedan contra el acto administrativo, sealando adems el rgano administrativo ante el cual deben presentarse y el plazo para los mismos.

Finalmente, en cuanto al procedimiento de adopcin de la decisin habr que diferenciar entre los supuestos de rganos unipersonales y rganos colegiados. En el caso de los rganos unipersonales, se elaborar una propuesta de resolucin, que una vez definitiva, se firma e incorpora al expediente. En la prctica normalmente alguien dentro de la unidad administrativa se encarga de instruir el expediente y una vez instruido, redacta la propuesta de resolucin que se comunica al rgano que tiene competencia para decidir; este

la revisa, aceptndola o modificndola, y una vez definitiva se redacta la decisin final, se firma y se incorpora al expediente). Posteriormente se proceder a la notificacin, en la forma establecida por la LRJPAC (remisin DA I). Si se trata de un rgano colegiado la propuesta de resolucin debe someterse a deliberacin y votacin colegial. En la deliberacin los miembros del rgano colegiado exponen sus puntos de vista y discuten sobre ella; en la votacin, stos emiten su parecer acerca del objeto de la cuestin. En este caso, debe darse cumplimiento a las reglas de formacin de la voluntad de los rganos colegiados (art. 22-27 LRJPAC), especialmente en cuanto a la convocatoria, constitucin y adopcin de la decisin, que en todo caso debe tomarse por mayora. La omisin de estas reglas conlleva la nulidad de pleno derecho del acto administrativo, tal como establece el art. 62.1.e) LRJPAC. Igualmente la decisin debe redactarse en su versin final, firmarse e incorporarse al expediente, para su posterior notificacin a los interesados. (ii) Desistimiento y renuncia. El desistimiento es el acto del interesado por el que ste declara su voluntad de abandonar la solicitud que inici el procedimiento administrativo. Se desiste del procedimiento, pero no del derecho. Con lo cual el interesado puede iniciar otro procedimiento, si an su derecho persiste. La renuncia, a diferencia del desistimiento, adems de abandonar la solicitud supone el abandono del derecho, lo que impide intentar otro procedimiento (art. 90). No obstante, los administrados slo podrn renunciar a sus derechos cuando no est prohibido por el ordenamiento jurdico. Tampoco ser vlida la renuncia que contravenga el inters pblico o perjudique a terceros. En ambos supuestos existe voluntad expresa del interesado, y la Administracin debe aceptarla declarando concluido el procedimiento (art. 91). Salvo dos excepciones: primero, cuando se haya apersonado un tercero interesado que inste la continuacin; y segundo, cuando la cuestin planteada afecte al inters general o sea conveniente tramitarla para su esclarecimiento. En estos casos la Administracin, alternativamente, puede ordenar la continuacin del procedimiento, incluyendo al interesado que pretenda desistir o renunciar, o bien, ordenar continuar con el procedimiento, excluyendo al que renuncia o desiste. Hasta ahora hemos hablado del desistimiento o denuncia del interesado, pero queda por determinar su admisin respecto a la Administracin, es decir, que sea sta quien renuncie o desista. Respecto a lo primero, es decir la renuncia, al suponer esta la renuncia a un derecho no es admisible. La Administracin, como ya sabemos ejerce sus potestades y competencias por mandato de la Ley, siendo stas irrenunciables. En cuanto al desistimiento, la jurisprudencia entiende que en algunos supuestos es posible que la Administracin desista. As, por ejemplo, en materia de expropiatoria bajo determinados supuestos, que luego veremos (STS de 8 de junio de 1999, recurso 2508/1995); en materia de procedimientos sancionadores (STS de 11 de julio de 1990, Ar. 6032).

(iii) Caducidad (art. 92). Como regla general, la caducidad se produce por inactividad del interesado en procedimientos iniciados por solicitud. Se ve aqu la diferencia con la renuncia y el desistimiento en el que el procedimiento termina por voluntad expresa del interesado; en este caso, lo que determina su terminacin es su falta de actividad. Ahora, debido a que el procedimiento administrativo se rige por el principio de impulso de oficio, la caducidad slo tiene sentido y es procedente de manera excepcional en aquellos casos en que la continuacin del mismo dependa de la actuacin o de un trmite indispensable para dictar la resolucin o continuar el procedimiento, que depende del interesado. Adems, como la administracin est obligada a continuar con el procedimiento por el principio de impulso de oficio, para que se pueda declarar la caducidad es necesario que la Administracin requiera al interesado advirtindole que transcurridos tres meses sin que de cumplimiento al trmite el procedimiento caducar. Dicho esto, podemos resumir los requisitos exigidos para que la caducidad opere en los procedimientos incoados a solicitud del interesado: (i) La paralizacin del procedimiento, como ya se ha sealado, debe ser imputable al interesado, esto es que sea imposible la continuacin por causa imputable al interesado. Esto, no obstante, slo ser posible en supuestos excepcionales, en atencin al principio de oficio. Tal sera el caso en que para dictar la resolucin sea necesario el examen de un bien del interesado y ste lo impide. (ii) Debe dictarse el requerimiento al interesado; (iii) Debe transcurrir el plazo del requerimiento sin que el interesado realice las actividades necesarias para reanudar la tramitacin; (iv) Debe declararse la caducidad. Aqu debe tenerse presente que la Admn. tiene que dictar la resolucin declarando la caducidad, ordenando el archivo de las actuaciones y notificando a los interesados. Aqu lo importante es tener presente que hasta tanto no se dicte resolucin y se notifique, y por tanto el acto administrativo no sea eficaz, el interesado puede realizar la actividad requerida. (v) No debe existir inters general. No puede aplicarse la caducidad en el supuesto de que se encuentre afectado el inters general o fuese conveniente su esclarecimiento. Finalmente, en cuanto a sus efectos, slo conlleva la perdida del trmite, pero no del derecho (siempre que ste no hay prescrito). Ahora bien, una cuestin que se haba planteado era la posibilidad de que los procedimientos iniciados de oficio fuesen objeto de caducidad, una vez transcurrido el plazo mximo para dictar y notificar la resolucin. Algunos pronunciamientos jurisprudenciales se haban pronunciado en contra de esta posibilidad, sin embargo a partir de la reforma de la LRJPAC operada por la Ley 4/1999, el art. 44.2 admite la caducidad en este supuesto, siempre que se cumplan determinados requisitos: (i) Que se trate de procedimiento en los que la Administracin ejercite potestades sancionadoras, o que produzcan efectos desfavorables o de gravamen para los interesados;

(ii) Que transcurra el plazo mximo establecido sin que se haya dictado y notificado la resolucin expresa. Interesa destacar que la declaracin de caducidad se produce por el mero transcurso del plazo establecido, a partir del cul la Administracin no podr dictar resolucin expresa desfavorable al interesado (aunque si podra hacerlo en sentido favorable, vgr. Declarando la improcedencia de una sancin). El efecto de la caducidad, es la terminacin del procedimiento y el consiguiente archivo de las actuaciones. Esto supone, que salvo casos de prescripcin, la Administracin podra reabrir el procedimiento. Sin embargo, esta conclusin ha sido objeto de largo debate, pues una parte de la doctrina y algunos pronunciamientos jurisprudenciales han manifestado que cuando la Administracin incoa un procedimiento en ejercicio de sus facultades de intervencin (vgr. Potestad sancionadora) y ste caduca, debe descartarse la posibilidad de reabrir el procedimiento con el mismo objeto, aunque no se haya producido la prescripcin (es decir, aunque la infraccin por ejemplo- no haya prescrito). Esto sera as porque una vez iniciado el procedimiento debe resolverlo y tramitarlo en el plazo establecido, so pena de caducidad. Y dicho plazo es un requisito esencial cuyo cumplimiento no puede dejarse al arbitrio de la Administracin, ya que ello es exigencia del principio de seguridad jurdica. No obstante, la jurisprudencia ms reciente parece pronunciarse en sentido contrario. B) La terminacin convencional. La terminacin convencional en mayor medida tiene por finalidad evitar la prolongacin del conflicto objeto de procedimiento, cuya resolucin no sera ms beneficiosa para el inters general o pblico, debido a la demora en la resolucin. La cobertura legal para estos acuerdos, la encontramos adems de la LRJPAC, en la misma CE. El art. 88 establece un marco general que ofrece cobertura legal expresa a todo este tipo de frmulas convencionales, que pueden agilizar el funcionamiento de la Administracin. Por su parte, la cobertura constitucional la encontramos en tres principios: la participacin de los ciudadanos en la adopcin de las resoluciones que les afectan (art. 9.2 CE); la colaboracin entre particulares y poderes pblicos (art.92 CE); y, el principio de eficacia en la actuacin administrativa (art. 103.1). Ahora, si bien es cierto que el art. 88 ofrece expresa cobertura legal, este mismo art. en su apartado primero, remite a la regulacin especfica, es decir, a la regulacin sectorial. No obstante, en todo caso, deben respetarse determinados lmites: (i) (ii) No pueden ser contrarios al ordenamiento jurdico; No pueden versar sobre materias no susceptibles de negociacin o acuerdo. Por ejemplo, en el mbito de la responsabilidad patrimonial, para que haya lugar a la misma, y por tanto pueda indemnizarse, es necesario que se cumplan determinados requisitos establecidos por la ley: entre otros, debe existir una relacin de causalidad entre la actuacin o inactividad de la administracin y el dao causado. Si recordamos el caso de Dalilah (la primera victima de gripe A), la relacin sera que el diagnostico equivocado y negligente tiene relacin directa con la

ausencia de tratamiento mdico y su posterior muerte. Esa relacin de causalidad, la relacin entre la negligencia mdica y la muerte de la paciente, que deriva de un mandato legal y es uno de los requisitos que permiten determinar la existencia de responsabilidad patrimonial, no puede negociarse. Lo que podra negociarse es la cuanta, la forma de pago de la indemnizacin. Por tanto, debe tratarse de mbitos en los que la Administracin tenga la posibilidad de disponer sobre la situacin litigio. Sin embargo, la posibilidad de disposicin por parte de las AAPP es limitada, y por tanto el mbito de los convenios es reducido. Concretamente slo ser posible llegar a acuerdos y transacciones cuando exista un margen de discrecionalidad en manos de la Administracin. Un ejemplo es el sealado antes, respecto a la cuanta de una indemnizacin. No puede alterarse la competencia ni las responsabilidad de los rganos administrativos (art. 88.4 LRJPAC). Debe tener por objeto satisfacer el inters general; Tambin parece de sentido comn, y por tanto no esta permitido, celebrar convenios en determinadas materias. Por ejemplo, en materia de contratacin administrativa.

(iii) (iv) (v)

C) TERMI ACI A ORMAL: EL SILE CIO ADMI ISTRATIVO. Ya hemos dicho antes que la Administracin est obligada a dar respuesta a las cuestiones de fondo que se planteen en los procedimientos administrativo (deber de resolver). Sin embargo, es evidente que la Administracin puede incumplir dichos plazos sometiendo a los interesados a un estado de incertidumbre jurdico y ocasionndoles, posiblemente, perjuicios importantes en sus derechos e intereses. Para evitar esta circunstancia las leyes de procedimiento administrativo han configurado la figura del silencio administrativo. El silencio administrativo es una ficcin que permite al interesado entender, segn el sentido del silencio, que su pretensin ha sido estimada o desestimada, denominndose silencio positivo en el primer caso, y negativo en el ltimo. Tiene lugar una vez que ha transcurrido el plazo para dictar la resolucin y notificar a los interesados, sin que la administracin haya dado cumplimiento a tal obligacin. Por tanto, son dos los elementos que nos interesa conocer para acercarnos a esta figura: (i) Los plazos para decidir y notificar, determinado su computo; y, (ii) cul es el sentido que se otorga al silencio en el Derecho administrativo espaol. (a) Los plazos para decidir y notificar en el procedimiento administrativo. La LRJPAC (art. 42.2 y 42.3) establece unas reglas un tanto como complejas de integrar e interpretar, pero que pueden resumirse en los siguientes trminos: (i) (ii) Las leyes con rango de Ley (reserva de Ley) o la normativa comunitaria pueden establecer el plazo que estimen pertinente; Si las leyes o la normativa europea no establecen un determinado plazo, los reglamentos que las desarrollen pueden establecer como plazo mximo de resolucin seis meses;

(iii)

Si ni las leyes o la normativa europea, ni los reglamentos de desarrollo establecen plazos de resolucin, este ser de 3 meses.

Por tanto, la fijacin del plazo corresponde a las leyes especificas y sectoriales, nacionales o comunitaria, y para conocer cual es el plazo con el que tenemos que manejarnos, primero tenemos que acudir a estas leyes especficas o a la normativa comunitaria. Si stas no dicen nada, vamos a los reglamentos que las desarrollan, teniendo siempre presente que el plazo nunca puede ser mayor de 6 meses. Finalmente, si ninguna de stas lo regula, la LRJPAC suple este vaco y lo fija en tres meses. Otro aspecto que nos interesa determinar es como se cuentan los plazos. Pues bien, estos se cuentan de manera diferente segn se trate de procedimientos de oficio o a solicitud del interesado: * En los procedimientos iniciados de oficio, el plazo se empieza a contar desde el momento en que se dicta el acto de incoacin del expediente (no desde el momento en que se recoge la denuncia, o el superior ordena la apertura, etc). * Por su parte, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en la que se le de entrada ante el rgano competente para la tramitacin. Es posible que no exista coincidencia entre la fecha de presentacin de un escrito y el momento en que empieza a correr el plazo para resolver y notificar. En efecto, aqu debemos recordar que la solicitud no tiene que presentarse necesariamente ante el rgano competente, por el contrario, lo normal es que se presente en oficinas de registro, oficinas de Correos, etc. Por tanto, la solicitud debe remitirse al rgano competente para tramitarla, y es a partir del momento en que ste la recibe que empieza a correr el plazo para resolver y notificar. Esto, no podemos confundirlo con el momento a partir del cual se da cumplimiento a un trmite preclusivo, en el cual se toma como vlida la fecha de presentacin de la solicitud, ya sea en el registro o Correos, con independencia de la fecha en que el rgano competente lo reciba.

Derecho administrativo II Terminacin anormal: silencio administrativo


1. Plazos para decidir y notificar en el procedimiento administrativo. a) Reglas (art. 42.2 y 42.3 LRJPAC); b) Computo, suspensin y ampliacin de los plazos.
Presentacin en registro Plazo para presentar solicitud de una subvencin Recepcin rgano comp.

18 21 22 23 24 25

Fecha a efectos del trmite preclusivo

Inicio del plazo para resolver y notificar

Plazos por das

Plazos por meses o aos

Plazos y registros telemticos

Tambin en cuanto al cmputo del plazo, la LRJPAC (art. 48) establece algunas reglas diferenciando entre los plazos contados por das y los plazos contados por meses o aos. En el caso de que se trate de plazos por das, salvo que la Ley o normativa comunitaria digan otra cosa, estos se cuentan por das hbiles. Si se trata de das naturales, tal como establece el art. 48.1 LRJPAC, esta circunstancia debe sealarse en la notificacin. Los das inhbiles son los domingos y festivos. En este ltimo caso, sern inhbiles los que publique cada Administracin como tales a comienzo del ao (art. 48.7 LRJPAC). Los plazos se empiezan a contar a partir del da siguiente en que tenga la lugar la publicacin o notificacin del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca el silencio administrativo (art. 48.4LRJPAC). Si de trata de plazos establecidos por meses o aos, el cmputo se inicia a partir del da siguiente de la notificacin o publicacin del acto o desde el da siguiente en el que se produzca el silencio administrativo (art. 48.2 LRJPAC), y se hace de fecha a fecha con independencia del nmero de das que tenga cada mes o del nmero de das inhbiles que tenga (Ej. del 21 de septiembre al 21 de octubre). Por otra parte si en el mes de vencimiento no existe da equivalente, se entiende que el plazo termina el ltimo da de mes. Esta regla tiene sentido en los supuestos en que el da de vencimiento sea el ltimo de mes. Ej. si tenemos el plazo de un mes cuto cmputo se inicia a partir del 31 de agosto, el vencimiento sera el 30 de septiembre (pues no existe 31 de septiembre). En todo caso, si el ltimo da del plazo es inhbil, se prorroga para el da hbil siguiente. Finalmente, debemos notar que de conformidad con lo establecido tanto por el art. 18 del RD 722/19991, como el art. 26.3 de la LAE2, se aplican las mismas normas sealadas antes respecto a los das hbiles e inhbiles. Por otra parte, si bien la mayora de los registros telemticos se encuentran en funcionamiento todos los das (sean stos
RD 772/1999, de 7 de mayo, regula la presentacin de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administracin General del Estado, la expedicin de copias de documentos y devolucin de originales y el rgimen de las oficinas de registro. 2 Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos.
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hbiles o inhbiles), en el supuesto de que la recepcin en el registro telemtico se produzca en un da inhbil, sta se entiende recibida y efectuada el primer da hbil siguiente.
Suspensin del plazo

Respecto al plazo para resolver, tambin debemos considerar que existen algunos supuestos en los que ste se puede suspender (art. 42.5 LRJPAC): (i) Cuando se requiera al interesado la subsanacin de deficiencias y la aportacin de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificacin del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido. (ii) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un rgano de las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la peticin, que habr de comunicarse a los interesados, y la notificacin del pronunciamiento a la Administracin instructora, que tambin deber serles comunicada. (iii) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolucin a rgano de la misma o distinta Administracin, por el tiempo que medie entre la peticin, que deber comunicarse a los interesados, y la recepcin del informe, que igualmente deber ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensin no podr exceder en ningn caso de tres meses. (iv) Cuando deban realizarse pruebas tcnicas o anlisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporacin de los resultados al expediente. (v) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusin de un pacto o convenio, desde la declaracin formal al respecto y hasta la conclusin sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones que se constatar mediante declaracin formulada por la Administracin o los interesados.

Ampliacin del plazo

Finalmente, el plazo para resolver puede ampliarse, tal como establece el art. 42.6 LRJPAC. No obstante, debe tenerse en consideracin que los plazos dentro del procedimiento administrativo pueden ampliarse de conformidad con lo sealado en el art. 49 LRJPAC. Esta ltima norma seala que, salvo disposicin en contra, bien por peticin de los interesados o bien por peticin de oficio, la Administracin puede ampliar los plazos establecidos siempre que: (i) las circunstancias lo aconsejen; (ii) no excedan de la mitad de los mismos; (iii) no perjudique derechos de terceros; y, (iv) se produzca antes del vencimiento del plazo de que se trate. Dicha ampliacin, en todo caso, debe notificarse a los interesados. Por su parte, el art. 42.6 LRJPAC rige la ampliacin del plazo para resolver y notificar por parte de la Administracin, para aquellos casos en que pueda incumplirse el plazo de resolucin y notificacin en debido a la congestin y carga de trabajo de las AAPP. No obstante, en este caso la ampliacin se considera excepcional, y es de rigor, que la Administracin haya agotado todos los medios a disposicin posibles y el plazo de ampliacin no sea superior al plazo mximo fijado para el procedimiento. En todo caso, la ampliacin debe ser debidamente motivada y debe notificarse a los interesados. Dicho acuerdo de ampliacin no puede ser objeto de recurso alguno.

(b) aturaleza y sentido del silencio administrativo. La regulacin del silencio administrativo debemos entenderla atendiendo al tipo de procedimiento. (i) Silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado. Este es el mbito propio del silencio administrativo, pues en el caso de los procedimientos iniciados de oficio, salvo alguna excepcin, el transcurso del plazo para decidir y notificar sin que se de cumplimiento a dicha obligacin conlleva la caducidad. En este caso el silencio administrativo da por finalizado el procedimiento, y legitima al interesado para considerar, segn los casos, que la Administracin ha estimado (silencio positivo) o desestimado (silencio negativo) su pretensin. SILENCIO POSITIVO = SE ENTIENDE QUE LA ADMINISTRACIN HA DICHO LE CONCEDO O ESTOY DE ACUERDO CON LO QUE PIDE; SILENCIO NEGATIVO = NO SE LO CONCEDO O NO ESTOY DE ACUERDO CON LO SOLICITADO. No obstante, aunque haya transcurrido el plazo para resolver y notificar, y por tanto haya operado el silencio administrativo, esto no significa que la Administracin no pueda resolver. No obstante, dependiendo de la naturaleza del procedimiento (positivo o negativo), su posibilidad de decisin estar limitada: (i) Si estamos ante un supuesto de silencio positivo, la resolucin tarda slo puede confirmar la estimacin de la pretensin (es decir, la Administracin est vinculada por el sentido del silencio administrativo positivo). Esto es as, porque el silencio positivo tiene la consideracin de acto administrativo que pone fin al procedimiento (art. 43.2 LRJPAC) y como ya se ha sealado antes, los actos administrativos favorables o que confieran derechos a los particulares, slo pueden revisarse a travs del recurso de oficio o de la declaracin de lesividad. Lo contrario sera desconocer derechos que ya se encuentran en el patrimonio de los interesados. (ii) Si se trata de silencio negativo, la Administracin que sigue obligada a resolver, puede hacerlo bien confirmando la denegacin de la pretensin (es decir, en el mismo sentido del silencio), o bien puede estimar la pretensin del interesado, esto es, apartarse del silencio administrativo. Esto se debe a que el silencio negativo no se considera un acto administrativo sino una ficcin que tiene por finalidad permitir al particular acceder a los recursos administrativos y contencioso-administrativos (art. 42.3). Como resulta obvio, la Administracin puede dictar su resolucin, que constituye un acto administrativo, siendo adems favorable y menos restrictiva para el patrimonio jurdico del interesado. Queda ahora por determinar en que casos procede el silencio positivo y en cuales el negativo. Como regla general, las solicitudes deben entenderse estimadas una vez transcurrido el plazo para resolver y notificar (es decir, la regla general, es el silencio administrativo positivo), salvo que una norma con rango de Ley o una norma de Derecho comunitario

establezca lo contrario (art. 43.2 LRJPAC). Adems, la misma LRJPAC establece algunos supuestos donde debe considerarse que las solicitudes tendrn efectos desestimatorios (silencio negativo): (*) Los procedimientos de ejercicio del derecho de peticin (art. 29 CE). En estos casos, como ya se ha sealado se tiene derecho a obtener una respuesta, pero en ningn caso existe la obligacin de obtener lo solicitado; (*) Los procedimientos cuya estimacin tuviera como consecuencia la transferencia a los solicitantes o a terceros facultades relativas al dominio pblico o al servicio pblico. Ejemplo. Supongan que alguien solicita un derecho de uso privativo sobre la calle Iturrama, es decir, que slo l pueda transitar por ella. En este caso, esta claro que permitir el silencio positivo, teniendo en cuenta la incapacidad de las administraciones pblicas para resolver a tiempo, causara un grave perjuicio al inters general. (*) Los procedimientos de impugnacin de actos y disposiciones (la resolucin de los recursos administrativo se entienden resueltos en sentido negativo). No obstante aqu se establece una excepcin, si se trata de un recurso (de alzada) administrativo contra una solicitud resuelta en sentido negativo, si transcurre el plazo para resolver y notificar el recurso, y no esto no ocurre, el silencio se entiende positivo. Es decir, si recurrimos en sede administrativa una solicitud que nos negaron por silencio, y el superior que revisa el recurso tampoco resuelve y notifica, el silencio no puede ser negativo; necesariamente ser positivo.
La regla como excepcin

Finalmente, debemos hacer notar que la regla general, ha resultado ilusoria, pues las leyes se han encargado de convertir la regla en la excepcin: son mayora abrumadora los procedimientos donde el silencio, por intervencin de normas con rango de Ley, es negativo. Esta tendencia se ha visto acentuada, adems, por determinados pronunciamiento judiciales, especialmente relativos a la adquisicin de derechos contra legem, que sern analizados posteriormente. Habiendo analizado el silencio en los procedimientos iniciados por solicitud, nos corresponde hacerlo ahora con los procedimientos iniciados de oficio. (ii) Silencio administrativo en los procedimientos iniciados de oficio (art. 44). En el caso de los procedimientos iniciados de oficio, debemos diferenciar dos situaciones: * Si se trata de procedimientos que sean sancionadores, ablatorios o desfavorables para los ciudadano, tal como se ha mencionado antes, no se produce el silencio administrativo sino la caducidad del procedimiento (art. 44.2 LRJPAC). * Si se trata de procedimientos iniciados de oficio de los que pudiera derivarse para los interesados la constitucin de derechos, el silencio administrativo se considerar negativo (art. 44.1).

Derecho administrativo II
2. Naturaleza y sentido del silencio administrativo 2. En los procedimientos por solicitud del interesado. 3. En los procedimientos iniciados de oficio.
PROCEDIMIENTOS

SOLICITUD INT.

DE OFICIO

Deriven dchos. interesados Considerar excepciones como regla (en la prctica)

Sancionadores o ablatorios

Silencio positivo (regla gral.)

Silencio negativo

Caducidad (no se produce Silencio adm)

Resolucin tarda Estimatoria Estimatoria Desestimatoria

(c) Acreditacin del silencio administrativo (Art. 43.5 LRJPAC). Como ya se ha sealado el silencio positivo equivale a un acto administrativo, y por tanto, puede oponerse a la Administracin y terceros. Su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio administrativo que puede solicitarse ante el rgano competente para decidir.

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