Anlisis organizativo y ciencia poltica

Poder y organizacin en los partidos politicos r

Angelo Panebianco

' El presente articulo constituye una versin reducida del artculo que con el nombre "Organizzazione e potete apareciera original mente en el libro: A. Panebianco (ed.), Lanalisis della poltica, Boloa, 1 Muiino, 1991. El pre 1 sente adelanto a la traduccin espaola de este libro actualmente en preparacin se reproduce con la autorizacin del autor. Traduccin del italiano de Csar Cansino. El artculo se presen ta en dos partes. La segunda aparecer en el prximo nmero de esta revista.

a finalidad de este artculo es ilustrar algunas ventajas que, con el objetivo de la com prensin de los procesos pol ticos, estn insertos en aquel anlisis que podemos definir como anlisis organizativo de la poltica. Si bien es siempre necesario resistir a la tentacin de dibujar la perspectiva que se prefiere como theone best way, tambin se puede mostrar que muchos aspectos del proceso poltico se vuelven inteligibles siguiendo este camino. No obstante los peridicos auspicios de un encuentro, en el terreno de la investigacin, entre ciencia poltica y disci plinas organizativas (Kaufman, 1964; Palumbo, 1975; Rainey, 1984; Olsen, 1989), el estudio emprico de la poltica ha reco rrido en las ltimas dcadas otras vas. El anlisis organi zativo de la poltica adquiere sentido y utilidad slo si es ex plcitamente ligado a una tra dicin de investigacin en la que estudiar la poltica significa estudiar las diferentes configu raciones de poder en la esfera poltica (Lasswell y Kaplan, 1950; Eckstein y Gurr, 1975)Su padre noble es la doctrina 13

realista, la doctrina que asume la divisin entre gobernantes y gobernados, y los conflictos por el poder inherentes a ella, como el punto de partida de la indagacin emprica sobre la poltica. Es en el mbito de la doctrina realista que vienen colocadas las investigaciones sobre la poltica de Weber, Michels y Mosca; in vestigaciones que han influido tanto a la ciencia poltica como a la sociologa de las organizaciones contemporneas. Es slo en la poca posterior a los clsicos arriba citados, que la indagacin sobre el poder ha dividido el ligamen que para ellos exista entre el poder poltico, las luchas por conquistarlo o con servarlo, y los ordenamientos organizativos dentro de los cuales tales luchas se desarrollan. Ello se debe, al menos en parte, a que la contribucin de los autores clsicos el caso de la teora weberiana de la burocracia es emblemtico (Collins, 1975) ha sido con frecuencia mal interpretado. No se ha percibido que sus teoras polticas eran, esencialmente, teoras relativas a los modos de orga nizacin del poder poltico o teoras organizativas de la poltica. En consecuencia, la hiptesis es que slo es posible utilizar con provecho, aunque con las oportunas reconversiones, conocimientos tericos y empricos acumulados durante las ltimas dcadas en las disciplinas organizativas, si se mantiene la adhesin a una perspec tiva para la cual, en trminos de Gaetano Mosca, el estudio emprico de la poltica consiste, principalmente, en el estudio de los diversos modos de organizacin de las clases polticas. Si al menos en alguna medida es autoevidente la importancia de los factores organizativos en las dinmicas polticas la organiza cin como arena en donde vienen seleccionadas las lites, como recurso en la competencia poltica, como instrumento de movilizacin de los compromisos, como fuerza que crea y conserva en el tiempo los valores polticos , tomar los recursos tericos de las disciplinas organizativas requiere, sin embargo, cautela, selectividad. Requiere sobre todo una eleccin preliminar entre las innumerables perspec tivas de indagacin que la teora de la organizacin ofrece,1de los instrumentos ms adecuados para los objetivos cognoscitivos de la ciencia poltica.
1 Sobre las panormicas sintetizadoras de la sociologa de la organizacin vase: Scott (1981), Alberti (1982), Burrel y Morgan (1979), Gross y Etzioni (1985). Sobre las tendencias ms recientes vase: Zan (1988).

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Perspectivas tericas Por largo tiempo los estudios organizativos han tenido, en reali dad, poco que ofrecer a la ciencia poltica. En sus diversas articu laciones, desde la escuela clsica (Gulik y Urwick, 1937) hasta la escuela de las Relaciones Humanas, desde las investigaciones de Bernard (1938) a los modelos neo-racionalistas de Simn (March y Simn, 1958), a gran parte de las investigaciones sociolgicas de los aos cincuenta y sesenta (Blau y Scott, 1962), la investigacin orga nizativa ha privilegiado a lo sumo una perspectiva que se puede resumir con la expresin modelo de finalidad. En esta versin, la organizacin es una construccin artificial modelada sobre sus fines institucionales. Los conceptos-clave son eficiencia y racionalidad organizativa. La racionalidad organizativa es el producto de las aplicaciones de tcnicas racionales de coordi-' nacin de las actividades por parte de los dirigentes. Los dirigentes0 > desempean en la organizacin un rol anlogo al del sistema nea-^tBEfeus/'* vioso central en la coordinacin de los movimientos del cuerpo hiij 4 ]} f mano. La organizacin es concebida como un actor. j.. La visin antropomrfica de las organizaciones que el modelo de finalidad implicaba, as como la orientacin aplicativo-directiva de gran parte de los estudios surgidos dentro de este marco, los vol va poco tiles a la luz de las exigencias y de los fines cognoscitivos de la ciencia poltica. La indagacin organizativa comienza a cobrar inters para el estudio de la poltica cuando el modelo de finalidad (la organizacin como actor) es sustituido progresivamente por modelos polticos (la organizacin como arena). La afirmacin precedente ilustra una paradoja. Slo cuando se elige una perspectiva politolgica", en gran medida extrada de la ciencia poltica, los estudios organizativos conquistan inters para la ciencia poltica. La adopcin de instrumentos de investigacin propios de otra tradicin disciplinaria determin una fertilizacin del campo: aplicando esquemas interpretativos politolgicos al estudio de empresas industriales, agencias pblicas, asociaciones volunta rias, etctera, y adoptndolos creativamente a sus propios fines, los estudios organizativos han incrementado notablemente nuestra comprensin de las caractersticas de la accin organizada. Para poner un nico pero crucial ejemplo, es de los estudios or ganizativos de las ltimas dcadas y no de la ciencia poltica don de se ha asistido a una substancial esterilizacin del sector, despus 15

de los debates de los aos cincuenta entre elitistas y pluralistas (Passigli, 1971; Barry, 1976) de donde han provenido las teoriza ciones ms interesantes sobre la naturaleza, atributos y efectos de las relaciones de poder entre individuos y grupos. Puesto que la historia de las relaciones entre las disciplinas cien tfico-sociales est llena de paradojas y malentendidos, debe notarse que la literatura politolgica corriente, ms que buscar un profuso ligamen con estos estudios, cuando reconoce la importancia de la dimensin organizativa, se limita a lo sumo a utilizar una variante cualquiera del modelo de finalidad en el examen de las organizaciones polticas, como por ejemplo, de los partidos, adhirindose as a una concepcin de las organizaciones cuya credibilidad ha sido cues tionada, a mi juicio con razn, por los estudios organizativos ms recientes. Para mostrarla utilidad de los instrumentos del anlisis organizativo (en la variante aqu preferida de la aproximacin conflictual) en el estudio de la poltica, proceder en tres tiempos. En primer lugar, me ocupar de los que hemos de definir como la estadstica de la organizacin: rol de los fines organizativos, naturaleza del poder, vnculos impuestos por la estructura organizativa, caractersticas de las relaciones entre organizacin y ambiente. Posteriormente, pasar a considerar la dinmica organizativa. Los conceptos precedentemente introducidos me servirn para exa minar aspectos de la gnesis de las organizaciones, de la institucionalizacin y del cambio organizativo. Paso seguido, considerar las organizaciones polticas propia mente dichas. A grandes rasgos, y con fines puramente ejemplificadores, buscar mostrar cmo instrumentos de anlisis por lo dems forjados para el examen de organizaciones extrapolticas (co mo por ejemplo, empresas industriales) pueden ser, con los ajustes oportunos, tiles en el estudio de las organizaciones polticas.

Contrato versus organismo El modelo de finalidad o, como tambin ha sido definido, paradigma de los fines (Georgiou, 1973) est ligado a una concepcin segn 16

Perspectivas tericas la cual la organizacin es asimilable a un organismo (Keeley, 1980). Se trata de la aplicacin al caso de las organizaciones de una met fora (Morgan, 1980) recurrente en la historia del pensamiento oc cidental. En la versin organizativa, la metfora organicista asume la existencia de fines de la organizacin. Los fines pueden coincidir o no con los fines oficiales (la razn social de la organizacin). En el segundo caso, los fines organizativos asumen el carcter de exi gencias sistmicas y pueden no ser reconocidas como tales por los miembros de la organizacin, trtese de la sobrevivencia, adap tacin o desarrollo. A la imagen de la organizacin como organismo dotado de fines puede oponerse persuasivamente una imagen/metfora diversa: la organizacin como contrato social. Para esta concepcin, las orga nizaciones, a la par que cualquier otra colectividad social, no tienen fines: slo los individuos son considerados capaces de preferir un estado de cosas a otro. Cualquiera que sean las otras propiedades que las colectividades poseen (...) fines, necesidades, intereses, et ctera, no estn entre ellas (...). El fin, as como el elemento co nectivo de las organizaciones sociales, es la satisfaccin de los diferentes intereses individuales (Keeley, 1980, 343). El parteaguas entre las dos concepciones consiste en la diversa valoracin de los fines organizativos. Si se distingue entre fines de (la organizacin en cuanto tal) y fines para (las preferencias de los individuos por ciertos resultados o comportamientos organizativos) en la concepcin del contrato no hay lugar para los fines de, sino slo para los fines para: Refutando la tesis de los fines comunes como base necesaria de la cooperacin, una aproximacin contractual no slo escapa al espinoso problema de definir estos fines, sino que tambin evita la descripcin excesivamente armnica de la vida organizativa caracterstica de la perspectiva organicista. Se asume que los participantes actan con fines de inters personal, como a menudo parecen hacer, y los conflictos entre sus objetivos, al contrario de ser negados, son reconocidos como eventos normales en la vida de las organizaciones, como de hecho parecen ser (Ibid., p. 352). 17

En trminos quiz un poco apresurados, pero sustancialmente correctos, Collins (1975, 315) resume el sentido de esta perspectiva definiendo a la organizacin como (...) un conjunto de personas que buscan obtener para s ciertas cosas, sirvindose de otras perso nas para conseguir el fin. Naturalmente, la categora de inters a la que estos autores se refieren no va entendida necesariamente en el sentido de la tradicin utilitarista. Lo que cuenta es la intencionalidad del actuar, el rol de motivos y fines individuales. De hecho, no es negada la posi bilidad de solidaridades colectivas (la accin de comunidad de Weber), de identificacin de los individuos en la organizacin y/o en sus subgrupos, aunque la identificacin debe ser siempre demostrada, nunca presupuesta. Como Keeley observa, la objecin de inspiracin holstica a la imagen del contrato el todo es ms que la suma de las partes, por lo que las organizaciones no se reducen a sus partes constitutivas no es pertinente. En efecto, los organis mos no son las nicas realidades colectivas imaginables que muestran propiedades autnomas: El rechazo a atribuir a la organizacin las propiedades de los organismos (...) no implica que las organizaciones no posean propiedades autnomas o que sean simples agregados de in dividuos. Ciertamente, las organizaciones, como sistemas de interaccin humana, producen consecuencias (para los parti cipantes) que son propiedades de aquellas organizaciones. En el caso de una empresa las consecuencias organizativas pue den ser ganancias, dficit, bienes, servicios, salarios, crecimien to, sobrevivencia, accidentes industriales, contaminacin, dis criminacin racial, etctera. Estas consecuencias son mucho ms que el efecto acumulativo de comportamientos individua les; acontecen a causa del modo en el cual los individuos interactan. Son autnticas propiedades organizativas desde el momento en que son independientes de los motivos de las acciones individuales (Keeley, 1980, p. 353)-2

2 Es interesante observar que el principal terico contemporneo de los rdenes espontneos, Friedrich von Hayek (1982) adopta, para el caso de las organizaciones, la concepcin propia del modelo de finalidad (la organizacin como taxis, contrapuesta al

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Perspectivas tericas En la concepcin del contrato los actores organizativos compiten entre s persiguiendo diferentes fines, personales y de grupo. Ello no da lugar (sino slo excepcionalmente) a la disolucin de la organi zacin ya sea porque niveles mnimos de cooperacin son en todo caso mantenidos, existiendo interdependencia entre los fines de los actores, ya sea porque todos los actores, o al menos todos los actores con puestas en juego relevantes, tienen inters en la sobreviven cia de la organizacin, condicin mnima para que los jugadores puedan continuar jugando. La concepcin de la organizacin como contrato es preferible a la concepcin organicista.3 Con todo, permanece el hecho de que tambin los partidarios del contrato deben encontrar una solucin adecuada para el rol de los fines organizativos, de la razn social de la organizacin. Una solucin posible, pero no del todo persua siva, es la que identifica toutcourt, los fines de la organizacin, con los fines de su grupo dirigente (Thompson, 1967). No es persuasiva porque presupone operar una concepcin difcilmente realizable: un control total del grupo dirigente sobre la organizacin. Slo as, en efecto, podra determinarse una plena coincidencia entre fines del grupo dirigente y fines de la organizacin. Pero un control as casi nunca, o probablemente nunca, es realizable. Otra solucin es la de tratar los fines oficiales como ficcin ideo lgica (Michels) distinguindolos de los fines operativos (Perrow, 1961). Pero tambin esta solucin no es satisfactoria. Admitiendo que los fines organizativos oficiales sean una ficcin, es cierto que debe tratarse de una ficcin til si se considera la cantidad de tiem po y energa que es dedicada en las organizaciones a proclamar y

cosmos, y orden espontneo), privndose as de la posibilidad de aplicar tambin a las organizaciones su teora ms general del orden social. Como se ver ms adelante, la orga nizacin es ciertamente taxis en su fase inicial, pero la institucionalizacin produce conse cuencias que vuelven inadecuado el modelo de finalidad. 3 Para retomar los trminos de una reciente clasificacin de las teoras de la organizacin (Astley y Van de Ven, 1983), a la concepcin del contrato son asociadas las aproximaciones voluntaristas, basadas sobre una u otra variante de la teora de la accin. La imagen de la organizacin como organismo es ligada por el contrario a las aproximaciones deterministas, de tipo funcionalista o sistmico-estructural. Una contribucin reciente, coherente con la perspectiva contractualista" aqu recuperada es la de Bums y Flam (1987). Bums interpreta las organizaciones como sistemas de reglas que crean vnculos y oportunidades de accin para los diversos actores organizativos.

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a rebatir los fines oficiales, y si se consideran adems las dificultades que tantos lderes encuentran cuando quieren modificar los fines oficiales. La conclusin ms aceptable y que no pone en discusin las virtudes de la concepcin del contrato es que los fines oficia les sean delegados cruciales de orden simblico. En primer lugar, en las confrontaciones del ambiente interno de la organizacin: ellas suscitan y mantienen en el tiempo las lealtades de los creyen tes (Panebianco, 1982), o sea, de los miembros de la organizacin que se identifican con ella a travs de sus fines manifiestos. Las inves tigaciones sobre el rol de los mitos, de las ideologas, de las sagas organizativas (Gagliardi, 1986), confirman que los fines manifiestos desarrollan roles simblicos cruciales no slo, como es ms com prensible en lo inmediato, en las asociaciones voluntarias, sino tam bin en las empresas y, ms en general, en las organizaciones que no se confan a formas de participacin no retribuida. Igualmente crucial es la funcin de los fines oficiales en las con frontaciones del ambiente externo. A travs de los fines oficiales los dirigentes de la organizacin seleccionan y reivindican el derecho de la organizacin al control sobre un territorio ( domain) o espacio vital externo, frente a otras organizaciones, potenciales rivales o competidoras. En esta perspectiva, las rituales referencias a los fines oficiales por parte de actores que persiguen fines contrastantes se explican por el hecho de que el inters comn a la sobrevivencia de la organizacin tambin lleva consigo una preocupacin comn por la defensa y/o expansin del domain, del territorio externo que la organizacin controla. Ello comporta que los conflictos que se encienden en torno al problema de la redefinicin de los fines oficiales siempre son conflictos cuya apuesta es el mantenimiento o la modificacin del domain, del territorio controlado por la organizacin. Los fines oficiales de las organizaciones dependen de los resultados de las contrataciones internas, reflejan el estado de las relaciones de fuerza entre la organizacin y los procesos de modificacin de los fines oficiales (o del logro de los fines), son siempre el resultado de cambios en las relaciones de fuerza. Salvada su crucial funcin simblica, los fines oficiales no pueden ser asumidos, sin embargo, como las metas a las que tienden las organizaciones, como ingenuamente pretende el modelo de fina20

Perspectivas tericas Iidad (as como la retrica organizativa). En efecto, los fines oficiales de las organizaciones: Tienden a ser as tan vagos y generales que resultan inadecua dos como guas de accin, an cuando simblicamente impor tantes (...) el comportamiento efectivo de los miembros de las organizaciones est determinado ms por el conflicto entre intereses faccionales contrapuestos dentro de la organizacin y entre la organizacin y su ambiente que por fines organizativos sobreordenados (Salaman, 1980, p. 75).

La organizacin como arena poltica En el modelo de fines no hay espacio para el examen de las relaciones de poder dentro de las organizaciones. En tal perspectiva lo que cuenta son los diyersos modos de coordinacin interna y el poder coincide con la autoridad formal de los dirigentes. Tambin los autores que, en el marco del modelo de finalidad, han consi derado el rol del poder (Selznick, 1957; Etzioni, 1961) despus han minimizado la cuestin de los conflictos polticos dentro de las organizaciones. Uno de los ataques ms logrados al modelo de finalidad proviene de Cyert y March (1963). Ellos muestran que tambin las empresas industriales, hasta entonces smbolos y santuarios de la racionalidad organizativa, podan ser fructuosamente consideradas como conte nedoras de coaliciones de individuos y grupos en competicin y que las estrategias de empresa dependan de compromisos dentro de la coalicin dominante y entre sta y los dems actores organi zativos. Dado que ni la empresa mostraba adherirse al modelo de finalidad era difcil esperar que lo hicieran otros tipos de organiza cin (agencias pblicas, asociaciones voluntarias, etctera) cuyos objetivos oficiales son ciertamente todava ms vagos e indefinidos que los de las empresas. En el curso del tiempo, muchos estudios dentro de las disciplinas organizativas (Zald, 1970; Pettigrew, 1973; Dalton, 1959; Crozier, 1963; Abell, 1975; Bacharach y Lawler, 1980; Pfeffer, 1981; Daudi, 1989) o politolgicas (Allison, 1971; Halperin, 1974) o ligadas a la 21

perspectiva de la as llamada sociologa del conflicto (Dahrendorf, 1957; Collins, 1975) han propuesto modelos polticos de lectura de las organizaciones. En esta versin: Las organizaciones pueden ser vistas como una serie de luchas por el poder que se desarrollan a lo largo de dimensiones diversas y que usan tcticas y expedientes diferentes segn los recursos y las preferencias personales de los individuos involucrados (Collins, 1975). La estructura organizativa, en la imagen de la organizacin como arena, es la red (institucionali zada) de las relaciones de poder entre los componentes de la organizacin y sus interlocutores externos. Esta perspectiva requiere una consideracin atenta del papel del poder en los contextos organizativos. Un primer paso fue el de ligar el concepto de poder al concepto de intercambio (Emerson, 1962; Blau, 1964): el poder de un actor sobre otro es, segn esta orienta cin, el producto de un intercambio desigual, o de una serie de intercambios desiguales en el curso del tiempo, donde la desigual dad est dada por el diverso grado de dependencia de los actores a los recursos intercambiados. El paso sucesivo fue el de ligar las relaciones de poder fundadas sobre el intercambio a una desigual capacidad de control sobre las zonas de incertidumbre (Crozier, 1963; Hickson y otros, 1971), sobre las actividades cruciales de las que depende el funcionamiento de la organizacin. El mejor anlisis conducido en esta perspectiva se debe a Crozier y Friedberg (1977). En esta versin de la teora de la accin los con ceptos clave son estrategia y juego.4 Dotados de una racionalidad limitada, con objetivos mltiples, ambiguos y a menudo contradic torios, los individuos dentro de las organizaciones actan estrat gicamente buscando tomar las oportunidades que el contexto les ofrece para ampliar sus propios mrgenes de libertad y/o conservar su propia capacidad de accin. Ms que soportes pasivos de roles (como en las teoras funcionalistas) los individuos estn constante y activamente empeados en juegos. El juego es el mecanismo median te el cual los hombres estructuran sus propias relaciones de poder. Es el instrumento esencial de la accin organizativa. El juego
4 Para la adecuacin al anlisis organizativo de una versin diversa de la teora de la accin, en este caso influenciada por orientaciones como el interaccionismo simblico y la etnometodologa, vase Silverman (1970).

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Perspectivas tericas concilia libertad y constriccin. El jugador queda lbre pero debe adoptar, si quiere vencer, una estrategia racional en funcin de de la naturaleza del juego y respetar sus reglas. Eso significa que debe aceptar, para promover sus propios intere ses, los vnculos que le son impuestos (Ibid., p. 76). El poder que se manifiesta en los juegos es el fruto de negocia ciones desequilibradas, relaciones de intercambio desiguales en los que una parte gana ms que la otra. Tratndose de una relacin de intercambio el poder nunca es absoluto (he aqu por qu un grupo dirigente no puede nunca ejercer un control total sobre la organiza cin): Es una relacin de fuerza en que uno puede obtener ms que otro, pero en donde uno nunca est completamente desarmado frente al otro (Ibid., p. 45). El diverso poder que los individuos y los grupos pueden ejercer est en funcin de la amplitud de la zona de incertidumbre contro lada. Los actores empeados en relaciones de interdependencia buscan hacer su propio comportamiento lo ms impredecible posi ble (y de reducir al mismo tiempo la impredecibilidad del compor tamiento de los dems) para mejorar su propia posicin negociadora. El control sobre las zonas de incertidumbre depende a su vez de la capacidad de movilizar recursos pertinentes: en las organizacio nes los principales recursos (pero no los nicos) son la competencia, que deriva de la especializacin de los objetivos, el control sobre las relaciones entre la organizacin y el ambiente, el control sobre las informaciones, la manipulacin de las reglas organizativas. El control sobre estos recursos del poder tiende naturalmente a con centrarse en grupos estrechos pero nunca est totalmente concen trado. Las organizaciones son as la sede de una pluralidad de juegos estratgicos a diversos niveles, juegos en los cuales los lderes son ciertamente los actores normalmente ms poderosos (es decir, do tados de la posicin negociadora ms fuerte), pero nunca los nicos que ejercen poder. En esta perspectiva, tambin el ms dbil de los actores organizativos puede controlar aunque sea una mnima zona de incertidumbre y actuar estratgicamente para ampliar su propia libertad de accin frente a los lderes.5
5 Operando una original adaptacin de la concepcin sartriana del sujeto, Daudi (1989) asume la tensin hacia la ampliacin del propio espacio de accin como la verdadera puesta

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La estructura organizativa En la perspectiva que trata a las organizaciones como rdenes po lticos negociados (Daudi, 1989), las caractersticas estructurales de las organizaciones entran en el cuadro como vnculos y como oportunidades: Esas caractersticas estructuran y delimitan el cam po de ejercicio de las relaciones de poder entre los miembros de una organizacin definiendo as las condiciones en que pueden negociar los unos con los otros. Constituyen los vnculos que se imponen a todos los participantes (Crozier y Friedberg, 1977, p. 51). Examinar la estructura organizativa en sus componentes formales e informales (no todas las reglas son escritas ni las reglas escritas cuentan necesariamente ms que las no escritas)6 significa hacer un ejerci cio indispensable pero slo preliminar para comprender el funcio namiento de una organizacin. Por largo tiempo se ha pensado que la descripcin de las ca ractersticas estructurales de una organizacin como por ejemplo, el grado de burocratizacin, centralizacin, diferenciacin, etcte ra y la explicacin de su funcionamiento coincidan. Pero no es as. Clasificar a las organizaciones segn sus caractersticas es sola mente un primer paso: sirve para ilustrar el sistema de vnculos y oportunidades y, por lo tanto, la desigual distribucin de los recursos ms importantes, que condiciona las estrategias de los diversos acto res en los juegos de poder. Es sta, en trminos de Crozier y Fried berg, la distincin entre la organizacin como contexto, como campo estructurado que vincula a los actores, y la organizacin como constructo, como portador de las relaciones de poder. O bien, en trminos de Daudi (1989), entre laforma de la interdependencia y el contenido de las relaciones de interaccin. O ms an, en
en juego de las relaciones de poder que involucran a los individuos dentro de las organi zaciones. 6 Hablar de reglas y de sistema de reglas organizativas (Burns y Flam 1987) aparece ms til que recurrir a! concepto, de moda en la ms reciente teora de la organizacin, de cultura organizativa. Esto es as ya sea porque los imperativos culturales actan como vnculos de la accin bajo la forma de reglas (tambin informales) y, por lo tanto, reconstruir la especfica cultura de una organizacin es, ni ms ni menos, reconstruir su especfico sistema de reglas; o porque el concepto de cultura tiene un peso holstico incompatible con los presupuestos de cualquier anlisis organizativo que enfatice el rol de la accin; o porque, finalmente, el concepto de cultura arriesga fcilmente degenerar en un concepto que, para explicar todo, no explica nada.

.... .....

........... .

Perspectivas tericas

trminos de Bacharach y Lawler (1980), entre la estructura formal de autoridad y la estructura informal de la influencia. La estructura organizativa siempre es, al menos en parte, la codificacin provisional (Crozier y Friedberg) de los resultados de los juegos de poder de la fase precedente y, a su vez, condiciona imponiendo vnculos y distribuyendo oportunidades de manera desigual, los juegos de poder de la fase sucesiva. Pero en parte, y se trata de una parte por lo dems preponderante, es el producto de las elecciones cruciales operadas por los fundadores de la organi zacin, as como de las decisiones estratgicas surgidas en las diversas fases crticas, eventualmente atravesadas por las organi-^' j s ^ zaciones en el curso de su historia precedente. 5 l' H f OSllLN./ *..'V * 3Z , A Por largo tiempo, el ideal weberiano de burocracia racional-legal vjH 4 </ ha sido el principal punto de referencia, explcito o implcito, en ldg J.v ^ anlisis dedicados a las formas organizativas, el conjunto de los atriX jW ^ov^/ butos estructurales de las organizaciones. Pero, en primer lugar, ello dependa de una lectura reductiva de la contribucin weberiana: en Weber coexisten ms concepciones de la burocracia (Bendix, 1960) y, sobre todo, su anlisis de los fenmenos burocrticos s contempla los conflictos polticos que se desarrollan dentro de las organizacio nes (Collins, 1975): un aspecto descuidado por los estudiosos inte resados en aislar las puras caractersticas formales del tipo ideal. En segundo lugar, es un hecho que la utilidad del tipo ideal burocrtico es limitada, frente a la gran variedad de formas que adoptan las orga nizaciones contemporneas, tanto pblicas como privadas (Panebianco, 1986). Si es cierto que el modo de organizacin burocrtico es el instru mento ms seguro para aislar a la organizacin de las influencias ambientales (Albrow, 1970; Aldrich, 1979) y para asegurar la centra lizacin de las decisiones estratgicas, las decisiones de gobierno de la organizacin (Crozier, 1963), la experiencia muestra sin embar go la existencia de una gran variedad de estructuras no reconducibles, indiscriminadamente, bajo la etiqueta burocracia. El tipo ideal weberiano, adems, es elaborado para examinar las organizaciones burocrticas de un particular periodo histrico, la edad liberal. Desde el tiempo de Weber, las organizaciones buro crticas han sufrido evoluciones y cambios. As, por ejemplo, el aumento de dimensiones y de la complejidad que muchas organi-

zaciones, pblicas y privadas, ha experimentado el relajamiento de la disciplina burocrtica inducida por la sindicalizacin y por la creciente fuerza contractual de los empleados; han vuelto, en muchos casos, la imagen de la burocracia como una torre de Babel, un ensamble de oficinas semiautnomas (Dunsire, 1978) mucho ms pertinente que la tradicional concepcin de la burocracia como jerarqua. Un tema sobre el cual, a partir de algunas observaciones de Talcott Parsons (1947), se ha escrito mucho, se refiere al contraste entre competencia y jerarqua, entre la autoridad del experto y la autoridad del superior jerrquico. Este contraste es el reflejo de transformaciones estructurales experimentadas por muchas organi zaciones en este siglo: una de las ms importantes tiene que ver con la formacin de complejos sistemas sobrepuestos a las tradicionales pirmides jerrquicas (Thompson, 1976). La literatura sobre los con flictos entre profesionistas y burcratas dentro de las organizaciones (Miller, 1970; Scott, 1966) reflexiona sobre estos desarrollos. La dis tincin entre competencia y jerarqua est a la base de la diferen ciacin entre dos tipos de organizaciones formales, burocrticas y profesionales (Stinchombe, 1959; Gouldner, 1954) o entre burocra cias mecnicas, centralizadas, y burocracias profesionales, des centralizadas, adaptadas a fines no estandarizables, en ambientes turbulentos (Mintzberg, 1983).

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