El Congreso Chileno y Su Aporte A La Consolidación Democrática

REVISTA DE CIENCIA POLTICA / VOLUMEN XXIII / N 2 / 2003 / 43-67
EL CONGRESO CHILENO Y SU APORTE A LA

CONSOLIDACIN DEMOCRTICA EN PERSPECTIVA COMPARADA*
DETLEF NOLTE
INSTITUTO DE ESTUDIOS IBEROAMERICANOS, UNIVERSIDAD DE HAMBURGO, ALEMANIA
Resumen El artculo enfoca la paradoja de que el sistema poltico chileno ha funcionado satisfactoriamente, a pesar de combinar rasgos que, segn la literatura cientfica, deberan crear inestabilidad. Se lleva a cabo un anlisis de las relaciones de poder entre el Congreso y el Presidente para esbozar los rasgos especficos de la separacin horizontal de poderes en Chile, enfatizando, sobre todo, en los elementos que han contribuido a la estabilidad del sistema poltico. En la parte final, se discute desde un enfoque ms amplio sobre el aporte especfico del Congreso a la consolidacin de la democracia chilena. Se concluye planteando que el parlamento ha logrado una institucionalizacin horizontal bastante exitosa, pero que en la percepcin de los ciudadanos no ha logrado una institucionalizacin vertical satisfactoria.
Abstract The article focuses on the paradox that the Chilean political system has funcioned satisfactorily despite the fact that it combines characteristics which in the scholarly literature are held to be leading to instability. On this background, the author analizes the relations of power between Congress and President, with special emphasis on those elements which have contributed to political stability. He then widens the focus to discuss the specific contributions the nations Congress has made to the democratic consolidation of Chile. He concludes that the Chilean parliament has been quite sucessful in regard to horizontal institutionalization whereas -according to a widespread perception of Chiles citizens- it still shows many deficiencies in regard to its vertical institutionalization.
PALABRAS CLAVE Chile Congreso Presidencialismo Coalicin Consolidacin Democrtica
Para algunos politlogos, el sistema poltico chileno constituye una paradoja: funciona a pesar que entremezcla rasgos que, segn la literatura cientfica, deberan crear inestabilidad2. La preocupacin reside sobre todo en la concentracin de poderes en el ejecutivo y la fortaleza de su
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Agradezco las crticas y sugerencias de mis colegas Mariana Llanos y Francisco Snchez. Las deficiencias y errores son responsabilidad exclusiva del autor. En su mayora, se trata de politlogos influidos por el debate iniciado por Juan Linz (1994; 1996a; 1996b) sobre los defectos de los sistemas presidenciales y las posibles virtudes de los sistemas parlamentarios. El problema principal consiste en que la democracia presidencial no conduce sistemticamente a asegurar al Gobierno con una mayora parlamentaria. De esta manera, existe el riesgo de un bloqueo recproco entre el Presidente y el Congreso y de un inmovilismo poltico debido a mayoras no congruentes. Diferentes autores ven precisamente en este hecho el taln de Aquiles de los sistemas presidenciales (vase Mainwaring, 1993: 215). Esto vale de manera especial para las democracias presidenciales con sistemas de multipartidismo: a difficult combination (Mainwaring 1993). Los argumentos de Linz son aplicados al sistema poltico chileno especialmente por Arturo Valenzuela (1994) y su discpulo Peter Siavelis (1997; 2000a; 2002).
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presidencialismo en combinacin con un sistema multipartidario que implica el riesgo de elegir presidentes con una base poltica-partidaria minoritaria en el electorado y en el Congreso. En base a esta constelacin adversa, Peter Siavelis (2000a: XX), autor del estudio ms amplio sobre el sistema poltico chileno en los aos noventa publicado hasta ahora, plantea: in many ways Chile is a country with perhaps the most problematic institutional structure in Latin America in terms of the findings of this study and those of the theorists discussed here. A pesar del escepticismo de varios de los observadores, el sistema poltico chileno ha funcionado mucho mejor de lo pronosticado y el presidencialismo chileno acusa ms estabilidad que otros sistemas similares en el continente. En la actualidad se considera a Chile como una de las democracias ms desarrolladas3 y estables de Amrica Latina. La pregunta es: Cmo explicar esta contradiccin entre la teora y la realidad? Algunas de las respuestas aducen que este buen funcionamiento se debera a las circunstancias especiales de la transicin, las cuales obligaron a todos los actores a transigir a favor del proyecto democrtico y, sobre todo, dotaron a los presidentes del apoyo casi incondicional de los partidos de su coalicin. Es la contingencia de esta situacin lo que ha permitido a algunos investigadores seguir manteniendo los malos augurios sobre el futuro y advertir que los rasgos institucionales vistos como problemticos pueden poner en peligro la estabilidad poltica. Con casi catorce aos de funcionamiento continuo de las instituciones polticas bsicas, como lo son el Congreso y la Presidencia, parece poco convincente explicar ese buen desenvolvimiento como resultado de circunstancias excepcionales. Tal vez sera ms til cambiar el enfoque de anlisis para explicar el relativo xito del sistema presidencial chileno. El tema principal de este estudio es el aporte del Congreso al desarrollo y a la institucionalizacin de la democracia en Chile. En este sentido, presentaremos en primer lugar un breve resumen de las distintas visiones acerca del papel del Poder Legislativo antes y despus de la dictadura, para despus continuar con un anlisis de las relaciones de poder con el Ejecutivo en la actualidad, algo necesario para ponderar el peso real del Congreso en un sistema presidencial. Esbozaremos los rasgos especficos de la separacin horizontal de poderes en Chile, enfatizando, especialmente, en los elementos que han contribuido a la estabilidad del sistema poltico. En la parte final, discutiremos desde un enfoque ms amplio sobre el aporte especfico del Congreso a la consolidacin de la democracia chilena. I. VISIONES DEL CONGRESO CHILENO Y LAS RELACIONES DE PODERES EN EL PASADO Y ELPRESENTE Revisando los textos bsicos sobre los sistemas polticos en Amrica Latina en general y el sistema poltico chileno en particular que fueron publicados antes del golpe militar, se puede concluir que hay un tpico recurrente: el Congreso chileno es descrito como un legislativo sumamente fuerte e influyente. As, por ejemplo, Federico Gil (1966: 117-118) en su libro clsico sobre el sistema poltico chileno, publicado a mediados de los aos sesenta, escribe: Unlike many Latin American legislatures, the Chilean Congress is not a rubber-stamp body. It is an independent, properly elected, deliberative assembly, which often challenges the authority of the executive and participates actively in the determination of national policies. En un estudio comparativo sobre el papel y la influencia de los
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V ase por ejemplo Altman y P rez-Lin n (2002) y las evaluaciones por parte de Freedom House (http:// www.fredomhouse.org).
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parlamentos latinoamericanos publicado al principio de los setenta, Weston Agor (1971b: xli) hace hincapi en que: it appears clear that at least three Latin American Legislatures Chile, Costa Rica, and Uruguay exercise considerably more decision-making influence in the total political system than is typical of most world legislatures. Finalmente, en una retrospectiva hecha despus de 1973, Arturo Valenzuela (1976: 16) describi el Congreso chileno de la siguiente manera: Chiles legislature, which has now been closed by the military, was one of the strongest in the world, even though it no longer enjoyed the center of political life as it did at the turn of the century, y en otro trabajo elogi al parlamento como a legislature which was arguably the most highly institutionalized in the entire underdeveloped world (Valenzuela y Wilde, 1979: 191). La explicacin de la fortaleza del Congreso de Chile dada por Valenzuela y Wilde (1979) gira en torno a la experiencia acumulada durante la Repblica Parlamentaria (1891-1924)'AEn este perodo echaron races prcticas parlamentarias que se conservaron despus y que convirtieron al Congreso en un foro para forjar compromisos polticos de apoyos a los presidentes minoritarios basndose en una poltica clientelar y particularista que, a su vez, funcionaba como contrapeso y factor estabilizador en un sistema multipartidario polarizado. Sin embargo, ya a mediados de los sesenta, se perciba un proceso de declive del Congreso, cuyo punto culminante fue el de las reformas constitucionales de 1970 con las que ste perdi protagonismo como resultado de un enfoque poltico mucho ms tecnocrtico que trat de eliminar los elementos particularistas en la poltica y que concentr ms poder en el presidente, especialmente en el proceso legislativo y en materias presupuestarias. Si se mira retrospectivamente, el comentario oficialista que hizo el entonces mandatario Eduardo Frei (1970) con algunos de sus ministros y colaboradores ms estrechos sobre los alcances de la reforma constitucional, llama la atencin los elogios sobre las bondades de la iniciativa exclusiva del Ejecutivo en muchas materias, la delegacin de facultades legislativas al Presidente y la aceleracin de los trmites legislativos por parte del Poder Ejecutivo. Solamente nueve aos ms tarde, Arturo Valenzuela y Alexander Wilde (1979: 204/211-213) interpretan los resultados de la reforma constitucional de una manera muy distinta:
Congress had been dealt a severe blow by constitutional reforms adopted before Allendes election in the closing days of the Frei administration. ... It would be a serious oversimplification to argue that the reduction of the role of Congress led to the breakdown of Chilean democracy ... When congressional politicians lost the capacity to deliver concrete favors, they lost ground within the party organizations to other elites who traded in more symbolic currencies. When Congress lost its particularistic functions, the territorial cleavages that cut across the system lost salience and were overwhelmed by those along more economic lines, above all the cleavage of class.
Muchos de los elementos de la reforma constitucional de 1970 que cambiaron de una manera profunda el equilibrio de poderes entre el Presidente y el Congreso en el proceso legislativo influyeron tambin en la constitucin pinochetista de 1980. Nos parece importante subrayar de que muchas atribuciones presidenciales que reforzaron su preponderancia frente al Congreso, y que todava dominan en los anlisis del sistema poltico vigente, se remontan al perodo de antes del golpe de Estado. Como resultado de tales reformas segn el estudio clsico de Carey y Shugart (1992: 155) sobre presidentes y asambleas, el presidente chileno tena los poderes legislativos
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ms amplios del total de 44 casos incluidos en el anlisis. Los poderes legislativos del presidente en 1970 fueron clasificados como mucho ms fuertes que sus facultades en la Constitucin de 1980, incluyendo las reformas de 19894. Con ese trasfondo no es de extraar que en el estudio de Weston Agor sobre el Senado chileno, publicado en 1971, se encuentre un prrafo sobre los poderes formidables del presidente que en algunos aspectos se podra mantener al hablar sobre el orden institucional actual:
the president may classify certain legislation urgent, thereby setting a time limit in which Congress must pass the bill. He also has exclusive areas of initiative for example, in proposing the annual budget and Congress is supposedly limited to reducing the requested expenditures of funds. Congress may also grant extraordinary powers to the executive in emergency situations, and he has wide veto powers (Agor, 1971a: 7).
Si se hace un anlisis de la literatura cientfica despus del retorno a la democracia, la evaluacin del Congreso chileno y de todo el sistema poltico es totalmente diferente a los anlisis predominantes en los aos sesenta y setenta anteriormente citados. As, por ejemplo, Peter Siavelis (2000a: 2) postula que The 1980 constitution provides for the weakest Congress of any period in Chiles modern political history. II. UN PRESIDENCIALISMO FUERTE, PERO CON LMITES Cambiando el eje y dejando de lado el anlisis diacrnico, cabra preguntarse sobre la correlacin de poderes entre el Legislativo y el Ejecutivo en perspectiva comparada con los otros sistemas polticos latinoamericanos. La relacin de poder entre el Presidente y el Parlamento se puede analizar desde dos ngulos: desde el punto de vista del Presidente, como lo hacen en la mayora de los estudios (Shugart y Carey, 1992; Mainwaring y Shugart, 1997; Metcalf, 2000; Shugart y Haggard, 2001; Payne et al., 2002), o desde el punto de vista del Parlamento (Krumwiede y Nolte, 2000). Los indicadores utilizados son, en gran parte, los mismos; sin embargo, presentan variaciones en cuanto a su ponderacin. A continuacin presentamos una sntesis de los poderes relativos del presidente y del Congreso chileno en base a los enfoques comparativos que fueron desarrollados en los aos 90 y aplicados a los sistemas polticos de Amrica Latina. Los poderes comprendidos en la interaccin entre Presidente y Parlamento se pueden distinguir de forma general entre poderes legislativos y no legislativos (Shugart y Carey, 1992: 155; Metcalf, 2000: 669-670; Payne et. al., 2003: 197-222). Los ltimos abarcan las facultades del presidente
Como bien seala Siavelis (2000a: 15), el anlisis de la Constitucin de 1980/89 que hacen Shugart y Carey (1992) incluye algunos errores, que l procura corregir. No obstante, las modificaciones que Siavelis (2000a: 15) efecta no afectan el orden en que se clasificaron las constituciones segn los poderes legislativos del presidente. Por ello, la Constitucin de 1970 conserva su rango como la ms presidencialista en el rea de los poderes legislativos. Respecto a los poderes no legislativos segn Carey y Shugart (1992: 155) la Constitucin de 1980/89 otorga ms poderes al presidente que la constitucin vigente en 1970. De todos modos, en nuestra opinin, los autores cometieron otro error de clculo al incluir entre las atribuciones del Presidente, la disolucin del Congreso, que fue eliminada con las reformas de 1989. As, con las correcciones respectivas, los poderes no-legislativos del presidente en la constitucin actual son iguales a la vigente antes del golpe de Estado.
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con respecto a la integracin y destitucin del Gabinete o la posibilidad de censura o de un voto de desconfianza a los miembros del ejecutivo por parte del Parlamento. Comparando dentro de este mbito a Chile con los otros pases latinoamericanos, se puede decir que cuenta con un presidente muy fuerte y un parlamento muy dbil, porque no existe la posibilidad de un voto de censura, ni la alternativa de destituir a un ministro o al gabinete (Payne et al., 2002: 218; Krumwiede y Nolte, 2000: 77). Pero estas restricciones al poder parlamentario son propias de la lgica de un sistema presidencial puro y en principio no deberan debilitarlo, porque sus poderes radican en otros aspectos. Siguiendo con el tema de los poderes no legislativos, cabe mencionar tambin la declaracin del estado de sitio o de emergencia y las competencias del Presidente para nombrar libremente o con aprobacin legislativa a jueces u otras autoridades de control, embajadores, o dictaminar ascensos a altos cargos militares. Estos ltimos aspectos muestran diferencias considerables entre los sistemas polticos latinoamericanos (Krumwiede y Nolte, 2000: 77). De hecho, el presidente chileno est menos restringido y controlado por el Congreso en estas reas que la mayora de sus pares latinoamericanos5. La distribucin de poder en el proceso legislativo es de importancia central para entender la correlacin de poderes entre el Presidente y el Parlamento. Las competencias legislativas del Presidente se pueden diferenciar con relacin al status quo legislativo en poderes reactivos, es decir, competencias que defienden ese equilibrio frente a las decisiones e iniciativas del Parlamento; y poderes proactivos, con los cuales los presidentes pueden asumir la iniciativa legislativa y condicionar las posibilidades de reaccin del Parlamento (Mainwaring y Shugart, 1997: 41-48). Entre los primeros se encuentra el poder exclusivo del Dignatario de iniciativa con respecto a determinadas materias legales, por lo general, en asuntos presupuestarios o leyes relacionadas con los gastos del Estado. Esta facultad es percibida por Shugart y Mainwaring (1997: 48) como un poder reactivo, ya que permite al Presidente conservar el statu quo econmico presupuestario, a la vez que le protege del riesgo de mayoras legislativas adversas, en especial las que pueden resistir un veto presidencial. La ventaja que otorga al Gobernante es que puede bloquear cualquier cambio por el solo hecho de negarse a introducir leyes en las reas de su iniciativa exclusiva. Por eso algunos autores (Shugart y Haggard, 2001: 77) hablan del poder de cuidar la puerta (gatekeeping). Pero la facultad reactiva ms importante del Presidente es el veto frente a decisiones del Parlamento en el proceso legislativo. En Chile, al igual que en Argentina y Bolivia, el veto puede ser insistido por una mayora especial de dos terceras partes de los parlamentarios presentes. A diferencia de Estados Unidos, prototipo del sistema presidencial, y de Ecuador, Panam y Repblica Dominicana, donde un veto del Presidente slo puede ser rechazado por una mayora de las dos terceras partes de todos los parlamentarios y en ambas cmaras en los casos bicamerales. En Brasil, Colombia, Nicaragua, Paraguay y Per basta la mayora absoluta de todos los parlamentarios; mientras que en Uruguay hacen falta las tres quintas partes de todos los presentes en cada
Con la importante excepcin del nombramiento de la cpula militar. En ese caso, los poderes del Presidente no se restringuen por la interaccin con el Poder Legislativo, sino por las atribuciones propias de las Fuerzas Armadas ancladas en la Constitucin y en las leyes orgnicas. 47
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una de las dos cmaras. La Constitucin venezolana de 1999, al igual que la anterior de 1961, slo exige una mayora simple de los parlamentarios presentes. Por consiguiente, si se toma en cuenta el reparto de atribuciones en los otros pases, Chile se encontrara entre aquellos pases donde el Presidente cuenta con poderes reactivos muy amplios en el proceso legislativo, que incluyen tanto el poder de iniciativa exclusiva como el veto fuerte. Asimismo, el Gobernante puede vetar solamente una parte de una ley, pero no cuenta con un veto parcial (o tem veto) en el sentido estricto de poder promulgar las partes de la ley que no fueron vetadas6. Entre los poderes proactivos est el derecho presidencial de promulgar decretos-leyes sobre determinados asuntos, dentro de lo que hay que distinguir entre los poderes propios del Presidente, aquellos que la Constitucin le otorga, y los que le son delegados por el Parlamento (vase Carey y Shugart, 1998: 12-14). Al considerar todos los pases latinoamericanos, se detecta claramente que slo una minora de las Constituciones reconoce a los Presidentes derechos propios o delegados para emitir decretos-leyes. No obstante, debe admitirse que en la clasificacin de los poderes de decreto en los diferentes constituciones latinoamericanas, segn la literatura relevante, existen contradicciones y una amplia variacin que tiene que ver con criterios de interpretacin divergentes. Parece que en el caso de los poderes de legislar por decreto (pero tambin respecto a otros poderes del Presidente) no es posible limitarse solamente a los textos constitucionales sin tomar en cuenta la praxis constitucional. En caso contrario, existira el riesgo de una interpretacin errnea de la realidad poltica en algunos pases7. Segn la interpretacin que hicimos en un trabajo anterior (Krumwiede y Nolte, 2000: 77-79, 8486), a fines de la dcada de 1990, slo en siete de los dieciocho Estados latinoamericanos, los presidentes tenan poderes propios o delegados para promulgar decretos-leyes, incluyendo entre los pases decreto dos casos ambiguos (Panam y Honduras) que normalmente no son incluidos entre los pases con un amplio poder de decreto (ver Shugart y Carey, 1992; Mainwaring y Shugart, 1997; Shugard y Haggard, 2001: 80). En Chile8 y Venezuela9 , por su parte, el Presidente sola-
En eso estn de acuerdo casi todos los estudios comparativos (vase Shugart y Carey, 1992: 155; Mainwaring y Shugart, 1997: 43-44; Shugart y Haggard, 2001: 80; Morgenstern, 2002: 438; Siavelis, 2002: 19), por eso nos parece errneo la clasificacin en el libro de Payne et al. (2003: 216). Un buen ejemplo es lo ocurrido en la Argentina, cuyo ex presidente, Carlos Menem, hizo uso de la legislacin por decreto y el veto parcial aunque no estaban contemplados en la constitucin argentina de 1853. Es por ello que segn la clasificacin de Shugart y Carey (1992: 155) el presidente argentino tena muy pocos poderes legislativos, sin duda una apreciacin que nada tiene que ver con la realidad argentina, tal y como lo han demostrado trabajos como los de Ferreira Rubio (1998) o Mustapic (2002). Con referencia al artculo 32 literal 22 de la constitucin, Carey y Shugart (1998: 10, 279) caracterizan a Chile como un sistema presidencial que reconoce al presidente derechos propios para emitir decretos-ley. El artculo mencionado estipula: El Presidente de la Repblica, con la firma de todos los Ministros de Estado, podr decretar pagos no autorizados por ley, para atender necesidades impostergables derivadas de calamidades pblicas, de agresin exterior, de conmocin interna, de grave dao o peligro para la seguridad nacional o del agotamiento de los recursos destinados a mantener servicios que no puedan paralizarse sin serio perjuicio para el pas. El total de los giros que se hagan con estos objetos no podr exceder anualmente del dos por ciento (2%) del monto de los gastos que autorice la Ley de Presupuesto. La clasificacin de Carey y Shugart (1998), retomada en Payne et al (2003: 309) y Negretto (2003: 59/ 61) no nos convence porque ese tipo de decreto no es comparable con los decretos leyes que fueron usados en Argentina, Brasil y Per para llevar a cabo reformas polticas importantes. Sobre las pecularidades del caso venezolano vase Crisp (1998).
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mente puede ejercer facultades para emitir decretos-leyes si stas le han sido otorgadas expresamente por el Parlamento. Slo en tres pases, Brasil, Per y Argentina10 , el Presidente posee facultades propias para emitir decretos, inicialmente previstas segn la Constitucin para decisiones urgentes en situaciones de excepcin, pero que en los pases mencionados se han convertido en un proceso normal de legislacin. Colombia constituye un caso especial en cuanto el Mandatario se podra apropiar de facultades para dictar decretos-leyes por medio de la declaracin del estado de emergencia. Es necesario ponderar los diferentes poderes reactivos y proactivos que disponen los presidentes, porque algunos determinan ms que otros las relaciones entre el Presidente y el Parlamento. En ese contexto, la facultad de emitir decretos-leyes como derecho constitucional propio es sobresaliente. Hay que recordar que la crtica frente a la omnipotencia presidencial en forma de un hiperpresidencialismo o presidencialismo hipertrofiado segn las palabras del constitucionalista argentino Carlos Nino (1992) o de una democracia delegativa (ODonnell, 1992) en los sistemas presidenciales de Amrica Latina se origin en los aos noventa, ello sobre todo porque en algunos pases se perciba que los presidentes gobernaban sin tener en cuenta a los parlamentos gracias a los decretos-leyes. Partiendo de la distribucin de competencias entre el Presidente y el Parlamento, sobre todo en el proceso legislativo, varios autores han intentado establecer un orden jerrquico de las constituciones latinoamericanas, cuyas clasificaciones presentan amplias coincidencias (ver Carey y Shugart, 1992: 155; Mainwaring y Shugart, 1997: 49; Krumwiede y Nolte, 2000: 77; Shugart y Haggard, 2001; Payne et al., 2003; Samuels y Shugart, 2003). As, por ejemplo, si uno se limita a las competencias de dictar decretos-leyes, el derecho de veto y la iniciativa legislativa exclusiva del Gobernante, se encuentra que Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Colombia y Per disponen de constituciones que le otorgan a ste una posicin muy fuerte frente al Parlamento. En cambio, las constituciones de Bolivia, Mxico, Paraguay, Uruguay y Venezuela les otorgan menos competencias a sus presidentes; lo mismo vale tambin para las Constituciones de Amrica Central. Las clasificaciones del sistema poltico chileno se diferencian solamente en matices, a saber: Shugart y Mainwaring (1997: 49) clasifican a Chile respecto a los poderes legislativos del presidente segn la constitucin como ejemplo sobresaliente de un presidente potencialmente dominante. Krumwiede y Nolte (2000: 77) en su estudio sobre los poderes del parlamento en el proceso legislativo ponen a Chile en el noveno lugar (en un orden descendente segn las atribuciones de los parlamentos) entre once constituciones latinoamericanos analizadas y lo toman como ejemplo de un parlamento con poderes bastante limitados. Shugart y Haggard (2001: 80) evalan los poderes presidenciales en el proceso legislativo como muy altos, y ubican a Chile (junto con otros cinco pases) en el tercer lugar (entre 23 casos analizados).
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En este caso la reforma constitucional de 1994 ratific lo que hasta ese momento solo haba sido una prctica poltica. 49
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Samuels y Shugart (2003: 43) clasifican a Chile como un sistema presidencial con amplios poderes de veto y de agenda. Segn los autores, en la actualidad en Amrica Latina solamente los presidentes de Argentina y Ecuador cuentan con ms poderes. Mark Payne y sus coautores (2003: 217) tipifican a Chile como un sistema presidencial en el cual el presidente cuenta con amplios poderes de reaccin y moderados poderes de accin.
Nos inclinamos por la categorizacin de Payne et al. (2003), a pesar de estar en desacuerdo con algunos criterios y decisiones con los que construyen su caracterizacin. Los poderes de accin son restringidos por falta de poderes de decreto propios del Presidente, es decir, no delegados por el Legislativo, pero tambin por el hecho que muchas leyes necesitan un qurum especial de apoyo parlamentario que dificulta un cambio del status quo desde la perspectiva del presidente. Hasta ahora nos hemos referido a autores y a conceptos de anlisis hasta cierto punto predominantes que enfocan las relaciones entre el Parlamento y el Poder Ejecutivo desde una perspectiva de suma cero: si las atribuciones del Presidente aumentan, disminuyen los poderes del Parlamento. El Congreso y el Dignatario son vistos como actores opuestos entre s sin que tengan necesidad de coordinar sus acciones. Adems, segn la lgica tradicional de la separacin de poderes o checks and balances, el Congreso es percibido como un actor homogneo y unitario. Nos gustara cambiar este enfoque y considerar algunos de los poderes del Presidente como mecanismos que estructuran y facilitan la cooperacin necesaria entre el Gobernante y su base de apoyo en el Parlamento. Nos basaremos ahora en los autores brasileos Limongi y Figueiredo (1998: 86) que figuran entre los primeros que enfocaron de una manera ms amplia y a la vez diferente los poderes de los presidentes latinoamericanos. Para ellos, uno de los ms importantes es el poder de agenda del presidente y que se refiere a la capacidad que ste tiene para determinar cules propuestas son consideradas en el Parlamento y cundo son consideradas. Un mayor poder de agenda implica, segn los autores, la capacidad del Ejecutivo de influir de manera directa en el trabajo legislativo y de mitigar los efectos de la separacin de poderes. Desde esta perspectiva es posible interpretar las facultades de algunos presidentes de legislar por decreto de otra manera. Por un lado, no es un poder absoluto. Hay que tener en cuenta que como regla general los decretos dictados por el Presidente podrn ser derogados o modificados en cualquier momento por el Parlamento. Es verdad que con frecuencia se puede observar cierta tendencia hacia el abuso en aquellos pases cuya Constitucin le otorga al Presidente la posibilidad de dictar decretos-ley. Sin embargo, el hecho que presidentes que disponan de una mayora parlamentaria o que saban que por regla general podan contar con mayoras legislativas tambin recurrieron a la posibilidad de dictar decretos-ley, hace pensar que estos instrumentos son utilizados con el fin de dirigir o acelerar el proceso legislativo. El decreto-ley debe ser analizado, por tanto, en el contexto de otros mecanismos con una funcin comparable. Aparte de la legislacin por decreto y de las competencias exclusivas del Mandatario para tomar la iniciativa legislativa en ciertas reas, que otros autores ven como parte de los poderes reactivos del Presidente (Shugart y Mainwaring, 1997: 48), al poder de agenda pertenece tambin la capacidad del Presidente de determinar las prioridades en el trabajo parlamentario. Enmarcando
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el caso de este trabajo dentro de los conceptos arriba citados, se puede afirmar que la facultad de agenda del presidente en Chile es bastante amplia. As, por ejemplo, la Constitucin chilena le otorga al Presidente el derecho exclusivo de tomar la iniciativa legislativa en todos los campos relacionados con la poltica financiera del Estado (impuestos, gastos, prstamos, etc.), salarios mnimos y contratos colectivos, sistemas de seguridad social, administracin estatal o estructuracin territorial. Adems, puede en cualquier fase del proceso legislativo y esto vale para todas las leyes exigir la deliberacin urgente, en tres grados: simple urgencia, suma urgencia y discusin inmediata. Segn el grado de urgencia, a la Cmara respectiva le quedan treinta, diez o tres das para la discusin y votacin del correspondiente proyecto de ley. No hay que sobrevaluar el poder que dan las urgencias al Gobernante en comparacin con otros mecanismos como la posibilidad de legislar por decreto (sin una autorizacin previa del Congreso), ya que est claro que la intervencin del legislativo es ms activa en el primer caso que en el segundo, tornando a la urgencia en un instrumento de menos fuerza para el presidente. En el caso de los decretos-leyes, como en Argentina o Brasil, un presidente acta y cambia el status quo legislativo y si el parlamento no da un voto negativo de rechazo su posicin prevalece. En la situacin de las urgencias, el presidente necesita un voto positivo del parlamento para convertir su propuesta en ley teniendo siempre la posibilidad de rechazar el proyecto. Por eso, el presidente solamente puede usar esta facultad cuando tiene cierta certeza de contar con una mayora parlamentaria suficiente. Adems, la importancia prctica de la urgencia es restringida porque el Presidente no cuenta con un instrumento de sancin si el parlamento no cumple con los limites de tiempo de las urgencias, porque sus iniciativas no se convierten en ley si el parlamento no las aprueba. La incapacidad del presidente de dominar por completo la agenda parlamentaria se refleja en las estadsticas legislativas; as, durante la presidencia de Patricio Aylwin (1990-1993), un porcentaje importante de proyectos de ley no cumpli con los plazos previstos, en especial al tratarse de urgencias simples (alrededor del 80 %). En el caso de la urgencia de discusin inmediata sumando las cifras del primer y segundo trmite, en ms de un 20 % no se cumpli con el plazo de tres das para la discusin y votacin de los proyectos de ley (Siavelis, 2002: 96). Hay que subrayar que el xito de los proyectos de ley del presidente chileno depende en primera instancia, y a fin de cuentas, de la mayora parlamentaria con la que cuenta. Durante el gobierno del presidente Aylwin, el tiempo promedio del trmite legislativo de los proyectos de ley que tenan urgencia no dist mucho de los proyectos que no la tenan. Tampoco hubo casi diferencia entre la tasa de xito de las iniciativas legislativas presidenciales con y sin urgencia (sumando los diferentes grados de urgencia). La urgencia es un instrumento para sealar prioridades y organizar el trabajo parlamentario. En este sentido s parece funcionar, ya que la tasa de xito de las iniciativas presidenciales aument de acuerdo al grado de urgencia con que fueron calificados los mismos. Se puede afirmar tambin que el trabajo legislativo funciona en Chile casi segn la misma lgica que en un sistema parlamentario, donde el gobierno y los partidos que lo respaldan, que cuentan con una mayora estable por lo menos en una cmara, coordinan estrechamente sus acciones, mientras que la minora parlamentaria cumple con el rol de oposicin. En este contexto, el poder
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de agenda del Presidente no es, de ninguna manera, un elemento extrao, sino que cumple con las exigencias de un gobierno estable en un sistema presidencial que funciona sobre la base de coaliciones de partidos con mayora o casi mayora en el parlamento. Desde una perspectiva ms general, los poderes de agenda acercan a los presidentes latinoamericanos a los jefes de gobierno en sistemas parlamentarios11 y diferencian al presidencialismo latinoamericano del sistema presidencial norteamericano, un hecho que fue muy bien elaborado por Cox y Morgenstern (2002: 463-465). En contraste con el ejecutivo norteamericano, los presidentes de Amrica Latina tienen mucho ms influencia en el trabajo parlamentario. Ellos pueden introducir leyes y normalmente la mayora de las leyes son iniciadas por el Poder Ejecutivo y pueden influir en la agenda de trabajo del Parlamento12. III. SISTEMA MULTIPARTIDISTA Y PRESIDENCIALISMO DE COALICIN El poder de accin de un presidente no depende exclusivamente de sus poderes constitucionales, sino tambin del respaldo poltico que l y su partido han recibido en las elecciones, lo que a su vez se manifiesta en la composicin del Congreso. Mainwaring y Shugart (1997: 41) han denominado este apoyo electoral-partidario partisan power. En consecuencia, para una mejor percepcin de la fortaleza del presidente dentro del sistema poltico hay que considerar la correlacin de fuerzas entre estos dos campos, puesto que un presidente puede ser fuerte segn sus poderes constitucionales y dbil en su partisan power, o viceversa. El sistema poltico chileno, como muchos otros de Amrica Latina, funciona en base a un sistema multipartidista que hace poco probable que un candidato presidencial pueda llegar a la presidencia con el respaldo de su propio partido nicamente y que a la vez ese partido tenga la mayora en el Congreso. Ya hicimos hincapi (ver nota 2) en la discusin planteada por Linz (1994; 1996a; 1996b) y Valenzuela (1993) y reflejada tambin en la obra de Mainwaring y Shugart (1997) sobre los riesgos de un presidente de doble minora confrontado con un Congreso de mayora adversa: el temible gobierno dividido y su riesgo implcito de un bloqueo mutuo13 o gridlock. Pero parece que ese problema en la prctica poltica es mucho menos complicado que en la teora, pero hasta cierto punto la teora, o sus generadores, se niega a aceptar la realidad. Los arreglos institucionales funcionan sin duda como factores estructurantes para el comportamiento de los actores polticos, pero hay que tomar en cuenta a los actores polticos reales, cuyo compor-
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Desde esta perspectiva resultara interesante comparar los poderes de agenda de los presidentes latinoamericanos con los poderes de agenda de los gobiernos parlamentarios de Europa. Ya existen instrumentos probados para llevar a cabo tal investigacin, como se puede ver en los trabajos de Dring (1995 y 2001) o Tsebelis (2002: 100-104). Segn Cox y Morgenstern (2002: 464), los sistemas presidenciales norteamericano y latinoamericanos en lo tocante a la relacin entre el Ejecutivo y el Legislativo, se diferencian, ante todo, en las siguientes caractersticas: (1) ministers cannot sit in the Assembly in the U.S. and typically are not appointed with an eye to building Assembly support, whereas they can often sit in the Assembly (practically speaking) in Latin America and are often appointed with an eye to solidifying assembly support; (2) ministers and the president wield important power in setting the assemblys internal legislative agenda in Latin America but not in the U.S.; and (3) the integration of the executive and legislative branches of the parties is often greater in Latin America (e.g. Costa Rica, Uruguay, and Venezuela) than in the United States. Ver por ejemplo el ndice de bloqueo poltico del BID (2000: 204) en el cual Chile recibe un valor muy alto.
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tamiento depende tambin de otros factores contingentes. En nuestro caso, el aprendizaje histrico, por ejemplo14. Adems, tiene sentido diferenciar entre las reglas bsicas escritas y codificadas de un sistema poltico y las reglas derivadas o implcitas con las cuales los actores tienen que cumplir para que el sistema pueda funcionar. Ambas son igual de importantes. El proceso de apropiarse de las reglas implcitas y alcanzar una cierta rutina en su aplicacin forma parte de la institucionalizacin de un sistema poltico. Dentro de esta perspectiva, las crticas o advertencias hacia un presidencialismo que se combina con un sistema multipartidario se refieren a una constelacin en la cual los actores principales o no cumplen con las reglas bsicas o no se someten a las reglas implcitas, lo que puede pasar en cualquier sistema poltico. Un anlisis detallado del modo como funcionaron las democracias presidenciales latinoamericanas en los aos noventa muestra que en circunstancias en las cuales el partido del presidente no contaba con una mayora, existan mecanismos para superar esta potencial situacin de crisis. Ya que la capacidad funcional de los sistemas presidencialistas en Latinoamrica no depende en primera lnea de si los presidentes disponen de una mayora parlamentaria de su propio partido o no. El aspecto decisivo es ms bien que la formacin del gobierno y la actividad gubernamental tengan en cuenta las relaciones de mayora en el Parlamento (Thibaut 1998: 149). En un sistema multipartidario con escasa posibilidad de que un solo partido gane la presidencia y logre una mayora parlamentaria, la formacin de una coalicin de gobierno es el nico camino para dar cierta estabilidad al sistema poltico y garantizar la gobernabilidad (vase Foweraker et al., 2003: 117-118). Estamos de acuerdo con el argumento de Daniel Chasquetti (2002: 89): La combinacin de presidencialismo y multipartidismo es una combinacin poltico-institucional apta para la democracia, siempre y cuando sus presidentes sean capaces de conformar coaliciones de gobierno de carcter mayoritario. En la realidad poltica latinoamericana de los aos noventa y tambin en periodos anteriores hay amplios ejemplos de coaliciones de gobierno15 . No todas fueron exitosas, pero existen suficientes pruebas que demuestran que la combinacin de un presidencialismo con un gobierno de coalicin puede funcionar, a pesar que muchos autores todava se niegan a aceptar este hecho16. En Chile, como en otros pases de Amrica Latina, se ha conformado o ms bien reinstaurado un presidencialismo de coalicin, segn un concepto acuado por autores brasileos (Abranches, 1988; Limongi y Figuereido, 1998), ms tarde retomado por Jorge Lanzaro (1998: 207-208) para
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En ese sentido abogamos por un enfoque histrico-emprico, como fue denominado por Dieter Nohlen (2003). Estadsticas sobre la importancia y el porcentaje de coaliciones electorales y de gobierno en Amrica Latina se encuentran en Deheza (1998); Chasquetti (2002); Payne et al. (2003: 222-229). Esta vacilacin de armonizar las opiniones cientficas preconcebidas de manera deductiva con la realidad emprica se ve tambin en el libro de Payne et al. (2003: 224, 232) cuando los autores evitan una clara definicin: En el marco del presidencialismo las coaliciones por lo general no llegan a formalizarse, as como tampoco son duraderas ni vinculantes para los legisladores, como ocurre en los sistemas parlamentarios. ... Pese a ello, las coaliciones constituyen un medio potencial para superar, al menos en forma parcial, el estancamiento que podra resultar de que el presidente tenga una base de apoyo partidista insuficiente en el Congreso. ... Sin embargo, se requieren estudios ms detallados que permitan determinar la viabilidad general de las coaliciones para aliviar los problemas de gobernabilidad en regmenes presidencialistas y multipartidistas. 53
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describir la realidad uruguaya17 y tambin usado por Cox y Morgenstern (2002) en su comparacin de diferentes tipos de presidencialismo y relaciones ejecutivos-legislativos en Latinoamrica. Estamos de acuerdo con Payne et al. (2003: 232) en que esta modalidad en cierta forma parlamentarista dentro del presidencialismo ha mejorado la eficacia gubernamental. En los presidencialismos de coalicin son mitigados los poderes presidenciales18. Si el Presidente no acta con una visin ms pluralista en el proceso de toma de decisiones, pone en peligro a la coalicin que le sostiene19. Para que funcione un presidencialismo de coalicin son necesarias estructuras formales e informales que den sostn a ese arreglo institucional. Estas estructuras explican en parte el xito y el fracaso de ese modelo presidencial en Amrica Latina. Entre los logros hay que mencionar a Brasil, Uruguay, Chile y Bolivia; entre los fracasos hay que incluir el caso argentino durante el gobierno de la Alianza o el de Ecuador y sus crisis de gobierno que han llegado al extremo de convertirse en crisis de rgimen. A pesar de los avances en el tema de las coaliciones en los presidencialismos latinoamericanos, hasta ahora no han sido estudiados de manera suficiente los mecanismos institucionales que fortalecen estas alianzas. Sin embargo, para el caso chileno es posible enumerar algunos factores que favorecen la formacin de coaliciones, que aumentan la cohesin entre los partidos miembros de la coalicin y que facilitan la coordinacin entre el poder ejecutivo presidencial y su base de sustento multipartidario: El sistema electoral de mayora absoluta, ballotage para las elecciones presidenciales y distrito binominal para las elecciones parlamentarias, genera fuertes incentivos para que se forjen coaliciones electorales como base de futuras alianzas gubernamentales. Existe un sistema de compensaciones a travs de cargos en el gobierno, sobre todo en las listas de la Concertacin para los polticos de relevancia que son sacrificados al colocarles en distritos o posiciones en las listas en los que por la mecnica electoral resulta complicado salir electo (vese Carey y Siavelis, 2003). Las coaliciones no corresponden solamente a clculos electorales, sino que se basan en un programa de gobierno comn y consensuado. Existe una coordinacin del trabajo en el Congreso entre los parlamentarios de los diferentes partidos que forman la coalicin. Esto se refleja en la composicin de las mesas parlamentarias, las presidencias y los integrantes de las comisiones y en la votacin (generalmente muy cohesionada) de las bancadas miembros de la alianza (vase Carey, 2002).
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Sobre el caso uruguayo y algunas implicaciones generales para el anlisis de coaliciones en sistemas presidenciales vase tambin Altman (2000). Respecto al caso chileno vase Fernndez (1998: 42). No es nuestra intencin profundizar sobre las diferencias entre coaliciones en sistemas parlamentarios y sistemas presidenciales. Son dos las diferencias principales: en un sistema presidencial el jefe del gobierno (presidente) no puede ser destituido (salvo en circunstancias excepcionales de un impeachement) s su coalicin se desintegra o pierde la mayoria parlamentaria; adems el Presidente siempre cumple con la funcin del formator principal de la coalicin (vase Nolte, 1998: 18-23; Altman, 2000: 260).
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Los cargos ministeriales se dividen entre los partidos miembros de la coalicin tomando en cuenta su aporte electoral. Adems, se integra a representantes de otros partidos integrantes en cargos de segundo orden, como los subsecretarios, para evitar feudos partidarios y a la vez fomentar el espritu de alianza20. La coordinacin del trabajo del gabinete de coalicin mediante la secretara de presidencia (vase Rehren 1993; Drago 2002). Coordinacin que se extiende a las relaciones entre el ejecutivo y los partidos/ bancadas del pacto a travs de reuniones regulares con los lderes de las bancadas o partidos polticos.
En un presidencialismo de coalicin, que se acerca a la lgica parlamentaria de una fusin parcial entre el gobierno y la mayora parlamentaria, por un lado, y la oposicin en el Congreso, por el otro, no sera necesario ampliar la participacin del parlamento en su conjunto en la nominacin y remocin de los ministros de gabinete como propone Negretto (2003: 66) en un estudio recin publicado. Sera ms bien importante fortalecer los instrumentos de control de la minora parlamentaria. IV. EL APORTE DEL PARLAMENTO A LA CONSOLIDACIN Y A LA INSTITUCIONALIZACIN DE LA DEMOCRACIA Segn los resultados presentados hasta ahora no hemos encontrado argumentos empricos vlidos que justifiquen la visin escptica sobre el funcionamiento del sistema presidencial chileno. Hicimos hincapi en que los observadores escpticos explican la realidad opuesta a sus planteamientos con las circunstancias especiales de la transicin democrtica. Pero, cul ha sido el papel especfico del Congreso en el proceso de transicin y consolidacin democrtica? Lamentablemente hay pocos estudios que enfocan de manera especfica el tema del papel de los parlamentos en el proceso de consolidacin democrtica. Guiseppe Di Palma (1990: 39) propuso diferenciar entre el papel de los parlamentos como agentes en el proceso de consolidacin democrtica y como agentes-sujetos del desarrollo institucional del rgimen democrtico. Tal enfoque implica, a su vez, separar la consolidacin de la democracia de su institucionalizacin. El planteamiento de una secuencia temporal de consolidacin e institucionalizacin es discutible, tal vez sea ms apropiado pensar en dos dimensiones que se separan por razones analticas, pero que son simultneas. La consolidacin segn Di Palma (1990) se refiere a la creacin de un consenso bsico sobre las reglas del juego democrtico y la disminucin o desaparicin del riesgo de una interrupcin de la competencia democrtica. Solamente despus de ese punto, se puede decir que han echado races las funciones y rutinas institucionales, lo que incluye la socializacin de las personas que actan en el marco de las instituciones democrticas.
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Esta argumentacin se basa en el anlisis de Rehren (1992: 71) del gobierno de Patricio Aylwin. 55
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4.1. El aporte a la consolidacin

La politloga Ulrike Liebert (1990: 15) se refiere en un estudio comparativo sobre Europa del Sur, a la diferenciacin hecha por Di Palma (1990), enfocando especialmente los aportes del parlamento al proceso de consolidacin democrtica: La integracin de las fuerzas polticas y sociales del pas: las fuerzas del rgimen anterior, as como tambin las nuevas y emergentes, y especialmente la potencial o actual oposicin anti-sistmica. La estabilizacin de la regulacin pacfica de los conflictos entre los actores polticos principales como condicin para la capacidad de tomar decisiones y la gobernabilidad del nuevo rgimen. La construccin de apoyos en la ciudadana.
Respecto al ltimo punto, se puede constatar empricamente que el Congreso de Chile contaba ya con un alto respaldo por parte de la ciudadana desde el inicio de la reinstauracin de la democracia. Segn un estudio de opinin pblica de la Corporacin Participa, en 1991 tres cuartos de los chilenos opinaron que la accin del Congreso fortalece a la democracia. Sin embargo, esta percepcin inicial se difumin y con el paso de los aos aument el porcentaje de los encuestados que no percibieron ningn efecto o que no respondan. Tambin baj la percepcin del grado de eficiencia del Congreso: al comienzo del gobierno de la Concertacin, un 55 % de los chilenos apreciaban que el Congreso funcionaba bien (ver Tabla 1).
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TABLA 1: Efecto percibido del Congreso sobre la democracia 1991-1994 Aporte al Fortalecimiento de la Democracia 1991 Fortalece Debilita No fortalece / ni debilita NS/NR 75,8 11,5 12,1 0,6 1992 1993 1994 55,1 9,7 28,1 7,1
Capacidad para ayudar a solucionar problemas Ayuda a solucionar 71,5 51,1 52,3 42,8
Funcionamiento del Congreso (% muy de acuerdo/ de acuerdo) El congreso est funcionando bien Los parlamentarios slo se preocupan de la gente en las elecciones 54,7 54,8 43,0 74,7 44,2 74,1 37,5 74,9
Tiene que haber ms contacto entre la gente y el Congreso 79,8 A la gente como yo las leyes no les ayudan 40,9
85,5 44,4
82,5 37,3
85,5 39,4
Evaluacin del trabajo de los diputados en el distrito electoral Lo estn haciendo bien Lo estn haciendo mal Lo estn haciendo regular No sabe bien qu estn haciendo NS/NR 19,7 9,4 46,9 20,3 3,7 17,1 10,2 45,0 23,5 4,3
Representacin de los intereses de los ciudadanos (diputados) Representan No representan Los han perjudicado NS/NR 36,4 43,5 4,5 15,6 31,1 50,8 5,8 12,0
Fuente: Garretn/Lagos/Mndez (1991-1994)
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A pesar de la evaluacin en general positiva del aporte del Congreso al fortalecimiento de la democracia, desde el principio se manifest un problema de representacin que no se puede reducir a los enclaves autoritarios de la constitucin. Ya en 1993, tres cuartos de los encuestados opinaron que los parlamentarios slo se preocupan de la gente en las elecciones, menos de la quinta parte adjudic a los diputados un buen trabajo y solamente poco ms que un tercio de los consultados se senta representado por los diputados. El parlamento de Chile fue mucho ms exitoso respecto a la integracin de las fuerzas polticas y sociales principales y hasta cierto punto antagnicas del pas y sobre la regulacin pacfica de los conflictos. Las cmaras legislativas fueron el lugar privilegiado donde se integraron y/o fueron obligados a cooperar parte de la elite poltica del rgimen autoritario, parte de la vieja elite poltica democrtica de antes del golpe y algunos nuevos actores que se formaron en la lucha contra la dictadura. Una parte del xito de las instituciones democrticas en Chile en los aos noventa se debe a este acercamiento entre las fuerzas polticas antagnicas durante el rgimen anterior. Ese proceso fue inducido por las necesidades de la transicin y reforzado por los elementos no tan democrticos de la Constitucin, como los Senadores institucionales, por ejemplo. Por eso, no estamos de acuerdo con la posicin de algunos autores que perciben una incongruencia entre la sociedad chilena y sus instituciones polticas en los noventa y ven en este hecho un factor desestabilizador de la democracia (vase Siavelis, 2000a: 44). Se puede argumentar, ms bien, que el relativo xito de las instituciones polticas chilenas durante esa dcada se basa en parte en que, si bien no han sido un reflejo fiel de los ideales democrticos, han reflejado bien la relacin de fuerza y poder en la sociedad. Retomando la argumentacin de Liebert (1990), el Congreso fue justamente la arena donde las fuerzas polticas opuestas convivieron en el da a da, interactuaron en el proceso legislativo y a travs de ese ejercicio de convivencia hicieron un aporte a la consolidacin de la democracia. 4.2. LA INSTITUCIONALIZACIN INTERNA: EL DESARROLLO TCNICO-PROFESIONAL DEL CONGRESO Si retomamos la lnea de argumentacin de Di Palma (1990) que propone una diferenciacin analtica entre la consolidacin y la institucionalizacin de la democracia y del parlamento, la institucionalizacin segn nuestra interpretacin tiene que ver con el cumplimiento de las funciones bsicas adscritas a los parlamentos, a la vez de la aceptacin de las reglas formales y de las reglas derivadas, como ya se mencion. Adems, para operar de una manera eficiente y dar sustento al rgimen democrtico segn sus atribuciones constitucionales y las funciones mencionadas el Congreso tiene que desarrollar una capacidad tcnico-profesional y socializar a sus miembros en ciertos patrones de comportamiento organizacional, puntos en los que el Congreso chileno hasta ahora ha sido bastante exitoso. Segn el estudio de John M. Carey (2002), en comparacin con muchos otros parlamentos de Amrica Latina en los aos noventa el Congreso chileno tena una tasa de reeleccin relativamente alta (alrededor de 60 % en la Cmara y entre 44 y 50 % en el Senado). En el Congreso constituido en 1997 un tercio de los diputados estaba en su primer periodo como legislador, otro tercio en el segundo y el ltimo tercio en el tercero. En el Senado un 39 % de los integrantes ya estaban en su
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segundo periodo y un 26 % tena experiencias anteriores como diputado. Entonces, se puede constatar en los pocos aos de su existencia despus de un largo receso que en el Congreso se han acumulado experiencias parlamentarias. Hay indicadores de una profesionalizacin de la poltica y para el desarrollo de una carrera parlamentaria. A las cifras citadas habra que aadir los parlamentarios con experiencia en dicha actividad antes de 1973, y los que ocuparon altos cargos de gobierno a lo largo de las ltimas tres o cuatro dcadas. Adems, otro indicador del desarrollo de capacidades profesionales consiste en una alta especializacin y una gran continuidad en la composicin de las comisiones parlamentarias, especialmente de las ms importantes (Carey, 2002: 238-243). En nuestra encuesta a senadores en el 2002, el trabajo en comisiones fue evaluado muy positivamente, incluso un poco por encima de los otros pases estudiados (Nolte, 2002: 21/22). Otros estudios indican que la asesora legislativa y la infraestructura del Congreso chileno es mucho mejor que en la mayora de los parlamentos latinoamericanos (vase Krumwiede y Nolte, 2000: 158-173), aunque no sea ptima y pueda ser mejorada. La misma encuesta del 2002 muestra que los diferentes servicios y estructuras de apoyo del Senado, como por ejemplo la Biblioteca del Congreso, la Oficina de Informaciones o algunos de los servicios de apoyo externo del trabajo parlamentario, fueron evaluados de una manera en general positiva (Nolte, 2002: 22). En conclusin, slo nos queda coincidir con John M. Carey (2002: 253) que plantea: according to the standard criteria by which legislatures are compared, Chiless Congress is reestablishing itself as an unusually professionalized and technically competent legislature. 4.3. INSTITUCIONALIZACIN VERTICAL: LEGISLACIN Y CONTROL POLTICO Ms all del desarrollo de capacidades organizativas, la institucionalizacin de los parlamentos en el marco del desarrollo democrtico tiene dos dimensiones: una horizontal referida a las relaciones del parlamento con los otros poderes del Estado y la cooperacin a nivel de elites polticas, de lo que ya hemos discutido, y una integracin vertical, que se refiere a la representacin de los intereses y demandas de las no-elites (vase Liebert, 1995: 352). En la prctica poltica, la institucionalizacin horizontal se refleja en las clsicas funciones del parlamento de colegislar con el Presidente y controlar al Poder Ejecutivo. La vertical, a la vez, se refiere a la otra funcin clsica del parlamento de representar a los ciudadanos. Con relacin a la funcin de co-legislar hay que constatar que es muy difcil de evaluar la eficiencia del parlamento en base a su rendimiento legislativo. Si se toma el nmero de leyes queda pendiente la pregunta: cuntas leyes son necesarias para cumplir con las demandas de los ciudadanos y arreglar los asuntos de la sociedad? Segn cifras del propio Congreso citadas por Siavelis (2002: 86), durante el gobierno de Patricio Aylwin (1990-93) fueron despachadas en total 440 leyes (incluyendo iniciativas del Congreso), 110 en promedio por ao21. Segn otra estadstica legislati-
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Si se hace una comparacin con Argentina en los mismos aos (1990-1993) fueron sancionados en promedio 135 por ao (y en los primeros cuatro aos de la democracia (1984-1987) fueron 126) (Molinelli et al., 1999: 418-419). 59
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va (Corts, 1998)22 entre 1990 y 1998 fueron promulgados y publicados en el diario oficial 857 leyes y acuerdos internacionales, eso implica 95 leyes por ao23. En cambio, si se toma como indicador de eficiencia el tiempo que dura el proceso legislativo cabe preguntarse cul puede ser el tiempo ptimo, ya que un procesamiento demasiado rpido puede resultar apresurado y llevar a errores, a la vez que demasiado tiempo puede influir en lo oportuna que resulte la medida adoptada. Por otro lado, hay que incluir otras variables como las mayoras incongruentes de las cmaras, que pueden dilatar el proceso, sin que esto implique que la ley pierda en calidad. Debido a la dificultad de medir y evaluar la eficiencia legislativa, vamos a presentar solamente algunas reflexiones preliminares. Segn la constitucin chilena, el presidente tiene el derecho exclusivo de introducir la legislacin en varias reas de polticas pblicas. Adems, la mayora de los sistemas presidenciales latinoamericanos se acerca ahora a la prctica de los sistemas parlamentarios, en los que el Ejecutivo elabora e introduce la mayor parte de la legislacin. Partiendo del supuesto que ste hace un cierto clculo de las posibilidades de xito de sus propuestas y que toma en cuenta las mayoras en las cmaras y la opinin de las bancadas que le apoyan, la tasa de xito de las iniciativas del Poder Ejecutivo puede ser tomada como indicador de la eficiencia legislativa del Congreso. Solamente en parte puede esto servir como un indicador para medir la preponderancia de ste. Durante el gobierno de Patricio Aylwin (1990-93) un total de 63,4 por ciento de las iniciativas presidenciales se convirtieron en ley (Siavelis, 2002: 86). Si tomamos la presidencia de Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000), de los 495 mensajes presentados por el gobierno, 64,7 % (314) se convirtieron en ley (Libertad y Desarrollo, 2000). Esa tasa de xito de las iniciativas del Poder Ejecutivo de alrededor de un poco menos de dos tercios se puede interpretar como que el Congreso (o la mayora parlamentaria) ha funcionado bastante bien en su funcin de colegislar con el presidente, pero sin convertirse en un actor pasivo y puro receptor de las iniciativas presidenciales. Habra que estudiar la razones por qu fueron rechazadas o retiradas las iniciativas legislativas del Presidente para perfeccionar este primer acercamiento al tema de la eficiencia legislativa. El control parlamentario tiene la funcin de hacer transparentes los procesos de decisin poltica para que una ciudadana informada, crtica y reflexiva pueda participar en la discusin sobre las polticas del gobierno y las posiciones de los actores parlamentarios. Desde un enfoque ms tcnico, tal control se define como el proceso parlamentario de revisar y determinar (e influir en) el comportamiento de otros actores e instituciones (especialmente del gobierno y de la administracin pblica) con la capacidad de sancionar de manera directa (por la mayora parlamentaria) o indirecta (por la oposicin) las actividades de los mismos (vase Steffani, 1989: 1328). O expresado ms brevemente, el control parlamentario se define como la capacidad de revisar y sancio-
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En el marco de ese artculo no fue posible aclarar las diferencias cuantitativas respecto al rendimiento legislativo segn las diferentes fuentes. Para tener otras cifras de referencia: entre 1925 y 1968 fueron despachadas en Chile en promedio 300 leyes por ao, pero ms de la mitad se refirieron a asuntos de gracia (Valenzuela y Wilde, 1979: 195/201). Para tomar otro ejemplo en Alemania entre 1980 y 1994 en promedio fueron sancionadas 89 leyes por ao (Schindler, 2000).
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nar las actuaciones del gobierno y de la administracin pblica. Normalmente, no es el parlamento en su conjunto el que cumple con esta funcin, sino la oposicin parlamentaria. Pero, en muchas reas de control, la oposicin necesita la aquiescencia de la mayora parlamentaria como, por ejemplo, para la formacin de una comisin investigadora, para adoptar acuerdos, sugerir observaciones al presidente o para iniciar una acusacin poltica a integrantes del Poder Ejecutivo. Eso explica, entre otras cosas, por qu el oficio de fiscalizacin, que necesita el apoyo de la mayora parlamentaria, hasta ahora fue poco usado (vase los datos en Siavelis, 2000b: 86). Tambin las comisiones investigadoras funcionan segn la lgica de mayora-minora parlamentaria desde su creacin, hasta su composicin y los resultados (informes finales y seguimiento parlamentario)24. Es ms fcil para la oposicin emplear las atribuciones del Parlamento de poder obligar al gobierno a dar cuenta de sus actividades de manera pblica e iniciar un debate abierto sobre las mismas con la posibilidad de influir en la opinin ciudadana con miras a una eventual sancin electoral. Como rasgo especfico de la Constitucin chilena, las atribuciones fiscalizadoras en el sentido estricto se limitan a la Cmara de Diputados. Cualquier diputado con el voto favorable de un tercio de los miembros presentes en la Cmara puede mandar un oficio al Gobierno para solicitar determinados antecedentes; pero existen pocas informaciones sobre el uso y efecto de ese instrumento de control poltico. Durante la presidencia de Patricio Aylwin fueron presentados 18.532 oficios y se respondieron alrededor de 14.700, es decir, ms o menos el 80 % (Siavelis, 2000a: 29). No hay investigaciones acerca del impacto de esos oficios, ni contamos con una base de datos para comparar el Congreso chileno con otros parlamentos latinoamericanos25 . 4.4. INSTITUCIONALIZACIN VERTICAL: REPRESENTACIN Si tomamos el modelo de Schmitter (1992: 428) que diferencia distintos regmenes parciales en el proceso de consolidacin democrtica, el parlamento forma parte de, por lo menos, cuatro regmenes parciales: el constitucional, el representativo (que lo vincula con la ciudadana), el electoral (que lo vincula con los partidos) y el de grupos de presin. Por razones analticas, tiene sentido diferenciar entre el rgimen constitucional u horizontal, por un lado, que ya hemos analizado desde diversos ngulos, y el rgimen representativo que, segn nuestra opinin, incluye diferentes sub-regmenes. El Congreso constituye, de cierta manera, un nudo para diferentes redes para la representacin de intereses organizados (vase Liebert, 1995: 191/203) y los ciudadanos en su conjunto. Representa el Congreso chileno a los ciudadanos y ciudadanas? Desde el lado de la oferta del Parlamento chileno y tomando como criterio la auto-ubicacin de los parlamentarios en una escala
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Segn informaciones del Congreso chileno resumidas por Siavelis (2000b: 87) entre marzo de 1990 y abril 1998 fueron creadas 35 comisiones de investigacin, de las cuales hasta abril 1998 un total de siete todava no se constituyeron, tres terminaron sin un informe final, en dos casos el informe estaba pendiente, 13 presentaron informe final, pero que no fue objeto de un debate parlamentario, y solamente diez presentaron un informe que tamben fue discutido en el pleno. Para tener una cifra de referencia en el Deutsche Bundestag, que cuenta con cinco veces ms diputados, en los aos 1990-1994 fueron presentadas 16.665 solicitudes de preguntas escritas (schriftliche Anfragen) por los diputados, sin tomar en cuenta las presentadas por bancadas (Schindler, 2000). Para cifras del Congreso argentino ver Molinelli et al. (1999: 508-511). 61
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de izquierda a derecha, se observa que los senadores y diputados representan un amplio espectro ideolgico desde centro-izquierda hasta posiciones de centro-derecha. En el caso de los primeros fue posible, adems, comprobar que la auto-evaluacin tiene que ver con posiciones divergentes en la cuestin sobre la conveniencia de una mayor o menor supervisin del Estado sobre el mercado (vase Nolte y Snchez, 2003). Diversidad que a priori hara pensar que se cubren las diferentes posiciones poltico-ideolgicas de la sociedad.
TABLA 2: Ubicacin ideolgica de los partidos chilenos segn sus representantes en la Cmara de Diputados y en el Senado (media aritmtica por partido) (1 izquierda 10 derecha) PS Cmara 1994 Cmara 1998 Cmara 2002 Senado 2002 2,93 2,50 2,56 2,00 PPD 4,36 4,00 3,85 4,33 PDC 4,40 4,83 5,28 5,63 RN 6,36 6,76 6,80 7,00 UDI 6,80 8,18 7,08 7,44
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos de las investigaciones: Elites parlamentarias, de la Universidad de Salamanca, y Los senados en el Cono Sur, del IIK- Hamburgo.
Pero retomando la pregunta: Se consideran los ciudadanos representados por el Congreso y valoran su rendimiento? Y contrastndola con otros datos, parece que a pesar del alto grado de institucionalizacin horizontal y de profesionalizacin, los ciudadanos no aprecian el trabajo del Congreso y no tienen confianza en sus parlamentarios. Si tomamos los resultados de las encuestas de opinin pblica como indicadores, hay que constatar que la integracin vertical entre ciudadanos y Congreso es deficiente26. Las encuestas del CERC, que miden la confianza en la institucin Congreso y de sus integrantes desde mediados de los aos noventa, documentan un descenso fuerte en el apoyo para la cmara de Diputados y el Senado27. Adems, en el 2002, solamente un 39 % de los chilenos opinaron que les afectan las decisiones del Congreso; ms de la mitad (54 %) dijo que las decisiones que se toman en l les afectan poco o nada.
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Es necesario hacer hincapi en que la falta de confianza respecto al trabajo parlamentario no es solamente un problema chileno, adems en comparacin con los parlamentos en los otros pases de Amrica Latina el Congreso chileno no es tan mal evaluado. Sin embargo, hay que constatar que los datos del Latinobarmetro revelan un apoyo mucho ms alto que las encuestas nacionales, las que se refieren solamente a Chile. Segn los datos del Latinobarmetro en 1998 40% de los encuestados chilenos tenan mucha o algo de confianza en el Congreso, en comparacin con 27% en el promedio latinoamericano; esta confianza baj en 2001 a un tercio (33%) y 24% en el promedio latinoamericano (Lagos 1999: 44; informes de prensa http://www.latinobarometro.org). No es objetivo de este estudio explicar las variaciones entre los resultados de las diferentes encuestas de opinin pblica realizadas en Chile. En los lltimos cuatro aos, un promedio de un 80% de los entrevistados estaba solamente algo satisfecho o no muy satisfecho con la labor del Senado o de la Cmara de Diputados (CERC 2002: 12).
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TABLA 3: Confianza en instituciones y elites parlamentarias 1996-2002 (suma de mucha y bastante confianza en porcentaje) Senado 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Promedio 27 20 20 15 21 12 12 18 Cmara 26 20 21 15 22 12 11 18 Senadores 28 20 23 16 26 16 14 20 Diputados 27 20 22 17 24 17 12 20
Fuente: CERC (2002: 9-11)

Cul puede ser la explicacin para la disminucin del apoyo de los ciudadanos al Congreso, una disminucin que tambin se manifiesta en un nmero creciente de ciudadanos jvenes no inscritos en los registros electorales? Una explicacin puede hacer hincapi en los enclaves autoritarios (senadores institucionales, Consejo Nacional de Seguridad, etc.). Esto parece en realidad poco convincente, porque tambin en otros pases latinoamericanos sin enclaves autoritarios se observa una prdida de confianza en los parlamentos; no todas las instituciones polticas (Presidente, Poder Judicial, etc.), las que tambin son afectadas por los enclaves autoritarios, sufren la misma disminucin de apoyo; la confianza en el Congreso fue ms alta a principio de los noventa, cuando la influencia de los enclaves autoritarios era mayor que ahora.
Un anlisis ms amplio de las encuestas de opinin puede arrojar otra pista para explicar el bajo apoyo al Congreso. Los datos muestran que todas las estructuras de articulacin y agregacin de intereses sociales cuentan con poco apoyo y poca confianza entre los ciudadanos, lo que hace pensar en una crisis generalizada del rgimen representativo y sus subsistemas, donde se incluyen, adems del Congreso, a los partidos polticos, el sistema electoral (considerando los mecanismos de inscripcin y el voto obligatorio), y organizaciones profesionales, sindicales y empresariales. VI. CONCLUSIONES Nuestro estudio se ha basado, principalmente, en los resultados de las investigaciones empricas y conceptuales de varios investigadores chilenos y extranjeros a los que hemos aadido algunos pequeos aportes propios. De todo esto, como conclusiones se puede compendiar lo siguiente:
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El xito del sistema poltico se basa en la apropiacin paralela de las reglas escritas y de las reglas derivadas o implcitas del juego poltico. En Chile se ha consolidado un sistema presidencial, con un presidente fuerte segn sus atribuciones constitucionales, pero ms fuerte en sus poderes legislativos reactivos que en sus poderes pro-activos. Los poderes del Presidente son atenuados por el hecho de tratarse de un sistema presidencial con un sistema multipartidario que solamente funciona de una manera estable si se constituye un presidencialismo de coalicin que implica, a su vez, una coordinacin estrecha entre los objetivos del presidente y de las bancadas que forman parte de su coalicin de gobierno. El Presidente cuenta con amplios poderes de agenda que son compatibles y tiles para un presidencialismo de coalicin que funciona segn la lgica de partidos de gobierno versus partidos de oposicin, con una mayora parlamentaria a lo menos en una de las dos cmaras. En ese sentido, se puede hablar de una cierta parlamentarizacin del presidencialismo chileno. Debido a la estructuracin del juego parlamentario, segn la lgica gobierno/mayora parlamentaria versus minora/oposicin parlamentaria, son muy importantes las facultades de control que pueda ejercer la oposicin. Los poderes del Presidente son mitigados tambin por el hecho que el Congreso ha logrado un alto grado de profesionalizacin y de capacidad tcnica. A pesar que como en todas las democracias salvo tal vez el sistema norteamericano todava existe un desnivel sumamente grande entre la burocracia estatal al servicio del Poder Ejecutivo y los servicios de apoyo del Poder Legislativo. El Congreso ha alcanzado una institucionalizacin organizativa y horizontal alta. Adems, ha aportado al proceso de la consolidacin de la democracia como instancia de integracin entre las elites polticas del rgimen autoritario y las elites democrticas de antes de 1973 o formadas durante la dictadura. Los xitos en la institucionalizacin horizontal no se reflejan en la institucionalizacin vertical. Se manifiesta un problema de representacin, que tiene que ver con las deficiencias de las estructuras de intermediacin que a su vez interactan con el Parlamento.
A pesar de las advertencias escpticas mencionadas al comienzo de nuestra presentacin, por el momento no se proyectan elementos para un cambio de la lgica del sistema presidencial chileno a corto plazo, independiente del desenlace de las elecciones a fines del 2005. Para nosotros el buen rendimiento y funcionamiento del sistema presidencial no constituye ninguna paradoja; la contradiccin resulta de un enfoque institucionalista demasiado rgido y limitado. Para nosotros, la singularidad se constituye porque tenemos en Chile un Parlamento que ha logrado una institucionalizacin horizontal bastante exitosa aunque siempre hay posibilidades de una mejora, que ha aportado a la consolidacin democrtica respecto a la integracin de los elites, pero que en la percepcin de los ciudadanos no ha logrado una institucionalizacin vertical satisfactoria.
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REVISTA DE CIENCIA POLTICA / VOLUMEN XXIII / N 2 / 2003 / 43-67

EL CONGRESO CHILENO Y SU APORTE A LA

PALABRAS CLAVE Chile Congreso Presidencialismo Coalicin Consolidacin Democrtica

EL CONGRESO CHILENO Y SU APORTE A LA CONSOLIDACIN DEMOCRTICA EN PERSPECTIVA COMPARADA

EL CONGRESO CHILENO Y SU APORTE A LA CONSOLIDACIN DEMOCRTICA EN PERSPECTIVA COMPARADA

EL CONGRESO CHILENO Y SU APORTE A LA CONSOLIDACIN DEMOCRTICA EN PERSPECTIVA COMPARADA

EL CONGRESO CHILENO Y SU APORTE A LA CONSOLIDACIN DEMOCRTICA EN PERSPECTIVA COMPARADA

EL CONGRESO CHILENO Y SU APORTE A LA CONSOLIDACIN DEMOCRTICA EN PERSPECTIVA COMPARADA

EL CONGRESO CHILENO Y SU APORTE A LA CONSOLIDACIN DEMOCRTICA EN PERSPECTIVA COMPARADA

4.1. El aporte a la consolidacin

EL CONGRESO CHILENO Y SU APORTE A LA CONSOLIDACIN DEMOCRTICA EN PERSPECTIVA COMPARADA

Fuente: Garretn/Lagos/Mndez (1991-1994)

EL CONGRESO CHILENO Y SU APORTE A LA CONSOLIDACIN DEMOCRTICA EN PERSPECTIVA COMPARADA

EL CONGRESO CHILENO Y SU APORTE A LA CONSOLIDACIN DEMOCRTICA EN PERSPECTIVA COMPARADA

EL CONGRESO CHILENO Y SU APORTE A LA CONSOLIDACIN DEMOCRTICA EN PERSPECTIVA COMPARADA

Fuente: CERC (2002: 9-11)

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