EL ROL DE LOS GOBIERNOS LOCALES: LA FORMULACION DE PROYECTOS

Daniel Arroyo

Presentacin: Se presenta a continuacin una gua para formular proyectos orientados al Desarrollo Local. Este esquema es simplemente una base orientativa para que cada uno, en su comunidad, pueda incorporar otros aspectos a considerar, tanto en la etapa del diagnstico, como en el diseo y la ejecucin. Se trata de un modelo que busca promover la accin de las organizaciones sociales y generar mecanismos de planificacin participativos. Debe ser tomado como una gua base para que cada uno incorpore otros aspectos que considere pertinentes.

GUA El estudio de caso puede dividirse en tres partes: a) diagnstico de contexto, b) diagnstico especfico y c) diseo de propuesta de mejoras. a) Diagnstico de Contexto Este diagnstico tiene el objetivo de analizar el contexto antes de evaluar las caractersticas de la institucin y del proceso de desarrollo que se est investigando. Los principales puntos a considerar aqu son: 1. Caracterizacin de la estructura social sobre la que se desarrolla la experiencia (por ejemplo: si se quiere evaluar la articulacin de una ONG en el marco de las actividades de un municipio o de un barrio, primero hay que analizar la estructura social predominante en ese lugar independientemente de las actividades que realiza la ONG o la oficina pblica). 2. Principales demandas socioeconmicas de la poblacin local. 3. Anlisis de las polticas pblicas que se estn implementando en ese lugar (tratando de diferenciar por sector social en funcin de lo definido en el punto 1). 4. Mapeo de actores. Caracterizacin de las instituciones del 1, 2 y 3 Sector que interactan en el lugar y evaluacin de las principales acciones encaradas por el 3 Sector (tanto sean de asistencia o de promocin). b) Diagnstico Especfico Una vez realizado el Diagnstico de Contexto se debera pasar a evaluar la situacin especfica en torno al tema que se va a trabajar (por ejemplo: si la evaluacin se va a realizar sobre el funcionamiento de las polticas sociales en la comunidad y el rol de la ONG en ese contexto, el Diagnstico

Especfico slo va a concentrar el anlisis en los problemas sociales y econmicos, dejando de lado otras cuestiones como el funcionamiento institucional. Los principales puntos a considerar aqu (una vez determinado el eje temtico sobre el que se va a trabajar) son: 5. Descripcin de las principales actividades realizadas por la organizacin. 6. Evaluacin de los recursos que moviliza la organizacin (financieros, materiales y humanos). 7. Vinculacin entre los objetivos de la organizacin y las polticas de desarrollo territorial existentes (aqu se trata de evaluar si la ONG tiene un rol secundario en el marco de lo que pasa en el territorio o si su actividad es central para promover el desarrollo). 8. Modalidad de intervencin. Se trata de analizar si las acciones encaradas por la ONG en el mbito local tienden hacia la asistencia, la promocin, el desarrollo productivo o el desarrollo local. c) Diseo de propuesta de mejoras. En este punto se pasa de la instancia de la evaluacin a la elaboracin de propuestas de articulacin entre las actividades de la ONG y las acciones tendientes al desarrollo local. Los principales puntos a considerar aqu son: 9. Definicin del perfil de desarrollo, entendido como las actividades que motorizan el crecimiento econmico y social de un lugar. Aqu se proponen tanto lneas para el desarrollo territorial como tareas desde la ONG que promuevan el perfil al que se est apuntando. 10. Alianzas estratgicas. Se trata de proponer articulaciones internas y externas que se vinculen con el desarrollo del perfil propuesto. El modelo debera tender a articular Estado, Sector Privado y Sociedad Civil, en la medida en que el diagnstico d lugar para ello. 11. Resultados esperados. Se trata de establecer metas a corto plazo que se ofrecen como propuestas de trabajo para la ONG en funcin de los recursos con los que se cuentan y la estrategia de intervencin trazada. Se deberan presentar resultados tanto en trminos cuantitativos como cualitativos. 12. Criterios de evaluacin. El diseo de la propuesta debe contener los criterios sobre los cuales debera evaluarse la experiencia. Estos criterios tienen que poner un fuerte nfasis en la bsqueda de una mayor articulacin entre la ONG y su mbito territorial.

EXPLICACIN METODOLGICA 1. La de Caracterizacin de la estructura social estructura social del territorio tiende, en general, a responder a alguno estos tres modelos: Estructura Clsica
ALTA MEDIA CLASE TRABAJADORA

Estructura Dual
INCLUIDOS EXCLUIDOS

Estructura Compleja. Parte de caracterizar a cuatro sectores sociales claramente diferenciados:

SECTORES ALTOS SECTORES MEDIOS SECTORES VULNERABLES POBRES ESTRUCTURALES

Los pobres estructurales son los sectores que no logran cubrir las condiciones mnimas de subsistencia y, por tanto, requieren algn tipo de apoyo alimentario, material o econmico del Estado, de las iglesias o de algunas organizaciones comunitarias. A su vez, estos sectores se encuentran con muy escasas posibilidades de incorporarse al mercado formal de trabajo (es decir, lograr percibir una remuneracin de manera regular durante un perodo de tiempo mnimamente prolongado) lo que les genera un problema de tipo estructural que coarta las condiciones de ascenso social. Los sectores vulnerables son los sectores que cubren las necesidades mnimas, no aparecen en las estadsticas como pobres, pero se encuentran en un proceso de vulnerabilidad porque tienen trabajo informal o precario. Logran su propio autosustento, interactan con el mercado de trabajo pero no tienen previsibilidad en la medida en que sus ingresos varan de acuerdo a la coyuntura econmica. Estos sectores sufren de un proceso de fuerte privacin relativa en la medida en que ven aumentadas sus expectativas de consumo como producto de la globalizacin y la presencia de los medios de comunicacin y, a su vez, ven reducidos sus niveles de ingreso. Los nuevos pobres en Argentina se sienten los excluidos y se ven como los que pagan los costos del ajuste (docentes, jubilados, trabajadores estatales, ex trabajadores de la produccin etc.). Los sectores medios, a diferencia de los sectores vulnerables, se han logrado adaptar al cambio de modelo y han podido interactuar con el mercado sin depender tanto de la asistencia estatal. Los pequeos comerciantes, las PyMES, varios profesionales, trabajadores formales como los docentes, se encuentran en este segmento. Por ltimo, los sectores altos no slo se adaptan al cambio de reglas de juego sino que tambin tienen capacidad para concentrar capital y establecer parte de las condiciones econmicas predominantes. De todos modos es evidente que en este sector, al igual que en los otros, se han producido fuertes variaciones en los ltimos tiempos tanto de cadas como de ascensos repentinos. En definitiva, esta estructura social establece una realidad que se puede interpretar como una fuerte tendencia a la fragmentacin social. Es decir, ms all de las caractersticas generales de cada sector, la Argentina parece compuesta por cuatro sociedades diferenciadas con intereses, expectativas, vnculos con el Estado y formas de movilizacin diferentes y, en algunos casos, contradictorias. Una vez determinado el modelo de estructura social presente en el territorio, es necesario avanzar en el diagnstico tomando en consideracin los porcentajes poblacionales.

Para este tipo de estudio no se requiere un anlisis de porcentajes que obligue a hacer un censo, debido a que la clave est en definir el tipo general de estructura social. Para el posterior diseo no es relevante discutir si los pobres estructurales son el 20 o el 22% y si los sectores vulnerables son el 30 o el 33%, la clave es ver el modelo general de estructura. Es totalmente diferente la poltica a aplicar en un municipio que tiene 60% de pobres estructurales y 30% de nuevos pobres a la de un municipio que tiene 20% de pobres estructurales y 20% de nuevos pobres. Este punto del diagnstico tiene la finalidad de analizar la estructura social sobre la que se enmarca el trabajo de la ONG. 2. Principales demandas socioeconmicas En este punto es importante contemplar tanto las formas de organizacin de cada sector social como sus principales demandas. En lo relacionado con las demandas, se pueden sistematizar en base a los siguientes ejes: Demandas en torno a programas alimentarios Demandas en torno a programas productivos en el nivel de microemprendimientos Demandas en torno a programas de capacitacin o fortalecimiento institucional Demandas en torno a programas de empleo 3. Polticas pblicas En este eje el punto central es evaluar las polticas que el Estado (en cualquiera de sus tres niveles) lleva adelante para cada sector social. Se trata de ver los resultados que cada poltica genera, analizar si la lgica es de promocin o de asistencia y ver qu articulaciones se establecen. Para este punto puede ser de utilidad trabajar con la siguiente matriz:
Gobierno Municipal Polticas de asistencia Polticas de promocin Desarrollo productivo Desarrollo local X X X X X X X X X X X X X X X X Empresas Comercios Org. de Base Entidades Intermedias ONGs Vecinos Activos Vecinos Pasivos X

Las polticas de asistencia responden a una lgica no participativa pero s de resultados, que es la de resolver necesidades bsicas de la poblacin en extrema pobreza. Se trata de una relacin entre alguien que da (gobierno municipal) y alguien que recibe (vecinos pasivos). No existe un compromiso de articulacin entre Estado y sociedad sino un intento de resolver problemas de alta gravedad. Estas polticas por s solas no apuntan a un esquema de desarrollo de la comunidad local, pero no es un logro menor para un gobierno apuntar a dar respuesta inmediatas a las demandas de la poblacin. En las polticas de promocin entran en juego otros actores (organizaciones de base, entidades intermedias, organizaciones de apoyo, vecinos activos). El concepto de promocin es un concepto de ida y vuelta en donde alguien
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genera la poltica (gobierno municipal, organizaciones sociales, etc.) y alguien recibe (familias, grupos de personas, etc.) pero participando en la definicin de la poltica y generando mecanismos de promocin de las capacidades de las personas. Para el gobierno municipal se trata de promover las capacidades y estas polticas solo pueden llevarse a cabo efectivamente si existe viabilidad tcnica. En este plano se fortalece la relacin entre Estado y Sociedad Civil pero siempre exclusivamente en el nivel de las polticas sociales, sin vinculacin con lo econmico. Las polticas de desarrollo productivo incluyen otros actores diferentes que provienen del campo privado (empresas, comercios existentes en la localidad). Se trata aqu de articular las fortalezas econmicas existentes a fin de desarrollar econmicamente la regin. Cuando esta articulacin entre Estado y sector privado local apunta exclusivamente al eje econmico puede mejorar significativamente el nivel de produccin en la localidad, pero si no existe articulacin con las polticas sociales el impacto real sobre los vecinos es muy escaso. Por ltimo, el nivel de desarrollo local contiene la mayor articulacin entre actores debido a que no solo participa el gobierno municipal sino tambin el segundo sector (lo privado) y el tercer sector (la sociedad civil). Apuntar al desarrollo local significa potenciar los recursos y actores existentes en funcin de la capacidad de insercin de la regin en el funcionamiento econmico global y, a su vez, potenciar la insercin de los vecinos en el nivel de decisiones y acciones que involucran a la comunidad local. 4. Mapeo de actores Se trata de caracterizar las instituciones que interactuan en el contexto. Es necesario considerar a las instituciones del 1 Sector (el Estado), del 2 Sector (el Mercado) y del 3 Sector (Sociedad Civil/ONGs). En el caso en que sea importante diferenciar las caractersticas de las instituciones del 3 Sector, por la importancia que tienen en el lugar o por el nmero de organizaciones, se puede tomar como base el siguiente esquema:
Nivel territorial Organizaciones de base Entidades intermedias Organizaciones de apoyo Nivel temtico Movimientos flash Movimientos reivindicativos de derechos Movimientos vida de calidad de

Las organizaciones de base territorial son instituciones multitemticas que trabajan con la intencin de producir mejoras en la realidad del lugar en donde se encuentran (sociedades de fomento, clubes de barrio, juntas vecinales, grupos comunitarios, etc.). En general, en sus vnculos con el Estado local, estas organizaciones actan en el nivel del control y en el de la resolucin de problemas sociales o comunitarios.
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Las entidades intermedias tienen presencia en el territorio pero, a diferencia de las primeras, se enmarcan dentro de una red ms amplia. De este modo, Critas tiene presencia en cada parroquia y cada barrio pero forma parte de una red nacional de Critas que le permite tener mucho peso como institucin y contar con un amplio nmero de voluntarios que no slo actan en el control sino tambin fuertemente en la ejecucin de polticas que debera encarar el Estado (de hecho, Critas maneja una parte importante de los comedores existentes en el pas). Las organizaciones de apoyo son la que normalmente se denominan a s mismas como ONGs. Se trata de instituciones con mayor capacidad profesional y tcnica que prestan apoyo a otras instituciones y, en algunas circunstancias, al propio Estado. Estas ONGs constituyen redes y tienden a tener cada vez mayor presencia en el diseo e implementacin de las polticas sociales. Los movimientos flash son monotemticos y de corta duracin. Aparecen y desaparecen rpidamente y logran constituir un amplio consenso en funcin de un reclamo especfico. Por ejemplo: muchos vecinos pueden coincidir y movilizarse para reclamar la colocacin de un semforo en una esquina; se juntan y se movilizan en funcin de ese nico tema; una vez que esa situacin se resuelve (favorable o desfavorablemente) cada uno se desengancha y se vuelve a su casa sin lograr constituir una organizacin ms duradera. Los movimientos reivindicativos de derechos son organizaciones de ms larga duracin, formadas por personas que reivindican alguna situacin no cubierta correctamente por el Estado (enfermos de sida, discapacitados, accidentados en trnsito, etc.) y que tienden a buscar modificaciones en la legislacin. Por ltimo, los movimientos de calidad de vida ya fueron mencionados al analizar el tipo de movilizacin predominante de los sectores medios. Se trata de organizaciones que apuntan a cuestiones posmateriales vinculadas a la calidad de vida como los espacios verdes, la defensa de los consumidores, etc. Por dicha razn, trabajan sobre temticas de tipo universal y tienden a generar altos niveles de adhesiones en la sociedad aunque ello pocas veces se traduce en militancia social concreta. 5. Principales actividades En este punto se entra directamente en el diagnstico especfico. No se trata ya de evaluar el contexto, sino de caracterizar a la institucin y los proyectos que est realizando en el marco del Desarrollo Local. Se trata aqu de describir las principales actividades de la organizacin y ver en qu medida tienen o no vinculacin con el contexto que fue evaluado. En primera instancia, se puede deducir que si tienen poca vinculacin con el contexto es porque el eje del desarrollo territorial aparece difuso. 6. Recursos La evaluacin de los recursos apunta a diferenciar en tres tipos: Recursos Humanos: hacen tanto a la capacidad tcnica de la ONG como a los valores con los que trabajan sus miembros.

Recursos Materiales: vinculados a la infraestructura o apoyatura de servicios con la que cuenta la ONG. Recursos Financieros: dan cuenta de los recursos econmicos que maneja la ONG.

En el caso en que se quiera realizar una evaluacin abarcativa de casi todos los tems posibles, se puede tomar como modelo el siguiente esquema:
ORGANIZACIN: Recursos Internos de la Recursos del Estado organizacin Nacional Origen Provincial/ Tipo Municipal Financieros Materiales y en especie Humanos Total ACTIVIDAD: Recursos Otros Privados recursos Total

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Los recursos financieros internos de la organizacin se calculan en base al total de ingresos propios con que cuenta la ONG. Aqu se consideraron ingresos por rifas, alquiler de saln, venta de empanadas, tortas, bingos, etc. Los recursos materiales y en especie internos de la organizacin se calculan en base a lo que cuentan de mobiliario, infraestructura, sede, instrumental y herramientas. Los recursos humanos internos de la organizacin se consideran en funcin de los que trabajan en la misma (voluntarios o rentados) Los recursos financieros del Estado Nacional se consideran en funcin de los subsidios que reciben las ONGs directamente de la Nacin. Los recursos materiales y en especie del Estado Nacional se contemplan en trminos de donaciones de libros, semillas, etc., o entrega de cajas, raciones de comida o insumos para los comedores o las actividades productivas. Los recursos humanos del Estado Nacional contemplan el pago de planes de empleo temporario, el pago de instituciones capacitadoras o la presencia de tcnicos de organismos nacionales (PAMI). Los recursos financieros de provincia o municipio se consideran en funcin de los subsidios que reciben las ONGs directamente de estos niveles estatales. Los recursos materiales y en especie de provincia o municipio se contemplan tanto en trminos de donaciones, insumos (comida, actividades productivas) como de entrega de raciones de comida. Los recursos humanos de provincia o municipio incluyen tanto los programas de empleo temporario provinciales (PAS) como los profesionales, tcnicos o profesores municipales que prestan servicios en la ONG. Tambin se incluye a la gente que cobra por alguna dependencia municipal (por ejemplo, HCD) y trabaja en la organizacin. Los recursos financieros del sector privado se consideran exclusivamente en trminos de aportes econmicos que otorgan las empresas o comercios. Los recursos materiales y en especie del sector privado contemplan las donaciones e insumos que dan empresas y comercios.

12. Los recursos humanos del sector privado incluyen slo la gente que es

rentada por empresas y comercios. Los recursos financieros de otro tipo incluyen el financiamiento que viene de otras ONGs (nacionales o internacionales) o de instituciones del tipo universidad. 14. Los recursos materiales y en especie de otro tipo incluyen donaciones e insumos de otras ONGs, de universidades o escuelas. 15. Los recursos humanos de otro tipo son los rentados por otras ONGs o por universidades.
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7. Objetivos de la organizacin y polticas de Desarrollo Territorial Una vez evaluado el contexto, las actividades que realiza la organizacin y los recursos que moviliza, es posible comenzar a analizar la articulacin entre los objetivos de la institucin y el desarrollo del territorio. En este punto se deben definir con claridad las lneas de trabajo en donde se da esa articulacin a fin de potenciarlas luego en el momento de elaborar la propuesta. 8. Modalidad de intervencin Una vez definidas las lneas de trabajo en donde es posible vincular las actividades de la ONG con la promocin del Desarrollo Territorial, es necesario evaluar la modalidad de intervencin de dichas lneas. El esquema que se puede seguir es el mismo que se utiliz en el Punto 3, pero esta vez poniendo nfasis en el rol de la ONG:
Gobierno Municipal Polticas de asistencia Polticas de promocin Desarrollo productivo Desarrollo local X X X X X X X X X X X X X X X X Empresas Comercios Org. de Base Entidades Intermedias ONGs Vecinos Activos Vecinos Pasivos X

9. Perfil de desarrollo En el diseo de la propuesta, una vez terminados el diagnstico de contexto y el diagnstico especfico, debe comenzar por evaluarse el perfil de desarrollo del territorio. Entendindose por perfil de desarrollo a las actividades econmicas y sociales que motorizan el crecimiento de una localidad. Suponiendo que el territorio que se considera es el de un municipio en su totalidad, el esquema que se puede seguir es el siguiente: a. Municipios con un perfil de desarrollo definido. Aquellos casos en los que la actividad que motoriza el desarrollo no ha cambiado, no ha entrado en crisis y sigue siendo la misma de siempre. Tanto las ONGs como el Estado tienen en claro hacia dnde va esa ciudad y el objetivo es organizarse lo mejor posible. Un ejemplo claro de este tipo es el caso de Villa Carlos Paz en Crdoba, en donde el motor de desarrollo de los ltimos 60 aos ha sido el turismo. La discusin no pasa por si hay que apuntar al turismo o a otra cosa, sino que pasa por fortalecer las

capacidades de las organizaciones y de las personas en funcin de un perfil ya definido y aceptado por todos. b. Municipios con un perfil en crisis. Se trata de localidades cuyo eje de desarrollo o actividad principal ya no contiene al conjunto de la poblacin. La actividad que motorizaba el crecimiento del lugar ya no funciona o funciona muy poco. Los perfiles en crisis pueden dividirse en dos: En crisis abrupta: cuando en la memoria de la poblacin existe un da en que se paraliz la actividad. Aqu el problema central est dado por la tensin entre las capacidades y conocimientos de las personas y la necesidad de construir un nuevo perfil que respete la identidad local pero que se adapte al contexto actual. En crisis paulatina: no se trata aqu de casos en donde se paraliz la actividad econmica en un momento, sino de localidades en las que se mantuvo la actividad productiva tradicional pero generando cada vez menos rendimiento y menos contencin social. Los casos de los municipios que continuan con su tradicional perfil agropecuario pero cuyo rendimiento en los ltimos 10 aos ha sido cada vez menor, marcan el tpico caso de localidades que van entrando en crisis lentas, de difcil solucin tanto para la elaboracin de propuestas de las organizaciones sociales como del conjunto de las instituciones locales. c. Municipios sin un perfil definido. Son los territorios en los que no se ha logrado consolidar una actividad que motorice claramente el desarrollo y que, por tanto, requieren de un trabajo articulado entre el Estado y la Sociedad para definir tanto el perfil como las capacidades a consolidar en la sociedad. 10.Alianzas estratgicas La definicin del perfil presentada en el punto anterior es el eje central del diseo de una propuesta que potencie el Desarrollo Local. Luego de ello, hay que establecer cules son los actores con los que habra que articular ese eje de desarrollo. Las alianzas estratgicas que de aqu se deriven debern contener los 3 niveles territoriales (Nacin-ProvinciaMunicipio) y los 3 sectores (Estado-Mercado-Sociedad) de la manera ms concreta y realista posible. 11.Resultados esperados Aqu se trata de establecer metas cuantitativas y cualitativas. En el diseo es importante definir con claridad las metas que se persiguen, los tiempos estimados y el rol de los distintos actores en cada caso. En este punto se juega la viabilidad del diseo propuesto y por ello es importante establecer metas que apunten realmente a articular los objetivos de la ONG con el potencial programa de Desarrollo Local. 12.Criterios de evaluacin La propuesta del diseo debe incluir criterios que den cuenta de cmo se va a evaluar el funcionamiento del proyecto que podra llegar a implementarse. La evaluacin es una tarea externa a la ONG pero los criterios claramente deben salir del diseo. El que evala lo hace desde afuera pero en base a criterios establecidos previamente.

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