STANDAR AKUNTANSI PEMERINTAHAN DALAM MEWUJUDKAN AKUNTABILITAS DAN TRANSPARANSI PENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH PADA DINAS PAJAK DAERAH

DAN PENGELOLAAN KEUANGAN KOTA YOGYAKARTA Tesis

Untuk memenuhi sebagian persyaratan mencapai derajat Sarjana S-2 Program Studi Magister Administrasi Publik

Diajukan oleh ERWINTON PUTRA ANTONIUS TARIGAN 11/323208/PMU/07084

Kepada PROGRAM STUDI MAGISTER ADMINISTRASI PUBLIK FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK UNIVERSITAS GADJAH MADA YOGYAKARTA 2012

ii

KATA PENGANTAR

Puji syukur kepada Tuhan Yang Maha Esa, atas berkat dan kasih-Nya penulis dapat menyelesaikan tesis ini, dengan judul: Standar Akuntansi Pemerintahan dalam Mewujudkan Akuntabilitas dan Transparansi

Pengelolaan Keuangan Daerah pada Dinas Pajak Daerah dan Pengelolaan Keuangan Kota Yogyakarta. Tesis ini membahas tentang penerapan akuntansi basis akrual yang menjadi tantangan bagi pemerintah daerah, dimana basis ini telah berhasil diterapkan pada organisasi swasta dan pemerintahan negara-negara maju. Melihat keberhasilan tersebut, Pemerintah Indonesia juga mengadopsi basis akrual tersebut sebagai basis dalam pencatatan dan pelaporan

pertanggungjawaban keuangannya kepada stakeholders untuk lebih akuntabel dan transparan. Tetapi dengan perbedaan lingkungan yang dimiliki, baik antara organisasi pemerintahan dengan swasta maupun perbedaan dengan negara lain, maka pemerintah haruslah memperhatikan lingkungannya sendiri agar tujuan dari penerapan basis akuntansi dapat tercapai dengan baik. Faktor-faktor yang menjadi sulitnya menerapkan basis akrual dalam PP Nomor 71 tahun 2010 pada Pemkot Yogyakarta, akan dijabarkan dalam tesis ini, sehingga dari faktor ini dapat diketahui apakah basis akrual tersebut untuk keadaan sekarang ini menjadi penting diterapkan dalam meningkatkan akuntabilitas dan transparansi keuangan daerah serta efektivitas dan efisiensi kebijakan keuangan terutama pada pemerintah daerah. Tesis ini dipersembahkan kepada keluarga tercinta, istriku tercinta Bunda Nilamsari Perangin-angin, SE dan buah hatiku Abang Ibre Fajar Bastanta P.A. Tarigan, dan buat orangtua kami Sempat Tarigan dan Riahmin Br Ginting, Mama dan Mami (Mertua) Bangun Perangin-angin (mendiang) dan Elly Br Karo, Mama Uda Dr. Candra Ginting sekeluarga di Ambarawa, kakak kami (Heppy Suryani dan Josua Depari sekeluarga, Kamelia dan Astra K Ginting sekeluarga, Desleni dan Magnus W sekeluarga, Desna dan Hendra Sembiring sekeluarga, Normasari Tarigan), dan adik kami (Desta dan Heri Barus sekeluarga, Junilius Tarigan dan Siska Veronika sekeluarga, Pendi Perangin-angin

iii

sekeluarga, Pernando Perangin-angin, Ani dan Elieser Sembiring sekeluarga, Selvia Silalahi), Bapak Sugondo Tarigan, Julietty sekeluarga, Sondang Simbolon, Kakak Elvryani, Kakak Ika Sitepu, Sodes Sembiring, Martogi Marbun, Rizky E. Sinuraya, Kakak Eva Tampubolon, Kakak Sarah Sinuraya, Abang Paul Peranginangin sekeluarga di Yogyakarta, serta seluruh sanak saudara yang terus mendukung penulis baik dalam, doa, spirit maupun materi dimana tidak disebutkan satu persatu namanya, penulis mengucapkan banyak terimakasih. Penulis dalam kesempatan ini juga ingin mengucapkan banyak terimakasih kepada Bapak Prof. Dr. Wahyudi Kumorotomo, M.PP, sebagai dosen pembimbing, yang telah memberikan banyak waktu dan pemikirannya dalam selama penelitian dan penyusunan tesis ini. Terimakasih yang sebesarbesarnya penulis sampaikan juga kepada: 1. Bapak Dr. Agus Pramusinto, MDA dan Dr. Erwan Agus Purwanto selaku Ketua dan Sekretaris Pengelola MAP-UGM Yogyakarta. 2. Pemerintah Kabupaten Karo dan Bappenas yang telah memberikan kesempatan kepada penulis untuk mengikuti tugas belajar. 3. Pengelola dan Karyawan MAP-UGM yang telah setia melayani mahasiswa secara profesional dan berdedikasi tinggi, semoga lembaga ini terus semakin maju dan berkembang. 4. Seluruh Dosen di MAP-UGM atas arahan dan bimbingannya dalam berbagai materi perkuliahan yang diberikan selama ini serta telah banyak membuka wawasan berfikir bagi penulis tentang administrasi publik. Sungguh menjadi suatu kebanggaan besar untuk dapat diajar dan diajak berdiskusi dengan orang-orang terbaik dibidangnya di negara ini. 5. Pemerintah Kota Yogyakarta, khususnya Dinas Pajak Daerah dan Pengelolaan Keuangan Kota Yogyakarta, yang telah banyak membantu penulis dalam memberikan data dan informasi yang dibutuhkan tentang pelaksanaan kebijakan akuntansi baik sebagai narasumber, terutama untuk Kabid Pelaporan (Ibu Sulistyawati, Msi), Kasi Akuntansi (Ibu Ambar) dan Ibu Ekowati (Pegawai di Sekretariat DPDPK Kota Yogyakarta) dan seluruh responden yang telah bersedia meluangkan waktu untuk penelitian ini.

iv

6. Inspektur (Bapak Drs. Walman Pasaribu, Ak sekeluarga), beserta seluruh Keluarga Besar Pegawai Inspektorat Kabupaten Karo yang telah begitu banyak mendukung penulis baik moril maupun materil dalam menyelesaikan tugas belajar ini. 7. Seluruh rekan-rekan kelas Bappenas Angkatan VI, yang telah berjuang bersama dan saling membantu selama ini, terutama buat Abang Maruli Sinaga, Kakak Lusianna Tamba, Mbak Fitri yang telah menunjuk jalan untuk lokasi penelitian dan Ari Kurniawan, semoga suasana persahabatan dan kekeluargaan yang telah ada terus tetap terjaga. 8. Semua pihak yang telah memberikan bantuan doa, moril dan materil dalam seluruh kegiatan tugas belajar ini, yang sedemikian banyaknya hingga penulis mohon maaf tidak dapat menuliskannya satu persatu. Semoga atas bantuan yang telah diberikan tersebut akan mendapatkan berkat dan anugerah yang berlimbah dari Tuhan Yang Maha Kuasa. Akhir kata, seperti kata pepatah Tak ada gading yang tak retak, dalam usaha untuk memberikan yang terbaik, tetap juga tesis ini masih memiliki banyak kekurangan dan ketidaksempurnaan karena keterbatasan pengetahuan,

pengalaman dan kemampuan yang penulis miliki. Oleh karenanya penulis mohon maaf apabila ada kesalahan baik sengaja maupun tidak sengaja dalam penulisan tesis ini serta menerima segala kritik dan saran yang membangun dalam menyempurnakan berkepentingan. tesis ini. Semoga tesis ini bermanfaat bagi yang

Yogyakarta,

September 2012

Penulis

DAFTAR ISI
HALAMAN JUDUL .................................................................................... HALAMAN PERNYATAAN ..................................................................... KATA PENGANTAR ................................................................................. DAFTAR ISI ................................................................................................ DAFTAR TABEL ........................................................................................ DAFTAR GAMBAR ................................................................................... DAFTAR LAMPIRAN ............................................................................... AKRONIM ................................................................................................... INTISARI ..................................................................................................... ABSTRACT ................................................................................................. BAB 1 PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Masalah ........................................................ 1.2. Perumusan Masalah ............................................................... 1.3. Tujuan Penelitian .................................................................. 1.4. Manfaat Penelitian ................................................................ 1.5. Reviu Penelitian Terdahulu ................................................... BAB 2 AKUNTANSI PEMERINTAHAN : SUATU TEORI DAN KEBIJAKAN 2.1. Organisasi Pemerintahan Sebagai Locus ............................... 2.2. Sistem Aggaran dan Keuangan Pemerintah .......................... 2.2.1. Sistem Keuangan Pemerintah .................................... 2.2.2. Siklus Anggaran Pemerintah ..................................... 2.2.3. Anggaran Berbasis Kinerja ........................................ 2.3. Kebijakan dan Standar Akuntansi Pemerintahan .................. 2.3.1. Sejarah Akuntansi Pemerintahan Indonesia .............. 2.3.2. Tujuan Standar Akuntansi Pemerintahan .................. 2.3.3. Kerangka Konseptual Kebijakan Standar Akuntansi Pemerintahan ............................................ 2.3.4. Standar Umum Akuntansi Pemerintahan .................. 2.3.5. Basis Akuntansi Kas dan Akrual ............................... 2.3.6. Sistem Akuntansi Pemerintah Daerah ....................... 2.3.7. Penerapan PP Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan .............................. 2.4. Laporan Keuangan Pemerintah ............................................. 2.5. Pengawasan Keuangan Pemerintah ....................................... 2.5.1. Pengawasan Internal .................................................. 2.5.2. Pengawasan Eksternal ............................................... 2.6. Hubungan Akuntansi Pemerintahan dengan Akuntabilitas dan Transparansi Pengelolaan Keuangan ....... 2.7. Kerangka Pemikiran .............................................................. Hal i ii iii vi ix x xi xii xiv xv

1 12 12 13 13

16 23 23 24 26 29 31 35 38 39 40 43 44 48 54 54 56 57 61

vi

BAB 3 METODE PENELITIAN 3.1. Metode Penelitian .................................................................. 3.2. Lokasi Penelitian ................................................................. 3.3. Metode Pengumpulan Data ................................................... 3.4. Instrumen Penelitian .............................................................. 3.5. Teknik Analisis Data ............................................................. 3.6. Definisi Konsep .................................................................. 3.7. Definisi Operasional ..............................................................

63 64 65 68 69 71 72

BAB 4 DINAS PAJAK DAERAH DAN PENGELOLAAN KEUANGAN KOTA YOGYAKARTA DALAM KEBIJAKAN KEUANGAN DAN AKUNTANSI 4.1. Struktur Organisasi ................................................................ 74 4.2. Kebijakan Akuntansi Pemerintah Kota Yogyakarta .............. 77 4.2.1. Peranan dan Tujuan Laporan Keuangan .................... 78 4.2.2. Entitas Pelaporan Keuangan ...................................... 79 4.2.3. Dasar Hukum Pelaporan Keuangan ........................... 80 4.2.4. Asumsi Dasar ............................................................. 81 4.2.5. Karakteristik Kualitatif Laporan Keuangan .............. 81 4.2.6. Kendala Informasi yang Relevan dan Handal ........... 82 4.2.7. Prinsip Akuntansi dan Pelaporan Keuangan ............. 83 4.2.8. Jenis Laporan Keuangan............................................. 84 4.2.9. Definisi, Pengakuan, Pengukuran dan Pengungkapan Unsur Laporan Keuangan ................. 87 4.2.10. Kebijakan Akuntansi Tiap Pos pada Laporan Keuangan .................................................................. 88 4.3. Laporan Keuangan Pemerintah Kota Yogyakarta Tahun Anggaran 2010 ............................................................ 112 4.3.1. Laporan Realisasi Anggaran ...................................... 112 4.3.2. Neraca .................................................................. 114 4.3.3. Laporan Arus Kas ...................................................... 115 4.3.4. Catatan atas Laporan Keuangan ................................ 118 4.4. Opini BPK-RI atas Laporan Keuangan Pemerintah Kota Yogyakarta .................................................................. 119 BAB 5 AKUNTABILITAS DAN TRANSPARANSI LAPORAN KEUANGAN PEMERINTAH DAERAH 5.1. Dampak Penerapan SAP dalam Meningkatkan Akuntabilitas dan Transparansi Keuangan ............................ 122 5.1.1. Kebijakan Akuntansi Berbasis Akrual dan Akuntabilitas Keuangan ............................................. 122 5.1.2. Kebijakan Akuntansi Berbasis Akrual dan Transparansi Keuangan ............................................. 125 5.2. Kebijakan Akuntansi Berbasis Akrual dalam Meningkatkan Efektivitas dan Efisiensi Pengelolaan Keuangan Daerah ...... 130
vii

5.2.1. Analisis Pengelolaan Keuangan Daerah Melalui Laporan Keuangan ..................................................... 131 5.2.2. Pengelolaan Pendapatan dan Belanja Daerah ............ 132 5.2.3. Pengelolaan Pembiayaaan Daerah ............................ 139 5.2.4. Pengelolaan Aset Daerah ........................................... 141 BAB 6 STANDAR AKUNTANSI PEMERINTAH BERBASIS AKRUAL DAN LAPORAN KEUANGAN 6.1. Arti Penting Basis Akuntansi dalam Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan ............................................ 143 6.2. Faktor-Faktor Sulitnya Melaksanakan SAP Berbasis Akrual sesuai PP Nomor 71 Tahun 2010 .............................. 145 6.3. Penerapan SAP Berbasis Akrual dalam Laporan Keuangan Pemerintah ............................................................ 161 6.3.1. Laporan Realisasi Anggaran ...................................... 162 6.3.2. Neraca .................................................................. 163 6.3.3. Laporan Arus Kas ...................................................... 165 6.3.4. Catatan atas Laporan Keuangan ................................ 165 6.3.5. Laporan Perubahan Ekuitas ....................................... 166 6.3.6. Laporan Operasional ................................................. 167 6.3.7. Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih ............... 169 BAB 7 SIMPULAN DAN REKOMENDASI 7.1. Simpulan ............. .................................................................. 170 7.2. Rekomendasi ...... .................................................................. 173 DAFTAR REFERENSI ............ .................................................................. 176 LAMPIRAN LAMPIRAN

viii

DAFTAR TABEL

Tabel 1 Tabel 2 Tabel 3 Tabel 4 Tabel 5 Tabel 6 Tabel 7 Tabel 8 Tabel 9

Opini BPK atas Laporan Keuangan Pemda TA. 2006-2010 .......... ... 7 Perkembangan Penerapan Akuntansi Basis Akrual di Berbagai Negara ......................................................................... ... 8 Reviu Penelitian Terdahulu ............................................................ . 14 Perbandingan Anggaran Berbasis Tradisional dengan Berbasis Kinerja .............................................................................. . 28 Profil Responden ............................................................................ . 67 Unit Kerja Pemkot Yogyakarta ...................................................... 110 Laporan Realisasi Anggaran (Audited) TA. 2009-2010 ................. 112 Neraca (Audited) Tahun Anggaran per 2009-2010 ........................ 114 Laporan Arus Kas (Audited) TA. 2009-2010 ................................. 116

Tabel 10 Opini BPK-RI atas Laporan Keuangan Pemkot Yogyakarta TA. 2006-2011 ............................................................................... 120 Tabel 11 Hasil Pengolahan Data Tentang Akuntabilitas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah ........................................................ 124 Tabel 12 Hasil Pengolahan Data Tentang Transparansi Laporan Keuangan Pemerintah Daerah ......................................................................... 129 Tabel 13 Perkembangan Pendapatan Daerah Kota Yogyakarta Tahun 2006-2011 ............................................................................ 133 Tabel 14 Kemampuan Keuangan Daerah Pemerintah Kota Yogyakarta Tahun Anggaran 2006 2011 ........................................................ 135 Tabel 15 Perkembangan Realisasi Pembiayaan Kota Yogyakarta Tahun Anggaran 2006 2011 ........................................................ 139 Tabel 16 Perbedaan PP 71/2010 dan PP 24/2005 .......................................... 143 Tabel 17 Hasil Pengolahan Data Mengenai Penerapan Akuntansi Berbasis Akrual (PP Nomor 71 Tahun 2010) ................................. 160 Tabel 18 Perbedaan Laporan Arus Kas Berdasarkan Basis Akrual dan Basis Kas Menuju Akrual ............................................................... 165 Tabel 19 Format Laporan Perubahan Ekuitas ............................................... 166 Tabel 20 Format Laporan Operasional .......................................................... 167 Tabel 21 Format Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih ....................... 169

ix

DAFTAR GAMBAR

Gambar 1 Gambar 2 Gambar 3 Gambar 4 Gambar 5 Gambar 6 Gambar 7 Gambar 8 Gambar 9 Gambar 10 Gambar 11

Siklus Anggaran Sederhana ..........................................................25 Ruang Lingkup Akuntansi Pemerintahan .....................................38 Hubungan antara Laporan Keuangan SKPD dan SKPKD ........... 50 Kerangka Pemikiran Penelitian .................................................... 62 Struktur Organisasi ...................................................................... 75 Transparansi Keuangan .............................................................. 130 Perkembangan Aset, Kewajiban dan Ekuitas Pemkot Yogyakarta TA 2006-2010 ......................................................... 142 Pemahaman atas Akuntansi ....................................................... 150 Faktor Internal Penerapan Basis Akrual .................................... 152 Tingkat Akuntabilitas Aset ........................................................ 155 Pemahaman DPRD atas Basis Akrual ....................................... 159

DAFTAR LAMPIRAN

Lampiran 1 Pedoman Wawancara Lampiran 2 Kuisioner Lampiran 3 Rekapitulasi Perkembangan Pos-Pos pada Neraca Pemkot Yogyakarta TA. 2006-2010. Lampiran 4 Surat Izin Penelitian

xi

AKRONIM
APBN/D APIP BLUD BPK-RI BUMN/D CaLK DAK DAU : Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara/Daerah : Aparat Pengawas Intern Pemeintah : Badan Layanan Umum Daerah : Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia : Badan Usaha Milik Negara/Daerah : Catatan atas Laporan Keuangan : Dana Alokasi Khusus : Dana Alokasi Umum

DBH/SDA : Dana Bagi Hasil/Sumber Daya Alam DPDPK EDC EDI EDL IHPS KDP KKD : Dinas Pajak Daerah dan Pengelolaan Keuangan Kota Yogyakarta : Ekuitas Dana Cadangan : Ekuitas Dana Investasi : Ekuitas Dana Lancar : Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semester : Konstruksi Dalam Pengerjaan : Kemampuan Keuangan Daerah

KUA/PPAS : Kebijakan Umum Anggaran/Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara LAK LO LPE LRA NPM PAD Pemda PFK PP PSAP SAL : Laporan Arus Kas : Laporan Operasional : Laporan Perubahan Ekuitas : Laporan Realisasi Anggaran : New Public Management : Pendapatan Asli Daerah : Pemerintah Daerah : Perhitungan Fihak Ketiga : Peraturan Pemerintah : Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan : Saldo Anggaran Lebih

xii

SAP SiLPA SiKPA SKPD SKPKD SPI TMP TP/TGR TW UU WDP WTP

: Standar Akuntansi Pemerintahan : Sisa Lebih Perhitungan Anggaran : Sisa Kurang Perhitungan Anggaran : Satuan Kerja Perangkat Daerah : Satuan Kerja Pengelola Keuangan Daerah : Sistem Pengendalian Intern : Tidak Memberikan Pendapat : Tuntutan Perbendaharaan/Tuntutan Ganti Rugi : Tidak Wajar : Undang-Undang : Wajar Dengan Pengecualian : Wajar Tanpa Pengecualian

WTP-DPP : Wajar Tanpa Pengecualian Dengan Paragraf Penjelas

xiii

INTISARI

Penelitian ini membahas tentang pelaksanaan akuntansi berbasis akrual pada pemerintahan daerah di Indonesia, sesuai dengan PP Nomor 71 Tahun 2010. Penerapan basis akrual ini merupakan salah satu program reformasi birokrasi, dimana pemerintahan yang selama ini kurang akuntabel dan transparan dalam hal pengelolaan keuangan dituntut menyampaikan laporan keuangan yang komprehensif dan handal kepada seluruh pengguna. Penerapan dari basis akrual tersebut didopsi dari keberhasilan negara-negara maju dalam pelaporan keuangan pemerintahannya untuk meningkatkan akuntabilitas dan transparansi kebijakan pengelolaan keuangan pemerintahan. Dalam penelitian ini dideskripsikan tentang faktor-faktor penyebab sulitnya penerapan basis akrual tersebut di Pemerintah Kota Yogyakarta, walaupun untuk tahun 2009 s/d 2011 opini yang diperoleh adalah wajar tanpa pengecualian, sedangkan perbedaan dari basis kas menuju akrual yang selama ini digunakan dengan basis akrual hanya pada pengakuan belanja dan pendapatan serta bertambahnya komponen laporan yang harus disajikan pemerintah. Selain faktor tersebut, dideskripsikan juga tentang efektifitas dari kebijakan pengelolaan keuangan daerah tersebut dengan menerapkan basis akrual. Untuk itu, pendekatan penelitian yang digunakan adalah kualitatif deskripsi melalui teknik wawancara, dokumentasi maupun kuisioner yang dilakukan pada lingkungan Dinas Pajak Daerah dan Pengelolaan Keuangan Kota Yogyakarta, yang berperan sebagai entitas pelaporan yang bertanggungjawab atas pelaporan keuangan pemerintahan daerah yang disebut dengan SKPKD. Penelitian ini menemukan bahwa adanya faktor internal (komitmen pimpinan daerah, integritas dan profesionalisme birokrat, ketersediaan sarana dan prasarana dan permasalahan aset tetap pemerintah) dan eksternal (tidak konsistennya peraturan, pemahaman DPRD belum memadai dan opini BPK-RI) menjadi alasan belum diterapkannya basis akrual tersebut walaupun diyakini dapat menjaga keberadaan aset daerah. Dengan kondisi lingkungan tersebut, bahwa basis akrual mempersulit pemda karena belum siapnya daerah untuk menerapkannya, sehingga dapat menjadi penyebab akuntabilitas dan transparansi keuangan yang ingin dicapai akan tidak tercapai. Padahal basis kas menuju akrual apabila dilakukan sesuai dengan standar dan kejujuran pemda, maka informasi keuangan yang ada pada laporan keuangan tersebut dapat dipercaya dimana segala informasi keuangan dan non keuangan telah dijabarkan secara handal. Berdasarkan temuan tersebut direkomendasikan agar, penerapan dari basis akrual haruslah melihat kesiapan pemerintah sebagai pelaksana dan DPRD sebagai wakil rakyat dalam mengawasi jalannya pemerintahan, misalnya melalui kursus, sosialisasi dan pelatihan serta pendampingan termasuk pada DPRD agar mampu mengkritisi laporan keuangan secara keseluruhan. Kata Kunci: Basis Akrual, Laporan Keuangan, Akuntabilitas, Transparansi, Pemerintah Kota Yogyakarta.

xiv

ABSTRACT
This study discusses the implementation of accrual accounting in local government in Indonesia, as government regulation of PP No. 71 in 2010. In applying the accrual basis is one of reform program in which the government bureaucracy is less accountable and transparent in carrying financial management, it is required to financial statements comprehensive and reliable to stakeholders. The implementation of the accrual basis is adopted from successfully developed countries in the government financial statement to increase accountability and transparency in policy of government financial management. This study describes the factors that make the application of the accrual basis in the Government of Yogyakarta is difficult, although form 2009 to 2011 the opinion is obtained unqualified opinion, while the difference is only on the accrual basis of expenditure and revenue recognition and increasing components of report to the government. Besides that it is also described about the effectiveness of local financial management policy by applying the accrual basis. Based on that, the research approach used is a qualitative description by interviewing, documentation and questionnaires technique to conducted at the Local County Tax and Financial Management of Yogyakarta City, which is responsible for the financial statement of government and that is called SKPKD. This study found that there are internal factors (commitment of regional leaders, integrity and professionalism of the bureaucracy, the availability of facilities and infrastructures, and government issues fixed assets) and external factors (unconsistency of regulations, unadequate understanding of Local Legislative and financial statements opinion) as reason for unable application of the accrual basis although it is believed to maintain existing regional assets. These conditions would complicate the accrual basis of local government, so that it can be cause of financial accountability and transparency cant be achieved. With current conditions, the application of cash towards accrual basis is conducted in accordance with the standards and honesty of local government, the financial information for the financial statements is believed which all financial and non-financial information has been described as a reliable. Based on these findings, it is recommended that the application of accrual basis must see the readiness of the government as executive and parliament as representatives of the people in observing of the running government programs, for instance through the course, training, socialization and mentoring, including the parliament to be able to scrutinize the overall financial statements. Keywords: Accrual Basis, Financial Statements, Accountability, Transparency, Government of Yogyakarta City.

xv

BAB 1 PENDAHULUAN

1.1.

Latar Belakang Masalah Penelitian ini membahas tentang kebijakan akuntansi pemerintahan

berbasis akrual dalam memenuhi tuntutan akuntabilitas dan transparansi pengelolaan keuangan, khususnya di pemda sesuai dengan Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 71 Tahun 2010 tentang standar akuntansi pemerintahan (selanjutnya disingkat SAP. PP Nomor 71 Tahun 2010 ini merupakan revisi atas PP Nomor 24 Tahun 2005 tentang SAP berbasis kas yang dimodifikasi (cash basis toward accrual). PP Nomor 71 Tahun 2010 ini sendiri masih memperbolehkan pemakaian basis kas menuju akrual sampai tahun anggaran 2014 (Lampiran II), untuk mengantisipasi kesiapan entitas pemerintah akan adanya keterbatasan. Berlakunya PP Nomor 71 Tahun 2010 merupakan amanah Undang-Undang RI Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan Undang-Undang RI Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, yang menyatakan bahwa pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja harus dilaksanakan berdasarkan basis akrual. Basis akrual merupakan basis akuntansi yang mengakui pengaruh transaksi dan peristiwa lainnya pada saat transaksi dan peristiwa itu terjadi, tanpa memperhatikan saat kas atau setara kas diterima atau dibayar (Kawedar, dkk, 2008:86). Penerapan akuntansi berbasis akrual yang menjadi kesatuan dalam program reformasi birokrasi yang direncanakan Pemerintah Indonesia, menurut Heather Thomson dalam Bambang Widjajarso (2011) memiliki beberapa tujuan,

yakni: (1) meningkatkan efisiensi dan efektifitas sistem keuangan (anggaran, akuntansi dan pelaporan) dalam sektor publik; (2) meningkatkan pengendalian fiskal, manajemen aset dan budaya sektor publik; (3) meningkatkan akuntabilitas dalam program penyediaan barang dan jasa oleh pemerintah; (4) menyediakan informasi yang lebih lengkap bagi pemerintah untuk pengambilan keputusan; (5) mereformasi sistem anggaran belanja (appropriasi); dan (6) mencapai transparansi yang lebih luas atas biaya pelayanan yang dilakukan oleh pemerintah. Selanjutnya, Thomson menuliskan tentang manfaat-manfaat yang diperoleh dalam penerapannya yakni: (1) menyediakan gambaran yang utuh tentang posisi keuangan pemerintah; (2) menunjukkan bagaimana aktivitas pemerintah dibiayai dan bagaimana pemerintah dapat memenuhi kebutuhan kasnya; (3) menyediakan informasi yang berguna tentang tingkat kewajiban pemerintah yang sebenarnya; (4) meningkatkan daya pengelolaan aset dan kewajiban pemerintah; (5) menyajikan informasi yang lebih komprehensif; (6) prinsip dan standar yang dapat diterima umum membentuk basis transaksi pelaporan; (7) menyediakan data yang lebih baik ketika pemerintah melakukan perencanaan dan pengambilan keputusan ekonomi; dan (8) secara signifikan memperkuat pengelolaan dan pengembangan anggaran, khususnya melalui pengakuan dan pengendalian aset dan kewajiban pemerintah. Dengan demikian tujuan penerapan basis akuntansi akrual pada dasarnya untuk memperoleh informasi yang tepat atas jasa yang diberikan pemerintah dengan lebih transparan dan akuntabel dengan alasan bahwa basis akrual

memberikan informasi tentang: (1) aktivitas nonkas, misalnya tentang jumlah hutang maupun piutang; (2) gambaran biaya operasional yang sebenarnya (full costs of operation); (3) aset dan kewajiban yang lebih handal, sehingga dengan penyajian aset dan kewajiban yang akrual dapat menggambarkan potensi manfaat di masa depan dan pengorbanan sumber daya akibat masa lalu yang terjadi; dan (4) keuangan yang komprehensif, misalnya adanya penghapusan piutang. Kebijakan akuntansi pemerintahan di Indonesia terbilang baru, dimana sebelum reformasi, kebijakan akuntansi kurang populer bila dibandingkan dengan perhatian pemerintah terhadap anggaran. Padahal untuk pengelolaan dan pertanggungjawaban anggaran yang baik, salah satunya harus dapat dibuktikan dengan suatu sistem pencatatan dan pelaporan penggunaan anggaran sesuai dengan sistem yang baik yakni menggunakan prinsip-prinsip akuntansi berterima umum yang dituangkan dalam bentuk standar. Perhatian dibidang akuntansi sektor pemerintahan secara signifikan meningkat seiring reformasi birokrasi dalam menciptakan tata pemerintahan yang baik (good governance) di Indonesia. Dalam pencapaian good governance, setiap unit kerja pemerintahan dituntut untuk melaksanakan akuntabilitas dan transparansi terhadap publik melalui anggaran yang dikelola demi terpenuhinya hak-hak publik, salah satunya melalui laporan keuangan pemerintah. Pelaksanaan akuntansi pemerintahan tidak bisa terlepas dari pelaksanaan dan pertanggungjawaban anggaran yang telah dipercayakan pada setiap unit kerja pemerintah. Oleh karena itu, perubahan atas kebijakan akuntansi pemerintahan seiring dengan perubahan kebijakan

pengelolaan dan pelaporan penggunaan anggaran, dalam rangka mencapai tata kelola pemerintahan yang baik. Secara umum, laporan keuangan memiliki peran penting dalam hal prediktif dan prospektif (Kawedar,dkk, 2008:158), yakni informasi yang ada dalam laporan keuangan seharusnya dapat digunakan untuk memprediksi besarnya sumber daya yang dibutuhkan dalam melakukan operasional organisasi secara berkelanjutan serta mengetahui resiko dan ketidakpastian terkait dengan kebijakan yang diambil. Oleh karena itu, laporan keuangan pemerintah

menyajikan informasi bagi seluruh pengguna (stakeholder) tentang apakah sumber daya yang telah diperoleh dan digunakan sesuai dengan ketentuan perundang-undangan dan anggaran yang telah ditetapkan bersama dengan DPR/D. Melalui laporan keuangan ini, sangat diharapkan, informasi yang disajikan dapat digunakan untuk mengambil keputusan bagi pengguna dan menunjukkan akuntabilitas suatu entitas pelaporan. Dalam teori akuntansi, untuk membuat laporan keuangan, ada dua basis pencatatan yang umum digunakan yakni basis kas (cash basis) dan basis akrual (accrual basis), kedua basis ini tidak saling menggantikan tetapi bersifat melengkapi satu dengan yang lain, sehingga dalam penerapannya sering dilakukan modifikasi disebut basis kas/akrual yang dimodifikasi, misalnya di Indonesia dikenal basis kas menuju akrual (cash basis toward accrual) diatur pada PP Nomor 24 Tahun 2005. Basis kas merupakan basis akuntansi yang mengakui pengaruh transaksi dan peristiwa lainnya pada saat kas atau setara kas diterima atau dibayar. Basis