Catching Up No Século Xxi

CAPTULO 3
CATCHING UP NO SCULO XXI: CONSTRUO COMBINADA DE SISTEMAS DE INOVAO E DE BEM-ESTAR SOCIAL*
Eduardo da Motta e Albuquerque**
1 INTRODUO
Este captulo prope a discusso de uma estratgia de desenvolvimento baseada na construo combinada de um sistema de inovao (para impulsionar o progresso tecnolgico) e um sistema de bem-estar social (para mitigar a concentrao de renda e garantir a incluso social), em um contexto democrtico e participativo. Essa estratgia deriva-se, entre outros elementos, da compreenso do carter multidimensional do processo de desenvolvimento. Essa estratgia necessria para superar a barreira do subdesenvolvimento. A obra de Celso Furtado pode ser lida como um diagnstico da natureza estrutural do subdesenvolvimento e como uma rica fonte de argumentos e propostas para a superao da armadilha do subdesenvolvimento. O ponto de partida da discusso deste captulo um diagnstico sinttico e preocupante: desde meados da dcada de 1970 o Brasil encontra-se estagnado em sua posio no cenrio internacional. Essa estagnao pode ser constatada na tabela 1, que apresenta a relao entre o Produto Interno Bruto (PIB) per capita do Brasil e o PIB per capita dos Estados Unidos (o pas lder no presente contexto econmico e tecnolgico).1 Os dados da tabela 1 indicam que desde 1973 essa razo oscila em torno de 20%.
* Agradeo o apoio dos bolsistas de iniciao cientca Caroline Gomes da Silva, Juliana Vieira, Luiza Melo Franco, Bernardo Arago e Guilherme Meilman durante a preparao deste captulo. Os erros so de minha inteira responsabilidade. ** Professor associado do Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional (Cedeplar) da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). 1. Esse indicador est entre os dados das Penn World Table: trata-se de uma varivel denida com Y (porcentagem do PIB per capita de uma nao em relao ao dos Estados Unidos).
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EDUARDO DA MOTTA E ALBUQUERQUE
TABELA 1
Relao entre o PIB per capita do Brasil e da Coria do Sul com o PIB per capita dos Estados Unidos 1913-2005
(Em %)
Ano 1913 1950 1973 1990 1998 2005
PIB per capita como porcentagem do PIB per capita dos Estados Unidos Brasil 15,2 17,5 23,3 21,2 19,9 20,1 Coria do Sul 16,8 8,1 17,0 37,5 44,5 52,6
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados de Maddison (2001), e para 2005 dados da United Nations Development Programme (UNDP, 2007).
Entre 1913 e 1973 o PIB per capita brasileiro aproximou-se do valor daquele dos Estados Unidos (cresceu de 15,2% para 23,3% do PIB per capita dos Estados Unidos). Porm, desde ento essa distncia no foi mais reduzida. Da o diagnstico de estagnao relativa. Tambm na tabela 1 esto apresentados os dados relativos Coria do Sul. Entre 1950 e 2005 o PIB per capita coreano passou de apenas 8,1% do PIB per capita dos Estados Unidos para 52,6%. O contraste com o caso brasileiro evidente. Essa aproximao (ou diminuio do hiato) da Coria do Sul com o pas tecnologicamente lder em termos de PIB per capita sintetiza quantitativamente um processo de catching up bem-sucedido. Como ser apresentado na prxima seo, esse contraste entre o Brasil e a Coria do Sul tambm encontrado quando dados relevantes para uma avaliao quantitativa de sistemas de inovao so comparados. Ribeiro et al. (2006) identicaram o efeito rainha vermelha para o caso brasileiro (e de outros sistemas imaturos de inovao). O crescimento da produo cientca e tecnolgica (fortemente correlacionada com a riqueza das naes) desde a dcada de 1980 tem sido suciente apenas para manter o Brasil na mesma distncia do limiar do grupo dos pases mais avanados. Ou seja, tanto na produo cientca e tecnolgica como na renda per capita o esforo realizado no pas tem sido suciente apenas para manter-se na mesma posio. O Brasil corre para car no mesmo lugar: eis o efeito rainha vermelha. Este diagnstico de estagnao relativa no cenrio internacional indica o fracasso das polticas econmicas das ltimas dcadas, que poderiam ser classicadas como polticas de insero passiva na ordem econmica internacional. Denir um processo de catching up como um objetivo do pas signica, entre outras coisas, buscar polticas de insero ativa na ordem internacional.
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CRESCIMENTO ECONMICO: ESTRATGIAS E INSTITUIES
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Este captulo discute as novas questes que se apresentam para um processo de catching up no incio do sculo XXI. Os casos bem-sucedidos mais discutidos na literatura (Alemanha no sculo XIX, Japo nos sculos XIX e XX, Coria do Sul e Taiwan no sculo XX) apresentam lies importantes. Essas lies devem ser discutidas e avaliadas luz das mudanas mais importantes no contexto internacional, em especial das caractersticas dos paradigmas tecnolgicos dominantes e emergentes. Alm disso, as caractersticas estruturais mais importantes da economia e da sociedade brasileiras nas quais persistem antigos problemas, como o analfabetismo, e surgem novos problemas, como a excluso digital exigem uma reexo cuidadosa para a denio de uma estratgia adequada de desenvolvimento.
2 DIAGNSTICO SINTTICO DO SISTEMA DE INOVAO BRASILEIRO
O diagnstico do estgio atual de construo do sistema de inovao brasileiro apresentado em dois passos. No primeiro (subseo 2.1) o diagnstico da estagnao relativa em termos do PIB per capita articulado com dados de cincia e tecnologia, permitindo a identicao do Brasil no contexto atual. No segundo, o papel da estrutura social brasileira como um fator explicativo dos bloqueios presentes ao desenvolvimento do pas discutido a partir da elaborao de Celso Furtado, em dilogo com a elaborao evolucionista contempornea.
2.1 Cenrio internacional: o efeito rainha vermelha
O Brasil faz parte de um conjunto de pases que no possui um sistema de inovao completo (ou maduro). Ao lado de pases como a ndia, a frica do Sul e o Mxico, precisa investir decididamente na construo desse sistema, determinante importante da riqueza das naes. H evidncias estatsticas que apiam essa armao, como a alta correlao entre renda per capita e indicadores de produo cientca e tecnolgica, como est sistematizado no grco 1. visvel nesse grco a forte correlao entre a riqueza dos pases (PIB per capita, valores para 2003), a produo tecnolgica mdia anual das patentes por milho de habitantes registradas junto ao United States Patent and Trademark Ofce (USPTO) entre 1999 e 2003 e a produo cientca mdia anual dos artigos cientcos por milho de habitantes indexados pelo Institute for Scientic Information (ISI) entre 1999 e 2003. O grco 1 didtico para demonstrar a importncia da base tcnico-cientca nas economias modernas.2
2. Para maiores detalhes e referncias bibliogrcas mais importantes, ver Ribeiro et al. (2006).
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O grco 2 a projeo do grco 1 no eixo da produo cientca (A*) versus a produo tecnolgica (P*). Ribeiro et al. (2006) aplicaram uma tcnica de clustering para agrupar os pases. O resultado a indicao de trs grupos, conforme a proposio de Bernardes e Albuquerque (2003) sobre a existncia de pelo menos trs regimes de interao. No regime 1, a infra-estrutura cientca ainda muito pequena e incapaz de alimentar uma produo tecnolgica mnima. No regime 2, a produo cientca cresce e pode determinar alguma produo tecnolgica, mas no a ponto de viabilizar um efeito retroalimentador sobre a produo cientca. Finalmente, no regime 3, as conexes e interaes esto plenamente estabelecidas e o principal determinante do crescimento econmico a capacitao cientca e tecnolgica. O acesso ao regime 3 o objetivo de um processo de catching up. Esses trs regimes sugeridos por Bernardes e Albuquerque (2003) podem facilmente dialogar com elaborao recente de um relatrio da United Nations Industrial Development Organization (UNIDO), intitulado Capability building for catching up. Nesse relatrio proposta uma abordagem sobre o desenvolvimento
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de sistemas de inovao envolvendo trs fases (UNIDO, 2005, p. 73-74). Segundo essa abordagem, o caso do Brasil seria classicado na segunda fase de construo do sistema de inovao.
Bernardes e Albuquerque (2003) defendem a necessidade dos pases em catching up de alcanarem uma certa massa crtica na produo cientca, a m de passar para um estgio superior de interao entre a dimenso cientca e a tecnolgica. Bernardes e Albuquerque (2003) apresentam os dados referentes produo cientca (artigos por milho de habitantes, A*) e produo tecnolgica (patentes por milho de habitantes, P*) de 120 pases que produziram ao menos uma patente e um artigo em 1998. A avaliao desses dados sugere a existncia de um ponto a partir do qual a ecincia na transformao de artigos em patentes sofre uma ruptura. A vizinhana da produo de 150 artigos por milho de habitantes parece constituir-se no limiar de produo cientca para os dados de 1998 (esse pequeno exerccio estatstico
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fundamenta a proposio da necessidade de o Brasil triplicar sua infra-estrutura cientca e tecnolgica para iniciar um processo de catching up). O grco 2 atualiza esses dados para 2003. O Brasil mantm-se no regime 2.3 A partir da denio dos trs regimes, e contando com dados para anos diversos como 1974, 1982, 1990, 1998 e 2003, Ribeiro et al. (2006) calculam os diversos limiares entre os grupos (h um limiar entre os regimes 1 e 2, e outro entre entre os regimes 2 e 3). O resultado est no grco 3, no qual representada a movimentao dos limiares. O grco 3 tambm apresenta as trajetrias de pases selecionados, para efeito de comparao. Cada pas representado por pontos, que so a interseo entre a produo cientca (A*) e tecnolgica (P*) para os anos de 1974, 1982, 1990, 1998 e 2003 (a China exceo, pois o primeiro ponto representa os dados para 1982 e no 1974).
3. Herskovic (2007) dialoga com essa elaborao e acrescenta a dimenso nanceira em sua anlise, que utiliza as mesmas tcnicas de Ribeiro et al. (2006). O resultado encontrado mantm a diviso dos pases em trs grupos e h uma forte correlao entre os trs grupos nos dois casos. Uma implicao inicial dos resultados de Herskovic (2007) a necessidade de contemplar a co-evoluo entre o sistema de inovao e o sistema nanceiro como um pressuposto do processo de catching up.
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Em relao movimentao dos limiares, o grco 3 indica que o limiar entre os regimes 2 (do qual o Brasil faz parte atualmente) e o regime 3 (cuja participao deve ser uma meta para o Brasil) avana mais rapidamente do que o limiar dos dois regimes inferiores. Entre 1974 e 2003 o limiar entre os regimes 2 e 3 cresceu 6,6% ao ano (a.a.), em termos da produo cientca per capita. Em funo dessa movimentao do limiar advm o efeito rainha vermelha: pases podem ampliar a sua produo cientca de forma signicativa (cerca de 85% em uma dcada) apenas para permanecerem na mesma posio. Esse parece ser o caso do Brasil nos ltimos 20 anos (desde 1982 o Brasil est e permanece no regime 2). A identicao do Brasil no regime 2 uma forma de identicar a natureza imatura do sistema de inovao brasileiro. Os dados disponveis sobre cincia, tecnologia, educao, infra-estrutura informacional e sistema nanceiro conrmam essa posio intermediria do estgio de construo do sistema de inovao brasileiro (ver VIOTTI; MACEDO, 2003; FAPESP, 2005). Em relatrio de pesquisa anterior (ALBUQUERQUE, 2006) so disponibilizadas diversas estatsticas relevantes capazes de sumarizar o estgio de construo do sistema de inovao brasileiro. Entre outros dados, destacam-se os relativos ao envolvimento (limitado) das empresas brasileiras com atividades inovativas e com pesquisa e desenvolvimento (P&D) a partir da Pesquisa Industrial de Inovao Tecnolgica (Pintec) do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) , a produo tecnolgica a partir das estatsticas de patentes do Instituto de Propriedade Industrial (INPI), e do USPTO e a produo cientca (a partir do ISI), alm da distribuio geogrca dessas produes (indicando a sua concentrao regional) e as manchas de interao entre universidades/institutos de pesquisa e as empresas a partir dos dados do Diretrio dos Grupos de Pesquisa do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico (CNPq) (conforme RAPINI, 2007). Esses dados conrmam a existncia de ilhas de excelncia no pas, nas quais a interao entre a dimenso cientca e a tecnolgica opera plenamente (o que fundamenta a posio do pas no regime 2), assim como a enorme heterogeneidade e desigualdade existentes no sistema de inovao brasileiro.4 A amplitude dessa heterogeneidade um desao especco para o amadurecimento do sistema de inovao brasileiro e uma diferena com as condies iniciais dos processos de catching up bem-sucedidos que sero discutidos na seo 3.
4. A identicao de unstructured islands of business innovative performance uma das caractersticas da fase 2 de construo dos sistemas de inovao, de acordo com o relatrio da UNIDO (2005, p. 71).
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2.2 Concentrao de renda e inadequao da tecnologia
O diagnstico sintetizado na posio intermediria do Brasil em termos de renda per capita , produo cientca e tecnolgica e a identicao do efeito rainha vermelha propem duas questes. Em primeiro lugar, qual o signicado dessa posio intermediria em termos da avaliao do estgio de construo do sistema de inovao brasileiro? H inmeros estudos indicando a natureza desigual e heterognea do sistema de inovao do pas. Existem histrias bem-sucedidas de rmas, universidades e casos de sucesso no controle de doenas conseqncia da cincia brasileira e identicam-se conexes parciais entre instituies cientcas e tecnolgicas, que so o resultado de uma longa construo histrica (ver SUZIGAN; ALBUQUERQUE, 2008). Esses desvios da forte lgica do subdesenvolvimento devem ser tomados como referncias de possveis rotas para o processo de catching up. A pergunta derivada desse diagnstico a seguinte: por que esses circuitos virtuosos no se expandem pela economia brasileira, impondo a sua lgica? Em segundo lugar, o que estaria travando o desenvolvimento do Brasil? O que estaria contribuindo para a estagnao identicada na tabela 1 e para o efeito rainha vermelha? Uma contribuio importante para responder a essa questo pode estar na obra de Celso Furtado, em especial na sua elaborao sobre a inadequao da tecnologia e sobre a polarizao modernizao-marginalizao como caracterstica estrutural do desenvolvimento brasileiro. Em sua contribuio para o livro Pioneers in development, Furtado (1987, p. 17) enfatiza as razes histricas da questo: (...) sem uma percepo da natureza da industrializao retardada (orientada para a substituio de importaes), no ser possvel entender a inadequao da tecnologia que gera o desemprego da mo-de-obra. tambm nesse depoimento que Celso Furtado explicita mais claramente a articulao discutida nesta seo: (...) a inadequao da tecnologia, a que se referiram os economistas latino-americanos de um ngulo sociolgico, traduziu-se na polaridade modernizao-marginalizao (p. 33, grifos no original). Qual o nexo causal que articula o padro concentrador da distribuio de renda e a inadequao da tecnologia? Furtado descreve a formao de uma elite socioeconmica, em geral nas atividades exportadoras relacionadas aos produtos agrcolas demandados pelos pases centrais. Essa rica elite socioeconmica (nunca maior do que 10% da populao)
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adota padres de consumo similares aos dos pases onde as revolues tecnolgicas acontecem. Essa minoria de alta renda importa bens dos pases desenvolvidos para consolidar seus padres de consumo. No estgio seguinte de desenvolvimento, o processo de substituio de importaes internaliza a produo desses bens (proteo para a produo interna de bens de consumo). Porm, essa proteo para a produo interna de bens de consumo coexiste com subsdios para a importao de bens de capital, subsdios que, ao menos temporariamente, bloqueiam o desenvolvimento de uma indstria local produtora de bens de capital (embora temporrio, esse bloqueio tem efeitos persistentes sobre o desenvolvimento tecnolgico endgeno). Essa combinao entre proteo para a indstria de bens de consumo e subsdios para a importao de bens de capital determina uma trajetria especca de crescimento econmico. Nessa trajetria os ganhos de produtividade combinam-se com o crescimento do desemprego (um excedente estrutural de mo-de-obra crescente). Posteriormente pode surgir uma produo retardatria de parte dos bens de capital para essas indstrias de bens de consumo, levando a economia a alcanar a fase superior do subdesenvolvimento para Furtado (1986, p. 145), a fase superior do subdesenvolvimento alcanada quando se diversica o ncleo industrial, capacitando-se este para produzir parte dos equipamentos requeridos para que se efetue o desenvolvimento. Mas, como as revolues tecnolgicas so parte da dinmica capitalista nos pases centrais aqui, h uma importante conexo com a elaborao das ondas longas do desenvolvimento capitalista, como Freeman e Lou (2001) resumiriam , o progresso tecnolgico no centro continua introduzindo novos produtos, novos bens de consumo. Por isso, esse processo se repete continuamente, com a abertura de importaes de novos bens de consumo, seguido de uma nova fase de substituio de importaes e importaes de bens de capital relacionados a essa nova substituio de importaes. Mudanas no mercado de trabalho interno so conseqncias desses novos processos, preservando e transformando o excedente estrutural de mo-de-obra. O resultado nal o processo de modernizao e marginalizao; um processo permanentemente renovado pela dinmica iniciada por revolues tecnolgicas no centro. De um lado h o processo de modernizao (inicialmente chapus e roupas de luxo, depois carros importados, em seguida telefones importados, computadores pessoais importados, e assim por diante). De outro lado tem-se a marginalizao se renovando (os sem-casa, a excluso digital etc.). Modernizao medida que as indstrias locais so impulsionadas pela adoo e pela constante atualizao dos padres de consumo difundidos pelos pases desenvolvidos; esse esforo contnuo, medida que as revolues tecnolgicas
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ocorrem no centro, ao menos permitiu economia brasileira preservar um gap relativamente estvel em face dos pases desenvolvidos. Marginalizao medida que o desemprego gerado pelo uso de tcnicas capital-intensivas no absorvido pelas indstrias subdesenvolvidas de bens de capital locais (que quando se desenvolvem, fazem-no de forma atrasada e incompleta), esse desemprego afeta o excedente estrutural de trabalho. Esse processo de modernizao-marginalizao conduz a uma renovao permanente do dualismo estrutural: primeiramente havia um dualismo entre agricultura e indstria; em seguida, entre os setores tradicionais e modernos; e, agora, h um dualismo entre os setores formal e informal dos setores modernos, como indstria e servios Furtado (2003b, p. 97) escreve: (...) a industrializao tem agravado o dualismo no mercado de trabalho; O balano geral uma heterogeneidade social mais complexa e profunda (2003a, p. 11) heterogeneidade que incorporada em todos os setores de atividade, incluindo as dimenses cientca e tecnolgica. Essa combinao entre modernizao e marginalizao conduz a uma organizao interna complexa: Gilberto Freyre enfatizou a coexistncia e simultaneidade de diferentes tempos sociais no incio do sculo XX e sua interpenetrao profunda (1959, p. 40-41), o constante entrelaamento de trs tempos, como que fundidos num s (p. 58-59). Souza (2000) apresenta uma interpretao do trabalho de Freyre, enfatizando essa persistente renovao de dualidade, atualmente simbolizada pelo contraste entre ricos condomnios e favelas.5 Celso Furtado (1986, p. 182) resume o conjunto desse processo: (...) mais precisamente: o principal fator causante da elevao de produtividade na economia perifrica industrializada parece ser a diversicao dos padres de consumo das minorias de altas rendas, sem que o processo tenha necessariamente repercusses nas condies de vida da grande maioria da populao. Limitaes de tamanho do mercado interno afetam (negativamente) as possibilidades de progresso tcnico, quebrando o impulso de desenvolvimento antes do necessrio para se estabelecer um processo sustentvel de catching up.
5. A desigualdade existente no caso brasileiro pode ser sintetizada em um mapa do desenvolvimento humano no Brasil, apresentado em Arajo (2005, p. 34). Esse mapa, entretanto, no consegue captar toda a heterogeneidade existente no pas em termos de desenvolvimento humano, pois as regies metropolitanas (RMs) do pas apresentam forte desigualdade, com a polaridade modernizaomarginalizao de forma mais crua e direta. Estudos demonstram o grande diferencial em termos de desenvolvimento humano existente nas principais RMs do pas. Mas, o grau de heterogeneidade existente no caso brasileiro demonstrado pelos dados que contriburam para a sua construo (ver www.ipeadata.gov.br). No extremo inferior, h 23 municpios com ndice de desenvolvimento humano (IDH) correspondentes a pases de baixo desenvolvimento humano (IDH < 0,50); h 232 municpios com IDH igual ou menor ao de Gana (IDH 0,553). No extremo superior, h 566 municpios com IDH correspondentes a pases com alto desenvolvimento humano (IDH > 0,800), dos quais 22 com IDH igual ou maior ao do Uruguai (IDH > 0,852).
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A partir deste diagnstico sumrio e da articulao entre inadequao da tecnologia, polarizao modernizao-marginalizao e o efeito rainha vermelha, recoloca-se a questo central deste captulo: como fugir do ciclo vicioso de crescimento limitado, atualizao tecnolgica restrita e subdesenvolvimento estrutural contnuo?6 Para responder a essa questo necessrio discutir as lies oferecidas pelos processos de catching up bem-sucedidos e avaliar os novos desaos e oportunidades existentes.
3 LIES DA HISTRIA
A primeira lio apresentada por Braudel (1986, p. 517): (...) a industrializao, tal como a Revoluo Industrial, implica tudo, sociedade, economia, estruturas polticas, opinio pblica e tudo o mais. Em sua discusso sobre a revoluo industrial inglesa Braudel apresenta essas relaes de forma exaustiva: o papel da agricultura, a tcnica como condio necessria mas talvez no suciente (p. 526), a demograa, a revoluo agrcola (um ciclo impulsiona outro, p. 536), a revoluo nanceira que ocorreu misturada com a industrializao do pas, que, se no a provocou, pelo menos a acompanhou e at a tornou possvel (p. 559). O painel histrico de Braudel ilustra o carter multidimensional do processo de desenvolvimento. Um importante lembrete para se evitar proposies e avaliaes monocausais.7 Embora, para Braudel, a revoluo industrial inglesa no tinha modelos para seguir, ela legou s revolues industriais de hoje (...) uma imagem (...) em que modelos conhecidos iluminam o caminho que se pretendia seguir (p. 546). A segunda lio sugerida por Gerschenkron (1962) que indica as diferenas entre as industrializaes retardatrias e o caso ingls. Gerschenkron investiga como o atraso econmico pode inuenciar a natureza da industrializao e aponta especicidades dos processos de industrializao retardatria. As diferenas entre o processo ingls e os posteriores podem ser sintetizadas em cinco tpicos: a) velocidade do desenvolvimento; b) estruturas organizacionais e produtivas da indstria; c) estruturas institucionais (que determinam tanto a velocidade do desenvolvimento quanto as estruturas da indstria); d) clima intelectual; e e) uma
6. A limitao do processo de atualizao tecnolgica do parque industrial brasileiro foi recentemente diagnosticado pelo IBGE, que encontrou uma diminuio da participao de setores de alta tecnologia na indstria de transformao brasileira (ver VALOR ECONMICO, 2007, p. A5; FOLHA DE S. PAULO, 2007, p. B1, B3 e B). 7. Para uma crtica das abordagens monocausais sobre crescimento econmico, ver Adelman (2001).
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relao mais geral entre o grau de atraso, as potencialidades industriais dos pases e as estruturas institucionais necessrias. A anlise de Gerschenkron pode ser interpretada como a identicao da importncia decisiva de inovaes institucionais para dar conta das exigncias impostas pelo carter retardatrio da industrializao. No seu texto clssico Gerschenkron destaca o papel dos grandes bancos no processo alemo e o papel do Estado no processo russo do nal do sculo XIX. Alis, Gerschenkron chega a apresentar um gradiente de graus de atraso relativo, que est relacionado ao tipo de estrutura institucional exigida. A comparao do caso alemo e do caso russo traz a sugesto de que quanto maior seja o atraso, maior a necessidade de participao do Estado. A experincia de catching up dos sculos XIX e XX, quando se toma a elaborao de Gerschenkron como referencial, apresenta uma notvel diversidade de trajetrias e de arranjos existentes. As razes para essa diversidade so mltiplas: diferenas em termos dos paradigmas tecnolgicos dominantes, diferentes pases hegemnicos, contextos internacionais distintos, pontos de partida nacionais variados e conseqentes diferenas em termos de graus de atraso relativo. As inovaes institucionais, portanto, devem responder a desaos diversos e especcos a cada processo de desenvolvimento. Por isso, processos de catching up no podem ser reduzidos mera cpia de algum modelo anterior bem-sucedido. Quais as inovaes institucionais mais importantes nesses processos de catching up bem-sucedidos? Para o caso da Alemanha, a elaborao de Gerschenkron (1962), Landes (1969) e Chandler (1990) indicam trs importantes inovaes institucionais. Em primeiro lugar, os grandes bancos e seu papel na canalizao de recursos para as empresas industriais, alm de seu envolvimento na gesto prossional dessas empresas. Em segundo lugar, o enorme investimento em educao, especialmente a secundria e superior. Em terceiro lugar, o papel das instituies de ensino e pesquisa, que contriburam para atender as demandas apresentadas pelo setor industrial. Para o caso do Japo, na elaborao de Okhawa e Kohama (1989), em um livro que avalia a experincia do pas do perodo Meiji at o nal do processo de catching up (em 1974), a principal lio advm do processo em seu conjunto, em sua sucesso de fases e mudanas nas polticas. Como lies positivas, cinco aspectos se destacam. Em primeiro lugar, a importncia das polticas industriais ativas, cujo segredo est na correta interao entre o setor pblico e o privado. Essa interao pressupe vises de longo prazo, capacidade de denir metas e objetivos e de acompanhar a sua implementao. Plasticidade para aprender com erros ao longo do processo essencial. Em segundo lugar, a exibilidade para articular e
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rearticular polticas industriais medida que as fases do processo de industrializao se sucedem. Cada fase tem polticas industriais especcas, que devem ser superadas junto com a superao da fase correspondente. As polticas industriais tm, assim, um aspecto dinmico: elas se transformam ao longo do tempo. Em terceiro lugar, a importncia da construo de um sistema nanceiro capaz de promover os investimentos de longo prazo e de criar um ambiente propcio ao investimento inovativo. Em quarto lugar, a importncia da constituio de uma expressiva capacidade de absoro tecnolgica, apoiada num processo de cpia, adaptao e aprimoramento de inovaes geradas nos centros avanados. Destaca-se, aqui, a importncia dos esforos internos s empresas (gastos com P&D prprio) em combinao com a importao de tecnologia. Importante, ainda, o papel da comunidade cientca, em relacionamento com os rgos de denio das polticas industriais: o papel de antena dos processos cientcos e tecnolgicos internacionais, contribuindo para monitorar denies de prioridades internas. Em quinto lugar, a importncia da construo de um ambiente seletivo eciente, resolvendo o trade-off entre proteo externa e presso competitiva sobre as rmas nacionais. Como caractersticas negativas, trs se destacam: o peso do militarismo nas fases iniciais do catching up; o peso do autoritarismo e a centralizao excessiva das decises de poltica industrial e tecnolgica em torno do Ministry of International Trade and Industry (MITI) no caso brasileiro a dimenso continental do pas e a extrema diversidade de demandas exigem um pluralismo maior quanto s instituies centrais do sistema de inovao a ser amadurecido. Os casos da Coria do Sul e de Taiwan tiveram no processo japons uma referncia importante. No caso da Coria do Sul, a principal lio a forma como a interao entre os setores pblico e privado ocorreu, atravs do mecanismo reciprocidade (AMSDEN, 1989). Por esse mecanismo, as prioridades denidas pelo governo (em seus planos de desenvolvimento) orientavam investimentos a partir de um sistema nanceiro estatal, que exigia como contrapartida do setor privado o cumprimento de metas bem denidas em termos de exportao, gastos em P&D etc. No caso de Taiwan, a interao entre pblico e privado se deu de forma um pouco distinta, em especial quanto ao papel das empresas pequenas e mdias no processo de desenvolvimento (WADE, 1990). Ao contrrio da Coria do Sul, em Taiwan as empresas menores desempenharam um papel central, o que deniu uma forma de relacionamento diferente com os institutos pblicos de pesquisa. Outra diferena o importante papel das subsidirias de multinacionais no caso de Taiwan. De uma forma mais geral, as experincias do Japo, Coria do Sul e de Taiwan podem ser avaliadas como formas singulares de combinao entre plano e mercado.
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Essa avaliao das inovaes institucionais mais importantes deve ser completada por uma reinterpretao desde o ponto de vista da elaborao dos sistemas de inovao. Mesmo contextualizando o papel da tcnica, como nos ensina Braudel, ela uma condio necessria. Por isso, indispensvel avaliar os estudos da economia da tecnologia. A partir de uma concepo ativa do processo de difuso, todos os pases que realizaram processos bem-sucedidos de catching up (Alemanha, Estados Unidos, Japo, entre outros) iniciaram seus processos atravs da cpia, imitao e transferncia de tecnologia dos centros mais avanados (LANDES, 1969; NELSON; WRIGHT, 1992; OKHAWA; KOHAMA, 1989). Esse processo de cpia e imitao no ocorreu de forma independente do desenvolvimento de aprendizado interno: como Cimoli e Dosi (1995, p. 258-259) resumem, a combinao entre aquisio e aprendizado e a seqncia que vai da cpia criatividade so faces de uma mesma moeda. Por isso possvel denir capacidade de absoro como a varivel-chave tecnolgica desde o ponto de vista do pas imitador, para que novas tecnologias se difundam e o processo de catching up seja bem-sucedido (MOWERY; OXLEY, 1995, p. 81). O que se prope aqui uma articulao entre a construo de sistemas de inovao e processos de catching up. O livro editado por Nelson (1993) contm excelentes discusses sobre a construo das instituies dos sistemas de inovao na Alemanha (KECK, 1993), no Japo (ODAGIRI; GOTO, 1993), na Coria do Sul (KIM, 1993) e Taiwan (HOU; GU, 1993). No caso da Coria do Sul, um comentrio adicional relativo a mudanas qualitativas importante. Durante o processo de catching up, os papis desempenhados por universidades, institutos de pesquisa e empresas foram mudando ao longo do tempo. O professor Keun Lee (Seoul National University) apresentou alguns fatos estilizados relativos ao que poderia ser rotulado de exibilidade institucional ao longo do processo de catching up. O esquema apresentado supondo-se a existncia de trs tipos de atores institucionais: universidades, institutos de pesquisa e empresas. Empresas desenvolveriam capacidade de absoro a partir de suas atividades internas de P&D donde a capacidade de absoro das empresas coreanas comeou de um ponto muito baixo (inexistente) e foi evoluindo ao longo do tempo at alcanar o ponto atual, no qual as empresas assumem parte substancial dos investimentos em P&D do pas. Universidades e institutos desenvolvem capacidade de pesquisa e se tornam aptos a alimentar empresas com informaes tcnico-cientcas de forma variada, dependendo da fase de desenvolvimento de suas interaes. Com esses atores, Eun, Lee e Wu (2006) apresentam um esquema geral, no qual uma tipologia de padres de interao entre universidades e empresas construda a
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partir das variveis capacidade de pesquisa de universidades e institutos por um lado e capacidade de absoro de rmas por outro. A aplicao desse esquema para o caso da Coria do Sul sugere as seguintes mudanas. No incio do processo de catching up (dcadas de 1960 e 1970), dada a debilidade tanto da capacidade de pesquisa das universidades como da capacidade de absoro das empresas, institutos pblicos de pesquisa foram criados e assumiram o papel de realizar pesquisas de amplo interesse pblico e transferir os resultados para as empresas, ento com capacidade muito limitada de P&D. Em seguida, na dcada de 1980 as universidades j possuam capacidade para realizar pesquisa e diversas empresas desenvolveram importante capacitao em P&D, o que levou os institutos de pesquisa a avanarem para atividades mais aplicadas e a estabelecerem relaes de cooperao com empresas. Finalmente, durante a dcada de 1990 as universidades alcanaram capacidade de pesquisa que as habilitou a desempenharem papis como fontes de informao para as atividades inovativas de rmas privadas, papis bem mais prximos aos descritos na literatura sobre os pases mais avanados, permitindo aos institutos pblicos de pesquisa assumir novos focos, voltando-se para pesquisas mais bsicas ao mesmo tempo em que reorientam-se para o apoio a atividades de pequenas empresas. O relatrio da UNIDO (2005) atualiza essa elaborao, incluindo importantes avanos alcanados nos ltimos anos. Para esse relatrio alguns temas ganharam destaque. Mazzoleni (2005) organiza a discusso sobre o papel das instituies de ensino superior e de pesquisa, quanticando de forma mais precisa a dimenso do esforo e a velocidade do crescimento das matrculas antes e durante esses processos. Nesse mesmo sentido, Mowery (2005) focaliza o papel dos investimentos para a gerao de conhecimento, combinando avaliaes de processos do sculo XIX (destaque para a Alemanha e os Estados Unidos) e do sculo XX (Coria do Sul e Taiwan). Enm, as inovaes institucionais so um pr-requisito e sua dinmica essencial. A capacidade para implementar tais inovaes e a exibilidade para mud-las ao longo do processo so decisivas. Capacidade de coordenao para a criao e a mudana institucional so as variveis- chave do processo e componentes decisivos de polticas pblicas ajustadas dinmica do capitalismo do sculo XXI.
4 NOVOS DESAFIOS E OPORTUNIDADES
Esta seo busca introduzir dois elementos decisivos para a diferenciao dos processos de catching up do sculo XXI em relao aos anteriores. Esses elementos, apresentados de forma introdutria, servem de guia inicial para a explicitao da
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necessria originalidade dos processos atuais. Essa discusso serve para indicar os limites das lies dos processos anteriores, avaliadas na seo 3.
4.1 A emergncia de novos paradigmas
Freeman e Lou (2001) sistematizam a formulao schumpeteriana sobre as ondas longas do desenvolvimento capitalista. Embora a elaborao em torno das ondas longas seja bastante controversa, ela til para indicar o papel das revolues tecnolgicas na dinmica capitalista de longo prazo e para sugerir a persistncia dessas transformaes tecnolgicas radicais na vida econmica. Perodos de transio tecnolgica, com a emergncia de novos paradigmas, so tambm perodos onde se abrem janelas de oportunidade, tanto nos pases avanados (para novas rmas dos setores industriais emergentes) como nos pases atrasados (para rmas e para os prprios pases). A movimentao da fronteira tecnolgica internacional determinada pela sucesso de paradigmas tecnolgicos (DOSI, 1984; FREEMAN; PEREZ, 1988). Inovaes radicais estabelecem as bases de constituio de um novo paradigma tecnolgico (FREEMAN, 1994). A carga de incerteza presente no processo de denio de um novo paradigma enorme. Estabelecido um novo paradigma, trajetrias tecnolgicas sero estabelecidas, fundamentalmente a partir de inovaes incrementais. O estabelecimento de um novo paradigma, portanto, cria um enorme conjunto de oportunidades tecnolgicas. justamente quando do surgimento de novos paradigmas que se abrem janelas de oportunidade (PEREZ; SOETE, 1988) aos pases atrasados. Por que surgem essas janelas de oportunidade? Segundo Dosi (1984, p. 93-94), as condies de apropriabilidade das inovaes variam ao longo das fases do paradigma. Na emergncia de um novo paradigma, caracterizada por uma alta taxa de natalidade e mortalidade de novas rmas schumpeterianas, oligoplios temporrios seriam estabelecidos; enquanto nas trajetrias estabelecidas, a apropriabilidade privada mais forte e as estruturas oligopolsticas mais estveis. Essa variao nas condies de apropriao das inovaes ao longo das fases dos paradigmas ilustra a variao nas condies de difuso das inovaes (mais fcil quando a apropriao mais fraca). Essas condies, vlidas para os processos internos de um pas, se repetem na arena internacional, fundamentando o aparecimento das oportunidades para as rmas dos pases atrasados. Em suma, a movimentao da fronteira tecnolgica internacional apresenta dois aspectos contraditrios: em primeiro lugar, ao ampliar o hiato tecnolgico entre as naes (um dos fatores determinantes do efeito rainha vermelha, avaliado
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em seo anterior), introduz a possibilidade de catching up; em segundo lugar, dadas as mudanas nas condies de apropriabilidade que determina, abre janelas de oportunidade para os pases retardatrios. A movimentao da fronteira internacional, decisiva para o surgimento de oportunidades aos pases retardatrios, apresenta um problema adicional (e decisivo) para eles: a amplitude e a qualidade do esforo interno a ser realizado tambm variam de forma dinmica, crescendo medida que os paradigmas se sucedem. Os paradigmas tecnolgicos observados dinamicamente sugerem que o contedo cientco das tecnologias tem crescido ao longo da histria. Por isso, o papel das instituies de ensino e pesquisa e o contedo de conhecimento necessrios para processos de catching up tm crescido com o tempo. Para que as janelas de oportunidade sejam aproveitadas necessrio um esforo interno aos pases atrasados: o desenvolvimento de capacidade de absoro o elemento determinante. E essa capacidade de absoro exige uma participao maior das instituies de ensino e pesquisa.
4.2 Turbulncia na economia mundial
Arrighi (1994 e 2005) tem insistido na caracterizao da conjuntura internacional como um perodo de turbulncia sistmica, transio de um ciclo sistmico de acumulao para outro. Esse perodo, para Arrighi, indica a transio da hegemonia de um pas na economia mundial para outro pas (ou regio). Mais precisamente, trata-se de um perodo em que a hegemonia anterior esgotou-se (no caso a hegemonia dos Estados Unidos da Amrica), implicando o m de um controle mais rme de um pas sobre a economia-mundo. Porm, no perodo de turbulncia sistmica ainda inexiste um claro substituto na posio hegemnica (ver, em especial, ARRIGHI; SILVER, 1999). Curiosamente, Wallerstein (2006) discute o declnio da hegemonia dos Estados Unidos, indicando o perodo entre 2001 e 2025 como de declnio acelerado (accelerating decline, 2001-2025) no qual, alm dos Estados Unidos, trs atores globais participariam de uma nova congurao mundial: Europa, sia Oriental e Amrica Latina. Embora o declnio dos Estados Unidos j tenha sido previsto vrias vezes, erroneamente, a discusso de Arrighi parece til para identicar um cenrio especial nos prximos anos. O que interessa mais para os objetivos deste captulo indicar uma combinao sui generis entre uma transio de paradigmas tcnico-econmicos, no sentido de Freeman, com um cenrio de turbulncia sistmica, no sentido de
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Arrighi: uma conjuntura mundial plena de desaos que podem ser transformados em oportunidades.
5 OS TRS ELEMENTOS DE UMA ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO
A estratgia proposta neste captulo envolve a tripla combinao entre: a) sistema de inovao, para construir a capacitao cientca e tecnolgica que alimenta o processo de desenvolvimento; b ) sistema de bem-estar social, para desbloquear a restrio ao desenvolvimento representada pela concentrao de renda e pela ausncia da formao de capacitaes educacionais, tcnicas e cientcas, sendo estas necessrias a alimentar um rico e diversicado ambiente institucional que suporte um sistema de inovao maduro; 8 e c) democracia, com o m de alocar recursos para essa dupla construo institucional e garantir tanto a incluso social quanto a diversidade e a pluralidade nos dois sistemas mencionados.9 O fundamento terico dessa proposta encontra-se em um dilogo entre a elaborao estruturalista e a elaborao evolucionista, em especial o dilogo entre o conceito de inadequao da tecnologia (Furtado) e o conceito de sistemas de inovao (Freeman, Nelson, Lundvall). Qual a maior contribuio do conceito de tecnologia inadequada de Celso Furtado para a abordagem evolucionria? Superar a tecnologia subdesenvolvida um fator-chave, mas no suciente. Subdesenvolvimento no uma mera conseqncia da falta de instituies, por isso sua superao no apenas uma questo de construo de instituies. O processo de desenvolvimento no apenas quantitativo (mais recursos, mais instituies etc.). H passos qualitativos decisivos que parecem ser precondio para todo o processo de desenvolvimento. O principal passo deve ser a desobstruo de um arranjo institucional profundamente enraizado, til para classes sociais e setores que permitem grandes lucros para uma pequena parcela da populao.10 Esse arranjo institucional profundamente enraizado poderia ser traduzido para a linguagem evolucionria como um caso muito especial do fenmeno de aprisionamento (lock in). Nelson (2004, p. 12) aponta a resistncia social para o processo de catching up na periferia: Realizar as reformas necessrias na estrutura
8. Sobre o sistema de bem-estar social brasileiro, trata-se de avaliar o legado da construo do Sistema nico de Sade e o estgio presente da Previdncia Social brasileira: h estudos, como os de Oliveira e Teixeira (1989); Viana (1998); Andrade (1999); Lima e Viacava (2003); Pochman et al. (2005); Wajnman e Machado (2003), alm de inmeras pesquisas apresentadas em publicaes como Cincia e Sade Coletiva, para citar apenas alguns exemplos. 9. A proposta de articulao entre sistemas de inovao e sistemas de bem-estar social encontra-se desenvolvida de forma mais completa em trabalho anterior (ALBUQUERQUE, 2007). 10. De acordo com o Banco Central, em 2003 os residentes no Brasil declararam ocialmente depsitos de US$ 72 bilhes em contas no estrangeiro (FOLHA DE S. PAULO, 22/02/2004, p. B4).
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econmica pode ser uma tarefa mais difcil do que a obteno dos conhecimentos cientcos e de engenharia necessrios para a operao de novas tecnologias. Uma razo o poder poltico de rmas e indstrias estabelecidas e as diculdades que podem existir em sua transformao. Para rmas estabelecidas, com posies confortveis e bem relacionadas, o processo de destruio criadora no um processo bem-vindo. Poltica e socialmente, a destruio criadora no um processo fcil de lidar (p. 12). O desenvolvimento depende da quebra desse lock in. Novamente, aqui est a questo: como quebrar essa forte lgica institucional (negativa)? Como fugir desse ciclo vicioso de crescimento limitado, limitada atualizao tecnolgica e subdesenvolvimento estrutural contnuo? A resposta pode estar na relao antagnica entre o processo de amadurecimento do sistema de inovao brasileiro e a persistncia da polarizao modernizaomarginalizao. A questo passa a ser a seguinte: qual padro de desenvolvimento tecnolgico necessrio para escapar da polarizao modernizao-marginalizao. A formulao de Celso Furtado sobre a articulao entre inadequao da tecnologia e a polaridade modernizao-marginalizao contribui para esclarecer dois pontos importantes sobre a construo de sistemas de inovao: a) a construo de sistemas de inovao na periferia envolve mais do que o mero crescimento quantitativo de instituies existentes; e b) o subdesenvolvimento um fenmeno mais complexo e abrangente do que as armadilhas de crescimento baixo identicadas por vrios autores da elaborao evolucionista. Por isso, a identicao da articulao entre os problemas derivados do padro de distribuio de renda existente no Brasil com a questo tecnolgica uma grande contribuio de Celso Furtado. De outra forma, a construo combinada de sistemas de inovao e sistemas de bem-estar social pode ser introduzida por Furtado a partir da questo da seleo de tcnicas em funo de objetivos sociais explcitos (1986, p. 187). A polarizao modernizao-marginalizao, criada pela cadeia causal descrita na subseo 2.2, necessariamente inscrita nas instituies existentes no sistema nacional de inovao brasileiro. Logo, o caminho para o amadurecimento do sistema de inovao brasileiro no apenas a expanso quantitativa das instituies existentes. Certamente, existem problemas relacionados falta de uma massa crtica em cincia e tecnologia. As instituies do sistema de inovao j existentes que tm sido funcionais para a economia brasileira at agora no so necessariamente a base institucional para um processo de catching up bem-sucedido. Novamente, os fatores sociais profundamente enraizados reetidos na inadequao tecnolgica bloqueiam o espalhamento e a difuso de prticas bem-sucedidas para outros setores e para outras regies. Destaca-se a necessidade de dobrar (ou triplicar) os recursos
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destinados cincia no Brasil para atingir um estgio necessrio a uma relao mais interativa (e generalizada) entre cincia e tecnologia. Esses investimentos em infra-estrutura cientca no podem ser isolados, pois dependem de investimentos em educao bsica e na expanso de universidades (investimentos essencialmente de incluso social). Assim, mudanas qualitativas e quantitativas no atual sistema de inovao so necessrias. Se o lado marginalizao da polaridade bloqueia o processo de superao do subdesenvolvimento e um processo generalizado de catching up, polticas para a superao da marginalizao (corolrio de melhoras na distribuio de renda) devem ganhar centralidade nas polticas pblicas. A reduo na marginalizao detonaria novas demandas, o crescimento do mercado interno e novos desaos (e oportunidades) para indstrias locais (novas e estabelecidas).11 Furtado (2003a, p. 14) enfatiza que o desenvolvimento no Brasil hoje essencialmente um problema social. A lio da sia Oriental para a superao da barreira do subdesenvolvimento a combinao entre homogeneidade social e a criao de um sistema produtivo eciente, dotado de relativa autonomia tecnolgica (FURTADO, 1992). A leitura de Celso Furtado abre espao para uma agenda contempornea, ao contribuir para a formulao de uma questo: como a construo do sistema de bemestar social no Brasil pode romper com o quadro de marginalizao? O problema no Brasil no simples porque, alm de um legado histrico perverso (que est entranhado na polarizao modernizao-marginalizao), o padro de desenvolvimento capitalista atual nos prprios pases centrais tem demonstrado menor capacidade de criao de empregos de qualidade, na medida em que o setor de servios tem assumido o papel de principal criador de novos empregos (ESPING-ANDERSEN, 1999, p. 123). Nas discusses sobre o mercado de trabalho nos pases desenvolvidos h uma polaridade entre um padro de crescimento com desigualdade caso dos Estados Unidos e um padro com excluso caso da Europa, que preserva nveis elevados de desemprego (ESPING-ANDERSEN, 1999, especialmente caps. 6 e 7). O Brasil pode estar combinando esses dois aspectos. Uma leitura preliminar da rica literatura sobre sistemas de bem-estar social indica algumas caractersticas bsicas para uma discusso do caso brasileiro. Em primeiro lugar, o universalismo importante (ESPING-ANDERSEN, 1990, cap. 2), pois incluir parcelas da populao decisivo e, no caso brasileiro, a quebra de dualismos perversos existentes um objetivo essencial. Em segundo lugar, o sistema de bemestar deve ser articulado de forma a no ser preservador de hierarquias existentes.
11. Para uma defesa do impacto positivo da reduo da pobreza sobre o crescimento econmico, ver UNDP (2005, p. 347-351).
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Em terceiro lugar, o sistema de bem-estar social deve ser articulado com polticas ativas de criao de empregos (pois a situao de pleno emprego importante para a prpria viabilizao intertemporal do sistema de bem-estar social), ponto ressaltado por Rosanvallon (1995), que avalia o Estado providncia passivo sugerindo uma mudana de nfase para um Estado providncia ativo, em que a lgica da indenizao seria substituda pela lgica da insero (ver p. 126-129).12 Em quarto lugar exibilidade para cima (deslocamento de trabalhadores e desempregados para tarefas mais sosticadas: isso depende de processos educacionais contnuos, programas de treinamento e retreinamento atuantes) , a construo combinada dos sistemas de inovao e de bem-estar pode ser um mecanismo para lidar como o processo de destruio criadora: Esping-Andersen (1999, p. 123) comenta como o modelo sueco de Rehn-Meidner buscou deliberadamente acelerar o declnio de empregos em indstrias no-competitivas de forma a realocar o trabalho nos setores mais dinmicos. Finalmente, h os pontos de ligao entre o sistema de bem-estar social com a construo dos sistemas de inovao. Essas ligaes so bidirecionais. Por um lado, h a direo do sistema de bem-estar para o sistema de inovao: a) melhores condies de nutrio e sade resultam em melhorias na capacidade de aprendizado e na produtividade do trabalho canais que esto exaustivamente discutidos em trabalhos como WHO (2001) e UNDP (2001); b) melhores condies educacionais, pr-requisito para os processos de learningby-doing e para a construo da capacitao social; c) melhorias nas condies de trabalho, oferecendo mais segurana no trabalho, menos acidentes com repercusses sobre capacidade produtiva e inovativa nos ambientes de produo; d) reduo do desemprego, expanso da demanda interna, com a clssica implicao sobre as possibilidades de diviso de trabalho mais sosticadas; e) instituies de bem-estar razoavelmente construdas podem mitigar alguns custos do processo de desenvolvimento, reduzindo os custos sociais do processo de destruio criadora, ao viabilizar retreinamento e requalicao de trabalhadores ocupando posies destrudas pelo processo de avano tecnolgico de forma a garantir novas posies no mercado de trabalho; f) podem ainda contribuir para que o dinamismo tecnolgico seja fortalecido, auxiliando a mobilidade dos trabalhadores no sentido das tarefas apontadas pelo processo de reposicionamento do trabalho (peso crescente do trabalho intelectual em detrimento do trabalho manual); e g) melhoras na distribuio de renda e sucessos na reduo da pobreza contribuem diretamente para o crescimento econmico.
12. A elaborao de Rosanvallon sobre o sistema de bem-estar francs atual (Estado providncia passivo) pode ser compatibilizada com a avaliao de Esping-Andersen, que inclui o caso francs entre os sistemas de bem-estar conservadores (ESPING-ANDERSEN, 1990).
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Por outro lado, h a direo do sistema de inovao para o sistema de bem-estar: a) de forma bem geral, crescimento da produo e da produtividade so fontes de melhoras no bem-estar; b) o progresso tecnolgico pode ser uma ferramenta para o aperfeioamento de condies de trabalho (automao de postos cujo trabalho produz doenas ocupacionais, melhorias tcnicas em ambientes de trabalho menos rudo, menos poluio etc.); c) a comunidade cientca pode atuar como um mecanismo de focalizao (focusing device), contribuindo para a denio de metas que so especcas ao pas (por exemplo, o desenvolvimento de biotecnologia combinado com pesquisas mdicas sobre doenas prevalentes no pas); d) projetos orientados por misso: denidos em termos de solues tcnicas economicamente viveis para problemas sociais denidos (como sugerido por FREEMAN, 1996, em relao aos problemas ambientais) a questo da habitao pode ser prioritria aqui.13
5.1 Duas pequenas notas sobre essas relaes bidirecionais
Em primeiro lugar, h uma inter-relao entre a dinmica de criao de empregos e a heterogeneidade existente nas condies de trabalho no Brasil existem pessoas desempregadas, parte do excedente estrutural de mo-de-obra e pessoas com empregos qualicados em setores de alta tecnologia. Essa enorme diferenciao um espao signicativo para uma expressiva mobilidade social para cima. H inmeras situaes onde empregos de baixo salrio, precrios, podem ser pontos de partida para processos de incluso. Mas como Esping-Andersen (1996, p. 25-26) enfatiza, no se pode perder a natureza dinmica do processo: (...) empregos de baixa qualidade podem se constituir em um problema de bem-estar marginal se eles so apenas empregos iniciais de fcil acesso, empregos para recm-sados das escolas ou para imigrantes. Esses empregos se tornam um problema relevante se eles se tornam armadilhas de ciclos de vida. Esping-Andersen observa que educao e qualicao so as melhores apostas para as pessoas se movimentarem para empregos melhores e conclui que uma estratgia de empregos de salrios baixos pode ser reconciliada com eqidade caso existam garantias de mobilidade e aperfeioamento (p. 26). H um pr-requisito para a oferta de educao e qualicao: um bom sistema educacional, conectado com a infraestrutura cientca para a permanente atualizao da assimilao e da adaptao de tcnicas. Por sua vez, garantias de mobilidade e aperfeioamento para casos como o brasileiro s podem vir de um processo de catching up bem-sucedido.14
13. Na construo dos sistemas de bem-estar nrdicos a questo da habitao ocupou um papel relevante (ver ESPING-ANDERSEN, 1985, cap. 6). Esping-Andersen descreve trajetrias divergentes entre a Dinamarca, a Sucia e a Noruega nessa questo. Barr (1998) apresenta a questo da habitao como uma rea includa na temtica dos sistemas de bem-estar. 14. Outras lies do caso sueco podem ser avaliadas aqui. Esping-Andersen (1996, p. 18) indica que a via escandinava foi bemsucedida no gerenciamento dos excedentes de trabalhadores desindustrializados`, em sua maior parte desqualicados, atravs de retreinamento e criao de empregos.
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Em segundo lugar, o papel do setor sade na moldagem do sistema de inovao durante os processos de catching up. De novo, a referncia a sugesto de Freeman sobre projetos orientados por misso, tomando questes relacionadas sade como referncia. Essa nfase na sade provavelmente um passo inevitvel, dada a realidade internacional das doenas negligenciadas (ver o diagnstico do hiato 10/90, realizado pelo Global Forum for Health Research de 2002) e o mosaico epidemiolgico que caracteriza o Brasil (esse mosaico epidemiolgico perceptvel a partir do mapa 1, seo II). Essa nfase teria um impacto positivo na construo simultnea dos sistemas de inovao e de bem-estar, na medida em que os sistemas de inovao da sade esto na interseco desses dois arranjos institucionais. Essa nfase em sade pode contribuir para estruturar um padro de especializao da capacitao cientca do pas, impulsionando o Brasil em direo a uma vantagem comparativa em disciplinas relacionadas sade (LATTIMORE; REVESZ, 1996, p. 14). Esse padro de especializao contribuiria para conter e limitar o lado marginalizao da polaridade identicada por Celso Furtado. Em suma: o padro de desenvolvimento tecnolgico para escapar da polaridade modernizao-marginalizao aquele alimentado pela interao multifacetada entre o sistema de inovao e o sistema de bem-estar social. Para essa construo combinada, as instituies democrticas devem ser capazes de colocar esse tema na agenda do pas. Alm disso, prioridades nacionais e alocao de recursos so temas que podem e devem ser submetidos discusso democrtica. Certamente, mecanismos apropriados para essas discusses precisam ser pensados. Dessa forma, a inovao institucional que pode vir a caracterizar um processo de catching up bem-sucedido no Brasil uma estratgia de desenvolvimento que democraticamente combina a construo do sistema de inovao e a do sistema de bem-estar social.
6 CONCLUSO
A estratgia de construo combinada de um sistema de inovao e de um sistema de bem-estar social no Brasil orienta um conjunto de mudanas quantitativas e qualitativas. Este captulo enfatiza a importncia de uma expanso signicativa de nossa base tcnico-cientca. Esse crescimento expressivo um enorme desao, mas tambm fonte de oportunidades nicas para o pas: esse crescimento quantitativo pode ser realizado de forma a aprimorar qualitativamente a base tcnico-cientca do pas. Alis, o aspecto qualitativo essencial para viabilizar o necessrio crescimento quantitativo.
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A signicativa expanso quantitativa apresenta importantes demandas (presses) sobre diversos componentes do imaturo sistema de inovao brasileiro. Em primeiro lugar, sobre o sistema educacional em geral e o universitrio em especial (que depende do sistema educacional, evidentemente). Triplicar a infraestrutura cientca implica uma demanda multiplicada por trs sobre graduados e ps-graduados.15 Certamente, para dar conta dessa multiplicao da dimenso do ensino universitrio, elementos consistentes de incluso social j devem estar em prtica (por isso, este captulo atribui tanta importncia articulao entre a construo de um sistema de inovao e a construo de um sistema de bemestar social). Ao mesmo tempo, a mobilizao dos necessrios recursos pblicos e privados para tal expanso exige mudanas no setor nanceiro e no Estado, de forma a gerar nova capacidade de nanciamento. As mudanas quantitativas concentram-se em trs frentes mais importantes: a) triplicar a infra-estrutura cientca e tecnolgica para iniciar o processo de catching up; b) multiplicar as atividades de P&D no setor produtivo; e c) renovar a base tecnolgica do pas atravs do apoio ao surgimento de novas rmas.16 As mudanas qualitativas mais gerais envolvem a superao da inadequao da tecnologia (discutida na seo 5) e o aproveitamento de janelas de oportunidades decorrentes do surgimento de novos paradigmas (a entrada do pas em setores como sade/biotecnologia, nanotecnologia e energias limpas qualica a renovao da base tecnolgica mencionada acima). 17 A expanso quantitativa tambm oferece novas oportunidades, para: minorar as desigualdades regionais; construir uma necessria diversidade no sistema de inovao; e moldar um padro de especializao cientca de interesse do desenvolvimento do pas. A expanso quantitativa deve ser pensada em termos de desconcentrao regional. Na medida em que h uma vontade poltica nacional para assumir os compromissos em termos de cincia e tecnologia necessrios ao desenvolvimento, a signicativa expanso quantitativa da base tcnico-cientca oferece a oportunidade mpar de preservar o crescimento absoluto em regies lderes ao mesmo tempo em que a expanso em regies atrasadas se realize de forma a combinar o crescimento em termos absolutos com o crescimento em termos relativos (outra
15. Essa meta (triplicar a infra-estrutura cientca) coerente com um dado sobre a educao universitria no pas: a proporo da populao adulta (25 a 64 anos) com nvel superior (em 2004) era de 8% no Brasil, enquanto a mdia da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) alcanava 25%. Na Coria do Sul essa proporo chega a 30% (FOLHA DE S. PAULO, 12/11/2006, p. B4). 16. Esses elementos, em especial o maior envolvimento do setor privado com atividades de P&D, so caractersticas decisivas da transio da fase 2 para a fase 3 da construo dos sistemas de inovao segundo o relatrio da UNIDO (2005, p. 71). 17. A combinao entre essas mudanas qualitativas e quantitativas est mais desenvolvida em Albuquerque (2006).
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especicidade do processo brasileiro a realizao de um duplo processo de catching up). Essa expanso quantitativa regionalmente distribuda deve ser discutida considerando-se aspectos relacionados a especializaes regionais especcas, que devem contribuir para a construo de uma diversidade persistente no interior do sistema de inovao brasileiro. Assim, a expanso quantitativa pode ser oportunidade para a construo de diversidade no sistema de inovao brasileiro. Dada a dimenso continental do Brasil, h uma enorme gama de atividades que podem e devem ser desenvolvidas no pas: oportunidades oferecidas pela biodiversidade da regio amaznica, plena de potenciais articulaes com a emergente revoluo tecnolgica da biotecnologia; oportunidades oferecidas pela base industrial j construda nas regies Sudeste e Sul; e oportunidades de explorao de potenciais de novas fontes de energia em diversas regies. O subsistema setorial de inovao da sade oferece outro exemplo importante do papel da diversidade, pois o pas precisa dar conta de um mosaico epidemiolgico, que envolve uma combinao includa pela Organizao Mundial da Sade (OMS) na descrio/qualicao geral de novos problemas e doenas persistentes. A expanso quantitativa da infra-estrutura cientca, mais especicamente, uma oportunidade para a construo de um perl de especializao cientca de mais interesse para o pas. Uma das caractersticas do processo de catching up parece ser uma combinao entre crescente especializao cientca e desconcentrao da especializao tecnolgica. Decises de investimento em reas denidas como prioritrias denies que devem ser estabelecidas com o envolvimento da comunidade cientca incidiro fortemente sobre o padro de especializao cientca do pas. Possivelmente, um fortalecimento de disciplinas relacionadas sade necessrio, dado o seu efeito sobre dois problemas importantes para o pas: a possibilidade de aproveitamento de janelas de oportunidades em um paradigma tecnolgico emergente (biotecnologia) e o efeito decisivo sobre a superao da inadequao da tecnologia (cuja soluo envolve uma articulao entre o sistema de inovao e o sistema de bem-estar social, conforme discutido na seo 5). A combinao entre mudanas quantitativas e qualitativas ao longo do processo de catching up sugere a importncia de um elemento que decisivo ao longo do tempo: a exibilidade institucional. O processo dinmico em vrias dimenses. Em primeiro lugar, a fronteira tecnolgica internacional se movimenta. Em segundo lugar, supondo-se que venha a ser bem-sucedido, o processo de catching up impulsiona para adiante a capacitao tecnolgica interna do pas retardatrio. Esses dois movimentos impem uma permanente metamorfose nas necessidades a serem supridas para permitir a persistncia do crescimento da capacidade de absoro.
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Do ponto de vista do processo de catching up em si, medida que estgios mais complexos de domnio tecnolgico so alcanados, novas tarefas se apresentam. Essas tarefas no podem ser desempenhadas pelas mesmas instituies de antes. Se forem adicionadas a esse dinamismo interno as movimentaes possveis na fronteira internacional, em funo do surgimento de novos paradigmas (podendo abrir novas janelas de oportunidade, que por sua vez poderiam ser melhor aproveitadas em funo do melhoramento da capacidade de absoro implementada internamente), tem-se um quadro mais completo da dinmica multidimensional do processo de catching up. Finalmente, necessrio reiterar o carter democrtico do processo de construo combinada do sistema de inovao e do sistema de bem-estar social no Brasil: essa pode ser outra diferena bsica entre o processo brasileiro de superao do subdesenvolvimento e os processos de catching up anteriores. Estratgia que deve ser construda em um amplo debate democrtico. Possivelmente os mecanismos democrticos devem ser aperfeioados e a qualidade do debate deve ser melhorada para dar conta de decises sobre prioridades de investimento, ritmos de crescimento, articulao entre o pblico e o privado e incluso social. Desenvolvimento envolve ruptura com inrcias, mobilizao, mudana estrutural, reformas e destruio criadora. A democracia e o contexto participativo so essenciais para a criatividade e a experimentao necessrias para uma estratgia de desenvolvimento que combine a construo de um sistema de inovao e um sistema de bem-estar social.
REFERNCIAS
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CAPTULO 3

CATCHING UP NO SCULO XXI: CONSTRUO COMBINADA DE SISTEMAS DE INOVAO E DE BEM-ESTAR SOCIAL*

Eduardo da Motta e Albuquerque**

EDUARDO DA MOTTA E ALBUQUERQUE

Ano 1913 1950 1973 1990 1998 2005

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2.2 Concentrao de renda e inadequao da tecnologia

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