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CONVERGENCIA
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Reflexiones sobre la ciencia de la administracin oblica I

(Jniu ers idad Nac io nal

Omar Go.rriro Orozco Autnorna d.e Mxico / o rnarguerrer @grnail.corn

Absract: This work

is an cxcrcise of r-cflcction on public dminismadon, as a social science, from .three angles: episternology, eory and reseerch. It identifics dre various vicissitudes public adrninis*ation had to experience and con&ont in the buildirg of a sy5ts. "ot of knowledge as e science. The work put foru'rcl scven cu.rrenr epistemological argurrrn.cs about the discipline, rvhich highlight rhe discovery oftl, e nacure ofpublic adrnini.stmtion, the
as aproblem of theoretical relevarce, and rhe sigrificance enta-iled engagcd in dre practice of public administration ccrme ro drink from the knorvledge of the science ofpublic adminisradon. Into the theoretical problems, ir inquire.s

imporrance ofaddressingit

for

drose

*'ho

into the subject of knowledge of public administration which is rhe acdvity of the

state

aimed to broclen the prosperiry ofsociety, pointing out that re stucly of the administrarivc state is the objecr of the dreory of public adminisration, rhe axial principle, e cenrer. Ir rescarch are studied dre pecr.rliarities that characrerize tlris acdvity irr public adminiscration which highlighrc dre crisis as one of rhe rnain triggers, as r'ell as the conrinuity bctween rhc ideas. From dris anai,vsis dre current sserdon of'dre scienriffc nacue ofpublic administration and dre recovery of ics intellectual room are verified. emphasizing the hard..,*-ork in research, teaching and dissemination 'rerfornred bv many scholars n'ho, forging successive generarions ofspecialis*, have conuil'uted !o consffucr the nobility tides ofpublic administradon. Key r*'ords: :ublic adn'rinistration, science, episternology, rheorr and researclr. Itesunen: Este rabajo constituye un ejcrcicio dc rcflexin acerca de la adnriristr:acin puDrca sr Lurrro cc.cra soclil .*r.-*", apffiorogr"-y ra "r,g'ffi S";$!Er los t{ivcrsos ry ho tcnitlo que experimertar vj,ltrentar h lrylti8lc& adminiscracin pbliq4 cn la edificacin c{e una estructura dc conocimienro sistemtico para consdruirse cono ciencia. Sc plantean siete razonLnig1tos epistemolgicos actuales sobre Ia sciplina, dondc rcsalta el descubrimicnto de la naruralcz dc la administracin pblica. la tie abord.arla como un con que qurenes se ocr istracin pblic abreven er cl ciercia de la adrninistracin prblica. Denu:o de los as tericos se indaga sobre el objeto de conocimierto de la edrninistracin pblica, que es l actividacl del Estado ercarninada a expandir la :r:osperidad de la sociedd, seral.ando que el estudio dcl F-staclo administraivo es cl objcto dc la tcoria clc la a<Iminisuacin pblica, su principio axial, central. En ir-rvestigacin se abordarr las parricularidades que caracrerizan a esra acdvided en la administracin pblica, donde resalta la crisis como uno de los principales dctonantes, Io mismo que la conrinuidad entre las ideas. A partir de esre anlisis sc corrobora l reivindicacin actual dcl carcter cicndfico de la adrninisuacin pblica y la rccupcracin de sus taces intelectuales, destacardo el ard.uo trabajo realizado en invesdgacin, docencia y difusin por numerosos estudiosos quc, forjando sucesivas eneraciones de especialistas, han contribuiclo a consuuir los trulos nobiliarios de la adminiscracin p.blica. Palabrs clave: drninistracin pblic, ciencia, episrernologa, reora, investigcin.

ISSN 1405-1435, UAEM, Nm. Esp.IA 2009, pp.73-90

Ft

universiddAutnonadelEstadodelv{xico cowr,"geuia, Rtuistrtde cienciat socials,Nurn. Esp. IA2009,

lntroduccin
bosquejar. a grandes Cuando proyectamos este artculo, Ia intencin fue la administracin pblica como ;;;;, l"', /roble,o", pri'cipales de. la teora y la ciencia, es deci trat"rl"'d.s.le'los ngulos de la epistemologa, ir*rirg".iOn. E' lo parricular, ponp*i-ot abordarla desde esa perspectiva ;;;;;;;ro d. p"rti.l" p"r" * iientificacin como unade las ciencias los problernas ,o.t.'r. Es decir, pro.rr-o, ofrecer un poco de luz sobre J.l".i.rr.i" d. 1" ad*ittistracin como ciencia social'

Planteamiento

Los problemas epistemolgicos de la adminisuacin pblica estn temtica que relacionados priniipalmencJ con las zonas de relacin

con la indole comparre con orras disciplinas sociales hermanas, as como hicimos una revisin d. s,i..rolo.in singular. b.rd. tiempo atrs, cuando el devenir de la litiratura aclministritiva que rePresenta el ser y

."i"o*lrr" que sus de la ciencia de la administracin pblica, result evidente peculiares. En forma orobl.*", episremolgicos son .*rrroidir,"riamente

;;;il;;; 'sociales,

l* *d-*inistracin pblia obedece a circunstancias l-ristricas gue

fod.*o, Jd.l"r,r",

que,.

dentro del concierto de las ciencias

la convirtieron en una dis.iplina hoy en dia excepcional En efecto, excepcional en el siguiente sentido:

;i;;;;J;

tenido un E^ prirrr., i.,gr, l" ciencia cle"la adminisracin pblica ha Disfrutando Dfoceso de formacin oscilante como c{iscipiina ciintfica' esrudiosos alemanes que cie tal modo d".i.n.i", merced a los

a la.ultivaban desde dos siglos arrs, su evolucin f,ue siempre^progrcsiva

;;;; iliJalribajos

exisrentes en su camino_(Small, 1909). Su desarrollo la estafeta en fue como una carrera en la cual los pases se fueron pasando nacional del caso. De Alemania y erapas sucesivas, tnayezagotada la ipo." Frii.,.l"par aEspara,Itali"ae Hispanoamr:ica; yluegoalos Estados.Urridos final, culi'inar l" carreia en-relevos, consolidarse y bretaa

y Gran

'alcanzar

"l su rn"dute z y universaiidad relativa'

i*r",

l;-t;ilr,do

"d*inir..in ,rJbo;o, e investigacin, f,ocencia y difusin' '"l como . "*tl"t una diversidad resuha evidente elr la densa litiatura producida sobre
cle ternas.

materia pbTica, as como sus disciplinas hermanas, ha sido

t,tg",, debemos hacer p-aten:e que la.ciencia de la

como marefia

cle investigacin ha sido campo de

cultivo de

/+

Or"r Gucrrero Qrozco. Refexiones sohre

ciencia de

administracin pblica

muchos estudiosos, que forjaron sucesivas generaciones de especialistas. En el campo docente comenz a ser profesada en Alemania desde el siglo xvIII, experiencia emulada despus en Espaa, Francia y Colombia, enie otros pases ms, hasta nuestros das. Asimismo, tuvo una amplsima difusin, como es visible en las muchas publicaciones de las obras de sus cultivadores, algunas de las cuales aparecieron hasta en cinco o seis ediciones, y an en ms. En tercer lugar, la ciencia de la adrninistracin pblica tiene desde su origen el doble aspecto de teora y aplicacin. La mayora de sus cultivadores la han concebido como un conjunto de conocimientos aplicables en beneficio del desarrollo integral de la socicdad, as como un antdoto conrra los rrrales de la burocratizacin,la irnprovisacin y ia rutina. Abundanres testimonios hablan de este carcter terico-aplicado, a saber: las grandes reformas administrativas, que iniciadas clos siglos atrs se han repetido hasta la acualidad. La ciencia de la administracin pblica ha sido una de las disciplinas sociales con ms literatura producida por cuanco de la investigacin aplicada se trata. En cuarto lugar, la ciencia de ia administracin pblica se esparci en otros muchos pases del mundo. Pero, paralelamenre, en cada pas brot un sesgo "Localisa" gue culturalmente determina su desarrollo, sin obsuuir su progresin relativamente universal. En quinto luga todos los pases han enfatizado en el ngulo tcnico y descriptivo a la administracin pblica, que ha sido predominante en cada sicio. Con el paso del tiempo las reflcxiones rericas rendieon a desdibujarse, y la produccin de literatura fue limitada a manuales que describen la organizacin y el funcionamiento de la adrninistracin pblica nacional en mornentos histricos dados. Cada libro, al pasar el tiempo, permanece como una representacin grfica cle la congelacin de la administracin pblica en un momento determinado. Es como si una pelcula, llena de movimiento y vida, se convirtiera de pronto en un conjunro de fotografias
estticas y aisladas entre s.

En sexto lugaS la gran rigueza conceprll,il de la ciencia de la administracin pblica fue abandonada a favor del desarrollo de un lenguaje tcnico inherente ala organiztcin y al funcionamiento de las insrituciones administativas. Ocurri, consiguienrernenre, unapauperizacin del idioma administrativo en favor de un lenguaje puramente aplicado. En sptimo lugar, los pases gue se caracterizaron por ser la cuna de la ciencia cle la administracin pblica o las sedes inmediaas de su difusin

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lu,

Cunngentia, Retista de Ciencla Socia!s,Nm. Esp. tA 2009, Llnivcrsidad Autnoia del Estado de Mxico

rpidanrente sobre el esto de las naciones. Sir .-f"rgo, "r..r,di.rro -oy pronto caracrersticas universal., "p"r" asumir la modalidad angloamericana, comenzando por el ab"r,dono del vocablo "ciencia" y culminando con su mezcla con la gerencia de empresas privadas (Langrod, 1954). En ocravo lugar, como deivado de lo anterior, debeilros consignar que de la mutua asirnilacin entre la adminisrracin pblica y la gere?rcia de empresas privadas, junro con ios grandes tr"t.dist"s de'la irirnera, surgieron hombres, d: :rl."l"cin pctica que curtivaban r" g.r.n.i" privada, como Frederick Taylor (lill) y Henri Fayol (1916),"q,rr..r., pronro se convirrieron en lderes del escenario administrarivo pibli"o. Esta_ primaca gerencial limit ei desarrollo cientfico cle la administracin pblica, fortalecie^do las perspectivas aplicadas. Al se los Estaclos uniclos lzfuerzadominante en el mundo dorarr^t.la primera miracl clel siglo xx, y estando limitado all el desarrollo ciendfico e h aclministraciOr,"pirUti.J, su horizonte tendi escrecharse. noveno luga a pesar del estado de cosas descrito, en algunos .En descoll u' proceso innovador que se puede calificar como una {1r.r^ digni6cacin cienrfica de la adminisrracln p,iblic*. se caracceri za por eI abandono de los crirerios meramente tcnicos, en favor de la reivindicin del carcter cienrfico de la adminisrracin pblica y l" ,..rrp.racin de las races inrelectuales de la disciplina. Ello ocurri cn'Francia, Espaa, Italia y Mxico, en ranro que en los Estados unidos, luego de ,ofii, u.r".riri, J. crertividad, se dieron pasos fimres hcia su recupeiacin. , En dcimo.lugar cabe sealar que una vez q,r. ro, modernos culdvadores cte Ia crencia cle la adminisuacin prblica romaron conciencia no slo de la situacin acual, sino de la grandeza cienrfica qu. orrtno ,,ruo ,-ro.rrru mareria, emprendieron un camino de recuperacin y engrandecimiento v q".]" ha puesro en el lugar que le .orr.rporri. Finalmente, en la ldrna dcada del siglo xx apareci la nueva gerencia phblica, una discipli'a concebida en el ,.io d.lalconoma neocliica que fue propuesa como reemplazo de la administracin pblica. Sin embario, an siendo diversas radicalmente, ambas han tendio a convivir gr"?o "l de que el nuevo campo de esrudio fue parciarmenre asimilado for r" adminisrracin pblica.

deja,rgn de culdvarla en provecho del derecho ad.ministrativo (Langrod, 1968). fu l.uga1^fue ocupado por los Esrados Unidos, un pas iuyo desarrollo ciencfico administrarivo fue tardo y adopradc,,

la disciplina fue perdiendo

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Otnar Guerrero Orozco.Ileflexiones so[re la ciencia

d.e

la drninistracin priblica

Las reflexiones precedentes llevan a una serie de ideas que conviene y merecen un comentario. Por principio, no debemos olvidar que la ciencia de la administracin pblica es u'producro intelectual deteiminado por los movimientos de la historia. Esr encerrada en un espacio-tiempo q* l" limita y determina, pero que debe superar para prosperar y .ttgr"ndei.rr.. En este espacio-tiempo se le observaba hasta hace poco como una mera tcnica, corno una materia carente de ambiciones tericas. Todava hay acadmicos gue creen que la adrninistracin pblica no es una ciencia, expresando de tal rnodo un senrimiento de pobreza sobre el valor de su

propio uabajo. Todo lo anterior hace que los problemas epistemolgicos de la ciencia de la adminisracin sean tan imporranres. Epistemologa. Porprincipio
es

menester que definamos la epistemologa,

se

del conocimiento que

por qu podemos conocer algo (\[hite,1999: IZ). cabe destacar que en conrraste con orras disciplinas sociales como la economa o la sociologa, que tan completa y siitemricamenre tienen sabidas sus fuentes intelectuales y su hiitoia de las ideas, la ciencia de la administracin pblica ignoraba hasta hace poco tiempo su pasado intelecrual. Hubo.quienes pensaron que ese p"s"o no exisie, o bin, que se remonta cuando ns al siglo precedente. Toda ciencia se consuye acumulando saber, edificando una esuucrura de conocimienro sisremriio sobre su objeto de esrudio. Actualmente es mucho lo que se conoce, pero ms lo que se ignora sobre la adminisrracin pblica, para^hacerla prosperar. En efecto, cienciaimplica consideraciones estticas y inmicas, porq* a6rmar que la ciencia consiste en puro conocimiento acumulado .r de uq "roirla modo estacionario (van Dyke, 196u 195). una visin semejante palpa la ciencia corno algo persistenre, cuando ms bien es gracias a la'invesiigacin cientfica que avanza. Si cesara la investigacin ie paralizara .l iv"nc. progresivo del conocirniento ciencifico. en da se puede afirmar que la epistem.loga de la adminisrracin _Hoy pblica implica los siguiences razonamienros: Primero. La administracin pblica ha dejado de ser confundida con la gerencia privada y la neogerencia pblica, dejando de estar empantanada ^que en los criterios tcnicos que nublan su verdadera naturaleza, se ha

es decir,la teora propone respondei a ur-t" pr.gonta axial: crno y

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.t

Convergencia'

Raitta

de cie ncias socia!s,Nurn. r.sp. IA 2009, Lrniversid.rd Autnonn clel

.&ado

de Mxico

red.escubierto

;'.:,,#ffi ,I-T,#:"?*r*,:::ifiT:x.r,";"!,Z,,lll,l;,,Jrr;:l;
segundo. Paralelamente se ha dejado de conocer sro ro secundario, es decir' lo puramenre tcnico,.par" rr".., un rugar principar a io primario. El segundo problema ., .l ,.liriuo Iue s conoce, en qu consiste y qu coaliad ,i.i.. Tbrcero' El siguienre probrema incumbe a Ia proporcirentre ro que se ignora y lo que se con^ce,is deci ra forma en que se rvierran las prioridacres para dar preeminencia ar prirnero. f.irr.ipar es prantear'ro que se dene

v lo

crue

f.l*o ^^. J-^^.-L-:,--

---

llol

que conocef.

r,

cuarto. La ciencia de ia adminisrracin pbrica ha sido una disciprina fundamentalmente apricada' ai fr.Li"-a por de6'i, .r-* q,re se debe aplicart anres lo .r" Io, ptobr"rt'", d.l" -u" ,o.i.d"d, o-ro, probrernas " de la organizacin admin'istrati"". "ho.n . problemas de Ia sociedad porque "pfr."r ""r;r;;: nad.a, a lo.s xito depender su *.,*J* * to, prodt.,rr"", i. I y a..,ryo zacin "pri.".r, adminisrrativa. Esre es .l .,rrrro robl.ri. .pirr.*olsico. "rgrr, f Qinro' La cieniia de ia adminrrrr*r'r""p,lil"t,;; debe continuar desarrollndose como una discipii.," fuo-.rre apricada, como codava personas. n la'acuaiidad los problemas son ran 1_::l^*l que es necesario que ra comple]os ]]S"nas adminisuacio" piuii.r, como orras ciencias sociales, se .omo ur protr.-, r.ort.i a. gr"n rerevancia. liorde La rarea de nuestro tiempo consisre .r, .r"-r]ro"r-"* *.irlllrrrrirrrnri.,r* pblica rrascendenral. Sexto' El administador pbrico no puede ejercer su pr-ofesin ni aplicar sus conocirnienros y i.*or^r'ni idenifica, Io'pror.mas de ra adminisrracjn orhrica'i ig";-4;;;';, t;';';;#;#1"i0u,,.". ur saberto req uie re ia experie'ci* h o,o Jr", 0..;;;*#;" iliitl.',,' dividuar, sino del hombre d. ay"r y'oy, lnedio d;';;;rt." i.*r,,rl"d" n". u asociada pue de enserar ,r.;o, prr" experiencia, imposibre q,i. contenida por una sola mete, ,.po* "lJi..esas excensiones..r.brrle, d. ,.', en que son Ios libros. Hagamos uso de .il;,,i";;;;;", ;;;;;;r;;"il;;,pucacin, la relentica y las tecnologas -.r""r" Sptimo. Ese parnasoirministrari.rro ., .t vehculo idne o l* proporciones enrre lo que ignoramos_lpara cambiar j*::::']:: _"yo, y lo mas rmportante-, v Io que sabernos,ro rnenor y lo menos importante. Es in dl ptantea.nos piobre;., s cuando

;"1.,,".ti.,1H::il"

.;i;;;;;;;;;J;ilil;#,ft

78

Omar Gucn'ero Orozco. Rcf,eiones solre l"t cienci

de l

adninisnacitn ltilblica

el ms simple y relevanre.: el :lcance y la proporcin de lo que ignoramos y sabemos, no esr r-esuelto. Resolvamos de6niti'am.rrr. .r^r. piobl.ma v luego pasemos a otros no tan relevanres. Mariano Baena del Alczar propuso resrablecer Ia dignidad ciendfica cle la adrninistracin pblica .omo .rr-r" de las tiencias sciales,.,as como rcuperar su nica n2, aquella que se rernonta al cameralismo y la ciencia de la polica. En fin, ser la b*se que permita un? reconsideracin inmediata y con efectos duraderos "crual de la ciencia de la administracin pblica como teora de la adrninistracin del Esrado, desde el punro de visia de su actualidad (Baena, 1985: 19-28). El distinguido profesor espaol desecha ia interpretacin de la ciencia de la administiacin pbiic".on frndrr.rrro en ternas insrrumenrales y menudos, como los propios de la racionalizacin de impresos. o los procesos adminisrrarivos . ior expedienres. se debe re.-tornar el hilo que se rorapi hace 180 aos y contiiuar esrudiando su objeto de anlisis: el Estad. Es rerornar para continua reconsrruyendo una tradicin abandonada, volver a siruar i la ciencia de la administracin pblica como el esrudio del Esrado. Baena del Alcnar..explica que la ciencia de la administracin prblica no es una discipiina en "el sentido convencional'] porque en ella no existe un condicionamienro muruo enrre el objero y el mtod, que le es .aractersdco a las dems ciencias. Esto expiica por qu ,o ."*po^de saber ha sido un terreno en el cual se han aplicado .nfoq*s y mtodos provenientes de oras ciencias sociales, sin queor ello se trlate de ,rrr.rmio pluridisciplinar.io y mucho rrlenos simple. En 6n, en nuesrre disciplina exisre "la renurrcia a la obsesin rnetodoigica de construir una ciencia convencional", que ',en nuestro caso riene lugar un preclominio del objeto sobre el nrtoo',. En efecto, Ia ausencia en el rigoi ha significado la omisin de 'retodolgico ciencificidad, pues_ con la aplicacin de todos {.rro, se ha querici. ver una ciencia cle la aclministracin mulddisciplinaria o pluridiscipiinaria. Del predorni'io del objeto sobre el mtodo ,. p,r.der-, obi.ru"r las'causas de los desvos y, extravos de quienes abandonando o simplernenre omiriendo el estudio del Esrado han "invenrado" su propia cieni'ia de la adrninistracin pblica. Asi, "es el objero el que dota de unid*d cie'tfica a la mater-ia,'. . _HoI en da r"s,,ltn evidenie que se ha resrablecid.o la dig'idad cientfica de la administracin pblica.o.iro ,rr." de las cienci"s ,o1.r. Ello quiere decir que se han ..p.r"do ,or. r"i." pues ahora el cameralisrno y la ciencia de la polica son apreciados com su f*enre; y que la ciencia de la administracin pblica, en nuesrro riernpo, tr"t" d. la administracin

79

.l

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Cornergtnci4 Resta le Ciencis Sociales,Nrun.

kp. IA

2009, Universidad Autnonra del Estado de Mxico

del Estado moderno. si' embargo, esco no implica que la ciencia de la administracin pblica quede anclada en el pasadd, D.rr*rrr. las tres dcadas pasadas se ha insisddo en la necesidad dJrecuperar al pensaiirienro publiadrninistracivo. Se. ha hecl-ro pera t e-tornar el hilo roto c'asi dos siglos atrs, resrablecer la u'adicin perdida y conrinuar esudiando el ob;etJ d. estudio extraviado: el Estado. Esra taiea se ha cumplido con pleniiucl. El primer paso se ]ra dado. '! El segundo_ paso consisre en establecer una perspecriva. ecurnnica de . la ciencia de la adniinisracin prblica, ir-rtegrando las conribuciones esradounidenses e inglesas con las europeas cntinentales, airadindoles las experiencias h-ispanoarnericanas, .ncr otr", ms, propias de un nundo globalizado. Se debe, plres, rrascender los nacionalisms adminisrrarivos para alcanzar la me ra supe rior de una cie ncia de la administracin pblica de aspiraciones riniversales, sin renunciar a la cultura administrativipropia. En este punto cabe detenernos un momen.o porque, .o-o io ul-o, a observar, no es automtico que una discipli." incluso denrro de "u"r.!, condiciones primas, Hay pocas en las cuales pr"reden surgir fuerzas capaces de desviar *n canino propicio al desarrollo de una disciplir-ra. En el pasado exisrieron condiciones que se considerar coo ms propi.i"r, cuando en _podan el. pr-irner cuarro del. siglo xx y algo ms Ia pr.ser,.i" del pensa'rie'to administrarivo alernn, francs y britnico .i" p"r.rrr. en'los Estados unidos. Harold Laski profes ctedra en Harvard, mientras que su amigo Hermann Finer (Fine r,.1932) haba emigrado a chicago doncl. pubhZ su gmn obra sobre el gobierno rnoderno. ,nrre los clestacan carl "l.rrr"rr., Friedrich, Arnold Brecht y Fritz Morrein Marx, as como el 'orreamericano Ernst Freund, quien public una oba singular mlry europea, muy aiemana (Freund, 1928),acercadelospoderesadrninistrarivossobr-elarp.rso,-r"syl", propiedades. corno Frend, quien esrudi en Alemania, Herinan Geriach Jarnes ( I 9 i 3) sac provecho d sus clrrsos en ese pas publicando en l9 13 un libro sobre la adrniniscracin prusiana. para enronces enormes espacios de conocimiento- polirolgico sembrados por westel !r. \riiloughuy I u r a haban difundido de un modo ,,',uy .*?.rro las reoras prurin'rnr robr. .l Estado.y el gobierno. En esre ambiente basrante propici, Leonard \Mhire, quien dorninaba el francs y manrena,r., .ort".r^o .s?r..ho con pensadores administrativos europe_os, opt por desechar esa tradicin y as'umir en su lugar el Tnana,gement r su enrme influencia en los Esrado, nido., produjo
I

Vhite

(1

930) fue el faro que ilumin el congreso inrernacionalde ciencias adrninisrrativas

80

'l

Omar Guerrero Orozco. Ref.exione sobre l cienci de k adminishucitn pblica

la adopcin de un camino que alej a su pas de los desarrollos europeos, y si bien ese camino se ramific fuera de su patria y fue dominante, ahora mantiene su teora administrativa en un parroguialismo tan intenso como la gravitacin de un hoyo negro. De forma paralela ocurri un alejamiento entre la administracin

pblica y el derecho administratiyo, principalmente porque el propio \7hite se apart de los temas jurdicos para acercarse estrechamente al ftlanagernent. En su trabajo sobe Bonnin, a quien cohsidera como un
personaje "obscuro", parangona al autor francs con Freund, tratadista rnuy distinguido del derecho administrativo, soslayando no slo este campo del saber jurdico, sino pasando por alto que el libro de Bonnin fue el primero

en la materia que se supone \fhite domina (lVhite, 1945: Z7Z-273). Empero, por ms prestigio del gue gozaba \lhite, esto no era suficientc para empujar todo un cuerpo de conocimiento en una sola direccin. Se trat de una tendencia de ese tiempo, que en los Estados Unidos apuntaba al desarrollo delmanagement como un concepto axial en la administracin pblica del pas. Dwight \7aldo anot que ste no fue un experimenro del todo exitoso para establecer la identidad de la administracin pblica, ni nada sencillo, pero io ms lamentable fue que los administrativistas se lisonjearon de haberlo logrado (Valdo, 1990:77). En todo caso,la ciencia de la administracin pblica se liber del derecho administrativo que la desplaz y reemplaz por ms de una centuria (siglo xlx y mitad del xx), mas no a rravs de la metodologa de \[hite. Asimismo, sali airosa del acecho de la gerencia privada con la cual sosruvo un duelo constante a lo largo de rnedio siglo (xx); y ahora mismo no slo ha superado la agresivainvasin de esatransdisciplinaeconmicallamada "nueva gerencia pblica'l sino que la ha asimilado parcialmente a su campo disciplinario. Por lo tanto, el tercerpaso es fortalecer su centro conceptual: el Estado. Yhacef patente, como propios, los temas relativos a lo pblico, la ciudadana, larendicin de cuentas y orros rns, gue se le ha pretendido suscraer.
de 1923, reunin de la que eman posteriomente trn libro sobre el servicio civil en el mundo, y del cual, adems de su rabajo sobre los Esrados Unidos, tradujo varios de los docu-mencos. Para abundar rns, no dcbemos soslayar que en 1948, en la cuala edicin de su libro ms farnoso (\lhire, 1926: xttr), conoci y reconoci a Charles-Jean Bonnin, aunque no lo influy para nada, rodavez que posteriormenre hizo una resea de su obra que tampoco dej huella en su persona (\7hire, i945). Tardamenre, pero vlido al fin, dcadas despus Dwight \'aldo (1990) se lamenr grandemenre de ese apartamiento del
pensamiento europeo, proponiendo un retorno
a

la cultura administrativa grecolatina.

8I

Convetgoria, Ra'ista de Cieneias Socials,Nun. Esp. lA 2009, Llrriversidad Autnoma del [sado de lv{xico

Finalmente, el cuarto paso consiste en l-)acer de

inter o ransdisciplilf". sin cejar en el hecho de que r,, obj.ro ., .i qu. dota de unidad cientfica a la maieria, la ac{minisrracin pblila debe acarar
Ias reglas del mtodo cientfico, del mismo poltica, Ia sociologa y la

administracin pblica un campo del saber "conyencional", es decir, donde impere el rigor del mtodo cienrfico y- se abandone la perspecriva pluri,

la ciencia de

la

econona.

nrodo.o*o lo hacen la ciencia

-.

disciplina de6nicla co'o campo cle saber con pri'cipios propios (\x/aldo, 1948).Si unaciencia consiste en laproduccitr d..tpli.".ioneJsist.mricas, basadas en datos eg1i.c9s unios lgicarnente^en forma de patrones regulares (Nagel, 7961 5),la ad'rinistralcin pblica tiene .rr. c"lr.rt..
Problemas rericos
La ciencia de la adrninistracinpblica es la disciplina que estudia al Estado, desde el rngul.o de su actiuidai en elseno de la so.tedd (stein, lg97). Sin embargo, no abraza del rodo la accin del Esrado. co*pr"n.le, como ob;.ro de conocimienro, su actividad encaminada a expandir^la prosperidad d. t" sociedad, a la que se debe. No estudia al Estad .r, g.rr.rnl, ,iro Estado

En..surna, el problema epistemolgico axial en adminisrracin pblica es su "autoconciencia', es decir, sabeise una entidad independier,'r., orr"

"l adrninisnatiuo. La adlrinistracin pblica co*o clis".iplina cientfica es el producto del desarrollo del Estado administrativo y ,i.rr. ,,, razn de ser como docffina dedicada al estudio de los pr.oblernas e ste. siendo el Estado adminisrrarivo para la ciencia de Ia administracin su objeto de conocirniento, obvia-.rrt. sus tratadistas lo han concebido co'precisin epistemolgica. Es decir,los ciend6cos de Ir adminisrraci^ pblica consideran al Esiado desde el punro de visra administativo. su aporte, en contraste con otras ciencias sociales, consiste en el examen del Estado desde la perspecriva de su acrividad, que es Io que propianrenre dehne a Ia aclminisrracin e n s. La ciencia de la adminisrracin pbli.", .r, surrra, estudia la actividad del Estado enlasaciedad, cuando tal actividad se encamina a crear las condiciones de vida necesarias, suficientes y bastantes, para nutrir de ella sus propias fuerzas. Ms precisamente, Ia adminiscracin pblica es. la que riene li gestin de los nrrrrrro, comunes respecto cle la persona, de los bienes y de las acciones del ciudadano corno roiembro del Estado, {e sq persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo ar orden pblico (Bonnin, 1809: 59).

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Omar Guerrero Orozco. Refexiones sobre k ciencia de k adrninistracin pblica

Es rnrito de la ciencia de la administracin pblica haber abiero un carnpo a la investigacin en ciencias sociales: la gestin de los asuntos pblicos por rnedio de las relaciones enrre el Estado y la sociedad, dentro del marco del crecimiento de la publicidad de la vida estatal yfente aIa privacidacl de la vida civil. Estas relaciones contribuyen a distinguir la caracterizacin del hombre como ciudadano y como individuo particular. Tal distincin conceptualiza al Estado administrativo *xistente a partir de esa antinomia que hace de sus miernbros -los ciudadanos- una de Ias partes que lo componen, junto con la burocracia en la que encarna su razn,lerazn de Estado, seres distintos de los individuos particulares que integran el todo de la sociedad civil. La administracin pblica existe por cuanto existe la relacin de "todos cor-r urlo y uno coll todos". El estudio del Estado administrarivo, como el objeto de la teora de l administracin pblica, domina el uso del principio axial.2 El uso de principios es ernblernricamente observable en las obras de muchos de los grandes cientficos sociales, que los han urilizado en sus formulaciones tericas, al menos irnplcitamente. Es el caso de Alexis de Tocqueville, quien observ a la centralizacin administrariya imperante anres y espus de la Revolucin, corno esrructura interprerariva de la co'tinuidad e la sociedad francesa (Tocquevilie, 1856). Mientras que para Max \feber el principio axial fue el proceso de racionalizaci, mis-o que ie hizo entender la ffansformacin del mundo occidental. A partir de cl principio es_ explicabie el.clculo racional, la tecnologa,la tica econmica y la administracin (\fleber, 19 66). Por su parre, Friedrich Hayek uriliz a la evolucin espontnea corno estructur axial para dar sentido al desarrollo de las instituciones sociales; contrastndola de lo que llam el "racionalismo consrrucrivisra" profesado' tpicamentepor Hobbes y Rousseau (Hayek, 1985:77 -7 8). Hayelicontrastd el "orden cre ado" (exgeno u odenacin), al que tambin llzma estructura;: orden.artrfcial a organizaci.n -'por cuanro rden social dirigido-, con, el orden autgeno o endgeno definido co*o "orden espontn-eo". para tal efecto usa el griego clsico, que cuenra con vocablos diferentes para designar

2 Los principios y estmcturas axiles constituyen el esfucrzo por especificar no tanro la causacin de un problerna de investigacin, sino su cennalidad. IJna esrructura axial existe, por ejemplo, cuando el estudioso se inquiere acerca de cmo una sociedad obciene cohesin, haciendo cxplcito cl esquema conceptual quc especifica el marco organizador del cual penden las instituciones. Tambin consisre etr eI principio energtico qrre goz" d. primaca lgica sobre rodos los dems principios (BelL, 197 3: I 0- I I
).

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Convngencia, Reuisat de Cincias Sodals,Nra. [.sp. IA 2009, Urrivcrsidad Aurnonia del [st<io de ]vfxico

Ia jerarqua de auroridad. Ahora el mundo organizado s. cai".teri p, " la asociacin i'evitable de la accin y la jerarqua (Thomps on, 196l: 4-6 y 58-61). No se rrara, ernpero, de *na imagen piramidal inmvil, o la represenracin inanirnada del organograma, sino Ia estampa de la relacin mando-obediencia. La jerarqua es un sisrema de papeles caracterizados por la supraordenacin y subordinacin, formando uia cadena en la cual,
desde la cima a Ia base, el de arriba manda y el de abajo obedece. Los papeles

taxis panreferir al orden creado y kosrno.r para designar al orden espontneo, vocablo que r:riginalmente aiuda al orden conve=nienre de un Estado o la comunidad. . Sin embargo, en conrrasre al postulado de Hayek, la imagen moderna de.taxis es la.organizactn dorada de divisin dei rabajo es[ecializado y
a ambosr

estn_co'figurados en atencin a las expectativa de los otros un sentido weberiano de accin social-, de modo que cada acror en -en el drama jerrq'ico tiene derechos y responsabilidades en funcin de la posicin que guarda. Se rrata,de papeles jerrquicos. Las relaciones jerr{uicas se caracterizan por dos situaciones mutuamente relacionadas: esas re-laciones sobre -enfatizan el veto e infra-enfatizan la innovacin. Tl es la explicacin, por qu los sistemas jerrquicos favorecen el statuo qr.to. Taxis, como concepco cenrral en administracin pblica, se refleja en
categoras usuales como poder, auroridad, supervisin, control, -rrdo, gobierno, rgimen, Esrado organizacin de dominio-, rendicin -colno de cuentas y orras ms, que enrraan la nocin de jerarqua. Es la estruccura de accin que organiza en esquema del que penclen las tegoras sealadas.

Problemas cle investigacin

La investigacin es un rema de arieja data en adminisrracin pblica. Sin remontarnos mucho en el pasado, podemos citar un libro tpicl preparado por un consejo ciendfico en ciencias sociales, bajo la direccfun d. iili".r, Anderson y John Gaus, donde es observable 'la relevancia otorgada a la indagaci^ cientfica en el campo (Anderson y Gaus, tl4si. Mes recientemenre, rna obra colectiva se ha abocado al iratamiento del tema de un modo puntual destacndose en sus pginas una cruzada e' pro cle Ia re cupelacin de las disciplinas humanstics (Jay y Ada ms, 1994). En administracin pblica, como en cualquier campo de saber, la invesrigacin ocupa un sido relevance . Ello obedece q,re il conocimiento existente es una parte relevante del enffamado" de la ciencia, pero

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Otnar Guerrero Orozco. Refexiones sobre la ciencia de la ad.nzinistracin pblica

necesariamenre su porcin esencial, la cual radica ms "'bien en la concribucin progresiva que cada desarrollo ciendfico acrual presta a los desenvolvimientos futuros. Su esencia yace en Ia actividad investigadora, es decir', la excitacin por investigar (Van Dyke, 1960: I95). Crno la

no

ciencia es una empresa especulativa que desarroila ivances continuos hacia lo desconocido, si la bsqueda e conocimieno cesa, su esencia se disipa. Porque Ia ciencia no consisre slo en recopilar lo sabiclo ni en la ordenacin en esquemas de pensamiento, sino .ri *u"r'r". sobre algo clesconocido para trarar de revelarlo: ciencia es descubrir las cosas. Tal-es el modvo por el cual, ms all de los problemas del mrodo, imperan los problemas del conocimiento. cono..i.r todo interogar, pues toda "rrr. ciencia responde pregunras son planteadas. Habida *.ni" de que -que el principio de la ciencia es la curiosiad, el cientfico deduce r., obr.ri", pues necesita una idea "iniciadora" que no nace espontneamente, sino del contacto entre el saber y la realidad (Burdeau, 1959: 8-9) . La ciencia inicia a partir dg g" conracto intuitivo. Como el principio de la invesrigacin depe nde de la natural eza dela realidad por .oro..-.ada ciencia elabra un mtodo consonanre con ella misma. De aqu que la deduccin sea propia para la especulacin abstracra, mienrras que lalnduccin se utilice i"r t* observacin de fenmenos concretos, si bien en ambos casos la conduccin del razonamienro est subordinada al conocimienro de lo real. Por 1o ranro, la "pregunta" se orienn sobe el sentido de la invesdgacin, se lefiere a qu se propone el invcstigador cuando realizasu quehace=r. pues la investigacin es una actitud vital dil hombre asumida irrern.di"lrl.-.rrr. desde un principio para subsistir, mucho anres de que existiera la ciencia. Esto ocurre porque el hombre investiga coand vive una 'situacin problemrica'l la cual,.dicho sea de paso, i.o ., ,'r...rario buscarla, porque acosa al.hombre por doquier. En efecto, una situacin problerntica es^cle suyo-indeterminacla e incierra, por lo cual no sabemos qu puede r.esultagi y si lo sabemos, no sornos capaces de evitalo porq.r. la lncetidumbre impide para poderla akerar (rnaz-, l93g). por tal moriyo, 'ranipularla en una situacin semejante se investiga, es deci se tantea o se compara, o bien, se resaka lo significarivo para ilarificar el panoranra. cuando se ve claro, la situacin ha cambiado giacias a la accinlnvestigadora, pues se ha convertido en una "situacin rsuelta'l Como una situicin priblemtlca es tenida como tal en su totalidad, ofrece un carcter singular porque en ella no deseaca un rasgo, si'o su conjunto. El hecho ., -oifi.*o ..r*ndo investigamos, por cuanro es observado desde ngulos diferenres. por ello,

Convergeneia, Ileuista de Cincia Soia/ts,Nurn. Esp.

IA 2009, Universidad Aunoma dei Estado

de Mxico

li,r situacin manriene su identidad como objeto probiemtico, pero bajo la condicin de estar resueha. De inciena e indeterminada, la sit':r-cin se convierte en una totalidad resuelta que

cuando se "ve ciaro'] significa que

permite obrar. La situacin problerntica es tpica en administracin pblica, pues son las "crisis" los periodos que usualmenre incentivan sus trabajoi de investigacin. Su principio causal es peculiar. Para nadie es un secrero eI peso de la continuidad en aclministracin pblica,la cual se afna por seguir y concluir su hacer, para luego continuar en rnarcha y volver *iul-inar. Buena parte del pensamiento administrativo ha emanado de esra condicin, pues, corrro es observable en muchos escritos, la idea adrninistrativa es irnpulsada por una idea prece de nre, hasa formar una larga cadena de la cual con frecuencia no se sabe su inicio y mucho menos su esdno. De lo que se trata es encontrar el origen de Ia idea, el cual es, a menudo, el momento inicial de una crisis. El dato principal buscado en administracin pblica para_escribir "con tinra negra esa pieclra blanca", que constituye el hito y que seala el orincipio de un periodo, es la concieniia de una crisis (Beneyio, 1958: 28). No son pocos los periodos de la historia que s evidencian, en su origen, a parrir de una administracin pblica que cambia de forma, bien porque fracas, bien porque se le confa el xiro futuro. . .Sil embargo, en administracin pblica ha sido preponderance el papel
de la docencia. De hecho, buena parte de sus cuitivadres han sido desraiaos

profesores. En efecto, la docencia y la investigacin van de la mano. pero la investigacin dene supropiovalo supropiaimporrancia,sobre rodo cuando
se empea en producir conocimienro cuyo destino puede ser mltiple, y no necesariamenre orienrarse a la solucin de problemas prcticos inmediatos; o bien, a la actividad docente. La invesrigacin bsici, enronces, habr de distinguirse de Ia docencia y de la investigacin aplicada. La investigacin bsica en administracin pblica se refie re a los estudios cuya finalidad se orienr a a explicar, ms que i altlimr, de modo que slo se encamina aIa aplicacin siempre y cuando la explicacin hayapreviamenre sistemadzado el objeto de estudio; es decir, en la medid" q.r. i" aplicacin del co'ocimiento suponga la comprensin sistemtica- del objeto de estudio.-Porque cuando son conocids los lmites de un campo de escudio por medio de la investigacin bsica, es decir, por rnedio de ia explicacin del objeto, el conocimienro producido puede ionvertirse en insrrumenros de aplicacin concrera cuya finaiidad consista en la solucin de problemas. As, aunque la solucin sea parcial,limitada, al nal es una soluiin real.

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Omar Guerrero Qrozco. Reftxiones sobre la cieneia

de

administracin pblica

En las ciencias sociales la investigacin bsica dene como propsito la comprensin de los problemas de la sociedad moderna, problemas que pretende plantear y ayudar a resolver, pero no solucionarlos directamente. Tal es su finalidad; cleja la resolucin a quienes tienen en sus manos las decisiones y los medios para hacerlo. Pero la administrasin pblica hasta ahoa ha sido la excepcin, porque la investigacin sigue siendo dominada por estudios correctivos inmediatos a la organizaciny el ftrncionamiento de dependencias administrativas o, en su defecto, a la descripcin de hechos e instituciones. En todo caso, est destinada a la solucin cle problemas inmediatos o a la mera descripcin super6cial. Hasta ahora el desarrollo del conocimiento de la adrninistracin pblica se ha limitado preponderantemente a los estudios de casos y programas de investigacin d'esdnados a dar solucin inrnediata a los efectos perceptibles de los problemas, pero no a la solucin radicai de sus causas. El grueso de la investigacin cientfica debe recaer en las insticuciones acadmicas, por azones tan importantes como aquellas que testimonian que difcilnente un gobierno puede investigarse con objetividad. Muchos de sus problemas son solucionables siempre y cuando se estudien con objedvidad. La investigacin no se restringe a la solucin de problemas inmediatos, pues se orienta ms bien al anlisis sistemtico y a la explicacin de los fundamentos econmicos, sociales y polticos de la administracin pblica. Una de las causas del abandono de ia investigacin de la aclminisuacin pblica radica en la inclinacin de muchos acadmicos por estudiar la accin gubernamenml desde el ngulo puramenre administrativo, descuidando el aspecto poldco. Ei criterio unid,irnensional y puramente prctico con que la administracin pblica es estudiada, enseada y practicada ha conducido a urla definicin rcnica, lo que a su vez deriva en el planteamiento tcitamente "tcnico" de sus problemas. Un enfoque administrativo superficial deriva necesariamenre en una solucin' administrativa igualmente superficial, desligada del basamenro econmico,' social y poltico del cual brota. La investigacin bsica en la administracin pblica ha prosperado porque hay investigadores haciendo su trabajo. La investigacin tiene valor por sl misrna, de manera que es aceptable su vinculacin a la docencia y al ejercicio de la profesin en la rnedida en que la propia investigacin se realice coll una finalidad explicaciva, como algo que encierra un valor inherente. Slo as la investigacin cientfica se podr poner al servicio de
la prctica y la docencia.

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Cotnetgerci4 Reuista de Cincids Swials,Nun. lsp. IA 2009, Lhiversidad Aurnoma del.Estado de lv{exko

El panorarna de la investigacin en administracin pblica ha dejado de

de hacer una ealidad de la investigacin adminisrrativa cientfica.

iTiiffi "T:;,*;:'iff #::ff :'.'":.,,ilil_*:H:_#*:.;

Eplogo

el temario administrativo y las fuentes aucorales

de edad.

Existen pocos recinros acadmicos done todava subsiste Ia b?echa entre

escogidas, es decir., la

cindfico de la adminisracin pblici, principalmenre merced a Ia difusin ampliada de rnuchos estudiosos..,ry"r tbrns patentizan su origen remoto, sus f'ndamentos epistemolgr5os slidoi y la actividad iivestigativa viva.

Flace mucho tiempo que se dej de objetar er estatuto

enseanza de la administracin pirblica con aurores alenJs a Ia disciplina.

, c.oro

es parenre,

la administracin pbrica'alcanz su mayora

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