Anda di halaman 1dari 37

t

,_.
1
..

1 11 U L A R O 1\ r A C U L D 1\ O L O [ f.\ liHc I 1 O
1)1\ UNIV[R:;IDAOE CAl'LIC ... Ot: f"AULO
.
A Associao dos Notrios e Registradores do Brasil - ANOREG-BR,
formula-nos a seguinte
CONSULTA
I - ao Poder Judicirio que compete praticar o ato de
delegao para provimento dos servios notariais e de registro, tendo em
vista que lhe cabe fiscaliz-los, ( 1 o do art. 236 da CF e arts. 37 e 38 da lei
n8.935), assim como cassar, a ttulo de penalidade (art. 32, IV, c.c. 35, I e
11), delegaes outorgadas ?
11 - Deve-se considerar implicado no art. 236 da CF e na
prpria lei n 8.935 - onde no h meno a "cartrios" - que a
instaurao de novos servios notariais e de registro, tanto como a
supresso dos existentes, independe de lei que os crie ou extinga,
bastando que o prprio Poder Judicirio, arrimado em motivos de
convenincia, decida administrativamente efetuar delegaes, aps
..
'

'

1 11 U L A H O A r " C U L D 1\ O r. O r. O lll E. I 1 O
1>1\ UNIV[Il51DAC:O CI\7LICJ\ O I ~ SAO f'AULO
2
concurso pblico que entenda de abrir para constitui-las, cabendo-lhe,
outrossim, pelas mesmas razes, suprimir servios existentes e confiar o
"respectivo acervo" a outro delegado ? Os arts. 38 e 44 da lei n 8. 935
corroborariam este entendimento? Caso seja afirmativa a resposta, haver-
se- de entender que o art. 24, 2, 6, da Constituio Paulista tem seu
mbito de aplicao restrito s serventias cuja existncia jurdica foi
respaldada no art. 32 do ADCT da Constituio Federal?
s indagaes responde-se nos termos que
seguem .
.. , ,. : .,., ..
'l
'
pargrafo 1 o dispem:
PARECER
T I T U L 1\" D 1\ F "' C U L U 1\ 1:> [. D 1: D E 11 O
UA UNIVLR:;IDI'[)E CATLICI' DE SAO PAULO
3
1. O art. 236 da Constituio Federal e seu
"Arl. 236. Os servios notariais e de registro so
exercidos em carter privado, por delegao do Poder
Pblico.
}
0
- Lei regular as atividades, disciplinar a
re.wonmbilidade civil e criminal dos nolrios, dos
de registro e de seus prepostos, e de_finir a
fiscalizao de seus atos pelo Poder Judicirio.
2" - Lei federal estabelecer normas gerais para
fixao de emolumentos relativos aos atos praticados
pelos servios notariais e de registro.
3 - O ingresso na atividade notarial e de registro
depende de concur.m pblico de provas e ttulos, no se
permitindo que qualquer serventia fique vaga, sem
abertura de concurso de provimento ou de remoo,
por mais de seis meses"
''
1'11 Ul AR DA F ACUL UAOE Dr. l>IRt:llO
DA CA"JLIC.-. DE !:>AO I'AULO
4
Destes preceptivos, toda evidncia, resulta:
(a) que o ttulo jurdico que investe os exercentes
de atividade notarial e de registro uma delegao efetuada pelo Poder
Pblico;
(b) que as sobreditas atividades esto
expressamente qualificadas como exercitveis em carter privado por
quem as titularize;
(c) que a disciplina e responsabilidade dos
exercentes de tal delegao ser fixada em lei, assim como as normas
gerais sobre os emolumentos concernentes aos atos relativos a estes
servios;
( d) que o ingresso nas atividades notariais e de
registro depender de concurso pblico, inadmitida vaga de serventia por
mais de seis meses sem que se efetue concurso pblico ou de remoo
para seu provimento e
(e) que a fiscalizao de seus atos ser
efetuada pelo Poder Judicirio.
Cumpre, ento examinar alguns pontos
expressados no dispositivo constitucional "sub examine" e implicaes neles
contidas.
I ' ' .. .
' ... .....
, n Ul AR DA F ACULUADE DE: DIIIEI10
I:JA CA1LICA Ol: S.lO
5
2. Delegao a outorga, a transferncia, a
outrm, do exerccio de atribuies que, no fora por isto, caberiam ao
delegante. Ou seja: os "servios" notariais e os de registro (que melhor se
diriam "funes" ou "ofcios", como em seguida se aclarar) correspondem,
em si mesmos, a .uma atividade estatal, pblica. A circunstncia de
deverem, por imperativo constitucional, ser desempenhados por terceiros,
longe de destituir-lhes tal qualidade, pelo contrrio, confirma-lhes dita
natureza, pois: "Nemo transferre potest p/us quam habef'.
Nada obstante, os sujeitos titulados pela
delegao em apreo conservam a qualidade de particulares (investidos em
poderes pblicos) visto que a exercero em carter privado; donde, no
.
recebem dos cofres pblicos, no operam em prprios do Estado nem com
recursos materiais por ele fornecidos. Ubicam-se na categoria geral de
"agentes pblicos", figura tipolgica que, por ser de amplitude mxima,
abarca todg e qualquer pessoa que desempenhe - e enquanto o faa,
ainda que episdica e eventualmente - atos da alada do Poder Pblico.
Assim, conservando a qualidade de exercentes em carter privado que os
notrios e registradores recebem o "servio" que lhes transferido.
3. Mas, o que est o Texto Magno a determinar
que seja transferido, delegado, aos que exercero atividade notarial ou
registra!?
.., ... , ... -'r-. ,' , .
'
., ...... ;
T l l U L A r ~ UA FACULUADJ: 0[. DIRE.I10
f)A UNIVERSIDADE" CATOLICA Dt: 'SAO F'AULO
6
A prpria Lei Maior o diz explicitamente: as
funes concernentes aos "servios" notariais, "servios" de registro. E o
que so eles ? So, a' teor do art. 1 o da lei federal n 8.935, de 18.11.94,
regulamentadora do art. 236 da CF, "os de organizao tcnica e
administrativa destinados a garantir a publicidade, autenticidade,
segurana e eficcia dos atos jurdicos". Por isto, se disse que melhor se
denominariam "funes" ou "ofcios", j que se trata do desempenho de
l{ atividade jurdica e no material como ocorre com os "servios pblicos"
1

H de se entender, ademais, que o que se transfere o exerccio de
"servios" desta natureza. Isto porque o delegante no deixa de ser o
senhor deles, j que a atividade, como visto, , em si mesma, pblica e,
pois, irremissivelmente pertinente a tal setor.
4. Sem embargo disto, a delegao, uma vez
procedida, evidentemente, opera a investidura - dos sujeitos que a
recebem - nos "servios" que dessarte lhes hajam sido delegados, ou
seja, na titularidade do exerccio daquele plexo de atribuies a eles
cometidos e que, na linguagem da lei regulamentadora do art. 236, so os
"destinados a garantir a publicidade, autenticidade, segurana e eficcia dos
atos jurdicos': os quais se nucleiam em uma "organizao tcnica e
administrativa".
Em uma palavra: a delegao lhes atribui
titulao naquele correspondente conjunto unitrio de poderes e deveres
1
Cf. ao respeito O.A. Dandeira de Mello- Principias Gorais de Direito Administrativo. voi. 11, Ed. Forense. 1974,
pag. 364-365 e assim tambm sobre a distino entre funo e servio, Renato Alessi - Principi di Dirilto
Amministrativo, Giuffr Ed., 4
1
ed., voll, pags. 209 a 211.
..
'
' . ' -
. ' : -...
, 11 Ul I\ H DA F ACULOAO!; DL DIUE.I10
HA UNIVI.:r>:.>IDI\01' CA"TLIC ... or: ::;}'.o
7
que, com base em uma organizao tcnica e administrativa, devero ser
exercitados em uma circunscrio demarcada.
Deveras: a delegao - justamente por s-lo -
no se confunde com uma simples habilitao, ou seja, com um ato
meramente recognitivo de atributos pessoais para o desempenho de
funes de tal gnero. Dita habilitao (aferida no concurso pblico que a
precede, cf. 3 do art. 236 da CF e que, demais disto, aponta o melhor
dos candidatos) apenas um pressuposto da investidura nas funes em
causa. A delegao, propriamente dita, ato sucessivo ao concurso e seu
alcance, seu significado, precisamente o de adjudicar um determinado
"servio" (em rigor, o exerccio dele) - ou seja, aquela unidade que o
substancia - cura de um dado sujeito. Alis, uma vez efetuada, "os,
notrios e oficiais de registro . . . . s perdero a delegao nas hipteses
previstas 'em ler (art. 28 da lei ), isto , por "/-sentena judicial transitada
em julgado; ou 11 - deciso decorrente de processo administrativo
assegurada ampla defesa" (art. 35), bem como nos casos de morte,
aposentadoria facultativa, invalidez, renncia (art. 39).
5. O delegvel a um notrio ou registrador,
evidentemente, no a totalidade da atividade notarial ou registra! pblica
do Pas. No existe um nico "servio" notarial ou um nico "servio" de
registro a ser cometido a uma dado pessoa, mas mltiplos "servios"
notariais e mltiplos servios de registro, cada qual constituindo uma
unidade, operados nas respectivas circunscries, pelos diversos sujeitos
neles titulados. toda evidncia, tais funes ou ofcios constituem-se, em ..
1 I 1 U L A R D A r A C U L D A D E O 1: n E I 1 D
nA CA1C>LICI' DE SACI f'I'ULD
8
si mesmos e cada qual, em um br"ao, em um segmento, da totalidade da
funo pblica notarial ou registra!.
No h nisto, vale dizer, no h nesta
multiplicidade, expressiva da diviso do exerccio destes misteres entre
numerosssimos centros unitrios e especificados de atribuies,
peculiaridade alguma. Idntico fenmeno inevitavelmente existe em todos
os segmentos da atuao estatal. O Poder Judicirio do Pais tambm um
Poder, um todo de uma mesma natureza e, sem embargo, esta
subdividido em mltiplas organizaes, Tribunais, varas, centros de poderes
identificados e individualizados. O servio de educao ou de sade ou de
assistncia social e todos os demais ramos da atividade administrativa
constituem-se, cada um deles, em algo de uma s natureza. Todavia, esto
fracionados em numerosssimas unidades, ora a cargo da Unio, ora dos
Estado; ora dos Municpios, e no interior de cada qual coexistem uma
pluralidade de unidades, isto , uma grande quantidade de "servios"
perfeitamente individuados: As universidades tais ou quais, as faculdades
tais ou quais, as escolas tais ou quais etc.
Assim, tanto como os rgos pblicos e os cargos
pblicos, cada "servio" notarial ou registra!, constitui-se em um plexo
unitrio, individualizado, de atribuies e competncias pblicas,
constitudas em organizao tcnica e administrativa, e especificadas quer
pela natureza da funo desempenhada (servios de notas, de registro de
contratos martimos, de protesto de ttulos, de registro de imveis, de
registro de ttulos e documentos, de registro civil das pessoas jurdicas, de
registro civil das pessoas naturais e de interdies e tutelas e de registro de
distribuio), quer pela rea territorial onde os mltiplos delegados podem
''
'
1 IT UL I\ R DA I' ACULOI\Dl". DI: OlHEI lO
DI\ UNI VE f151DADE C I\ T C>LICI' DE SAO rAULO
9
exercer os atos entregues a suas compitas, na qualidade de "titulares",
conforme diz o art. 5da referida lei n8.935 ao arrolar os diferentes tipos
de "servios".
De resto, a citada lei, no art. 43 estatui que cada
servio notarial ou de registro funcionar em um s /oca/ ... "; no art. 39, 2
estabelece que "extinta a delegao ..... a autoridade competente declarar
vago o respectivo servio, designar o substituto mais antigo para
responder pelo expediente ... ".
6. Trata-s, portanto, de uma complexa diviso de
unidades competenciais cujo "provimento" ( 3 do art. 236) se faz por
delegao ao cabo de concurso pblico (ou de remoo para os que j as
titularizm). Com efeito, o que est em causa so unidades mltiplas,
determinadas, individuadas e que, na expresso do referido 3do art. 236
da CF, se constituem, cada qual, em uma "serventia" notarial ou de registro
nas quais devem ser investidos titulares de poderes pblicos. De resto,
ditas serventias, sempre de acordo com o mesmo preceptivo, no podero
ficar "vagas" por mais de seis meses, sem abertura de concurso de
provimento ou de remoo (iguais expresses tambm se encontram no art.
16 da mencionada lei federal).
visvel, ento - claro a todas as luzes - que a
possibilidade de ocorrerem "vagas" est a indicar que as mencionadas
"serventias" so efetivamente identificadas unidades de organizaes
tcnicas e administrativas, cada qual uma ubicao "a se stante" e
preexistente a seu preenchimento. O que se quer neste passo encarecer
. '
'
'..o:
111ULAR DA F"'CULDADE DE DlnCilO
DA UNIV[;RSIDJ\DE CA10LIC-' Ot: S.J.O F'A\ILO
10
que a delegao de que fala o art. 236 da CF pressupe as sobreditas
unidades no . sendo, pois, simples e ocasionais ramificaes
indeterminadas, dissolvidas na globalidade da atividade notarial e registra!
do Poder Pblico, carentes de especificao individualizadora, cuja falta
poderia, qui, alimentar o entendimento desatado de que seriam
suscetveis de irromperem ou desaparecerem, a qualquer momento, como
fruto de meras decises administrativas que, a seu libito, entendessem de
produzir "novas delegaes" ou "suprimir" as existentes.
Em suma: no se trata de sacar de uma massa
indivisa de atribuies, concentradas nas mos de uma dada autoridade
(fosse ela do Executivo ou do Judicirio), um feixe de poderes que se
delega ou se extingue, fazendo, dessarte, surgirem ou perimirem tais ou
quais "servios" ou "serventias" notariais ou de registro, cujas individuadas
existncias ficariam atreladas ao entendimento soberano de um agente
pblico. toda obviedade, no isto o que resulta quer da Constituio,
quer da lei expedida em ateno ao art. 236.
Com efeito, as serventias no so criadas pelo
ato de delegao, nem so suprimidas nas hipteses em que esta se
extingue. Pelo contrrio: as serventias antecedem a possibilidade de
delegao e persistem existindo mesmo depois de cessada uma dada
delegao feita a algum para exercer a titularidade da serventia, pois tm
de haver sido antes regularmente criadas - tal como em Direito se criam os
centros pblicos de atribuies - e nesta mesma conformidade se
extinguem, por igual processo, segundo o principio geral da correlatividade
de forma. Alis, isto est clarssimo na lei n8.935, tanto que esta distingue
hipteses de extino da delegao e extino da serventia. Assim, o art. 39
t
1 11 UL AR DA F ACUL O)\ DE OE l':'llll:llO
PA UNIVEH::iOAOE CA1LICA OE S.lO I'AULO
11
arrola os casos de extino da delegao, prevendo que, neste caso,
enquanto " v a g o ~ o "servio" e no implementado o concurso para preench-
lo, ser designado substituto para responder por ele. J o art. 44, perante o
caso de "impossibilidade absoluta" de preench-lo, por desinteresse ou
inexistncia de candidatos ao concurso pblico a tanto destinado,
estabelece que, em tal hiptese, "o juizo competente propor autoridade
competente a extino do servio e anexao de suas atribuies ao
servio da mesma natureza mais prximo ou ... "
7. Tanto a Constituio, quanto a lei a que esta
se reporta, presumem, ento, uma constelao de unidades prestadoras de
"servios" notariais e de registro, isto , plexos de poderes pblicos
articulados cada qual em uma organizao administrativa e tcnica, plexos
estes referidos como "serventias" que podem ficar "vagas", no mximo; por
at seis meses, perodo que no ser superado sem que sejam preenchidas
por atos de "provimento", efetuados por delegao decorrente de "concurso
pblico" ou por "remoo".
Isto o que promana de modo inequvoco dos
preceitos mencionados e que, de resto, mesmo falta deles, ter-se-ia de
depreender ante a ndole e compostura das atividades em causa.
Alis, ao cogitar do preenchimento das "vagas"
em "serventias", que dever ser feito alternadamente, duas teras partes por
concurso pblico e uma tera parte por promoo, a teor do precitado art.
16 da lei n 8. 935, seu pargrafo nico expressamente indica que, para
estabelecer o critrio de preenchimento, tomar-se- por base a data da

t

"1 11 U L A R O A r A C U L DA n 1': l) t: O 111 E: I 1 O
IJI\ UNIVERSIDADE CATLIC"' DE SAO f""'\JLO
12
vacncia da "titularidade", ou, quando vagas na mesma poca, "aquela da
criallo do servio".
Cumpre, ento, indagar como surgem, isto ,
como aparecem e como desaparecem no universo jurdico tais "servios",
tambm nominados de "serventias", expresses estas, ambas, utilizadas na
Carta Magna e no regramento infra constitucional expedido em sua
obedincia, os quais - diga-se de passagem - servem-se desta ltima
nomenclatura no 3do art. 236 da CF e nos arts. 16, 22, 28, 29, I, . 30, I
e nos 1e 2do art. 36 da lei 8.935.
8. O modo como surgem e como se extinguem,
evidentemente, o mesmo pelo qual se criam e extinguem os feixes
unitrios- de ompetncias pblicas, isto , os segmentos em que se partilha
o poder estatal; a saber: por lei.
De fato, excludas as disposies residentes na
prpria Constituio, no Poder Legislativo que reside a fora inaugural na
ordem jurdica, ou seja, a criao primria do Direito. Judicirio e Executivo
so rgo aplicadores do Direito; o primeiro, ante relaes controvertidas e
sob provocao e o segundo "de ofcio" (Administrar aplicar a lei "de
ofcio, disse SEABRA FAGUNDES
2
). Quando Judicirio ou Legislativo
exercem atividade administrativa, seguem o mesmo parmetro do Executivo.
Sendo certo e sabido que por lei que se
especificam os plexos de competncias pblicas, os feixes de atribuies

t
t

T 11 UL AR DA F ACUL OADE O ~ DIREITO
PA UNIVERSIDADE CAT0LICA DE SAO F"AlllO
13
para o desempenho de misteres pblicos, resulta bvio e de meridiana
obviedade que os servios notariais e de registros s se criam por lei e,
correlatamente, por lei que se extinguem. Como, notoriamente, a
Constituio Brasileira de 1988 no alterou a precedente competncia
estadual para organizao dos servios auxiliares do Judicirio dos
Estados, a Constituio Paulista, em seu art. 24, 2, item 6, estabeleceu
competir exclusivamente ao Governador do Estado a "iniciativa das leis que
disponham sobre: cralio, alterao ou supresso de cartrios notariais e
de registros pblicos".
9. A lei federal 8.935 no se serve da exp'resso
"cartrios", corrente na legislao paulista. Usa a terminologia "servios" ou
"serventias", mas, bem de ver que nomes so meros rtulos apostos s
coisas. ~ e n h u m ser deixa de existir ou se transforma em outro pelo simples
fato de ser designado por outro nome. Com ou sem tal nome, o certo que,
nos termos da citada lei (como resulta dos arts. 16 e pargrafo nico, 20,
5, 21, 27, 28, 29, I, 39, 2, 43 e 44), persiste existindo o mesmo que se
designa por Cartrio ou Tabelionato, (terminologia esta ltima, alis,
utilizada no art. 20, 4); isto : unidades individuadas e havidas como
"organizaes tcnicas e administrativas" onde se nucleiam feixes de
competncias e cuja existncia e "vaga" considerado pressuposto das
vrias concretas delegaes (art. 16) necessrias para que sejam providos
os "titulares": expresso reiteradamente utilizada, como se v nos arts. 5;
pargrafo nico do art. 16; 17; 20, 5; 21; 36, 2 e 3).
2
Controle Jurisdicional dos Atos Administrativos, Ed. Forense, 1979, s ed., pags. 4-5 .
. ,.
(

"T11ULAR DA F""CULDADE 0[. DHH:11U
DA UNIVERSIDI\DE CA1LICA DE SJ-0 1'1\\IL.O
14
De resto, tais titulaes genricas, quais as da
lei federal, tambm no significam empeo a que as normas estaduais lhes
apanham designaes diversas ou conservem as anteriores. Antes,
coadunam-se inteiramente com o sentido do regramento federal, qual seja o
de estabelecer as disposies demandadas pelo art. 236 da CF sem
interferir com a legislao estadual de simples organizao de tais servios,
com o que, deixou sobreviventes normas estaduais no colidentes com seus
preceitos e, pois, mantidas as nomenclaturas utilizadas em cada Estado
para designar os diversos "servios" ou "serventias".
1 O. toda evidncia e de fora parte o art. 24,
2, 6, da Constituio Paulista, nem Executivo, nem Judicirio poderiam,
'
mesmo, criar ou suprimir "servios notariais e de registro".
Sem dvida, a atividade desempenhada em tais
serventias atividade administrativa, pois consiste em "garantir a
publicidade, autenticidade, segurana e eficcia dos atos jurdicos"
(art. 1da lei n8.935). Ora, sabido que a Administrao atividade "infra
legal", de mero cumprimento de lei. Deveras, a Administrao alm de no
poder agir contra legem ou praeter legem, s pode atuar secundum Jegem,
como bem o disse STASSINOPOULOS
3
. Com efeito, trata-se de funo
caracterizada por consistir na emisso de comandos "complementares
lei", segundo a felicssima dico de ALESSI, que ressalta seu carter de
subordinao funo legislativa, no s porque a lei pode estabelecer
proibies ou vedaes Administrao, mas tambm porque esta s pode
fazer aquilo que a lei antecipadamente autoriza, sobreposse em matria
t
c
,llUlAR DA FACULI>AOF. 0[. f)llll::llO
DI\ CA,LICJ\ L"'IE S/1.0 r,MJLO
15
jurdica
4
. Da haver AFONSO RODRIGUES QUEIR, o eminente mestre
coimbro, observado que a Administrao " a longa manus do legislador"
5
e que "a atividade administrativa atividade de subsuno dos fatos da vida
real s categorias Merece ainda registro a excelente sntese contida
na seguinte frase de FRITZ FLEINER: "Administrao legal significa ento:
Administrao posta em movimento pela lei e exercida nos limites de suas
disposies"
7
Entre ns HEL Y LOPES MEIRELLES exprime a seguinte
lio: "Enquanto na atividade particular lcito fazer tudo o que a
Administrao no probe, na Administrao Pblica s permitido fazer o
que a lei auloriza"
6
. De resto, a Constituio brasileira, sobre consagrar no
art. 37 o princpio da' legalidade como subordinante da Administrao, deixa
claro, no art. 84, IV, que mesmo os atos.mais conspcuos do Chefe do Poder
Executivo, autoridade mxima da Administrao na rbita federal, existem
para "fiel execuo das leis".
Assim, claro a todas luzes que, mesmo sendo a
atividade notarial e de registro de natureza administrativa, jamais o
Executivo poderia, "sponte propria", instaurar no universo jurdico servios
desta ordem, pois isto corresponderia a inovar inicialmente na ordem
jurdica, ou seja, implicaria compor, por si mesmo, "plexos unitrios de
competncias", centros de manifestao de poderes pblicos, o que,
evidentemente lhe seria defeso pelo princpio da legalidade, j que sua
funo a de implementar previses legais e no a de "instaurar" unidades
expressivas de poderes pblicos. Ora bem, assim como ao Executivo
3
Trait des Actes Administratifs, Athenas, Librairie Sirey, 1954, pag. 69.
4
op. cit., pag. 9.
5
Estudos de Direito Adrnistrativo, Coimbra, Ed. Atlntida, 1968, pag. 9.
6
Renexes sobre a Teoria do Desvio de Poder- Coimbra Edit., 1940, pag. 19.
7
Prncipes Gnraux du Droit Administratif Allemand, 1933, pag. 87.
8
Direito Administrativo Brasileiro. Ed. Rev. dos Trib., 14aed., 1989, pag. 78.t
c
. ....._, : . .. .
.. -: ' .... ,_ .
'J I'T UI AR DA F ACUL l>AOE DE OII1Eil0
llA CA'TLICA DE S,f.D 1"11\'LD
16
faleceriam poderes para criar ser-Vios notariais e de registro, pa fortiori",
falecer-lhe-iam p9deres para extingui-los, at mesmo porque faz-lo
implicaria contrariar o que fora disposto por lei, isto , insurgir-se contra a
lei, desfazendo o que ela fizera.
11. Se claro, ento, que o Executivo careceria
radicalmente de poderes para criar ou extinguir serventia, mais claro ainda
que faleceria ao Judicirio ttulo para tanto. De um lado, ditos servios,
manifestamente administrativos, nada tm a ver com a natureza das funes
prprias do Judicirio. Apenas por urna tradio, de resto, felicssima
tradio ( j que o Judicirio , para alm de qualquer dvida ou
entredvida, o melhor, o mais isento, o mais tcnico e o mais confivel dos
trs Poderes, ao menos entre ns) que so havidos como rgos
auxiliares dele. De outro lado, a misso tpica do Judicirio , quando
suscitado, dirimir controvrsias com fora de coisa julgada, nada tendo a
ver, pois, com a criao ou supresso de unidades administrativas, isto
, de centros subjetivados de poderes pblicos no legislativos nem
jurisdicionais e tambm no integrados na intimidade de seu aparelho, pois
so servios exercidos em carter privado e por delegao (de atividade
pblica). De fato, nada concorreria para que se lhe reconhecessem to
abstrusos poderes.
Assim, mesmo a falta do disposto no art. 24,
2, item 6, da Constituio Paulista, evidentemente ter-se-ia de reconhecer
que ditos servios s por lei poderiam ser criados e extintos, tanto mais
porque, como de todos sabido, ao Legislativo que compete produzir as
normas primrias, as delineadoras dos feixes de poderes pblicos previstos
" ... ..
t

11 l U L 1\ R D 1\ F 1\ C U L D A O E O E 1:' li H: 11 O
DA UNIVEilSID,t.Dt: CA1LICA OI: : ; ~ o MJLO
17
constitucionalmente. De resto, expressa a Constituio Federal tanto ao
dispor, no art. 2, que "so Poderes da Unio, independentes e harmnicos
entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio", (e assim, correlatamente,
ter de ser nos Estados, por fora do art. 25 da Lei Magna, j que o preceito
transcrito tem o carter de princpio da organizao nacional), quanto ao
estabelecer no art. 48 que ao Congresso compete dispor sobre todas as
matrias de competncia da Unio e assim (correlatamente) iguais
atribuies assistem s Assemblias Legislativas. certo, ademais que tal
preceptivo irroga ao Legislativo dispor especialmente sobre "organizao
administrativa e judiciria ... "(inciso IX) e "criao, transformao e extino
de cargos, empregos e funes pblicas" (inciso X).
Ningum contender a assertiva curial de que o
que delegado aos notrios e registradores o exerccio de uma "funo
pblica", assim como ningum contender que o conjunto de "servios"
desta natureza corresponde a uma "organizao administrativa" ou, se se
quiser, tambm "judiciria", na medida em que considerada servio auxiliar
do Judicirio.
12. Ora bem, o que concerne ao Poder Judicirio
no que atina a tais servios e seus delegados - de fora parte disposies
da legislao estadual no colidentes com as normas a que est adstrita -
o que est expresso no art. 236, 1, da Constituio Federal e na lei n
8.935 de 18.11.94.
De acordo com o citado 1 o :
t

, .. ___ ,
- .
... J
.. -.. : ; ...... ::;, : -: .......:t _:...:.;:.:.. . ,,
111 Ul 1\n DI\ F 1\C\.ILD/\DF. ()(. 01111:110
DI\ UNIVL:n51C'ADt: Cl\lLICI\ SAO 1'1\111.0
18
"J,ei rexular as atilidades, discipli11ar a
responsabilidade civil e criminal dos notrios, dos
oficiais de rexistro e de :ieu . ., prcposlo.'i, e definir a
fiscalizao ele .'iell.'i ato.'i pelo Poder Juclicicrio ".
A teor da lei 8.935, compete ao Poder Judicirio
realizar os concursos pblicos para provimento de tais servios (art. 15) e,
atravs do Juizo competente, fixar os dias e horrios em que sero
prestados os servios notariais e de registro (art. 4); receber o
encaminhamento feito pelo titular dos nomes de seus substitutos (art. 20,
2); resolver as dvidas levantadas pelos interessados e que lhe sero
encaminhadas pelos notrios e registradores (art. 30, XIII); fixar as normas
tcnicas de obrigatria observncia naqueles servios (art. 30, XIV); aplicar
aos notrios e oficiais de registro, em caso de infraes disciplinares,
assegurada ampla defesa, as penalidades previstas de repreenso, multa,
suspenso e perda da delegao (art. 34 c. c. 31, 32 e 33), dependendo
esta ltima de sentena judicial transitada em julgado ou de processo
administrativo, assegurado amplo direito de defesa (art. 35), bem como,
designar interventor para "responder pela serventia" (arts. 35, 1e 1do
36) quando suspend-lo preventivamente (art. 36 e 1do art. 36); exercer,
atravs do juzo competente, como tal considerado aquele assim definido na
rbita estadual ou distrital, a fiscalizao dos atos notariais e de registro,
sempre que necessrio ou quando da inobservncia de obrigao legal
destes agentes ou seus prepostos (art. 37); remeter ao Ministrio Pblico
cpias e documentos necessrios denncia, quando em autos ou papis
que conhecer, verificar a existncia de crimes de ao pblica {pargrafo
nico do art. 37); zelar para que os servios notariais ou de registro sejam
prestados com rapidez, qualidade satisfatria e de modo eficiente, podendo
--------- -
c
'
- - ".
' . .,. ' . .
1 I T U L A r< O A F A C U L D A O F. O l: O E I 1 O
OA UNIVEfl!:.lf":II'Dr CAT(LIC"' OE SAO
19
sugerir autoridade competente planos de adequada e melhor prestao
deles (art. 38); propor autoridade competente a extino do servio
notarial ou de registro e anexao de suas atribuies a outro da mesma
natureza, quando verificada a "absoluta impossibilidade de se prover por
concurso pblico a titularidade" dele, "por desinteresse ou inexistncia
de candidatos" (art. 44).
Estas - e s estas - so as atribuies que o art.
236 da Constituio ou a lei n 8. 935 assinaram ao Poder Judicirio em
matria de servios notariais ou de registro. Outras atribuies somente
podem ser derivadas da anterior legislao estadual pertin,ente e dos atos
normativos com base nela expedidos, desde que compatveis com os
diplomas referidos, bem como os que, sob igual pressuposto, vierem a ser
produzidos (leis ou atos normativos). O que no se poderia -como claro a
todas as luzes - seria extrair novas atribuies do nada ou - o que lhe
seria equivalente - do simples intento dos rgos judicirios.
13. bvio, ademais, que os arts. 38 e 44 da lei
n8.935 em nada corroboram entendimento diverso daquele que se vem de
expor. Com efeito, o primeiro dos preceptivos em apreo estatui que o juzo
competente "poder sugerir autoridade competente a elaborao de
planos de adequao e melhor prestao desses servios" (os notariais e
de registro) e o segundo deles dispe que "o juizo competente propor
autoridade competente a extino do servio e a anexao de suas
atribuies ao servio da mesma natureza mais prximo ou quele
localizado na sede do respectivo Municpio ou de Municpio contfguo".
, ..._.,.-. -_ ... ;_.... ~ - ..... .
.
.,. #"
111Uli\R DA r.-.C.ULOAlJE DE IJIREIICt
I>A UNIVEHSID.ADE CA10LICI' DE S.lD f'A\JLO
20
A expresso "autoridade competente", toda
evidncia, perfeitamente indefinida. Nunca se ouviu de quem quer que
fosse a assertiva de que o qualificativo "competente", aposto expresso
autoridade, queira significar "autoridade do Poder Judicirio". Antes,
notrio que se usa de tal modo de dizer quando, deliberadamente, no se
quer, em dado entrecho, especificar a autoridade qual se est fazendo
referncia. Exatamente em face da aludida expresso' pode-se ter como
certo que em nenhum destes artigos existe sugesto alguma de que o
Judicirio possa criar ou extinguir serventias. Logo, de tais preceptivos s se
poderia colher concluso desta ordem se, por outras razes (nunca pelo
que consta dos artigos em pauta) j fosse autorizado dito entendimento.
Com efeito, do fato de que o juzo competente
possa sugerir " autoridade competente" planos de melhoria do servio,
ainda que, "in casu", dita autoridade seja do Poder Judicirio, segue-se
apenas que aquele que for, no Judicirio, o competente, se acolher a
sugesto, tomar as providncias "cabveis", Isto , exercitar os poderes
que tenha e no poderes que no possua. Logo, se as medidas propostas
estiverem dentro de sua alada, poder adot-las. Se, pelo contrrio, forem
atinentes ao Executivo ou ao Legislativo, caber-lhe-, to somente, se
encampar o que foi proposto, sugerir, a quem possa adot-las, que o faa.
Assim, tambm, do fato do juzo competente
dever propor "autoridade competente" a extino das atribuies de dada
serventia para irrog-las a outra - quando seu preenchimento, por
concurso pblico seja impossvel, por desinteresse de terceiros se
candidatarem vaga - decorre apenas que tal proposta de extino ter

"IITULAR DA FACUl-DADE Dl: DIHEI"IO
DA UNIVE1151DADF CATLIC.-. DE S.lO rAULO
21
de ser considerada pela "autoridade competente", no havendo nisto
definio alguma de que o titulado para extingui-la seja o Judicirio. Alis,
na hiptese vertente, a sugesto extravel do texto , precisamente, em
sentido contrrio. Isto porque, como o prprio Poder Judicirio quem
realiza o concurso - e no o juzo tal ou qual - segue-se que s ele
mesmo, verificado o desinteresse pelo certame, poderia fazer tal proposta
para extino das atribuies de dada serventia e sua incorporao s de
outra. Como no teria sentido que o Judicirio propusesse a si prprio tal
extino bem de ver que ter de prop-la a outrm.
De resto, mesmo adotando-se uma interpretao
literal do dispositivo (a qual, na hiptese em foco, seria manifestamente
rebarbativa), isto , a de que a proposta mencionada ser feita pelo juzo
especifico a que estiver adstrita a serventia, e que, pois, dever
encaminh-la "autoridade competente" para extinguir as atribuies .do
servio, nem por isto ficaria autorizada a concluso de que o ato extintivo
seria de competncia do prprio Poder Judicirio. que, sabidamente,
diante do princpio da hierarquia, os que se encontram em patamar
hierrquico menor, devem encaminhar sugestes ou propostas, ainda que
obrigatrias, atravs de seus superiores. Contudo, no encaminhamento a
superiores hierrquicos da proposta tal ou qual no vai implicado que estes
possam decidir o assunto em tela por si mesmos, visto que, conforme o
caso, podero apenas avalisar o proposto para fins de submet-lo a quem
de direito. logo, a circunstncia de que o juzo competente devesse dirigir a
escalo mais elevado a proposta em foco, nada significaria seno o prprio
cumprimento de um principio comum de hierarquia administrativa e no
irrogao de competncia ao Poder Judicirio para extinguir serventia .
'. -- ..

,llUl AR DA F'ACULOADI: Dr: DIH!;IlO
DA CAlLICA OI: :>Ao f"AIJl.O
22
Para tanto seria preciso muito mais do que o constante do preceptivo em
causa.
14. Acresce, finalmente, que, mesmo se o
sentido da regra em apreo fosse desmesuradamente forado, o mximo
que se conseguiria dela extrair seria a inteleco de que em uma nica e
especfica hiptese - a de concurso deserto - ficaria aberta uma
exceo regra geral de que s por lei se extinguem serventias. Com
efeito, intrprete avisado jamais sacaria de um dispositivo que cogita de
hiptese peculiarissima, concluso extensiva para a generalidade de casos.
Menos ainda arrojar-se-ia a tanto se, para faz-lo, tivesse de atribuir-lhe o
condo de fulminar todo um sistema jurdico estabelecido, de subverter o
princpio conhecido como o da "reserva legal" e de atribuir -lhe o formidvel
impacto de reduzir o mbito de abrangncia de uma regra de estatura
constitucional manifestada de maneira clara, explcita e sem contenes,
qual a do art. 24, 2, 6, da Constituio Paulista. Cumpre no perder de
vista a lio de CARLOS MAXIMILIANO:
todo caso, o hermeneuta IUfl, mas mio alm:m da
sua liberdade ampla de inte1pretar os textos "
(fnle1pretao e Aplicao do Direito, Ed. da Livraria
do Globo, 2 ed, 1933, Ed da Livraria do Globo
Porto Alegre, 2a. ed, pag. 169).
De toda sorte, como dito, nem o art. 38, nem o
art. 44 comportariam exegese capaz de conferir ao Judicirio o poder de
extinguir serventias, tanto mais porque, de fora parte as consideraes que
l

. . ,. ,: . ;,-. . ., .
TITULAR DA I"ACULrJADE DF. DIREitO
DA CATLICA Ot: 5JIO F.I\Ul O
23
se vem de fazer, contenderiam, 'generala, com razes de grande tomo
precedentemente expostas.
Em face do exposto, as indagaes da Consulta
podem ser examinadas sem qualquer dificuldade, visto que ou j se
encontram implantadas as bases necessrias para faz-lo ou j foram
praticamente respondidas ao longo do que foi dissertado com estribo nos ,
textos pertinentes.
AS INDAGAES DA CONSULTA
15. A primeira indagao questiona se o ato de
delegao. para provimento dos servios notariais ou de registro cabe ao
Poder Judicirio, tendo em vista que a ele compete fiscalizar ditos servios
e ( 1do art. 236 da CF e arts. 37 e 38 da lei n 8.935), assim como, a
ttulo de penalidade, cassar delegaes conferidas a notrios e
registradores e (art. 32, IV, c.c. 35, I e 11).
J se viu, longamente, quais as atribuies
conferidas pela Constituio e pela lei n8. 935 ao Poder Judicirio e entre
elas (basta ler os dispositivos referentes) no est mencionado ou sequer
insinuado o poder de efetuar tais delegaes. De um lado, fiscalizar os atos
de algum , quer do ponto de vista lgico, quer do ponto de vista
semntico, quer do ponto de vista jurdico, atividade absolutamente distinta
de prover o fiscalizado nas competncias cujo exerccio ser objeto de

;--, .. , .... _ .. ---------------
.. -T . _._ ' ,.. ... - . . .
1 11 Ul. A H DA I' A CUL DAD [ DE fJIIU:I 1 O
l:l/1. CA10LICA DE S1.c> J"l\\llO
24
delegao. No se tem noticia de algum que haja feito confuso entre
estas duas coisas ..
De outro lado, verifica-se que no art. 15 a mesma
lei atribuiu ao Poder Judicirio o encargo de realizar os concursos pblicos
para provimento das serventias, sem, contudo, referir que lhe competiria
efetuar os provimentos conseqentes, o que j , de per si, significativo; ou
seja: revelador de que no pretendeu adotar tal soluo. Com efeito, na
conformidade da legislao estadual existente poca da lei 8. 935, tanto
como em toda a tradio legislativa precedente, os provimentos no eram
feitos pelo Judicirio, mas pe'o Executivo, donde, parece bvio que, se
fosse intento da lei federal produzir ou determinar to radical alterao no
sistema anterior, t-lo.-ia dito e, ademais de modo claro e explcito. Seria,
pois, absurdo e desatado atribuir ao seu silncio no particular, o
surpreendente efeito de destituir o Executivo de uma competncia que no
lhe contestou e atribuir ao Judicirio uma competncia que este dantes no
possua.
Se a isto acrescentar-se que previso neste
sentido existiu no texto (art. 2) que haveria de converter-se na lei em
apreo, mas foi vetado pelo Executivo e mantido o veto pelo Legislativo -
de sorte que nela recusou-se a adoo de tal soluo - resulta da mais
solar evidncia que no h acrobacia hermenutica capaz de convencer
algum intrprete isento de que se deva extrair dos dispositivos desta mesma
lei competncia para o Judicirio efetuar tal delegao.
Aduza-se, ainda, que notrio princpio de
exegese no presumir que disposies normativas novas infirmam as
1

.. '<.
1 11 U L A R tJ A F A C li L DA DE O t. f"' I ~ E I 1 (l
DA UNIVI:.RSIDADE CATOLICA llE S.IIO J\liLO
25
precedentes, sobreposse quando implicam rompimento com larga tradio
legislativa anterior_. a menos que isto resulte clara e induvidosamente dos
termos do regramento superveniente. Extrair esta conseqncia do mero
silncio, ento, j uma liberdade inadmissvel. Veja-se ao propsito a lio
de BLACK, o sumo mestre de exegese:
"A inte1pretao de uma lei deve, pois, ser feita de
maneira a evitar qualquer mudana nas leis anteriores
a menos que isto seja necessrio para tomar efetivo
lfi
. . .. 9
SCII C.\fJCC ICO [JI"Of'OSI(O
Em abono e suplementao deste entendimento
colaciona a seguinte passagem jurisprudencial:
E a produo de uma legislatura IICio deve .'ier
aliKeiradamenle ("/ightly '') presumida como havendo
tido a inteno de il{{irmar o eslaluido pelos
predeces.mres ou (a inteno) de introduzir mudana
fundamental em princpios legais por longo tempo
estabelecidos"
10
.
E ainda:
" / ~ improvvel, no mais alto grau, que a legislatura
tivesse subvertido princpios fundamentais, infringido
direitos ou se qfa.vtado do sistema geral da lei, sem que
hqja expressado suas intenes com irresistvel
clareza; e atribuir quaisquer destes efeitos a expresses
gerais, simplesmente porque em seu sentido estreito e
talvez natural possuam tal significado, seria atribuir-
lhes um sentido no qual no foram efetivamente
utilizados" n.
9
Handbook on lhe Construction and lnterpretation of lhe Laws, West Publishing Co., 1896, pag. 110, n52).
10
op. cit. pag. cit.
11
Idem, ibidem .
,,

'
DA 1'.1\CULDAlJf. n[. IJIIIF.IO
DA CAlC>LIC ... Olo: SO I'I"Ul 0
26
Por outra parte, se ao Judicirio cabe cassar a
delegao, decretando - lhe a perda, da no se tem porque extrair que a
delegao seja ato de sua alada. Antes, a cassao, por ser penalidade,
talvez pudesse ser compreendida como uma conseqncia do poder de
fiscalizar e -note-se-, ainda assim, a lei reputou necessrio explicitar que
ao Judicirio caberia aplicar as sanes. Logo, se mesmo no que concerne
a uma presumvel decorrncia do poder de fiscalizar a lei considerou que
teria de ser expressamente irrogada ao Judicirio, para deixar-lhe firmada a
competncia em tal matria, como pressupor, ento - e, ademais, em
contradita com a legislao precedente- que, no silncio da lei, assistir-
lhe-ia tambm o poder de praticar o ato de delegao, o qual nem
decorrncia do poder de sancionar e nem est logicamente nele implicado ?
16. O segundo tpico da consulta indaga se
resulta implicado no sistema instaurado pelo art. 236 da Constituio e na
prpria lei no 8.935 - onde no h meno a "cartrios" - que a
instaurao de novos servios e a supresso dos existentes pode ser feita
independentemente de lei que os crie ou extinga, efetuando-se por mera
deciso do Poder Judicirio, bastando-lhe, arrimado em motivos de
convenincia, decidir administrativamente instituir as delegaes que
reputasse necessrias, aps concurso pblico que entendesse de abrir para
constitui-las, cabendo-lhe, tambm, pelas mesmas razes, suprimir servios
existentes e confiar o "respectivo acervo" a outro delegado. Pergunta, ainda,
se os arts. 38 e 44 da lei referida corrobarariam tal entendimento e caso
sejam afirmativas as resposta ao indagado, se, ento, haver-se- de

~ ~ " ,
111ULAR DA r ... CULDJ\0[ O[. DIREilU
r>A UNIVERSIDJ\Df CJ\'TOLIC .... DE SAO F' .... liLO
27
entender que o art. 24, 2, 6, da Constituio Paulista tem seu mbito de
aplicao restrito s serventias cuja existncia jurdica se encontrasse
respaldada no art. 32 do ADCT da Constituio Federal.
J se. exps, amplamente, que, ao contrrio do
suposto na pergunta, a Constituio e a lei 8.935 no fizeram desaparecer
as unidades conhecidas como "cartrios" e que, no tendo se servido de tal
expresso, valeram-se de outras para referir tais especficas e individuadas
unidades que concentram plexos de atribuies pblicas a serem exercidas
em carter privado. Assim, de par com a terminologia "servios", a
Constituio valeu-se da expresso serventia para nomear o gnero ( 1 o
do art. 236 da CF) e o mesmo o fez a lei inmeras vezes (arts. 16, 22, 28,
29, I, . 30, I e .1 e 2 do art. 36 ), utilizando, ainda, o "nomen juris"
tabelionato (art. 24, 1) ao se reportar a uma das espcies delas. Nem
por esta ltima circunstncia algum imaginaria que os Tabelionatos foram
mantidos e todas as outras variedades de serventias perderam entidade.
17. Contudo, independentemente desta questo
simples, que a da irrelevncia, em si mesmas, das nomenclaturas, j que
as palavras so meros rtulos que apomos as coisas, como o disse
GORDILLO, citando HOSPERS
12
, o certo que resulta esplendorosamente
claro, seja da Constituio, seja da lei regulamentadora do art. 236, que,
tanto como existiam, persistem existindo e tero de existir individuadas
unidades que sintetizam plexos de atribuies. Por isto a lei fala, no art. 43,
em "cada servio notarial ou de registro".
12
Agustin Gordillo, Tratado de Oerecho Administrativo, Ed. Macchi, 1974, pag. I- 2 .
'

! .. . - . -.
: :_.., . -. ____ ._,..
1 I 1 U L A R D 1\ F ,. C U L DA O E O [ r. f: 11 n
1.>1\ UNIVEHmOADE CA1LICA Df: S)I.O Al'l O
28
Assim, a existncia de tais uniiades que so as
serventias ou servios condio e pressuposto de seus "provimentos" (
3 do art. 236 da CF e 16 da lei), pela investidura de "titulares" (arts. 5;
pargrafo nico do 16; 17; 20, 5; 21; 27; 36, 2e 3e 44 da lei), na
qualidade de delegados investidos nas funes do "servio" ou "serventia".
Da a referncia legal a manter em ordem documentos de "sua serventia"
(art. 30, 1). Por isto, de resto, a Constituio fala em "serventia vaga" ( 3
do art. 236 da CF e 16, da lei ) ou "servio vago" (art. 39, 2) ou em
"desmembramento ou desdobramento de sua serventia" (art. 29, 1). Alm
disto, a lei menciona hiptese de suspenso do titular do servio em, que
ser designado "interventor para responder pela serventia" (art. 35, 1).
Alis, como dantes se observou, a lei expressa
em referir que existe uma "criao do servio", em si mesmo considerado,
e a ela faz referncia explcita no art. 16, pargrafo nico.
Finalmente, certo tambm que a lei distingue
claramente entre extino da "delegao" e extino da "serventia" ou
"servio", no que se revela, ainda outra vez e de modo inconfutvel, que se
trata de coisas diversas. Com efeito, no art. 32, IV, no 35 e no 39 a lei trata
da "perda " ou "extino da "delegao" e no art. 44 cogita da "extino do
servio" propriamente dito, ambos concebidos, toda evidncia, como
realidades jurdicas diferentes, tanto que, "extinta a delegao a notrio ou a
oficial de registro a autoridade competente declarar vago o respectivo
servio, designar o substituto mais antigo para responder pelo expediente
e abrir concurso" (art. 39, 2precitado) .

. ; ( ., ,.
"li1ULAR OI\ I'ACULOI\01: Ot'.
Cl\ Cl\lClLIC,-. OE SD PAULO
29
18. Demais disto e na conformidade do quanto
dantes se exps (notadamente nos itens 8, 1 O, 11 e 12 deste parecer),
bvio que faleceria ao Judicirio o poder jurdico, tipicamente legislativo, de
criar ou suprimir as referidas individuadas unidades constitutivas de plexos
unitrios de competncias administrativas pblicas, a menos que a prpria
Constituio lhe houvesse inequivocamente investido em tais atribuies
atpicas, o que, de resto, nem ela nem a lei federal o fizeram. Dos arts. 38 e
44 da lei, nem mesmo forando a exegese ao limite mximo, poder-se-ia
extrair concluso desta ordem, porque ambqs se referem a autoridade
"competente", expresso neutra, que em parte alguma significa "autoridade
do Poder Judicirio". De resto, se de admitir -e no o - que o art.
44 conforta tal entendimento, s-lo-ia, de resto, nica e exclusivamente para
a hiptese. excepcional e especfica de serventia vaga e para a qual no
houvesse candidatos em concurso aberto para preench-la, caso em que
abrir-se-ia uma exceo regra geral de que s por lei se extinguem
serventias. Donde, no havendo nem a Constituio nem a lei bulido com o
sistema bsico precedente, nem desinvestido os Estados de competncia
na matria, a Constituio Paulista, em seu art. 24, 2, 6, no exerccio das
correspondentes prerrogativas autonmicas (art. 25 e 1 o da Constituio
Federal: "Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis
que adotarem, observados os princpios desta Constituio" e "So
reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas por
esta Constituio") estabeleceu, como j se averbou, que ao Governador do
Estado compete exclusivamente a iniciativa das leis que disponham sobre:
ou dos cartrios notariais e de registros
pblicos" .
' ' .
'I
'

. ~ ~
. -:_ ~ ~ . : ~ : : : - ~ . .. ... - - - - - - - - - -
TITUL"R DA FACULDADE DE. DIIIEilO
J:l" UNIVl:ri!;J["MOE CATLICA DE SAO F"I'ULO
30
Acrescente-se que, toda evidncia, tal preceito
no poderia ter seu mbito restrito s serventias a que alude o art. 32 da
Constituio Federal, pela simples razo de que o art. 24, 2, 6, da
Constituio do Estado no fez, no sugeriu ou insinuou, ressalva alguma
quanto ao seu mbito de abrangncia e tambm porque no teria razo
alguma para faz-lo ! Com efeito, mesmo que a Constituio Federal ou a
lei a que se reporta o art. 236 houvessem abolido a expresso "cartrio" - e
o mero fato de no se valerem dela de modo algum autorizaria depreender
que a aboliu do Direito e muito menos que aboliu o que com ela se
representava - ern, nada interferiria com o alcance do dispositivo da
Constituio Paulista que os menciona.
19. Como anotao postremeira, convm
observar que o art. 236 da Constituio e, na conformidade dele, a lei n
8.935, no vieram trazer alteraes essenciais na sistemtica anterior. Ou
seja: o fato de qualificarem notrios e registradores como exercentes, em
carter privado, de funes pblicas de modo algum aporta inovao
realidade jurdica precedente. Pelo contrrio. No preceptivo constitucional
em pauta h, simplesmente, a confirmao daquilo que os notrios e
registradores j eram e continuaram sendo. Assim, no art. 236 registra-se
to s uma obviedade sobre a qual a doutrina no tinha a menor dvida. A
Lei Magna, houve por bem, to s, explicitar e confirmar as dices da
doutrina, prevenindo eventuais equvocos de desavisados ou pessoas
carentes de maior conhecimento tcnico-jurdico na rea do direito pblico .
....

. . .
'

TITULAR DA r ... CULDAOE Dl:. OIHEI10
()A UNIVER51tl;I'DE CATLIC ... DE SAO ri'ULO
31
De fato, muito antes da Constituio de 1988, o
prof. e desembargador do Egrgio TJSP, OSWALDO ARANHA BANDEIRA
DE MELLO, procedera a uma completa sistematizao dos agentes
pblicos, na qual deixava esclarecido que notrios e registradores eram
delegados de oficio pblico
13
. Vale transcrever lies suas, emitrdas bem
ao propsito de prevenir confuses entre eles e funcionrios :
"Na realidade, os titulares de ofcios de justia so
titulares de oficios pblicos, como a prpria expresso
declara, e, portanto, delegados tio poder pi!J/ico para
o desempenho de funiies de efeitos jurdicos
Por isso em vez de perceberem vencimentos dos
cofres pblicos, e.'ise.'i delegados de oficio pblico
recebem, pela atividade jurdica realizada, custas ou
emolumentos, pagos pelas partes interes.mdas. J;' o
caso dos tabelies de notas, de escrives e de
escreventes de registros pblicos, de ttulos ou de
imveis, dos escrives de justia" (grifos nossos/
4
E pouco adiante:
"A distino entre o agente pblico e o delegado de
fimo ou l!fcio pblico e o de obra ou servio
pblico, est em que o funcionrio age em nome c por
conta do E5tado, e11quadrado dentro da sua
organizao administrativa, e o delegado em nome e
por conta prpria. Por isso aquele recebe o
competente estipndio, pago pelos cofres do Estado, e
o ltimo recebe custas ou emolumentos, taxas ou
tar{fas, dos particulares que auferem m; benefcios do
exerccio das suas atividades, de ordem jurdica ou
material, respectivamente "
1
J.
13
cf. Teoria dos Servidores Pblicos, Rev. de Direito Pblico n" 1, julho-setembro de 1967, pgs. 40 e aegs. e,
posteriormente, com ampla detena, em seus "Princlpios de Direito Pblico", Ed. Forense, 1974, vol. 11, pgs.
277 a 371.
14
Princlpios ... vol. cit., pag. 367.
15
op. e vol. cits., pg. 368 .

. ' .
'

1 11 U L D "" F 1\ C U L O A lH: O E 1:' 111 E ll O
DA UNIVEflSIDAI:'r CJ\lLICI\ OI:: SAO Fl\liLO
32
Acompanhando as dices do mestre, em obra
monogrfica, apostilamos em 1972 :
MEIRELLES averbava:
"Quando a escrivania de justia no oficializada,
seus titulares e no so funcionrios
pblicos nem se dcl'em considerar a eles assimilados.
Os titulares de tais ofcios so jJarticulares em
colaborao com a administrao', na condio de
delegno.f de ofcio pblico. Os de tais
agentes pblicos, salvo se ocupantes de CGI'J.:OS,
criados por lei, retribudos diretamente pelos cofres
pblicos e nomeados por autoridade inteKrada 11os
quadros estaduais, tambm ncio so funcionrios, mas
apenas empregados.
'fiulo o que foi dito das escrivanias de
justia, seus titulares e auxiliares, 'mutatis mutandi', se
aplica aos titulares das outras ,\enentia.'i pblicas e
respectil'os dependentes administrativos, como o
ca.m dos tabelimwto.f e cnrtrio.f de regi.vtro, por
exemplo. Na matria, acompanhamos integralmente a
precisa lio do OSWALDO ARANHA
BANDEIRA DI.__ MlJJD (v. Teoria dos Servidores
Pblicos, in RDI', vof. /, e.\pecialmente pgs. 52-
53}'6".
Assim tambm, ainda em 1978, HEL Y LOPES
"Ageltfe.f elegado.f so particulares que recebem a
incumbncia da execuo de determinada atividade,
obra ou servio pblico e a realizam em nome prprio,
por sua conta e risco, mas segu11do as uormas do
E'itado e sob a perma11ente fiscalizao do delega11te.
Esses agentes no so servidores pblicos, nem
honorficos, nem repre.'ientantes do }.;.\"lado; todavia,
coustituem uma categoria parte de colaboradores do
Poder Pblico. Nesta categoria se encontram os
concessionrios e permissionrios de obras e servios
16
Apontamentos sobre os Agentes e rgl!los Pblicos- Ed. RT, 1973, pag. 9 .

. ' .
'

., 11 u L ,.. n n" r,.. cu L D" D r n r. 0111 r: 11t.1
,DA UNIVEfl31Df\DE CI\'TLICA DE SAO 1-'AUlO
33
pblicos, iJ.'I .'ienenturio.'l de ojicio.'l ou cmtrios uo
o.'l leiloeiros, os tradutores e iutt]Jreles
pblicos, e demais pessoas que recebem llelegno
para a prtica de aiKuma atil'idade estatal ou servio
de interesse coletivo (Direito Administrativo Brasileiro,
Ed. RT, 6
1
ed., 1978, pags. 60-61 - o primeiro e o
ltimo grifo so do original).
Como se v assinalava-se, dantes como hoje, a
mesma qualificao jurdica para os agentes em apreo. Alis, tal regime
tradicional e no apenas no Brasil, tanto que, na Itlia, RENATO ALESSI,
tratando da variedade de exercentes de atividade pblica, observava que:
" ... o Jr.:\-tado se vale, s vezes, como auxiliares
de .ma ao administrativa, tambm de
privados, os quais, ainda que no entrem no mbito da
administrao pblica de 11111 ponto de vista
na medida em que, como se l'er, con.'len,am a
qualidade de conquanto sem dvida
estejam postos na condio de {.mjeitos
auxiliares tambm eles) de fimo administrativa"
17

Entre estes sujeitos que no integram
subjetivamente administrao, refere diversas categorias, das quais:
"H, em primeiro lugar, a categoria dos projissio11ais
encarregados de uma funo pblica: tpico exemplo,
os notrios ... "
18
No mesmo sentido a lio de ENZO
CAPACCIOLI, que tambm colaciona os notrios como exemplo de sujeitos
17
Principi di Diritto Amministrativo, Giuffr Editore,, voll, 4" ed., 1978, pg. 34, grifo nosso.
18
op. cit. , vol cit. , pag. 73 - o primeiro grifo do original.

j '


1 11 U l 1\ R O 1\ F A CU L DA DE O E O 111 E I 1 O
DA UNIVER510ADE: Cl\lI.IC .... DF.: SO f'AULO
34
exercentes de funo pblica que no integram a Administrao Pblica em
sentido subjetivo
19

Alis, esta sistematizao das diversas
variedades de exercentes de atividade pblica antiga e largamente
disseminada. Assim, pode-se encontr-la igualmente em autores muito
anteriores aos citados, como em SANTI ROMANO e GUIDO ZANOBINI,
para mencionar apenas alguns dos mais ilustres e conhecidos entre ns.
20. Em suma: a Constituio Federal, no art.
236, no engendrou qualquer novidade na configurao da relao estatal
entre notrios e reg.istradores. Unicamente declarou-a s expressas. Segue-
se que no h como ou porque extrair dele ou da lei que o regulamentou
pretensas' mudanas de sistemtica e imaginrias transformaes radicais
em relao ao sistema precedente.
Ao fim e ao cabo pode-se dizer que as perguntas
formuladas na Consulta embasam-se em hipteses interpretativas que no
podem merecer qualquer acolhida, pois pressupem rumos exegticos que
parecem fruto de um puro subjetivismo, exprimindo desateno flagrante
oportuna advertncia do precitado CARLOS MAXIMILIANO, nosso supino
mestre de hermenutica, segundo o qual:
"Cumpre evitar, no s o demasiado apKO letra dos
dispositivos, como tambm o excesso contrrio, o de
flJrar a excgc."ie c deste modo encaixar na regra
escrita, graas fantasia do hermeneuta, as te:;es
19
Manuale di Diritto Amministrativo, CEDAM, 1980, pgs. 228 a 230 .
'

1 "' t
'

"TilUl AR DA FACULDADE Dl: OlnEilO
IJA CA"TLIC ... DE SAC' I'AULO
35
pelas qum:r; se apaixonou, de sorte que vislumbra no
texto idias apenas existentes no prprio crebro, ou
no sentir individual, desvairado por ogerizas e
pendores, entusiasmos e preconceitos" (Interpretao e
Aplicao do Direito, Ed. da Livraria do Globo, 2 ed.,
1933, pag. 118).
21. Isto posto, s indagaes feitas responde-se:
I - No ao Poder Judicirio, mas ao Poder
Executivo, que compete praticar o ato de delegao para provimento dos
servios notariais e de registro. .No se encontra no art. 236 da
Constituio, nem na lei n 8.935, qualquer comando neste sentido. Sabe-
se, ademais, que dispositivo com tal contedo - e que constava do projeto
da citada lei . foi vetado e o veto confirmado pelo Poder legislativo.
Outrossim, nem o poder de fiscalizar, nem o de cassar delegaes a ttulo
de penalidade trazem implicados em si o poder de investir os sujeitos que
titularizaro tais servios. Donde, no seria por fora deles que se
depreenderia modificao do regime anterior. que, nos termos da
legislao paulista competente, tal poder assiste ao Poder Executivo e
conforme notrio princpio hermenutica- no se presume que disposies
normativas novas infirmam as precedentes, principalmente quando
romperiam com larga tradio legislativa anterior, a menos que isto resulte
clara e induvidosamente dos termos do regramento superveniente.
11 - Nem o art. 236 da Constituio Federal, nem a
lei 8.935 e muito menos a ausncia do uso da expresso "cartrios"

f' I I t

... , .,
1 IT UI. ''R DA F ACUL nADE ()[: I'IIH llO
DA UNIVEHSIOADE CATLICA l)f: SJIO Flll
1
1.0
36
avalisariam o entendimento de que os servios notariais ou de registro so
o mero produto de c:felegaes (dotadas de virtualidade para instaurar-lhes
a existncia jurdica) cujas extines produziriam a supresso dos prprios
servios. Inversamente, resulta da propna Constituio e de
numerosssimos dispositivos da lei a confirmao de que as delegaes no
se confundem com os "servios" ou "serventias" ( ao do art. 2a6 da CF e
arts. 16, 22, 28, 29, I, . 30, I e 1 e 2 do art. 36 da lei 8.935) ou
"tabelionatos" (art. 24, 1 da mesma lei) - e nomin-los assim vale o
mesmo que nomin-los cartrios. Tanto que a lei e a Constituio falam
' em serventias "vagas" ( ao do art. 2a6 da CF, arts. 16 e a9, 2da lei) e
em "desmembramento ou desdobramento" delas (art. 29, 1). Ademais os
textos referem-se a seus "provimentos"( ao do art. 2a6 da CF e 16 da lei) e
a "titulares" destes servios (arts. 5; pargrafo nico do 16; 17; 20, 5;
21; il; a6, 2 e ao e 44 da lei). Acresce, ainda, que expressamente
menciona "criao do servio" (art. 16, pargrafo nico) e tambm distingue
entre perda da delegao (art. 32, IV, no as e no 39) e "extino do servio"
(art. 44 ). Em conseqncia de tudo isto revela-se destituda de qualquer
pretenso suporte a rebarbativa hiptese de que a criao ou extino de
tais servios possa prescindir de lei que assim o decida. Antes,
perfeitamente claro que tais efeitos jurdicos s por lei podem ser
produzidos, no s porque criao de centros unitrios de competncias
pblicas envolve poderes legislativos (e, inversamente, a extino envolve
uma contraposio ao que dela decorrre), como porque o art. 236 da CF e a
lei n 8.9a5 nem sugerem nem insinuam a outorga de tais atribuies
atpicas ao Judicirio, sendo inconsistentes quaisquer tentativas de orientar
a inteleco dos arts. a8 e 44 neste sentido. Reversamente, ambas
Constituio e lei - foram claras em cifrar as competncias deste Poder
fiscalizao dos sobreditos servios. Acresce que o dispositivo


- .

- ~
. . , )

,;,. .
lllULAR DA I'ACULl>I\Of: OI: OIIIF:IlO
DA UNIVEHSIOAO[" CA10LICA OI: S}I.O FAULO
37
constitucional em apreo, ao configurar notrios e registradores como
delegados de servios pblicos, nenhuma alterao trouxe precedente
natureza da relao entre eles e o Poder Pblico, visto que j possuam
esta mesma configurao, conforme esclareciam os doutrinadores que se_
ocuparam do tema. Logo, dai no poderia derivar subverso do sistema
precedente e menos ainda ao ponto de autorizar exegese que implicasse
infirmar a amplitude do que a Constituio Paulista, no exerccio da
autonomia estadual (art. 25 e 1da CF), dispas em seu art. 24, 2, 6, ao
estabelecer, sem restrio alguma, que a criao, alterao ou supresso .
de cartrios notariais e de registros pblicos dependeria de lei de iniciativa
exclusiva do Governador do Estado, espancando, dessarte, qualquer dvida
ou entredvida que se quisesse armar ao respeito.
o meu parecer.
So Paulo, 29 de agosto de 1996
uvz,JJ
CELSO ANTONIO : N D ~ R A DE MELLOo
OAB-SP n 11.199