COMPREENDENDO O FENMENO DO TERRORISMO

EUGENIO DINIZ

Trabalho a ser apresentado no 3o Encontro Nacional da ABCP Associao Brasileira de Cincia Poltica
rea de Relaes Internacionais Painel: Guerra, terrorismo e redefinies no sistema internacional

Niteri, 28-31 de julho de 2002

COMPREENDENDO O FENMENO DO TERRORISMO

Eugenio Diniz1

1. Introduo
Um dos problemas para se pensar o fenmeno do terrorismo exatamente a ausncia de definies incontroversas. A partir da, corre-se o risco de agregar sobre um mesmo nome coisas muito diferentes, impossibilitando a anlise, a identificao de alternativas adequadas para se lidar com o fenmeno e induzindo a erro quando da avaliao da eficcia dessas alternativas. Afinal, uma delas poderia ser adequada para lidar com um fenmeno e no com outro; como ambos foram reunidos, na cabea de decisores e analistas, sob o mesmo nome de terrorismo, a anlise da eficcia tambm manifestar a mesma confuso, condenando equivocadamente alternativas razoveis. Ao se pensar sobre o terrorismo, portanto, preciso circunscrever o que faz e o que no faz parte da discusso: preciso definir terrorismo. Essa definio no deve nos tornar parte de uma disputa poltica voltada para impingir a pecha de terrorista em um ou outro ator: afinal, uma das dificuldades do termo terrorismo que seu uso marcado por tentativas de desqualificar politicamente adversrios; terrorismo , ao mesmo tempo que um fenmeno poltico, um termo depreciativo (Gibbs 1989: 329). Nossa definio deve, ao contrrio, fornecer critrios que nos permitam inclusive avaliar a plausibilidade da designao de um ou outro ator como terrorista, funcionando tambm como uma maneira de analisar criticamente discursos enviesados. Ao mesmo tempo, essa tarefa de definir o fenmeno no tem a marca do dicionarista: preciso defini-lo para da retirar as implicaes em termos de atuao. Isso foi tentado por outros autores, sem que se chegasse a uma soluo satisfatria.

2. Entendimentos tradicionais
Tomemos, por exemplo, a seguinte considerao de Thomas Schelling:
Meu dicionrio define terrorismo como o emprego de terror, violncia e intimidao para obter um fim. E aterrorizar coagir por intimidao ou medo.2 (Schelling, 1982: 66)

Ora, a partir dessa definio, como distinguir um ato terrorista de um ato criminoso qualquer como apontar uma arma para algum e obrig-lo a entregar sua carteira? Isso no seria coagir por intimidao ou medo? No visaria a atingir um fim no caso, obter dinheiro, pura e simplesmente? Que tal um seqestro-relmpago para obrigar algum a sacar dinheiro de um caixa eletrnico e entreg-lo ao seqestrador? Tambm no seria coagir por intimidao ou medo para atingir um fim? Ou ainda, para atingirmos o paroxismo: como distinguir entre um ato terrorista e um sistema legal, cuja eficcia assenta, em ltima anlise, sobre o emprego da intimidao contra eventuais transgressores? Teramos tambm que identificar qualquer sistema jurdico com terrorismo? O que que se ganharia, analtica e teoricamente, com tal identificao? Uma forma clssica de definir terrorismo foi a adotada pela Rand Corporation, ao longo dos
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Eugenio Diniz professor de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais PUC-MG; membro do Grupo de Estudos Estratgicos GEE-COPPE/UFRJ; e membro do International Institute for Strategic Studies IISS (Londres). My dictionary defines terrorism as the use of terror, violence, and intimidation to achieve an end. And to terrorize is to coerce by intimidation or fear.. Observao: todas as citaes foram traduzidas do ingls por Eugenio Diniz.

3 seus quase 30 anos de pesquisa sobre o assunto. Num texto recente, Brian Jenkins assim exps o entendimento de terrorismo ali prevalecente:
era necessrio definir terrorismo de acordo com a qualidade do ato, no a identidade do perpetrador ou a natureza da causa. (...) Conclumos que um ato de terrorismo era, antes de mais nada, um crime no sentido clssico, como homicdio ou seqestro, embora por motivos polticos. Mesmo que aceitssemos a alegao de vrios terroristas de que eles travavam uma guerra e eram, portanto, soldados ou seja, combatentes reconhecidos no sentido estritamente legal , tticas terroristas, na maioria dos casos, violavam as regras que governavam o conflito armado por exemplo, tomar civis deliberadamente como alvo ou agir contra refns. Reconhecamos que o terrorismo continha uma componente psicolgica dirigia-se s pessoas que observavam. As identidades dos alvos ou vtimas concretos do ataque freqentemente eram secundrios ou irrelevantos para o objetivo dos terroristas de disseminar o medo e o alarme ou garantir concesses. Essa separao entre as vtimas concretas da violncia e o alvo do efeito psicolgico pretendido era a caracterstica definidora do terrorismo.3 (Jenkins, 1999: v)

H claramente alguns avanos aqui. Em primeiro lugar, h uma restrio em termos de finalidades: os motivos so polticos. Portanto, motivaes estritamente econmicas, desvinculadas de um determinado propsito poltico, estariam excludas de antemo. Da mesma maneira, ficam automaticamente excludos propsitos apocalpticos, uma vez que sua meta a destruio pura e simples4. Por outro lado, ao circunscrever o ato terrorismo como um comportamento criminoso, o entendimento exposto acima permite excluir os sistemas judiciais da definio de terrorismo. Infelizmente, essa caracterizao tambm no serve. Ao contrrio do que o autor afirma, ela no circunscreve o fenmeno terrorista a partir da natureza do ato, mas sim a partir de uma definio normativa prvia, que a do ato criminoso, e que est longe de ser universal e permanente. De acordo com esse entendimento, em tese, uma mera mudana na legislao poderia subitamente transformar determinado ato de no-terrorista para terrorista, ou vice-versa; cruzar uma fronteira pode transformar algum em terrorista ou fazer com que deixe de s-lo. Como comparar atos e processos que ocorrem em situaes jurdicas, polticas, histricas distintas a partir desse entendimento? O que que isso implica em termos de atuao acerca do fenmeno terrorista? Embora construda com mais cuidado, com uma perspectiva terica mais ampla, a tentativa de definio feita por Jack Gibbs padece de problemas semelhantes. Segundo ele, uma definio satisfatria de terrorismo deveria responder a pelo menos cinco questes:
Primeira, o terrorismo necessariamente ilegal (crime)? Segunda, o terrorismo necessariamente empregado para se realizar algum tipo particular de objetivo e, se sim, qual? Terceira, como o terrorismo necessariamente se distingue de operaes militares convencionais numa guerra, numa guerra civil, ou da assim chamada guerra de guerrilha? Quarta, necessariamente apenas oponentes de um governo empregam o terrorismo? Quinta, o terrorismo necessariamente uma estratgia distinta de emprego da violncia e, se sim, qual essa estratgia?5 (Gibbs 1989: 330)

Na tentativa de respond-las, Gibbs apresenta ento a seguinte definio:

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it was necessary to define terrorism according to the quality of the act, not the identity of the perpetrator or the nature of the cause. () We concluded that an act of terrorism was first of all a crime in the classic sense such as murder or kidnapping, albeit for political motives. Even if we accepted the assertion by many terrorists that they were waging war and were therefore soldiers that is, privileged combatants in the strict legal sense terrorist tactics, in most cases, violated the rules that governed armed conflict for example, the deliberate targeting of noncombatants or actions against hostages. We recognized that terrorism contained a psychological component it was aimed at the people watching. The identities of the actual targets or victims of the attack often were secondary or irrelevant to the terrorists objective of spreading fear and alarm or gaining concessions. This separation between the actual victim of the violence and the target of the intended psychological effect was the hallmark of terrorism O principal exemplo a seita japonesa Aun Shinrikyo, responsvel por atentados com antraz e sarin. First, is terrorism necessarily illegal (a crime)? Second, is terrorism necessarily undertaken to realize some particular type of goal and, if so, what is it? Third, how does terrorism necessarily differ from conventional military operations in a war, a civil war, or so-called guerrilla warfare? fourth, is it necessarily the case that only opponents of the government engage in terrorism? Fifth, is terrorism necessarily a distincitive strategy in the use of violence and, if so, what is that strategy?

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Terrorismo o emprego ou ameaa de emprego ilegal de violncia contra objetivos humanos ou no, desde que: (1) seja utilizado ou ordenado com vistas a alterar ou manter ao menos uma norma presumida em pelos uma unidade territorial ou populao particular; (2) tenha caractersticas de sigilo, furtividade e/ou clandestinidade esperadas pelos participantes de modo a camuflar suas identidades pessoais ou sua localizao futura; (3) no seja utilizado ou ordenado para propicia a defesa permanente de alguma rea; (4) no seja uma guerra convencional e, em funo do mascaramento de suas identidades pessoais, sua localizao futura, ameaas e/ou mobilidade espacial, os participantes se percebam como menos vulnerveis ao militar convencional; e (5) seja percebido pelos participantes como contribuindo para o objetivo normativo descrito anteriormente (supra) atravs do inculcamento de medo de violncia em indivduos (possivelmente uma categoria indefinida destes) que no os alvos imediatos da violncia concreta ou ameaada e/ou pela publicizao de alguma causa.6 (Gibbs 1989: 330)

Vejamos os problemas dessa definio. Em primeiro lugar, ela padece do problema j apontado anteriormente: a definio depende de um critrio normativo varivel que lhe antecede logicamente, a saber, a ilegalidade. A rigor, a primeira pergunta colocada por Gibbs mais acima no pertence definio propriamente dita; de fato, embora legtima, a resposta pergunta sobre a legalidade ou ilegalidade (necessria ou no) do terrorismo deveria ser possibilitada pela definio de terrorismo; essa seria at mesmo uma das funes da definio de um fenmeno a no ser, claro, que se tratasse simplesmente da tipificao de um delito, o que no nosso propsito aqui. Naturalmente, o ponto (2) da definio acima s faz sentido se decorrer basicamente dessa pressuposio de ilegalidade. Do contrrio, tratar-se- apenas de uma generalizao emprica inteiramente dispensvel para a definio. Para Gibbs, as partes (2), (3) e (4) de sua definio que permitiriam distinguir o terrorismo de operaes militares convencionais (Gibbs 1989: 332), ou seja, responder sua terceira pergunta formulada anteriormente. Um exame mais detido mostrar que essa alegao improcedente. Em primeiro lugar, j vimos que a parte (2) da definio improcedente ou dispensvel. Em segundo lugar, o ponto (4) da definio de uma tautologia inacreditvel quando faz incluir na prpria definio de terrorismo que no guerra convencional. Por outro lado, Gibbs no pode se furtar a essa tautologia, pois: a) afirmou anteriormente que era indispensvel, para uma definio adequada do terrorismo, mostrar como este difere necessariamente de operaes convencionais: b) afirma posteriormente que:
A questo [como o terrorismo necessariamente se distingue, se que se distingue, de operaes militares convencionais numa guerra, guerra civil ou na assim chamada guerra de guerrilha] no pode ser respondida prontamente porque no h definies claramente aceitas de operao militar convencional, guerra, guerra civil e guerra de guerrilha.7 (Gibbs 1989: 332)

Naturalmente, sua nica sada , portanto, resolver a questo por decreto. Para suavizar a brutalidade da tautologia, temos ao menos o ponto (3) da definio; que, infelizmente, intil. Afinal, so legio as situaes em que guerras foram travadas e territrios inteiros ou parte deles foram ocupados apenas para forar uma situao mais favorvel em negociaes posteriores, sem nenhuma inteno de defend-los permanentemente. Assim, o ponto (3) tambm no ajuda em nada a distinguir o terrorismo de operaes convencionais, guerra, guerra civil ou guerra
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Terrorism is illegal violence or threatened violence against human or nonhuman objects, provided that it: (1) was undertaken or ordered with a view to altering or maintaining at least one putative norm in at least one particular territorial unit or population; (2) had secretive, furtive, and / or clandestine features that were expected by the participants to conceal their personal identity and / or their future location; (3) was not undertaken or ordered to further the permanent defense of some area; (4) was not conventional warfare and because of their concealed personal identity, concealment of their future location, their threats, and / or their spatial mobility, the participants perceived themselves as less vulnerable to conventional military action; and (5) was perceived by the participants as contributing to the normative goal previously described (supra) by inculcating fear of violence in persons (perhaps an indefinite category of them) other than the immediate target of the actual or threatened violence and / or by publicizing some cause. The question [how does terrorism necessarily differ, if at all, from conventional military operations in a war, civil war, or so-called guerrilla warfare] cannot be answered readily because there are no clearly accepted definitions of conventional military operation, war, civil war, and guerrilla warfare.

5 de guerrilha. Sobram-nos os pontos (1) e (5). O ponto (1) tem o mrito de restringir o escopo da definio, ao vincular o terrorismo a fins polticos. O problema a que ele restringe demais. O que dizer, por exemplo, quando o propsito de determinado ato (digamos, um seqestro de avio) simplesmente tornar conhecido um determinado grupo, cujo objetivo final fosse simplesmente modificar uma correlao de foras polticas? Se o entendimento constante do ponto (1) contempla essa possibilidade, menos mal, embora isso no esteja imediatamente claro e seja mais uma falha da definio. Por fim, quanto ao ponto (5), temos uma srie de problemas. Um deles a alternativa colocada: contribuir para o objetivo normativo do ponto (1) atravs da inculcao do medo da violncia em pessoas (talvez uma categoria indefinida delas) que no os alvos imediatos da violncia concreta ou ameaada e / ou pela publicizao de uma causa. Ora, publicizar uma causa no caracteriza o terrorismo a no ser quando essa publicizao feita a partir da disseminao do medo da violncia; aqui a condio se torna abrangente demais, e sem necessidade. Alm disso, no h, em tese, por que excluir os alvos imediatos da violncia concreta ou ameaada de tambm sofrerem a inculcao do medo da violncia; aqui a condio se torna excessivamente restritiva, e no d conta do fenmeno. Por fim, como saber de fato se um determinado ato foi ou no percebido pelos participantes como contribuindo para aquele objetivo normativo a no ser que presumamos, de antemo, que, se a violncia foi cometida ou ameaada por um determinado grupo, ela deve contribuir de alguma maneira para o objetivo do grupo? Aqui a condio se torna simplesmente prolixa.

3. Terrorismo: fins e meios

Assim, preciso novamente tentar circunscrever conceitualmente o objeto da discusso. Como se trata de um fenmeno social e nosso objetivo aqui trat-lo como tal, e no como uma questo jurdica , a maneira mais til de faz-lo definindo-o com relao a seus fins e a seus meios, ao mesmo tempo. A considerao dos meios nos ajudar a distinguir a ao terrorista de outras aes cujas finalidades sejam de mesma natureza; e a considerao dos fins nos ajudar a distinguir a ao terrorista de outras aes que empreguem os mesmos meios. Com isso, podemos ter uma definio suficiente. Por outro lado, uma vez que o termo j tem uma histria, no possvel enfrentar o problema conceitual do zero: preciso levar em conta essa histria, sob pena de que a reflexo se torne estril e sem sentido quando o tema em si mesmo to relevante para a vida de tantas pessoas. Consideremos primeiro os meios empregados no terrorismo. Os diversos entendimentos sobre o fenmeno, inclusive os aqui citados, relacionam-no com o emprego ou a ameaa de emprego da fora fsica. Entretanto, esse emprego ou ameaa de emprego tem uma caracterstica especfica: sua indiscriminao, ou seja, qualquer pessoa que tenha qualquer tipo de ligao, por mais frgil e tnue que seja, com o alvo ltimo de um grupo terrorista, pode ser alvo imediato de uma ao de fora particular, sem que tenha pelo menos qualquer indcio prvio de que seria melhor evitar aquele determinado lugar, por exemplo. Imaginemos uma exploso em uma discoteca ou um shopping center, sem que haja por perto alguma embaixada, sem que estejam ocorrendo bombardeios na vizinhana, sem que ela sequer pertena a uma rede de franquias cuja origem pudesse ser identificada de alguma maneira ao alvo ltimo do grupo. Indo mais longe, em determinadas situaes, no necessrio sequer que haja uma exploso na discoteca ou no shopping, para nos mantermos no exemplo. Basta que algum telefone para a polcia ou para o estabelecimento e diga que h uma bomba em determinado lugar, programada para explodir em determinadas condies. A polcia ou a segurana do local o esvaziar e encontrar ou no o artefato. Quando isso acontece e as pessoas ficam sabendo, generaliza-se o pnico. O efeito muito maior que o da destruio efetivamente causada. E quanto mais pessoas ficam sabendo, maior o efeito. Na verdade, o efeito advm exatamente de as pessoas ficarem sabendo. seu efeito psicolgico que importa. Da o nome de terror.

6 Entretanto, preciso qualificar essa afirmao. A importncia do efeito psicolgico (ou, em termos mais antigos, moral) do emprego da fora sempre foi salientado por diversos comandantes e escritores, tendo sido incorporando teoricamente no estudo da guerra por Clausewitz. Ao longo da sua principal obra, Da Guerra (Clausewitz, 1993), este salienta no s a existncia, mas a preponderncia dos fatores morais sobre a mera superioridade ou inferioridade numrica. Quanto a isso, no h novidade. O que parece ser especfico do terror no necessariamente do terrorismo a virtual irrelevncia, para a relao numrica ou material de foras, da destruio material (pessoas, equipamentos, suprimentos) causada. Nesse sentido, um reconhecimento importante para uma circunscrio mais precisa do fenmeno de que estamos tratando que o meio do terrorismo no o emprego ou ameaa de emprego da fora, mas o emprego ou ameaa de emprego da fora de uma maneira especfica: o terror. Algumas conseqncias tericas relevantes j podem ser extradas dessa simples considerao. Por exemplo, no h mais como confundir conceitualmente um sistema jurdico, que emprega a fora para intimidar e coagir, com o terrorismo. Afinal, o sistema penal est longe de ser indiscriminado: age sobre indivduos que se supem, a partir de procedimentos investigativos e judicirios, diretamente relacionados a determinados acontecimentos, sendo que os indivduos em questo tero conhecimento dos processos, podero defender-se e estaro cientes dos acontecimentos que os envolvem. Nenhum dos elementos do terror est presente. O entendimento de que o emprego do terror e no o da fora que caracteriza o terrorismo permite-nos tambm distingui-lo de outras formas de luta mais tradicionais, que tambm empregam a fora. Comecemos pela guerrilha. Guerrilheiros agem fundamentalmente sobre outras foras combatentes, visando a diminuir a fora dessas ltimas e tambm a min-las psicologicamente, eventualmente aumentando sua prpria fora s custas de seus inimigos; mas esse emprego da fora nada tem de indiscriminado nem de irrelevante em termos materiais. Apenas aposta num horizonte de tempo diferenciado, manifestando sua disposio de lutar e, a partir da, fazer variar em seu favor a correlao de foras, psicolgica e material, inclusive atraindo, a partir de seus sucessos pontuais, mais gente para a sua causa. O mesmo vale para operaes ditas convencionais. Se, por exemplo, um governo bombardeia diretamente as foras do inimigo, seu interesse mais palpvel reduzir imediatamente sua capacidade material de continuar lutando; embora isso produza um efeito psicolgico ou moral, espera-se que o efeito material seja significativo. Se se trata de bombardear uma fbrica de munies ou de equipamento blico, por exemplo, visa-se a diminuir a disponibilidade efetiva de recursos combatentes do inimigo, embora mais no futuro e no to imediatamente; o fato de civis morrerem no deve ofuscar o fato de que no se trata de alvos indiscriminados, sem relao com o efeito material na capacidade de combater do inimigo. Indo mais longe, se se bombardeiam as instalaes eltricas que permitem a um conjunto de fbricas continuar produzindo, ao mesmo efeito que se est visando, ou seja, reduzir a capacidade material de combater do inimigo ainda que isso produza efeitos colaterais na populao civil. Por mais doloroso que isso seja, no se trata de emprego do terror; portanto, no se trata de terrorismo. Essa caracterizao dos meios, aliada semelhana dos termos, poderia levar-nos a definir o terrorismo como sendo, pura e simplesmente, o emprego do terror. Num certo sentido, o que faz Thomas Schelling, no texto citado acima, ao defini-lo como o emprego do terror, violncia e intimidao para um fim: ao no definir nenhum fim, por mais geral que seja, Schelling reduz o terrorismo ao emprego do terror. Entretanto, isso parece bastante insuficiente. Por exemplo: se um grupo de pessoas invade agncias bancrias; faz os clientes e funcionrios presentes de refns eventualmente eliminando alguns , com o propsito de viabilizar sua fuga e apropriar-se do dinheiro; e esses fatos se sucedem com alguma freqncia e / ou so amplamente repercutidos pela mdia, gerando no mnimo uma relutncia dos cidados a freqentarem agncias bancrias, temos uma situao em que os elementos que caracterizam o terror estaro presentes; mas dificilmente isso poder ser considerado terrorismo embora seja claramente um emprego do terror para um fim: a saber, ganho financeiro privado.

7 preciso, portanto, considerar os fins. um entendimento comum que o terrorismo tem motivaes, em ltima anlise, polticas. Por mais que o termo polticas possa carregar alguma impreciso e ambigidade, restringir essa motivao poltica ltima do terrorismo traz mais prejuzos que vantagens, pois teramos que nos contentar com uma enumerao exaustiva das motivaes hoje existentes, excluindo arbitrariamente outras possibilidades que venham a surgir no futuro, sem nenhum ganho para o entendimento. Com isso, outros fenmenos ficam claramente excludos da caracterizao de terrorismo, mesmo levando em conta a ambigidade do que seja motivao poltica. O exemplo dado logo acima um caso evidente: o emprego do terror exclusivamente para ganho privado no configura um grupo como terrorista. Um caso menos evidente de excluso , por exemplo, o da seita japonesa Aun Shinrikyo, que ficou famosa aps a utilizao de sarin8 no metr de Tquio: ao que tudo indica, trata-se de uma seita apocalptica, cujos propsitos so a destruio e a morte por si mesmas, para que uma nova sociedade possa surgir da eliminao de uma suposta ordem corrupta existente. difcil enquadr-la na categoria de terrorismo9. Poderamos, portanto, definir o terrorismo como o emprego do terror para fins polticos ou, mais simplesmente, o emprego poltico do terror? Afinal, isso nos daria uma definio simples e elegante, com uma relao estreita entre os termos da definio e a definir. Entretanto, esse uso no s foraria demais o uso corrente do vocbulo terrorismo, como, a meu ver, colocaria sob o mesmo rtulo fenmenos diferentes, com caractersticas diferentes; a preferncia do cientista pela construo terica elegante deve, aqui, ceder lugar relevncia social e utilidade pragmtica de seu trabalho. Para entender melhor, passemos agora ao exame de um exemplo de emprego poltico noterrorista do terror, para depois voltarmos ao terrorismo10.

Emprego poltico no-terrorista do terror: o bombardeio douhetiano

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Em 13 de junho de 1917, bombardeiros alemes lanaram 118 bombas sobre Londres em pleno dia, matando 160 pessoas e voltando em segurana para suas bases na Blgica, tendo escapado dos 100 caas britnicos que partiram em seu encalo. O clamor pblico foi enorme, e o governo britnico encarregou ento o general sul-africano Jan Smuts de estudar a melhor forma de se defender do bombardeio inimigo. A Comisso Smuts cujos dois membros eram o prprio Smuts e ningum menos que o prprio primeiro-ministro britnico, Lloyd George produziu dois relatrios. O primeiro apenas sacramentava as medidas que j vinham sendo tomadas para a defesa area da GrBretanha. J o segundo relatrio de Smuts era radical: advogava que a defesa contra ataques de bombardeiros era pouco efetiva, sendo a nica alternativa realista retaliar com bombardeios s cidades alems. A concluso do relatrio era que a vantagem residia com a ofensiva, e que o bombardeio era, na verdade, a principal forma de guerrear. Portanto, era necessrio um EstadoMaior especializado para lidar com uma arma de to grande importncia. Assim, a aviao do Exrcito (Royal Flying Corps) e da Marinha Real (Royal Navy Aviation Service) deveriam ser fundidas numa fora nica e independente. Em 1 de abril de 1918 surgia, expressando as idias de Smuts, a RAF Royal Air Force ou Real Fora Area.
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O sarin um gs desenvolvido na Alemanha em 1938. Ao ser inalado, ele age rapidamente sobre o sistema nervoso levando paralisia muscular e cessao da respirao, levando o contaminado morte. Seu nome deriva dos nomes dos cientistas que o desenvolveram: Schrader, Ambrose, Rudriger e van der Linde. v. Norris e Fowler (1997). O mesmo valeria para os Thugs, que tiveram uma longa atuao na ndia. A propsito, v. Rapoport (1984), que, entretanto, considera os Thugs como terroristas mostrando a dificuldade conceitual de se trabalhar com terrorismo. Outros exemplos de emprego poltico no-terrorista do terror seriam o regime de terror, como o praticado por Stlin entre 1928 e 1932; e o equilbrio nuclear do terror, que marcou a Guerra Fria. Desenvovllos, entretanto, tornaria o texto muito longo, e o exemplo do bombardeio acentua melhor o contraste entre os empregos polticos terrorista e no-terrorista do terror. Toda esta seo est fortemente calcada em Proena Jr., Diniz e Raza (1999: 135-169).

8 Uma exposio ainda mais radical dessa idia foi feita pelo oficial de artilharia e engenheiro italiano Giulio Douhet em sua obra O domnio do ar (Douhet, 1988)12. Douhet considerava que o impasse das trincheiras da I Guerra Mundial era a realidade definitiva da guerra em terra, tendo a defesa assumido tal vantagem com relao ao ataque que a tendncia nas guerras era o morticnio improdutivo. Essa tendncia era intensificada pelo fato de que as guerras tinham passado a ser, na sua opinio, guerras totais, em que toda a sociedade se via envolvida. Com isso, graas s enormes vantagens da defesa na guerra em terra, as populaes tendiam a ser dizimadas em inteis ataques fadados a malogro. Para Douhet, a continuao desses ataques refletia uma concepo, segundo ele obsoleta, tpica de comandantes terrestres: a de que a ao em terra era necessria para permitir a ocupao do territrio inimigo. Douhet sustentava que esse no era o objetivo real da guerra: tratar-se-ia, na verdade, de quebrar a vontade inimiga de permanecer lutando. Para o oficial italiano, portanto, o principal objeto da guerra no eram as foras armadas inimigas, mas o prprio moral de sua populao. Para ele, havia um modo de atingi-lo diretamente, e essa maneira era o bombardeio areo. Douhet sustentava que a enormidade das dimenses do espao areo e a velocidade, alcance e capacidade de se mover desimpedido em todas as direes davam ao avio a capacidade de atingir praticamente sem oposio qualquer ponto do territrio inimigo, desconsiderando suas foras de terra, de mar e tambm ar. Com efeito, para ele, a capacidade de surpresa do avio era praticamente infinita. Segundo Douhet, s seria possvel saber onde os bombardeiros atacariam quando j no houvesse mais tempo hbil para reagir, a no ser que cada alvo potencial estivesse permanentemente protegido por uma fora de aviao no mnimo igual que atacava. Como, para ele, a artilharia anti-area seria absolutamente ineficaz, e a defesa pelo ar contra os bombardeiros era na prtica impossvel, restava que, na guerra no ar, todas as vantagens residiriam na ofensiva, nunca na defesa. Dessa forma, para Douhet, o bombardeio areo poderia atingir diretamente o moral da populao inimiga, causando tal pnico que a presso da populao sobre seu governo o levaria a fazer a paz imediatamente. Segundo ele, a melhor maneira de faz-lo era um ataque que lanasse uma combinao de bombas explosivas para causar destruio , bombas incendirias para atear fogo nos destroos e bombas qumicas para impedir o combate ao incndio. Para que isso fosse possvel, entretanto, era necessrio que as foras de bombardeiros pudessem operar livremente. Embora Douhet considerasse impossvel a defesa contra ataques areos, havia, segundo ele, uma maneira de impedi-los: era destruir a fora de bombardeiros inimigos quando esta ainda se encontrasse no solo. De fato, para ele, essa era a primeira operao de guerra: as foras de bombardeiros inimigos no solo eram o primeiro alvo, absolutamente prioritrio, pois esse ataque permitiria ao lado que destrusse os bombardeiros inimigos obter o domnio do ar e, em seguida, dar incio destruio dos alvos inclusive, potencialmente, as cidades inimigas. Dessa maneira, a perspectiva do bombardeio tornaria a guerra to terrvel que, paradoxalmente, menos mortes seriam necessrias, tornando a guerra menos mortfera, humanizando-a. Apesar de sua lgica interna, o pensamento de Douhet assenta sobre bases falsas. De incio, uma delas surpreendente, quando se leva em conta o fato de que ele provinha da arma de artilharia: a sua estimativa grosseira da capacidade dos bombardeiros de infligirem danos fsicos, como j visto em exemplo anterior. Outro erro grosseiro de Douhet foi sua subestimao da capacidade de se defender contra os bombardeiros. Mesmo na I Guerra Mundial antes, portanto, da inveno do radar , os britnicos tinham conseguido forar os bombardeiros alemes a s voarem noite, graas efetividade de sua defesa area. Alm disso, ele simplesmente ignorou o fato de que a artilharia aliada derrubou mais de mil avies alemes durante a Grande Guerra e que, graas a melhorias nos sistemas de detonao, o nmero de tiros certeiros necessrios para se derrubar um avio caiu metade entre 1915 e 1918. A II Guerra
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Sobre a obra de Douhet, v. Douhet, 1988; Meilinger, 1997a.

9 Mundial mostrou o quanto ele se equivocara nesse aspecto. Alm disso, Douhet subestimou absurdamente a capacidade das populaes de resistirem aos riscos e sofrimentos dos bombardeios. De fato, a experincia da II Guerra Mundial e da Guerra Civil Espanhola, como percebeu parte da oficialidade da Luftwaffe revelaria que geralmente o efeito moral dos bombardeios era exatamente o oposto do pretendido por ele: intensificava-se, pela dor e pela fria, a vontade da populao em dar o troco, solidarizando ainda mais governo e sociedade. Douhet parece aqui padecer de um preconceito: o de que as populaes civis eram covardes e assustadas. No foi isso que se viu. Em defesa de Douhet, entretanto, cabe salientar que nisso ele no estava sozinho; muitos autores entendiam que o colapso de moral que redundara do desgaste da I Guerra Mundial seria mais facilmente reproduzido por ataques vindos do ar contra os quais no haveria defesa. Talvez em funo desse preconceito, ele julgava que, para ser efetiva, uma defesa contra os bombardeios que ele considerava impossvel teria que destruir todos os bombardeiros, pois, na sua concepo, um s bombardeiro que despejasse suas bombas j produziria grande efeito moral sobre a populao. Curiosamente, ele desprezava o efeito moral (e material) no inimigo da destruio de um grande nmero de seus avies. Ele falhou tambm em antever possibilidades alternativas de emprego da aviao, principalmente no apoio areo e interdio, em cooperao com as foras terrestres. A concepo exposta acima visava a limitar a morte e a destruio na guerra, atravs da maximizao do efeito psicolgico. No obstante, trata-se claramente de uma situao em que esto presentes todos os elementos do terror, com uma finalidade poltica evidente: dobrar o inimigo nossa vontade. Durante a Segunda Guerra Mundial, vrios governos e foras armadas flertaram, em momentos diversos, com concepes semelhantes no todas necessariamente inspirados por Douhet, mas com expectativas claramente condizentes com as expostas por ele. A Luftwaffe, por exemplo, tentou empregar de maneira semelhante seus bombardeiros contra os ingleses, durante a Batalha da Inglaterra embora houvesse uma colaborao intensa, em outros cenrios, entre as foras de ar e de terra alems em combates. Tambm Churchill, por sua vez, mandou bombardear cidades alems. J os Estados Unidos, enquanto concentrou sua luta principalmente na Europa, agiu diferentemente13. Buscava-se destruir a capacidade combatente das potncias do eixo, bombardeando fbricas, ptios de trens, comboios que transportavam suprimentos, tropas, equipamentos e munio, estradas e pontes por onde os suprimentos s tropas teriam que passar, ou instalaes que tinham evidente impacto sobre a capacidade produtiva. No se tratava de bombardeios sobre a populao para acelerar o fim da guerra. No se deve subestimar a dificuldade dessa tarefa nas condies vigentes poca. Mesmo com os melhores equipamentos, a preciso dos lanamentos era baixssima, agravada pela altitude em que os bombardeiros tinham que voar para escapar da artilharia anti-area. Portanto, grandes quantidades de bombas tinham que ser lanadas para produzir dano significativo em apenas um nico alvo, implicando grande concentrao de avies (facilitando o trabalho da artilharia antiarea) e sucessivas sortidas, com grande risco para os pilotos e enorme consumo de combustvel. Para que se tenha uma estimativa da enorme dificuldade desse tipo de ao, observe-se o que ocorreu quando americanos e britnicos bombardearam as refinarias de petrleo de Leuna, Ludwigshafen-Oppau e Zeitz, ou seja, apenas trs alvos, razoavelmente grandes: foi despejado um total de 29.956 toneladas de bombas; destas, apenas 3.781 toneladas (12,6%) atingiram os alvos (Parks 1995: 145). Levando-se em conta que o B-17 Fortaleza Voadora bombardeiro empregado em maior quantidade pelos EUA na guerra transportava normalmente uma carga de aproximadamente 2.724 kg de bombas, isso implicaria que, caso apenas bombardeiros desse tipo tivessem sido empregados na ao, teriam sido necessrias aproximadamente 11.000 sortidas para destruir apenas trs refinarias. Para transportar essa quantidade de bombas, cada
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Sobre a doutrina e o emprego de bombardeiros dos EUA antes e durante a Segunda Guerra Mundial, v. Biddle, 1995; Faber, 1997; McFarland, 1995; Parks, 1995.

10 avio estaria carregando algo em torno de 11.300 kg de combustvel; isso implica que teriam sido consumidas, apenas nessa ao, 124.300 toneladas de combustvel. Acrescente-se que cada bombardeiro tinha uma tripulao composta por entre 6 a 10 pessoas. Com isso, possvel avaliar o custo logstico e o risco para os pilotos americanos e britnicos para destruir apenas trs alvos. J contra o Japo, as coisas ocorreram diferentemente. Comeando em janeiro de 1945, o bombardeio sobre o Japo se concentrou inicialmente em alvos relacionados produo, como preldio a uma futura invaso. Rapidamente, porm, passou-se a uma ofensiva sistemtica contra a populao das cidades, na expectativa de se tornar dispensvel invadir o territrio japons. Dado que as cidades japonesas eram extremamente vulnerveis a incndios, bombas incendirias compuseram o grosso do bombardeio: em maio de 1945, por exemplo, elas equivaleram a 75% do total. As cidades japonesas foram bombardeadas sistematicamente no perodo compreendido entre janeiro e agosto de 1945 (Overy, 1991: 97-101). A detonao dos artefatos em Hiroshima e Nagasaki foi apenas uma parte desse processo. Robert Pape estudou sistematicamente o papel do bombardeio areo desde a Segunda Guerra Mundial, inclusive na rendio japonesa (Pape, 1996: 87-136). Seu rigorosssimo estudo mostra cabalmente que foi a derrota fragorosa das foras japonesas diante dos soviticos na Manchria que precipitou a rendio. De fato, as foras japonesas na Manchria eram consideradas pelo alto comando japons como suas melhores foras; se elas puderam ser vencidas to facilmente, o que aconteceria no caso de uma invaso do territrio japons pelos aliados? luz destes resultados, o alto comando japons passou a julgar que no seria possvel resistir ao avano das tropas invasoras. Ao mesmo tempo, a reviso das atas de reunio do governo japons deixa claro que a bomba atmica fora percebida pelo seu exrcito como apenas uma superbomba, que no alterava a situao geral: desde o comeo do ano, cidades japonesas vinham sendo sistematicamente incineradas pelo bombardeio. Em apenas um dia, por exemplo (entre 9 e 10 de maro de 1945), morreram mais pessoas em Tquio que em 6 de agosto em Hiroshima; e Tquio continuou sendo bombardeada nos meses seguintes alm de outras cidades. Dessa forma, compreensvel a percepo do alto comando japons segundo a qual a bomba atmica no significava grande coisa; j a incapacidade de resistir a uma invaso do Japo e a perspectiva de uma ocupao sovitica eram fatos novos que foravam a rendio para evitar o fim do Imprio Japons. No passa de lenda a histria de que as bombas de Nagasaki e Hiroshima apressaram a rendio do Japo. Ao contrrio, portanto, dos bombardeios cujo propsito diminuir a capacidade combatente do oponente, bombardeios indiscriminados contra cidades so efetivamente um emprego poltico do terror; a julgar pela experincia histrica, alis, um emprego bastante ineficaz. A histria no registra nenhum caso de sucesso dessa atitude. Essa anlise do bombardeio douhetiano necessria para que se possa agora caracterizar com mais preciso o que seria o emprego terrorista do terror, e como ele se distingue de outras formas de emprego poltico do terror. Como j dito antes, isso crucial para que se possam identificar respostas adequadas a fenmenos distintos. Passemos ento agora a discutir o que seria o terrorismo propriamente dito, ou seja, o emprego poltico terrorista do terror.

Emprego poltico terrorista do terror

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Imaginemos que um grupo de pessoas seqestra um avio, desviando-o para outro aeroporto e fazendo os passageiros e tripulao independentemente de quem sejam de refns. Rapidamente a notcia se espalha, as negociaes se prolongam, aumentando a tenso e o interesse do pblico em geral no episdio. Um grupo assume a autoria do seqestro, em nome de uma determinada causa. Rapidamente, divulga-se a existncia do grupo, comeam a correr notcias a respeito da causa alegadamente defendida por ele e sobre a situao que a gerou. Seja
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Na discusso que se segue, fui fortemente inspirado pelo excepcional texto de Fromkin (1975), embora sejam muitas as discordncias, inclusive de fundo. Entretanto, dificilmente eu teria desenvolvido meu raciocnio sem os formidveis insights trazidos pelo seu texto.

11 qual for o desenlace concreto da situao (por exemplo, morte ou no de um ou mais refns; os seqestradores conseguem ou no escapar), possvel que o grupo em questo tenha atingido seu objetivo mais imediato: tornar conhecida uma situao e a existncia de um grupo voltado para mud-la. Bem provavelmente, esse grupo considera que h uma quantidade grande de pessoas que tambm est insatisfeita com aquela situao; vrias dessas pessoas estariam dispostas a lutar contra ela; apenas no sabem como faz-lo ou se sentem isoladas e impotentes na sua insatisfao. Ao tornar conhecido aquelo grupo, os autores do seqestro esperam ampliar o nmero de aderentes sua causa, aumentando progressivamente sua fora at que esteja em condies de enfrentar os agentes da opresso a que se julgam submetidos. Os exemplos so inmeros. Agora, imaginemos que os membros de um outro grupo, ligado a uma outra causa, acreditem que h pessoas insatisfeitas com a situao que o grupo combate e que sabem que h outras pessoas lutando, mas no acreditam na possibilidade de derrotar os responsveis por essa situao e, portanto, no se engajam na luta. Como aquele grupo poderia modificar essa percepo e recrutar mais gente para combater pela sua causa? Demonstrando a vulnerabilidade do pas, governo ou faco oponente, atravs da realizao de seqncias de atentados que repetidas vezes mostrem a incapacidade do oponente de proteger seus cidados ou sditos; em determinadas situaes, pode-se querer mostrar at mesmo a incapacidade das prprias foras armadas ou policiais do oponente de protegerem a si mesmas. Nesse caso, as conseqncias do atentado tm grande importncia, alm da divulgao: preciso que a vulnerabilidade fique caracterizada pela ocorrncia concreta de danos. Tambm aqui os exemplos so inmeros, mas um particularmente famoso e dramtico foi o duplo atentado cometido pelo Hezbollah contra soldados americanos e franceses que faziam parte da fora multinacional de paz em Beirute, em 1983 (Kramer, 1998; Jenkins, 1986). O problema que a vulnerabilidade supostamente demonstrada nesses episdios ilusria; o sucesso dos atentados decorre simplesmente do fato de que impossvel estar preparado o tempo todo para se defender em todos os lugares e situaes. Com o passar do tempo, a conscincia de que as perdas e danos so absorvidos sem maiores dificuldades pelo alvo neutraliza o impacto dos atentados, que tendem a se tornar estreis. Dificilmente, portanto, essa atitude produz qualquer resultado significativo, a no ser que ela produza uma reao, uma alterao poltica de rumos da parte do alvo (como se ver mais adiante). Mas a situao pode ser ainda mais difcil, do ponto de vista de um grupo que combate uma determinada situao poltica: as demais pessoas que viveriam sob a mesma situao no estariam insatisfeitas porque, na viso do grupo, poderia haver um mascaramento da opresso; para que as pessoas se dispusessem a combat-la, seria preciso, antes de mais nada, desmascarar essa opresso. Como faz-lo? Provocar da parte do opressor uma reao que no deixe dvidas quanto realidade da opresso, desnudando-a inteiramente. A Frente de Libertao Nacional FLN, na Arglia, parece ter tentado exatamente isso: deixar claro que, ao contrrio do que afirmavam os franceses e o governo francs, os argelinos no eram considerados iguais aos europeus. Ao iniciar seus atentados, em 1954, a FLN desencadeou uma reao tal do governo francs culminando com o fato de a represso aos argelinos passar a ser feita exclusivamente por europeus que mostrou o racha evidente entre os dois grupos. Ao contrrio do que esperava, a FLN no aumentou suas foras a partir da, e a independncia da Arglia se deveu a inmeros outros fatores (Crenshaw, 1995a). Mas a reao do governo francs aos atentados da FLN efetivamente inviabilizou a sustentao da fico de igualdade entre os franceses europeus e argelinos, e, portanto, da inexistncia de uma nao argelina (Fromkin, 1975). O que h de comum entre as trs situaes acima, alm da presena do elemento do terror, e que as distingue do que chamamos de emprego poltico no-terrorista do terror? Nas situaes de emprego poltico no-terrorista do terror, visa-se a forar diretamente o alvo a comportar-se da maneira proclamada por quem est empregando o terror; h uma vinculao direta entre o emprego do terror e o objetivo ltimo buscado por quem o emprega. Exemplo: o objetivo ltimo dos Aliados com relao ao Japo era que este se rendesse, abrindo mo de suas conquistas territoriais. Portanto, bombardeiaram-se indiscriminadamente as cidades do Japo para

12 aterrorizar sua populao e apressar a rendio do seu governo, incluindo a renncia deste s conquistas territoriais. Nas situaes logo acima, em contraste, o objetivo do emprego do terror permitir romper uma barreira que impede a reunio de foras para mudar uma situao; no h, no caso do terrorismo, uma vinculao direta entre o emprego do terror e o objetivo ltimo buscado pelo grupo, at porque este no dispe de fora suficiente para faz-lo; seu objetivo aumentar a sua fora. Quando se quer obrigar algum a fazer algo, preciso dizer a ele o que se quer (Schelling, 1982); nos exemplos acima, a melhor maneira de um grupo no obter o resultado imediato desejado anunci-lo. Neste sentido, pode-se dizer que o terrorismo apenas uma parte, ou etapa, de um seqenciamento de atos e engajamentos vinculados a um propsito poltico ltimo, a que ele se vincula de maneira apenas indireta e no de maneira imediatamente perceptvel. Desse modo, o terrorismo no deve ser entendido como uma estratgia propriamente dita; poderamos chamlo, talvez, de um estratagema, num sentido um pouco mais rigoroso que o de um simples ardil, mas envolvendo necessariamente a idia de despiste e ocultao de seus objetivos imediatos mas no dos seus objetivos ltimos. importante salientar o quanto isso tem de arriscado. O emprego do terror tende geralmente a alienar a populao, dessolidarizando-a com a causa defendida pelo grupo; por isso que, em algumas situaes como quando se trata simplesmente de publicizar uma causa , a destruio efetiva deve ser minimizada e os prprios atentados no devem se multiplicar muito. Ao contrrio, quando se trata de expor vulnerabilidades e induzir mudanas de comportamento significativas no alvo, a ocorrncia de destruio passa a ter importncia em si mesma independentemente de suas conseqncias materiais para a correlao de foras. Isso intensifica a resistncia ao terror da parte dos diversos pblicos, tendendo a aumentar a prioridade do combate ao terrorismo e, no limite, podendo ter como conseqncia o desbaratamento do grupo. por isso que as aes tm que ser calculadas para provocar da parte do alvo final (no do alvo imediato da ao) uma reao favorvel ao grupo. O problema que, caso se conhea ou perceba o intento imediato do grupo, a reao que ele quer que o alvo imediato tenha, suas intenes so facilmente frustradas. Por fim, a experincia de lidar com o terrorismo vai permitindo o desenvolvimento de maneiras eficazes de lidar com ele e, principalmente, o atenuamento do impacto de cada ao particular diminuindo progressivamente sua eficcia. A contrarresposta bvia do grupo terrorista aumentar a dramaticidade dos atentados; a maneira mais eficaz de faz-lo , naturalmente, aumentar o nmero de mortos em cada atentado agravando o risco de alienar possveis apoios, ao invs de angari-los. Como se disse antes, portanto, o recurso ao terrorismo extremamente arriscado. Entretanto, existiriam outras maneiras de superar essas mesmas dificuldades: organizao de base, intensa atuao poltica junto base potencial de apoio do grupo, possivelmente conjugada com o emprego de guerrilha, por exemplo. Por que , ento, que alguns grupos empregam um estratagema to arriscado como o terrorismo? A sensao de urgncia ou de premncia que o diferencial (Crenshaw, 1998: 13). Essa sensao pode provir de vrias fontes: seja da personalidade dos lderes do grupo, seja a presso externa de algum competidor, seja a existncia de uma janela de oportunidade poltica percebida pelos lderes do grupo; no importa. O que relevante que o grupo considera que no h tempo para processos demorados, e decide acelerar as coisas atravs do estratagema arriscado do terrorismo15.
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No dizer de Martha Crenshaw: In addition to small numers, time constraints contribute to the decision to use terrorism. Terrorists are impatient for action. This impatience may, of course, be due to external factors, such as psychological or organizational pressures. The personalities of leaders, demands from followers, or competition from rivals often constitute impediments to strategic thinking. But it is not necessary to explain the felt urgency of some radical organizations by citing reasons external to an instrumental framework. Impatience and eagerness for action can be rooted in calculations of ends and means. For example, the organization may perceive an immediate opportunity to compensate for its inferiority vis--vis the government. A change in the structure of the situation may temporarily alter the balance of resources available to the two sides, thus changing the ratio of strength between government and challenger. (Crenshaw, 1998: 13). Entretanto, a discusso extraordinariamente pertinente de Crenshaw peca por reduzir a possibilidade do terrorismo a grupos que desafiam

13 Com tudo isso em vista, portanto, podemos entender terrorismo como sendo o emprego do terror contra um determinado pblico, cuja meta induzir (e no compelir nem dissuadir) num outro pblico (que pode, mas no precisa, coincidir com o primeiro) um determinado comportamento cujo resultado esperado alterar a relao de foras em favor do ator que emprega o terrorismo, permitindo-lhe no futuro alcanar seu objetivo poltico qualquer que este seja. Essa definio tem importantes conseqncias, que apresentamos agora a ttulo de concluso deste trabalho.

Concluses
Uma primeira concluso que o terrorismo intrinsecamente, e no apenas empiricamente, um estratagema do fraco16. Nas trs situaes descritas acima, determinado grupo emprega o terrorismo com o objetivo de alterar em seu favor a relao de foras; mas no se espera que o terrorismo produza, por si s, o resultado ltimo almejado pelo grupo. A segunda concluso relaciona-se diretamente com o combate ao terrorismo. Trata-se do fato de que esse combate envolve pelo menos dois processos: a neutralizao do grupo (frustrar seus intentos) e seu desbaratamento. Enquanto no possvel desbaratar o grupo terrorista, podemse frustrar seus intentos de duas formas. A primeira impedir a ocorrncia de atentados, tentando antecip-los e impedi-los. Isso exige um grande investimento em inteligncia. Entretanto, mesmo com esse investimento, nem sempre possvel antecipar ou impedir todos, e deve-se estar preparado para a possibilidade de ocorrncia de alguns. O que possvel, porm, evitar produzir o resultado imediato desejado pelos terroristas, como, por exemplo, determinada mudana no comportamento poltico. Idealmente, essa informao ser antecipada, tambm a partir de enorme investimento em inteligncia. Entretanto, bem possvel que isso s se consiga da maneira mais difcil e custosa, ou seja, a partir da experincia alheia ou prpria. De qualquer modo, a maneira mais eficaz de neutralizar grupos terroristas, enquanto no se pode desbaratlos, absorver social e politicamente os danos e mortes advindos dos atentados enquanto isso for possvel e ir acumulando informaes e construindo as condies polticas que permitam, no futuro, desmantelar as organizaes. Entretanto, quando determinada situao obriga uma resposta, uma mudana poltica da parte do alvo, ainda assim importante que essa resposta no se d nos termos desejados pelos terroristas. Martha Crenshaw (1995a: 475) distingue entre efetividade17 e sucesso de terroristas: so eficazes quando obrigam a uma mudana no comportamento de seu alvo; so bem sucedidos quando essa mudana se d na direo desejada18. bom lembrar que determinadas situaes, como erros de clculo da parte dos terroristas, podem criar condies polticas mais favorveis ao combate contra os prprios terroristas. Em situaes desse tipo, o ato terrorista ter sido efetivo, porm claramente mal sucedido, e at contraproducente. Uma terceira concluso que, pelo menos em princpio, o terrorismo pode ser empregado por qualquer tipo de ator: privado (individual ou coletivo) ou estatal (um grupo que controla politicamente um estado, legitimamente ou no, reconhecido como governo ou no). Ou seja, o tipo de autor no pertence definio; passa a ser uma questo exclusivamente emprica a
governos. Como se ver mais adiante, essa restrio indevida. Mas o clculo estratgico de Crenshaw impecvel. Jenkins, 1986; Crenshaw, 1998; Fromkin, 1975 concordam que o terrorismo empregado pelos fracos. Nossa considerao difere em dois pontos: por consider-lo como apenas parte de uma estratgia, ou seja, o que chamamos de estratagema; e pelo carter de necessidade da afirmao. O termo em ingls effectiveness, geralmente traduzido por eficcia. Tanto aqui quanto no texto de Crenshaw (1995a), entretanto, o sentido aproxima-se de produzir algum efeito; da traduzi-lo por efetividade Nos termos da autora: To be effective, terrorism need merely produce a decided or decisivie effect, which may not reflect the original intent of the actor. Thus, explaining effectiveness requires knowledge of outcomes but not necessarily of intentions. However, to claim that terrorism is successful implies that it is effectual, in the sense of producing the effects its users sought and anticipated. Its consequences must be those envisaged by the decision makers in question. Making an argument that terrorism is successful thus presumes that terrorism is instrumental and that the strategy behind it can be discovered. Terrorism can be effective without being successful, since it ban produce decisive results that are nevertheless counterproductive; but if it is without any important consequences, it has clearly failed. (Crenshaw 1995a: 475)

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14 possibilidade ou no de indivduos isolados empregarem o terrorismo. O caso do Unabomber indica ser possvel que isso acontea. Mais complicado : quando que se pode falar de terrorismo governamental ou terrorismo de estado? Geralmente a resposta se liga a um sentido do termo terrorismo que rejeitamos aqui, e que se refere a um dos empregos polticos no-terroristas do terror. Creio que nossa discusso nos permite encarar o problema de maneira mais consistente. Uma maneira cada vez mais comum (Hoffman, 1999: 15) quando um grupo que controla politicamente seja de maneira legtima ou ilegtima, reconhecido como tal ou no um determinado territrio reconhecido como um Estado tenta avanar alguns de seus objetivos atravs do apoio, ainda que velado, a uma ou mais organizaes terroristas. Outra maneira menos presente no debate o emprego puro e simples do terrorismo por parte do grupo que controla politicamente um pas: por exemplo, um grupo que controla politicamente um Estado bem mais provavelmente de maneira ilegtima tenta aumentar a coeso interna de seu pas atravs da criao de uma ameaa externa, ou at mesmo de uma guerra, a que o grupo em questo acha que pode resistir; para consegui-lo, aterroriza a populao de outro pas (podendo, para tanto, valer-se inclusive de outros grupos terroristas), com o objetivo de forar seu governo a uma resposta militar que produza aquela coeso desejada. O importante, portanto, caracterizar que o emprego do terror feito pelo grupo poltico que controla, legitimamente ou no, o Estado em questo seja um emprego terrorista do terror ainda que de forma indireta, atravs de um outro grupo. A quarta concluso refere-se ao alvo do terrorismo: no sentido utilizado aqui, s se pode aterrorizar uma coletividade, e no um indivduo isolado (embora nada impea que, no final, se queira aterrorizar e mudar o comportamento de apenas um indivduo); entretanto, ao contrrio do que afirmam alguns autores (por exemplo, Crenshaw, 1995a, embora inadvertidamente), nada obriga a que esta seja um governo. H vrios exemplos do emprego do terrorismo como instrumento de luta entre faces ou grupos rivais; mesmo Crenshaw (1995a) chama a ateno para a importncia do terrorismo na disputa entre a FLN e o Movimento Nacional Argelino (MNA) pelo controle poltico do processo de luta pela independncia da Arglia. Uma quinta concluso : do ponto de vista dos terroristas, o importante tornar o feito (o atentado) conhecido na populao que se pretende aterrorizar, e no utilizar meios de comunicao de massa19 per se. O fato de que modernamente os terroristas se valham desse fenmeno social se deve apenas ao fato de que esta hoje a melhor maneira de divulgar seus feitos e causas; mas isso no tem nada de intrnseco ao terrorismo. Por exemplo, os zelotas e sicrios, na Judia do sculo I dC, ao realizarem seus atentados em eventos pblicos com grande presena popular, obtinham o mesmo efeito sobre a populao que lhes interessava; os assassinos, que atuaram no mundo islmico entre 1090 e 1275, eram tambm bastante eficazes em divulgar no s seus feitos como tambm sua causa (Rapoport, 1984). Da concluso acima decorre uma sexta: ao contrrio do que freqentemente se afirma (v., por exemplo, Fromkin, 1975), o terrorismo no um fenmeno exclusivo dos tempos modernos, havendo exemplos histricos antigos disponveis para estudo e comparao o que no quer dizer que se trata de um fenmeno a-histrico ou atemporal: evidentemente, grupos terroristas so fenmenos sociais e dependero dos recursos socialmente disponveis e necessrios de cada momento histrico para serem efetivos. Entretanto, s uma miopia terica no permite distinguir a ocorrncia do mesmo fenmeno em contextos histricos distintos. A stima concluso que, conceitualmente, no faz sentido distinguir terrorismo domstico de terrorismo internacional ou transnacional20. Essa distino, entretanto, tem uma certa relevncia prtica no que se refere ao combate ao terrorismo, pois haver muito mais dificuldades polticas para se desbaratar um grupo com ramificaes em vrios pases, e essas dificuldades crescem exponencialmente quanto maior for o nmero de pases envolvidos. De tudo o que foi dito at agora, possvel perceber que foram respondidas quatro das cinco perguntas postas por Gibbs (1989: 30). A primeira o terrorismo necessariamente ilegal
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Para a utilizao de meios de comunicao de massa por terroristas, v. Nacos, 1995. Para uma discusso de terrorismo transnacional, v. Sandler, Tschirhart and Cauley, 1983.

15 (um crime)? , como j dito, no pertinente a uma definio teoricamente relevante do fenmeno, e por isso no foi considerada. segunda o terrorismo necessariamente empregado para se realizar algum tipo particular de objetivo e, se sim, qual? respondeu-se que sim: trata-se de uma forma de emprego do terror para fins polticos, e no outros. A terceira e a quinta como o terrorismo necessariamente se distingue de operaes militares convencionais numa guerra, numa guerra civil, ou da assim chamada guerra de guerrilha? e o terrorismo necessariamente uma estratgia distinta de emprego da violncia e, se sim, qual essa estratgia? foram respondidas assim: foi concludo que o terrorismo uma etapa de uma seqncia de aes que visa a produzir um fim poltico desejado, sendo melhor caracterizado, portanto, como parte de uma estratgia, algo que definimos como um estratagema; difere de outras formas de emprego da fora pela maneira especfica como a emprega (o terror) e de outras formas de emprego do terror por no visar nem a compelir nem a dissuadir, mas sim a induzir no inimigo um comportamento que altere a relao de foras em favor do grupo terrorista. quarta pergunta necessariamente apenas oponentes de um governo empregam o terrorismo? , respondeu-se categoricamente que no: qualquer tipo de ator, individual ou coletivo, inclusive governos, podem, em princpio, empregar o terrorismo. A definio do terrorismo que expusemos anteriormente e suas conseqncias lgicas nos permitem identificar o que seria sua forma especfica de ao e compreend-lo como um fenmeno poltico. A partir da, passa a ser possvel at mesmo construir um modelo analtico de combate ao terrorismo, instrumental para que se possa analisar a eficcia de aes concretas. o que se passa a expor agora.

4. Um modelo analtico do combate ao terrorismo

A caracterizao do terrorismo feita anteriormente nos permite agora construir um modelo analtico do combate ao terrorismo, de modo a nos permitir julgar aes nessa direo. Como j visto, esse combate envolve dois processos distintos: a neutralizao e o desbaratamento. Ambos envolvem o engajamento decidido de recursos de inteligncia. No caso da neutralizao, como tambm j se viu acima, os objetivos so antecipar a meta desejada pelos terroristas e evitar produzi-la e antecipar eventuais atentados para impedir que ocorram. No caso do desbaratamento, a meta dos esforos de inteligncia identificar quais so os pontos crticos a atingir, em cada momento, de modo a progressivamente ir inviabilizando a continuidade da atuao do grupo. Esses pontos crticos sero, naturalmente, aqueles que oferecerem melhor perspectiva de resultado a cada momento, seja porque produziro efeitos mais significativos, seja porque num determinado momento possvel agir sobre uns e no sobre outros. Definir quais so esses pontos crticos em cada situao concreta depender: a. de como o grupo atende suas necessidades logsticas (equipamento, recrutamento, treinamento e refgio); b. de como o grupo atende a suas necessidades financeiras; c. da sua organizao (inclusive de suas ramificaes internacionais, quando for o caso); d. do apoio poltico de que o grupo dispe. Examinemos cada um desses fatores. a. Necessidades logsticas: Normalmente, equipamento no um gargalo de organizaes terroristas. A realizao de atentados envolve geralmente explosivos ou outros insumos razoavelmente baratos e fceis de se adquirir, e que podem ser armazenados sem maiores dificuldades e sem levantar grandes suspeitas. Mesmo os armamentos mais freqentemente empregados por grupos terroristas so armamentos leves, de aquisio, armazenamento e distribuio bem mais simples se comparados, por exemplo, a peas de artilharia. O recrutamento de novos membros um problema, pois o carter clandestino dos grupos terroristas exige extremo cuidado na seleo de possveis novos membros, j que estes muito rapidamente tero acesso a informaes sensveis com relao ao grupo; falhas no recrutamento podem produzir danos graves. Entretanto, quem combate o terrorismo s pode explorar essa vulnerabilidade de uma maneira: procurando infiltrar agentes nas organizaes, de maneira a obter informaes relevantes sobre o grupo, sobre sua organizao interna, sobre seus objetivos e eventualmente sobre atentados que venham sendo planejados. Esse tipo de ao

16 indispensvel para a neutralizao e para o desbaratamento de grupos terroristas, mas dificilmente o recrutamento poder se tornar um ponto crtico quando do desbaratamento do grupo. J o treinamento oferece mais prontamente alguns pontos crticos sobre os quais se pode agir mais decisivamente. Com efeito, os novos membros precisam ser treinados no manejo de equipamentos, inclusive a confeco e manuseio de artefatos explosivos e manuseio de armamentos e de equipamentos de comunicao, quando for o caso; em procedimentos de segurana, despiste, disfarce, comunicao, evaso e ao em grupo; precisam ser instrudos nos objetivos do grupo, sua ideologia, seus mecanismos de recompensa e punio, de comando e de controle. Nesse particular, h mesmo uma relao direta entre a estrutura organizacional do grupo e o treinamento: quanto mais descentralizada for a organizao do grupo, maior a necessidade de treinamento, uma vez que haver uma grande margem de autonomia para membros que ocupam posies inferiores na estrutura organizacional do grupo. Tudo isso exige infra-estrutura, principalmente espao: necessrio um ou mais locais onde tudo isso possa ser feito. Esses locais podem ser de dois tipos: esconderijos e santurios. No que se refere aos esconderijos, a maior dificuldade localiz-los: uma vez identificados, esses esconderijos podem, em princpio, ser reduzidos. Santurios so um problema diferente: trata-se de reas razoavelmente protegidas, geralmente pela dificuldade poltica de se os atacar: normalmente, so garantidos por grupos que controlam politicamente um estado, o que introduz um complicador significativo na equao. Caso seja possvel contornar politicamente o problema, entretanto, santurios tornam-se pontos crticos bvios para uma ao de combate ao terrorismo. Santurios e esconderijos so tambm importantes porque servem de refgio para membros que tenham sido descobertos, e tambm para lderes do grupo. Podemos chamar de estrangulamento logstico do grupo terrorista a essas atividades de identificao, localizao e destruio de campos de treinamento e de refgio. b. Finanas: Como qualquer organizao, um grupo terrorista necessita de recursos para poder funcionar. preciso financiar o deslocamento de militantes, adquirir equipamento, sustentar os locais de treinamento e de refgio, viabilizar o treinamento, a atuao de militantes em tempo integral, garantir financeiramente determinados tipos de apoio ou de tolerncia etc. Agir sobre a rede de financiamento uma ao bvia no sentido de inviabilizar a ao de grupos terroristas. Entretanto, nem sempre isso fcil, em funo da dificuldade de se obterem informaes relevantes, seja de onde se procurar, seja em funo da existncia de entraves legais e polticos investigao. Essa atuao pode ser dificultada ainda pela existncia eventual de proteo poltica significativa para o grupo terrorista. Quando esses entraves podem ser superados e quando possvel reunir informaes suficientes, estrangular financeiramente os grupos pode ser uma ao bastante promissora. Esse tipo de atuao pode levar o nome de sufocamento financeiro do grupo terrorista; c. Organizao: A maneira como o grupo est organizado tambm pode oferecer pontos crticos significativos. Grupos centralizados, com estrutura de comando verticalizada, com pouca autonomia da parte de escales subordinados, podem sofrer forte abalo se algumas de suas lideranas chaves forem neutralizadas, ou se houver interrupo significativa nos processos de comunicao entre lderes e liderados. Mesmo grupos mais descentralizados, entretanto, geralmente dependem de pessoas-chaves em diversos processos necessrios sua sobrevivncia e / ou atuao: por exemplo, indivduos que desempenham papel crucial nos encadeamentos que viabilizam a aquisio de equipamentos, munies, suprimentos pelo grupo, ou responsveis pelas transaes financeiras clandestinas que sustentam suas operaes; a neutralizao dessas pessoas pode tambm impactar negativamente, e de maneira bastante acentuada, na capacidade operacional do grupo pelo menos at que este se recomponha. A esse tipo de atuao podemos denominar desarticulao do grupo terrorista. d. Apoio poltico: Entretanto, para grupos que dependem fortemente de apoio poltico, este normalmente um dos pontos mais importantes sobre o qual se pode agir. As bases de apoio, sem excluso, podem ser: governos reconhecidos como tal; grupos que controlam politicamente determinados estados, sem serem reconhecidos como governos; pessoas ou redes de pessoas

17 influentes em um ou mais pases; uma ampla base social. O apoio de um governo pode prover apoio significativo em termos logsticos (santurios e / ou esconderijos, equipamento, ajuda no treinamento, tolerncia no recrutamento), financeiro (repasse de fundos para o grupo) e organizacional (infra-estrutura de comunicaes, apoio de inteligncia, fornecimento de documentos, proteo a transaes, cobertura). Porm, o apoio mais significativo que um governo pode dar a um grupo terrorista acrescentar um enorme complicador para aqueles que combatem o grupo terrorista: afinal, uma ao contra o grupo poder trazer retaliaes polticas da parte do governo que o apia; se se trata de um estado poderoso, influente, a possibilidade dessa retaliao que possivelmente inclua o emprego de fora tem que ser levada em conta. Alm disso, o complicador pode ser ainda mais grave, ao trazer fatores poltico-jurdicos ainda mais significativos: se um governo oferece santurio a um grupo terrorista, atacar o santurio implica atacar efetivamente um estado. Quando se trata de um grupo que controla politicamente um estado, a situao um pouco menos grave. Com efeito, embora permanea a capacidade de dar algum tipo de apoio logstico, financeiro e organizacional ao grupo terrorista, os fatores jurdicos a serem levados em conta ficam bastante enfraquecidos, e alguns recursos se tornam limitados. Entretanto, o complicador poltico ainda tem que ser levado em conta, principalmente se o grupo que controla ilegitimamente um estado e apia grupos terroristas , por sua vez, apoiado por um governo reconhecido como tal. Redes de pessoas influentes podem fornecer ainda algum tipo de apoio logstico, financeiro e organizacional, mas em bem menor escala. O maior apoio que podem aportar a um grupo terrorista dificultar politicamente a montagem de esforos de combate ao terrorismo, em um ou mais pases. Quando se trata de uma ampla base social, concreta ou potencial, o grupo terrorista tem uma facilidade maior para arregimentar novos membros, uma menor disposio, por parte da populao, em colaborar com informaes, uma capacidade maior dos terroristas de se confundirem com a populao, alguma capacidade de arrecadao de fundos e uma capacidade maior de exercer presso sobre governos no sentido de que estes apiem ou ao menos tolerem a ao de grupos terroristas. Sobre redes de influncia, diversas formas de ao podem ser desenvolvidas, de maneira a reverter ou neutralizar o apoio: desde negociaes envolvendo concesses at presses dos mais diversos tipos. Sobre governos ou grupos que controlam estados, tambm podem se negociar concesses mtuas ou exercer presses diversas e, eventualmente, travar-se uma guerra contra um ou mais destes. J no que se refere a uma base social ampla, a maneira provavelmente mais eficaz pode ser agir sobre a situao conflitiva que d base insatisfao que gera o apoio social ao grupo terrorista em questo. claro, esse tipo de ao tambm pode ser bastante eficaz para prevenir o crescimento ou mesmo o surgimento de grupos terroristas, assim como pode tambm ser eficaz no sentido de reverter os outros tipos de apoio poltico de que determinado grupo pode dispor. possvel tambm que essa ao sobre a rede de apoios polticos para o isolamento de um determinado grupo seja apenas um primeiro passo no sentido de viabilizar outras aes, cujos focos sejam o estrangulamento logstico, o sufocamento financeiro e / ou a desarticulao. A esse quarto tipo de atuao, portanto, podemos dar o nome de isolamento do grupo terrorista. Naturalmente, no h nenhuma razo pela qual a priori apenas uma dessas formas de ao venha a ser empregada no momento de se desbaratar um grupo terrorista. O enfrentamento concreto de um ou mais grupos poder envolver qualquer combinao ou seqncia desssa atividades em cada momento, em funo dos pontos crticos identificados. A partir desse modelo, fica clara a importncia de se distinguirem os empregos polticos terrorista e no-terrorista do terror: patente que as idias de neutralizao e de desbaratamento so inadequadas para se lidar com as formas de emprego poltico no-terrorista do terror. No exemplo do bombardeio douhetiano, as duas respostas bvias seriam o combate direto s foras do oponente ou uma retaliao contra sua populao, atravs do emprego

18 simtrico do bombardeio douhetiano com as mesmas dificuldades.

5. Concluso
O terrorismo aparece aqui como uma forma especfica de luta poltica, um estratagema voltado para alterar rapidamente a correlao de foras. Tem como fim uma meta poltica; emprega como meio de ao uma forma especfica de emprego da fora o terror; mas emprega-a no de forma a produzir imediatamente aquela meta poltica, isto , no visa a dissuadir nem a compelir, mas sim a induzir no alvo um comportamento que permita derrot-lo. Assim sendo, combat-lo exige procedimentos especficos, que podem variar conforme o caso. Cremos que a definio de terrorismo aqui apresentada no s nos ajuda a distingui-lo de outras formas de luta, mas tambm a construir um modelo de combate ao terrorismo que permite orientar e analisar formas concretas de enfrentamento e identificar suas perspectivas de sucesso.

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