Informe Jurdico Marco legal de la articulacin de la Polica Nacional y el Serenazgo: Necesidad de desarrollo del artculo 197 de la Constitucin

Aldo Blume Instituto de Defensa Legal (IDL-SC) INTRODUCCIN En el actual proceso electoral municipal del presente ao, uno de los temas que ms debate ha generado es el de la (in)seguridad ciudadana que crecientemente venimos padeciendo en las principales ciudades del pas. Algunas de las propuestas de los candidatos municipales han girado en torno a mejorar el servicio de serenazgo o a mejorar su articulacin y coordinacin con la actuacin de la Polica Nacional. Sin embargo, muy pocos candidatos o agrupaciones polticas han dado a conocer cul es el marco normativo vigente que actualmente rige la actuacin, tanto de la Polica Nacional como del serenazgo, si es que ese marco legal prev mecanismos de coordinacin y qu hace falta para un diseo normativo que delimite muy bien las competencias entre dos cuerpos de seguridad el policial y el de serenazgo- en los que, por un lado, la poblacin no confa segn las ltimas encuestas de opinin y, por otro lado, que no slo han tenido relaciones de cooperacin sino tambin de rivalidad y conflicto, entre otras razones, creemos, por una insuficiente regulacin normativa. En tal sentido, el presente informe jurdico pretende mostrar brevemente el estado de la cuestin del marco normativo en esta materia, para terminar planteando la necesidad de desarrollar legislativamente el artculo 197 de la Constitucin; tarea que le competer ya al nuevo Parlamento (del actual esperamos muy poco, en verdad) e impulsarlo a las nuevas autoridades municipales y regionales. 1. ANTECEDENTES A fin de dilucidar la naturaleza jurdica de la relacin existente entre los miembros de la Polica Nacional y los cuerpos de Serenazgo de las distintas localidades del pas, es preciso pasar revisin primero al marco normativo de cada una de estas instituciones. 1.1. Marco normativo de la PNP

La Polica Nacional cuenta con un amplio marco normativo y con mltiples competencias repartidas en los tres mbitos de nuestro ordenamiento jurdico, es decir, en el mbito constitucional, en el mbito legal y en el mbito reglamentario. A nivel constitucional, destaca el reconocimiento de la institucin como parte integrante del Sistema de Defensa Nacional, teniendo como finalidad principal el garantizar, mantener y restablecer el orden interno, de conformidad con lo sealado por el artculo 166 de nuestra Carta Fundamental. En el citado artculo se esbozan asimismo las principales funciones policiales: - Prestar proteccin y ayuda a las personas y a la comunidad. - Garantizar el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio pblico y privado. - Prevenir, investigar y combatir la delincuencia. - Vigilar y controlar las fronteras. Asimismo, cabe resaltar que, de conformidad con el artculo 2 inciso 24 literal f) de la Constitucin, los agentes policiales son los nicos habilitados jurdicamente para detener a una persona en el caso de hallarla en flagrante delito o por mandato motivado de un juez. A nivel legal se desarrollan estas funciones a travs de competencias especficas establecidas en una multiplicidad de disposiciones legislativas, destacando para efectos del presente informe las siguientes: - Ley N 27238, Ley Orgnica de la Polica Nacional del Per, publicada el 21 de diciembre de 1999. En esta norma se desarrollan los principios bsicos de la institucin a partir de las funciones esenciales sealadas en la Constitucin. Asimismo, se desarrolla la organizacin y la estructura de la institucin, as como los regmenes de personal, instruccin y econmico del personal policial. Cabe resaltar que, de conformidad con el artculo 4, la Polica Nacional del Per forma parte de la estructura orgnica del Ministerio del interior. - Ley N 29356, Ley del Rgimen Disciplinario de la Polica Nacional del Per, publicada el 12 de mayo de 2009. En esta norma se encuentran establecidas las disposiciones y los procedimientos disciplinarios destinados a prevenir, regular y

sancionar las infracciones en las que incurre el personal policial relacionadas con la tica, la disciplina, el servicio policial y la imagen institucional. - Ley N 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, publicada el 12 de febrero de 2003. En esta norma, partiendo de un enfoque integral de seguridad ciudadana en el cual la preservacin de la misma no depende exclusivamente de la Polica Nacional sino de la alianza estratgica entre la institucin policial, los vecinos organizados y las autoridades municipales, adquiere especial relevancia el rol de las comisaras pues son las dependencias policiales de mayor contacto con la ciudadana. Las autoridades policiales, de conformidad con los artculos 14, 15 y 16, tienen un lugar establecido en el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, tanto a nivel de los Comits Regionales como de los Comits Provinciales y Distritales. En el caso de los Comits Regionales, se trata del Jefe Policial de mayor graduacin de la regin; en el caso de los Comits Provinciales, del Jefe Policial de mayor graduacin de la jurisdiccin (Comisario Provincial); y en el caso de los Comits Distritales, del Comisario Distrital. A nivel reglamentario, adems de los respectivos decretos supremos y otras normas infralegales que desarrollan lo establecido en las disposiciones legales arriba mencionadas, existen una multiplicidad de directivas dispuestas por las propias autoridades de la institucin tendientes a uniformizar los procedimientos a seguir por los efectivos policiales en el cumplimiento de sus deberes. 1.2. Marco normativo del serenazgo

Por su parte, el Serenazgo encuentra su desarrollo normativo desde un mbito estrictamente local, siendo mencionado en la Ley Orgnica de Municipalidades

como un cuerpo organizado que sirve de apoyo al Alcalde para hacer cumplir las disposiciones municipales y como un servicio que desarrollan las municipalidades en materia de seguridad ciudadana. As, en el artculo 20 inciso 19 de la citada ley orgnica se seala como una de las atribuciones del Alcalde el cumplir y hacer cumplir las disposiciones municipales con el auxilio del Serenazgo y de la Polica Nacional. Mientras tanto, en el artculo 85 inciso 1.1 se establece como una funcin especfica exclusiva de las municipalidades provinciales el establecer un sistema de seguridad ciudadana, con participacin de la sociedad civil y de la Polica Nacional, y normar el establecimiento de los servicios de serenazgo, vigilancia ciudadana, rondas urbanas, campesinas o similares, de nivel distrital o del de centros poblados en la jurisdiccin provincial, de acuerdo a ley; en el inciso 2.1 del mismo artculo, pero como funcin especfica compartida de las municipalidades provinciales, el coordinar con las municipalidades distritales que la integran y con la Polica Nacional el servicio interdistrital de serenazgo y seguridad ciudadana; y en el inciso 3.1 del mismo artculo, ya como funcin especfica exclusiva de las municipalidades distritales, el organizar un servicio de serenazgo o vigilancia municipal cuando lo crea conveniente, de acuerdo a las normas establecidas por la municipalidad provincial respectiva. Como puede observarse, la normativa en torno al establecimiento del servicio de serenazgo es competencia de las municipalidades provinciales mientras que la ejecucin de tal normativa, lo que concierne propiamente a la organizacin de los efectivos, viene a ser competencia de las municipalidades distritales. Mencin aparte merece la Municipalidad Metropolitana de Lima, pues en el artculo 157 inciso 13 se establece como una de las funciones del Concejo Metropolitano el aprobar el Sistema Metropolitano de Seguridad Ciudadana y crear el Serenazgo Municipal Metropolitano, as como reglamentar su funcionamiento. Es en virtud del ejercicio de esta competencia que, a nivel de Lima Metropolitana, el servicio de serenazgo se encuentra regulado por la Ordenanza N 638, de fecha 10 de junio de 2004, y por las modificaciones a esta ltima contenidas en la Ordenanza N 645, de fecha 01 de julio de 2004, ambas expedidas por la Municipalidad Metropolitana de Lima. En virtud de tales ordenanzas, se consideran como funciones generales del servicio de serenazgo las siguientes: - Coordinar con la Polica Nacional la realizacin de las operaciones de patrullaje general y selectivo. - Prestar auxilio y proteccin a la comunidad. - Supervisar e informar el cumplimiento de las normas de seguridad en establecimientos pblicos de cualquier naturaleza o ndole. - Propiciar la tranquilidad, orden, seguridad y convivencia pacfica de la comunidad. - Vigilar la preservacin de la calidad de vida, limpieza y ornato pblico. - Colaborar y prestar apoyo a los rganos de su respectivo Gobierno Local cuando lo soliciten para la ejecucin de acciones de su competencia.

- Orientar al ciudadano cuando requiera algn tipo de informacin. Cada cuerpo de serenazgo depende de una municipalidad en especfico, por lo que su regulacin estar recogida entonces, en principio, en una ordenanza de dicha municipalidad. Hay entonces, al existir mltiples municipios a lo largo y ancho de todo el pas, una gran variedad de ordenanzas que regulan esta materia. Puede ocurrir, no obstante, que en algunos municipios no exista el servicio de serenazgo o que en todo caso ste se encuentre funcionando sin que medie la existencia de una disposicin municipal que lo respalde. Para efectos del presente informe, nos remitimos simplemente al caso de la Municipalidad Metropolitana de Lima por cuanto por ser la ciudad capital constituye el ms representativo.

1.3. Intento de articulacin de PNP y serenazgo En lo que respecta propiamente a la relacin entre ambas instituciones, la Polica Nacional y el Serenazgo, Gino Costa1 seala dos interesantes antecedentes en torno a esta materia: a) El proyecto de ley presentado el 02 de septiembre de 2008 por 11 alcaldes distritales de Lima Metropolitana y el Callao, llamado de efectividad municipal en seguridad ciudadana, en el cual se recogan las principales aspiraciones de los alcaldes y se fortalecan sus atribuciones, definiendo las obligaciones de la Polica y precisando las caractersticas y condiciones del apoyo de los municipios a sta. En este proyecto se concibe al serenazgo como una fuerza auxiliar de la Polica que opera bajo comando policial, en coordinacin con la autoridad municipal encargada de la seguridad ciudadana. Se estableca que la seleccin de los serenos corresponda ser realizada por los municipios con la supervisin de la Polica. Asimismo, se dispona que los Serenazgos incorporaran sus recursos a los de la Polica de su jurisdiccin, con la salvedad de que tales recursos no podan ser utilizados por las autoridades policiales para otros fines salvo autorizacin expresa del alcalde. b) La directiva policial Lineamientos para la efectividad en la ejecucin de planes integrados de seguridad ciudadana entre Gobiernos Locales y la Polica Nacional del Per, aprobada el 12 de marzo de 2009 por el entonces Director General de la Polica Nacional, Teniente General PNP Mauro Remicio. A travs de este documento se recogieron algunas de las aspiraciones que no fueron concretadas con el proyecto de ley mencionado anteriormente. Como su principal aporte podemos mencionar el referido al patrullaje integrado por parte de serenos y de efectivos policiales, bajo la organizacin y la direccin del comisario, en coordinacin con la Gerencia de Seguridad Ciudadana y previo planeamiento conjunto, recogiendo lo establecido en los artculos 21 y 27 del Decreto Supremo N 012-2003-IN, el reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, Ley N 27933. Este patrullaje integrado involucra a las unidades mviles de los servicios policiales y del serenazgo, siendo la idea que ninguna unidad mvil de la municipalidad pueda desplazarse sin llevar por lo menos a un efectivo policial a

bordo. No obstante, a pesar de que la directiva apuntaba a que los municipios y la Polica Nacional negociaran una retribucin por este servicio individualizado de los efectivos policiales, en la actualidad, por disposicin del actual Ministro del Interior, General PNP Octavio Salazar, esta participacin policial viene siendo realizada de manera gratuita. Cabe precisar que esta disposicin fue dada tras el malestar ocasionado entre los alcaldes por el Decreto Supremo N 004-2009-IN, de fecha 15 de junio de 2009, que fijaba el monto de los servicios individualizados en 70 nuevos soles por ocho horas, lo que representaba un aumento del 40% para los municipios. 2. BREVE ANLISIS DE ESTE MARCO NORMATIVO Como primera observacin cabe apuntar que detrs de la relacin entre la Polica Nacional y los cuerpos de Serenazgo se encuentra como marco una relacin mucho ms compleja y de mayor envergadura, la relacin entre la Polica Nacional y los Municipios, que atae en ltima instancia a la relacin entre dos distintos niveles de gobiernos, el Gobierno Central y los Gobiernos Locales, en lo que se refiere especficamente a la seguridad ciudadana. En ese sentido, cabe recordar que, de conformidad con el artculo 197 de la Constitucin, las municipalidades brindan servicios de seguridad ciudadana, con la cooperacin de la Polica Nacional del Per, conforme a ley. La Constitucin ha conferido entonces a los Gobiernos Locales la responsabilidad de preservar la seguridad ciudadana en sus respectivas demarcaciones, para lo cual cuenta con la colaboracin de la Polica Nacional, encargada de preservar el orden interno a nivel nacional, conforme lo seala el artculo 166 de la Constitucin. Esta relacin puede ser mejor entendida si se tiene en cuenta que los conceptos de seguridad ciudadana y de orden interno no son conceptos sinnimos sino que uno comprende al otro. Mientras que el orden interno representa a la seguridad del sistema estatal en su conjunto y a la preservacin de sus instituciones, la seguridad ciudadana hace referencia especialmente al mantenimiento de las condiciones pacficas en que deben vivir los ciudadanos y a la lucha contra la delincuencia. La seguridad ciudadana viene a ser entonces uno de los aspectos comprendidos dentro del orden interno, con lo cual su preservacin viene a ser una responsabilidad compartida entre la Polica Nacional, en tanto forma parte de los deberes policiales como institucin guardin del orden interno, y los Gobiernos Locales, en tanto servicio pblico especfico especialmente encargado por la Constitucin, con lo cual ambas instituciones estn llamadas a llevar una relacin de cooperacin hacia el logro de un objetivo comn. Esta idea se ha plasmado en cierta forma en la Ley N 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, a travs de la cual se promueve la conformacin de Comits Provinciales y Distritales de Seguridad Ciudadana, de conformidad con los artculos 15 y 16, por medio de los cuales los Municipios, la Polica Nacional y los vecinos organizados adopten medidas en forma coordinada en aras de luchar por la preservacin de la seguridad ciudadana. Siendo entonces la relacin que existe entre los Gobiernos Locales y la Polica

Nacional una relacin de coordinacin, resulta lgico entonces que la relacin que vaya a instaurarse entre los cuerpos de Serenazgo, quienes dependen funcionalmente de los Municipios, y los efectivos policiales sea tambin una relacin de coordinacin. No obstante, esta relacin de coordinacin tiene como un importante obstculo para ser implementada la falta de precisin en torno a la normativa que regula las funciones de los efectivos que conforman los cuerpos del Serenazgo pues esta depende, conforme ha sido explicado lneas arriba, del municipio al que cada uno de estos cuerpos se encuentre adscrito. Esta dificultad se halla agravada por el hecho de que, ante el escaso nmero de efectivos policiales y al repliegue de la fuerza policial en las calles en la poca del terrorismo (fines de los ochenta y principios de los noventa), los cuerpos de Serenazgo surgieron como una suerte de reemplazo de la Polica. En ese sentido, hay una tendencia a una cierta confusin de funciones entre el miembro del serenazgo y el efectivo policial, acompaado de un cierto celo en el ejercicio de las competencias. Cabe resaltar que el ejercicio de funciones policiales por parte de miembros del serenazgo puede configurar el delito de usurpacin de funciones, el cual se encuentra tipificado en el artculo 361 del Cdigo Penal. Esta dificultad tambin se expresa en la diferencia cualitativa de personal que existe entre los miembros de la Polica Nacional y los miembros de los cuerpos de Serenazgo. Mientras los primeros cuentan con una carrera y el establecimiento de escuelas especializadas que los capacitan para el cargo, los segundos carecen de tal tipo de preparacin y en muchas ocasiones son reclutados sin tener en cuenta el conjunto de requisitos mnimos con los que debe contar una persona para acceder a un cargo de esta naturaleza. Por tanto, esta relacin de cooperacin entre la Polica Nacional y el Serenazgo corresponde entonces ser liderada por la primera por cuanto cuenta con el respaldo normativo y con las herramientas de gestin y de personal que permitirn una mejor canalizacin de los esfuerzos conjuntos de ambas instituciones en la lucha por la seguridad ciudadana. Una tendencia en este sentido podemos hallarla en las directivas sobre patrullaje integrado y lo dispuesto en los artculos 21 literal b) y 27 literal b) del Decreto Supremo N 012-2003-IN, en los cuales se seala la organizacin y la direccin del patrullaje corresponden al comisario de la jurisdiccin, en coordinacin con el municipio y previo planeamiento conjunto. 3. RECOMENDACIN SOBRE EL MARCO NORMATIVO A efectos de optimizar la relacin de cooperacin entre la Polica Nacional y los cuerpos de Serenazgo estimamos que resulta indispensable la expedicin de una ley de desarrollo constitucional del artculo 197 de la Carta Magna, que dispone lo siguiente: Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participacin vecinal en el desarrollo local. Asimismo brindan servicio de seguridad ciudadana, con la

cooperacin de la Polica Nacional del Per, conforme a ley. (Subrayado nuestro) Esta ley de desarrollo del citado artculo 197 de la Constitucin, debera establecer un conjunto de requisitos mnimos o una suerte de piso mnimo sobre el cual cada municipio, en ejercicio de su autonoma municipal y teniendo en cuenta las caractersticas particulares de su circunscripcin, regule el establecimiento de su cuerpo de Serenazgo y la cooperacin del mismo con la Polica Nacional. Este conjunto de requisitos debe tener en cuenta a manera de ejemplo las siguientes materias: a) Las relaciones de cooperacin entre los Gobiernos Locales y la Polica Nacional, con especial referencia a las comisaras de la localidad Se deben establecer vnculos efectivos entre los alcaldes y los comisarios a fin de que trabajen de manera conjunta e integrada por la seguridad ciudadana. No se trata de que una autoridad se subordine a la otra sino de que cada una de ellas acte en constante comunicacin y coordinacin con la otra., conociendo su mbito de competencia y sus atribuciones, siendo el mbito de determinacin de polticas pblicas en seguridad ciudadana el correspondiente al alcalde y el mbito operativo el correspondiente al comisario. Resultara interesante, en ese sentido, el establecimiento de un informe obligatorio por parte del comisario hacia el alcalde de las acciones policiales a desempear en la localidad as como que el comando policial tome en cuenta, aunque sea de modo no vinculante, la opinin del alcalde al momento de evaluar el desempeo del comisario en la localidad. b) Establecimiento de convenios entre Gobiernos Locales y Polica Nacional Para ello ya existe un marco de referencia en la Ley N 29010, la cual faculta a los Gobiernos Locales a disponer recursos a favor de la Polica Nacional a travs de la suscripcin de convenios con el Ministerio del Interior, en los cuales se debe especificar el equipamiento y/o la infraestructura para la cual estn siendo destinados los recursos, los cuales pueden ser entregados en calidad de donacin o de cesin en uso. Cabe precisar que esta disposicin legal excluye expresamente de su mbito de aplicacin la adquisicin de armas de fuego, municiones y armas qumicas o elctricas. Este apoyo en recursos no solamente se restringira al mbito econmico sino que incluira los recursos utilizados por los cuerpos de Serenazgo, ya sea a travs de efectivos o camionetas. No obstante, convendra tambin, de conformidad con lo sealado en el proyecto de ley de 02 de septiembre de 2008 al que se hizo mencin lneas arriba, regular el establecimiento de mecanismos de rendicin de cuentas respecto a estos recursos a fin de asegurar que los mismos sean empleados efectivamente para mejorar el accionar policial en la localidad. c) Competencias exclusivas de los policas Se debe tener en cuenta la diferencia cualitativa entre un efectivo policial y un sereno. Como ha sido ilustrado a lo largo del presente informe, son los policas quienes ostentan un mayor respaldo normativo que los serenos, al punto que stos ostentan competencias exclusivas que los serenos no tienen y que deben ser tomadas en cuenta. As, los policas son los nicos facultados constitucionalmente

para detener a una persona, siempre que medie flagrante delito o mandato motivado de un juez, de conformidad con el artculo 2 inciso 24 literal f) de la Carta Magna. Asimismo, son los policas los nicos facultados normativamente para portar armas de fuego. Esta y otras competencias exclusivas deberan quedar bien delimitadas en una ley de desarrollo y, por otro lado, bien definidas tambin las competencias de los serenos. d) El perfil del sereno - Escuelas de Serenazgo No cualquier persona puede ser designada como sereno. Ciertas condiciones mnimas deben ser exigidas por los municipios a las personas que postulan a este cargo a fin de que los serenos puedan cumplir eficazmente con su funcin, sobre todo en lo que respecta al auxilio de los ciudadanos y a la prevencin del delito. Estas condiciones mnimas comprenden aspectos tanto fsicos (en tanto es un trabajo que demanda un alto desgaste fsico) como tcnicos (conocimiento bsico de normas de seguridad por ejemplo). Para ello podran establecerse Escuelas de Serenazgo, a travs de las cuales, siguiendo un criterio uniforme y contando con la asesora de la Polica Nacional, se entrene y capacite al personal para cumplir con las funciones correspondientes al sereno. e) Trabajo conjunto Serenazgo-PNP: Patrullaje integrado Los policas y los serenos deben actuar de manera coordinada y conjunta en las labores de preservacin de la seguridad ciudadana. Para ello, es indispensable que se establezcan mecanismos de coordinacin entre ellos y se realizan operativos compartidos, como por ejemplo el patrullaje integrado. Esta es una iniciativa que ya se viene dando y que debe continuarse e institucionalizarse ms, pues permite, de un lado, que los serenos cuenten con un mayor respaldo legal para su accionar; y, de otro lado, que los policas cubran un mayor radio de accin. Este mecanismo de accin integrada entre el Serenazgo y la Polica Nacional podra ser incentivado con el pago por parte del municipio a los efectivos policiales para que realicen este servicio en sus horas de franco, correspondiendo al municipio de cada localidad negociar con el comisario el monto a pagar por este servicio. Finalmente, cabe resaltar que esta ley de desarrollo constitucional podra ser planteada de manera independiente o, en todo caso, como un captulo adicional a los establecidos en la Ley Orgnica de Municipalidades, en la medida en la que se est desarrollando un aspecto netamente referido al mbito local. 1. COSTA, Gino; y ROMERO, Carlos. Los Serenazgos en Lima: Le ganan las calles a la Polica?. Lima: Ciudad Nuestra, 2010, pp. 71-79.