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El reembolso de gastos en el proceso de revocatoria de mandato de autoridades OMAR LIVIA QUIONEZ MARTN SOTO FLORIN TEREZA VILLANUEVA

Omar Livia Quionez es abogado de la Secretara General del Jurado Nacional de Elecciones. Licenciado por la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP). Actualmente cursa estudios de Maestra en Derecho con mencin en Poltica Jurisdiccional por la PUCP. Martn Soto Florin es investigador de la Secretara General del Jurado Nacional de Elecciones y editor de la presente publicacin. Ha sido Comisionado de la Adjunta para los Derechos Humanos y Personas con Discapacidad de la Defensora del Pueblo, y ha asesorado a la Comisin de Constitucin y Reglamento del Congreso de la Repblica. Profesor Adjunto en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP). Estudios de Maestra en Derecho con mencin en Poltica Jurisdiccional por la PUCP. Tereza Villanueva Lpez es abogada de la Secretara General del Jurado Nacional de Elecciones. Licenciada por la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP), con tesis sobresaliente en Filosofa del Derecho. Docente del curso Introduccin a la Teora General del Derecho en la Universidad Particular Ricardo Palma.

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1.

los criterios desarrollados por la justicia electoral peruana a partir de un estudio de Las instituciones de democracia directa casos, y en la parte final algunos comentaimplican costos que no son exclusivos de rios crticos sobre esta institucin[2]. la revocatoria de autoridades, sino que integran un elenco ms grande de derechos 2. Fundamentos del reembolso que tienen por finalidad empoderar a la ciudadana, a la vez que generan mecanis- Los sistemas democrticos contempormos para acercar la representacin polti- neos observan en el financiamiento de los ca, dotndola de un sentido democrtico[1]. actos polticos institucionales el camino para mejorar el funcionamiento del queEn el ordenamiento jurdico peruano pue- hacer cotidiano de la poltica. Para ello, se de observarse que el reembolso de gastos han generado instituciones y mecanismos es el mecanismo adoptado para recompen- que acten en funcin de reglas que persar algunos costos incurridos por los pro- mitan ejercer derechos polticos que conmotores (ciudadanos que adquieren el kit tribuyan a la afirmacin de la democracia. electoral y se comprometen con el proceso de revocatoria) en el ejercicio de sus dere- El reembolso constituye una cara diferenchos de participacin y control ciudadano. te pero complementaria a lo que significa la financiacin[3]. En ambos casos, dichas El presente texto se ocupar del reembolso instituciones persiguen finalidades similade gastos ante el proceso de revocatoria res: colaborar al buen funcionamiento de de autoridades (en adelante, el reembolso), la democracia al tiempo que se contribuye en consonancia con la normativa vigente; con el buen gobierno de las autoridades la misma que delimita el reembolso a: i) democrticamente electas, reconociendo los gastos efectuados ante la autoridad electoral; y ii) los gastos por concepto de 2 Lo dicho aqu es aplicable tambin a las figuras del referndum, iniciativa legislativa, y otros contemplados difusin, los cuales se materializan en conen el artculo 47. sonancia a: i) las posibilidades presupuestales del JNE; y ii) en la forma en que este 3 De la revisin a la legislacin de los pases de Amrica Latina, puede observarse que la lo decida. Posteriormente, se abordarn financiacin, con recursos pblicos, a partidos
1 Holmes, Stephen y Sunstein, Cass R. El costo de los derechos. Buenos Aires, Siglo Veintiuno editores, 2011. polticos, suele caracterizarse por el acceso gratuito a medios pblicos o privados de comunicacin, las exoneraciones tributarias y el uso de bienes pblicos para actividades polticas, entre otros mecanismos.

Justificacin

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adems que dicho ejercicio de derechos te cercana con los representados. comporta costos que merecen ser asumiDe esta forma, esta institucin opera como dos[4]. una suerte de recompensa o reconocimienPor otro lado, una institucin como la del to pecuniario a una parte de los costos en reembolso es, quiz de modo intuitivo, que un ciudadano incurre en el ejercicio de consistente con teoras complejas desarro- sus derechos de control[6]. Por dicha razn, lladas desde la public choice: personas sin la Ley N. 26300, Ley de los Derechos de recursos econmicos y sin organizacin Participacin y Control Ciudadanos (en carecern de cualquier oportunidad de in- adelante Ley N. 26300, LDPCC) provee fluir en los escenarios institucionales o de un incentivo que se traduce en el reconocitoma de decisin[5]. En ese sentido, incen- miento de los gastos, sujeto a ciertas contivar la participacin y el control del que- diciones y categoras, conforme veremos hacer de los representantes demanda la en los siguientes prrafos. internalizacin de dichos costos por parte de quien se beneficia de dicho accionar: el 3. Propuesta y origen del sistema democrtico y sus instituciones. reembolso en el Per La Constitucin de 1993 consagra un elenco de nuevos derechos polticos de participacin y control, los cuales fueron desarrollados por el Congreso de la Repblica en la Ley N. 26300, LDPCC, creando adems una nueva figura legal: el reembolso. Esta figura, al plantear la posibilidad de que sean devueltos los gastos en los que incurren quienes logran, a travs de un proceso electoral, hacer realidad sus pretensiones de remover a sus autoridades, incide de forma concreta en promover el ejercicio de los derechos de participacin y control poltico. He aqu el origen y funEn atencin a ello, debe comprenderse el damento legal del derecho al reembolso. sentido institucional que la consecucin de dicho propsito tiene: colaborar y ser- El debate constitucional que produce la civir al correcto funcionamiento del sistema tada ley tiene como insumos los proyectos democrtico. La revocatoria contribuye de ley N 1375-94 y 1454-94, recibidos a la bsqueda de idoneidad en los repre- por la Comisin de Constitucin y Regla[7] sentantes, luego de haber sido elegidos, al mento del Congreso de la Repblica . De tiempo que favorece la rendicin de cuen6 Es importante anotar que si bien existe un tas, la transparencia y fomenta la constanreconocimiento econmico a la colaboracin que El reembolso en el contexto peruano se habilita legalmente i) frente al ejercicio del derecho de control que busca revocar a una autoridad (local o regional), electa por voto popular; siempre que ii) dicha iniciativa de revocatoria concluya con la separacin del cargo de la autoridad consultada. Es decir, es un requisito de cualquier solicitante del reembolso haber iniciado en calidad de promotor dicho procedimiento, y que el mismo concluya con la separacin del cargo de la autoridad sometida a consulta popular.
4 En ese sentido, los derechos no son un don divino, ni tampoco fruto de la naturaleza; no se exigen solos; por ello, ser difcil garantizarlos y favorecer su desarrollo, si no se asumen los costos que todo derecho (y su realizacin) comporta. Holmes, Stephen y Sunstein, Cass R. El costo de los derechos. Buenos Aires; Siglo Veintiuno editores, 2011, pp. 53-99, 135140, y 242-252. 5 Al respecto: Mueller, Dennis C. Public Choice: A survey. Journal of Economic Literature, Volume 14, Issue 2 (Jun., 1976), 395-433. presta quien promueve una revocatoria, es tambin cierto que para la consecucin de dicha recompensa (reembolso), el promotor debe lograr la revocatoria. Es aqu donde se observa que, en el nimo de evitar un uso perverso de dicha institucin, solo se reconocen los gastos de quien promueve la iniciativa y tiene xito (y por los conceptos descritos). 7 Dichas iniciativas fueron presentadas por los congresistas Rger Cceres, Gustavo Garca y Jos Barba, quienes acogieron el documento presentado por CEPYS; y por los integrantes del Movimiento Democrtico de Izquierda, Henry

ellos, solo el anteproyecto elaborado por el Centro de Estudios Parlamento y Sociedad (CEPYS) propuso la figura del reembolso[8]. Como puede apreciarse, ms all de la clsica frmula legislativa que estipula un plazo tpico para la reglamentacin de toda norma (noventa das), en el caso concreto del reembolso proyecto del CEPYS se propuso que este se reglamente de modo especfico. Concretamente, en lo referido a los gastos efectuados ante la autoridad y los de difusin. As, es posible leer en la nica disposicin final del referido proyecto: Las iniciativas normativas que deriven en la expedicin de una ordenanza, ley o reforma constitucional, y las peticiones de revocatoria o remocin que concluyan con la separacin del cargo de una autoridad, as como las iniciativas de referndum que culminen desaprobando la norma legal expedida o aprobando la iniciativa legislativa rechazada o modificada sustancialmente por el Congreso, otorgan derecho al Comit Promotor de la iniciativa para solicitar reembolso de los gastos efectuados ante la autoridad electoral, as como para su difusin de acuerdo con los lineamientos dispuestos por el reglamento de la presente ley [nfasis nuestro][9].

ciado refleja, en su construccin lingstica, una disposicin abierta susceptible de producir problemas de ambigedad y vaguedad, debido a la indeterminacin del contenido de los conceptos a ser reembolsados y por dejarse al arbitrio del JNE la forma en que se hace efectivo el mismo[10]; adems, no proporciona ningn lmite respecto de los alcances de los conceptos susceptibles de reembolso. Por otro lado, la propuesta tambin prev la existencia de un Comit Promotor, y no la de un solo ciudadano promotor: Se prev el reembolso de los gastos efectuados durante el proceso de promocin por aquellos comits cuya iniciativa haya culminado con xito, en retribucin de su aporte al fortalecimiento del sistema democrtico y a la eficacia de los mecanismos de participacin y control ciudadano.[11] [nfasis nuestro] El texto aprobado no recogi la propuesta para una especfica reglamentacin del reembolso, contenida en el proyecto citado, sino que dej en manos del JNE la definicin de dicho asunto, en cuanto a sus montos y formas.

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4.

El reembolso en la normativa peruana vigente

En lo que respecta al reembolso en la normativa peruana vigente, la Ley N. 26300, El sentido fijado por la propuesta CEPYS LDPCC contempla en su artculo 47 la si[12] (requerir una reglamentacin del reembol- guiente redaccin : so) es consistente con sus fundamentos y la frmula legislativa enunciada. De una primera lectura se aprecia que dicho enunPease, Gloria Helfer y otros, respectivamente. Cfr. Comisin de Constitucin y Reglamento. Dictamen sobre el Proyecto de Ley de Participacin y Control Ciudadano. Lima, Congreso de la Repblica, 12 de abril de 1994. 8 Cfr. Comisin de Constitucin y Reglamento. Dictamen sobre el Proyecto de Ley de Participacin y Control Ciudadano. Lima, Congreso de la Repblica, 12 de abril de 1994. 9 Proyecto de Ley N 1375-94. 10 Sobre los problemas, en el contexto lingstico, que pueden presentarse en el lenguaje jurdico, ver: Gascn, Marina y Garca Figueroa, Alfonso. La argumentacin en el derecho: algunas cuestiones fundamentales. Lima; Palestra, 2003, pp.120-124. 11 Exposicin de motivos del Proyecto de Ley N 137594. 12 Artculo modificado por el artculo 2 de la Ley N 26670, publicada el 11.10.96, y, restituido en su plena vigencia, de conformidad con el artculo 2 de la Ley N 27520, publicada el 26-09-2001.

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Difusin y propaganda de determinada opcin poltica a favor de la revocatoria. Difusin y propaganda de determinada opcin poltica en contra de la revocatoria. El contenido del artculo puede ser desa- Difusin y propaganda del proceso de gregado conforme se muestra en la Tabla revocatoria, en trminos de neutrali1 de la siguiente pgina. dad, sin ninguna opcin a favor o en contra. Si bien existe un plexo de posibilidades susceptibles de ser reembolsadas, se han En ese sentido, estaran relacionadas las considerado solo dos opciones: gastos rea- siguientes actividades: lizados ante la autoridad electoral y gastos por concepto de difusin[13]. Dichos con- Gastos de difusin de contenido. ceptos podran comprender: Gastos de produccin de contenido. Gastos de distribucin de contenidos. a. Gastos ante la autoridad electoral Gastos de implementacin de contenidos (en soportes). En general, pueden identificarse con aquellos costos que se realizan frente a los organismos que conforman el sistema electo- 5. El reembolso en la ral[14]. Suelen estar fijados, previamente, en perspectiva de la justicia una norma emitida por la administracin electoral peruana: Criterios pblica o tambin reconocidos en los TU13 A efectos de la presente investigacin, se entender por gasto: aquellos desembolsos dinerarios acreditados en un documento legalmente reconocido susceptible de ser sustentado ante la autoridad pertinente. 14 En el Per, con la Constitucin de 1993, se estableci que el Sistema Electoral est compuesto por el JNE, ONPE, Reniec, siendo cada una responsable, respectivamente, de verificar la legalidad de los procesos electorales, llevar el registro de los cambios en el estado civil de los ciudadanos y dictar las normas que permitan el desarrollo adecuado en los procesos electorales.

Las iniciativas normativas que deriven en la expedicin de una ordenanza, ley o disposicin constitucional, y las peticiones de revocatoria o remocin que concluyan con la separacin del cargo de una autoridad, as como las iniciativas de referndum que culminen desaprobando la norma legal expedida o aprobando la iniciativa legislativa rechazada o modificada sustancialmente por el Congreso, otorgan derecho a los promotores de la iniciativa para solicitar reembolso de los gastos efectuados ante la autoridad electoral, as como para su difusin, conforme a las posibilidades presupuestales de los recursos del Jurado Nacional de Elecciones y en la forma que Este lo decida. [nfasis nuestro]

PAS de cada institucin. As, por ejemplo, de manera didctica, podra realizarse la siguiente subdivisin: Gastos estrictamente administrativos Gastos procesales ante la autoridad jurisdiccional b. Gastos de difusin:

Son aquellos costos que tienen relacin con la publicidad o propaganda del proceso de revocatoria, los mismos que podran implicar:

desarrollados por el Jurado Nacional de Elecciones

En el marco de los procesos de revocatoria del mandato de autoridades de los aos 2008 y 2009, han sido presentadas ante el JNE un total de tres solicitudes de reembolso de gastos[15]. Dichos casos se encuentran
15 Es importante anotar que durante el ao 2008 y 2009 se sometieron a revocatorias 1239 y 338 autoridades, siendo efectivamente revocadas 549 y 154, respectivamente.

Tabla 1 Fuente: Ley N. 26300, LDPCC. Elaboracin propia. CUNDO SE REEMBOLSA? Iniciativas normativas Se logra la expedicin de: ordenanzas municipales / regionales, ley o disposicin constitucional. Revocatoria o Se concluya con remocin de la separacin del autoridades cargo de la autoridad sometida a consulta. SUPUESTOS QU SE REEMBOLSA? Los gastos efectuados ante la autoridad electoral. Los gastos por concepto de difusin. CONDICIN LIMITATIVA La realizacin del reembolso est sujeta a: i) las posibilidades presupuestales del JNE, y ii) en la forma en que este lo decida.

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Tabla 2 Casos de revocatoria presentados durante los aos 2008 y 2009. Fuente: JNE. Elaboracin propia. MONTO SOLICITADO (expresado en nuevos soles) S/. 99 703,20 S/. 8 060,23

RESOLUCIN

PROCEDENCIA

Resolucin N. 524-2009-JNE Provincia de Padre Abad, departamento de Ucayali Resolucin N. 526-2009-JNE Distrito de Jacas Chico, provincia de Yarowilca, departamento de Hunuco Resolucin N. 035-2010-JNE Distrito de Lloque, provincia de General Snchez Cerro, departamento de Moquegua

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S/. 1 764,50

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contenidos en los expedientes jurisdiccionales N. J-2009-547, N. J-2009-549 y N. J-2010-004, los que fueron tratados de manera uniforme y culminaron con la denegacin de su solicitud (ver Tabla 2 en la pgina anterior).

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Adems, debe tenerse presente que con las solicitudes de reembolso de los promotores no puede dejarse de adjuntar la documentacin que acredite los gastos realizados (boletas o facturas), as como una copia del material difundido (en soporte impreso o digital, segn sea el caso) que En las resoluciones N. 524-2009-JNE, permita al JNE verificar el acto y su neuN. 526-2009-JNE y N. 035-2010-JNE, tralidad. correspondientes a los expedientes antes sealados, se observa que el JNE, mximo Finalmente, puede apreciarse que para el intrprete de la justicia electoral, desarro- JNE no seran gastos reembolsables los sill los alcances normativos respecto a los guientes: consumo de alimentos, compra conceptos que pueden ser reembolsables, de combustibles, pinturas, papelera, tias como a otros aspectos que deben ser les de oficina, alquileres de locales o vetomados en cuenta por los promotores. En hculos, as como aquellos que no tengan ese sentido, se seal lo siguiente: directa relacin con la difusin de la revocatoria en s o que promocionen o incentia. Gastos administrativos: ven en el electorado una intencin de voto Comprenden aquellos pagos efectuados especfica. ante los organismos que componen el sistema electoral. En atencin a estos, el JNE ha interpretado que se refieren al costo del kit electoral, el mismo que debe ser reclamado ante la entidad que lo brinda; es decir, la ONPE, y no ante el JNE. b. Gastos de difusin: Por lo tanto, de dichos lineamientos jurisprudenciales creemos que, al menos, es posible sostener que el JNE ha respondido de la siguiente forma (ver Tabla 3).

6.

Propuesta para la mejora del reembolso

Como ya se ha mencionado, son aquellos gastos relacionados, de manera directa, con los actos de propagacin, divulgacin y publicidad que los promotores hayan realizado en el marco del proceso de revocatoria. Para el JNE solo seran reconocidos aquellos que cubran la inaccin o insuficiente labor estatal dirigida a esta misma actividad, y de all que exija la neutralidad en la difusin de la revocatoria. Tambin se precis el lapso de tiempo respecto del cual se reconoceran estos gastos: desde la convocatoria al proceso hasta el mismo da de la votacin (nuevamente bajo el supuesto de neutralidad en la difusin)[16].
16 Es oportuno sealar que los otros actos de difusin, que por lo general propician los promotores y que estaran cargados de una intencin valorativa a favor de que las autoridades sean revocadas, tendran que estar limitados por la prohibicin establecida

Se ha establecido que el reembolso debe darse de conformidad con las posibilidades presupuestales del JNE, y en la forma en que este disponga. De la experiencia comparada, los mecanismos que mejor contribuyen al fortalecimiento de las instituciones de democracia directa se sitan entre la financiacin (directa o indirecta) y el reembolso (en trminos generales, y no tan precisos, tambin se suele hablar de compensacin y resarcimiento). En ese sentido, puede verse que otros ordenamientos jurdicos reconocen como actividades que contribuyen al ejercicio de la democracia directa, y que, por lo tanto,
para la propaganda electoral: solo sern pasibles de reembolso los actos de difusin neutros. Por otra parte, la temporalidad se rige por lo dispuesto en el artculo 190 de la Ley N 26859, Ley Orgnica de Elecciones: () [d]esde veinticuatro horas antes [del da sealado para las elecciones] se suspende toda clase de propaganda poltica.

Tabla 3 Fuente: JNE. Elaboracin propia Quin est habilitado para solicitar el reembolso? Desde qu momento es posible solicitar el reembolso? Cules son los gastos reembolsables? El promotor de la revocatoria.

La solicitud de reembolso de gastos puede ser presentada desde el da siguiente y posterior a la proclamacin de resultados del proceso de revocatoria. Los gastos materia de reembolso se dividen en: Gastos realizados ante las entidades que conforman el Sistema Electoral (JNE, ONPE y Reniec). Gastos por concepto de difusin. Ante qu autoridad Los reembolsos por concepto de gastos realizados ante las se debe solicitar el entidades que conforman el Sistema Electoral deben ser reembolso? solicitados ante la institucin donde se efectu el mismo. Los dems gastos que comprenden aquellos relacionados con las actividades de difusin deben ser solicitados al JNE. Cmo debe ser la La difusin debe realizarse en respeto del principio de difusin del reembolso? neutralidad, sin incurrir en incitaciones para que la ciudadana vote por determinada opcin, sino solo favoreciendo la informacin y participacin en el proceso electoral. Aquellos gastos que propicien una alternativa o lesionen el principio de neutralidad no sern considerados para un posible reembolso. Cmo se deben justificar Los documentos para justificar los gastos, administrativos y de los gastos efectuados por difusin, deben contar con el sustento legal debido: boletas los promotores? de venta, facturas, rdenes de servicio, recibos por honorarios. En los lugares en donde no sea posible acceder a dichos documentos, se debern presentar declaraciones juradas.

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Qu gastos no son reembolsables?

Por ejemplo: Los gastos realizados en actividades de difusin cuyo fin haya sido apoyar o inducir una intencin determinada de voto en el electorado, realizando actos de proselitismo. Los gastos efectuados por concepto de hospedaje, alimentacin, pasajes y movilidad no guardan ninguna relacin con el derecho que les asiste a los promotores de solicitar el reembolso por la difusin de la consulta popular de revocatoria.

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son materia de financiamiento o reembolso, las siguientes: En Espaa, para el caso de la iniciativa legislativa popular[17], existe la figura de la compensacin o resarcimiento estatal de gastos[18] en favor de la Comisin Promotora de la iniciativa (similar al promotor, en el caso peruano). Para ello, se ha fijado un tope presupuestal que es revisado anualmente, de acuerdo a la variacin del ndice de precios de consumo, por los rganos de gobierno de las Cmaras de las Cortes Generales[19]. En Ecuador existe una suerte de financiamiento indirecto para el ejercicio de la iniciativa popular normativa, consultas populares, referndum y revocatoria del mandato de autoridades. En ese sentido, el Consejo Nacional Electoral, en uso de sus facultades reglamentarias, ha establecido la posibilidad de contratar espacios publicitarios (prensa escrita, radio, televisin o vallas publicitarias), as como de utilizar los espacios en los medios de comunicacin, que por ley le corresponden, para otorgar a las diferentes opciones

la posibilidad de dar a conocer a la ciudadana sus puntos de vista[20]. En el Per se opt por el reembolso como el mecanismo para contribuir con la promocin de las iniciativas de democracia directa, respecto de dos conceptos: gastos ante la autoridad electoral y gastos de difusin. Por ello, ms all de la partida presupuestal asignada a la ONPE[21] para gastos de difusin de los distintos procesos electorales, es importante resaltar que lo dicho no debe ser obstculo para materializar el reembolso a los promotores. Es necesario contar con mecanismos que permitan hacer un uso eficiente y eficaz de los recursos pblicos asignados para este rubro, ms an si consideramos que todos estos gastos pueden ser reconducidos a los contribuyentes. En ese sentido, el reembolso encuentra un lmite para su viabilizacin, en el hecho de que el Estado prev y ejecuta recursos pblicos para dicha actividad. Por ejemplo, del presupuesto total de los organismos que componen el Sistema Electoral, la ONPE cont para los procesos de revocatoria con los siguientes montos (ver Tabla 4). De dichos montos, un porcentaje es empleado en actividades de difusin: Es por todo lo anterior que resulta necesario desarrollar alternativas que contribuyan a maximizar el reembolso como
20 Artculo 33 del Reglamento para el ejercicio de la democracia directa a travs de la iniciativa popular normativa, consultas populares, referndum y revocatoria del mandato. Aprobado con la Resolucin PLE-CNE-2-6-1-2011 el 6 de enero de 2011: <www.cne.gob.ec/index.php?option=com_ docman&Itemid=94>. 21 Artculo 17 de la Ley N. 26487, Ley Orgnica de la Oficina Nacional de Procesos Electorales: La gerencia de Informacin y Educacin Electoral estar a cargo de las comunicaciones con las Oficinas Descentralizadas de Procesos Electorales y con los Jurados Electorales, las relaciones interinstitucionales, campaa de educacin, difusin y orientacin al elector, relaciones con los medios de prensa, comunicacin a los ciudadanos designados miembros de mesa, as como de la difusin de los resultados.

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17 Institucin que en el caso peruano se encuentra desarrollada, como parte de los derechos de participacin ciudadana, en el artculo 2 de la Ley DPCC, y que constituye, as como la revocatoria, un mecanismos de democracia directa. 18 En Espaa, la Ley Orgnica 3/1984, que regula la Iniciativa Legislativa Popular, prev en su artculo 15 dicha figura (en favor de la Comisin Promotora, y siempre que se alcance la tramitacin parlamentaria de la iniciativa) por dos conceptos: la difusin de las proposiciones y el recojo de firmas. Para ello, se estable un tope mximo de 300 000 euros, monto que es revisado anualmente, segn las variaciones del ndice de precios al consumo, por los rganos de gobierno de las Cmaras de sus Cortes Generales. 19 Por ejemplo, con fecha 25 de enero de 2012, mediante acuerdo de la Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado espaol, se fij la cuanta de la compensacin estatal en 327 894 euros. Ver: Boletn Oficial de Las Cortes Generales, 6 de febrero de 2012, Nm. 2 <www.congreso.es/public_oficiales/ L10/CORT/BOCG/A/CG_A002.PDF>.

institucin, en lo que respecta a los gastos de difusin, fijando para ello una partida especfica en el presupuesto de cada proceso electoral pertinente. Junto a ello, es necesario establecer topes para el reconocimiento de gastos, que incluya los dos conceptos susceptibles de ser reembolsables. Todo esto, en funcin de variables, clculos y resultados, segn los siguientes valores mnimos:

la autoridad o autoridades que seran consultadas. 2. El presupuesto asignado por el Estado, en lo correspondiente a gastos de difusin, para el proceso electoral.

De esta forma, los promotores podrn distribuir de una mejor manera su presupuesto, al tiempo que disean estrategias electorales acordes a los recursos disponibles. De manera adicional, tambin sera a. Las variables necesario establecer mecanismos para el Para establecer un parmetro objetivo que control y fiscalizacin del financiamiento permita fijar los montos mximos factibles econmico de gastos de los promotores en de reembolso es necesario conocer: las revocatorias. 1. El nmero de electores hbiles por Dichos valores no debern superar lo que distrito electoral, a los que pertenece en principio el Estado ya gasta en dicha actividad. En atencin a ello, ser necesaTabla 4 Fuente: ONPE. Elaboracin propia. Proceso Aos 2005-2 34 872 2008 2009

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Consulta 1997 2001 2004 2005-1 Popular de Revocatoria Presupuesto 6 000 000 17 232 800 15 249 883 3 690 765 institucional modificado (S/.)

2012

21 800 000 18 926 104 24 773 259

rio que dicha informacin sea detallada, Cunto gastara (idealmente) el Estado accesible y desglosada. por cada elector (considerando el universo electoral de los 60 distritos)? El resultab. El clculo do de dividir el total presupuestario (tres A partir de las variables antes sealadas, a millones) entre el total de electores (130 modo de ejemplo, imaginemos un proceso 000), arroja como resultado la cantidad de 20 nuevos soles. de revocatoria con los siguientes datos: 1. Corresponde a 60 distritos electorales. c. El resultado 2. La cantidad de electores en cada distri- Siguiendo con la dinmica del ejemplo: to flucta entre 500 a 5 000 ciudadanos, siendo el total de electores hbiles 1. En el distrito electoral A, donde se encuentran 500 electores, correspondera para el proceso: 150 000. realizar una inversin de 10 000 nue3. El presupuesto total asignado para vos soles. gastos de difusin es 3 000 000 de nue2. En el distrito electoral B, con 5 000 vos soles. electores, correspondern S/. 100 000.

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Es importante anotar que se requiere incorporar otras variables a la asignacin de presupuesto por distrito electoral, tales como accesibilidad geogrfica y a medios de comunicacin, nmero de autoridades a ser consultada, niveles educativos y de pobreza de la ciudadana, idioma mayoritariamente hablado, entre otros. No obstante ello, el presente ejemplo busca mostrar cmo ante la ausencia de frmulas objetivas para la asignacin y distribucin de un presupuesto, el ejercicio del derecho se dificultara hasta hacerse inviable.

ser un distrito urbano y la facilidad en el desplazamiento a los centros de votacin que ello conlleva. Por otro parte, los distritos del interior del pas (Apurmac, por ejemplo), aun cuando requieren una menor cantidad de votos, tienden a contar con menor participacin ciudadana. Ello podra tener relacin con la difusin de la informacin, as como el acceso a los centros de votacin y los costos de acudir efectivamente, entre otros[23]. Como se ha podido apreciar de los prrafos precedentes, es fundamental realizar estimaciones y clculos objetivos que permitan acercarnos a un justo medio que, considerando las diferentes variables presentes al momento de votar, permitan maximizar la participacin democrtica de los ciudadanos en este tipo de procesos, as como la correcta asignacin (econmica) a la labor que realizan quienes promueven estas iniciativas.

Si llevamos el ejemplo propuesto al ms reciente proceso de revocatoria ocurrido en el ao 2009 en el Per, se tiene que, de un total de 72 distritos que sometieron a procesos de revocatoria a sus autoridades, 26 de ellos contaban con una poblacin menor a 1 000 electores; por otro lado, 26 distritos tenan un electorado que oscilaba entre los 2001 y los 10 000 ciudadanos. As, distritos como Ancn (Regin Lima, Provincia Lima) contaron con un total de 7. Apuntes crticos 20 221 electores, mientras que otros ms A. Conforme a la norma habilitante, el apartados e inaccesibles, solo tuvieron JNE ha fijado algunos parmetros que 201 electores registrados en el padrn; tal estn referidos a exigir neutralidad y fue el caso del distrito de San Antonio (Resubsidiariedad en la labor de difusin gin Apurmac, Provincia Grau). del promotor. Ocurre sin embargo que en los hechos, la figura del reembolso Resulta paradjico, sin embargo, que en por gastos de difusin se ha tornado los distritos donde se requiere mayor canimpracticable. tidad de votantes, como Ancn (en Lima) se logr revocar a las autoridades (alcalde Al respecto, la concepcin actual jusy cinco regidores) con un total de 14 779 tifica el reembolso en tanto los provotantes, mientras que en el distrito de motores desarrollan una labor que le San Antonio (Apurmac) ello no haya sido corresponde al Estado y que este no posible, dado que solo votaron 61 ciudalogra realizar, la misma que se predica danos[22]. Es posible que el universo elecneutral. No obstante, dicha exigencia toral limeo (Ancn) haya participado en (neutralidad y subsidiariedad en la dimayor nmero en virtud a las diferentes fusin) contraviene al natural propfuentes de informacin con las que cuensito del promotor, que es retirar a la tan, as como por otras circunstancias, autoridad del cargo. tales como la accesibilidad que brinda el
22 Para que una autoridad sea revocada se requiere que hayan asistido al menos el 50% de los electores hbiles. Al votar 61 ciudadanos de un total de 201 del padrn electoral, no se satisface dicho requisito, el mismo que reclamaba 101 votantes.

23 Es importante destacar que el ausentismo electoral en el rea rural no responde necesariamente a incentivos como la multa por el no sufragio. Un estudio a profundidad del tema podra dar cuenta de cules son las razones que explican dicho fenmeno, el mismo que resulta fundamental, pero que desborda la presente investigacin.

En ese sentido, resulta necesario analizar si es correcto que el fundamento del reembolso, institucin que toma vida del derecho constitucional de revocatoria de autoridades, se encuentre sujeto a tratar de remediar la inaccin del Estado, en trminos de neutralidad y con la condicin de que se logr efectivamente la revocatoria. Por lo anterior, pensar el reembolso bajo las condiciones actuales (la exigencia de que se comporten de modo neutro y siempre que la autoridad no cumpla con su labor de difusin), no hace sentido con generar incentivos para que los ciudadanos se involucren en el control poltico de sus autoridades. B. Conforme ha sido dicho, el lmite objetivo al reembolso debe ser adoptado en funcin a un clculo promedio entre el presupuesto anual destinado a la revocatoria y la cantidad de poblacin hbil en determinado distrito electoral donde ha de realizarse la misma; de modo que pueda extraerse la media por cada elector, y que cuando dicho proceso concluya con la revocatoria de la autoridad, los promotores no puedan recibir ms de la sumatoria del nmero de ciudadanos que efectivamente acudieron a votar. C. Un punto no tratado por la legislacin nacional, y que es importante dejar anotado, es el referido a la labor de fiscalizacin de gastos que debe ser realizada en todo proceso electoral. Al respecto, es necesario contar con regulacin que permita dicha labor, la cual podra ser promovida por el propio JNE mediante la facultad de iniciativa legislativa que ostenta./

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Accin Electoral
AO 1, NMERO 1

Jurado Nacional de Elecciones