O que a

Burocracia
Max Weber

CONSELHO FEDERAL DE ADMINISTRAO

CFA

O que a

Burocracia
Max Weber

ApresentAo Maximilian Carl Emil Weber ou, simplesmente, Max Weber. Intelectual e jurista alemo, ele considerado um dos pais da sociologia moderna. Contudo, seu pensamento influenciou outras reas do conhecimento, entre elas a Economia, a Filosofia, a Cincia Poltica e, claro, a Administrao, sendo contemporneo do movimento da Administrao Cientfica e das primeiras fases do pensamento da teoria do processo administrativo. Weber autor de muitos trabalhos e livros. Por isso, o Sistema Conselhos Federal e Regionais de Administrao (CFA/CRAs), ciente do importante trabalho que Max Weber deixou para a nossa profisso, principalmente com relao abordagem estruturalista, decidiu publicar a verso traduzida da obra O que a burocracia?. At ento, os interessados em ler o livro tinha que recorrer a edies em ingls, espanhol ou alemo. A obra apresenta ao pblico uma ampla reflexo sobre a burocracia e esquematiza as principais caractersticas desse modelo, contribuindo para o estudo da Administrao pblica e privada. De acordo com Weber, a administrao burocrtica segue alguns princpios como a hierarquia de cargos, por exemplo. Entende-se, nessa estrutura, que os funcionrios superiores controlam os demais. O autor diz, ainda, que a autoridade hierrquica d-se em qualquer estrutura burocrtica, seja ela pblica ou no. Relevante, ainda, a sua viso sobre o funcionrio na estrutura burocrtica. Eles gozam de salrio e jornada de trabalho fixado e so contratados, nomeados ou eleitos com base em suas competncias tcnicas. Por isso a necessidade da realizao de provas, concursos ou exames para

admisso e promoo dos funcionrios. Alm disso, a existncia de um funcionrio burocrata sugere que ele tenha emprego fixo, gozando de estabilidade. Percebe-se pela obra que a burocracia seria, segundo Weber, a forma mais eficiante de uma organizao, pois torna a administrao mais eficiente e eficaz e isso garante rapidez e racionalidade ao trabalho, alm de diminuir os problmeas internos. Contudo, ele ressalta na obra que nenhuma burocracia funcionar sem gestores profissionais. O que a burocracia? um excelente livro introdutrio aos estudos da administrao. O modelo burocrtico weberiano nos revela um sistema que, mesmo no sendo aplicvel nos dias atuais por conta dos novos modelos de gesto frente globalizao e a mercados cada vez mais abertos, serve como exemplo do que ou no possvel fazer dentro de uma organizao. Por isso, com grande satisfao que apresento para vocs a primeira verso traduzida em portugus do livro de Max Weber. Espero que essa contribuio do Sistema CFA/CRAs possa engradecer ainda mais os estudos da Administrao e enriquecer as pesquisas realizadas na rea. Adm. sebastio Luiz de Mello Presidente do Conselho Federal de Administrao

suMrio Traos caractersticos da burocracia ..............................................9 A situao do funcionrio ..........................................................13 Casos e causas da burocratizao ...............................................21 O desenvolvimento quantitativo das tarefas administrativas ........29 Transformaes qualitativasdas tarefas administrativas ................33 Vantagens tcnicas da organizao burocrtica...........................37 Burocracia e direito ...................................................................41 A concentrao dos meios administrativos .................................49 O nivelamento das diferenas sociais .........................................53 Carter permanente do aparelho burocrtico .............................59 Consequncias econmicas e sociais da burocracia....................63 O poder da burocracia ..............................................................67 Fases do desenvolvimento da burocracia....................................73 A racionalizao da educao e da instruo ..........................79

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trAos cArActersticos dA burocrAciA A burocracia moderna opera do seguinte modo especfico: I. Existe o princpio de setores jurisdicionais estveis e oficiais organizados, em geral, normativamente, ou seja, mediante leis ou ordenamentos administrativos. 1. As atividades normais exigidas pelos objetivos da estrutura governada burocraticamente dividem-se de forma estvel como deveres oficiais. 2. A autoridade que d as ordens necessrias para a alternncia desses deveres distribuda de forma estvel e rigorosamente delimitada por normas referentes aos meios coativos, fsicos, sacerdotais ou de outra espcie, do qual podem dispor os funcionrios. 3. O cumprimento normal e continuado desses deveres, bem como o exerccio dos direitos correspondentes, assegurado por um sistema de normas; somente podem prestar servios aquelas pessoas que, segundo as regras gerais, esto qualificadas para tanto. Estes trs elementos constituem, no governo pblico e legal, a autoridade burocrtica. No mbito econmico privado fazem parte da administrao burocrtica. Tal como a descrevemos, a burocracia somente est totalmente desenvolvida nas comunidades polticas e eclesisticas do Estado moderno; no caso da economia privada somente o est nas instituies capitalistas mais avanadas. Uma autoridade burocrtica perdurvel e pblica, jurisdicionalmente determinada, constitui

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normalmente uma exceo e no uma regra histrica. Isto vlido ainda em grandes formaes polticas, tais como as do antigo Oriente, os imprios conquistadores germano e monglico, bem como a maioria das formaes feudais de Estado. Em todos estes casos, o governante executa as disposies mais importantes mediante administradores pessoais, colegas de mesa e cortesos. As comisses e autoridade destes no esto delimitadas com preciso, mas estabelecem de forma temporria e para cada caso. II. Os princpios de hierarquia de cargos e de diversos nveis de autoridade implicam um sistema de sobre e subordinao ferreamente organizado, onde os funcionrios superiores controlam os funcionrios inferiores. Este sistema permite que os governados possam apelar, mediante procedimentos pr-estabelecidos, a deciso de uma repartio inferior sua autoridade superior. Um alto desenvolvimento do tipo burocrtico leva a um organizao monocrtica da hierarquia de cargos. O princpio de autoridade hierrquica de cargos d-se em qualquer estrutura burocrtica: nas estruturas estatais e eclesisticas, nas grandes organizaes partidrias e nas empresas privadas. Carece de importncia para a ndole da burocracia que a sua autoridade seja considerada privada ou pblica.
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A plena realizao do princpio de competncia jurisdicional na subordinao hierrquica no implica pelo menos nos cargos pblicos- que a autoridade superior esteja simplesmente autorizada a cuidar dos assuntos da inferior. O normal , na realidade, o contrrio. Uma vez criado e depois de ter cumprido a sua misso, um cargo tende a continuar existindo e a ser desempenhado por outro titular. III. A administrao do cargo moderno funda-se em documentos escritos (arquivos) que sero conservados de forma

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original ou como projetos. Existe, assim, um pessoal de subalternos e escribas de toda classe. O conjunto dos funcionrios pblicos estveis, bem como o correspondente aparato de instrumentos e arquivos, integram uma repartio; isto o que na empresa privada chama-se escritrio. A organizao moderna do servio civil separa, em princpio, a repartio do domiclio privado do funcionrio e, geralmente, a burocracia considera a atividade oficial como um mbito independente da vida privada. Os fundos e equipamentos pblicos esto separados da propriedade privada do funcionrio: este fator condicionante , em todos os casos, o resultado de um longo processo. Atualmente, d-se tanto nas empresas pblicas quanto nas privadas; nas privadas, o princpio atinge, inclusive, o empresrio principal. O escritrio do executivo est, em princpio, separado do lar, e tambm o esto a correspondncia de negcios da privada e o capital do negcio das fortunas particulares. Estas separaes so to slidas quanto mais arraigadas se encontra a prtica do tipo de administrao empresarial moderna. Mas este processo comea a ocorrer j na Idade Mdia. Uma caracterstica do empresrio moderno a sua atuao como primeiro funcionrio da sua empresa, bem como Federico II da Prssia, governante de um Estado burocrtico moderno, chamou-se a si mesmo como o primeiro funcionrio do Estado. A concepo de que as atividades administrativas do Estado diferem fundamentalmente da administrao privada uma concepo europeia e, por comparao, totalmente alheia ao sistema norte-americano. IV Administrar um cargo, e administr-lo de forma especia. lizada, implica, geralmente, uma preparao cabal e experta.

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Isto exige-se cada vez mais do executivo moderno e do empregado das empresas privadas, bem como exige-se do funcionrio pblico. V. Se o cargo est em pleno desenvolvimento, a atividade do funcionrio requer toda a sua capacidade de trabalho, alm do fato de que a sua jornada obrigatria no escritrio est estritamente fixada. Normalmente, isto somente produto de uma prolongada evoluo, tanto nos cargos pblicos quanto nos privados. Anteriormente, em todas as situaes, o normal era o contrrio: as tarefas burocrticas consideravam-se uma atividade secundria. VI. A administrao do cargo ajusta-se a normas gerais, mais ou menos estveis, mais ou menos precisas, e que podem ser aprendidas. O conhecimento destas normas um saber tcnico particular que o funcionrio possui. Envolve a jurisprudncia, ou a administrao pblica ou de empresas. A natureza em si da administrao moderna de um cargo requer o ajuste a normas. Por exemplo, a teoria da administrao pblica moderna supe que a autoridade, para dispor certos assuntos por decreto legalmente concedida s autoridades pblicas- no lhe d repartio direito algum para regular a questo por meio de ordens dadas para cada caso, mas somente para regul-la de forma geral.

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A situAo do funcionrio O exposto tem as seguintes consequncias para a situao interna e externa do funcionrio: I. A ocupao de um cargo uma profisso. Isto bvio, primeiro, na exigncia de um curso de preparao estritamente fixado, o qual reclama a plena capacidade de trabalho durante um longo perodo, e nas provas especficas que so um requisito prvio para o emprego. Alm disso, a posio do funcionrio tem natureza de dever. Isto opera do seguinte modo quanto estrutura interna das suas relaes; legalmente e de fato, a ocupao de um cargo no vista como uma fonte de rendas a explorar, como foi o normal na Idade Mdia e, frequentemente, at os incios de uma poca recente. Tampouco a ocupao de um cargo considerada como um intercmbio habitual de servios por um equivalente salarial, como ocorre com os contratos livres de trabalho. O acesso a um cargo, includos os da economia privada, considera-se como a aceitao de um dever particular de fidelidade administrao, em troca de uma existncia segura. Para o carter especfico da moderna fidelidade a um cargo essencial o fato de que, no tipo puro, o cargo no determine uma relao com uma pessoa, como a f do vassalo ou o discpulo nas relaes de autoridade feudal ou patrimonial. A lealdade moderna adere-se a finalidades impessoais e funcionais. claro que, no geral, por trs dos objetivos funcionais h valores culturais e estes constituem um ersatz para o chefe pessoal terrenal ou supra-terrenal: considera-se que ideias tais como Nao, Igreja, comunidade, partido e empresa encarnam-se em uma sociedade; concedem um halo ideolgico ao patro.

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Pelo menos no Estado moderno desenvolvido, o funcionrio poltico no visto como o servidor pessoal de um governante. Atualmente, o bispo, o sacerdote e o predicador j no exibem, de fato, um carisma puramente pessoal, como no incio do cristianismo. Os valores supra-terrenais e sagrados que oferecem so outorgados a todos aqueles que aparentemente os merecem e que os solicitam. Antigamente, estes dirigentes atuavam sob as ordens pessoais dos seus chefes; em princpio, somente perante estes eram responsveis. Atualmente, ainda que a antiga teoria sobreviva parcialmente, estes dirigentes religiosos so funcionrios que servem a um objetivo funcional, que na Igreja atual tornou-se rotineiro e, por sua vez, consagrou-se ideologicamente. II. A situao pessoal do funcionrio articula-se do seguinte modo; 1. O funcionrio moderno, quer esteja em um escritrio privado, quer esteja em uma dependncia pblica, sempre um esforado ou um sacrificado, e, geralmente, desfruta de uma verdadeira estima social em comparao com os governantes. A sua qualidade social garantida pelas normas prescritivas da ordem hierrquica e, no caso do funcionrio pblico, por figuras particulares do cdigo penal contra insultos a funcionrios e desacatou as autoridades do Estado e eclesisticas. Por regra geral, a real posio social do funcionrio predominante quando prevalecem as seguintes condies: uma forte demanda de peritos qualificados pela administrao; uma diferenciao social enrgica e estvel, na qual o funcionrio procede, principalmente, de estratos econmica e socialmente privilegiados em virtude da distribuio social do poder. Geralmente, a posse de certificados de estudos est vinculada qualificao

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para a qualificao; e estes certificados, naturalmente, fazem ressaltar o elemento de status dentro da qualificao social do funcionrio. Alm disso, em casos individuais, este fator de status reconhece-se explicitamente e sem reservas; por exemplo, na regra de que a admisso ou recusa de um pretendente a uma carreira burocrtica depende do consentimento (eleio) dos membros do corpo burocrtico. Isto visto, por exemplo, no corpo de oficiais do exrcito alemo. Fenmenos semelhantes, que produzem esta neblina da burocracia ao estilo dos grmios, encontram-se, de modo caracterstico, nas burocracias patrimoniais e, principalmente, prebendarias do passado. Entre os burocratas modernos muito comum a tentativa de ressuscitar estes fenmenos de forma alterada. Por exemplo, na exigncia de funcionrios proletrios e peritos durante a Revoluo bolchevique. Geralmente, a estima social dos funcionrios muito reduzida quando a exigncia de uma administrao experta e o predomnio das convenes de status so fracos. Isto acontece principalmente nos Estados Unidos e, frequentemente, o caso apresenta-se em novas colonizaes, devido s suas amplas possibilidades de obteno de benefcios e grande mobilidade de sua estratificao social. 2. O tipo puro de funcionrio burocrtico nomeado por uma hierarquia superior. Um funcionrio escolhido pelos governadores no uma figura puramente burocrtica. claro que a existncia formal de uma eleio no implica que esta no dissimule uma nomeao; no Estado, principalmente, nomeao pelos chefes de partido. Isto no depende de prescries legais, mas do mecanismo de funcionamento dos partidos. Os partidos solidamente organizados podem transformar uma eleio formal livre na simples aclamao de um candidato pelo chefe do partido.

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No entanto, geralmente, uma eleio formalmente livre torna-se uma pugna por votos a favor de um dos dois candidatos selecionados, pugna que ocorre segundo normas de determinadas. Em qualquer circunstncia, a designao de funcionrios por meio de uma eleio entre os governados altera o rigor da subordinao hierrquica. Um funcionrio assim eleito tem, em princpio, uma posio autnoma com relao ao funcionrio superior. A posio do funcionrio escolhido veio de baixo e no de cima, ou pelo menos de uma hierarquia superior dentro da estratificao burocrtica, mas de poderosos homens de partido (caciques), que tambm decidem a sua carreira futura. A carreira do funcionrio escolhido no depende, pelo menos no fundamentalmente, do seu chefe dentro da administrao. O normal que o funcionrio que no escolhido, mas nomeado por um chefe, funcione com mais eficincia, desde um ponto de vista tcnico, pois, em igualdade de circunstncias, mais provvel que a sua designao e a sua carreira estejam determinadas por consideraes e qualidades puramente funcionais. Os governados, como profanos, somente podem ficar sabendo do grau em que o candidato est espertamente qualificado em termos de experincia e, por conseguinte, somente depois do seu servio. Alm disso, nas selees de funcionrios por escolha, natural que os partidos no insistam nas condies de percia, mas nos servios prestados pelos militantes ao cacique do partido. Isto aplica-se a toda forma de recrutamento de funcionrios mediante eleies, designao de funcionrios escolhidos pelos patres do partido ao confeccionar a lista dos candidatos, ou livre nomeao por um chefe, que ele mesmo escolheu.

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Se h uma grande demanda de peritos preparados pela administrao e os sequazes do partido tem que aceitar uma opinio pblica intelectualmente desenvolvida, educada e de orientao independente, a utilizao de funcionrios pouco qualificados repercute, nas eleies seguintes, sobre o partido no poder. claro que h mais probabilidades de que isto ocorra quando os funcionrios so nomeados pelo chefe. Atualmente, nos Estados Unidos, h uma exigncia de que a administrao esteja bem preparada, mas nas grandes cidades, onde esto amontoados os votos dos imigrantes, no h, geralmente, uma opinio pblica educada. Consequentemente, as eleies populares do chefe administrativo, e tambm dos seus funcionrios subordinados, alteram a qualificao experta do funcionrio e o funcionamento rigoroso do aparelho burocrtico. Tambm enfraquece-se a dependncia dos funcionrios com relao hierarquia. Isto ocorre, pelo menos, no caso dos grandes corpos administrativos cuja superviso dificultosa. Nos Estados Unidos reconhece-se a alta qualificao e integridade dos juzes federais, nomeados pelo presidente, comparados com os juzes eleitos, ainda que ambos os tipos de funcionrios foram selecionados principalmente por consideraes partidrias. As grandes mudanas dentro da administrao metropolitana norte-americana requeridas pelos reformadores foram propiciadas substancialmente por prefeitos eleitos, com a colaborao de uma equipe de funcionrios nomeados por eles. Estas reformas, ento, foram feitas de forma cesarista. Do ponto de vista tcnico, como estrutura organizada de autoridade, a eficcia do cesarismo, que frequentemente surge da democracia, baseia-se, em geral, na posio do csar como livre depositrio da vontade do povo (do exrcito ou dos cidados), no submetido tradio. Por conseguinte, o csar o chefe

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irrestrito de um corpo de oficiais militares ou funcionrios altamente qualificados, escolhidos livre e pessoalmente, sem reparar na tradio ou em outro tipo de consideraes. No entanto, este governo contradiz o princpio formalmente democrtico de uma burocracia eleita universalmente. 3. O normal que a posio do funcionrio seja vitalcia, pelo menos nas burocracias pblicas; isto ocorre cada vez com maior frequncia em todas as estruturas semelhantes. Como norma de fato, pressupe-se a ocupao vitalcia, inclusive quando ocorre a designao ou a nomeao peridica. Diferentemente do trabalhador de uma empresa privada, em geral, o funcionrio desfruta de direitos de pertencimento. Quando fixam-se garantias legais contra uma demisso ou transferncia arbitrrias, as mesmas somente servem para assegurar um relevo rigorosamente objetivo dos deveres especficos do cargo, livre de toda opinio pessoal. Na Alemanha, este o caso de todos os funcionrios judiciais e, paulatinamente, tambm dos administrativos. Por conseguinte, dentro da burocracia, o grau de independncia legalmente assegurado pelo pertencimento nem sempre proporciona um maior status ao funcionrio. Na realidade, frequentemente ocorre o contrrio, principalmente em culturas e comunidades antigas muito diversificadas; nestas comunidades, quanto mais estrita a subordinao sob o domnico arbitrrio do chefe, tanto mais garante este a manuteno do convencional estilo de vida senhorial do funcionrio. Em virtude da ausncia em si destas garantias legais de pertencimento, estima convencional do funcionrio pode apresentar-se do mesmo modo como, na Idade Mdia, acrescentou-se a estima da nobreza de ofcio, em detrimento da estima pelos cidados, e como a estima do

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juiz real ultrapassou a do juiz popular. claro que o funcionrio mdio anseia uma lei de servio civil que assegure materialmente a sua velhice e lhe de maiores garantias contra uma demisso arbitrria do cargo. No entanto, este anseio tem seus limites. Naturalmente, uma intensificao muito grande do direito ao cargo dificulta preenche-los de acordo com a eficincia tcnica, j que essa intensificao diminui as possibilidades de fazer carreira para os candidatos ambiciosos. Isto explica, circunstancialmente, que os funcionrios, em conjunto, no advirtam a sua dependncia com relao aos superiores. No entanto, esta carncia de um sentido de dependncia baseia-se principalmente na inclinao a depender dos prprios iguais, mais que dos estratos governados e socialmente inferiores. 4. O funcionrio recebe a compensao pecuniria de um salrio regularmente estabelecido, e a segurana de uma penso para a velhice. O salrio no calculado, como um salrio, de acordo com o trabalho realizado, mas em termos de status, ou seja, segundo o tipo de funo (a categoria) e tambm, provavelmente, segundo a durao do servio. A segurana relativamente superior das receitas do funcionrio, bem como as gratificaes de estima social, fazem do cargo burocrtico uma posio buscada, especialmente em pases que j no oferecem oportunidades de benefcios coloniais; nestes pases, a situao colonial permite fixar salrios relativamente baixos para os funcionrios. 5. O funcionrio tem a expectativa de realizar uma carreira dentro da ordem hierrquica do servio pblico. Das posies inferiores, pouco importantes e pior pagas, passa s superiores. claro que o funcionrio mdio deseja um ajuste mecnico das condies de promoo, se no dos cargos,
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pelo menos dos nveis de salrio. Deseja que as promoes sejam fixadas segundo os critrios de antiguidade, ou talvez segundo a avaliao estratificada de exames de percia. Em todo o descoberto, estes exames constituem realmente um trao indelvel do funcionrio e tm um efeito vitalcio sobre a sua carreira. A isto soma-se o desejo de restringir o direito de ocupar cargos burocrticos e a crescente tendncia para uma limitao do grupo de status e para uma segurana econmica. Tudo isto contribui para considerar os cargos pblicos como prebendas dos habilitados por certificados de estudos. O cuidado de considerar capacidades pessoais e intelectuais, independentemente do carter frequentemente subalterno do certificado de estudos, levou a uma condio na qual os cargos pblico mais elevados, principalmente os de ministro, so preenchidos fundamentalmente sem levar em considerao tais certificados.

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cAsos e cAusAs dA burocrAtizAo Os casos econmicos e sociais da moderna estrutura burocrtica so os seguintes: A evoluo da economia monetria um caso da burocracia, j que h que compensar pecuniariamente os funcionrios. Atualmente no s prevalece este fator, mas a principal forma de compensao. Este fato especialmente importante para o aspecto conjunto da burocracia, ainda que no seja decisivo, no entanto, para a prpria existncia desta. Os seguintes so exemplos histricos de burocracia quantitativamente importantes e totalmente desenvolvidos: a) Egito, durante o perodo do novo Imprio, ainda que com poderosos elementos patrimoniais; b) o Principado romano da ltima poca, e particularmente a monarquia diocleciana e o governo bizantino desenvolvido a partir desta, conservando, no entanto, fortes elementos feudais e patrimoniais; c) a Igreja catlica romana, cada vez mais acentuadamente desde o final do sculo XIII; d) China, desde a poca de Shi Huangti at os nossos dias, mas com fortes elementos patrimoniais e prebendarios; e) em modalidades ainda mais ntidas, os Estados europeus modernos e, cada vez mais todas as corporaes pblicas desde o perodo das monarquias absolutas; f) a grande empresa capitalista moderna, tanto mais burocrtica quanto maior e mais complicada se torna. Em grande medida, e parcialmente at de forma dominante, os casos de a) a d) fundaram-se em uma compensao dos funcionrios em espcies. Mas tambm apresentaram muitos

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outros caracteres e efeitos especficos da burocracia. O paradigma histrico de todas as burocracias posteriores o novo Imprio egpcio- , por sua vez, um dos exemplos mais grandiosos de organizao de uma economia de subsistncia. A coexistncia de uma burocracia com uma economia de subsistncia , afirmo, explicvel, se so levadas em conta as condies bastante extraordinrias dadas no Egito. E as reservas, por certo considerveis, que devem ser formuladas ao classificar como burocracia esta estrutura egpcia, esto condicionadas pela prpria economia de subsistncia. O pr-requisito normal para a existncia estvel e continuada, e inclusive para a instaurao de administraes burocrticas puras, um certo grau de desenvolvimento de uma economia monetria. A situao econmica do funcionrio , nestes casos, muito semelhante do arrecadador de impostos empresarial. De fato, regularmente ocorre a explorao de cargos, inclusive com a cesso de cargos ao melhor licitador. No mbito de uma economia privada, a transformao dos estatutos de servido em relaes de arrendamento o mais importante dos variados exemplos disso. O sistema de arrendamento torna possvel que o monarca transfira ao arrendatrio do cargo ou ao funcionrio que receber uma quantia fixa o problema de converter em receitas monetrias as suas receitas em espcie. Assim ocorreu com alguns regentes orientais da Antiguidade. Este propsito v-se facilitado quando o monarca deixa de cuidar pessoalmente da administrao do arrecadado e cede a explorao da arrecadao pblica de impostos. Este procedimento torna possvel que o monarca organize sistematicamente as suas finanas em um oramento, o que significa um importante progresso na medida em que a subsistncia direta, baseada em receitas em espcie no avaliveis, substituda por uma avaliao fixa das receitas e, portanto, tambm dos gastos. Por

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outro lado, ao sistematizar assim o seu oramento, o monarca renuncia ao controle e explorao plena da sua capacidade de exao em benefcio prprio. A capacidade duradoura de pagar impostos pode se ver afetada por uma explorao desmedida, conforme o grau de liberdade outorgado ao funcionrio, repartio ou ao arrecadador de impostos. Contrariamente ao soberano, o capitalista no est continuamente interessado na capacidade de pagamento dos seus sditos. Mediante regulaes, o monarca tenta se proteger contra esta perda de controle, de modo que a forma de arrecadao ou transferncia de impostos varia consideravelmente de acordo com a distribuio do poder entre o monarca e o concessionrio. Pode predominar o interesse do concessionrio na livre explorao da capacidade de pagamento de impostos, ou o interesse do monarca na conservao da referida capacidade. A ndole do sistema de explorao da arrecadao essencialmente determinada pela influncia conjunta ou antagnica destes motivos: a eliminao de flutuaes na arrecadao, a possibilidade de um oramento, a preservao da capacidade de pagamento dos sditos, protegendo-os da explorao econmica, e um controle estatal das arrecadaes do funcionrio, a fim de adjudicar-se o mximo possvel. O Estado ptolomaico executava e controlava burocraticamente a concusso de impostos. O lucro do concessionrio limitava-se a uma parte do correspondente excedente sobre as retribuies do arrecadador, as quais constituam, na realidade, uma garantia. A possibilidade de uma arrecadao menor que essa quantia era o risco corrido pelo arrecadador. A concepo exclusivamente econmica do cargo como fonte de receitas privadas para o funcionrio tambm pode levar compra direta de cargos. Isto ocorre quando o monarca est em

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uma situao tal que precisa no somente de receitas normais, mas tambm de um capital monetrio por exemplo, para a guerra ou para saldar dvidas. A compra de cargos uma instituio que tem existido regularmente nos Estados modernos, na Igreja e na Frana e Inglaterra; existiu tanto no caso de sinecuras como de cargos muito importantes; persistiu at o sculo XIX, na forma de comisses aos funcionrios. Esta compra de cargos pode, em alguns casos isolados, carecer de um significado econmico, e o valor de compra constituir, parcialmente ou em conjunto, uma fiana depositada como aval de um fiel servio. Esta no foi, afirmo, a norma. Qualquer classe de concesso de usufrutos, tributos e servios ao monarca ou ao funcionrio para a sua explorao pessoal implica sempre um enfraquecimento com relao ao tipo de organizao burocrtica pura. O funcionrio que acessa tais situaes ostenta um direito pessoal posse do seu cargo. Isto principalmente assim quando o dever e a retribuio do funcionrio esto vinculados de tal como do que o funcionrio no transfere ao monarca nenhuma das receitas obtidas dos objetos recebidos em cesso, mas que os administra em funo dos seus interesses privados e, por sua vez, consagra-se ao servio pessoal ou militar, poltico ou eclesistico, do soberano. Falemos de prebendas, ou de um regime prebendario do cargo, naqueles casos em que o soberano concede ao funcionrio rendas vitalcia, rendas referentes de alguma forma a objetos, ou que so fundamentalmente usufruto econmico de terras ou outras fontes. As referidas rendas devem representar uma compensao pelo cumprimento de deveres oficiais, autnticos ou fictcios; so bens separados permanentemente para a segurana econmica do cargo.

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A passagem deste regime prebendario da burocracia a uma burocracia assalariada bastante fluda. Frequentemente, tem sido prebendario o fornecimento econmico do sacerdcio; assim ocorreu na Antiguidade e na Idade Mdia, e tambm na modernidade. Em quase todos os perodos, afirmo, possvel encontrar a mesma modalidade em outras regies. Em virtude da ndole prebendaria dos seus cargos, a lei sacerdotal chinesa constrangia os funcionrios em duelo a renunciar aos seus cargos; efetivamente, ordenava-se a absteno do usufruto de propriedades durante o duelo ritual pelo pai ou outras autoridades familiares. Nas suas origens, esta disposio tinha como finalidade evitar a m vontade do defunto amo da casa, pois a casa era sua propriedade e o cargo era uma mera prebenda, uma fonte de reatamento. Quando no somente outorgam-se direitos econmicos, mas tambm privilgios senhoriais para a sua realizao pessoal, com a estipulao de servios pessoais ao soberano, nos afastamos ainda mais da burocracia assalariada. Estes privilgios outorgados variam; por exemplo, no caso do funcionrio poltico, podem assumir a qualidade do domnio ou qualidade de autoridade oficial. Em ambos os casos, e por certo no segundo, a qualidade especfica da organizao burocrtica pode ser totalmente destruda e passamos ao terreno organizacional do domnio feudal. Todo tipo de concesses de servios e usufrutos em espcies, como dotao do funcionrio, propende a enfraquecer o mecanismo burocrtico, e principalmente a subordinao hierrquica; e esta ltima desenvolvida do modo mais estrito na disciplina da burocracia moderna. Um rigor anlogo ao apresentado pelo funcionrio contratualmente empregado do Ocidente moderno pelo menos sob uma direo muito enrgica somente possvel obt-lo quando a submisso dos funcionrios ao soberano pessoalmente absoluta, quando a administrao utiliza escravos, ou empregados tratados como escravos.

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Os funcionrios egpcios eram escravos do fara, legalmente ou de fato. Os latifundistas romanos preferiam encomendar a administrao direta das questes monetrias a escravos, j que era possvel submet-los a torturas. Na China, procurou-se obter resultados semelhantes mediante o uso generalizado do bambu como instrumento de disciplina. No entanto, so muito poucas as possibilidades de que estes meios coativos funcionem de forma permanente. A experincia mostra que a otimizao para obter e conservar uma rigorosa mecanizao do aparelho burocrtico radica em um salrio monetrio assegurado, vinculado possibilidade de realizar uma carreira que no esteja submetida a meras casualidades ou caprichos. Uma rigorosa disciplina e controle, que por sua vez levem em conta o senso de honra do funcionrio, e o cultivo de sentimentos de prestgio do grupo de status, e tambm a oportunidade de uma crtica pblica, contribuem para uma rigorosa mecanizao. Deste modo, o aparelho burocrtico funciona de forma mais estrita que qualquer modalidade de escravizao legal dos funcionrios. Um forte sentimento de status entre os funcionrios no somente coincide com a vontade do funcionrio de subordinar-se ao chefe resignando toda vontade prpria, mas que os sentimentos de status resultam dessa subordinao, pois contribuem para o equilbrio interno da ideia que o funcionrio tem de si mesmo. A ndole puramente pessoal do trabalho burocrtico, com a sua separao de princpio entre a esfera privada do funcionrio e a oficial, provm da adaptao deste s condies funcionais dadas de um mecanismo fixo fundado na disciplina. Ainda que o desenvolvimento avanado de uma economia monetria no seja um requisito indispensvel para a burocratizao, a burocracia como estrutura permanente est ligada pressuposta existncia de certas receitas constantes que

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permitam a sua sustentao. Quando estas receitas no resultam em benefcios privados, como ocorre na organizao burocrtica das grandes empresas modernas, ou de rendas rurais duradouras, como no feudo, um sistema de tributao estvel requisito prvio para a existncia contnua de uma administrao burocrtica. Por motivos conhecidos e gerais, somente uma economia monetria amplamente desenvolvida oferece uma base firme para esse sistema tributrio. O grau de burocratizao administrativa tem sido relativamente mais alto em comunidades urbanas com economias monetrias amplamente desenvolvidas, que nos Estados contemporneos das plancies, muito menos extensos. No entanto, na medida em que este Estados das plancies conseguiram desenvolver sistemas organizados de tributao, a burocracia tem-se desenvolvido de forma mais ampla que nas cidades-Estado. Toda vez que as dimenses da cidade-Estado foram mantidas dentro de limites moderados, a tendncia para uma administrao plutocrtica e colegiada pelos notveis tm-se ajustado mais adequadamente sua estrutura.

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o desenvoLviMento quAntitAtivo dAs tArefAs AdMinistrAtivAs O desenvolvimento especfico das tarefas administrativas sempre foi um terreno apto para a burocratizao de uma administrao. Comentaremos, em primeiro lugar, a dimenso quantitativa destas tarefas. Na rea da poltica, o grande Estado e o partido de massas so o terreno clssico para a burocratizao. Isto no significa que toda organizao de grandes Estados, historicamente unificada e autntica, tenha implicado uma administrao burocrtica. A perdurao de um grande Estado j existente, ou o nivelamento de uma cultura surgida nesse Estado, nem sempre esteve ligada a uma estrutura burocrtica do mesmo. Afirmo, ambos os traos tm coexistido em grande medida no Imprio chins, por exemplo. Os grandes imprios negros, e organizaes similares, somente tiveram uma existncia efmera, devido principalmente ausncia de um aparelho de funcionrios. No entanto, esta organizao tinha um carter fundamentalmente patrimonial, mais que burocrtico. Afirmo, em uma perspectiva meramente temporal, o Imprio dos califas e seus predecessores na sia mantiveram-se durante um longo perodo, e a sua organizao de funcionrios foi primordialmente patrimonial e prebendaria. Assim sendo, tambm o Sacro Imprio Romano durou um longo perodo, apesar da carncia quase total de uma burocracia. Todos estes reinos representaram uma unidade culturas de um vigor pelo menos similar ao que costumam criar as formas de governo burocrticas.

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O antigo Imprio romano dissolveu-se internamente, apesar uma crescente burocratizao, e inclusive durante o seu desenvolvimento. Isto teve origem no modo como foram distribudas as cargas tributrias pelo Estado burocrtico, o qual promovia a economia de subsistncia. Vistas da perspectiva da intensidade das suas unidades meramente polticas, as existncias temporrias dos imprios dos califas, carolngio e outros imperadores medievais foram, fundamentalmente, conjuntos instveis e nominais. Em geral, a possibilidade de uma ao poltica foi diminuindo continuamente e a unidade relativamente grande da cultura surgiu de estruturas eclesisticas de carter rigorosamente unificado, em parte, e cada vez mais burocrtico da Idade Mdia ocidental. Em parte, a unidade destas culturas foi resultado da ampla homogeneidade das suas estruturas sociais, a qual, por sua vez, foi a herana e modificao da sua antiga unidade poltica Ambos so fenmenos da tradicional esclerose da cultura, e resultaram ser uma base to firme que inclusive grandes projetos de expanso, como as Cruzadas, puderam ser realizados apesar da falta de uma unidade poltica slida; poderia se dizer que foram realizados como empresas privadas. No entanto, o fracasso das Cruzadas e o seu desenvolvimento poltico frequentemente irracional esto ligados ausncia de um poder estatal unificado e slido que as apoiasse. E no h dvida de que na Idade Mdia os ncleos dos Estados modernos desenvolveram-se ligados a estruturas burocrticas. Alm disso, no final, no h dvida de que estas estruturas polticas bastante burocrticas comoveram os conjuntos sociais, baseados fundamentalmente em um equilbrio instvel. A desintegrao do Imprio romano esteve parcialmente determinada pela mesma burocratizao do seu aparelho militar e administrativo. Esta burocratizao somente pode ser realizada tornando efetivo um sistema tributrio que, pela sua distribui-

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o dos impostos, devia condicionar necessariamente um crescimento relativo importncia de uma economia de subsistncia. No conjunto sempre entram fatores individuais deste tipo. Tambm tem o seu papel a intensidade das atividades externas e internas do Estado. Completamente fora do vnculo entre a influncia do Estado sobre a cultura e o grau de burocratizao, pode-se dizer que geralmente- ainda que com excees a fora de expanso est diretamente relacionada ao grau de burocratizao. Em efeito, duas das entidades polticas mais expansivas, o Imprio romano e o Imprio mundial britnico, somente fundaram-se em menor grau em infraestruturas burocrticas, nos seus perodos mais expansivos. Na Inglaterra, o Estado normando colocou em prtica uma organizao rigorosa com base em uma hierarquia feudal. Em grande parte, esta teve a sua unidade e o seu impulso em virtude da burocratizao da fazenda real, que era muito rigorosa em comparao com outras estruturas polticas do perodo feudal. Posteriormente, o Estado ingls no participou do desenvolvimento continental para uma burocratizao, mas continuou sendo uma administrao de notveis. Analogamente administrao republicana de Roma, o governo ingls de notveis foi produto da relativa carncia de um carter continental, bem como de pr-condies totalmente nicas, que hoje em dia comeam a desaparecer. Uma destas pr-condies particulares a no necessidade dos grandes exrcitos de armas que requer para as suas fronteiras terrestres um Estado continental com as mesmas tendncias expansivas. Em Roma, a burocratizao progrediu com a passagem de um crculo de fronteiras costeiro a um continental. No restante, na estrutura romana de dominao, o carter rigorosamente militar das autoridades magistradas compensou a ausncia de um aparelho burocrtico com a sua eficincia tcnica e homogeneidade de funes administrativas, principalmente

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fora dos limites da cidade. A continuidade da administrao era assegurada pela posio nica do Senado. Em Roma, como na Inglaterra, um requisito prvio desta dispensabilidade da burocracia foi o fato de que as autoridades estatais foram minimizando paulatinamente o alcance das suas funes na cidade. Limitaram as suas funes ao que era essencialmente indispensvel por diretas razes de Estado. Ao comear o perodo moderno, todas as prerrogativas dos Estados continentais concentraram-se nos monarcas, que prosseguiram com mais rigor a burocratizao administrativa. De um ponto de vista tcnico, bvio que o grande Estado moderno depende totalmente de uma estrutura burocrtica. Quanto mais for o Estado, e quanto mais for ou gerar uma grande potncia, mais necessariamente estar nesse caso. Os Estados Unidos ainda tm o carter de uma comunidade poltica que no est totalmente burocratizada, pelo menos no sentido tcnico. Mas, a medida que aumentam as zonas de frico com o exterior e torna-se mais imperiosa a necessidade de unidade administrativa no interior, esse carter torna-se imprescindvel e, progressivamente, abre caminho para a estrutura burocrtica. Alm disso, a foreira em parte no burocrtica da organizao estatal dos Estados Unidos oposta materialmente pelas estruturas mais rigorosamente burocrticas das instituies que tm o real domnio poltico, a saber: os partidos conduzidos por profissionais ou peritos em organizao e tticas eleitorais. A conformao cada vez mais burocrtica de todos os verdadeiros partidos de massas d o exemplo mais sobressalente da importncia da quantidade como pauta da burocratizao de uma formao social. Na Alemanha, particularmente, o Partido Socialdemocrata, e os dois histricos partidos norte-americanos, so burocrticos ao mximo.

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trAnsforMAes quALitAtivAsdAs tArefAs AdMinistrAtivAs A burocratizao provocada mais pelo aumento intensivo e qualitativo e o desenvolvimento interno das tarefas administrativas que pela ampliao extensiva e quantitativa. Mas h uma grande variao na direo tomada pela burocratizao e os motivos que a provocam. No Egito, o mais antigo pas com uma administrao estatal burocrtica, o ordenamento pblico e conjunto de canais e rios, para o pas inteiro e de cima, era inevitvel por causa de fatores tcnicos e econmicos. Este ordenamento suscitou o mecanismo de escribas e funcionrios. Uma vez instaurado, inclusive na primeira poca, este mecanismo teve outro campo de atuao nas grandes empresas de construo, que eram reguladas militarmente. Como dissemos, a tendncia burocrtica influenciada por necessidades provenientes da criao de exrcitos em armas, condicionada por polticas de poder e pelo desenvolvimento da fazenda pblica vinculada ao aparelho militar. No Estado moderno, as progressivas exigncias apresentadas administrao devem-se complexidade cada vez maior da civilizao e tendem burocratizao. Naturalmente, expanses importantes, principalmente de ultramar, tm sido realizadas por Estados governados por notveis (Roma, Inglaterra, Veneza). No entanto, a intensidade da administrao, ou seja, a passagem de tantas tarefas como for possvel organizao do Estado propriamente dito para a sua permanente resoluo, somente viu-

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-se ligeiramente desenvolvida nos grandes Estados governados por notveis, especialmente Roma e Inglaterra, em comparao com as formaes polticas burocrticas. Tanto nas administraes de notveis como nas burocrticas, a estrutura do poder estatal teve uma poderosa influncia na cultura. As exigncias formuladas cultura esto condicionadas, ainda que em grau varivel, pela crescente riqueza dos grupos mais influentes do Estado. Deste modo, a progressiva burocratizao torna-se dependente da crescente posse de bens de consumo e de uma tcnica de conformao da vida externa cada vez mais sofisticada e esta tcnica corresponde s oportunidades oferecidas pela referida riqueza. Isto reage sobre o nvel de vida e causa uma crescente exigncia subjetiva de satisfao organizada, coletiva e, consequentemente, burocrtica das necessidades mais diversas, que antes no eram conhecidas ou eram satisfeitas em nvel local ou por meio de uma economia privada. Entre os elementos puramente funcionais, a crescente exigncia de ordem e proteo (polcia) em todos os nveis, por uma sociedade habituada a uma pacificao total, desenvolve uma influncia sustentada na tendncia para a burocratizao. Um processo ininterrupto nos conduz dos cmbios dos feudos hereditrios, sacerdotais ou mediante o arbtrio atual considerao do polcia como o representante de Deus no mundo. Anteriormente, a garantia dos direitos e a da segurana do indivduo ficam por conta dos membros da sua estirpe, os quais eram obrigados a prestar-lhe ajuda em juramentos e vinganas. Alm de outros fatores, as abundantes tarefas da chamada poltica de bem-estar social cumprem-se fundamentalmente no sentido da burocratizao, j que essas tarefas so impostas ao Estado por grupos de interesse

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e em parte o Estado as usurpa por razes de poltica de poder ou por motivos ideolgicos. Naturalmente, essas tarefas esto, em grande medida, economicamente determinadas. Entre os fatores primordialmente tcnicos, os modernos meios de comunicao servem ao avano da burocratizao. Vias terrestres, fluviais e martimas, trens, as comunicaes telegrficas e telefnicas, etc., tudo isto deve ser administrado necessariamente de forma pblica e coletiva; esta administrao resulta parcialmente conveniente do ponto de vista tcnico. Desta perspectiva, os atuais meios de comunicao desempenham frequentemente um papel anlogo ao dos canais da Mesopotmia ou a regulao do Nilo no antigo Oriente. O incremento dos meios de comunicao tem uma importncia decisiva para que seja possvel uma administrao burocrtica, ainda que no seja a nica condio decisiva. No Egito, por certo, a centralizao burocrtica, com base em uma economia quase de pura subsistncia, nunca tinha adquirido o desenvolvimento que obteve sem a rota comercial natural do Nilo. Na Prsia moderna, para propiciar a centralizao burocrtica, os funcionrios do telgrafo receberam ordens oficiais de informar ao Shah sobre tudo o ocorrido nas provncias, independentemente das autoridades locais. Alm disso, concedeu-se o direito de que os habitantes formulassem diretamente as suas queixas por telgrafo. Com o controle das comunicaes e dos transportes, o Estado moderno pode ser administrado tal como o .
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Os trens, por sua vez, esto ligados ao desenvolvimento do comrcio local de bens massivos. Este comrcio uma das condies da formao do Estado moderno. Como vimos anteriormente, isto no pode ser aplicado absolutamente ao passado.

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vAntAgens tcnicAs dA orgAnizAo burocrticA A superioridade puramente tcnica da organizao burocrtica foi sempre a razo decisiva do seu progresso com relao a toda outra forma de organizao. O mecanismo burocrtico para as demais organizaes como a mquina o para os modos de produo no mecanizados. Preciso, velocidade, certeza, conhecimento dos arquivos, continuidade, direo, subordinao estrita, reduo de desacordos e de custos materiais e pessoais so qualidades que, na administrao burocrtica pura, e fundamentalmente na sua forma monocrtica, atingem o seu nvel timo. A burocracia planejada , nos mencionados aspectos, comparativamente superior s restantes formas de administrao, colegiada, honorfica e no profissional. Inclusive, tratando-se de tarefas complexas, o trabalho burocrtico por salrio resulta no somente mais preciso, mas tambm, em ltima instncia, menos custoso que o servio ad honorem formalmente no remunerado. O trabalho administrativo realizado ad honorem torna-se um treinamento, o qual da motivos para que o servio honorfico seja realizado com maior lentido, a saber, porque menos formal e est menos vinculado a esquemas. Portanto, mais impreciso e est menos centralizado que o trabalho burocrtico, visto que depende menos de superiores, e porque a criao e explorao do aparelho de funcionrios subordinados e servios de arquivos so quase ineludivelmente mais caras. O servio honorfico possui menos continuidade que o burocrtico e frequentemente bastante caro. Adverte-se que isso

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assim se for levado em conta somente o dinheiro que custa ao errio pblico custos que, geralmente, aumentam consideravelmente com a administrao burocrtica com relao administrao por notveis-, mas tambm os frequentes prejuzos econmicos ocasionados aos governados por atrasos e falta de preciso. A possiblidade de uma administrao por notveis somente existe de forma regular e duradoura quando pode ser eliminada com sucesso a administrao oficial como recreao. Mas o aumento qualitativo das tarefas enfrentadas pela administrao limita os alcances da administrao por notveis; hoje em dia isto acontece inclusive na Inglaterra. O trabalho disposto em corpos colegiados provoca frico e demoras e gera compromissos entre interesses e opinies antagnicas. A administrao opera, pois, com mais impreciso e maior autonomia com relao aos superiores; , portanto, menos centralizada e mais lenta. Todos os progressos da organizao administrativa prussiana foram progressos do princpio burocrtico, e fundamentalmente monocrtico. Atualmente, a economia capitalista de mercado a primeira a reclamar que os assuntos administrativos oficiais resolvem-se com a maior preciso, clareza, continuidade e rapidez possveis. As grandes empresas capitalistas modernas constituem, em geral, pela sua organizao interna, modelos inigualados de organizao burocrtica rigorosa. Toda a administrao de um negcio funda-se em uma progressiva preciso, estabilidade e, fundamentalmente, rapidez nas operaes. Isto , por sua vez, determinado pela ndole peculiar dos meios modernos de comunicao, envolvendo, entre outros, o servio informativo da imprensa. A crescente rapidez de transmisso dos comunicados pblicos, bem como dos fatos polticos e econmicos, pressiona aguda e constantemente no sentido de apresar o ritmo de reao administrativa frente a situaes

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diversas. Regularmente, somente uma organizao rigorosamente burocrtica obtm o perodo tima de reao. A burocratizao implica em particular a possibilidade tima de colocar em prtica o princpio da especializao das funes administrativas conforme regulamentaes estritamente objetivas. As atividades particulares so confiadas a funcionrios especializados que, com a prtica, vo aprendendo cada vez mais. A resoluo objetiva dos assuntos pressupe primeiramente uma resoluo conforme as normas calculadas e sem levar em conta as pessoas. No podemos examinar aqui em detalhe como o aparelho burocrtico pode gerar e gera de fato definidos impedimentos para a resoluo dos negcios de um modo apropriado para o caso em particular. Sem levar em conta as pessoas , tambm, a consigna do mercado e, geralmente, de toda consecuo de interesses exclusivamente econmicos. Um slido exerccio da dominao burocrtica implica um nivelamento da honra de status. Se no for limitado simultaneamente o princpio do livre mercado, esta consequncia implica, por sua vez, o predomnio universal da situao de classe. As diferenas entre os possveis princpios aos quais apelam as comunidades polticas para satisfazer as suas necessidades explica o fato de que esta consequncia da dominao burocrtica no tenha sido verificada em todas as partes, paralelamente extenso da burocratizao. Tambm o segundo fator mencionado, normas calculveis, extremamente importante para a burocracia moderna. A especificidade da cultura moderna, e particularmente da sua base tcnica e econmica, exige precisamente esta cal-

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culabilidade dos resultados. Quando chega a se desenvolver plenamente, tambm a burocracia regida, em um sentido especfico, pelo princpio do sine ira ac studio. A sua ndole peculiar, bem recebida pelo capitalismo, evolui tanto mais perfeitamente quanto mais desumanizar a burocracia, quanto mais acabadamente conseguir despojar os assuntos oficiais do amor, dio e demais fatores pessoais, irracionais e emocionais que fogem a todo clculo. Esta a ndole peculiar da burocracia, e estimada como a sua virtude especfica. Quanto mais complexa e especializada devem a cultura moderna, tanto mais precisa de um perito pessoalmente indiferente e rigidamente objetivo para o seu aparelho sustentador externo, em vez do mestre de estruturas sociais mais antigas aberto ao influxo da simpatia pessoal, do favor, a graa e a gratido. A burocracia facilita, e na sua combinao mais favorvel, as disposies requeridas pelo aparelho externo da cultura moderna. Somente a burocracia colocou o fundamento para a administrao de uma lei racional, conceptualmente sistematizada, com base em estatutos, tais como os que foram sancionados por primeira vez, com um alto grau de perfeio tcnica, na ltima poca do Imprio romano. Esta lei foi herdada pela Idade Mdia, junto com a burocratizao da administrao legal, ou seja, junto com a substituio do antigo procedimento processual, fundado na tradio ou em casos irracionais, pelo perito especializado e preparado racionalmente.

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burocrAciA e direito A interpretao racional do Direito, fundada em concepes puramente formais, contrape-se ao tipo de adjudicao ligado frente a tudo a tradies sagradas. O caso particular que no pode ser resolvido com preciso atendo-se tradio soluciona-se quer seja por revelao concreta (orculo, deciso proftica ou ordlia, ou seja, mediante uma justia carismtica), ou ainda e somente estes so os casos que nos interessam aqui mediante juzos formais expressados em termos de avaliaes ticas concretas, ou de outra classe prtica. Este tipo de justia R. Schmidt o chamou apropriadamente de justia dos Cadis. Tambm podem ser formulados juzos formais, mas no com base em uma classificao de conceitos racionais, mas mediante analogias e dependendo de, e interpretando, precedentes concretos. Isto a justia emprica. A justia dos Cadis carece de qualquer classe de juzo raciocinado. Tampouco a justia emprica proporciona, na sua pureza, nenhum motivo o qual possamos classificar como racional, conforme o nosso significado da palavra. A ndole concretamente avaliadora da justia dos Cadis pode promover uma ruptura proftica com toda tradio. A justia emprica, por sua vez, pode sublimar-se e racionalizar-se em uma tecnologia. Em todas as formas de dominao no burocrtica nos encontramos com a peculiar coexistncia de um mbito de estrito tradicionalismo com um mbito de livre arbitrariedade e graa senhorial. So, pois, muito frequentes as combinaes e formas de transio entre ambos os princpios. Disto trataremos em outro contexto.

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Mendelssohn demonstrou que na Inglaterra, inclusive atualmente, um amplo setor da justia funciona, na realidade, ao estilo dos Cadis, e at um ponto quase inconcebvel no continente. De fato, tambm a justia alem funciona frequentemente do mesmo modo que esta justia inglesa, a saber, ao descartar uma declarao dos fundamentos do seu veredito. Em geral, deve-se prevenir a crena de que os princpios democrticos de justia coincidem com uma adjudicao racional (no sentido de racionalidade formal). Como o demonstraremos em outro contexto, na realidade ocorre o contrrio. A adjudicao inglesa e norte-americana dos tribunais supremos continua sendo, em grande medida, emprica, e particularmente o a adjudicao por precedentes. O motivo do fracasso dos esforos realizados na Inglaterra para uma codificao racional do Direito, bem como o fracasso na adoo do Direito romano, deve ser buscada na eficaz oposio referida racionalizao pelos grandes grmios de advogados organizados centralmente. Estes grmios formavam um setor monoplico de notveis, do qual provinham os juzes dos grandes tribunais do reino. Eles dominavam a instruo jurdica como uma tecnologia emprica, muito desenvolvida, e lutaram com sucesso contra toda ao favorvel a um Direito racional que colocasse em perigo a sua posio social e material. Foram os tribunais eclesisticos, e durante certo tempo tambm as universidades, que iniciaram estas aes. A contenda dos partidrios do Direito comum contra o Direito romano e eclesistico e o poder da Igreja originou-se em grande medida devido ao fator econmico que significava o interesse do advogado pelos seus honorrios; isto claramente evidente na participao do rei na contenda. A situao de poder dos advogados vitoriosos ficou, afirmo, condicionada pela centralizao poltica. A Alemanha,

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particularmente, por motivos polticos, carecia de uma hierarquia de notveis socialmente poderosa. No havia nenhuma hierarquia que, de forma similar aos advogados ingleses, pudesse reservar a administrao nacional do Direito para si mesma, levar o Direito nacional classe de uma tecnologia com um aprendizado regulamentado e resistir intromisso da preparao tecnicamente superior dos juristas especializados em Direito romano. O fato de que o Direito romano se adaptasse substancialmente melhor s necessidades do capitalismo nascente no decidiu a sua vitria na Europa continental. As instituies legais caractersticas do capitalismo moderno so todas alheias ao Direito romano e de origem medieval. O decisivo foi o ordenamento racional do Direito romano e, particularmente, a necessidade tcnica de colocar o procedimento processual em mos de peritos racionalmente instrudos, ou seja, homens instrudos nas Universidades e conhecedores do Direito romano. A instruo especializada era necessria, dada a crescente complexidade dos casos legais prticos e a crescente racionalizao da economia, que exigiam um procedimento racional de evidncia em vez da verificao da veracidade dos fatos mediante revelaes concretas ou garantias sacerdotais que, claro, so meios de prova ubquos e primitivos. Transformaes econmicas estruturais tambm foram fatores determinantes desta situao legal. Este fator interveio em todos os lugares, inclusive na Inglaterra, onde o poder real adotou o procedimento racional de evidncia em benefcio dos comerciantes. No foi, afirmo, este fator econmico o motivo determinante das diferenas de evoluo entre o Direito substantivo ingls e o alemo, mas estas resultam da evoluo legalmente autnoma das correspondentes estruturas de dominao.

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A justia centralizada e a dominao de notveis, na Inglaterra, ocorreram juntas; na Alemanha coexistem uma burocratizao e uma descentralizao poltica. Devido a isso, a Inglaterra, o primeiro pas capitalista e o mais desenvolvido da modernidade, manteve uma magistratura mais irracional e menos burocrtica. O capitalismo ingls teria podido, afirmo, adaptar-se facilmente a isso, principalmente devido a que at a modernidade a ndole da formao dos tribunais e do procedimento processual era, na realidade, uma ampla privao de justia para os grupos economicamente fracos. Isto influiu muito sobre a distribuio territorial na Inglaterra, favorecendo o acmulo e imobilizao da riqueza latifundiria. No mesmo sentido, influram a durao e gastos da transferncia de bens imveis, determinados pelos interesses econmicos dos advogados. Durante a poca da Repblica, o Direito romano representa uma combinao nica de elementos racionais e empricos, e inclusive de elementos da justia dos Cadis. Estes ltimos encontram-se no sistema de nomeao de um jurado como tal e nas actiones in factum do pretor que, no incio, sem dvida, ocorreram entre um caso dado e outro. O sistema de fianas da justia romana e todos seus derivados, inclusive parcialmente a prtica de rplicas dos juristas clssicos, apresentavam um carter emprico. A decisiva converso do pensamento jurdico pr-determinada pela ndole tcnica da instruo do procedimento processual, confiada s frmulas do edito legal, as quais eram adaptadas a concepes legais. Atualmente, o predomnio do princpio de substanciao prioriza a apresentao dos fatos, qualquer que seja a perspectiva legal que justifique a demanda. Atualmente, carece-se de uma compulso similar que leve a apresentar formalmente e com preciso o sentido dos conceitos; mas

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esta compulso surgiu com a cultura tcnica do Direito romano, de modo que no desenvolvimento do Direito racional incidiram os fatores tcnicos do procedimento processual, os quais somente indiretamente originaram-se na estrutura estatal. A racionalizao do Direito romano em um sistema fechado de conceitos manejados cientificamente somente foi aperfeioada durante o perodo de burocratizao da prpria comunidade poltica. Este carter racional e sistemtico diferencia categoricamente o Direito romano de todo Direito originado no Oriente ou na Grcia helnica. As respostas rabnicas do Talmude exemplificam paradigmaticamente uma justia emprica no racional, mas racionalista e, por sua vez, nutrida pela tradio. Em ltima instncia, todo veredito proftico justia dos Cadis pura, no nutrida pela tradio, e segundo o esquema: Est escrito... mas eu os digo. Quanto mais energicamente sobressai a ndole religiosa da posio do Cadi (ou um juiz semelhante), tanto mais livremente predomina o juzo do caso individual e tanto menores so os impedimentos que geram as normas no interior da sua esfera operacional no nutrida pela tradio sagrada. Assim sendo, por exemplo, uma gerao posterior ocupao francesa de Tunes ainda sobrevivia um obstculo muito tangvel para o capitalismo no fato de que o tribunal eclesistico (a Chara) proferia sentena sobre a propriedade territorial conforme a sua livre escolha, como expressado pelos europeus. No h dvida de que fatualidade e percia no coincidem necessariamente com o predomnio de normas gerais e abstratas. Isso nem mesmo vlido no caso da moderna administrao de justia. A ideia de uma lei sem lacunas , claro, energicamente questionada. A representao do juzo moderno
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como um autmata que recebe os processos e os custos a fim de poder emitir o veredito, junto com as razes justificadoras deste, mecanicamente transcritas de pargrafos codificados, uma representao aeradamente resistida, talvez com motivo de que uma slida burocratizao da justia traz aparelhada certa aproximao a esse modelo. No mbito do procedimento judicial h setores nos quais o legislador leva diretamente o juiz burocrtico a individualizar os procedimentos. Com relao ao administrativa propriamente dita, ou seja, com relao a toda a atividade estatal que desenvolvida fora do campo da criao de leis e procedimentos judiciais, existe o costume de reivindicar a liberdade e o predomnio das circunstncias individuais. Pensa-se que as normas gerais desempenham um papel principalmente negativo ao constituir-se em travas para a atividade positiva e criativa do funcionrio, a qual jamais deveria ser controlada. No entanto, essencial o fato de que esta administrao (e possivelmente magistratura) supostamente criativa no seja um campo de libre ao voluntria, de perdo, e de favores e qualificaes pessoais, como ocorre nas formas pr-burocrticas. Sempre existe, como regra de conduta, a normativa e a avaliao racional das finalidades objetivas, bem como a fidelidade a estas. Com relao administrao executiva, principalmente nos campos onde a vontade criativa do funcionrio mais rigorosamente estabelecida, respeita-se a ideia, primordialmente moderna e estritamente objetiva, das razes de Estado, como norma suprema e decisiva da atuao do funcionrio. claro que o certeiro instinto da burocracia para consolidar as condies indispensveis para manter seu poder no eu prprio Estado est indissoluvelmente ligado canonizao da ideia

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abstrata e objetiva das razes de Estado. Em ltima instncia, os interesses de poder da burocracia somente fornecem um contedo concretamente utilizvel para esse ideal, e, no caso de dvida, decidem finalmente os interesses de poder. Aqui no podemos continuar com esta discusso. O nico ponto decisivo, para ns, que, em princpio, no reverso de todo ato de administrao burocrtica, ou seja, ordenamento segundo normas ou ainda avaliao de meios e fins, h um conjunto de motivos racionalmente discutveis. O propsito das tendncias democrticas, enquanto tendncias para minimizar a autoridade, necessariamente ambguo. A igualdade perante a lei e a reclamao de garantias legais contra a arbitrariedade exigem uma objetividade formal e racional da administrao, em oposio ao desdobramento pessoal livre proveniente da graa da antiga dominao patrimonial. Mas quando um ethos por no falar em instintos _ impe-se nas massas com relao a algum assunto individual, esse ethos pede uma justia substantiva referente a algum caso e pessoa concretos, e este ethos chocar necessariamente com o formalismo e o impassvel factualismo regrado da administrao burocrtica. Por este motivo, o ethos exige recusar de forma emotiva o exigido pela razo. Uma igualdade formal perante a lei e uma distribuio e administrao racionalmente calculveis, tal como exigido pelos interesses burgueses, no servem 1as massas despossudas. Da perspectiva destas, natural que a justia e a administrao de bens sirvam para reparar as carncias das suas oportunidades econmicas e sociais de vida, com relao s classes possuidoras. Mas a justia e a administrao somente podem desempenhar esse papel se assumirem em grande medida um carter informal. Todo tipo de justia popular, bem como

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todo gnero de influncia da chamada opinio pblica sobre a administrao, travam o desenvolvimento racional da justia e da administrao com uma fora semelhante dos manejos astrolgicos de um governante absoluto. Neste nvel, ou seja, nas condies de uma democracia de massas, a opinio pblica reduz-se a um comportamento comunal surgido de sentimentos irracionais. Geralmente, a difundem ou determinam os dirigentes de partido e a imprensa.

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A concentrAo dos Meios AdMinistrAtivos A estrutura burocrtica implica a concentrao dos recursos materiais de administrao em mos do chefe. Esta concentrao produz-se, por exemplo, de modo conhecido e tpico, no desenvolvimento das grandes empresas capitalistas, as quais adquirem as sus caractersticas essenciais nesse processo. Nas organizaes pblicas ocorre um processo anlogo. O exrcito com conduo burocrtica dos faras, e exercido na ltima fase da Repblica romana e durante o Principado, e, principalmente, o exrcito do Estado militar moderno, distinguem-se pelo fato de que seu equipamento e sua proviso provm dos depsitos do chefe guerreiro. Isto diferencia-se dos exrcitos populares das tribos agrcolas, da cidadania armada das cidades antigas, das milcias das primeiras cidades medievais e de todos os exrcitos feudais; nestes era normal o auto-equipamento e o auto-aprovisionamento de todos os que deviam combater. Atualmente, a guerra uma guerra de mquinas. E, por isto, os depsitos so tecnicamente necessrios, bem como na indstria a mecanizao promove a concentrao da administrao e dos meios de produo. Mas os exrcitos burocrticos do passado, aprovisionados e equipados pelo soberano, apareceram quando a evoluo social e econmica diminuiu absoluta ou relativamente a quantidade de cidados economicamente capazes de equipar-se, de modo que o seu nmero j no foi suficiente para armar os exrcitos necessrios. Somente a estrutura do exrcito burocrtico possibilitou a expanso dos exrcitos profissionais sempre em armas, necessrios para a

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permanente pacificao de possveis conflitos internos, bem como para lutar contra inimigos distantes, principalmente inimigos de ultramar. A disciplina militar e a prtica tcnica somente podem evoluir normalmente e com plenitude, pelos menos em seu alto grau atual, no exrcito burocrtico. Historicamente, e em todo o descoberto, a burocratizao do exrcito ocorreu paralelamente transferncia do servio militar dos possuidores aos despossudos. At ser realizada essa transferncia, o servio militar era um privilgio honorfico dos proprietrios. A obrigao do servio tambm foi transferida aos estrangeiros, como nos exrcitos mercenrios de sempre. De modo caracterstico, este processo ocorre ao mesmo tempo que o acrescentamento geral da cultura material e intelectual. Tambm influiu em todos os lugares o seguinte motivo: a progressiva densidade da populao e, com ela, a potncia e esforo do trabalho econmico, determinados por uma progressiva indispensabilidade dos estratos adquiridos com fins blicos. Deixando de lado as pocas de grande fervor ideolgico, em geral, as camadas possuidoras de cultura sofisticada, e principalmente urbana, esto pouco adaptadas e tambm pouco inclinadas aos rudes trabalhos blicos do soldado comum. Em igualdade de circunstncias, as camadas de proprietrios rurais, pelo menos em geral, sentem-se mais inclinadas a transformar-se em oficiais profissionais. Esta diversidade entre os proprietrios urbanos e os rurais somente diminui quando a iminente possibilidade de uma guerra mecanizada exige que os dirigentes estejam capacitados como tcnicos. Semelhante a qualquer outro negcio, a burocratizao da guerra organizada pode ser realizada na forma de empresa capitalista privada. De fato, e principalmente no Ocidente, at o final do sculo XVII, a proviso de exrcitos e a sua administrao por capitalistas

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privados foi a regra nos exrcitos mercenrios. Em Brandenburgo, no decorrer da guerra dos Trinta Anos, o saldado ainda era primordialmente proprietrio do conjunto material da sua atividade. Era proprietrio das suas armas, cavalos e vestimenta, ainda que o Estado o abastecesse em certa medida, na funo de comerciante do sistema produtor, podemos dizer. Logo, no exrcito permanente da Prssia, o chefe da companhia tinha em sua propriedade os meios materiais de guerra; a monopolizao dos meios de guerra em mos do Estado somente ocorreu de forma definitiva a partir da paz de Tilsit. Os uniformes, em geral, somente foram introduzidos com essa monopolizao. Anteriormente, a adoo de uniformes estava sob os cuidados do arbtrio do oficial do regimento, exceto quando se tratava de categorias especiais de tropas s quais o rei tinha concedido determinados uniformes, primeiro real guarda de corps, em 1620, depois, frequentemente, sob o reinado de Frederico II. Expresses tais como regimento e batalho tinham, em geral, no sculo XVIII, um significado bastante diferente do atual. Somente o batalho era uma unidade ttica (atualmente ambos o so); o regimento, por sua vez, era uma unidade administrativa de uma estrutura econmica determinada pela situao de empresrio do coronel. As empresas martimas oficiais (por exemplo, as mos genovesas) e a proviso do exrcito esto entre as primeiras grandes empresas de ndole burocrtica do capitalismo privado. Neste sentido, a nacionalizao destas empresas pelo Estado comparvel modernamente nacionalizao dos trens, controlados pelo Estado desde o incio. Analogamente ao processo das organizaes militares, a burocratizao da administrao tambm implica a concentrao

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dos meios organizacionais em outras esferas. A velha administrao mediante strapas e regentes e a administrao atravs de concessionrios, compradores de cargos, e, principalmente, a administrao por meio de vassalos feudais, descentralizam os meios materiais de administrao. Os gastos provinciais locais, e a manuteno do exrcito e dos funcionrios subalternos pagam-se normalmente por adiantado, por meio das receitas locais, e somente o excedente chega ao tesouro central. A administrao do funcionrio enfeudado custeada pelo mesmo. O Estado burocrtico, por sua vez, faz entrar no oramento todos os gastos administrativos e proporciona s autoridades inferiores os meios de pagamento ordinrios, cuja utilizao regulada e controlada por aquele. Isto apresenta o mesmo sentido para a economia da administrao como a grande empresa capitalista centralizada. No que se refere investigao e instruo cientficas, a burocratizao dos institutos de investigao, sempre existentes nas universidades, em funo do progressivo requerimento de meios materiais de administrao. Mediante a concentrao destes meios em mos do privilegiado diretor do instituto, a massa de investigadores e docentes encontra-se separada dos seus meios de produo, bem como os operrios ficaram separados dos seus nas empresa capitalista.
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Apesar da sua segura superioridade tcnica, a burocracia tem sido em todo o descoberto um fato relativamente tardio. Isto deveu-se a um conjunto de obstculos que somente despareceram totalmente sob determinadas condies polticas e sociais.

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o niveLAMento dAs diferenAs sociAis A estrutura burocrtica chegou ao poder, em geral, em virtude de um nivelamento de diferenas econmicas e sociais. Este nivelamento foi pelo menos relativo e influiu na importncia das diferenas econmicas e sociais para a distribuio de funes administrativas. Diferentemente do autogoverno democrtico das pequenas unidades homogneas, a burocracia vai ligada necessariamente moderna democracia de massas. Isto deriva do princpio definitrio da burocracia: a regulao abstrata da prtica da autoridade, a qual procede do requerimento de igualdade perante a lei e, por conseguinte, do repdio dos privilgios e do tratamento dos assuntos caso a caso. Esta regularidade tambm provm das pr-condies sociais do surgimento das burocracias. A administrao no burocrtica de toda formao social extensa funda-se, de uma forma ou de outra, no fato de que as tarefas e deveres administrativos esto vinculados a privilgios e classes sociais, materiais ou honorificas j existentes. Isto implica, em geral, um vnculo do direito a funes administrativas com uma explorao econmica direta ou indireta, ou uma explorao social do prestgio que o tipo de autoridade administrativa concede aos seus depositrios. Por conseguinte, a burocratizao e a democratizao no seio da administrao estatal aumentam os gastos em dinheiro do errio pblico. E isto ocorre apesar de que a administrao burocrtica tem, em geral, um carter mais econmico que outros tipos de administrao. At pouco tempo atrs, o
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modo mais barato de satisfaze4 a necessidade de uma administrao pelo menos da perspectiva do errio era confiar quase toda a administrao local e a magistratura inferior aos latufundirios da Prssia oriental. O mesmo ocorre na administrao dos sherriffs na Inglaterra. A democracia de massas varre os privilgios feudais, patrimoniais e plutocrticos da administrao isto ltimo pelo menos no propsito. Substitui necessariamente a administrao como recreao, historicamente herdada e desempenhada por notveis, por uma tarefa profissional remunerada. Isto no se aplica somente s estruturas estatais. Em efeito, no casual que os partidos democrticos de massas tenham liquidado, nas suas prprias organizaes, o tradicional predomnio dos notveis, fundado em relaes pessoais e na estima individual. claro que frequentemente ainda subsistem esses restos de personalismo nos antigos partidos conservadores e tambm nos liberais. Os partidos democrticos de massas esto organizados burocraticamente sob o controle dos funcionrios partidrios, secretrios rentados dos partidos e sindicatos etc. Na Alemanha, por exemplo, isto foi produzido no Partido Socialdemocrata e no movimento agrrio de massas, e, na Inglaterra, por primeira vez, na particular democracia das juntas de Gladstone-Chamberlain, organizada primeiramente em Birmingham e em curso de expanso desde 1870. Nos Estados Unidos, os dois partidos desenvolveram a sua burocratizao a partir da administrao de Jackson. Na Frana, no entanto, as tentativas de organizar partidos polticos disciplinados em virtude de um sistema eleitoral que requer uma estrutura burocrtica foram repetidamente frustradas. Foi impossvel vencer a resistncia dos grupos locais de notveis contra a burocratizao dos partidos, necessria a longo prazo, a qual cobriria todo o pas, e deslocaria a

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sua influncia. Todo refinamento das tcnicas eleitorais, por exemplo, o sistema de eleies proporcionais, que realiza clculos com cifras, requer uma estrita organizao burocrtica interlocal dos partidos e, consequentemente, uma progressiva prevalncia da burocracia e da disciplina no seio do partido e, por sua vez, o desaparecimento dos grupos locais de notveis isto aplica-se pelo menos aos grandes Estados. O avano da burocratizao na prpria administrao estatal um fenmeno que acompanha a democracia como um manifesto na Frana, Amrica do Norte e, agora, na Inglaterra. Deve-se levar em conta, por outro lado, a ambiguidade do termo democratizao. O demos em si, como massa inarticulada, no governa nunca as estruturas superiores; pelo contrrio, governado, e sua existncia somente altera o modo de seleo dos dirigentes executivos e o tipo de influncia que o demos pode exercer, ou ainda melhor, grupos sociais integrados deste, sobre o contedo e o manejo das atividades administrativas, configurando o que denominado opinio pblica. A democratizao no implica uma participao crescente e ativa na autoridade da formao social. Isto pode ser uma consequncia da democratizao, mas no um resultado necessrio. Neste ponto, lembremos formalmente que o conceito poltico de democracia, com base na igualdade de direitos para os governados, envolve os seguintes postulados: 1) preveno da formao de um grupo fechado de status de funcionrios a favor de uma admissibilidade universal dos cargos, e 2) minimizao da autoridade do corpo de funcionrios a favor de um avano da influncia da opinio pblica, tanto quanto for possvel. Por conseguinte, a democracia poltica procura encurtar o perodo de servios por

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meio de eleies e com base em no requerer do candidato uma percia especial. Deste modo, a democracia entra inevitavelmente em conflito com as tendncias burocrticas geradas na luta contra o governo dos notveis. O mais decisivo na democratizao a equiparao dos governados frente ao grupo governante, burocraticamente estruturado, o qual, por sua vez, pode desempenhar um papel bastante autocrtico, tanto formalmente quanto de fato. Na Rssia, a dissoluo da hierarquia da antiga nobreza latifundiria por meio da regulao da ordem hierrquica, e a contaminao da antiga nobreza por uma nobreza de cargo, foram fenmenos passageiros, prprios do desenvolvimento da burocracia. Na China, a qualificao da classe e a aptido para um cargo pblico segundo a quantidade de exames aprovados teve um significado anlogo. Na Frana, a Revoluo, e ainda mais o bonpartismo, deram pleno poder burocracia. Na Igreja catlica, primeiro eliminaram-se os poderes feudais e depois todos os podres locais independentes. Esta ao foi iniciada por Gregrio VII e prosseguiu por meio do Conclio de Trento e do Conclio Vaticano, e concluiu-se com os editos de Pio X. A transformao destas hierarquias locais em simples funcionrios da autoridade central foi vinculada ao contnuo aumento da importncia de fato dos capeles, formalmente bastante dependentes; um processo que foi desenvolvido principalmente com base na organizao do catolicismo em partidos polticos. Por conseguinte, este desenvolvimento implicou um avano da burocratizao e, por sua vez, da democratizao passiva, ou seja, a equiparao dos governados. A substituio do exrcito de notveis auto-equipado pelo exrcito burocrtico , em todo o descoberto, um processo de democratizao passiva, na medida em que o toda instaurao de uma monarquia militar absoluta

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em vez de um Estado feudal ou uma repblica de notveis. No Principado romano, a burocratizao da administrao provincial na esfera da arrecadao de impostos, por exemplo, foi paralela eliminao da plutocracia de uma classe capitalista que tinha sido onipotente sob a Repblica. Deste modo, eliminou-se, por ltimo, o prprio capitalismo antigo. bvio que nestes processos de democratizao quase sempre intervm fatores econmicos de algum tipo. Frequentemente advertimos a influncia econmica do surgimento de novas classes, quer seja que tenham carter plutocrtico, pequeno burgus ou proletrio. Estas classes podem apelar ajuda de um poder poltico, ou podem cri-lo ou recri-lo, alm de que esse poder legtimo ou cesarista. O fazem, geralmente, para obter vantagens econmicas ou sociais, mediante ajuda poltica. Por outro lado, h casos, igualmente possveis e historicamente fundamentados, nos quais a iniciativa foi tomada de cima e teve um sentido puramente poltico, e utilizou razes polticas, principalmente sobre assuntos externos. Este tipo de governo limitou-se a explorar os conflitos econmicos e sociais, bem como interesses classistas, como recurso para realizar a sua prpria finalidade de adquirir poder poltico. Para este objetivo, a autoridade poltica perturbou o equilbrio sempre instvel das classes enfrentadas e trouxe tona seus antagonismos latentes. Na prtica, no possvel determinar uma norma geral para o caso. O processo das influncias econmicas e o das influncias polticas muito varivel. A passagem para o tipo de combate disciplinar graas aos hoplitas, na Grcia antiga, e a progressiva importncia da marinha, em Atenas, constituram a base para a aquisio de poder poltico pelos grupos que sustentavam o aparelho militar. Em Roma, por sua vez, o mesmo
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fenmeno somente afetou circunstancialmente o poder da nobreza de ofcio. Ainda que, em todo o descoberto, o moderno exrcito de massas tenha sido um meio para destruir o poderio dos notveis, isto por si s no determinou uma democratizao ativa, mas uma democratizao passiva. Para isto contribuiu, no entanto, o fato de que o antigo exrcito de cidados tinha como base econmica o auto-equipamento, enquanto que o exrcito moderno baseia-se na satisfao burocrtica dos requisitos. O predomnio da estrutura burocrtica baseia-se na sua superioridade tcnica. Aqui, como em geral em toda a tcnica, este fato tem a seguinte consequncia: o avano burocrtico foi mais lento quando as formas estruturais mais antigas tinham um bom desenvolvimento tcnico e adaptavam-se funcionalmente s necessidades do momento. Assim ocorreu com a administrao inglesa de notveis e, por isso, a Inglaterra foi o pas com a burocratizao mais lenta. O mesmo fenmeno geral ocorre quando sistemas muito desenvolvidos de iluminao a gs ou de trens a vapor com um grande capital fixo oferecem maiores dificuldades para a eletrificao que as regies totalmente virgens abertas mesma.

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cArter perMAnente do ApAreLho burocrtico Uma vez instaurada em sua plenitude, a burocracia constitui uma das estruturas sociais mais difceis de destruir. A burocracia o meio de transformar a ao comunitria em uma ao societria organizada racionalmente. Por isso, a burocracia, como instrumento de societalizao das relaes de poder, foi e um instrumento de poder de grande importncia para quem controlar o aparelho burocrtico. Em igualdade de condies, uma ao societria, dirigida e organizada com mtodo, prevalece sobre toda resistncia de uma ao de massas ou inclusive comunal. E, com toda a burocratizao da administrao, fica estabelecida uma forma de poder praticamente inamovvel. O burocrata individual no pode se safar do aparelho ao qual est ligado. Diferentemente do notvel honorfico ou voluntrio, o burocrata profissional est acorrentado sua atividade por meio de toda a sua existncia material e espiritual. Geralmente, uma simples engrenagem de um mecanismo sempre em funcionamento que lhe ordena ir em um sentido essencialmente fixo. O funcionrio deve realizar tarefas especializadas e, normalmente, no pode dar partida nem parar o mecanismo, o qual somente dirigido de cima. Desta forma, o burocrata individual est ligado ao conjunto de todos os funcionrios integrados no mecanismo. O interesse destes est em que o mecanismo continue funcionando e mantenha a autoridade exercida societariamente. Os governados, por sua vez, no podem prescindir do aparelho burocrtico de autoridade, ou substitu-lo, quando j

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existe, visto que esta burocracia funda-se em uma preparao especializada, uma diviso funcional do trabalho, e uma constelao de atitudes metodicamente integradas. Se o funcionrio deixar de trabalhar, ou se o seu trabalho sofrer uma interrupo forada, sobrevm o caos e difcil encontrar, entre os governados, substituintes que sejam capazes de controla-lo. Isto vale tanto para a administrao pblica quanto para a administrao econmica privada. A sorte material das massas depende cada vez mais do andamento regular e correto das estruturas cada vez mais burocrticas do capitalismo privado. E isto faz com que cada vez seja mais utpica a tentativa de elimin-las. Nas organizaes pblicas e nas privadas, a disciplina do corpo de funcionrios tem como termo de comparao a constelao de atitudes do funcionrio com relao a uma obedincia rigorosa dentro da sua atividade habitual. Esta disciplina devm cada vez mais o fundamento de toda ordem, por maior que seja a significao prtica da administrao baseada nos documentos arquivados. A ingnua pretenso do bakuninismo de anular a base dos direitos adquiridos e da dominao por meio da destruio dos documentos pblicos no leva em conta a firme tendncia do homem de manter as normas e ordenamentos habituais, os quais continuam vigentes independentemente dos documentos. Toda reorganizao de tropas vencidas ou dispersas, bem como a reorganizao do aparelho administrativo desquiciado por rebelies, pnico ou outras comoes, realizam-se apelando tendncia condicionada a aceitar obedientemente as ordens superiores. A necessidade objetiva do aparelho j existente, com o seu especial carter impessoal, implica que contrariamente ao que ocorre no caso de ordens feudais baseadas na

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lealdade pessoal no seja difcil fazer funcionar esse mecanismo a servio de qualquer capaz de chegar a controla-lo. Um conjunto racionalmente organizado de funcionrios continua funcionando regularmente depois da ocupao do terreno pelo inimigo; este somente tem que trocar aqueles que ocupam cargos superiores. Durante os seus longos anos de permanncia no poder, Bismarck eliminou todos os estadistas independentes e submeteu os seus colegas ministeriais a uma estrita obedincia burocrtica. Ao deixar o seu cargo, comprovou com surpresa que os seus colegas continuavam administrando os seus escritrios, impassveis e sem desfalecer, como se ele no tivesse sido o crebro mestre e o criador dessas criaturas, mas como si um simples indivduo tivesse sido substitudo por outro no aparelho burocrtico. Na Frana, apesar de todas as mudanas de amo desde o Primeiro Imprio, o aparelho de poder continuou sendo fundamentalmente o mesmo. Estes aparelhos tornam cada vez mais impossvel, do ponto de vista tcnico, a chamada revoluo, como criao forada de formas de poder totalmente novas, principalmente quando o aparelho tem sob o seu controle os modernos meios de comunicao e a sua estrutura est racionalmente organizada. A Frana um exemplo clssico da substituio das revolues por coups dEtat; todas as mudanas de sucesso na Frana no so mais que coups dEtat.

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consequnciAs econMicAs e sociAis dA burocrAciA A organizao burocrtica de uma formao social, e especialmente de uma estrutura poltica, pode ter profundas consequncias econmicas e, frequentemente, as tem. Que tipo de consequncias? Isto depende, em cada caso individual, da distribuio de poder econmico e social, e principalmente do terreno ocupado pelo aparelho burocrtico em desenvolvimento. Por conseguinte, as consequncias da burocracia dependem do sentido dado ao aparelho pelos poderes que o usam. E, muito frequentemente, o resultado foi uma distribuio criptoplutocrtica do poder. Na Inglaterra, e principalmente nos Estados Unidos, por trs das estruturas burocrticas dos partidos habitualmente encontram-se os mecenas do partido. Estes financiam os referidos partidos e influem nos mesmos. Na poca moderna, a burocratizao e o nivelamento social no interior das organizaes polticas e, principalmente, no interior das organizaes estatais, com relao eliminao das prerrogativas feudais, favoreceu muito frequentemente os interesses do capitalismo. Frequentemente, a burocratizao realizou-se em franca aliana com interesses capitalistas; a grande aliana histrica do monarca absoluto com os interesses capitalistas, por exemplo. Geralmente, uma equiparao legalista e a eliminao de grupos locais solidamente estabelecidos, manejados por notveis, tem andado lado a lado com uma expanso da atividade capitalista. No entanto, em consequncia da burocratizao, cabe esperar a prtica de que uma poltica

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adaptada ao interesse pequeno burgus por uma subsistncia tradicional assegurada, ou inclusive uma poltica estatal socialista que restrinja as oportunidades de benefcio privado. Isto ocorreu em vrios casos de grande significao histrica, principalmente na antiguidade. Os efeitos muito diversos de formaes polticas bastante semelhantes, pelo menos em princpio no Egito faranico e nas pocas helnica e romana -, mostram a ampla diversidade possvel na transcendncia econmica da burocratizao, segundo a influncia de outros fatores. O simples direito da organizao burocrtica no determina nitidamente a orientao concreta que seguiro as suas consequncias econmicas, sempre vigentes de uma forma ou outra. Pelo menos, no influi sobre estas de forma anloga ao seu efeito relativamente igualitrio no terreno social. Neste sentido, deve-se insistir em que a burocracia, como tal, um instrumento de preciso que est a servio de interesses de dominao bastante diversificados exclusivamente polticos, bem como puramente econmicos, ou de outro tipo. Por isso, conveniente no exagerar na extenso do seu paralelismo com uma democratizao, por mais caracterstico que este possa ser. Em determinadas condies, grupos de senhores feudais tambm serviram burocracia. Tambm existe a possibilidade e frequentemente esta foi realizada: por exemplo, no Principado romano e em diversas estruturas estatais absolutistas de que uma burocratizao da administrao esteja deliberadamente relacionada a domnios ou misturada a estes em virtude da fora dos estratos de poder social existentes. Frequentemente, certos cargos so reservados deliberadamente para determinados grupos de status. A democratizao da sociedade em seu conjunto, e no significado moderno do termo, quer seja

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efetiva ou talvez somente formal, uma base peculiarmente favorvel para a burocratizao, mesmo que no seja a nica possvel. Em ltima instncia, a burocracia somente tenta abrandar os poderes que lhe resistem nos mbitos que deseja ocupar. Deve-se ter presente este fato, que j vimos vrias vezes, e que devemos discutir reiteradamente: que a democracia tal como se ope ao poder da burocracia, apesar (e talvez por causa) do seu inevitvel mas impremeditado estmulo burocratizao. Em determinadas condies, a democracia promove ostensveis rupturas e travas no seio da organizao burocrtica. Por isso, deve-se considerar a orientao particular tomada pela burocratizao em cada caso histrico singular.

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o poder dA burocrAciA Em todo o descoberto, o Estado moderno submetido burocratizao. Mas aqui deve-se apresentar o problema de se o poder da burocracia dentro da estrutura poltica experimenta um crescimento universal. O fato de que a burocracia seja, tecnicamente, o meio de poder mais efetivo a servio do homem que o controla, no determina a gravitao que a burocracia como tal pode ter dentro de uma formao social especfica. A progressiva indispensabilidade do corpo de funcionrios, que compreende milhes, no mais decisiva neste contexto que a opinio de alguns expositores do proletariado sobre a indispensabilidade econmica do movimento operrio para uma apreciao de capacidade de poder social e poltico. Se a indispensabilidade possusse um carter decisivo, os escravos indispensveis deveriam ter ocupado postos de poder quando regia o trabalho escravo, j que eram pelo menos to indispensveis quanto o so hoje em dia os funcionrios e proletrios. No se pode inferir a priori destes motivos se o poder da burocracia como tal est crescendo. A interveno de grupos de interesses econmicos no oficiais, ou a interveno de organizaes locais, interlocais, ou representativas de qualquer outro tipo, ou de associaes vizinhais, todos estes fatores opem-se, aparentemente, burocratizao. Aqui temos que deixar para outro momento e no incluir nesta discusso puramente formal e tipolgica o exame de que medida essa aparncia corresponde realidade. Em termos gerais, somente podemos afirmar o seguinte:

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Em condies normais, o poder de uma burocracia em plena expanso sempre impressionante. O patro poltico que enfrenta o funcionrio, treinado, incorporado direo administrativa e investido com a hierarquia formal de um interlocutor vlido, est na situao do aficionado frente ao perito. Isto aplica-se tanto se o patro ao qual serve a burocracia um povo, provido com os recursos da iniciativa legislativa, o plebiscito e o direito de remover funcionrios, ou a um parlamento, eleito em uma base mais oligrquica ou mais democrtica. Aplica-se tanto se o patro um corpo aristocrtico colegiado, baseado, legalmente ou de fato, em uma cooptao, ou se se refere a um presidente eleito massivamente, ou a um monarca hereditrio e absoluto ou constitucional. Toda burocracia tenta acrescentar a superioridade dos profissionalmente informados conservando em segredo os seus conhecimentos e propsitos. A administrao burocrtica sempre propende a ser uma administrao de sesses secretas; tanto como possvel, furtam a toda crtica seus conhecimentos e suas atividades. Os funcionrios do tesouro do Shah da Prsia transformaram a sua tcnica oramentria em uma doutrina secreta, e inclusive utilizam uma escritura secreta. Em geral, as estatsticas oficiais da Prssia somente mostram ao pblico, e suposta opinio pblica, o que no pode prejudicar os propsitos da burocracia que possui o poder. Em determinados setores administrativos, a calculada paixo pelo segredo deriva da sua natureza material: h sigilo sempre que esto envolvidos os interesses de poder da estrutura dominante com relao ao exterior, quer seja o concorrente econmico de uma empresa privada (a contra), ou uma sociedade poltica estrangeira, potencialmente hostil. Para que o segredo esteja bem guardado, o controle publico da

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administrao diplomtica deve ser muito limitado. A administrao deve, necessariamente, enfatizar o segredo das suas medidas mais importantes; e isto torna-se mais imperioso a medida que prevalecem os aspectos puramente tcnicos. Os partidos polticos procedem do mesmo modo, apesar de toda a aparatosa publicidade dos congressos e convenes. Este segredo ir predominando a medida que aumentar a burocratizao das organizaes partidrias. Na Alemanha, por exemplo, a poltica comercial exige que sejam ocultadas as autnticas estatsticas de produo. Toda atitude combativa de uma formao social com relao ao exterior serve para consolidar e aumentar a posio do grupo no poder. O ntido interesse da burocracia pelo poder, no entanto, vai muito alm daquelas reas em que interesses puramente funcionais requerem o sigilo. A ideia de segredo oficial uma tentativa especificamente burocrtica, e a burocracia defende fanaticamente esse sigilo, o qual somente pode ser justificado essencialmente em mbitos especificamente precisos. Ao enfrentar o parlamento, a burocracia, impelida pelo seu certeiro instinto de poder, recusa toda tentativa do parlamento, ou de grupos de interesses, dirigida a obter informao atravs dos seus prprios peritos. O denominado direito de investigao parlamentria um dos meios utilizados pelo parlamento para dispor da referida informao. A burocracia, logo, prefere um parlamento mal informado e, consequentemente, impotente, pelo menos na medida em que a burocracia faz coincidir os seus interesses de poder com a ignorncia dos demais. O monarca absoluto impotente frente ao maior conhecimento do perito burocrtico at certo ponto inclusive mais impotente que qualquer outro chefe poltico. Os impertinen-

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tes decretos de Frederico o Grande com relao abolio da servido foram desviados, por assim dizer do seu trmite executivo em virtude de que o aparelho oficial simplesmente os ignorou como ideias circunstanciais de um aficionado. Frequentemente, um monarca constitucional representativo de um setor social importante de governados exerce uma maior influncia sobre os trmites administrativos que um monarca absoluto. O monarca constitucional pode exercer um controle mais eficaz sobre esses peritos devido ndole mais ou menos pblica da crtica, enquanto que o monarca absoluto depende somente da burocracia para obter informao. O tzar russo do antigo regime raramente conseguia realizar de forma permanente o que no fosse do agrado da burocracia e comprometesse os seus interesses de poder. As suas reparties ministeriais, colocadas sob a sua autoridade autocrtica imediata, representavam, como acertadamente o observou Leroy-Beaulieu, um conglomerado de satrapias. Estas satrapias mantinham uma luta permanente e, principalmente, bombardeavam-se com volumosos memorandos frente aos quais o monarca, um diletante, era impotente. A transio ao governo constitucional provocou a necessria concentrao em uma pessoa do poder da burocracia central. O conjunto de funcionrios passou a depender de um chefe monocrtico, o primeiro ministro, por cujas mos passava tudo o que depois chegaria ao monarca. Isto submeteu consideravelmente o monarca tutela do chefe da burocracia. Guilherme II, que lutou contra este princpio no seu conhecido conflito com Bismarck, logo se viu obrigado a desistir do seu ataque. Quando predominam os conhecimentos de peritos, a influncia efetiva do monarca somente pode ser permanente se mantiver uma ininterrupta comunicao com os chefes burocrticos; esta relao deve ser planejada sistematicamente e dirigida pelo chefe da burocracia.

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Por sua vez, o constitucionalismo vincula burocracia e ao governante a upa comunidade de interesses contra as ambies de poder dos rgos parlamentrios dos chefes de partido. E o monarca constitucional, privado do apoio do parlamento, impotente frente burocracia. A desero dos grandes do Reich, os ministros prussianos e os funcionrios hierarquizados do Reich, em novembro de 1918, deixou o monarca em uma situao similar que ocorreu no Estado feudal em 1056. Isto , afirmo, uma exceo, pois geralmente a posio de poder de um monarca frente aos funcionrios burocrticos muito mais slida que a que ocorreu em qualquer Estado feudal ou no Estado primordial estereotipado. Isso ocorre em virtude da permanente presena de aspirantes promoo com os quais o monarca sempre pode substituir os funcionrios no convenientes ou independentes. Em igualdade de circunstncias, somente os funcionrios economicamente independentes, ou seja, funcionrios pertencentes a setores possuidores, podem se permitir o risco de perder os seus cargos. Atualmente, como em todas as pocas, a seleo de funcionrios entre os setores despossudos aumenta o poder dos governantes. Somente os conhecimentos tcnicos dos grupos de interesses econmicos privados na esfera dos negcios ultrapassam os conhecimentos tcnicos da burocracia. Isso assim porque o conhecimento preciso dos fatos pertencentes sua esfera vital para a existncia econmica dos negociantes. As estatsticas oficiais incorretas no prejudicam diretamente os interesses econmicos dos funcionrios culpveis, mas os clculos errados de uma empresa capitalista so pagos com perdas, talvez at com a sua existncia. Depois de tudo, o segredo, como meio de poder, est muito melhor custodiado nos livros de um empresrio que nos arquivos das

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autoridades pblicas. Este nico motivo explica a limitao das autoridades quando tentam influenciar a vida econmica na era capitalista. Frequentemente, na era capitalista, as disposies estatais adotam uma direo inesperada e no intencionada, ou devm meras quimeras em razo do conhecimento tecnicamente superior dos grupos de interesses.

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fAses do desenvoLviMento dA burocrAciA O conhecimento tcnico do perito foi obtido cada vez mais a base da situao de poder do funcionrio. Por conseguinte, o governante viu-se obrigado a descobrir uma forma de utilizar o conhecimento especializado dos peritos sem perder, por esse motivo, a sua posio dominante. tpico que com a ampliao qualitativa da gesto administrativa e, consequentemente, com a indispensabilidade do conhecimento tcnico, o monarca j no se satisfaa com consultas ocasionais com confidentes pessoais de confiana, ou com uma assemblia destes convocada intermitentemente e em momentos difceis. O monarca comea a apelar a rgos colegiados que deliberam e decidem em sesso permanente. Os Rte von Haus aus so um fenmeno transitrio prprio deste processo. A posio destes corpos colegiados varia, naturalmente, no caso de serem constitudos em suprema autoridade administrativa ou estejam cobertos por uma autoridade central e monrquica ou diversas autoridades deste tipo. No restante, o seu modo de atuar tem uma grande influncia. Com o pleno desenvolvimento do tipo colegiado, os rgos reunidos com o monarca reinante discutem os pontos importantes, de todas as perspectivas, com base em relatrios dos respectivos peritos e seus assistentes, e por meio dos votos justificados dos restantes membros. A questo acaba ento por meio de uma resoluo que ser sancionada, ou recusada, pelo monarca em um edito. Este tipo de rgo colegiado a forma caracterstica com que o governante, convertido cada vez mais em um aficionado, explora o conhecimento

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tcnico, ao mesmo tempo que tenta reduzir a importncia deste e manter a sua posio dominante frente aos peritos fato, este ltimo, que frequentemente passa inadvertido. Controla cada perito por meio dos demais e faz uso desse emaranhado procedimento para conseguir uma viso de conjunto, bem como a certeza de que ningum o induz a tomar decises arbitrrias. Frequentemente, o monarca obtm o seu crescimento sobre os peritos no assistindo pessoalmente s sesses dos corpos colegiados, mas por meio de memorandos escritos. Federico Guilherme I da Prssia exerceu uma influncia grande e efetiva sobre a administrao, mas quase nunca esteve presente nas sesses conjuntas dos ministros do gabinete; comunicava as suas decises por escrito, por meio de comentrios marginais ou editos. No caso de fracasso, o rancor dos estamentos burocrticos concentra-se no gabinete, bem como a desconfiana dos governados concentra-se nos burocratas. Na Rssia, na Prssia e em outros Estados, o gabinete deveio assim uma espcie de cidadela pessoal, na qual o monarca refugiava-se, por assim dizer, do conhecimento tcnico e da rotinizao impessoal e funcional dos burocratas. O governante, alm disso, procura utilizar o princpio colegiado para produzir uma forma de sntese de peritos especializados em uma unidade coletiva. Geralmente, impossvel fixar at que ponto o consegue. No entanto, o fenmeno como tal comum a formas de Estado muito diversas, desde o patrimonial e feudal ao burocrtico primitivo, e particularmente prprio do absolutismo principesco primitivo. O principio colegiado provou ser um poderoso meio educacional para fazer valer o realismo na administrao. Tambm tem possibilitado a incluso de particulares socialmente influentes e,
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por conseguinte, permitiu conciliar, em certa medida, o prestgio de notveis e a prtica dos empresrios privados com a tcnica especializada dos burocratas profissionais. Os corpos colegiados foram um dos primeiros rgos que facilitaram a expanso do moderno conceito de instituies pblicas no sentido de entidades duradouras e impessoais. Enquanto o conhecimento tcnico das gestes administrativas foi um resultado exclusivo de uma prolongada prtica emprica, e as normas administrativas no foram ordenamentos mas fatores da tradio, o conselho de ancies integrado frequentemente por sacerdotes, estadistas veteranos e notveis foi a conformao idnea para as autoridades colegiadas, as quais, no incio, limitavam-se a assessorar os governantes. Mas a medida que estes rgos tinham continuidade frente a governantes sucessivos, frequentemente usurparam o poder do monarca. O Senado romano e o Conselho veneziano, e tambm o Arepago atende at a sua queda e substituio pelo governo dos demagogos, procederam dessa forma. Apesar de uma grande multiplicidade de conformaes, os corpos colegiados, como tipo, apresentavam-se com base na especializao racional da posse do conhecimento tcnico. Por outro lado, deve-se diferenci-los dos corpos de conselheiros eleitos entre crculos privados interessados, que frequentemente se encontram no Estado moderno e cujo ncleo constitudo por funcionrios ou ex funcionrios. Estes corpos colegiados tambm devem se diferenciar sociologicamente dos conselheiros de controle que se encontram nas estruturas burocrticas da economia privada moderna (corporaes econmicas). Deve-se fazer esta diferenciao a pesar de no ser raro que estes rgos corporativos estejam integrados com a incorporao de notveis provenientes de crculos

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desinteressados, em virtude do seu conhecimento tcnico ou para explor-los para a representao e a publicidade. Geralmente, estes rgos no convocam peritos particulares, mas sim os representantes conspcuos de grupos preponderantes de interesses econmicos, e estes homens no realizam funes meramente consultivas. Tm, pelo menos, uma opinio regulada e, frequentemente, desempenham um papel realmente dominante. Podem ser comparados, com certa distoro, com os conselheiros dos grandes detentores independentes de feudos e cargos, e outras agrupaes de interesses de poderio social das comunidades polticas patrimoniais ou feudais. No obstante o mesmo, em certas ocasies foram precursores dos conselheiros surgidos em virtude de um incremento na intensidade da administrao. Com bastante regularidade, o princpio burocrtico colegiado passou da autoridade central s autoridades inferiores mais diversas. Em unidades localmente fechadas, e particularmente nas urbanas, a administrao colegiada a forma primitiva do governo de notveis, como indicado anteriormente. No incio funcionam mediante conselheiros eleitos, depois, geralmente, ou pelo menos parcialmente, mediante conselheiros por votao, rgos colegiados de magistrados, decuries e jurados. Estes rgos so um fator normal do governo autnomo organizado, ou seja, do manejo das gestes administrativas por grupos de interesses locais controlados pela burocracia estatal. Os exemplos j mencionados do Conselho veneziano e do Senado romano so cesses do governo de notveis aos grandes imprios de ultramar. Por regra geral, estes governos de notveis arraigam-se em associaes polticas locais. A administrao colegiada perde vigor no Estado burocrtico na medida em que a expanso dos meios de comunicao e os crescentes

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requisitos tcnicos administrativos exigem decises urgentes e rigorosas, e na medida em que prevalecem as razes imperiosas de uma burocratizao em desenvolvimento. A administrao colegiada perde vigncia quando, da perspectiva dos interesses do governante, um manejo administrativo precisamente unificado torna-se mais importante que uma perfeio na apresentao das decises administrativas. Este caso surge enquanto comeam a ter fora as instituies parlamentrias e, em geral, ao mesmo tempo, aumenta a crtica externa e a publicidade. Sob este moderno condicionamento, o sistema altamente racionalizado de delegados departamentais e prefeitos, como o da Frana, oferece oportunidades de importncia para desqualificar as antigas formas. possvel que o sistema esteja integrado com o agregado de grupos de interesses, provenientes dos estamentos econmicos e socialmente mais influentes, como corpos consultivos. Este recente desenvolvimento tende, principalmente, a subordinar a experincia concreta dos grupos de interesses a uma administrao racional por funcionrios com uma preparao experiente. Sabe-se que Bismarck procurou tornar efetivo o plano de um conselho econmico nacional como instrumento de poder contra o parlamento. Bismarck, que nunca tinha outorgado ao Reichstag o direito de investigao no sentido do Parlamento britnico, criticou a maioria, que no aceitou a sua proposta, dizendo que esta procurava proteger os funcionrios de um excesso de prudncia a favor do poder parlamentrio. Somente a burocratizao do Estado, e da lei em geral, oferece uma possibilidade determinada de diferenciar drstica e conceitualmente uma ordem legal objetivo dos direitos subjetivos do indivduo garantidos por aquele: separar o diMAX WEBER

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reito pblico do direito privado. O direito pblico regula as inter-relaes da autoridade pblica e suas relaes com os governados; o direito privado regula as relaes mtuas dos governados. Esta separao conceitual implica a separao conceitual do Estado, como depositrio abstrato de direitos soberanos e produtor de normas legais, de toda autoridade pessoal dos particulares. Estas figuras conceituais esto muito afastadas do carter das estruturas autoritrias pr-burocrticas, e particularmente da patrimonial e feudal. Esta diferenciao conceitual do pblico e do privado foi concebida e colocada em prtica por primeira vez nas agrupaes urbanas: em efeito, quando os possuidores dos cargos estabeleceram-se por meio de eleies peridicas, o depositrio de poder individual, at no cargo mais elevado, j no se identificou, obviamente, com o homem que possua autoridade por direito prprio. E, assim sendo, a despersonalizao mais completa possvel da direo administrativa pela burocracia e a codificao racional do direito tornaram efeito, no incio, a separao entre o pblico e o privado.

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A rAcionALizAo dA educAo e dA instruo Aqui no nos possvel uma anlise dos amplos efeitos culturais determinados pelo desenvolvimento da dominao burocrtica racional como tal, independentemente dos mbitos em que apresentada. Por certo, a burocracia propicia um modo de vida racionalista, mas o conceito de racionalismo tem denotaes e conotaes muito diversas. De modo geral, somente possvel afirmar que a dominao burocrtica promove o desenvolvimento de um realismo racional e do tipo de personalidade do perito profissional. Isto tem vrias repercusses, mas aqui somente nos possvel nos ocupar de um fator importante da questo: a sua influncia sobre a ndole da instruo e da educao. As izstituies educacionais do continente europeu, particularmente as instituies de ensino superior as universidades e os estabelecimentos tcnicos, escolas empresariais, escolas superiores e outros centros de graduao terciria e mdia encontram-se dominadas e influenciadas pela exigncia do tipo de educao que determina um sistema de exames especiais e pela percia cada vez mais necessria para a burocracia moderna. O exame especial, no atual sentido, tambm existiu, e existe, fora das estruturas burocrticas especficas; assim sendo, atualmente, ocorre nas profisses liberais da medicina e do direito e nos outros ofcios gremialmente constitudos. Os exames de percia no so fenmenos indispensveis da burocratizao. Durante muito tempo, as burocracias francesa, inglesa e norte-americana obviaram estes exames na sua

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totalidade e em grande parte, visto que foram substitudos pela instruo e servio nas estruturas partidrias. A democracia tambm toma uma atitude ambivalente frente aos exames especializados, bem como frente a todos os fenmenos burocrticos, apesar de que a democracia em si propicia estes fenmenos. Por um lado, os exames especiais implicam, ou parecem implicar, uma seleo dos indivduos qualificados provenientes de todos os estamentos sociais em vez de um governo de notveis. Por outro lado, a democracia resiste a que um sistema de mrito e certificados educacionais crie uma casta privilegiada. Por conseguinte, a democracia luta contra o sistema de exames especiais. O exame especial j se encontra em pocas pr-burocrticas ou semi-burocrticas. De fato, a frequncia mais regular e intensa de exames especiais est localizada nas comunidades organizadas prebendariamente. A expectativa de conseguir prebendas, primeiro prebendas eclesisticas como no Oriente islmico e na Idade Mdia ocidental - , depois, como na China, prebendas seculares, a recompensa caracterstica que leva as pessoas a estudar e examinar-se. No obstante o mesmo, na realidade, estes exames somente tm um carter parcialmente tcnico e perito. A plena burocratizao moderna enfatiza necessariamente o sistema de exames racionais, tcnicos e especializados. A reforma do servio civil vai impulsando nos Estados Unidos uma instruo tcnica e exames especializados. A progressiva burocratizao administrativa incrementa a significao dos exames especializados na Inglaterra. Na China, a tentativa de substituir a velha burocracia semi-patrimonial por uma burocracia moderna introduziu o exame perito. A burocratizao do capitalismo, com a sua exigncia de tcnicos, empregados
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etc., com uma educao perita, introduziu estes exames no mundo inteiro. Esta expanso recebe um impulso complementar devido ao prestgio social dos diplomas educacionais obtidos por meio desses exames especializados. Isto intensifica-se a medida que o diploma educacional trocado por vantagens econmicas. Atualmente, o diploma educacional est se tornando naquilo que foi a prova de legitimidade no passado, pelo menos onde o poder foi da nobreza: um requisito prvio para a igualdade de estirpe, uma qualificao para a sinecura e ara os cargos estatais. A expanso do diploma universitrio, de colgios comerciais e de engenharia, e a reclamao universal a favor da criao de certificados de estudos em todos os terrenos, propiciam a constituio de um estrato privilegiado em reparties e escritrios. Estes certificados sustentam as pretenses dos seus titulares para contrair matrimnio no seio de famlias notveis (nos escritrios comerciais obviamente espera-se conseguir uma opo preferencial com relao filha do chefe), pretenses de ser recebido em crculos onde cultivam-se cdigos de honra, pretenses de um salrio respeitvel em vez de um salrio pelo trabalho realizado, pretenses de promoo efetiva e segurana para a velhice, e, principalmente, pretenses de abarcamento com relao s posies social e economicamente vantajosas. Quando se ouve reclamar em todos os lugares da introduo de um currculo regular e exames especiais fica claro que o motivo no um anseio de educao bruscamente estimulado, mas o desejo de restringir a oferta para essas posies e seu abarcamento pelos titulares de certificados educacionais. Atualmente, o exame o meio universal desse abarcamento e, por isso, os exames expandem-se irresistivelmente. Como a educao exigida para a aquisio do certificado educacional requer muitos gastos

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e um tempo de espera antes de obter a plena remunerao, este esforo implica um desvio do talento (carisma) a favor da propriedade. Em efeito, o gasto intelectual dos certificados de estudos sempre reduzido e este gasto no cresce ao aumentar a quantidade desses certificados, mas na realidade propende a diminuir. A exigncia de um estilo de vida cavalheiresco da velha qualificao para a obteno de um feudo, na Alemanha, foi substituda pelo requisito de participar na sua atual forma rudimentar, tal como a representam os corpos de duelistas nas universidades, os quais tambm distribuem os certificados de estudos. Nos pases anglo-saxes, as associaes atlticas e sociais tm uma funo anloga. Por outro lado, a burocracia, em todo o descoberto, tenta estabelecer um direito ao cargo implantando um procedimento disciplinar e constante e anulando a atribuio totalmente arbitrria do chefe sobre o funcionrio subordinado. A burocracia tenta assegurar a posio do funcionrio, o crescimento ordenado e a segurana para velhice. Assim, a burocracia tem o sustento do sentimento democrtico dos governados, que demandam uma reduo da dominao. Os vozeiros desta atitude pensam poder determinar um enfraquecimento das atribuies do chefe em todo enfraquecimento da prerrogativa arbitrria deste sobre os subordinados. Neste sentido, tanto nos escritrios privados quanto na administrao pblica, a burocracia atua a favor de uma evoluo de status especfica, com igual significado que os sistemas de cargos do passado, organizados de uma forma totalmente diversa. J indicamos que, no geral, esse carter de status tambm explorado e que, pela sua ndole, intensifica a utilidade tcnica da burocracia na realizao do seu trabalho especfico.

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A democracia reage justamente contra o necessrio sentido de status da burocracia. A democracia procura substituir a nomeao de funcionrios pela sua escolha por perodos breves; procura substituir a destituio dos funcionrios escolhidos por um sistema disciplinar determinado. Por conseguinte, a democracia procura substituir a atribuio arbitrria do chefe hierarquicamente superior pela disposio, tambm arbitrria, dos governados e chefes dos partidos que os conduzem. O prestgio social que deriva de uma educao e instruo especficas no de modo algum prprio da burocracia, pelo contrrio. Mas em outras estruturas de poder, o prestgio educacional mantem-se em bases essencialmente diferentes. Falando na forma de consigna publicitria, o homem culto e no o especialista tem sido o objetivo da educao e constituiu o sentido da considerao social em estruturas to diversas quanto os estamentos de poder feudal, teocrtico e patrimonial: na administrao inglesa de notveis, na antiga burocracia patrimonial chinesa e tambm no domnio dos demagogos na denominada democracia grega. A expresso homem culto usa-se aqui com uma significao totalmente diferente com relao a toda avaliao; por ela entende-se que a finalidade da educao est no atributo que qualifica o modo de ser de um homem na vida considerada culta, e no em uma instruo especialmente tcnica A personalidade cultivada era o ideal educacional inculcado pela estrutura de dominao e o atributo social requerido para acessar o estrato governante. Esta educao era direcionada para produzir um tipo cavalheiresco ou asctico, ou, ainda, um tipo literrio, como na China, um tipo humanista-atltico, como na Grcia, ou um tipo convencional, como no caso do gentleman ingls. A distino do estrato gover-

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nante como tal radica na posse de mais qualidade cultural e no em mais conhecimento tcnico. claro que tambm desenvolvia-se uma capacidade militar, teolgica e jurdica especial, mas a nfase da educao helnica, medieval e tambm chinesa aplicou-se a fatores educacionais totalmente diversos do que era til para cada especialidade. Por trs de todas as discusses atuais com base no sistema educacional, esconde-se sempre a luta entre o tipo de homem especialista contra o tipo, mais antigo, de homem culto. Esta luta condicionada pelo imperioso desenvolvimento burocrtico nos estratos pblicos e privados, e pela crescente importncia dos conhecimentos tcnicos e especializados. Esta luta contamina todos os problemas educacionais e culturais internos. A expanso da burocracia exigiu a supresso das travas que impediam o desenvolvimento da equiparao necessria para a burocracia. Por outro lado, as organizaes burocrticas interpenetram-se com estruturas administrativas fundadas em princpios diferentes. Como j tratamos anteriormente destas estruturas, discutiremos brevemente agora alguns princpios estruturais de importncia. Um exame de todos os tipos existentes seria muito extenso. Nos limitaremos a formular as seguintes perguntas: 1. Em que medida as estruturas administrativas so determinadas economicamente? Ou, em que medida outros fatores, por exemplo, os puramente polticos, determinam oportunidades de desenvolvimento? Ou, por ltimo, em que medida os processos so determinados por uma lgica autnoma exclusivamente ligada estrutura tcnica como tal?

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2. Nos perguntaremos se, por um lado, estes princpios estruturais determinam efeitos econmicos especficos e, se assim for, quais. Para isto, naturalmente, deve-se ter presente a fluidez e as mltiplas transies de todos estes princpios organizacionais. Em ltima instncia, os seus tipos puros devem ser considerados como simples casos extremos particularmente valiosos e necessrios para a anlise. As realidades histricas, que quase sempre so mostradas de formas mistas, tm mudado e ainda mudam entre esses tipos puros. A burocracia, em todo o descoberto, um produto recente do desenvolvimento. Quanto mais ascendemos na histria, mais tpica torna-se a ausncia de uma burocracia e de um conjunto de funcionrios no seio da estrutura dominante. A burocracia tem um carter racional: a sua atitude determinada por normas, meios, fins e situaes de fato. Por este motivo, a sua origem e expanso tiveram, em todo o descoberto, consequncias revolucionrias em um sentido peculiar que ainda no discutimos. So as mesmas consequncias que, em geral, provocaram o avano do racionalismo. O progresso da burocracia tem destrudo estruturas desprovidas de todo carter racional, em um sentido especial do termo. Fica como tarefa determinar quais foram essas estruturas.

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CONSELHO FEDERAL DE ADMINISTRAO

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