Repblica Federativa do Brasil Presidenta da Repblica Dilma Vana Rousseff Ministro das Cidades Mrio Silvio Mendes Negromonte Secretrio Executivo do Ministrio das Cidades Roberto de Oliveira Muniz Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental Leodegar da Cunha Tiscoski Chefe de Gabinete Yuri Rafael Della Giustina Diretora de Articulao Institucional Viviana Simon Diretor de Desenvolvimento e Cooperao Tcnica Manoel Renato Machado Filho Diretor de guas e Esgotos Johnny Ferreira dos Santos
1 Edio
Braslia 2011
Copyright 2011 Ministrio das Cidades Permitida a reproduo sem fins lucrativos, parcial ou total, por qualquer meio, se citados a fonte e o stio da Internet no qual pode ser encontrado o original em http//:www.cidades.gov.br Disponvel tambm em: http://www.cidades.gov.br/planosdesaneamento Tiragem desta edio: 8.500 exemplares Impresso no Brasil 1 Edio: 2011 Diretoria de Articulao Institucional/Secretaria Nacional de Saneamento Bsico/Ministrio das Cidades Pesquisa realizada com o apoio de: Ministrio das Cidades/ Secretaria Nacional de Saneamento Bsico Editorao eletrnica: Vincius Gomes Impresso: xito Grfica e Editora CIP Brasil. Catalogao-na-fonte ________________________________________________________________ Brasil. Ministrio das Cidades. Peas Tcnicas Relativas a Planos Municipais de Saneamento Bsico Braslia: Ministrio das Cidades, 2011. 1 edio. 244 p.: il. ISBN 978-85-7958-024-6 I. Poltica. II. Planejamento. III. Saneamento. IV Publicaes oficiais. V. Ttulo. CDU 33.021:628(061)(81) ndices para catlogo sistemtico: 1. Poltica. Planejamento 2. Saneamento. 3. Publicaes oficiais
APRESENTAO GERAL
A Lei n 11.445/2007 orienta os municpios a implementarem suas polticas e a elaborarem os seus Planos Municipais de Saneamento Bsico. A este instrumento de planejamento dada grande importncia na nova organizao e estruturao da gesto dos servios de saneamento. Esta publicao faz parte do conjunto de materiais tcnicos que a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental SNSA est publicando: Guia para Elaborao de Planos de Saneamento Bsico Participativos, Poltica e Plano Municipal de Saneamento Ambiental: Experincias e Recomendaes, Cartilha Plano de Saneamento Bsico Participativo. Aborda aspectos relativos ao planejamento e gesto, aos pressupostos e metodologia para a elaborao de planos, ao contedo mnimo definido para o diagnstico, participao e ao controle social, ao uso de tecnologias apropriadas e aos novos paradigmas tecnolgicos, avaliao de polticas pblicas e a atividades de regulao, fiscalizao e do financiamento das aes. Aps a publicao, esses materiais sero utilizados para a divulgao e sensibilizao dos municpios, titulares do servio e responsveis por formular a poltica e elaborar o plano de saneamento bsico, aes indelegveis a outro ente, quanto importncia do planejamento e da participao. Essas aes ilustram a preocupao da SNSA e do Ministrio das Cidades em contribuir e apoiar os municpios brasileiros no processo de reorganizao do saneamento bsico no pas, orientado pela nova lei do saneamento - uma conquista da sociedade brasileira.
Documento Conceitual
Revisado e atualizado por: Clnio Argolo Joo Batista Peixoto Joo Carlos Machado Tatiana Santana Timteo Pereira Alexandre Arajo Godeiro Carlos Otvio Silveira Gravina Gabriella Pereira Giacomazzo Braslia - 2011
SUMRIO
1 Gesto e Planejamento da Prestao dos Servios de Saneamento Bsico no Brasil: Contexto Atual e Desafios...........................................................................................................................11 2 Elaborao de Plano de Sane amento Bsico: Pressupostos.......................................................................................13 2.1 A natureza pblica das aes de saneamento bsico.....................................................................................................13 2.2 Os princpios da poltica de saneamento bsico...........................................................................................................19 2.3 A intersetoralidade......................................................................................................................................................21 2.4 Gesto associada e o papel dos diferentes entes da federao....................................................................................26 3 Plano de Saneamento Bsico: Aspectos Metodolgicos ..........................................................................................32 3.1 Ao de planejamento: conceitos e abordagens...........................................................................................................32 3.1.1 Quais so os sujeitos do processo de planejamento?..................................................................................................34 3.1.2 Sob quais pressupostos o planejamento ser realizado?..........................................................................................36 3.1.3 Qual o objetivo do Plano?...........................................................................................................................................37 3.1.4 Qual a metodologia que ser utilizada?...................................................................................................................37 3.2 Etapas do planejamento..............................................................................................................................................40 3.3 O planejamento e os diferentes territrios...................................................................................................................42 3.4 Plano de Saneamento Bsico, Plano Diretor e Plano de Bacia Hidrogrfica: o dilogo necessrio.................................42 4 Planos Municipais de Saneamento Bsico: Aspectos Legais....................................................................................46 5 Referncias..................................................................................................................................................................48
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1. Gesto e Planejamento da Prestao dos Servios de Saneamento Bsico no Brasil: Contexto Atual e Desafios
A aprovao da Lei n 11.445, de 5 de janeiro de 2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico e para a poltica federal de saneamento bsico (BRASIL, 2007a), produto de amplos debates ao longo das duas ltimas dcadas, inaugurou uma nova e desafiadora fase na histria da rea de saneamento no Brasil: a exigncia legal da ao de planejamento. Segundo essa norma, cabe ao titular dos servios formular a respectiva poltica pblica de saneamento bsico, ao indelegvel a outro ente, devendo para tanto elaborar o Plano de Saneamento Bsico (art. 9, BRASIL, 2007a). A Lei n 11.445/2007, ao regular a prestao dos servios, define quatro funes de gesto: o planejamento, a prestao dos servios, a regulao e a fiscalizao. Segundo o art. 8 dessa Lei, o titular pode delegar a organizao, a regulao, a fiscalizao e a prestao dos servios, exceto o planejamento, que indelegvel. Por outro lado, a mesma lei prev que o exerccio de todas as funes de gesto deve atender ao princpio fundamental de controle social estabelecido no inciso X, do art. 2, cabendo ao titular dos servios estabelecer os mecanismos e procedimentos para essa funo, conforme determina o inciso V, do art. 9, visando garantir sociedade informaes, representaes tcnicas e participaes nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avaliao relacionados aos servios pblicos de saneamento bsico. Nessa lei, o Plano de Saneamento Bsico assume carter central e condio indispensvel para a gesto dos servios. por essa razo que estabelece, entre outras diretrizes, que: a validade dos contratos de prestao dos servios depende da existncia do Plano (inciso I, do art. 11); os planos de investimentos e projetos dos prestadores devem ser compatveis com as diretrizes do Plano ( 1, do art. 11); a entidade reguladora e fiscalizadora deve verificar o seu cumprimento (pargrafo nico, do art. 20); a alocao de recursos pblicos federais e os financiamentos com recursos da Unio ou geridos por rgos ou entidades da Unio ficam condicionados existncia do Plano (art. 50). Nesse novo cenrio, o poder local o municpio confirmado como o grande protagonista do saneamento bsico no Brasil, que, com a Lei n 11.445/2007, passa a contar com o suporte legal para exercer a titularidade na gesto dos servios, restabelecendo o que preconizou a Constituio Federal, h 20 anos, quando definiu a competncia municipal para legislar sobre assuntos de interesse local e para organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre por meio de licitao, os servios pblicos de interesse local (BRASIL, 1988, s.p). Esse novo ambiente jurdico da rea de saneamento vem ao encontro de antigos anseios de segmentos organizados da sociedade, no entanto, traz no seu bojo uma srie de desafios que devero ser enfrentados e superados por todos os atores envolvidos. At o momento, dos 5.564 municpios brasileiros, poucos dispem de Planos de Saneamento Bsico. Ou seja: a grande maioria dos municpios ainda necessita elaborar seus Planos, de forma participativa. O fato do acesso a recursos da Unio e de fundos federais estar condicionado existncia de Planos de Saneamento Bsico e regularizao dos instrumentos de outorga para prestao dos servios, includos contratos de delegao, aponta para preocupaes prementes em torno da elaborao desses Planos.
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A fragilidade do poder pblico municipal no Brasil faz com que o desenvolvimento de estratgias e mecanismos de capacitao e de apoio institucional e financeiro aos municpios, por parte dos governos federal e estaduais, tanto para a elaborao dos Planos como para o aprimoramento da gesto, seja condio necessria e urgente para o alcance dos princpios fundamentais e o cumprimento das diretrizes estatudos na Lei n 11.445/2007. Segundo dados do IBGE (2007), 72% dos municpios brasileiros tm populao menor que 20.000 habitantes, o que, somados, correspondem a cerca de 20% da populao do pas. Por outro lado, em torno de 43% da populao encontra-se em municpios com populao entre 50.000 e 1.000.000 de habitantes, correspondendo a 9,6% dos municpios. Esses dados revelam desafios diferenciados para municpios que possuem populaes menores, a maioria, e para os municpios de maior populao, a minoria, que guardam em seus territrios os maiores dficits sociais do pas, o que inclui as regies metropolitanas. Essa realidade traz dois elementos para anlise: o primeiro diz respeito s condies organizacionais, institucionais e de recursos dos municpios de menor populao para elaborarem seus Planos; o segundo relaciona-se maior complexidade das condies socioambientais e da prestao dos servios nos municpios de maior porte populacional, o que tambm requer esforos adicionais de planejamento e, consequentemente, capacidade institucional. Embora a experincia e a literatura evidenciem que polticas pblicas construdas e implementadas no nvel local tenham mais chances de obterem xitos, em face de sua proximidade realidade local e de sua permeabilidade a processos participativos e democrticos, a fragilidade atual dos movimentos sociais um fator limitador para a elaborao de Planos mais realistas e transformadores. Aliado a esse fator, a lgica clientelista que ainda vigora nas relaes entre os poderes pblicos municipais e a sociedade privilegia a manuteno do poder e, consequentemente, o status quo. A superao desse cenrio implica estimular o protagonismo do poder local e o empoderamento dos movimentos sociais, com vistas a estabelecer um pacto social entre governo e sociedade capaz de promover as transformaes necessrias. Ciente desses desafios, o Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental SNSA vem empreendendo esforos no sentido de apoiar os municpios na elaborao dos seus Planos de Saneamento Bsico e o presente ensaio busca contribuir neste processo.
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Em uma tentativa esquemtica e fazendo um recorte de tempo e lugar, no Brasil, entre a dcada de 40 do sculo XX e os nossos dias, pode-se dizer que o saneamento assumiu diferentes perspectivas. Pelo menos quatro vises podem ser destacadas ao longo do tempo: a que prevaleceu entre os anos de 40 e 60; a dos anos 60-70; a existente entre os anos 80 e 90; e a da primeira dcada do sculo XXI. Entre os anos 40 e 60, a noo de saneamento sofreu duas influncias principais: a do sculo XVIII, vinculada higiene pblica, e a do incio de sculo XIX, relacionada com a insalubridade das cidades e a sade da classe trabalhadora. Existia relao ntima entre produo da cidade, condies de saneamento e nvel de sade da populao. Prevalecia a noo de que era necessrio sanear a cidade para promover a sade do trabalhador e garantir a reproduo social e produo de capital. Assim, no Brasil, em 1942, no rastro da cooperao com os Estados Unidos, datada do incio de sculo XX, criado o Servio Especial de Sade Pblica SESP. Esse servio visava a melhoria das condies sanitrias em que viviam os trabalhadores, de forma a aumentar a produtividade no trabalho. Pretendia-se criar condies para a integrao do pas ao modelo de desenvolvimento pautado em uma economia de mercado subalterna, produtora de matria-prima e consumidora de produtos industrializados da metrpole. Para Rezende e Heller (2002), a verdadeira razo para essa cooperao era a demanda por recursos minerais e vegetais, durante e aps a Segunda Guerra Mundial. Interessava aos Estados Unidos as fontes produtoras do Vale do Amazonas, do estado de Gois e do Vale do Rio Doce, o que conduziu ao acordo de cooperao desse pas com o Brasil, com a criao do Instituto de Assuntos Interamericanos IAIA, ao qual o SESP ficou subordinado. Nesse perodo, o saneamento era entendido como uma medida de sade pblica, necessrio para prevenir doenas e garantir a produo de capital. As aes de saneamento voltavam-se, prioritariamente, para o controle de endemias, a exemplo da malria e febre amarela. No campo da sade, o saneamento vinculava-se ideia de preveno, constituindo-se em uma medida capaz de interromper o ciclo da doena. A sade, ento, seria a ausncia de doenas. Entre os anos 60 e 70, o saneamento assume outros contornos. O modelo desenvolvimentista, pautado na indstria de transformao, exigiu uma nova cidade, com infraestrutura capaz de dar suporte ao emergente ciclo produtivo. A modernizao do setor saneamento torna-se uma exigncia e a prestao dos servios de gua e esgoto vista como uma atividade que deve ser submetida lgica empresarial, com a recuperao dos custos via tarifa, inclusive o retorno do capital investido. Os servios autnomos e as empresas de economia mista colocam-se como alternativas mais viveis para as novas exigncias. Nessa poca, inicia-se o esvaziamento das aes de saneamento no mbito do Ministrio da Sade e, consequentemente, da FSESP1, que passa a contar com parcos recursos. J na dcada de 70, o governo brasileiro, com forte influncia de instituies internacionais e com financiamento do Banco Interamericamo de Desenvolvimento BID, consolida Nacional de Saneamento Planasa, por meio das companhias estaduais (REZENDE e HELLER, 2002; MERCEDES, 2002). Nesse perodo, predomina a viso do saneamento como infraestrutura urbana necessria para a estruturao das cidades industriais que se constituem naquele momento no lcus da produo de capital. As aes de abastecimento de gua e de esgotamento de esgoto so priorizadas em face da possibilidade de cobrana desses servios e, portanto, da viabilidade econmica e financeira da sua prestao. Os investimentos so direcionados para as cidades situadas em regies produtivas ligadas ao setor industrial, e os servios so ofertados para os segmentos da populao com capacidade de pagamento. Com
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1 Em 1960, o convnio com os Estados Unidos expira e o Sesp passa a ser chamado de Fundao Sesp FSESP, ligada ao Ministrio da Sade. Mais informaes em: http://www. funasa.gov.br/internet/museuFsesp.asp
isso, os segmentos populacionais e as regies mais pobres so excludos do acesso aos servios. Na mesma direo, a questo da moradia passa a ser resolvida pelas relaes econmicas do mercado imobilirio, que detm o controle da terra urbana, favorecendo a especulao imobiliria e o surgimento das periferias urbanas. O processo de urbanizao catico e desigual faz surgir um contingente cada vez maior de espoliados urbanos (KOWARICK, 1979). Naquele momento, na perspectiva governamental, prevalecia a viso do saneamento como medida de infraestrutura das cidades, como investimento necessrio reproduo do capital, como servio que deveria ser submetido lgica empresarial, tendo a autossustentao um pressuposto fundamental. As palavras de Costa e Fiszon (1989) deixam clara a polarizao, existente desde o final da dcada de 80 em torno da natureza das aes de saneamento.
Essa limitao ao acesso por meio das leis de mercado indica outro aspecto restritivo da poltica pblica para o setor: o saneamento foi encarado como um investimento financeiro que devia ser remunerado a preos de mercado. Obviamente que essa no deve ser a lgica para o setor, caso ele possa ser pensado no s como mais um investimento em infraestrutura rentvel reproduo do capital, mas como um item da poltica social (ibid., p. 3).
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Para Kowarick (1979), a periferia passa a ser a forma da fora de trabalho se reproduzir nas cidades, sendo consequncia direta do tipo de desenvolvimento econmico que se processou no Brasil. Segundo o autor, tal desenvolvimento possibilitou altas taxas de explorao do trabalho e forjou formas de espoliao que foram traduzidas nas condies de existncia da classe trabalhadora. Assim, as casas precrias, os cortios e as favelas sem servios urbanos, infraestrutura e saneamento passam a expressar a precariedade do salrio e da qualidade de vida do trabalhador, passam, em ltima instncia, a refletir um desenvolvimento desigual e excludente. Alm do setor imobilirio, tambm desse perodo o surgimento de uma forte indstria de equipamentos, materiais e da construo civil. Tais setores passam a influenciar as polticas pblicas de habitao e saneamento, ambas sob o comando do ento Banco Nacional de Habitao BNH. No seio desses segmentos, so forjados projetos de uso intensivo de capital. No campo da moradia, surgem os programas habitacionais para a classe trabalhadora e investimentos pblicos em infraestrutura colocados a servio do setor imobilirio. No campo do saneamento, grandes investimentos focalizados so realizados a exemplo do Saneamento da Grande So Paulo Sanegran; do Sistema Guandu, no Rio de Janeiro; e o Complexo Pedra do Cavalo, que inclui sistema adutor para a regio metropolitana de Salvador, na Bahia; todos sob o comando das companhias estaduais de gua e esgoto. Na dcada de 90, esses segmentos vo se organizar em torno do Sindicato da Indstria da Construo Civil Sinduscon, Associao dos Fabricantes de Materiais para Saneamento Asfamas, o Sindicato dos Fabricantes de Equipamentos e a Associao Brasileira da Infraestrutura e Indstrias de Base ABDIB, somando-se Associao das Empresas de Saneamento Bsico Estaduais Aesbe, constituda nos anos 80, e, mais tarde, Associao Brasileira das Concessionrias Privadas de Servios Pblicos de gua e Esgoto Abcon, constituindo-se em uma significativa fora poltica e econmica. Nesse mesmo perodo, outro segmento social tambm comea a se organizar na esteira das comunidades eclesisticas de base da Igreja Catlica e do movimento sindical que, no incio dos anos 80, vai formar o Movimento pela Reforma Urbana. Para esse segmento, o saneamento vincula-se s condies de moradia dos espoliados urbanos. O perodo entre os anos 80 e 90 vai ser marcado por uma nova inflexo e por disputas em torno das questes de saneamento, disputas essas que vo influenciar o tratamento desse objeto o saneamento , no mbito das polticas pblicas. Nesse momento, o Brasil vivia um ambiente de abertura poltica e de liberdades democrticas, o que fez emergir diversos segmentos organizados na sociedade.
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A reestruturao produtiva exigia novo papel do Estado de forma a integrar os estados-naes no capitalismo mundial. A elite dirigente nacional, os setores produtivos e, ainda, os segmentos conservadores da sociedade filiam-se aos ideais neoliberais disseminados por instituies internacionais como Banco Mundial, BID e FMI (BORJA, 2004). Entre os pressupostos, previa-se a Reforma do Estado com vistas a alterar o seu papel no campo das polticas sociais. Tal projeto comeou a ser colocado em prtica no Brasil no governo do presidente Jos Sarney, em 1985, mas s assumiu sua forma mais acabada nos dois governos do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995 a 2002). Os avanos e recuos do projeto neoliberal no pas tiveram influncia de um forte movimento social que emergiu no novo cenrio poltico. Esse movimento tambm passou a influenciar as polticas pblicas. Assim, o Partido dos Trabalhadores; a Central nica dos Trabalhadores CUT; o Movimento pela Reforma Urbana, que congregava diversas entidades como associaes de moradores, associaes profissionais, a Pastoral da Terra, entre outros; o Movimento pela Reforma Sanitria, que reunia intelectuais ligados Associao Brasileira de Ps-Graduao em Sade Coletiva Abrasco; alm das entidades diretamente vinculadas rea de saneamento, a exemplo da Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento Assemae e da Federao Nacional dos Urbanitrios FNU; e, por fim, a Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental vo formar um bloco progressista que vai defender um projeto social pautado em pressupostos do Estado do Bem-Estar Social, e, portanto, um projeto antagnico ao neoliberal. Foi no bojo dessa disputa de projetos sociais que a Constituio de 1988 foi aprovada. No campo do saneamento, a chamada Constituio Cidad traz diversas concepes que, naquele momento, estavam colocadas para a sociedade. Nos dispositivos da Carta Magna, podem ser apreendidas diversas concepes de saneamento. O saneamento visto como: ao de competncia municipal, uma vez que assunto de interesse local (inciso I, art. 30 da CF); servio pblico de interesse local (inciso V, art. 30 da CF), alm de ser um componente do desenvolvimento urbano (art. 20 da CF), ao lado da habitao e do transporte. compreendido tambm como ao de sade pblica, vez que se torna competncia do Sistema nico de Sade participar da formulao da poltica e da execuo das aes de saneamento bsico inciso IV, art. 200 (BRASIL, 1988). Constitui-se, ainda, em direito social, uma vez que a Constituio estabelece como direitos sociais, entre outros: a sade, o trabalho, a segurana, a moradia e a proteo infncia (BRASIL, 2000). O saneamento aparece implicitamente nesse dispositivo no mbito do direito sade e moradia. Pode-se dizer ainda que os dispositivos constitucionais sobre meio ambiente e recursos hdricos colocam o saneamento como medida de controle ambiental. Assim, o saneamento passa a ser apropriado por diversos segmentos da sociedade, caracterizando-se como ao de sade pblica, de interesse local, direito do cidado vinculado moradia digna, direito social, ao de controle ambiental, estando, consequentemente, mais voltado para o campo das polticas sociais. Por ouro lado, o saneamento, alm de se constituir em medida de infraestrutura das cidades, de desenvolvimento urbano, passa a ser a prpria mercadoria, capaz de ser adquirida no mercado de servios pblicos privatizados. Por um lado, defendem-se polticas universalistas tpicas do Estado do Bem-Estar Social, e por outro, polticas focalizadas nos espaos produtivos, capazes de possibilitar a remunerao do capital, tais como as regies metropolitanas e as grandes cidades, consideradas atrativas para o capital privado.
No campo do direito social, o saneamento assume definio mais ampla saneamento ambiental, que definido como:
O conjunto de aes socioeconmicas que tem por objetivo alcanar nveis crescentes de salubridade ambiental, por meio do abastecimento de gua potvel, coleta e disposio sanitria de resduos lquidos, slidos e gasosos, promoo da disciplina sanitria do uso e ocupao do solo, drenagem urbana, controle de vetores e reservatrios de doenas transmissveis e demais servios e obras especializados, com a finalidade de proteger e melhorar as condies de vida, tanto nos centros urbanos, quanto nas comunidades rurais e propriedades rurais mais carentes (BRASIL, 1991, p. 1).
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Assim, nesse perodo, no houve uma viso de saneamento predominante. Essa caracterstica fez emergir diversas prticas governamentais que estimularam experincias em ambas as direes. Em diversos municpios, a exemplo de Porto Alegre, Santo Andr, Guarulhos e Recife, foi possvel verificar avanos em direo ampliao do conceito de saneamento para alm das aes e servios de gua e esgoto, incorporando, entre outros, os princpios da democratizao do acesso aos servios; da melhoria da qualidade da prestao e da implementao de processos participativos na definio de polticas. No contraponto, surgem experincias de privatizao dos servios como em Limeira/SP, Manaus/AM, Regio dos Lagos/RJ e no estado do Paran. O perodo que vai do incio da dcada atual at os nossos dias, as vises antagnicas sobre o saneamento se mantm. Mas, no mbito das polticas pblicas, pode-se dizer que, nessa dcada, as elites dirigentes e econmicas estabeleceram um pacto social. Assim que, j no primeiro governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, a privatizao dos servios posta em plano secundrio; reestrutura-se o aparato estatal com a criao do Ministrio das Cidades e a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental; os investimentos so retomados e o projeto de uma poltica pblica de saneamento passa a ser discutido com a sociedade (PL n 5296/2005). Por outro lado, novas modalidades de concesso de servios pblicos so apresentadas sob o rtulo de parcerias pblico-privadas, as quais, embora concebidas no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, no deixaram de ser estimuladas no novo perodo, culminando na aprovao da Lei n 11.079/2004, que as regulamentou. Com a criao do MCidades, o direito a cidades sustentveis e ao saneamento ambiental, para as geraes presentes e futuras, passa a ser considerado em atendimento Lei n 10.257/2001 o Estatuto da Cidade, que estabelece diretrizes gerais da poltica urbana. Em 2007, no dia 5 de janeiro, sancionada a Lei n 11.445/2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico e para a Poltica Federal de Saneamento Bsico. Escreve-se, assim, o mais importante captulo da histria contempornea do saneamento no pas. Fruto de pactos e de intensas negociaes, inegavelmente, a lei representa grande avano do marco legal.
As vises de mundo do saneamento como mercadoria e como direito representam, minimamente, dois projetos sociais antagnicos e em disputa (COSTA e FISZON, 1989; CORDEIRO, 2002; MERCEDES, 2002; COSTA, 2003; BENJAMIN, 2003; BORJA e MORAES, 2006). Tal disputa foi cristalizada nos projetos de lei que tramitaram no Congresso Nacional durante o perodo em anlise, visando instituir um marco legal para o saneamento, mas no obtiveram consenso. Podem ser citadas as discusses em torno do Projeto de Lei n 053/1991 e do Projeto de Lei da Cmara n 199/1993, quando os princpios de uma poltica pblica de saneamento comeam a ser delineados. Esse ltimo chegou a ser aprovado pelo Congresso Nacional Federal, mas foi vetado pelo ento presidente Fernando Henrique Cardoso. Houve tambm o Projeto de Lei do Senado n 266/1996 e o Projeto de Lei do Poder Executivo n 4.147/2001, que tinham entre os seus objetivos criar ambiente favorvel para a privatizao dos servios de saneamento no Brasil.
Essa lei, ao estabelecer os princpios da universalidade, da integralidade, da qualidade e regularidade dos servios, da transparncia das aes, do controle social e da integrao de polticas, coloca o saneamento no campo das polticas pblicas de referenciais universalistas. Esse marco legal, somado ao Estatuto das Cidades e Lei Orgnica da Sade n 8.080/1990, circunscreve o saneamento como direito social e as suas aes como servios pblicos essenciais e recobra a responsabilidade do Estado na sua promoo.
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Assim, nesse perodo, no mbito legal e na viso dos setores mais progressistas da sociedade, prevalece a noo de saneamento como medida de sade pblica, como ao de infraestrutura das cidades, como direito do cidado e como medida de proteo ambiental. No campo do conhecimento, mais recentemente o saneamento tem sido colocado como ao de promoo sade, havendo descolamento em relao noo de preveno de doenas. O iderio da promoo da sade, ainda em construo, compreende a sade de forma mais ampla, para alm da preveno de doenas e agravos. Envolve abordagem dos macrodeterminantes do processo de sade-doena (SOUZA e FREITAS, 2007), a exemplo da alimentao, nutrio, habitao, saneamento, sade mental, entre outros. Essa concepo conduz ao conceito de sade da OMS, a saber: A sade o completo bem-estar fsico, mental e social, e no apenas a ausncia de doenas. Assim, se por um lado a definio restringe a possibilidade de se ter sade na sua plenitude, principalmente considerando os estilos de vida contemporneos, por outro retira a sade do campo estrito da doena. Souza e Freitas (2006), ao estudarem as diversas percepes sobre saneamento, fazem um esforo de discuti-lo na perspectiva da promoo da sade. Os resultados revelaram que existem dois discursos: o que considera o saneamento como medida de preveno e o que avana para o campo da promoo. Para os autores, o saneamento promocional tem uma natureza multidimensional, que ultrapassa a estrutura fsica e assume um significado mais amplo no s na dimenso da sade na perspectiva de ausncia de doenas, mas incorporando as dimenses social, econmica, poltica, cultural e ambiental. Nessa viso, o saneamento tambm incorpora um conjunto de aes de educao e participao social que pressupe cidados ativos e crticos para que as intervenes possam atingir a efetividade necessria para a garantia da qualidade de vida. Os autores fazem importante contribuio ao distinguirem as diferentes prticas do saneamento visto como promoo e como preveno (Quadro 1).
Quadro 1 Diferenas prticas entre o saneamento como promoo da sade e como preveno de doenas.
CATEGORIAS SANEAMENTO COMO PROMOO DA SADE Implantao de sistemas com vistas a contribuir para mudanas na situao dos indivduos e de seu ambiente e, com isso, erradicar a doena, melhorando a performance de indicadores sociais, de sade e ambientais, ou seja, a qualidade de vida. Sustentabilidade dos sistemas para alcanar os objetivos dos projetos. Articulao institucional e interinstitucional para empoderamento. Participativo, adaptativo; intersetorial (entre tcnicos e populao). SANEAMENTO COMO PREVENO DE DOENAS Implantao de sistemas com vistas a obstaculizar a interao agente-suscetvel e, com isso, impedir a manifestao da doena, melhorando a performance de indicadores epidemiolgicos e ambientais. Sustentabilidade dos sistemas para alcanar os objetivos dos projetos. Articulao institucional e interinstitucional para implantao de sistemas. Adaptativo; tecnicista; intersetorial (entre setores tcnicos).
Preocupao quanto sustentabilidade das aes Articulao entre polticas, instituies e aes Modelo de interveno
Quadro 1 Continuao
CATEGORIAS SANEAMENTO COMO PROMOO DA SADE Educao sanitria e ambiental voltada para o empoderamento. Negociao entre todos os atores envolvidos. rgo responsvel compartilhando com outros rgos oficiais e organizaes da sociedade. Participativo; intersetorial; contextualizado adaptativo; inclusivo. SANEAMENTO COMO PREVENO DE DOENAS Educao sanitria e ambiental voltada para ensinar novos hbitos e costumes. Convencimento da populao-alvo. rgo responsvel (engenheiros e sua equipe de educao ambiental). Impositivo; tecnicista; adaptativo (em termos tcnicos).
Estratgias
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Fonte: SOUZA e FREITAS, 2006. Do exposto, pode-se constatar que o processo de formulao de polticas e planos fortemente influenciado por fatores polticos, sociais, econmicos, culturais, entre outros. As vises de mundo de cada poca, a correlao de poder entre os segmentos sociais, a situao econmica e social e, no campo epistemolgico, o contedo do saber produzido formam uma malha complexa de elementos que vo compor o cenrio sobre o qual as aes do Estado so definidas. No campo do saneamento, a ltima dcada fez emergir vises de mundo e saberes, socialmente construdos ao longo dos ltimos 20 anos, e que vo compor os pressupostos sob os quais, hoje, o planejamento das aes pode se sustentar. Tais pressupostos vinculam-se noo de saneamento como um direito social, como um servio pblico de interesse local, como uma medida de promoo sade e de proteo ambiental, como uma ao de infraestrutura que promove o desenvolvimento urbano e a habitao salubre e, ainda, como meta social de responsabilidade do Estado, que pressupe a universalidade, a equidade, a integralidade, a intersetorialidade, a qualidade e regularidade da prestao, a transparncia das aes, a participao e o controle social. Planos de Saneamento Bsico que visem transformaes substanciais, que sejam inclusivos e pautados em princpios de justia social, devem estar embasados nos pressupostos enunciados, para que, mediante processos participativos capazes de estabelecerem pactos junto aos diferentes segmentos sociais, possam se constituir no meio de garantir saneamento de qualidade para todos.
Universalidade
As aes e servios de saneamento, alm de serem fundamentalmente de sade pblica e de proteo ambiental, so tambm essenciais vida, direito social bsico e dever do Estado. Assim, o acesso aos servios de saneamento ambiental deve ser garantido a todos os cidados mediante tecnologias apropriadas realidade socioeconmica, cultural e ambiental.
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Igualdade2
A igualdade diz respeito a direitos iguais, independentemente de raa, credo, situao socioeconmica; ou seja, considera-se que todos os cidados tm direitos iguais no acesso a servios de saneamento de boa qualidade.
Titularidade municipal
Uma vez que os servios de saneamento so de interesse local, pois so tipicamente urbanos e suas infraestruturas so equipamentos urbanos bsicos3, e o poder local tem a competncia para organiz-los e prest-los, o municpio o titular desses servios. Uma poltica de saneamento deve partir do pressuposto de que o municpio tem autonomia e competncia para organizar, regular, controlar e promover a realizao dos servios de saneamento de natureza local, no mbito de seu territrio, podendo faz-lo diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, associado com outros municpios ou no, respeitando as condies gerais estabelecidas na legislao nacional sobre o assunto. A gesto municipal deve se basear no exerccio pleno da titularidade e da competncia municipal para instituir instncias e instrumentos de participao e controle social sobre a prestao dos servios em mbito local, qualquer que seja a natureza dos prestadores, tendo como objetivo maior promover servios de saneamento justos do ponto de vista social.
Gesto pblica
Os servios de saneamento so, por sua natureza e definio legal4, considerados servios pblicos em sentido estrito, de carter essencial e universal. So vitais para a preservao e evoluo da espcie humana, em face da sua capacidade de promover a sade pblica e a salubridade ambiental. So indispensveis para a elevao da qualidade de vida das populaes urbanas e rurais. Contribuem tambm para o desenvolvimento social e econmico. Por tudo isso e, principalmente, por se constiturem em aes e servios de sade pblica, de obrigao-dever do Estado e direito de todos os cidados, a gesto dos servios de saneamento deve ser de responsabilidade do poder pblico.
2 Aqui, optou-se em resgatar o termo igualdade, usado na Constituio de 1988 e no PLC 199/1993, em vez de equidade. Segundo Fonseca (1998), no modelo neoliberal, a equidade adquiriu a noo mais relacionada capacidade individual de agir diante das circunstncias adversas, sendo a desigualdade resultado dos efeitos naturais das circunstncias em que os indivduos esto inseridos. Dessa forma, a garantia dos direitos sociais passaria pela ao individual, debilitando o papel do Estado como provedor de polticas de garantia de justia social. 3 Conforme o art. 2, 5, da Lei n 6.766/1979. 4 Lei n 11.445/2007, arts. 2 e 3.
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2.3 A intersetoralidade
A multideterminao dos fenmenos sociais tem exigido a formulao e implementao de polticas pblicas intersetoriais. No campo do saneamento, essa abordagem mais evidente pela prpria natureza das aes e servios. Sendo o saneamento direito social, servio pblico de interesse local, medida de promoo sade e de proteo ambiental, e, ainda, ao de infraestrutura para a salubridade do meio urbano e da habitao, a efetividade das aes requerem esforo de integrao de diversos setores da administrao pblica. Tais setores envolvem as reas de sade, educao, meio ambiente, planejamento urbano, habitao, recursos hdricos, educao, administrao, direito, entre outros. A intersetorialidade , portanto, uma abordagem intrnseca s aes de saneamento. Essa premissa foi considerada na Lei n 11.445/2007, no inciso VI, do art. 2, que estabelece, como um dos princpios fundamentais da prestao dos servios pblicos de saneamento no Brasil:
articulao com as polticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate pobreza e de sua erradicao, de proteo ambiental, de promoo da sade e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento bsico seja fator determinante (BRASIL, 2007, p. 1).
No entanto, a tradio da administrao pblica brasileira marcada por aes setoriais que tm origem na prpria forma de produzir conhecimento. O conceito de intersetorialidade surgiu no mbito do debate da produo do saber dos anos 60/70 quando a concepo de mundo ocidental, pautada na fragmentao, no reducionismo e no mecanicismo, colocada em questo. A ideia de dividir para conhecer a realidade substituda pela noo de totalidade, do todo orgnico. O todo maior que a soma das partes (BERTALANFFY, 1975). Surgem as noes de interdisciplinaridade, transdisciplinaridade. Conceitos como holismo, viso sistmica entram em cena. Para Comerlatto e outros (2007, p. 270),
A intersetorialidade deve representar um espao de compartilhamento de saber e de poder, de estruturao de novas linguagens, de novas prticas e de novos conceitos e que, atualmente, no se encontram estabelecidos ou suficientemente experimentados em meio aos conselhos municipais gestores. Sua construo, que se manifesta em inmeras iniciativas, parte de um processo transformador no modo de planejar, realizar e avaliar as aes intersetoriais [...].
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Minayo (2002) prefere tratar essa questo como enfoque ecossistmico. Para a autora, esse enfoque busca superar o paradigma antropocntrico e mecanicista e aponta para a aproximao entre sociedade e natureza. E, ainda, a abordagem ecossistmica estaria vinculada sustentabilidade ecolgica, democracia, aos direitos humanos, justia social e qualidade de vida. Inojosa (2001) prefere tratar essa abordagem com o conceito de transdisciplinaridade, cujas razes se fincam na teoria da complexidade, que trabalha com a compreenso da diversidade. A autora acredita que o prefixo trans expressa melhor a ideia de inter-relao, enquanto o inter aponta para a ideia de proximidade de saberes isolados, sem gerar novas articulaes. A autora esclarece que, na literatura, termos como intersetorialidade e transetorialidade so usados com o mesmo sentido: a articulao de saberes e experincias para a soluo sinrgica de problemas complexos. Para Leite e Duarte (2005), o conceito de intersetorialidade visa romper com uma viso fragmentada da ao pblica, o que exige a integrao de objetivos, metas, procedimentos de diversos rgos governamentais, implicando a necessidade de mudanas de estratgias de ao, formas de destinar recursos pblicos, estrutura organizacional e burocrtica. Almeida Filho (2000) apresenta as definies dos trs conceitos correlatos: Multidisciplinaridade: um sistema que funciona por meio da justaposio de disciplinas em um nico nvel, estando ausente uma cooperao sistemtica entre os diversos campos disciplinares. Interdisciplinaridade: para alm da disciplinaridade, a noo de interdisciplinaridade implica uma axiomtica comum a um grupo de disciplinas cientficas conexas, cujas relaes so definidas a partir de um nvel hierrquico superior, ocupado por uma delas; essa ltima, geralmente determinada por referncia sua proximidade a uma temtica unificada, atua no somente como integradora e mediadora da circulao dos discursos disciplinares, mas principalmente como coordenadora do campo disciplinar. Transdisciplinaridade: indica a integrao de disciplinas de um campo particular sobre a base de uma axiomtica compartilhada e implica a criao de um campo novo que idealmente seria capaz de desenvolver uma autonomia terica e metodolgica perante as disciplinas que o originaram. A complexidade da realidade contempornea e a problemtica socioambiental so fatores que impulsionam uma abordagem interdisciplinar dos fenmenos. Esse ambiente influencia o campo das polticas pblicas e das organizaes. A intersetorialidade
passa a ser uma estratgia de tornar a ao pblica mais efetiva e eficaz. Segundo Inojosa (2001, p. 105), a intersetorialidade a articulao de saberes e experincias com vistas ao planejamento, para a realizao e a avaliao de polticas, programas, com o objetivo de alcanar resultados sinrgicos em situaes complexas. Assim, interdisciplinaridade seria mais que juntar setores, seria criar nova dinmica para a execuo das aes pblicas. Do ponto de vista terico-conceitual, a necessidade de aes intersetoriais um consenso, como tambm consenso as dificuldades e desafios para a sua implementao. A promoo de aes intersetoriais, alm de demandar tempo, recebe resistncias diversas em funo: a) do deslocamento de poder e do lcus das deliberaes, da oposio do saber hegemnico, dos interesses corporativos, da necessidade de mudanas nos processos de trabalho, os valores vigentes, e das concepes arraigadas na administrao pblica (MENICUCCI, 2002). Para Gaetani (1997), as reas governamentais no dialogam entre si, no buscam compatibilizao de aes e construo de sinergias e complementaridades. Para o autor, mesmo no contexto da descentralizao, a verticalizao a tnica, em vez de uma atuao pautada em inter-relaes e conexes como nas redes (idem p. 10). Segundo Inojosa (1999), a ideia de rede tem aparecido como instrumento de gesto, visando ampliar os resultados e impactos das polticas. Esse termo sugere a ideia de articulao, conexo, vnculos, aes complementares, relaes horizontais entre parceiros, interdependncia de servios para garantir a integralidade da ateno aos segmentos sociais vulnerabilizados ou em situao de risco social e pessoal (BOURBOGUIGNON, 2001). Para Junqueira e outros (1997), as polticas pblicas tm se pautado na segmentao de reas de interveno independente, com estrutura organizacional verticalizada e setorizada que corresponde mais lgica da especializao do saber e s corporaes profissionais do que s necessidades da populao. Para Carneiro e Costa (2002, citado por LEITE e DUARTE, 2005), a lgica setorial se expressa tanto na cultura organizacional, estruturada em secretarias de governos e programas, quanto nos mecanismos de destinao dos recursos. Junqueira e outros (1997) observam que as dificuldades para a promoo da intersetorialidade envolvem a concepo de Estado, cujo campo de disputas ideolgicas impacta a modelagem do seu aparato. Para os autores, a promoo de mudanas de paradigma administrativo e de concepo de poltica relaciona-se a projetos polticos e ao estado da arte das teorias organizacionais. Para Santos (2002, p. 175), uma das dificuldades para as novas abordagens refere-se necessidade de juntar disciplinas e articular teoria e prtica; e colocar mesma mesa cientistas, atores do mundo da vida e gestores do Estado. Alm do esforo da integrao de diferentes conhecimentos, a ao intersetorial envolve o dilogo entre profissionais de diferentes formaes, entre estes os burocratas, os polticos e os cidados (PARSONS, 1995 citado por CKAGNAZAROFF e MOTA, 2007). Um dos limites apontados por Gaetani (1997) refere-se ao modelo organizacional da administrao pblica, que no responde, mesmo com o desejo do governo, devido situao de incapacitao estrutural em que se encontra e do declnio das perspectivas de super-la. O autor chama a ateno para o fato de que grupos dos trs nveis de governo costumam competir entre si, promovendo uma concorrncia intergovernamental, e no a desejada convergncia sinergtica. Alm desses obstculos para a ao intersetorial, pode-se acrescentar: o aparato governamental ainda sofre forte influncia do clientelismo, do loteamento poltico-partidrio; a crise do Estado e a reviso de seu papel no campo das polticas sociais; ambiguidade do contexto histrico da sociedade ps-industrial, que estimula a excessiva especializao, ao mesmo tempo em que, no campo da administrao pblica e da poltica pblica, coloca a intersetorialidade como perspectiva de atuao; a precarizao do trabalho no setor pblico, com terceirizao excessiva e falta de capacitao e reciclagem, o que dificulta a adeso a projetos de mudana. Do ponto de vista legal, alm da Lei n 11.445/2007, o esforo de promover aes intersetoriais est em outros dispositivos, que, inclusive, so anteriores a essa lei.
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A Lei n 8.080/1990, que dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, define como atribuies do Sistema nico de Sade: a integrao das aes de sade, meio ambiente e saneamento; a articulao de polticas e programas a cargo das comisses intersetoriais entre outras das atividades de saneamento e meio ambiente; o acompanhamento, avaliao e divulgao do nvel de sade da populao e das condies ambientais; a participao na definio de mecanismos de controle de agravos sobre o meio ambiente que tenham repercusso na sade; colaborao do municpio na fiscalizao das agresses ao meio ambiente que tenham repercusso sobre a sade humana e atuar, junto aos rgos municipais, estaduais e federais competentes, para control-las (BRASIL, 1990). A Lei n 9.433/1997, que institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos (BRASIL, 2007), dispe de uma srie de dispositivos que visam integrao intersetorial, entre eles, pode-se citar: adequao da gesto de recursos hdricos s diversidades fsicas, biticas, demogrficas, econmicas, sociais e culturais das diversas regies do pas de integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto ambiental; de articulao do planejamento de recursos hdricos com o dos setores usurios e com os planejamentos regional, estadual e nacional; de articulao da gesto de recursos hdricos com a do uso do solo; e de integrao da gesto das bacias hidrogrficas com a dos sistemas estuarinos e zonas costeiras (art. 3); articulao dos estados tendo em vista o gerenciamento dos recursos hdricos de interesse comum (art. 4); implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos pelos poderes executivos do Distrito Federal e dos municpios mediante integrao das polticas locais de saneamento bsico, de uso, ocupao e conservao do solo e de meio ambiente com as polticas federal e estaduais de recursos hdricos (art. 31). articulao do planejamento de recursos hdricos com os planejamentos nacional, regional, estaduais e dos setores usurios (art. 35). O Estatuto das Cidades, Lei n 10.257/2001, que estabelece diretrizes gerais da poltica urbana, embora no trate especificamente sobre a integrao de aes e polticas pblicas, para fins de ordenamento do desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, estabelece entre outras diretrizes gerais: a garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes (inciso I, art. 2); a integrao e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconmico do municpio e do territrio sob sua rea de influncia (inciso VII, art. 2); a proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico (inciso XII, art. 2). A Lei n. 9.795/1999, que institui a Poltica Nacional de Educao Ambiental, do ponto de vista da intersetorialidade, estabelece: promoo, por parte dos rgos integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente Sisnama, de aes de educao ambiental integradas aos programas de conservao, recuperao e melhoria do meio ambiente (inciso III, art. 3); definio pelo poder pblico de polticas pblicas que incorporem a dimenso ambiental (inciso I, art. 3); compreenso integrada do meio ambiente em suas mltiplas e complexas relaes, envolvendo aspectos ecolgicos, psicolgicos, legais, polticos, sociais, econmicos, cientficos, culturais e ticos (inciso I, art. 5); fomento e fortalecimento da integrao com a cincia e a tecnologia (inciso VI, art. 5); desenvolvimento de prtica educativa integrada, contnua e permanente em todos os nveis e modalidades do ensino formal (art. 10). O estabelecimento, pela Lei n 11.445/2007, do princpio fundamental da articulao da poltica de saneamento bsico com as polticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate pobreza e de sua erradicao, de proteo ambiental, de promoo da sade, entre outras, envolve a concepo e implementao de aes intersetoriais entre diversos ministrios, secretarias e rgos da administrao pblica dos trs nveis de governo (Unio, estados e municpios), respeitadas as competncias legais de cada ente federativo. Tal articulao representa grande desafio para a rea de saneamento, pois,
alm de contar com as dificuldades inerentes a qualquer processo de intersetorialidade, conta ainda com a falta de prtica de planejamento e pouca experincia em trabalhos intersetoriais. O maior esforo oficial de integrao das aes de sade e saneamento que se tem registro foi realizado em 1995 com o Plano Nacional de Sade e Ambiente, no Desenvolvimento Sustentvel: Diretrizes para Implementao (BRASIL, 1995). Naquele ano, avaliava-se que as integraes intersetorial e intrassetorial eram incipientes, havendo descompasso entre as polticas de saneamento, de sade, de recursos hdricos, de meio ambiente, de desenvolvimento urbano e habitao (BRASIL, 1995). Entre as propostas constantes no Plano quanto s aes intersetoriais, importante destacar: implementao de mecanismos para a integrao da poltica e das aes de saneamento com as de sade, de recursos hdricos, de meio ambiente, de desenvolvimento urbano e habitao. Participao do setor de saneamento nos conselhos com interface com ele e participao de profissionais daqueles setores nos conselhos de saneamento, assim como criao de mecanismos de articulao entre os diversos conselhos (idem, p. 47); utilizao de critrios epidemiolgicos no planejamento e na execuo das aes de sade, meio ambiente, saneamento e recursos hdricos e institucionalizao de sistemas de informaes que renam bases de dados das reas de sade, meio ambiente, saneamento e recursos hdricos (idem, p. 48); desenvolvimento de mecanismos institucionalizados de cooperao ou parcerias na rea de sade, meio ambiente, saneamento e recursos hdricos, entre instituies pblicas, ONGs, sindicatos e outras formas de organizao social (idem, p. 40). Inegavelmente essas propostas ainda so atuais, podendo servir de referncia para a definio de estratgias governamentais de aes intersetoriais, to necessrias para a eficcia e efetividade das intervenes em saneamento bsico, possibilitando que a intersetorialidade saia do campo das ideias e passe a se construir em prtica. Com a Lei n 11.445/2007 e a exigncia da prtica do planejamento ao de responsabilidade do titular dos servios, indelegvel a outro ente e concretizada no Plano Municipal de Saneamento Bsico , os caminhos para aes intersetoriais esto abertos. A elaborao do Plano pressupe abordagem intersetorial da problemtica do saneamento bsico em face das multidimenses envolvidas na sua promoo. Aliando-se ao Plano a existncia de um conselho municipal que tenha como competncia participar da elaborao e acompanhar a execuo do Plano e exercer o controle social da gesto dos servios de saneamento, conforme previsto no art. 47 da Lei, criar-se-o condies para a prtica da intersetorialidade. A elaborao dos Planos Diretores dos municpios, exigncia definida no 1o do art. 182, da Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 2007), para cidades com populao maior que 20 mil habitantes, tambm se constitui em oportunidade no s de realizar o planejamento integrado, mas tambm de implementar projetos e programas que considerem a ao intersetorial. Alm disso, a participao de representantes da rea de saneamento nos conselhos que definem e acompanham a poltica urbana, de meio ambiente, de recursos hdricos e de sade, tambm se coloca como alternativa a ser perseguida para o exerccio da intersetorialidade. No nvel federal, a atuao da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, do Ministrio das Cidades, e do Conselho Nacional das Cidades constitui-se em importante meio para implementar polticas pblicas que contemplem a intersetorialidade. Inclusive, durante o primeiro governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, foi criado, sob liderana e coordenao da SNSA, um grupo de trabalho interministerial com vistas a formular a minuta da Poltica Nacional de Saneamento e racionalizar os programas e projetos do governo federal na rea de saneamento. Tal comisso adotou diversas medidas para diminuir a superposio de aes e promover a integrao de iniciativas de ministrios e rgos da administrao federal, notadamente, do Ministrio da Sade/ Funasa, do Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio da Integrao Nacional, Ministrio da Fazenda, Ministrio do Planejamento e Caixa Econmica Federal. Embora a atuao do grupo tenha aberto o caminho para a intersetorialidade, no segundo governo do presidente Lula, houve a sua desmobilizao. Tal fato evidencia a fragilidade das iniciativas governamentais nesse campo e a necessidade de se repensar quais os mecanismos que devem ser adotados para que esse tipo de atuao seja mais duradouro. Certamente, a garantia de gesto coordenada da Poltica Federal de Saneamento Bsico, sob nico comando, o que pressupe uma ao intersetorial,
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ser fator imprescindvel para o seu xito e efetividade das diretrizes e dos princpios estabelecidos na Lei n 11.445/2007, em especial a universalizao dos servios. Por fim, importante observar que o xito de aes intersetoriais envolve a promoo de nova forma de pensar, pautada numa viso de totalidade. Para tal, importante resgatar e fortalecer o papel do Estado no mbito das polticas pblicas. Assim, as instituies pblicas devem buscar se adequar s novas exigncias do mundo contemporneo, onde no existe mais espao para aes fragmentadas, descontextualizadas da realidade, que, na sua essncia, complexa. No entanto, importante ressaltar, no existem frmulas para o exerccio da intersetorialidade. Os contextos locais de ordem poltica, econmica, cultural, social e ambiental devem se constituir em pontos de partida para se pensar e agir de forma intersetorial. A materializao das aes intersetoriais, inegavelmente, se realizar no nvel local, por meio de aes coletivas, de troca de saberes e experincias dos diversos atores socais. nesse nvel que a complexidade se expressa nas suas similaridades, nas suas contradies e nas suas possibilidades.
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No Captulo II, do Ttulo VII, da poltica urbana, a Constituio estabelece ao poder pblico municipal a obrigao-dever de executar a poltica de desenvolvimento urbano, conforme diretrizes gerais fixadas em lei5, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art. 182), tendo como instrumento bsico o Plano Diretor. No campo da sade, os municpios integram o Sistema nico de Sade, ao qual a Constituio conferiu, entre outras, competncia para participar da formulao da poltica e da execuo das aes de saneamento bsico (inciso IV, art. 200). Por fim, ao estabelecer as diretrizes nacionais para o saneamento bsico, a Lei n 11.445/2007 reafirma a competncia exclusiva do titular dos servios para formular a poltica pblica de saneamento bsico, devendo para isso elaborar o Plano de Saneamento Bsico, ao indelegvel a outro ente, sendo-lhe facultado delegar a organizao, a regulao, a fiscalizao e a prestao desses servios (arts. 8 e 9). A repartio das competncias dos entes da federao, exclusivas e comuns, aliada aos grandes desafios para o resgate do dficit social do pas, suscitou a necessidade do regramento de novos instrumentos e mecanismos de gesto que possibilitassem a instituio de organizaes administrativas interfederativas capaz de garantir o cumprimento dos preceitos constitucionais. Assim, em 1998, a Emenda Constitucional n 19 altera o contedo do art. 241 da Constituio para estabelecer que a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. Porm, s em 2005 que foram institudas as normas gerais que permitem materializar, jurdica e administrativamente, os instrumentos e os organismos de cooperao federativa previstos nesse dispositivo constitucional, com a edio da Lei n 11.107/2005, regulamentada pelo Decreto n 6.017/20076. A situao dramtica e necessidades de toda a ordem, alm da incapacidade de investimento da grande maioria dos municpios brasileiros, para fazer frente s demandas sociais, so fatores que exigiram o estabelecimento dessas novas formas de gesto. Para Dallari (2006), o Estado ampliou consideravelmente sua participao nas atividades sociais, que, por sua vez, se tornaram mais complexas e custosas, exigindo modificaes na estrutura administrativa e fazendo emergir novos tipos de organizao. Assim, ao lado da administrao direta, passou-se a contar com as autarquias, concesses de servio pblico, sociedades de economia mista, empresas estatais, fundaes pblicas e, ainda, organismos regionais, regies metropolitanas, cada um com seu regime jurdico, com maior ou menor grau de subordinao s autoridades governamentais. A gesto associada vem ampliar o leque de possibilidades da prestao dos servios pblicos. Para Silva (2004), o consrcio pblico no ordenamento jurdico brasileiro um marco histrico para o direito pblico, em especial o direito administrativo, caracterizando-se como figura jurdica inovadora que exigir algum esforo dos operadores do direito quanto reformulao de conceitos ligados teoria dos contratos administrativos. Para Alves (2006), os consrcios surgem como novo paradigma do direito pblico quanto aos rumos do federalismo brasileiro. O Decreto n 6.017/2007 garantiu maior clareza e segurana jurdica para os consrcios que j esto em funcionamento e para os que vo ser formados. A Lei n 11.107/2005 confere aos consrcios pblicos personalidade jurdica prpria, que pode ser de direito pblico ou de direito privado, podendo, assim, ser sujeito de direitos e obrigaes. Quando constitudo como entidade de direito pblico, o consrcio pblico integra a administrao indireta de todos os entes consorciados. No caso de se revestir de personalidade jurdica de direito privado, o consrcio pblico observar as normas de direito pblico no que concerne realizao de licitao, celebrao de contratos, prestao de contas e admisso de pessoal (art. 6, 1 e 2, da Lei n 11.107/2005)
5 As diretrizes da poltica de desenvolvimento urbano esto consubstanciadas na Lei n 6.766/1979, que trata do parcelamento do solo urbano, e, especificamente, na Lei n 10.257/2001 (Estatuto das Cidades). 6 A Lei n 11.107/2005 e o Decreto n 6.017/2007 tratam das normas gerais para constituio de consrcios pblicos e para a celebrao de convnios de cooperao entre entes federados, para a realizao de objetivos de interesse comum, bem como estabelecem a exigncia e as normas gerais do contrato de programa, instrumento necessrio para regulamentar as obrigaes que um ente da Federao constituir para com outro ente da Federao ou para com consrcio pblico no mbito de gesto associada em que haja a prestao de servios pblicos ou a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal ou de bens necessrios continuidade dos servios transferidos (art. 13, da Lei n 11.107/2005).
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Segundo a Lei n 11.107/2005, os consrcios podero: firmar convnios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxlios, contribuies e subvenes sociais ou econmicas de outras entidades e rgos do governo; ser contratados pela administrao direta ou indireta dos entes da federao consorciados, dispensada a licitao; emitir documentos de cobrana e exercer atividades de arrecadao de tarifas e outros preos pblicos pela prestao de servios; outorgar concesso, permisso ou autorizao de obras ou servios pblicos mediante autorizao prevista no contrato de consrcio pblico. A gesto associada tambm prevista na Lei n 11.445/2007, cujo Captulo III estabelece as diretrizes para a prestao regionalizada dos servios. Nesse caso, a prestao dos servios feita por um nico prestador, que atende vrios municpios, contguos ou no, e as atividades de regulao, fiscalizao e remunerao dos servios devem ser uniformes entre os consorciados. As atividades de regulao e fiscalizao podem ser exercidas por rgo ou entidade de ente da federao, constituda dentro dos limites do respectivo estado, a que o titular tenha delegado o exerccio dessas competncias por meio de convnio de cooperao, ou, ainda, por consrcio pblico de direito pblico que integre os titulares dos servios. Existem diversos modelos de gesto associada (RIBEIRO, 2005), como: Contratao individual da Companhia Estadual de gua e Esgoto por cada municpio para os servios de gua e esgoto. Nesse caso, o estado e o municpio celebraro convnio de cooperao autorizando e disciplinando a gesto associada, e a prestao dos servios ser regulada por meio de contrato de programa assinado entre a companhia ou autarquia estadual responsvel e o municpio. Contratao de um prestador municipal dos servios por outro municpio. Aqui, o convnio de cooperao ser celebrado pelos dois municpios, e o contrato de programa assinado entre o rgo ou entidade municipal (autarquia ou empresa) e o municpio interessado na prestao de seus servios. Contratao coletiva da Companhia Estadual de gua e Esgoto por consrcio pblico. Nessa variante, municpios e estado constituiro um consrcio pblico, que firmar contrato de programa com a companhia estadual. Contratao coletiva de um prestador municipal por consrcio pblico. Nesse caso, os municpios interessados constituiro um consrcio pblico, que firmar contrato de programa com a autarquia ou empresa municipal ou intermunicipal que prestar o servio. Contratao de um consrcio pblico como prestador do servio. Nesse ltimo exemplo, os municpios constituiro um consrcio pblico e cada um deles firmar contrato de programa com o consrcio. No que se refere ao planejamento, tema objeto deste texto, a Lei n 11.445/2007 estabelece a necessidade da compatibilidade entre os planejamentos dos municpios consorciados. A lei prev, ainda, a possibilidade da elaborao de Plano de Saneamento Bsico do servio regionalizado para o conjunto de municpios consorciados (art. 17). Essa possibilidade, apesar de pertinente e recomendvel, implica cuidados adicionais no processo de planejamento, principalmente para no alijar as populaes locais dos processos de deciso e, ainda, para evitar planos que no levem em considerao as peculiaridades e demandas de cada municpio. O Plano de Saneamento elaborado de forma conjunta deve ser criteriosamente conduzido pelos titulares dos servios consorciados. Assim, recomendvel que o processo de elaborao desse Plano parta de amplas discusses com os segmentos sociais, devendo ser assegurada a autonomia poltica do titular dos servios, ente da federao com competncia de atuar em assuntos de interesse local. importante ressaltar, contudo, que o Plano de Saneamento conjunto do servio regionalizado no exime os consorciados titulares de elaborar o Plano Municipal para os quatro segmentos do saneamento bsico. Ou seja, a edio e aprovao do Plano de Saneamento Bsico englobando os quatro segmentos e integrando sua parte do plano do servio regionalizado devem ser feitas individualmente por cada titular. A referida lei determina, no seu art. 9, que o titular dos servios deve formular a respectiva poltica pblica de saneamento bsico, devendo, para tanto, elaborar os Planos de Saneamento Bsico, e, no 1 do art. 19, que os Planos de Saneamento Bsico sero editados pelos titulares, podendo ser elaborados com base em estudos fornecidos pelos prestadores de cada servio. Dessa forma, sero resguardados os preceitos constitucionais quanto autonomia municipal e a
determinao da Lei n 11.445/2007, que identifica a funo de planejamento como prerrogativa exclusiva do titular e, portanto, indelegvel a outro ente. As experincias de consrcios municipais, sob a nova ordem legal, tm estimulado diversos estudos sobre seus limites e possibilidades. Neves e outros (2006), estudando os consrcios de sade, ressaltam que essa modalidade de gesto se constitui em uma alternativa de governana regional, favorecendo novas solues para a execuo de polticas pblicas. No entanto, segundo os autores, os consrcios de sade tm sido objeto de avaliao quanto a seus resultados, impacto e mecanismos, sendo alvo frequente de polmicas no mbito da comunidade acadmica. Os estudos tm apontado as vantagens para os municpios consorciados, mas tambm a necessidade de aprofundar a discusso sobre as razes de sua induo por parte dos agentes governamentais e a sua real viabilidade, pontos que vm sendo motivo de controvrsias. Para os autores, so duas as principais tendncias para a organizao de consrcios: a livre associao de municpios, que se organizam segundo caractersticas polticas prprias e, de outro lado, uma forte induo governamental, segundo as preferncias do poder executivo estadual, com ambas incluindo a participao do governo estadual. Entre as caractersticas consideradas para o xito de um consrcio, pode-se citar: forte continuidade poltica e administrativa, que possibilita ambiente poltico favorvel; otimizao e economia em escala; necessidade de alto grau de coalizo poltica e confiabilidade entre os participantes (NEVES e outros, 2006). A organizao local de cada um dos municpios apontada pelos autores como um ponto importante para o xito da parceria intermunicipal via consrcio. Alves (2006), ao compartilhar com essa viso, afirma que o exerccio da autonomia poltica requisito indispensvel para que o poder local esteja apto a se consorciar. Como um dos problemas identificados, os autores ressaltaram a falta de participao na instncia de deciso dos consrcios dos secretrios municipais de sade e tambm dos usurios e representantes de associaes locais (NEVES e outros, 2006). O estudo de Neves e outros (2006) evidenciou que, no mbito do setor sade, o consrcio um modelo de organizao e de cooperao tpico de cidades de pequeno porte que tem sido utilizado para a superao de problemas comuns. Certamente, as dificuldades dos municpios de pequeno porte quanto aos aspectos de planejamento, regulao e prestao podem explicar essa tendncia (SOUZA, 2001). Bonatto (2004) compartilha com essa ideia e ressalta a possibilidade do uso do consrcio na gesto de resduos slidos, viabilizando a limpeza pblica com a integrao e qualificao gerencial e com compartilhamento de infraestruturas operacionais e respectivos custos, especialmente as unidades de destino final, entre outras. Para Alves (2006), os consrcios tero aplicao em regies formadas por grupo de municpios ou por municpios e estados que enfrentam carncia de recursos humanos, financeiros e materiais. Por outro lado, o autor acredita que as regies metropolitanas vm requerendo o aperfeioamento da cooperao interfederativa de forma a possibilitar a execuo de polticas pblicas, sendo o consrcio uma possibilidade de modelo eficiente de governana metropolitana. Para Cunha (2004), diferentes mecanismos de cooperao e coordenao intergovernamental podem ser instrumento poderoso para o enfrentamento da nova agenda federativa, em especial a agenda das cidades e do desenvolvimento regional. A regulamentao dos consrcios pblicos pela Lei n 11.107/2005 e Decreto n 6.017/2007, aliada nova conjuntura do saneamento marcada pela reestruturao institucional, via Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministrio das Cidades, pela retomada dos investimentos e pela promulgao da Lei n 11.445/2007, tem estimulado o uso dos consrcios pblicos como alternativa para a racionalizao da prestao dos servios e economia de escala. Entre os consrcios na rea de saneamento, pode-se citar: Consrcio Pblico Intermunicipal de Saneamento Ambiental do Vale do Rio Sinos, com 32 municpios; Consrcio Intermunicipal de Saneamento de Serra de Santana Conisa Serra de Santana/RN, com o estado e sete municpios; Cisam Meio Oeste SC Consrcio Intermunicipal de Saneamento Ambiental do Meio Oeste de
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SC, formado por oito municpios; Cisam Sul SC Consrcio Intermunicipal de Saneamento Ambiental do Sul de SC, formado por 17 municpios; Consrcio Intermunicipal de Servios Municipais de gua e Esgoto do Paran Cismae/PR com 20 municpios; Consrcio no Cear no Macio do Baturit, envolvendo 14 municpios; Consrcio Regional de Saneamento do Sul do Piau Coresa Sul, com 36 municpios mais o governo estadual. O governo federal, por meio do Programa da Modernizao do Setor Saneamento PMSS e da Funasa, tem estimulado o uso de consrcio pblico, por compreender que os desafios da rea de saneamento passam pela cooperao intermunicipal, em face da fragilidade do poder pblico municipal no Brasil. A carncia de recursos financeiros e humanos, a baixa capacidade institucional e o desafio da universalizao do saneamento so fatores que justificam essa estratgia. Se, por um lado, a gesto associada ou, dita de outra forma, a parceria pblico-pblico, se mostra promissora, principalmente em um ambiente legal e de disponibilidade de recursos, por outro, a temtica merece reflexo, uma vez que as parcerias tambm exigem novas posturas institucionais, como o compartilhamento de decises e de poder, fatores que podem interferir no sucesso ou fracasso dessa iniciativa. A herana da cultura autoritria nas relaes entre o nvel federal e estadual com o municpio, associada ao clientelismo, tem colocado os municpios refns de sua prpria condio. Alves (2006), ao discutir as fragilidades dos municpios brasileiros, cita Damio Alves de Azevedo, para quem a tradio centralizadora comprometeu a capacidade dos municpios de exercerem sua autonomia. Assim, a falta do exerccio da autonomia municipal fator limitador para a prtica da parceria e do compartilhamento. Por outro lado, a gesto associada ou regionalizada de servios de interesse local, como o saneamento, tambm exige a adoo de estratgias para garantir o exerccio da cidadania. O deslocamento dos nveis de deciso para esferas mais distantes do cidado, do cotidiano da populao beneficiria dos servios, implica perdas para a cidadania local, que passa a ter dificuldades para interferir nos processos de planejamento, regulao e fiscalizao dos servios. Essa discusso remete ao debate entre regionalizao, descentralizao, poder local e democracia, fruto de intensos debates e controvrsias. Muitos autores tm defendido que, para assuntos de interesse local como a moradia, a escola, a sade e o saneamento, o poder local mais permevel s demandas da populao e a participao cidad. Essa tese tambm vem sendo defendida pelos tericos da Reforma Sanitria e, mais recentemente, da Reforma Urbana, ao ressaltarem a importncia do fortalecimento da autonomia municipal. Para Leite e Duarte (2005), a descentralizao permite a transferncia do poder de deciso para nveis mais prximos e permeveis influncia dos cidados. Para os autores, estruturas governamentais descentralizadas possibilitam a participao cidad, uma vez que o centro decisrio est mais prximo das populaes que sero beneficiadas pelos investimentos pblicos. Os autores citam Crouch (1999) para evidenciar que, enquanto a elite pode se organizar e participar de decises em nvel nacional, as massas populares somente podem faz-lo localmente. Assim, a descentralizao, de forma democrtica, favorece a participao e a identificao das reais necessidades da populao, sendo estratgia de incluso social. No incio da dcada de 70, a descentralizao se colocou como alternativa crise do Estado do Bem-Estar Social, pois se acreditava que reduzir o tamanho do aparato organizacional implicaria ganhos em agilidade e maior eficincia na gesto de polticas sociais compensatrias. Para os neoliberais, o estmulo descentralizao significava promover a reduo do papel do Estado no campo das polticas pblicas. Na Amrica Latina dos anos 80, a descentralizao era vista como alternativa para reestruturar o Estado e a gesto das polticas pblicas de corte social, tese disseminada em face da excluso social gerada pelos governos autoritrios, cujas polticas eram impressas pelo governo central (JUNQUEIRA e outros, 1997). A descentralizao passa a ser vista como meio de democratizar e promover a participao social. No entanto, apesar do fortalecimento do poder local, a transferncia de responsabilidades no foi acompanhada com respaldo fiscal e financeiro. Junqueira e outros (1997) afirmam que preciso melhorar as condies de governabilidade do nvel local, para que seja possvel prestar servios pblicos de qualidade. Portanto, pode-se concluir que o preceito constitucional que estabelece a competncia municipal para assuntos de interesse local, como o saneamento bsico, mostra-se importante na promoo de polticas pblicas que visem universalizao do acesso
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a esse servio essencial. Assim, os processos de regionalizao, de formao de consrcio, devem ser conduzidos com cautela, de forma que no ocorra o atropelamento do poder pblico municipal e, consequentemente, o afastamento das populaes dos processos de deciso. desejvel que a gesto associada seja o produto de pactos e negociaes legtimos dos atores sociais para que possam se constituir em uma estratgia de incluso social e de fortalecimento da cidadania. Milton Santos, grande pensador do territrio, nos ensina ao afirmar que [...] o lugar que d conta do mundo. H nele uma empirizao do mundo [...] (SANTOS, 2000, p. 52). O que nos suscita a pensar que qualquer projeto que busque atuar na transformao social no pode prescindir do local. Para esse autor, os territrios no so simples recortes de espaos fsicos, so uma construo social, produto de uma histria, devendo ser visto na sua totalidade, o que envolve aspectos polticos, sociais, econmicos, culturais, naturais, institucionais, entre outros (SANTOS, 1992). Fisher (1993, p. 11), discutindo poder local, governo e cidadania, acrescenta que:
A identificao de redes sociais constitutivas da localidade leva a indagaes sobre o espao poltico local, sobre as pautas de convivncia e cooperao, competio e conflito, sobre a memria poltica local e as formas de exerccio do poder. Como objeto de investigao, o local no , portanto, apenas fisicamente localizado, mas socialmente construdo.
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A regionalizao, portanto, pressupe considerar os diferentes territrios em suas diversas dimenses, devendo-se reconhecer a base social e cultural que se sustentam, para que as identidades sejam preservadas e, consequentemente, a alteridade, elemento importante para a garantia de processos democrticos e de cidadania. A regionalizao no pode ser uma unio compulsria de alguns municpios limtrofes, deve-se garantir que as especificidades de cada regio sejam consideradas. Por outro lado, importante reconhecer o dilogo necessrio entre territrios, principalmente no estado federativo, uma vez que os processos locais, regionais, nacionais e internacionais esto interligados, havendo conexes do local para os nveis superiores e destes para o nvel local. Essas inter-relaes, para Fischer (1993, p. 13), envolvem levar em considerao os espaos polticos locais em si mesmos e sua articulao com o poder mais global no como simples relao de dominao, [...], mas como um conjunto de articulaes entre coletividades e espaos diversificados. Santos (2000), ao distinguir o espao banal e o espao das redes e as suas inter-relaes, esclarece que o espao banal aquele onde se realiza a vida coletiva, a vizinhana, a coabitao, a coexistncia do diverso, onde os ricos, os pobres, os que mandam e os que no mandam esto presentes, o que ele define como horizontalidade. J o espao de redes representa a verticalidade, de vetores, que se instalam nos lugares e que pouco se importam com o que est no seu entorno. O local, o espao banal busca um sentido e o espao das redes busca um resultado. Para Santos, ser o entendimento dessa dialtica dos espaos em que os movimentos sociais poderiam se inspirar para maior entendimento de suas conexes e determinaes. Brando (2004), ao realizar anlise sobre as teorias, estratgias e as polticas regionais, observa que tem existido um entusiasmo em todo o mundo pelas questes territoriais, entusiasmo intitulado por ele de arrebatador. Para o autor, apesar da pertinncia do retorno do territrio como objeto de anlise, as questes socioespaciais tm sido vulgarizadas e reduzidas, nesse contexto de verdadeiro deslumbramento, em que parece que tudo se tornou territorial (BRANDO, 2004, p. 58), sendo soluo para todos os problemas do desenvolvimento. Segundo sua concepo, o territrio passa a ser o regulador autnomo de relaes, com poder de implementar projetos sociais e polticos, a partir do estabelecimento de consensos que se constituem em pressupostos, e no como um propsito a ser construdo segundo interesses comuns. O autor chama a ateno para a necessidade de aprofundar o debate terico sobre os impactos sociais, polticos, institucionais e econmicos do capitalismo atual no territrio, com enfoque para as rupturas produzidas e os elementos que persistiram do perodo anterior. Na anlise de Brando, ocorreu rebaixamento terico das abordagens sobre o territrio. As anlises pautadas na histria, na produo social do espao, nas estruturas e modelos de desenvolvimento, tpicas da sociologia e da economia poltica, deram lugar a estudos pautados na gesto empreendedora, no marketing municipal, na competitividade entre cidades, na administrao (privada), na economia de escala, entre outros. Vainer (2003), realizando reflexo sobre a cidade, aponta para a existncia de duas utopias que inspiram e orientam projetos e polticas urbanas: a utopia da cidade-empresa, dirigida pelos empresrios, e a utopia da cidade democrtica, dirigida pelos citadinos. Para o autor,
A era que vivemos marcada pelo embate entre duas utopias urbanas. De um lado tem-se a utopia da cidade-empresa, da cidade-mercadoria, da cidade-negcio. Com essa utopia afirma-se a cidade do marketing, a cidade consensual que repudia qualquer debate aberto e teme o conflito. De outro, tem-se a utopia da cidade democrtica. Em vez de dominada pelo mercado e pela mercadoria, dirigida pela poltica. [...] Seus habitantes so pensados como cidados em construo, que, ao se construrem, constroem tambm a cidade (VAINER, 2003, p. 30).
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Conforme apontam os urbanistas e pensadores do espao, o ideal moderno promulgado por pensadores de diversas vertentes tericas de que o novo lugar, a cidade-nova, ou o planejamento da periferia, ou ainda uma nova racionalidade espacial, seria capaz de criar uma nova ordem social no passa de uma quimera. Colocando nesses termos, tanto os limites do planejamento como dos processos de regionalizao e de racionalizao da gesto ficam devidamente situados em suas reais possibilidades de transformao da realidade.
Planejar pressupe avaliar o estado presente do objeto para definir o estado futuro desejado (Figura 1).
VISO SOCIAL DE MUNDO
TRANSFORMAO
Estado presente
Estado futuro
7 Lowi (1987), ao discutir a questo da ideologia e cincias sociais no mundo contemporneo, prefere o conceito de viso social de mundo ao de ideologia, em face das controvrsias que a chamada ps-modernidade trouxe a esse conceito.
O estado presente avaliado por meio de um diagnstico do objeto do planejamento, devendo envolver os diferentes sujeitos: tcnicos, gestores e sociedade civil organizada. Para definir o estado desejado, devem ser estabelecidos os princpios, diretrizes, objetivos, metas e programas capazes de promover a transformao desejada. A palavra planejamento tem o sentido de empreendimento, projeto, sonho e inteno. O planejamento revela a vontade de intervir sobre uma dada realidade em uma determinada direo, a fim de se concretizar alguma inteno. A inteno em si carrega subjetividades que se relacionam com as vises sociais de mundo, os valores, a cultura, entre outros aspectos. O planejamento um processo dinmico e, portanto, deve ser bem diferenciado do plano, fruto de um processo poltico-social, dos programas e projetos, que so documentos na forma de relatrios, ou outra forma material de registro, contendo todas as informaes necessrias implantao, execuo e controle das proposies feitas (AMBIENTE BRASIL, 2007). O processo de planejamento deve considerar a viabilidade poltica, tcnica, econmica, social, ambiental e institucional de sua prpria realizao e dos seus produtos, de forma que as aes propostas sejam factveis e condizentes com a realidade concreta do municpio. A viabilidade poltica envolve consideraes sobre o contexto poltico em que se insere o plano e as possibilidades concretas de sua execuo, a sua capacidade de dialogar e de tratar os diferentes interesses dos protagonistas da cena urbana, ou seja: polticos, movimentos sociais, ONG, funcionrios do aparato estatal e interesses privados. Na viabilidade tcnica, deve-se considerar a disponibilidade de matria-prima e equipamentos para execuo das intervenes; a adequao das tecnologias propostas realidade cultural, social e ambiental; e a existncia de pessoal capacitado para desenvolver as aes planejadas. Na viabilidade econmica, devem ser considerados os custos das intervenes propostas, tanto os de implantao (investimentos) como os de operao e manuteno posterior (despesas de custeio), os recursos disponveis e as condies de financiamento desses custos, inclusive a capacidade de gerao de receitas prprias e outras fontes e formas de sustentabilidade ao longo do tempo. A viabilidade social corresponde ao estudo da compatibilidade dos custos dos programas e projetos a serem implementados com a realidade socioeconmica local e da populao beneficiria, includa sua capacidade de pagamento. Refere-se ainda anlise dos impactos sociais da implementao do Plano, principalmente quanto gentrificao8 que projetos de requalificao urbana normalmente produzem em face do aumento dos custos das tarifas, taxas e impostos a serem pagos. Na viabilidade ambiental, so avaliados os impactos do Plano sobre o ambiente fsico, o natural e o patrimnio artstico, histrico e cultural. A viabilidade institucional diz respeito capacidade de governar, de dispor das estruturas e condies administrativas e legais para realizar e executar a ao de planejamento (Figura 2).
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ECONMICA
POLTICA
AMBIENTAL INSTITUCIONAL
8 Refere-se ao fenmeno urbano de expulso da populao local aps aes de requalificao urbana em face do aumento do valor da terra urbana, do aumento de impostos, taxas e tarifas que impossibilitam que as populaes se mantenham no local requalificado.
Para Gis (2003, p. 1), planejar um ato poltico, dialgico, de construo e realizao de uma vontade coletiva de superao, de humanizao e de convivncia profunda com a cidade, e no um ato de submeter tecnicamente a cidade aos interesses de grupos e classes. Para o autor, o planejamento deve ser discutido como um processo da conscincia frente s suas necessidades e exigncias da realidade, e como um pensar coletivo e um agir metdico, direcionados para a construo de uma realidade desejvel e possvel (futuro), seja para um indivduo, grupo, coletividade, seja para uma nao, sempre visando humanizao (GIS, 2003, p. 1).
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No campo das polticas pblicas e do planejamento urbano, algumas questes so essenciais para o processo de planejamento, a saber: 1. Qual o objeto a ser planejado? Isso implica certo domnio, saber, conhecimento, sobre o objeto. Suas caractersticas, sua histria, formas de apropriao pelos diversos segmentos da sociedade, entre outros. Significa conceituar o objeto, identificando as diversas formas de apropriao pelos atores sociais, suas similaridades, aproximaes e distanciamentos. Significa tomar partido sobre uma concepo em detrimento de outra. A depender dos pressupostos metodolgicos do processo de planejamento, a demarcao do objeto a ser planejado pode ser tecnocrtica, e, portanto, autoritria; ou participativa, ou seja, democrtica. Uma vez que o presente ensaio trata do planejamento no campo do saneamento, o objeto a ser planejado o saneamento bsico, cuja definio est expressa na Lei n 11.445/2007 como sendo o conjunto de servios, infraestruturas e instalaes operacionais de: abastecimento de gua potvel: constitudo pelas atividades, infra-estruturas e instalaes necessrias ao abastecimento pblico de gua potvel, desde a captao at as ligaes prediais e respectivos instrumentos de medio; esgotamento sanitrio: constitudo pelas atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposio final adequados dos esgotos sanitrios, desde as ligaes prediais at o seu lanamento final no meio ambiente; limpeza urbana e manejo de resduos slidos: conjunto de atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo domstico e do lixo originrio da varrio e limpeza de logradouros e vias pblicas; drenagem e manejo das guas pluviais urbanas: conjunto de atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de drenagem urbana de guas pluviais, de transporte, deteno ou reteno para o amortecimento de vazes de cheias, tratamento e disposio final das guas pluviais drenadas nas reas urbanas (BRASIL, 2007, p. 2). importante observar trs pontos: o conceito de saneamento vem sendo socialmente construdo ao longo da histria, principalmente nos ltimos 20 anos, e o expresso na lei representa o resultado de intensas negociaes e consensos, que levaram em considerao o preceito constitucional, o conhecimento tcnico e seus paradigmas norteadores e as demandas sociais; e o conceito de saneamento definido na Lei no 11.445/2007 foi ratificado e melhor detalhado pelo decreto que a regulamenta, Decreto n 7.217, de 21 de junho de 2010. Entre outros aspectos, o decreto determina que os planos de saneamento bsico devem conter prescries para o manejo de resduos originrios de construo e demolio e dos servios de sade (art 13). Determina, tambm, que, a partir do exerccio financeiro de 2014, a existncia de plano de saneamento bsico, elaborado pelo titular, ser condio para o acesso a recursos da Unio, quando destinados a servios de saneamento bsico (art 26, 2); e uma vez que o saneamento bsico assunto de interesse local, de competncia do titular dos servios, os municpios, quando da elaborao dos seus Planos de Saneamento Bsico, tm autonomia para, a partir do conceito definido na lei, incorporar outros temas considerados pertinentes realidade socioambiental local. Caso contrrio, o processo de planejamento teria carter rgido do ponto de vista conceitual, desconsiderando as peculiaridades locais e a autonomia dos atores sociais, e estaria, inclusive, em desacordo com os princpios fundamentais definidos na lei.
os prprios interesses das elites e, ainda, a forte crena na tcnica implicaram a prtica do planejamento tecnocrtico, autoritrio e voltado para garantir os interesses hegemnicos dos grupos polticos e econmicos, ento sujeitos do processo de planejamento. A abertura poltica, o crescimento e fortalecimento do movimento social fizeram emergir novos atores e novas concepes de planejamento. A participao da populao, da sociedade civil organizada, passou a ser uma exigncia legal, registrada em diversos mecanismos, como na Lei Orgnica da Sade, no Estatuto das Cidades, na Lei de Recursos Hdricos e, mais recentemente, na prpria Lei Nacional de Saneamento Bsico (Lei n 11.445/2007). Essa lei clara quanto aos sujeitos do processo de planejamento das aes de saneamento bsico. No art. 9 est definido que o titular dos servios formular a respectiva poltica pblica de saneamento bsico, devendo, para tanto, elaborar os Planos de Saneamento Bsico [...] (BRASIL, 2007, p. 3). Tal definio est em consonncia com a Constituio Federal (art. 30 da CF) e com o Estatuto das Cidades (art. 40 da Lei n 10.257/2001). Tambm a participao e o controle social no processo de planejamento esto previstos naquela lei, a qual define o controle social como um dos princpios fundamentais da prestao dos servios de saneamento bsico (art. 2, inciso X) e assegura a ampla divulgao do Plano e de seus estudos, prevendo-se a realizao de audincias ou consultas pblicas (art. 19, 5, inciso V). O Captulo VIII da referida lei foi dedicado participao de rgos colegiados no controle social, sendo definido que o controle social pode incluir a participao de rgos colegiados de carter consultivo, com representao dos titulares dos servios, rgos governamentais do setor, dos prestadores de servios, usurios e entidades tcnicas, organizaes da sociedade civil e de defesa do consumidor (art. 47)10 . importante registrar que a participao e o controle social nas polticas pblicas o resultado de conquistas da sociedade em nvel mundial, a partir da dcada de 70, no rastro dos movimentos emancipatrios dos anos 60, o que permitiu s democracias ocidentais incorporar pressupostos da democracia direta, alm da representativa. No Brasil, nos anos 80, o fortalecimento dos movimentos sociais, a abertura poltica, entre outros fatores, criaram as condies para a aprovao da Constituio Cidad de 1988 e, a partir da, a instituio de diversos mecanismos legais que passaram a incorporar a participao dos cidados nas polticas pblicas. A Constituio Federal estabelece, no art. 298, como uma das diretrizes do Sistema nico de Sade, a participao da comunidade, o que veio a ser regulamentado pela Lei n 8.142/1990. A Lei Orgnica da Sade, confirmando o dispositivo constitucional, tambm define a participao da comunidade como um dos princpios do Sistema nico de Sade (inciso VIII, art. 7, da Lei n 8.080/1990). A lei que institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos colocou como um dos seus fundamentos a gesto dos recursos hdricos descentralizada e a participao do poder pblico, dos usurios e das comunidades (inciso VI, art. 1, da Lei n 9.433/1997). O Estatuto das Cidades definiu como uma das diretrizes gerais da poltica urbana a:
gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (inciso II, art. 2, da Lei n 10.257/2001 (BRASIL, 2008, p. 1).
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O Estatuto das Cidades define o Plano Diretor como o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana, e no processo de sua elaborao e fiscalizao est prevista a promoo de audincias pblicas e debates com a participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade (inciso I, art. 40, da Lei n 10.257/2001). Assim, o ambiente legal que passa a regular as polticas pblicas no Brasil, aps os anos 80, prev a participao cidad na elaborao e acompanhamento das polticas pblicas, e a Lei Nacional de Saneamento Bsico (Lei n 11.445/2007) no poderia deixar de estar em consonncia com esse pressuposto.
10 Cabe observar que esse foi um dos pontos de discusso quando da apreciao do Projeto de Lei do Poder Executivo Federal pelo Congresso Nacional. A expectativa era de que a lei criasse um sistema de saneamento, aos moldes dos existentes nos campos da sade, dos recursos hdricos e do meio ambiente, com a instituio de conselhos. No entanto, o processo de negociao no Congresso Nacional fez com que essa inteno fosse abortada. Assim, foi aprovada a indicao, no art. 47, de que o Distrito Federal, os estados e os municpios poderiam criar conselhos de carter consultivo. Sendo o saneamento bsico assunto de interesse local e tendo o municpio autonomia para legislar sobre essa temtica, conforme define o art. 30, inciso I, da CF, os municpios podem instituir conselhos, inclusive de carter deliberativo, o que no infringe a Lei n 11.445/2007, visto que, nesta matria, cabe Unio apenas definir as diretrizes gerais sobre as questes de saneamento bsico.
Nesse cenrio, os sujeitos do processo de planejamento so os titulares dos servios de saneamento bsico, a populao e os diversos segmentos da sociedade civil organizada, entre eles, associaes de moradores, de profissionais, sindicatos, ONG, entidades representativas dos setores econmicos privados e outros. Caber a tais sujeitos, com suas vises sociais de mundo, travar discusses em torno de seus projetos no campo do saneamento de forma a vir a compor o Plano Municipal de Saneamento Bsico. Com isso, nesse momento, o poder local torna-se o grande protagonista das polticas pblicas de saneamento bsico no Brasil.
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Espera-se que um plano que visa transformar a realidade seja voltado para o interesse da maioria, maioria esta que deve estar representada nas instncias de discusso. Ao se sentir contemplada, ao participar das discusses e decises, essa maioria tende a se apropriar do plano, dando-lhe a possibilidade de se reverter em um projeto poltico coletivo, para alm de governos, constituindo-se em uma poltica de Estado. No campo do saneamento, a Lei n 11.445/2007, produto de pactos de segmentos da sociedade brasileira construdo ao longo de quase duas dcadas de discusso, define como princpios fundamentais dos servios pblicos de saneamento bsico: a universalizao, a integralidade, servios adequados sade pblica e proteo do meio ambiente; adoo de tecnologias que considerem as peculiaridades locais e regionais; articulao de polticas relacionadas com a rea de saneamento bsico; eficincia e sustentabilidade econmica; uso de tecnologias apropriadas, condizentes com a capacidade de pagamento dos usurios e com solues graduais e progressivas; transparncia das aes; controle social; segurana, qualidade e regularidade; e integrao das infraestruturas e servios com a gesto eficiente dos recursos hdricos (art. 2). A anlise dos princpios citados e do prprio contedo da referida lei, aliada criao do Ministrio das Cidades e da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, retomada dos investimentos em aes de saneamento, aprovao da Lei n 11.107/2005, tambm identificada como a Lei da Parceria Pblico-Pblico, e, de outro lado, o incentivo parceria pblico-privada com a aprovao da Lei n 11.079/2004, sugerem certo pacto social no governo do presidente Lula, no campo do saneamento. Nesse ambiente, as polticas e seus respectivos Planos de Saneamento Bsico podem assumir diversas e at divergentes orientaes. Ser o debate no seio da sociedade, principalmente no nvel municipal, que dar a tnica dos projetos sociais para o saneamento no Brasil.
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Caractersticas Busca a raiz do problema, a totalidade do fenmeno. Pensamento filosfico pautado no idealismo. A realidade vista como um conjunto ordenado de regularidades. O argumento cientfico prevalece sobre o poltico. Idealiza que o Estado busca o bem comum. A meta o equilbrio de interesses. Diagnsticos exaustivos. So genricos, com previses de longo prazo. Viso pragmtica. No visa o timo, e sim o possvel. Aceita a realidade existente. A realidade imperfeita, assim como o homem. No acredita em um plano de consenso. O Estado no neutro, considera o domnio de classe. Centrado na ao, e no no todo. Buscam-se as condies polticas reais para a execuo do plano mais especfico, com horizontes precisos. Privilgio aos planos setoriais. Pensa o todo em relao s partes do ponto de vista dialtico. Considera as desigualdades entre as partes. O mundo ordenado por uma estrutura, cujas partes devem ser conhecidas para que o todo possa ser modificado. O planejamento realizado segundo variveis estruturais. O planejamento no neutro, interage com o objeto a partir da viso social de mundo. Os planos e projetos so expresso da realidade estruturada. Prev a regulao do Estado com contedos sociais, embora admita influncia de classe e grupos. Tenta alinhar os grupos que tm preocupaes com questes estruturais. No afasta o longo prazo. A meta pode ser adaptada no percurso. Baseia-se na prxis, e no na utopia. Adapta-se noo de tempo e de recursos. Vivel o que desejvel, e no o que possvel. Planejamento setorial na perspectiva do planejamento estratgico. Limite: ideia de que o plano pode controlar a realidade (autores de referncia: MARX, ENGELS). Crtica ao globalismo e incrementalismo. Planejamento feito pelo prprio interessado, pela comunidade, em nvel local e encaminhado pelo Estado. O planejador funciona como advogado da comunidade. Limites: organizao comunitria e acesso a recursos (anos 60). Influncia da Teoria Geral dos Sistemas (TGS). O todo maior que a soma das partes. Viso de totalidade, das inter-relaes. Incorpora a interdisciplinaridade. Aproxima-se da viso estruturalista: em vez de estrutura, o sistema. Limites: trata os fenmenos da cultura segundo a mesma lgica da natureza. Influenciada por diversas vertentes do planejamento, tendo maior aproximao com a viso sistmica. Inter e transdisciplinar. No final dos anos 80, incorpora a perspectiva da sustentabilidade. Busca pensar em termos locais e globais. Viso para as presentes e futuras geraes. J no sculo XIX, em plena primeira revoluo industrial, foi vislumbrada a escassez de recurso, motivo pelo qual esta vertente do planejamento defendia a proteo de florestas e rios, a preservao da pureza das guas, do ar e do solo (FRANCO, 2000).
Incrementalista (EUA)
Estruturalista (Europa)
Advocacional (comunitrio)
Sistmico
Ambiental
Com a emergncia do movimento social nos anos 80, surge um novo protagonista no processo de planejamento a sociedade civil organizada (movimentos sociais, sindicatos, ONG, grupos ambientalistas, Participativo associaes profissionais). Busca a participao crtica e ativa em todas as fases do planejamento (diagnstico, anlises, elaborao de objetivos, planos e avaliao). Ao de parceria com o Estado. Fonte: Adaptado de Sampaio (1995). No Brasil a experincia do planejamento participativo iniciou nos anos 80, quando essa forma passa a ser um referencial de atuao da administrao pblica. Tal planejamento prev a abertura de dilogos entre os diversos atores que produzem a cidade, superando a abordagem tecnicista. No entanto, esse tipo de planejamento foi e vem sendo praticado de forma restrita e pontual, pois, alm de fragilidades metodolgicas, existem ainda dificuldades para a sua implementao efetiva devido a interesses antagnicos em relao cidade.
Nos anos 90, com o fortalecimento do iderio neoliberal no Brasil, o planejamento, com seu legado de ser incapaz de solucionar as questes sociais, econmicas e urbanas, passa para segundo plano, enquanto que a ideia de gesto toma a cena. Para Souza (2002, p. 31), o hiperprivilegiamento da ideia de gesto em detrimento de um planejamento consistente representa o triunfo do imediatismo e da miopia dos idelogos ultraconservadores do mercado livre. Em outras palavras ele representa a substituio de um planejamento forte, tpico da era fordista, por um planejamento fraco (muita gesto e pouco planejamento), o que combina bem com a era-psfordismo, da desregulamentao e do Estado mnimo [...]
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O surgimento do planejamento estratgico creditado pesquisa tecnolgica e ao gerenciamento cientfico desenvolvidos pelas Foras Armadas ps-Segunda Guerra Mundial. A partir da, so formuladas regras bsicas da administrao, como a competncia, racionalizao, informatizao, clareza dos objetivos e o pensamento positivo. Assim, inspirado nas experincias militares, no comeo dos anos 70, o planejamento estratgico passou a ser o instrumento mais utilizado pelas empresas. Essa ideia de planejamento estratgico transportada para as cidades, que passam a ser encaradas como uma empresa. Para Kotler (1975), o planejamento estratgico uma metodologia gerencial que permite estabelecer a direo a ser seguida pela Organizao, visando maior grau de interao com o ambiente. Para Ferreira (2003), as ideias que embasam essa forma de planejar foram disseminadas sob o argumento de que a sobrevivncia das cidades ao ambiente competitivo e globalizado da economia atual estaria condicionada ao atendimento do receiturio neoliberal, condicionado a novas tcnicas de urbanismo, como o planejamento estratgico. A experincia de Barcelona passa a ser o cone dessa vertente do planejamento. Esse modo de planejar vem dar sustentao ao pleno desenvolvimento econmico do mercado, em que a cidade se torna mais uma mercadoria a ser vendida, em um mercado de extrema competitividade. Em contrapartida, o planejamento participativo surge com base em algumas experincias de administraes municipais alinhadas com o iderio de construo de uma cidade mais democrtica e justa para todos. Tal planejamento busca incluir a populao nas decises governamentais, com vistas a superar o carter excludente do neoliberalismo. Essa prtica aumenta o envolvimento, nos processos de deciso, dos excludos do direito cidade, possibilitando a definio de prioridades de cunho mais social. Com a experincia do planejamento participativo, os papis entre sociedade e Estado esto sendo reelaborados a partir da cooperao, para que se estabeleam pactos que busquem resolver conflitos de interesses.
[...] a constituio de redes plurais, embora torne mais complexo o trabalho de coordenao do debate e dos processos decisrios, um elemento que contribui para uma gesto pblica mais democrtica. Alm do que permite evidenciar os conflitos latentes que perpassam o Estado e sociedade civil, possibilitando uma abordagem mais condizente com essa perspectiva (MOURA, 1997, p. 178).
Os anos 2000 podem ser considerados o marco na construo da Reforma Urbana, com a aprovao do Estatuto das Cidades (Lei n 10.257/2001), que estabelece diretrizes gerais da poltica urbana. O Estatuto cria as condies para a gesto democrtica da cidade, ao estabelecer a instituio dos rgos colegiados de poltica urbana e a realizao debates, audincias, consultas pblicas e conferncias com instncias e mecanismos de discusso e apreciao dos assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal (BRASIL, 2001). A experincia na implementao do Estatuto das Cidades ainda muito recente, mas j podem ser identificados problemas, principalmente quanto capacidade das administraes municipais superarem a prtica do planejamento tecnicista e burocrtico e incorporarem as diretrizes nele previstas quanto necessidade da abertura de dilogo com a sociedade. Como tratar os conflitos entre os diferentes projetos para as cidades e os diversos interesses em jogo desponta como um dos grandes desafios.
Nesse perodo, convive-se com duas abordagens de planejamento. Uma baseada nas experincias de planejamento participativo e outra fundamentada no planejamento estratgico que sai do mbito empresarial e chega administrao pblica.
Os segmentos que detm o poder sobre as cidades, os donos das terras e os empreendedores imobilirios tm mantido suas prticas de cooptao para influir nos rumos dos planos diretores, ou seja, das cidades. Por outro lado, os movimentos sociais urbanos encontram-se fragilizados e com uma atuao extremamente dbil, considerando as oportunidades da nova lei para a construo de uma sociedade mais justa e igualitria. Por fim, com a crise da cincia moderna, surgem as dvidas sobre a possibilidade de esse instrumento o planejamento ser capaz de dar conta da problemtica das cidades. O modelo tecnicista, que se pautava no poder da cincia e se ancorava em amplos diagnsticos e dados estatsticos, se mostrou incapaz de tratar a realidade complexa da cidade contempornea (FABIANO, 2005). A crena no controle racional e centralizado dos destinos das polticas pblicas urbanas, no molde keyneisiano, posta em questo (FERRARI JNIOR, 2004). A cidade ideal dos urbanistas e planejadores estava distante da realidade concreta do territrio desigual, da poltica e das contradies de uma sociedade de mercado. Para Ferreira (1999, p. 50), o legado do planejamento era uma falcia assptica, distanciada da prxis e da realidade, ou seja, da poltica. A autora observa que o processo de planejamento possui duplo movimento de alienao: tcnico em relao realidade, ao vivido, e do poltico em relao ao planejamento em si (FERREIRA, 1999, p. 52). O resultado a descrena no planejamento e na sua capacidade de dar respostas aos anseios da sociedade. Ferrari Jnior (2004) avalia que a funo do planejamento pode ser entendida pelo intervencionismo e regulacionismo estatal, com o intuito de tentar manter as condies favorveis ao status quo capitalista. Tal interpretao sobre o papel do planejamento na produo da cidade capitalista toma flego com os autores Henri Lefebvre, David Harvey e Manuel Castells. Para Harvey (1980, p. 174),
o urbanismo uma forma social, um modo de vida, ligado, entre outras coisas, a uma certa diviso do trabalho e a uma certa ordem hierrquica de atividades, que amplamente consistente com o modo de produo dominante.
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Embora j esteja claro que nem a prtica nem a execuo de planos podem garantir uma sociedade mais justa, uma vez que ambas dependem de uma ao coletiva mais ampla para a reviso do modelo de reproduo social, certamente, a execuo de planejamento que envolva os diversos atores sociais, que esteja pautado em um dilogo crtico e aberto com a realidade e que seja elaborado considerando aspectos polticos, ideolgicos, culturais e econmicos pode contribuir para a construo de uma sociedade mais justa.
Definio do objeto do planejamento Definio da rea objeto de planejamento Formulao preliminar dos princpios, diretrizes, objetivos e metas
Qual o objeto a ser planejado? Qual a rea territorial objeto do planejamento? Planejar para qu? Planejar considerando quais princpios? Com que objetivo? Visando atingir o qu? Onde se deseja chegar?
Levantamento de dados
Quais so as informaes relevantes? De quais informaes se dispe? Onde os dados podem ser obtidos? Como esses dados esto se comportando?
Diagnstico e anlise
Prognstico Conferncia
Qual a opinio dos diferentes segmentos da sociedade? Qual a estratgia, o plano necessrio para se alternar o cenrio atual?
Elaborao do Plano
Etapa Execuo
Pergunta-chave O que realizar, quando, a que custo? Como est indo a execuo do plano? Qual a efetividade do plano ocorreram as transformaes desejadas? Qual a eficcia do plano as metas e objetivos foram atingidos? Qual a eficincia do plano as atividades foram realizadas com custos compatveis e nos prazos definidos?
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Avaliao
3.4 P lano de Saneamento Bsico, Plano Diretor e Plano de Bacia Hidrogrfica: o dilogo necessrio
A forte tradio de planejamentos setoriais tem se mostrado inadequada no s por no dar conta de problemas complexos, mas tambm por se mostrar imprpria para o novo marco legal, tanto da rea de saneamento como de outras da administrao pblica, a exemplo de recursos hdricos e sade. O esforo da interdisciplinaridade envolve promover o dilogo entre os diversos mecanismos de planejamento existentes. Na rea de saneamento, implica considerar o Plano Diretor Municipal, os Planos de Bacias Hidrogrficas, Planos de Manejo de reas de Preservao Permanente, Plano Municipal de Sade e outros que tenham inter-relao com a rea de saneamento. Tais planos devem ser cuidadosamente avaliados e criticados, considerando a adequao de suas proposies aos pressupostos, diretrizes e metas definidas para o Plano de Saneamento Bsico.
Tal estratgia mostra-se pertinente uma vez que a falta da prtica da intersetorialidade em geral produz estratgias de planejamento voltadas para a prpria rea, havendo dificuldades de incorporao de outras perspectivas e implicaes na eficcia e efetividade das polticas. A preocupao com a necessidade de integrar as polticas fez com que a Lei n 11.445/2007 incorporasse dispositivo que estimulasse essa integrao (inciso VI, art. 2). Em relao aos recursos hdricos, a lei mais precisa ao estabelecer, no 3 do art. 19, que trata do planejamento, que os Planos de Saneamento Bsico devero ser compatveis com os Planos das Bacias Hidrogrficas em que estiverem inseridos (BRASIL, 2007, p. 8). No campo do saneamento, a bacia hidrogrfica um territrio de extrema importncia uma vez que o seu uso e ocupao determinam as condies de disponibilidade da quantidade e qualidades dos recursos hdricos. Para promover a gesto dos recursos hdricos no Brasil, a Lei n 9.433/1997 estabelece como um dos instrumentos a elaborao de Planos de Recursos Hdricos por bacia hidrogrfica, estado e pas, e a bacia hidrogrfica a unidade territorial de planejamento. O dilogo entre os Planos de Bacias e de Saneamento Bsico mostra-se extremamente necessrio. Uma importante tarefa para a elaborao do Plano de Saneamento Bsico avaliar as condies presentes e futuras dos mananciais de fornecerem gua para suprimento humano em qualidade e quantidade e, ainda, a capacidade dos recursos hdricos de receberem cargas poluidoras de resduos provenientes de estaes de tratamento de gua e de esgotos sanitrios ou de aterros sanitrios. Tais elementos so essenciais para a seleo das alternativas para o Plano de Saneamento Bsico com vistas universalizao dos servios. importante ressaltar, tambm, que tal dilogo implicar facilidades ou dificuldades na implementao do Plano de Saneamento Bsico, por exemplo, nos processos de solicitao de outorga dos direitos de uso de recursos hdricos, tanto para captao de gua como para lanamentos de efluentes lquidos. Ciente da necessidade da integrao entre essas reas, a Lei de Recursos Hdricos, alm de definir o uso prioritrio dos recursos hdricos para consumo humano, quando em situaes de escassez, prev a articulao do planejamento de recursos hdricos com o dos setores usurios e com os planejamentos regional, estadual e nacional (inciso IV, art. 3). Assim, os prestadores dos servios de saneamento, como usurios dos recursos hdricos, devem participar da gesto dos recursos hdricos, participao essa que se d via Comit de Bacia, que tm a competncia para aprovar os Planos de Bacias e cuja composio conta com representantes de usurios. Outro dilogo imprescindvel envolve o campo do planejamento urbano, atividade prevista na Constituio Brasileira de 1988, por meio da elaborao de Planos Diretores. O Plano Diretor o instrumento bsico da poltica urbana e deve assegurar a funo social da cidade com o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade de vida e justia social (BRASIL, 2001). O direito ao saneamento ambiental se constitui em uma das diretrizes da poltica urbana, expressa na Lei n 10.257/2001. O Plano Diretor, que deve propor um cenrio para o municpio para um horizonte de dez anos, envolve definies quanto ao uso e ocupao do solo, o que implica projetar, para espaos da cidade: densidades demogrficas; tipologias de ocupao e uso do solo; alm de infraestruturas urbanas, sistema virio e de transporte; e as prprias demandas de servios de saneamento. Os Planos Diretores permitem avaliar as demandas em todo o territrio do municpio, inclusive de setores das cidades, e verificar a capacidade da infraestrutura sanitria em gua e esgoto instalada, de forma a identificar alternativas de atendimento populao.
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Por outro lado, o sistema virio um dos subsdios para a avaliao das formas e tecnologias para a coleta, transporte, transbordo e destino final dos resduos slidos, assim como para projetar o sistema de limpeza urbana municipal. No campo da drenagem, a ocupao do solo, os nveis de impermeabilizao, o sistema virio, estratgias e normas para a proteo das reas de preservao permanentes e para o manejo das guas pluviais ou o amortecimento de cheias, a proteo de reas de recarga de aquferos, entre outros, so pontos de extrema relevncia para o manejo das guas pluviais. Assim, a compatibilidade do Plano de Saneamento Bsico com o Plano Diretor, e vice-versa, exigncia para o processo de planejamento que tenha como objetivo garantir o direito cidade para todos, o que implica saneamento de qualidade com acesso universal. No campo da sade, a Constituio Federal de 1988 estabelece que competncia do Sistema nico de Sade SUS a participao na formulao da poltica e da execuo das aes de saneamento bsico (inciso IV, art. 200). A Lei n 8.080/1990 define a necessidade de articulao das polticas e programas de sade e saneamento, via Comisses Intersetoriais (inciso II, art. 13). Est tambm prevista a integrao, em nvel executivo, das aes de sade, meio ambiente e saneamento bsico (inciso X, art. 7). No nvel local, a lei define como competncia da direo municipal a execuo de servios de saneamento bsico (inciso IV, art. 18)11. O planejamento das aes do SUS se d por meio da elaborao de Planos de Sade municipais, estaduais e federal. Diante desses mecanismos legais, a rea de sade vem desenvolvendo diversas atividades relevantes para a rea de saneamento. Nesse sentido, o Ministrio da Sade, por meio da Coordenao de Vigilncia em Sade Ambiental, da Secretaria de Vigilncia em Sade, com respaldo da Instruo Normativa n 1/2005, regulamentou o Subsistema Nacional de Vigilncia Ambiental SINVSA, extremamente importante para respaldar as aes de planejamento da rea de saneamento. Entre as aes de vigilncia, a de maior interesse para a rea de saneamento refere-se qualidade da gua para consumo humano. competncia do Ministrio da Sade estabelecer normas e padres para a qualidade da gua de consumo humano. O mecanismo legal mais recente que regula essa questo a Portaria n 518/2004, do Ministrio da Sade. Assim, cabe s Secretarias Municipais de Sade implementar a vigilncia da qualidade da gua de consumo humano. Para tanto, as secretarias, com recursos da Programao Pactuada, vm sendo estruturadas para realizar a capacitao de pessoal; o cadastramento de sistemas de abastecimento de gua; a montagem de laboratrios de analises de gua; a realizao de coletas e anlises de amostras de gua de consumo humano; a alimentao do Sistema de Informao da Qualidade da gua de Consumo Humano Sisagua, que tambm recebe informaes do controle da qualidade da gua realizado pelos prestadores dos servios, uma exigncia da Portaria n 518/2004. Tal sistema possibilita a identificao, via indicadores produzidos, de reas de risco, para fins de selecionar as aes mais relevantes e priorizar investimentos no campo da qualidade da gua de consumo humano. Outra atividade relevante da rea de sade vem sendo realizada historicamente pela Fundao Nacional de Sade Funasa. Atualmente, a Fundao vem apoiando os municpios com financiamento de sistemas de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, resduos slidos e melhorias sanitrias, para municpios com populao de at 50.000 habitantes, e drenagem de guas pluviais em reas endmicas de malria. Mais recentemente, tem apoiado a constituio de consrcios intermunicipais e dado suporte elaborao de Planos de Saneamento Bsico nas regies em que atua. Nesse sentido, a interlocuo dos municpios com as atividades da Funasa tambm se mostra estratgica para os processos de planejamento na rea de saneamento.
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11 Aqui entendido, no sentido mais amplo, tanto da execuo quanto da natureza dos servios de saneamento bsico, no se confundindo com a competncia para a prestao (gesto) dos servios de saneamento bsico conforme definido nas diretrizes da Lei n 11.445/2007, que segue a disposio constitucional do art. 30, inciso V, da CF.
Do exposto, pode-se perceber que a integrao das aes da rea de saneamento com as de sade tambm estratgica, o que recomenda o dilogo permanente entre essas reas, em especial quando da elaborao do Plano de Saneamento Bsico. Tambm na prpria rea de saneamento, a abordagem setorial dever ser superada. A prtica da rea at ento tem sido a de produo de Planos Diretores de abastecimento de gua, de esgotamento sanitrio, de drenagem urbana ou de resduos slidos e limpeza urbana que no dialogam mesmo entre si. A prioridade dada ao planejamento das aes de gua e esgoto, em detrimento das de drenagem e de resduos slidos, legado insidioso do Planasa, tambm dever ser superada. Com a Lei n 11.445/2007 e a definio da integralidade como um dos princpios fundamentais, so dadas as condies para que seja superada a era dos Planos Diretores Setoriais. A integralidade das aes envolve a promoo do conjunto e de todas as atividades e componentes de cada um dos servios de saneamento bsico (inciso II, art. 2). Assim, o Plano de Saneamento Bsico dever contemplar e integrar todos os seus componentes, ainda que na fase de sua elaborao esta tenha sido originalmente feita para cada servio ( 2, inciso V, art. 19).
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O grande protagonista da formulao da poltica pblica de saneamento e, consequentemente, do planejamento o titular dos servios, sendo ento reafirmado12 o preceito estabelecido no art. 30 da Constituio Federal, a saber:
Art. 30. Compete aos municpios: .................................................................................................... V organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o transporte coletivo, que tem carter essencial [...] (BRASIL, 1988, p. 11).
A lei estabelece a competncia do titular dos servios para a formulao da poltica pblica de saneamento bsico, que dever envolver: a elaborao do Plano de Saneamento Bsico; a prestao direta ou delegada dos servios, esta mediante autorizao legal e instrumentos contratuais; definio do ente responsvel pela sua regulao e fiscalizao, bem como os procedimentos de sua atuao; adoo de parmetros para a garantia do atendimento essencial sade pblica, inclusive quanto ao volume mnimo per capita de gua para abastecimento pblico, observadas as normas nacionais relativas potabilidade da gua; fixao dos direitos e deveres dos usurios; estabelecimento de mecanismos de controle social; estabelecimento de sistema de informaes sobre os servios, articulado com o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico Sinisa; interveno e retomada da operao dos servios delegados, por indicao da entidade reguladora, nos casos e condies previstos em lei e nos documentos contratuais. Conforme o art. 19 da referida lei, a prestao dos servios de saneamento bsico observar plano que poder ser especfico para cada servio e abranger, no mnimo: diagnstico da situao e de seus impactos nas condies de vida, utilizando sistema de indicadores sanitrios, epidemiolgicos, ambientais e socioeconmicos e apontando as causas das deficincias detectadas; objetivos e metas de curto, mdio e longo prazos para a universalizao, admitidas solues graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os demais planos setoriais; programas, projetos e aes necessrias para atingir os objetivos e as metas, de modo compatvel com os respectivos planos plurianuais e com outros planos governamentais correlatos, identificando possveis fontes de financiamento; aes para emergncias e contingncias; mecanismos e procedimentos para a avaliao sistemtica da eficincia e eficcia das aes programadas.
12 Como a Constituio tambm prev, no 3 do art. 25, que os estados, mediante lei complementar, podem fixar normas para a integrao das funes pblicas de interesse comum, ao instituir regies metropolitanas, microrregies e aglomeraes urbanas, passou a haver um conflito na interpretao da titularidade dos servios em reas metropolitanas, aglomerados urbanos e microrregies. Atualmente, o Supremo Tribunal Federal - STF est analisando duas Aes de Inconstitucionalidade que devero dirimir tal conflito de interpretao. Uma vez que as referidas aes ainda no tinham sido votadas no STF, a estratgia adotada foi tratar na Lei n 11.445/2007 apenas do titular, que pode ser lido como municpio, estado ou Distrito Federal.
O mesmo dispositivo estabelece ainda, em seus pargrafos, que os Planos de Saneamento Bsico sero editados pelos titulares, podendo ser elaborados com base em estudos fornecidos pelos prestadores de cada servio. E que a consolidao e compatibilizao dos planos especficos de cada servio sero efetuadas pelos respectivos titulares. A programao das aes e dos investimentos necessrios para a prestao universal, integral e atualizada dos servios deve ser definida com base no estado de salubridade ambiental e nos nveis de prestao dos servios pblicos. Visando possibilitar o pleno exerccio da titularidade na gesto dos servios e a consonncia entre titular e prestador dos servios, a Lei n 11.445/2007 condiciona a validade dos contratos de prestao de servios pblicos de saneamento bsico existncia de Plano de Saneamento Bsico (art. 11). A validade dos contratos tambm est condicionada existncia de estudo comprovando a viabilidade tcnica e econmico-financeira da prestao universal e integral dos servios, nos termos do Plano de Saneamento Bsico. Da mesma forma, os planos de investimentos e os projetos relativos ao contrato devero ser compatveis com o respectivo Plano de Saneamento Bsico. Os planos devero estar compatveis com os Planos das Bacias Hidrogrficas em que estiverem inseridos. E, em consonncia com o princpio da transparncia das aes e do controle social, as propostas dos Planos de Saneamento Bsico e dos estudos que as fundamentam devero ser amplamente divulgadas, inclusive com a realizao de audincias ou consultas pblicas ( 5, art. 19). A Lei n 11.445/2007 determina ainda que: a divulgao das propostas dos Planos de Saneamento Bsico e dos estudos que as fundamentarem dar-se- por meio da disponibilizao integral de seu teor a todos os interessados, inclusive por meio da internet e por audincia pblica, devendo tambm ser previsto o recebimento de sugestes e crticas por meio de consulta ou audincia pblica e, quando previsto na legislao do titular, anlise e opinio por rgo colegiado (art. 51); o servio regionalizado de saneamento bsico poder obedecer a Plano de Saneamento Bsico elaborado para o conjunto de municpios atendidos (art.17); os Planos de Saneamento Bsico devero ser revistos periodicamente, em prazo no superior a quatro anos, antes da elaborao do Plano Plurianual, devendo englobar integralmente o territrio do ente da federao que o elaborou, exceto quando ele for regional (art. 19, 4 e 8); e cabe entidade reguladora e fiscalizadora dos servios a responsabilidade da verificao do cumprimento dos Planos de Saneamento Bsico por parte dos prestadores de servios, na forma das disposies legais, regulamentares e contratuais. E, assim, tem-se bem clara a importncia do Plano de Saneamento Bsico no novo ordenamento legal, que, alm de ser instrumento importante para o planejamento, a organizao, a regulao, a fiscalizao e a prestao dos servios, torna-se tambm elemento essencial de avaliao da gesto dos servios e instrumento indispensvel para o acesso a financiamentos com recursos da Unio ou com recursos geridos ou operados por rgos ou entidades da Unio (art. 50, da Lei n 11.445/2007). Conforme Decreto n 7.217/2010, que regulamenta a Lei n 11.445/2007, a partir do exerccio financeiro de 2014, o acesso a tais recursos, quando destinados a servios de saneamento bsico, estar condicionado existncia de plano de saneamento bsico elaborado pelo titular dos servios.
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5. Referncias
ALAGOINHAS. Lei n 1.460/01, de 03 de Dezembro de 2001. Dispe sobre a Poltica Municipal de Saneamento Ambiental de Alagoinhas. Alagoinhas: Prefeitura Municipal de Alagoinhas, 2001.
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PEA TCNICA No 1
Revisado e atualizado por: Clnio Argolo Joo Batista Peixoto Joo Carlos Machado Tatiana Santana Timteo Pereira Alexandre Arajo Godeiro Carlos Otvio Silveira Gravina Gabriella Pereira Giacomazzo Braslia - 2011
Sumrio
Apresentao.....................................................................................................................................................................57 1. Introduo...........................................................................................................................................................................59 2. A Ao de Planejamento.....................................................................................................................................................61 2.1 O processo de planejamento................................................................................................................................................62 2.1.1 Objeto a ser planejado......................................................................................................................................................62 2.1.2 Sujeitos do processo de planejamento..............................................................................................................................63 2.1.3 Pressupostos do planejamento.........................................................................................................................................63 2.1.4 Objetivos do Plano............................................................................................................................................................64 2.1.5 Metodologia de elaborao do Plano.................................................................................................................................64 3. Construo dos Fundamentos do Plano de Saneamento Bsico......................................................................................65 3.1 Pressupostos.......................................................................................................................................................................65 3.2 Princpios.............................................................................................................................................................................66 3.3 Objetivos do Plano de Saneamento Bsico...........................................................................................................................67 3.3.1 Objetivos gerais da Poltica e do Plano de Saneamento Bsico..........................................................................................68 3.3.2 Objetivos especficos........................................................................................................................................................68 4. Aspectos metodolgicos da elaborao do Plano de Saneamento Bsico........................................................................71 4.1 Processos participativos......................................................................................................................................................71 4.2 Intersetorialidade das aes................................................................................................................................................71 4.3 Elaborao do diagnstico...................................................................................................................................................71 4.4 Processo de aprovao........................................................................................................................................................72 4.5 Formulao do Plano Municipal de Saneamento Bsico (PMSB)...........................................................................................72 5. Processo de elaborao do Plano Municipal de Saneamento Bsico (PMSB).................................................................73 5.1 Atividades preliminares........................................................................................................................................................73 5.1.1 Organizao administrativa do processo de elaborao do PMSB......................................................................................74 5.1.2 Instituio do processo de participao social e dos meios de disponibilizao das informaes.......................................75 5.1.3 Definio do objeto de planejamento................................................................................................................................77 5.1.4 Formulao preliminar dos princpios, diretrizes e objetivos do PMSB....................................................... .........................77 5.1.5 Estruturao de Termo de Referncia................................................................................................................................77 5.2 Elaborao do Plano............................................................................................................................................................78 5.2.1 Elaborao do diagnstico da situao do saneamento bsico e de seus impactos nas condies de vida da populao.................................................................................................................................................................78 5.2.2 Prognsticos e alternativas para a universalizao Objetivos e metas............................................................................80 5.2.3 Programas, projetos e aes necessrias para atingir os objetivos e as metas..................................................................82 5.2.4 Aes para emergncias e contingncias..........................................................................................................................83 5.2.5 Mecanismos e procedimentos para a avaliao sistemtica da eficincia, eficcia e efetividade das aes programadas.............................................................................................................................................................83 5.2.6 Elaborao do Sistema de Informaes Municipal de Saneamento Bsico.........................................................................83 5.3 Aprovao do PMSB.............................................................................................................................................................84 6. Referncias..........................................................................................................................................................................85
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APRESENTAO
A presente Pea Tcnica se insere no esforo da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministrio das Cidades de apoiar os municpios brasileiros nos processos de elaborao de Planos de Saneamento Bsico, hoje uma exigncia da Lei n 11.445/2007, que institui as diretrizes nacionais para o saneamento bsico no Brasil. Ao longo de cinco itens, so abordados aspectos relativos ao de planejamento, aos pressupostos e princpios que devem fundamentar a elaborao de um plano de saneamento, alm de realizar orientaes quanto aos aspectos metodolgicos de elaborao de Planos.
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1. Introduo
A aprovao da Lei Nacional de Saneamento Bsico (Lei n 11.445/2007), que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico e para a poltica federal de saneamento bsico, inaugurou uma nova fase na histria do saneamento no Brasil com a exigncia legal da ao de planejamento. Esta lei, ao regular a prestao dos servios, define quatro funes de gesto: o planejamento, ao indelegvel a outro ente; a prestao dos servios; a regulao e a fiscalizao, estas ltimas passveis de delegao (art. 8). Em todas as funes de gesto deve haver o controle social, de forma a atender ao princpio fundamental estabelecido no inciso X, do art. 2 desta Lei (BRASIL, 2007). Segundo essa norma legal, cabe ao titular dos servios formular a respectiva poltica pblica de saneamento bsico, devendo, para tanto, elaborar o Plano de Saneamento Bsico, conforme a primeira diretriz do seu art. 9. O Plano assume, assim, uma posio central na poltica para a prestao dos servios, sendo sua existncia condio indispensvel para: a validade dos contratos de delegao da prestao dos servios (inciso I, do art. 11); definio dos planos de investimentos e projetos dos prestadores, que devem estar compatveis com as diretrizes do Plano ( 1, do art. 11); o exerccio das atividades da entidade reguladora e fiscalizadora, a quem cabe verificar o cumprimento do Plano por parte dos prestadores de servios (pargrafo nico, do art. 20); o acesso a recursos pblicos federais e aos financiamentos com recursos da Unio ou geridos por rgos ou entidades da Unio (art. 50). Diante do exposto, nota-se que o grande protagonista do cenrio atual do saneamento bsico no Brasil o poder local, o municpio, que com a Lei n 11.445/2007 passa a contar com o suporte legal para exercer a titularidade na prestao dos servios, conforme preconizou a Constituio Federal, h 20 anos, ao definir a competncia municipal para organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre por meio de licitao, os servios pblicos de interesse local (BRASIL, 1988, s.p). Segundo a lei (art. 9), a poltica pblica de saneamento bsico deve envolver: a elaborao do Plano de Saneamento Bsico; a prestao direta ou delegada dos servios, esta mediante autorizao legal e instrumentos contratuais; efinio do ente responsvel pela sua regulao e fiscalizao, bem como os procedimentos de sua atuao; adoo de parmetros para a garantia do atendimento essencial sade pblica, inclusive quanto ao volume mnimo per capita de gua para abastecimento pblico, observadas as normas nacionais relativas potabilidade da gua; fixao dos direitos e deveres dos usurios; estabelecimento de mecanismos de controle social; estabelecimento de sistema de informaes sobre os servios, articulado com o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico Sinisa; definio das hipteses de interveno ou de extino da delegao e das condies para retomada da operao dos servios delegados, por indicao da entidade reguladora, nos casos e condies previstos em lei e nos documentos contratuais. O Plano de Saneamento Bsico deve conter, no mnimo: diagnstico da situao e de seus impactos nas condies de vida, utilizando sistema de indicadores sanitrios, epidemiolgicos, ambientais e socioeconmicos e apontando as causas das deficincias detectadas; objetivos e metas de curto, mdio e longo prazos para a universalizao, admitidas solues graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os demais planos setoriais;
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programas, projetos e aes necessrias para atingir os objetivos e as metas, de modo compatvel com os respectivos planos plurianuais e com outros planos governamentais correlatos, identificando possveis fontes de financiamento; aes para emergncias e contingncias; mecanismos e procedimentos para a avaliao sistemtica da eficincia e eficcia das aes programadas (art. 19). O processo de elaborao do Plano de Saneamento Bsico deve, portanto, contemplar pelo menos os aspectos relativos a: realizao de diagnsticos e estudos especficos, se for o caso; definio de princpios e diretrizes que o orientam; definio e proposio dos objetivos e metas, que podem ser graduais e progressivas ao longo da execuo do plano; determinao das reas e aes prioritrias para interveno e dos investimentos necessrios, considerando as diferentes componentes do saneamento bsico; formulao dos programas e projetos e das condies de sua execuo para o atendimento universal e de qualidade; organizao institucional, administrativa e operacional para a prestao, regulao, fiscalizao e avaliao da prestao dos servios; regulamentao legal e jurdico-administrativa da gesto1 , includos os atos normativos de regulao, os instrumentos de delegao da prestao e/ou da regulao e fiscalizao, se o caso, e os procedimentos administrativos. A programao das aes e dos investimentos necessrios para a prestao universal, integral e adequada dos servios deve ser definida com base no estado de salubridade ambiental e nos indicadores quantitativos e qualitativos da prestao dos servios pblicos. Segundo a Lei n 11.445/2007, os Planos de Saneamento Bsico devero ser revistos periodicamente, em prazo no superior a quatro anos, antes da elaborao do Plano Plurianual, devendo englobar integralmente o territrio do ente da Federao que o elaborou, exceto quando o mesmo for regional. Os planos devero ser editados pelos titulares, podendo ser elaborados com base em estudos fornecidos pelos prestadores de cada servio. No caso da elaborao de planos especficos para cada componente do saneamento, a consolidao e compatibilizao devem ser efetuadas pelo titular. Mesmo no caso de delegao dos servios, o prestador dever cumprir o Plano de Saneamento Bsico em vigor. Os Planos de Saneamento Bsico devero ser compatveis com os planos das bacias hidrogrficas em que estiverem inseridos. Em consonncia com o princpio da transparncia das aes e do controle social, as propostas dos planos e os estudos que as fundamentam devem ser amplamente divulgados, inclusive com a realizao de audincias ou consultas pblicas ( 5, art. 19). A referida lei determina ainda, no art. 51, que o processo de elaborao ou de reviso dos planos dever prever o recebimento de sugestes e crticas por meio de consulta ou audincia pblica e, quando previsto na legislao do titular, a anlise e opinio de rgo colegiado... a que competir as atribuies de controle social. A divulgao do Plano e dos estudos deve ser feita por meio da disponibilizao integral de seu teor a todos os interessados, inclusive por meio da internet e por audincia pblica. Nos servios regionalizados, ou seja, quando houver um nico prestador do servio para vrios municpios, contguos ou no, dever haver compatibilidade de planejamento dos respectivos planos municipais. Neste caso, poder ser elaborado um Plano para o conjunto de municpios atendidos (art. 17). Conforme a Resoluo n 33/2007, do Conselho Nacional das Cidades, os Planos de Saneamento Bsico devem ser elaborados pelos municpios brasileiros at dezembro de 2010. Ciente do grande desafio, o Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental SNSA, vem empreendendo esforos no sentido de apoiar os municpios na elaborao dos seus Planos de Saneamento Bsico e a presente Pea Tcnica visa contribuir neste processo.
1 Gesto aqui entendida como as funes de planejamento, organizao, regulao, fiscalizao e prestao dos servios. 2 Conforme definio do PL n 5.296/2005, do Executivo Federal, que resultou na Lei n 11.445/2007, salubridade ambiental entendida como: qualidade das condies (ou estado de higidez) em que vivem populaes urbanas e rurais no que diz respeito sua capacidade de inibir, prevenir ou impedir a ocorrncia de doenas relacionadas com o meio ambiente, bem como de favorecer o pleno gozo da sade e o bem-estar (BRASIL, 2005). A Lei n 7.750/1992, do estado de So Paulo, define salubridade ambiental como: a qualidade ambiental capaz de prevenir a ocorrncia de doenas veiculadas pelo meio ambiente e de promover o aperfeioamento das condies mesolgicas favorveis sade da populao urbana e rural (SO PAULO, 1992).
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2. A Ao de Planejamento
Planejar pressupe avaliar o estado presente do objeto para definir o estado futuro desejado (Figura 1).
VISO SOCIAL DE MUNDO
TRANSFORMAO
Estado presente
Estado futuro
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O estado presente avaliado por meio de um diagnstico do objeto a ser planejado, devendo envolver os diferentes sujeitos: tcnicos, gestores e sociedade civil organizada. Para definir o estado desejado, devem ser estabelecidos os princpios, diretrizes, objetivos, metas e programas capazes de promover a transformao desejada. A palavra planejamento tem o sentido de empreendimento, projeto, sonho e inteno. O planejamento revela a vontade de intervir sobre uma dada realidade em uma determinada direo, a fim de se concretizar alguma inteno. A inteno em si carrega subjetividades que se relacionam com as vises sociais de mundo, os valores, a cultura, dentre outros aspectos. Assim, planejar um ato poltico, dialgico, de construo e realizao de uma vontade coletiva de superao, de humanizao e de convivncia profunda com a cidade (GIS, 2003, p. 1), e no um ato de submeter tecnicamente a cidade aos interesses de grupos e classes. O processo de planejamento deve considerar a sua viabilidade poltica, tcnica, econmica, sociocultural, ambiental e institucional de sua prpria realizao e dos seus produtos, de forma que as aes propostas sejam factveis e condizentes com a realidade concreta do municpio. A viabilidade poltica envolve consideraes sobre o contexto poltico em que se insere o plano e as possibilidades concretas de sua execuo, a capacidade de dialogar e de tratar os diferentes interesses dos protagonistas da cena urbana, ou seja: polticos, movimentos sociais, ONGs, funcionrios do aparato estatal e interesses privados. Na viabilidade tcnica, deve-se considerar a disponibilidade de matria-prima e equipamentos para execuo das intervenes; a adequao das tecnologias propostas realidade cultural, social e ambiental; e a existncia de pessoal capacitado para desenvolver as aes planejadas. Na viabilidade econmica, devem ser considerados os custos das intervenes propostas, tanto os de implantao (investimentos) como os de operao e manuteno posterior (despesas de custeio), os recursos disponveis e as condies de financiamento desses custos, inclusive a capacidade de gerao de receitas prprias e outras fontes e formas de sustentabilidade ao longo do tempo. A viabilidade sociocultural corresponde ao estudo da compatibilidade dos custos dos programas e projetos a serem implementados com a realidade socioeconmica local e da populao beneficiria, includa sua capacidade de pagamento. Refere-se ainda
anlise dos impactos sociais e culturais da implementao do Plano, principalmente quanto gentrificao3 que projetos de requalificao urbana normalmente produzem em face do aumento dos custos das tarifas, taxas e impostos a serem pagos. Na viabilidade ambiental, so avaliados os impactos do plano sobre o ambiente fsico, o natural e o patrimnio artstico, histrico e cultural. A viabilidade institucional diz respeito capacidade de governar, de dispor das estruturas e condies administrativas e legais para realizar e executar a ao de planejamento (Figura 2).
ECONMICA
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POLTICA
AMBIENTAL INSTITUCIONAL
Refere-se ao fenmeno urbano de expulso da populao local aps aes de requalificao urbana em face do aumento do valor da terra urbana, do aumento de impostos, taxas e tarifas que impossibilitam que as populaes se mantenham no local requalificado.
concepes de Estado e de polticas pblicas dominantes no seu tempo. Aps quase duas dcadas de discusses, construiu-se um consenso sobre o conceito de saneamento bsico estabelecido na Lei n 11.445/2007, que o definiu como sendo o conjunto de servios, infraestruturas e instalaes operacionais de: abastecimento de gua potvel: constitudo pelas atividades, infraestruturas e instalaes necessrias ao abastecimento pblico de gua potvel, desde a captao at as ligaes prediais e respectivos instrumentos de medio; esgotamento sanitrio: constitudo pelas atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposio final adequados dos esgotos sanitrios, desde as ligaes prediais at o seu lanamento final no meio ambiente; limpeza urbana e manejo de resduos slidos: conjunto de atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo domstico e do lixo originrio da varrio e limpeza de logradouros e vias pblicas; drenagem e manejo das guas pluviais urbanas: conjunto de atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de drenagem urbana de guas pluviais, de transporte, deteno ou reteno para o amortecimento de vazes de cheias, tratamento e disposio final das guas pluviais drenadas nas reas urbanas (BRASIL, 2007, p. 2). importante ressaltar que, sendo o saneamento bsico um assunto de interesse local, os municpios, quando da elaborao dos seus Planos de Saneamento Bsico, tm autonomia para, a partir do conceito definido na referida lei, incorporar outros temas considerados pertinentes realidade socioambiental local, como a disciplina sanitria do uso e ocupao do solo, o controle de vetores de doenas transmissveis, melhorias sanitrias intradomiciliares, e outros. Caso contrrio, o processo de planejamento teria um carter rgido do ponto de vista conceitual, desconsiderando as peculiaridades locais e a autonomia dos atores sociais.
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projeto social. Tal projeto o produto de disputas de hegemonias e de construo de consensos no seio da sociedade. No processo de planejamento, desejvel que os pressupostos do Plano sejam resultados de discusses com os diversos segmentos da sociedade. A equipe que coordena o processo de planejamento deve ter a habilidade para conduzir discusses transparentes e democrticas, considerando as proposies e projetos de cada segmento social. desejvel, ainda, que tais projetos ganhem visibilidade e fundamentao e sejam avaliados luz da realidade concreta a ser transformada. Espera-se que um Plano que visa transformar a realidade seja voltado para o interesse da maioria, maioria esta que deve estar representada nas instncias de discusso. Ao se sentir contemplada, ao participar das discusses e decises, essa maioria tende a se apropriar do Plano, dando-lhe a possibilidade de se reverter em um projeto poltico coletivo, para alm de governos, constituindo-se em uma poltica de Estado. Nesse ambiente, as polticas e seus respectivos Planos de Saneamento Bsico podem assumir diversas e at divergentes orientaes. Ser o debate no seio da sociedade, principalmente no nvel municipal, que dar a tnica dos projetos sociais para o saneamento no Brasil.
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Medida de promoo
infraestrutura e
desenvolvimento
Medida de
Medida de cidadania
Planos de Saneamento Bsico que visem a transformaes substanciais, que sejam inclusivos e pautados em princpios de justia social, devem estar embasados nos pressupostos enunciados para que, mediante processos participativos capazes de estabelecer pactos junto aos diferentes segmentos sociais, possam se constituir no meio de garantir saneamento de qualidade para todos.
3.2 Princpios4
A Poltica Pblica de Saneamento Bsico deve estabelecer os princpios que, no mbito do Plano de Saneamento Bsico, devero orientar os objetivos, as metas, os programas e as aes e balizar as diretrizes e condies para a gesto dos servios de saneamento bsico (planejamento, prestao dos servios, regulao e fiscalizao) com controle social. Observadas as peculiaridades locais e regionais, devem ser considerados como referncia para essa definio os princpios fundamentais estabelecidos na Lei n 11.445/2007, no Estatuto das Cidades e em outras polticas, que direta ou indiretamente possam orientar a Poltica Pblica Municipal de Saneamento Bsico. So relevantes e devem ser considerados na construo dos Planos Municipais de Saneamento Bsico os fundamentos, princpios, diretrizes e objetivos enumerados a seguir.
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4 Item retirado do Termo de Referncia para Apoio Elaborao de Planos Municipais e Regionais de Saneamento Bsico, elaborado pelo Ministrio das Cidades, sob a coordenao de Joo Carlos Machado. Da Poltica Urbana (Lei n 10.257/2001 - Estatuto das Cidades)
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Considerando os pressupostos e princpios fundamentais da Lei n 11.445/2007 e o atual desafio para a universalizao do saneamento bsico com qualidade no Brasil, possvel identificar objetivos gerais e especficos que podem servir de base para a elaborao de um Plano Municipal de Saneamento Bsico. importante observar, contudo, que tais objetivos so indicativos, definidos a partir da histria recente do setor de saneamento e da realidade brasileira, devendo ser objeto de discusso e reflexo no nvel local. de se esperar que, no processo de discusso no nvel municipal, surjam objetivos mais voltados para as realidades locais, situao que deve ser estimulada, principalmente em um processo democrtico.
Definir os instrumentos da gesto5 , os objetivos, as diretrizes e as metas para a universalizao do acesso aos servios de saneamento bsico com qualidade; os programas, os projetos e as aes; os investimentos correspondentes e sua insero no PPA e no oramento de programas municipais; os instrumentos e canais da participao e controle social e os mecanismos de monitoramento e avaliao do Plano. Definir as diretrizes para prestao dos servios de saneamento bsico, conforme os princpios da universalizao, da integralidade das aes, da segurana, qualidade e regularidade, das aes intersetoriais e da sustentabilidade ambiental, social e econmica. Estabelecer os responsveis e competncias quanto ao planejamento, prestao, regulao e fiscalizao das aes de saneamento bsico, com participao e controle social, atendendo aos princpios da Lei Nacional de Saneamento Bsico (Lei n 1.445/2007) e do Estatuto das Cidades (Lei n 10.257/2001). Definir as metas fsicas e financeiras baseadas nos indicadores quantitativos e qualitativos das condies sanitrias, epidemiolgicas, ambientais e socioeconmicas e nas caractersticas locais, resultantes dos diagnsticos da situao dos servios de saneamento bsico; definir os critrios para a priorizao dos investimentos, em especial para o atendimento populao de baixa renda. Promover a melhoria da sade pblica e da salubridade ambiental, o direito cidade, a proteo dos recursos hdricos, a sustentabilidade ambiental e o desenvolvimento social local.
5 De acordo com a Lei n 11.445/2007, as funes de gesto dos servios de saneamento bsico envolvem o planejamento, indelegvel a outro ente, a prestao dos servios, a regulao e a fiscalizao, devendo-se assegurar o controle social de todas as funes.
Conforme as especificidades locais, os Planos devero incluir, ainda, os seguintes objetivos especficos: Definir diretrizes e aes para promover a reduo na gerao de resduos slidos, orientadas para a adoo de prticas de reutilizao e de reciclagem, e solues de tratamento e disposio final adequada, bem como as aes para promover a incluso social e econmica de catadores de materiais reciclveis; Estabelecer as diretrizes e aes para o manejo sustentvel das guas pluviais urbanas, considerando normas e critrios de uso e ocupao do solo; de minimizao de reas impermeveis; de controle do desmatamento e processos de eroso e assoreamento; de criao de alternativas de infiltrao das guas no solo; de recomposio da vegetao ciliar de rios urbanos; e da captao de guas de chuva para deteno e/ou reaproveitamento, com vistas a reduzir os riscos de enchentes, inundaes, deslizamentos de encostas e eroses. Prever, conforme as necessidades locais, a elaborao do Plano Municipal de Reduo de Riscos7;. Estabelecer diretrizes para implantao de sistema de monitoramento hidrolgico visando minimizar os riscos associados
6 Tecnologias sociais: so tcnicas e metodologias transformadoras, desenvolvidas na interao com a populao, que representam solues para a incluso social. Consultar o Guia para a Elaborao de Polticas Municipais de Preveno de Riscos de Deslizamento de Encostas. Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades. 7 Consultar o Guia para a Elaborao de Polticas Municipais de Preveno de Riscos de Deslizamento de Encostas. Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades.
as polticas e os planos locais e regionais de sade, recursos hdricos e bacias hidrogrficas, meio ambiente e incluso social; Estabelecer as estratgias e aes para promover a salubridade ambiental, a qualidade de vida e a educao ambiental, nos aspectos diretamente relacionados ao saneamento bsico; Estabelecer os mecanismos institucionais e de acesso informao para o efetivo controle e participao social no planejamento, monitoramento e avaliao do Plano e seus programas e nas atividades de regulao e fiscalizao da prestao dos servios; Estabelecer as diretrizes, os instrumentos normativos e os procedimentos administrativos da regulao e da fiscalizao dos servios de saneamento bsico; Estabelecer diretrizes para o desenvolvimento e adoo de alternativas tecnolgicas apropriadas orientadas para mtodos, tcnicas e processos eficientes, simples e de baixo custo que considerem as peculiaridades locais e regionais; Definir os instrumentos e solues institucionais, administrativas e operacionais sustentveis para a gesto e a prestao dos servios de saneamento bsico apara a populao de reas rurais e comunidades tradicionais; Orientar a identificao e avaliao da aplicao e o incentivo ao desenvolvimento de tecnologias sociais6 conforme a realidade socioeconmica, ambiental e cultural; Estabelecer diretrizes para a organizao e implementao do Sistema Municipal de Informaes em Saneamento Bsico, em consonncia com o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico Sinisa, e para a definio de indicadores de monitoramento e avaliao da situao de acesso, qualidade, segurana, eficincia, eficcia e efetividade na gesto e na prestao dos servios e nas condies de sade e de salubridade ambiental; Estabelecer as condies tcnicas e institucionais para a garantia da qualidade e segurana da gua para consumo humano, conforme estabelece a Portaria n 518/2004 do Ministrio da Sade; orientar a elaborao dos Planos de Segurana da gua e estabelecer os procedimentos; e instrumentos para a informao da qualidade da gua populao, atendendo ao Decreto Presidencial n 5.440/2005; e Definir diretrizes para a elaborao dos estudos a serem realizados pelos prestadores de cada servio e para a consolidao e compatibilizao dos respectivos planos especficos.
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ocorrncia de situaes de seca, de cheia, de deslizamentos e de acidentes que possam vir a causar riscos populao ou a bens pblicos ou particulares, poluio ou contaminao dos recursos hdricos e ambientais; Orientar a instituio de diretrizes e aes integradas com as reas de recursos hdricos, meio ambiente e habitao, para preservao e recuperao do meio ambiente, em particular do ambiente urbano, dos recursos hdricos e do solo, com especial ateno para as reas de conservao ou mais vulnerveis; e Definir diretrizes e indicar os limites e possibilidades para a gesto associada, parcial ou integral, de um ou mais servio de saneamento bsico, considerando as caractersticas e os interesses locais e regionais.
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Definio dos objetivos e das metas do PMSB para a universalizao dos servios de saneamento bsico de forma adequada, admitidas solues graduais e progressivas, devendo-se prever tecnologias apropriadas realidade local. Concepo de programas, projetos e aes para a universalizao dos servios. Previso de programas, projetos e aes que garantam a integrao dos diferentes componentes do saneamento bsico (abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo das guas pluviais e drenagem urbana e manejo dos resduos slidos e limpeza pblica) e outras que se fizerem pertinentes. Promoo de aes de educao ambiental e mobilizao social em saneamento. Previso de aes para emergncias e contingncias. Compatibilizao das proposies do PMSB com os Planos das Bacias Hidrogrficas onde o municpio estiver inserido ou promoo de sua discusso e formulao junto aos respectivos atores, quando esse Plano no existir. Adoo de horizontes de planejamento de curto, mdio e longo prazos para a definio dos objetivos e metas do PMSB. Prever a reviso do PMSB pelo menos a cada quatro anos ( 4, art. 19 da Lei n 11.445/2007), de forma a orientar o Plano Plurianual do municpio. Detalhamento de como, quando, com quem e com quais recursos oramentrios, materiais e tcnicos sero implementados os programas, projetos e aes do PMSB. Sistematizao e consolidao das proposies, compatibilizando-as com os diagnsticos e prognsticos e outras anlises realizadas. Realizao de anlises de viabilidade tcnica e econmico-financeira da prestao universal e integral dos servios, conforme as proposies do PMSB visando correo ou efetivao das mesmas, ou para o atendimento do disposto no inciso II do art. 11, da Lei n 11.445/07. Previso de mecanismos e procedimentos para a avaliao sistemtica da eficincia, efetividade e eficcia das aes programadas. Sistematizao e consolidao dos elementos que compem o PMSB, edio dos instrumentos e publicaes requeridos para sua formalizao e aprovao pela autoridade competente.
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8 Para efeito didtico, o termo fase utilizado aqui para designar a sequncia temporal ou de encadeamento do fluxo de execuo em que se divide o processo, cada fase pode conter uma ou mais etapas, ou mesmo uma s atividade. O termo etapa designa cada conjunto ou grupo de atividades que compem o processo o critrio de agrupamento pode ser: por afinidade, interdependncia, simultaneidade ou sequncia das atividades ou tarefas, ou por outro critrio caracterstico de cada processo ou projeto.
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Se o municpio tiver criado entidade ou rgo administrativo prprio para o exerccio das funes de regulao e fiscalizao dos servios de saneamento bsico, o Comit Executivo poder ser essa entidade ou esse rgo, complementado, se for o caso, por tcnicos das reas afins. Compete ao Comit Executivo conduzir ou realizar diretamente todas as atividades de elaborao do PMSB previstos nas respectivas etapas (Etapas 2 a 7 do Quadro 1). As atribuies do Comit Executivo no devem ser delegadas a instituies que no estejam diretamente vinculadas administrao municipal, independentemente de sua natureza, sem prejuzo da complementao da equipe do Comit Executivo com profissionais contratados ou cedidos por estas instituies, tendo em vista que o processo de elaborao do PMSB se constitui na oportunidade mpar de formao e/ou de qualificao de quadro prprio para o exerccio das funes de gesto dos servios de saneamento bsico. No assessoramento ao Comit Executivo conforme as especificidades e necessidades locais podero ser constitudos Grupos de Trabalho multidisciplinares compostos por profissionais com experincia nos temas do saneamento bsico, como tambm em reas correlatas (polticas pblicas, planejamento urbano, sade, economia, meio ambiente, participao, educao ambiental, recursos hdricos, etc.) e na realizao de trabalhos correlacionados ao processo de elaborao do Plano. recomendvel a busca de cooperao junto a outros processos locais de mobilizao e ao para assuntos de interesse convergente com o saneamento bsico, tais como: Agenda 21 Local; Coletivos Educadores Ambientais; Conselhos Comunitrios e Cmaras Tcnicas de Comits de Bacia Hidrogrfica. desejvel que os Comits, uma vez constitudos, passem por um processo de capacitao, de forma a ampliar, atualizar e equalizar os conhecimentos sobre o objeto a ser planejado o saneamento bsico (ver item 2). Essa estratgia mostra-se relevante para que os contedos histricos, polticos e tcnicos sobre o saneamento bsico possam ser discutidos, permitindo uma melhor qualificao da equipe que conduzir o processo de elaborao do PMSB. As universidades e ONGs podem contribuir neste processo de capacitao, inclusive o Programa de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental ReCESA, do Ministrio das Cidades.
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5.1.2 Instituio do processo de participao social e dos meios de disponibilizao das informaes
A metodologia de elaborao do Plano Municipal de Saneamento Bsico deve buscar assegurar a participao social, atendendo ao princpio fundamental do controle social da Poltica Nacional de Saneamento Bsico. Para isso, as propostas dos Planos de Saneamento Bsico e dos estudos que os fundamentam devem ser amplamente divulgadas e, alm disso, devem ser realizadas audincias e/ou consultas pblicas, como previsto no 5, art. 19, da Lei n 11.445/2007. A participao social se constitui em instrumento de democratizao da gesto pblica, propiciando o aperfeioamento contnuo das polticas e servios pblicos e a adequao destes s necessidades da sociedade. A participao pressupe a busca da convergncia de propsitos, a resoluo de conflitos, o aperfeioamento da convivncia social, a transparncia dos processos decisrios e o foco no interesse da coletividade.
Nessa fase preliminar do processo de elaborao do PMSB, deve-se definir a metodologia, os mecanismos e os procedimentos que garantam sociedade informaes, representaes tcnicas e participaes no processo da formulao da poltica, do planejamento e da avaliao dos servios de saneamento bsico (inciso IV, art. 3, da Lei n 11.445/2007). A participao nos processos de elaborao do PMSB deve ocorrer a partir da mobilizao social e incluir divulgao de estudos e propostas e a discusso de problemas, alternativas e solues relativas ao saneamento bsico, alm da capacitao para a participao em todos os momentos do processo.
Sem esgotar as possveis formas, mas visando apresentar indicaes bsicas de atuao, so sugeridas quatro formas de participao social:
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Participao direta da comunidade por meio de apresentaes, debates, pesquisas e qualquer meio que possibilite a expresso de opinies individuais ou coletivas, cursos de capacitao, etc. Participao em atividades coordenadas, como audincias pblicas, consultas, conferncias e seminrios. Participao em fases determinadas da elaborao do PMSB, por meio de sugestes ou alegaes, apresentadas na forma escrita. Participao por meio de representantes no Comit de Coordenao e no Comit Executivo. A participao no se limita a obter informaes sobre como funciona o processo de elaborao do Plano ou a tomar conhecimento das propostas do executivo, mas deve permitir que a sociedade local se reconhea como parte integrante no processo de discusso sobre o saneamento bsico; visa garantir o seu posicionamento quanto s temticas objeto de discusso; visa, ainda, socializar experincias e saberes. A participao tambm deve proporcionar o registro de informaes que geralmente no esto disponveis nas fontes convencionais de dados e informao. A efetiva participao social pressupe o envolvimento dos vrios atores sociais e segmentos intervenientes durante toda a elaborao do Plano, devendo proporcionar o debate transparente e democrtico sobre os mltiplos anseios na busca de consensos em torno dos interesses comuns da sociedade.
As comunidades participantes da elaborao do PMSB podem ser classificadas em trs grandes grupos:
Organizaes sociais, econmicas, profissionais, polticas, culturais, etc.; Populao residente no municpio, populao exterior, mas prxima rea afetada pelo PMSB; Poder pblico local e regional. Uma das condies para a participao o conhecimento claro do objeto a ser planejado, dos princpios, dos objetivos, das diretrizes e das informaes necessrias para a elaborao do PMSB. Devem ser previstos mecanismos de disponibilizao, repasse e facilitao do acesso e compreenso das informaes para que a sociedade possa contribuir e fazer suas escolhas nos trabalhos de elaborao do PMSB.
Para concretizao desses propsitos, dever ser desenvolvido nesta etapa do processo um plano de comunicao com os seguintes objetivos:
Divulgar amplamente o processo de elaborao, informar os objetivos e desafios do Plano Municipal de Saneamento Bsico e informar sobre as formas e canais de participao;
Disponibilizar as informaes necessrias participao qualificada da sociedade nos processos decisrios do Plano; Estimular todos os segmentos sociais a participarem do processo de planejamento, fiscalizao e regulao dos servios de saneamento bsico.
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Nessa etapa preliminar, alm do objeto e da rea de planejamento, tambm devero ser discutidos e formulados os princpios e diretrizes que nortearo a elaborao do PMSB (ver item 2.1.3), bem como os objetivos gerais e especficos que devero servir de base para a elaborao do Plano Municipal de Saneamento Bsico (ver item 3.3).
a) Contexto/problema
Neste item, apresenta-se de forma sinttica uma descrio do contexto, do histrico e do(s) problema(s) que motiva(m) a elaborao do PMSB e cuja realidade se pretende transformar.
b) Pressupostos e princpios
Diz respeito aos pressupostos e aos princpios sobre os quais o PMSB ser elaborado. Ou seja, refere-se aos contedos que, de antemo, devem respaldar a elaborao do Plano (os pressupostos) e a base ou os preceitos que o orienta (ver itens 2.1.3 e 3.1).
c) Objetivos
Refere-se aos resultados que o poder pblico municipal espera alcanar aps a realizao do PMSB, s mudanas que se pretende atingir no municpio na rea do saneamento bsico. uma descrio dos benefcios que se espera obter utilizando os produtos gerados durante o processo de elaborao do PMSB.
d) Escopo do PMSB
Relaciona-se ao conjunto de aspectos/temticas que devem ser abordados no PMSB. Esse item importante, pois delimita a abrangncia temtica e territorial do Plano.
e) Metodologia
Neste item, deve ser apresentada a metodologia do processo de elaborao do PMSB, ou seja: os caminhos, os passos, os instrumentos e as atividades que iro respaldar a elaborao do PMSB. Deve contar com a explicitao da abordagem terica do planejamento, as formas de participao social, os temas e as tcnicas de pesquisa e de anlises que devero ser contemplados no diagnstico, os estudos a serem realizados e as temticas a serem observadas no prognstico.
f) Prazo e perodo
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g) Produtos esperados
Diz respeito definio dos produtos a serem elaborados pela equipe tcnica, devendo ser descritos de forma bastante precisa em ternos de: nmero de produtos, ttulo, objeto/temtica de cada um, caractersticas e prazo para a elaborao.
h) Equipe tcnica
Neste item, deve-se indicar a equipe tcnica em termos de nmero, qualificao acadmica e profissional, perfil e experincia profissional que ser necessria para a elaborao do PMSB.
i) Oramento
Diz respeito aos recursos necessrios para a elaborao do PMSB, discriminando-se os valores por tarefa, produto ou por horas de trabalho, bem como os custos de material, deslocamento e hospedagem, quando for o caso. Devem ser indicados, separadamente, os valores (parciais ou integrais) das atividades que sero executadas por profissionais da equipe prpria da administrao e os das atividades que sero contratadas. Definem-se, tambm, os perodos ou prazos nos quais sero feitos os pagamentos, a moeda de referncia e os impostos e descontos que sero efetuados, no caso dos servios contratados junto a terceiros.
5.2.1 Elaborao do diagnstico da situao do saneamento bsico e de seus impactos nas condies de vida da populao
Inicialmente, deve-se definir o enfoque metodolgico da elaborao do diagnstico. Reconhecendo que a prtica de planejamento no uma ao meramente tcnica, mas tambm poltica, atualmente, o processo de elaborao de diagnsticos e prognsticos tem buscado contemplar o olhar tcnico e o dos agentes sociais, este atravs da participao dos diversos segmentos da sociedade. Assim, o diagnstico deve contemplar mtodos que atendam tanto racionalidade tcnica (objetivos) como s demandas sociais (subjetivos), devendo haver o dilogo entre essas duas abordagens, ou seja, as informaes e dados tcnicos devem alimentar
as discusses com a sociedade e a sociedade deve fornecer elementos de sua vivncia sobre a realidade socioambiental aos tcnicos, em um dilogo contnuo, transparente e democrtico. No caso dos mtodos objetivos, so aplicadas tcnicas de pesquisa que envolvem a coleta, tratamento e anlise de dados, predominantemente quantitativos, gerados a partir de pesquisas de base amostral, medies de campo, base de dados da administrao e dos prestadores dos servios, entre outros. Os mtodos subjetivos articulam-se com tcnicas da pesquisa social, quando ocorre o envolvimento dos diversos segmentos da sociedade como sujeito do processo de investigao. Os grupos focais, as entrevistas com informantes-chaves e as pesquisas de opinio so exemplos de tcnicas que podem ser utilizadas. Pode-se utilizar tambm informaes extradas de bases de dados de sistemas de atendimento aos cidados e aos usurios dos servios mantidos pela administrao municipal e/ou pelos prestadores dos servios e pelos rgos ou entidades de regulao e fiscalizao dos servios ou de proteo aos consumidores.
A abrangncia temtica do diagnstico deve tambm ser definida. Segundo a Lei Nacional de Saneamento Bsico, no mnimo, o Plano deve abranger: (...) diagnstico da situao e de seus impactos nas condies de vida, utilizando sistema de indicadores sanitrios, epidemiolgicos, ambientais e socioeconmicos e apontando as causas das deficincias detectadas (BRASIL, 2007, p. 7).
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Ao analisar os princpios fundamentais da referida lei e todo o seu escopo, percebe-se que a situao referida para o diagnstico proposto no se restringe a aspectos da cobertura e qualidade dos servios de saneamento bsico. O diagnstico, alm de contemplar os quatro componentes do saneamento bsico (abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo das guas pluviais urbanas), deve prever uma a anlise de reas afins de saneamento bsico (habitao, sade, meio ambiente, recursos hdricos), para garantir o tratamento intersetorial. Deve analisar as questes tecnolgicas e sua adequao s realidades locais, principalmente quanto capacidade de pagamento da populao. Deve tratar da segurana, da qualidade e da regularidade dos servios e do controle social. Outro ponto importante, que tambm deve ser contemplado no diagnstico, so os aspectos da gesto dos servios de saneamento bsico, ou seja: o planejamento, indelegvel a outro ente; a prestao dos servios; a regulao e a fiscalizao, e como est a questo do controle social em todas essas funes. O diagnstico deve tambm definir a abrangncia territorial e as unidades de anlises sobre as quais as informaes e dados sero levantados. desejvel que a rea de abrangncia do PMSB e, portanto, do diagnstico, contemple todo o territrio do municpio, rea urbana e rural. Em face das desigualdades no acesso e na qualidade dos servios, principalmente entre as reas rurais e urbanas e no interior destas, recomendvel o uso de unidades de anlises que permitam apreender essas desigualdades. O diagnstico deve reunir e analisar, quando disponveis, informaes, dados, anlises e proposies de outras polticas correlatas ao saneamento bsico. As tcnicas de pesquisa que iro respaldar a realizao do diagnstico devem ser explicitadas. Trs tcnicas so comumente utilizadas: pesquisa documental e bibliogrfica, pesquisa de dados secundrios e pesquisa de dados primrios.
Situao dos servios de manejo dos resduos slidos e limpeza pblica. Situao dos servios de manejo das guas pluviais e drenagem urbana. Situao dos setores que tm inter-relao com o saneamento bsico, a saber: desenvolvimento urbano e habitao, ambiente, recursos hdricos e sade. Deve ser prevista a preparao de resumos analticos, em linguagem acessvel, para a disponibilizao e apresentao sociedade, de forma a proporcionar o efetivo e amplo conhecimento dos dados e informaes. Recomenda-se que todos os dados obtidos durante a pesquisa sejam organizados em uma base de dados de fcil acesso e de simples operao, devendo passar por adequado tratamento estatstico e anlise crtica das informaes, que poder vir a compor o Sistema de Informaes Municipais de Saneamento Bsico, indicado na Etapa 8.
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Para os resduos slidos, as projees de produo de resduos devem se basear, prioritariamente, nas indicaes dos planos diretores ou planos de gesto integrada de resduos slidos, caso existam, ou em metodologias simplificadas que possam ser desenvolvidas utilizando dados secundrios. As projees das necessidades de aes estruturais e no estruturais de manejo das guas pluviais e drenagem urbana devero basear-se nos estudos realizados no diagnstico, considerando o horizonte de planejamento.
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Alternativas de compatibilizao das carncias de servios pblicos de saneamento bsico com as aes decorrentes do Plano
Esta atividade consiste em analisar as disponibilidades e demandas futuras de servios pblicos de saneamento bsico no municpio, identificando as alternativas de interveno, considerando a reduo gradativa ou a mitigao transitria dos dficits e as deficincias na prestao dos servios, de forma a se estabelecerem os cenrios alternativos. A partir dos resultados das propostas de interveno nos diferentes cenrios, deve-se selecionar o conjunto de alternativas que promover a compatibilizao quali-quantitativa mais eficaz entre demandas e disponibilidade de servios. Tal conjunto se caracterizar como o cenrio normativo objeto do PMSB. Definio de poltica de acesso a todos, sem discriminao por incapacidade de pagamento de taxas ou tarifas, considerando a instituio de taxa ou tarifa social ou de subsdios diretos para atender s populaes de baixa renda. Identificao de alternativas de gesto dos servios pblicos de saneamento bsico Envolve o exame das alternativas institucionais para o exerccio das atividades de planejamento, prestao de servios, regulao, fiscalizao e controle social, com definio dos rgos municipais competentes para criao ou reformulao dos existentes, considerando as possibilidades de cooperao regional (gesto associada) para suprir deficincias e ganhar em economia de escala.
11 A integrao dos cadastros dos servios e das infraestruturas urbanas do municpio deve ser considerada na formulao do Sistema Municipal de Informaes.
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Programao das Aes do PMSB Em termos de contedo, o PMSB a ser elaborado dever conter, no mnimo:
Definio dos programas, projetos e aes com estimativas de custos, baseadas nos resultados dos estudos da etapa (Prognsticos e alternativas) e que d soluo de continuidade e consequncia s aes formuladas. Estabelecimento de objetivos e metas de longo alcance (8 a 20 anos) e de mdio (4 a 8 anos) e curto (1 a 4 anos) prazos, de modo a projetar estados progressivos de melhoria de acesso e qualidade da prestao dos servios de saneamento bsico no municpio. Hierarquizao e priorizao dos programas, projetos e aes, compatibilizados com as projees oramentrias das esferas governamentais e com as metas estabelecidas. Formulao de mecanismos e procedimentos para a avaliao sistemtica da eficcia, eficincia e efetividade das aes programadas e para a obteno de assistncia tcnica e gerencial em saneamento bsico ao municpio, pelos rgos regionais (se existirem) e entidades estaduais e federais. Outro aspecto a destacar que o Plano de Saneamento Bsico a ser elaborado dever considerar o desenvolvimento, a organizao e a execuo de aes, servios e obras de interesse comum para o saneamento bsico, respeitada a autonomia municipal. O plano de ao deve levar em conta a Lei n 9.433/1997, a qual dever subsidiar a gesto dos recursos hdricos da bacia hidrogrfica onde o municpio encontra-se inserido, assegurando um processo de planejamento participativo.
5.2.5 Mecanismos e procedimentos para a avaliao sistemtica da eficincia, eficcia e efetividade das aes programadas
Devero ser definidos sistemas e procedimentos para o monitoramento e a avaliao dos objetivos e metas do PMSB e dos resultados das suas aes no acesso; na qualidade, na regularidade e na frequncia dos servios; nos indicadores tcnicos, operacionais e financeiros da prestao dos servios; na qualidade de vida; assim como o impacto nos indicadores de sade do municpio e nos recursos naturais. Devero ser definidos indicadores do acesso, da qualidade e da relao com outras polticas de desenvolvimento urbano. H tambm a necessidade de se instituir ou aprimorar os mecanismos de representao e participao da sociedade para o acompanhamento, monitoramento e avaliao do PMSB, formada por representantes (autoridades e/ou tcnicos) das instituies do poder pblico municipal e das representaes da sociedade em organismos colegiados, tais como: o Conselho das Cidades; os Conselhos Municipais de Saneamento Ambiental caso exista; de Sade; de Meio Ambiente; o Conselho Gestor do Fundo Local de Habitao de Interesse Social e o Comit de Bacia Hidrogrfica, caso existam, e de representantes de organizaes da sociedade civil (entidades do movimento social, entidades sindicais, profissionais, grupos ambientalistas, entidades de defesa do consumidor e outras).
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Tendo em vista a dificuldade de acesso e utilizao das modernas tecnologias da informao pela grande maioria de municpios os de menor porte , recomendvel que os municpios se articulem regionalmente, por meio de consrcios, associaes de municpios ou associaes setoriais de servios, ou busquem o apoio de instituies estaduais ou federais, para a construo de sistemas de informaes em saneamento bsico que possam ser compartilhados coletivamente por meio de plataformas centralizadas (data centers)12.
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12 Com esta finalidade, o Ministrio das Cidades, por meio do PMSS e em parceria com alguns prestadores, desenvolveu um sistema integrado de gesto dos servios de gua e esgotos (GSAN), com tecnologia moderna e com utilizao de softwares livres, cuja evoluo j vem sendo feita para suprir essa carncia, possibilitando em futuro prximo a integrao de todos os servios de saneamento bsico. O GSAN um software pblico e est disponvel para acesso e utilizao no portal: www.softwarepublico.gov.br, mantido pelo Ministrio do Planejamento.
6. Referncias
BRASIL. Lei n 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico e para a poltica federal de saneamento bsico. Braslia: Dirio Oficial da Unio, 2007. MINISTRIO DAS CIDADES. Termo de Referncia do Ministrio das Cidades de Apoio Elaborao de Planos Municipais e Regionais de Saneamento Bsico. Braslia: MCIDADES, 2008. Organizado por Joo Carlos Machado. SOUZA, C. M. N.; FREITAS, C. M. O Saneamento na tica da Preveno de Doenas e da Promoo da Sade. In: Congreso de la Asociacn Interamericana de Ingenieria Sanitria Y Ambiental, XXX, 2006, Punta del Leste. Anais.... Punta Del Leste: AIDIS, 2006. VALARELLI, Leandro Lamas. Roteiro de Termos de Referncia (TdR) para servios de consultoria. Dicas Prticas. Disponvel em: <http://www.rits.org.br/gestao_teste/ge_testes/ge_mat01_dicas04.cfm>. Acesso em: nov. de 2008.
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PEA TCNICA No 2
Revisado e atualizado por: Clnio Argolo Joo Batista Peixoto Joo Carlos Machado Tatiana Santana Timteo Pereira Alexandre Arajo Godeiro Carlos Otvio Silveira Gravina Gabriella Pereira Giacomazzo Braslia - 2011
SUMRIO
Apresentao.....................................................................................................................................................91 1 Abrangncia Temtica do Diagnstico..................................................................................................................................93 2 Abrangncia Territorial e as Unidades de Anlises..............................................................................................................97 3 Os Bancos de Dados Disponveis........................................................................................................................................101 4 Enfoque Metodolgico da Elaborao do Diagnstico.......................................................................................................103 5 As Tcnicas de Pesquisa.....................................................................................................................................................104 6 Enfoques do Diagnstico do Saneamento Bsico...............................................................................................................108 6.1 Situao fsico-territorial e socioeconmica.........................................................................................................................108 6.2 Situao institucional...........................................................................................................................................................108 6.3 Situao dos servios de abastecimento de gua...............................................................................................................109 6.4 Situao dos servios de esgotamento sanitrio.................................................................................................................109 6.5 Situao dos servios de manejo de resduos slidos e limpeza urbana.............................................................................110 6.6 Situao dos servios de manejo de guas pluviais e drenagem urbana............................................................................110 6.7 Diagnstico dos setores que tm inter-relao com o saneamento bsico..........................................................................111 6.7.1 Situao do desenvolvimento urbano e habitao............................................................................................................111 6.7.2 Situao ambiental e de recursos hdricos.......................................................................................................................112 6.7.3 Situao da sade..........................................................................................................................................................112 7 Escopo Bsico de um Diagnstico.....................................................................................................................................114 8 Referncias.........................................................................................................................................................................115
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APRESENTAO
O Ministrio das Cidades, ciente do grande desafio para a elaborao de Planos Municipais de Saneamento Bsico, vem, por meio deste documento, contribuir com os municpios brasileiros neste processo, fornecendo orientaes para a elaborao do diagnstico da prestao dos servios de saneamento bsico. Ao considerar a Lei Nacional de Saneamento Bsico (Lei n 11.445/2007), as orientaes expressas no presente documento visam atender ao contedo mnimo definido para o diagnstico e aos princpios fundamentais da lei, expressos em seu art. 2.
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Descrio Atividades, infraestruturas e instalaes necessrias ao abastecimento pblico de gua potvel, desde a captao at as ligaes prediais e respectivos instrumentos de medio. Atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposio final adequados dos esgotos sanitrios, desde as ligaes prediais at o seu lanamento final no meio ambiente. Atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo domstico e do lixo originrio da varrio e limpeza de logradouros e vias pblicas. Atividades, infraestruturas e instalaes operacionais de drenagem urbana de guas pluviais, de transporte, deteno ou reteno para o amortecimento de vazes de cheias, tratamento e disposio final das guas pluviais drenadas nas reas urbanas.
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Assim, quando a lei trata do contedo mnimo do Plano e define a necessidade de um diagnstico da situao, implicitamente, tal situao refere-se ao saneamento bsico e aos seus quatro componentes. Fica, dessa forma, delimitado o objeto a ser planejado. A anlise dos princpios fundamentais da prestao dos servios pblicos de saneamento bsico, estabelecidos no art. 2 da lei, tambm demarca a abrangncia temtica que um Plano deve incorporar. Entre outros, esse artigo define como princpios fundamentais: integralidade das aes, o que exige uma abordagem do conjunto de todas as atividades e componentes de cada um dos servios de saneamento bsico abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo das guas pluviais e drenagem urbana e manejo dos resduos slidos e limpeza urbana (inciso II); articulao com as polticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate pobreza e de sua erradicao, de proteo ambiental, de promoo da sade e outras de relevante interesse social, trazendo a necessidade de o diagnstico contemplar outros setores da ao governamental, abrangendo os aspectos da intersetorialidade (inciso VI); utilizao de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de pagamento dos usurios e a adoo de solues graduais e progressivas (inciso VIII); o controle social, que coloca como necessidade a participao social (inciso X); segurana, qualidade e regularidade (inciso XI); integrao das infraestruturas e servios com a gesto eficiente dos recursos hdricos, o que exige uma articulao do Plano Municipal de Saneamento Bsico (PMSB) com o planejamento do setor de recursos hdricos, principalmente nos aspectos relacionados ao uso da gua (inciso XII). Pode-se concluir, ento, que o diagnstico deve abordar os quatro componentes do saneamento bsico e suas relaes; deve incorporar a anlise das polticas de reas afins ao saneamento bsico (habitao, sade, meio ambiente, recursos hdricos e combate pobreza), garantindo uma abordagem intersetorial; deve envolver a anlise das questes tecnolgicas e sua adequao s realidades locais, principalmente quanto capacidade de pagamento da populao; deve tratar da segurana, da qualidade e da regularidade dos servios e do controle social. Outro ponto que tambm auxilia a demarcao da abrangncia temtica do Plano e, consequentemente, do diagnstico, est explicitado nos art. 8 e 9, da referida lei, que tratam de diretrizes relativas ao exerccio da titularidade, que dizem respeito s funes de gesto dos servios de saneamento bsico. Destes dispositivos se traduz que a prestao dos servios deve contemplar quatro funes de gesto, a saber: o planejamento, indelegvel a outro ente; a prestao dos servios; a regulao e a fiscalizao, devendo ser garantido o controle social em todas essas funes, conforme afirmam estes e outros dispositivos da citada lei (art. 2, X; art. 9, V; art. 11, IV, caput e 2, V - Brasil, 2007a). O Quadro 2 apresenta as definies de cada funo citada.
Planejamento
Titular, passvel de ser delegada via contrato de programa, se ente pblico ou estatal, ou via licitao, se ente privado.
Regulao
Titular, passvel de ser delegada a entidade reguladora constituda dentro do mesmo estado.
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Fiscalizao
Titular, passvel de ser delegada a entidade reguladora constituda dentro do mesmo estado.
Relaciona-se s atividades de acompanhamento, monitoramento, controle e avaliao no sentido de garantir a utilizao, efetiva ou potencial, do servio pblico (BRASIL, 2007b).
Controle Social1
Sociedade civil organizada em seus diversos segmentos (movimentos populares, ambientalistas, ONGs, entidades profissionais, associaes privadas etc.).
Conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem sociedade informaes, representaes tcnicas e participaes nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avaliao relacionados aos servios pblicos de saneamento bsico (BRASIL, 2007a). A participao e o controle social constam dos princpios e diretrizes nacionais para o saneamento bsico, constituindo-se ponto fundamental para democratizar o processo de deciso e implementao das aes.
Para permitir uma maior organicidade ao processo de elaborao do diagnstico, uma estratgia usualmente utilizada e que pode facilitar o seu desenvolvimento a definio de campos de anlises. Esses campos devem contemplar os quatro componentes do saneamento bsico, as reas afins e as funes de gesto. So sugeridos os seguintes campos de anlise (Quadro 3)
1Embora o controle social no seja propriamente uma funo de gesto, optou-se por incorpor-lo no Quadro 2 pelo fato desta atividade se constituir em um dos princpios fundamentais da prestao dos servios de saneamento bsico (inciso X, do art. 2 da Lei n 11.445/2007) e por esta lei estabelecer o controle social em todas as funes de gesto.
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Outro problema que ocorreu aps a superposio das malhas de setores censitrios de 1991 e 2000 foi a inconsistncia na delimitao da rea de alguns bairros (Figuras 2 e 3), sendo necessrio o estabelecimento de estratgias para que os bairros tivessem os mesmos limites nos anos de 1991 e 2000, de forma que fosse possvel comparar o comportamento dos indicadores entre os anos de 1991 e 2000.
Figura 2 Delimitao da rea do Bairro de Castro Neves e Pitangueiras em 1991. Figura 3 Delimitao da rea do Bairro de Castro Neves e Pitangueiras em 2000.
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Fonte: BORJA e outros, 2003. Com isso, foi possvel elaborar mapas da situao de saneamento segundo bairros de Salvador para os anos de 1991 e 2000, de forma a avaliar a desigualdade na distribuio dos servios e proceder s anlises estatsticas do comportamento dos indicadores entre os anos dos Censos (Figura 4).
Fonte: BORJA , 2004. Uma unidade de anlise de resultados satisfatrios em pesquisas no campo do saneamento bsico o logradouro, que uma via pblica ruas e caminhos carroveis e no carroveis, inclusive vielas, becos, escadas e passagens de acesso. A partir dessa unidade de anlise, possvel, por exemplo, realizar o Levantamento das Condies Sanitrias dos Logradouros (LCSL), pesquisa que permite a anlise das caractersticas fsicas do ambiente construdo, fornecendo informaes sobre o abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio, a drenagem urbana, a pavimentao, a limpeza pblica e a moradia, que so obtidas por meio da
percepo de dois observadores previamente treinados e de informaes de moradores. Para a identificao dos logradouros, necessrio que a rea de estudo seja identificada e delimitada em mapa na escala de 1:2000. Cada via, agora intitulada trecho, caracterizada como sendo o trecho entre dois cruzamentos de vias (Figura 5). Os trechos longos (+ de 130 metros)2 so subdivididos para possibilitar uma melhor qualidade da informao, os trechos menores que 20 metros so desconsiderados. O banco de dados construdo por trecho de via, que deve receber um cdigo de referncia, o mesmo que informado no questionrio de campo. A rea de estudo, a sub-bacia ou setor censitrio, a depender do zoneamento em que se est trabalhando, tambm deve possuir um cdigo de referncia.
Figura 5 Procedimento para Diviso de Trechos de Vias. Vista da Microrea 315 da Bacia de
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Trecho de via
Trecho Tre via
2Excepcionalmente, pode-se trabalhar com trechos de 200 metros, uma vez que tenham caractersticas homogneas quanto ao objeto de estudo. 3Para melhor conhecimento sobre a tcnica do Levantamento das Condies Sanitrias de Logradouros (LCSL), consultar BORJA, Patrcia Campos. Avaliao da Qualidade Ambiental Urbana - Uma Contribuio Metodolgica. 1997. 283f. Dissertao (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) Faculdade de Arquitetura, Universidade Federal da Bahia, Salvador.
hidrogrficas em que estiverem inseridos (BRASIL, 2007a). Desta forma, a lei d bacia hidrogrfica status apropriado para o planejamento municipal, definindo-a como unidade de referncia. Essa definio tambm encontrada no art. 48, inciso X, da mesma lei, o qual considera a bacia hidrogrfica como unidade de referncia para o planejamento das aes da Unio, no mbito da Poltica Federal de Saneamento Bsico. Assim, as anlises das condies socioambientais das bacias hidrogrficas do municpio e seus respectivos Planos, caso existam, devem ser consideradas no diagnstico do PMSB.
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101
Censo demogrfico
IBGE
10 anos
Todos os municpios
Setor censitrio
www.ibge.gov.br
IBGE
Anual
Todos os municpios
Estado
www.ibge.gov.br
Sistema de Informao
Responsvel
Periodicidade
Abrangncia
Unidade de anlise
Categorias de anlise
Disponvel em
IBGE
Indefinida1
Todos os municpios
Saneamento bsico (gua, esgoto, drenagem e resduos slidos), considerando www.ibge.gov.br a oferta e qualidade dos servios prestados e aspectos da gesto. Variveis tcnicas, operacionais e financeiras dos prestadores dos servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e resduos slidos/ limpeza pblica. Abastecimento de gua (cobertura, condies de tratamento, qualidade do servio, nveis de atendimento Portaria n 518/2004 do MS).
Anual
Municpios amostrados2
www.snis.gov.br
102
Anual
Todos os municpios
No disponvel
SIAB Sistema de Informao de Ateno Bsica PSF Programa de Sade de Familiar PACS Programa de Agentes Comunitrios de Sade
Anual
Todos os municpios
Famlia
1A PNSB foi realizada uma vez no ano 2000 e encontra-se em andamento uma nova edio com dados coletados em 2008. Todos os municpios cujos servios de gua e esgotos so prestados pelas companhias estaduais de saneamento e uma amostra, anualmente crescente, de municpios que prestam diretamente os servios de gua e esgotos. Amostra especfica para os servios manejo de resduos slidos.
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Abordagem do diagnstico
Mtodos objetivos
Indicadores quantitativos Indicadores quantitativos
Mtodos subjetivos
Avaliao qualitativa
Percepo ambiental: pesquisa de opinio pesquisa a informantes-chaves grupo focal pesquisa participante pesquisa etnogrfica
5. As Tcnicas de Pesquisa
Diversas tcnicas de pesquisa podem ser utilizadas para a elaborao de um diagnstico. De uma forma geral, o diagnstico da situao do saneamento bsico no municpio no pode prescindir de trs tcnicas: Pesquisa documental e bibliogrfica envolve a obteno de informaes disponveis em instituies pblicas sobre a situao de saneamento, incluindo planos, programas, projetos, legislao, contratos de prestao de servios, entre outros. Pesquisa de dados secundrios envolve a coleta de dados disponveis em sistemas de informao dos prestadores dos servios e de instituies pblicas, tais como: cadastros da prefeitura; banco de dados do Programa Sade da Famlia; banco de dados da vigilncia e controle da qualidade da gua de consumo humano; e dos sistemas de informao referidos no Quadro 4. Pesquisa de dados primrios refere-se coleta de dados de campo em domiclios, logradouros, sistemas de abastecimento de gua, de esgotamento sanitrio, em pontos de disposio final de resduos slidos, entre outros. Nesse caso, aps a definio do conjunto de variveis que sero investigadas e da tcnica de coleta de dados, necessrio montar uma logstica para a obteno dos dados, ou seja: seleo de equipe, treinamento, definio dos instrumentos de coleta de dados (questionrio, tipo de coletores de amostras, medidores, etc.), tratamento, sistematizao e anlises dos dados. necessrio, ainda, definir o universo ou a amostra a ser investigada e a unidade de anlise (domiclios, moradores, crianas, trechos de rios, pontos em unidades de tratamento de gua, pontos de amostragem de solo ou corpo d gua, etc.). Tambm devem ser definidos, caso necessrio, a frequncia da coleta de dados e os perodos do ano, estes considerando que alguns fenmenos tm variao sazonal. No campo da pesquisa social, diversas tcnicas podem ser utilizadas, a exemplo de entrevistas, grupos focais, diagnstico participativo, pesquisas de opinio, etc. As entrevistas podem ser realizadas por segmentos sociais junto a informantes-chaves, que so pessoas com liderana reconhecida nas localidades objeto do diagnstico. Para tanto, importante a realizao de um levantamento das entidades representativas da sociedade local, principalmente aquelas que atuam no campo do saneamento, da moradia, da sade e do meio ambiente. Comumente, as lideranas populares so: os representantes nos conselhos de sade, meio ambiente e outras polticas urbanas, se existentes; sindicalistas; dirigentes de ONGs; pesquisadores, entre outros. Todos eles so importantes e devem ser consultados. O grupo focal objetiva investigar grupos distintos da comunidade. Envolve uma discusso, guiada por um mediador, com durao aproximada de 1 hora a 1:30 hora, de um pequeno nmero de informantes (6 a 12 pessoas) que falam livre e espontaneamente a respeito dos temas considerados importantes para a investigao. Cada participante tem a oportunidade de falar, fazer perguntas e responder aos comentrios. Os participantes devem sentir-se vontade para falar abertamente e o local da reunio deve ser neutro em relao aos objetivos da investigao. Os participantes so escolhidos em qualquer grupo cujas ideias sejam de interesse da pesquisa. A reunio gravada, embora o observador tambm tome notas. Na aplicao da tcnica, existem alguns papis que devem ser observados. O mediador tem como funo manter direcionada a reunio atravs de um roteiro, o qual deve incorporar o objetivo do estudo e incluir questionamentos sobre a pesquisa. Tambm faz parte da dinmica a presena de uma pessoa com a funo de registrar a discusso e, eventualmente, intervir no debate. Um procedimento importante o treinamento
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prvio dos investigadores para que estes no interfiram nas opinies dadas nem faam juzos de valor, permitindo, assim, que se tire o mximo proveito da reunio. Podem ser formados grupos de discusso com lideranas locais, grupos de mulheres, ambientalistas, jovens etc. O diagnstico participativo pode ser realizado de diversas formas. Atravs de oficinas de trabalho com a populao local, nas quais so utilizadas dinmicas de grupo que possibilitem aos participantes identificarem os problemas, seus fatores determinantes e formas de equacion-los. A dinmica dois a dois pode ser utilizada para estimular as discusses e promover o entrosamento dos participantes. Nessa tcnica, o trabalho se desenvolve a partir de dois grupos de participantes: um fixo e outro mvel, que podem ser organizados em crculo ou em fila, um em frente ao outro, formando vrias duplas (Figura 7). Cada participante dispe de uma questo ou frase previamente entregue e definida pela coordenao da oficina. A atividade se inicia com a discusso, entre as duplas, da questo de cada participante, por um tempo determinado (3 minutos). Com o trmino do tempo, o grupo mvel se desloca formando nova dupla, que discutir mais duas questes diferentes. Com isso, todos os participantes debatero todas as questes com parceiros distintos, ouvindo a opinio de todos. Esta tcnica, portanto, evita o domnio da palavra, possibilita a fala de todos e o conhecimento das diversas opinies sobre os temas debatidos. As questes podem tratar de cada componente do saneamento bsico (abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, guas pluviais e resduos slidos), envolvendo as problemticas vivenciadas pelos participantes. Em seguida, os participantes seguem para nova discusso, ento organizados em grupos por temas, de forma a consolidar o debate, que deve ser devidamente registrado em painis e, de preferncia, tambm gravado para posterior relato.
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GRUPO FIXO
ABCDEFGH HGFEDCBA
GRUPO MOVEL
Na dinmica de grupo por tema, os participantes so orientados a formarem grupos para discusso de temas especficos de interesse do diagnstico, como, por exemplo, o abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio, etc. Em um primeiro momento, os participantes dos grupos devem se apresentar, eleger um relator e um coordenador e pactuar a forma de trabalho. Em seguida, sugere-se que ocorra uma discusso aberta sobre o tema proposto, para depois os participantes direcionarem mais a discusso com o preenchimento da matriz problema causa soluo (Figura 6). Dada essa discusso, os participantes devem se reunir em plenria para ouvir o relato de cada grupo e depois realizar um debate com todos os participantes, o qual tambm deve ser devidamente registrado para posterior relato (Figuras 8, 9 e 10).
O Problema
Onde ocorre
Quem o responsvel
Quando resolv-lo
O reservatrio no atende demanda da populao. Falta de investimentos por parte da concessionria no sistema de gua. Desperdcio de gua.
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O titular dos servios que no acompanha o contrato de concesso. O prestador que no realiza investimentos no sistema. A populao e a sociedade civil, que no participa e nem exerce seus direitos de cidado. Falta de organizao social.
Fazer projetos e investimentos para ampliao da capacidade de reservao. Realizar programa de controle de perdas e desperdcios. Realizar trabalho de educao sanitria e ambiental junto populao. O titular deve definir normas regulatrias e fiscalizar sua execuo.
Localidade de Lamaro
Em curto prazo, realizar controle de vazamentos e programa de educao sanitria. Em mdio prazo, desenvolver projetos e execuo de obras.
O Diagnstico dos Servios Pblicos de Saneamento Bsico do municpio deve, necessariamente, englobar os seguintes enfoques: Situao fsico-territorial e econmica. Situao institucional. Situao dos servios de abastecimento de gua. Situao dos servios de esgotamento sanitrio. Situao dos servios de manejo dos resduos slidos e limpeza pblica. Situao dos servios de manejo das guas pluviais e drenagem urbana. Situao dos setores que tm inter-relao com o saneamento bsico, a saber: desenvolvimento urbano e habitao, ambiente e recursos hdricos e sade.
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identificao e avaliao do sistema de comunicao local e sua capacidade de difuso das informaes e mobilizao sobre o Plano. O diagnstico deve adotar uma abordagem sistmica, cruzando informaes socioeconmicas, ambientais e institucionais, de modo a caracterizar a situao antes da implementao do PMSB.
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anlise dos processos e resultados do monitoramento da quantidade e qualidade dos efluentes; avaliao das condies dos corpos receptores; caracterizao da prestao dos servios por meio de indicadores tcnicos, operacionais e financeiros, relativos a: receitas, custos, despesas, tarifas, nmero de ligaes, inadimplncia de usurios, eficincia comercial e operacional, uso de energia eltrica e outros (referncia: SNIS); indicao de reas de risco de contaminao por esgotos no municpio.
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estudo das caractersticas morfolgicas e determinao de ndices fsicos (hidrografia, pluviometria, topografia e outros) para as bacias e microbacias, em especial das reas urbanas; caracterizao e indicao cartogrfica das reas de risco de enchentes, inundaes, escorregamentos, em especial para as reas urbanas e, quando possvel, destacando: hidrografia, pluviometria, topografia, caractersticas do solo, uso atual das terras, ndices de impermeabilizao e cobertura vegetal; elaborao de cartas com zoneamento de riscos de enchentes para diferentes perodos de retorno; anlise dos processos erosivos e sedimentolgicos e sua influncia na degradao das bacias e nos riscos de enchentes, inundaes e escorregamentos7.
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Consultar: Mapeamento de Riscos em Encostas e Margem de Rios (publicao). Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades (www.cidades.gov.br).
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Captulo I Descrio
Essas informaes devem ser analisadas objetivando verificar o impacto das condies de saneamento bsico na qualidade de vida da populao. As reas de risco devem ser devidamente identificadas. Deve-se buscar, ainda, a identificao dos fatores causais das enfermidades e suas relaes com as deficincias detectadas na prestao dos servios de saneamento bsico, bem como as suas consequncias para o desenvolvimento econmico e social. Devem ser analisadas as polticas locais de sade e sua relao com o saneamento bsico, incluindo as condies de participao do setor sade na formulao da poltica e da execuo das aes de saneamento bsico, conforme prev o inciso IV, do art. 200 da Constituio Federal e a Lei n 8.080/1990.
O Relatrio Final do Diagnstico da Prestao dos Servios de Saneamento Bsico deve apresentar a consolidao dos resultados dos estudos, devendo conter a caracterizao e avaliao da situao de salubridade ambiental do municpio por meio de indicadores sanitrios, de sade, ambientais e econmicos, indicando os fatores causais e suas relaes com as deficincias detectadas, bem como as suas consequncias para o desenvolvimento econmico e social. Deve tambm apresentar uma anlise da gesto dos servios (planejamento, prestao dos servios, regulao, fiscalizao e controle social), a partir dos estudos desenvolvidos, entrevistas realizadas, dados de campo, indicadores tcnicos, operacionais e financeiros, entre outros. Sugere-se o seguinte escopo para o Relatrio: 1. Introduo 2. Objetivos 2.1. Metodologia utilizada na realizao do diagnstico 3. Princpios e diretrizes gerais 4. Caracterizao do municpio (localizao, populao/localidades, caractersticas, social, econmica, cultural e insero regional) 5. Caracterizao do ambiente 5.1. Topografia, solo, hidrografia e hidrologia local, uso e ocupao do solo (cobertura vegetal, assentamento, atividades, grau de impermeabilizao, processos de eroso/assoreamento, riscos de enchentes, alagamentos e escorregamentos, etc.) 5.2. Mananciais de suprimento de gua 5.3. Caracterizao dos resduos slidos e esgotos sanitrios 6. A prestao dos servios de saneamento bsico 6.1. Aspectos legais, polticos, institucionais e de gesto dos servios 6.1.1. Aspectos legais 6.1.2. Aspectos polticos e institucionais 6.1.3. Planejamento 6.1.4. Regulao e fiscalizao 6.1.5. Aes intersetoriais. 6.1.6. Participao e controle social 6.1.7. Educao ambiental das aes de saneamento bsico 6.2. Situao dos servios de saneamento bsico 6.2.1. Atendimento da populao, por tipo de servio, acesso, qualidade, regularidade e segurana da prestao dos servios 6.2.2. Anlise dos sistemas de saneamento bsico existentes 6.2.3. Tipo e condies da prestao dos servios de saneamento bsico (modelo de prestao dos servios, contratos de delegao e indicadores tcnicos, operacionais e financeiros) 6.2.4. Impactos na sade, na cidadania e nos recursos naturais (com enfoque para a poluio ambiental e dos recursos hdricos)
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8 A partir do Termo de Referncia do Ministrio das Cidades de Apoio Elaborao de Planos Municipais e Regionais de Saneamento Bsico (MCIDADES, 2008).
8. Referncias
BORJA, P. C. Poltica de Saneamento, Instituies Financeiras Internacionais e Mega-programas: Um olhar atravs do Programa Bahia Azul. 2004. 400f. Tese (Doutorado em Urbanismo) Programa de Ps-graduao em Arquitetura e Urbanismo, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade Federal da Bahia, Salvador. BORJA, Patrcia Campos; DIAS, Marion Cunha; LVARES, Maria Lcia; LOUREIRO, Aline Linhares; SILVA, Ricardo Macedo Lula; DIAS NETO, Antnio Alves; CRUZ, Cristiane Santana; SANTANA, Rejane de Almeida; CRUZ, Franciane e GOMES, Fbio Soares. Avaliao Quali-Quantitativa dos Servios de Saneamento da Cidade do Salvador. Salvador: MEAU-UFBA/FUNASA, 2003. Relatrio Final da Pesquisa Uso de Indicadores Quali-quantitativos para a Avaliao dos Servios de Saneamento da Cidade do Salvador. No publicado. BORJA, P. C. Avaliao da Qualidade Ambiental Urbana - Uma Contribuio Metodolgica. 230f. 1997. Dissertao (Mestrado em Urbanismo) Faculdade de Arquitetura, Universidade Federal da Bahia, Salvador. BRASIL. Decreto n 6.017, de 17 de Janeiro de 2007. Regulamenta a Lei n 11.107. Braslia (DF): Dirio Oficial da Unio, 2007b. BRASIL. Lei n 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico e para a poltica federal de saneamento bsico. Braslia: Dirio Oficial da Unio, 2007a. MINISTRIO DAS CIDADES. Termo de Referncia do Ministrio das Cidades de Apoio Elaborao de Planos Municipais e Regionais de Saneamento Bsico. Braslia: MCIDADES, 2008. Organizado por Joo Carlos Machado.
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PEA TCNICA No 3
Revisado e atualizado por: Clnio Argolo Joo Batista Peixoto Joo Carlos Machado Tatiana Santana Timteo Pereira Alexandre Arajo Godeiro Carlos Otvio Silveira Gravina Gabriella Pereira Giacomazzo Braslia - 2011
SUMRIO
Apresentao................................................................................................................................................................121 1. O que participao social.........................................................................................................................................123 2. Quais so os limites e possibilidades da participao................................................................................................127 3. O que a Lei do Saneamento Bsico estabelece quanto participao social.........................................................130 4. Como promover a participao, a mobilizao e a comunicao social................................................................132 5. Referncias................................................................................................................................................................136
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APRESENTAO
A presente Pea Tcnica visa abordar temas considerados relevantes para a promoo da participao e o controle social na concepo, formulao e avaliao de polticas pblicas de saneamento no Brasil, conforme previsto na Lei n 11.445/2007.
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Essas prticas tm ampliado os espaos de participao social e, consequentemente, a esfera pblica no Estado brasileiro, o que tem contribudo para a definio de polticas mais voltadas para as demandas sociais. Para Carvalho (1998), a articulao da democracia representativa com os espaos institucionais de gesto participativa tem contribudo para desprivatizar a gesto pblica, alterando os arranjos institucionais formadores de polticas, marcado pelo clientelismo, corrupo, privilgios de grupos de interesse, proporcionando, desta forma, a democratizao das polticas sociais.
Mas, que participao deseja-se? Quais os nveis de participao realmente praticados? Responder a essas perguntas envolve discutir o conceito de participao. Para Gomes (2005), participar significa fazer parte de um grupo, tomar parte das decises e ter parte do resultado. Tambm para esse autor, a participao comunitria um processo mediante o qual as diversas camadas sociais tm parte no planejamento, na produo, na gesto e no usufruto dos bens de uma comunidade. Teixeira (2001) define participao cidad como sendo um:
(...) processo complexo e contraditrio entre sociedade civil, Estado e mercado, em que os papis se redefinem pelo fortalecimento dessa sociedade civil mediante a atuao organizada dos indivduos, grupos e associaes (idem, p. 20).
Nogueira (2004) classifica a participao em quatro grandes modalidades: Participao assistencialista, filantrpica ou solidria existe com frequncia entre os grupos mais pobres e marginalizados da sociedade como estratgia de sobrevivncia. Participao corporativa relaciona-se aos interesses de um segmento ou categoria social especfica, como, por exemplo, o sindicalismo moderno, cuja participao , geralmente, motivada por lutas econmicas. Participao eleitoral a ao poltica direta do cidado na sua relao com o Estado, refere-se aos direitos polticos. Participao poltica relaciona-se diretamente com o Estado e dialoga com as formas de organizao da sociedade. Formula novos consensos sociais, formaliza conquistas de direitos universais que afetam o conjunto de uma sociedade. Silva (2007) destaca a definio de Arnstein (1969), para quem a participao cidad a redistribuio do poder que permite aos cidados atualmente excludos dos processos econmicos e polticos serem ativamente includos no futuro (idem, s/p). Medeiros e Borges (2007), ao citarem o trabalho de Arnstein (1969), relacionam os oitos degraus da participao (Quadro 1).
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Controle cidado Delegao de poder Parceria Pacificao Consulta Informao Terapia Manipulao
6 5 4 3 2 1
No participao
Manipulao
Terapia
Informao
Consulta
5 6 7
Controle do cidado
Ao observar os degraus, pode-se perceber que no Brasil os nveis de participao podem variar do 1 degrau manipulao at o 6 parceria , podendo, em alguns casos, atingir o 7 degrau delegao de poder. O nvel de participao em conselhos institudos por lei pode se situar no 5 degrau pacificao , quando essa instncia consultiva, ou no 7 delegao de poder , quando esse colegiado tem o carter deliberativo. No campo do saneamento, quando a Lei n 11.445/2007 define o controle social como um princpio fundamental da poltica nacional de saneamento bsico, situa os nveis de participao nos 6 e 7 degraus. No Guia para a Elaborao de Planos Municipais de Saneamento PMS (MCIDADES, 2005) so apresentados seis nveis de participao que variam em funo do grau de envolvimento da comunidade na elaborao do PMS, conforme apresentado no Quadro 3.
Para promover o PMS, a administrao busca apoios que facilitem sua aceitao e o cumprimento das formalidades que permitam sua aprovao. A Administrao apresenta o PMS j elaborado comunidade e a convida para que seja questionado, esperando modifica-lo s no estritamente necessrio. A Administrao apresenta comunidade uma primeira verso do PMS aberta, a ser modificada, esperando que o seja em certa medida. A Administrao apresenta a informao comunidade junto com um contexto de solues possveis, convidando-a a tomar decises que possam ser incorporadas ao PMS. A Administrao procura a comunidade para que esta diagnostique a situao e tome decises sobre objetivos a alcanar no PMS.
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Com base nos elementos observados, a mobilizao social definida como um processo educativo que promove a participao (empoderamento) de muitas e diferentes pessoas (irradiao) em torno de um propsito comum (convergncia). Considerando o contexto de processos democrticos, a participao na gesto pblica, segundo Jacobi (1999),
(...) se torna um meio fundamental de institucionalizar relaes mais diretas, flexveis e transparentes que reconheam os direitos dos cidados, assim como de reforar laos de solidariedade num contexto de presso social e polarizao poltica na direo de uma cidadania ativa que disponha dos instrumentos para o questionamento permanente da ordem estabelecida (p. 31).
Os processos de participao na gesto da coisa pblica, a exemplo da Poltica de Saneamento Bsico, devem ser considerados desde a participao na discusso da formulao da Poltica at o controle e avaliao das aes governamentais. Para Borja (2004), a participao e o controle social constam dos princpios e diretrizes de uma poltica pblica de saneamento, constituindo ponto fundamental para democratizar o processo de deciso e implementao das aes de saneamento. Para a instalao de tais prticas participativas, apresentam-se alguns limites e possibilidades a serem considerados que, segundo estudiosos do tema, encontram-se resumidos nos Boxes 1 e 2.
O outro elemento a convergncia: considerando a diversidade dos atores envolvidos em processos de mobilizao, fundamental que as pessoas, apesar de suas diferenas, sejam capazes de definir e perseguir objetivos coletivos (LINO, 2008).
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Os limites e possibilidades para a participao social no pas, em ltima instncia, vinculam-se ao estgio da democracia brasileira, s relaes entre sociedade, Estado e mercado e capacidade dos movimentos sociais de disputar a hegemonia de projetos sociais.
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Assim, a lei garante elementos fundamentais para a garantia da participao, a saber: o acesso informao, a representao tcnica e a participao na formulao, planejamento e avaliao das polticas de saneamento bsico. A lei, ao tratar da formulao da poltica pblica de saneamento bsico, no seu art. 9, estabelece a necessidade dos titulares fixarem os direitos e deveres dos usurios e os mecanismos de controle social. O Captulo VIII da lei dedicado temtica do controle social. No seu art. 47, estabelecido que o controle social dos servios pblicos de saneamento bsico poder incluir a participao em rgos colegiados de carter consultivo, assegurada a representao:
I - dos titulares dos servios; II - de rgos governamentais relacionados ao setor de saneamento bsico; III - dos prestadores de servios pblicos de saneamento bsico; IV - dos usurios de servios de saneamento bsico; V - de entidades tcnicas, organizaes da sociedade civil e de defesa do consumidor relacionadas ao setor de saneamento bsico (BRASIL, 2007, p. 15p).
Assim, os municpios e estados podem compor um conselho ou utilizar outro rgo colegiado existente para definir a poltica pblica de saneamento, contando, para isso, com a representao de diversos segmentos da sociedade, o que inclui a sociedade
civil organizada. Tal estratgia usada em outras reas da administrao pblica, como de meio ambiente, sade, educao e recursos hdricos, e tem se mostrado importante nos processos de democratizao das polticas pblicas e na definio de polticas mais compatveis com as realidades e demandas locais. Com relao prestao dos servios pblicos de saneamento bsico, a lei estabelece a necessidade da definio de mecanismos de controle social nas atividades de planejamento, regulao e fiscalizao dos servios (inciso V, do art. 11). A lei prev, ainda, o controle social nas contrataes de servios pblicos de saneamento. Como condio para a validade dos contratos de prestao de servios, est prevista a realizao prvia de audincia e consulta pblicas (inciso IV, do art. 11). No que diz respeito ao planejamento, a Lei n 11.445/2007 define que a prestao de servios pblicos de saneamento bsico deve observar a um Plano de Saneamento Bsico cuja elaborao dever assegurar a
(...) ampla divulgao das propostas dos planos de saneamento bsico e dos estudos que as fundamentem, inclusive com a realizao de audincias ou consultas pblicas ( 5 do art. 19 da lei, BRASIL, 2007, p. 8).
No que diz respeito regulao dos servios pblicos de saneamento, a lei prev a elaborao de normas que devero abranger, dentre outros itens:
(...) padres de atendimento ao pblico e mecanismos de participao e informao (inciso X do art. 23 da lei, BRASIL, 2007, p. 9).
O controle social um princpio fundamental da Lei de Saneamento Bsico e deve ser garantido nas diversas funes de gesto dos servios pblicos de saneamento bsico, a saber: no planejamento, na prestao dos servios, na regulao e na fiscalizao.
Inegavelmente, a Lei n 11.445/2007, fruto de intensos debates, veio a atender aos desejos da sociedade brasileira. Por um lado, importante no minimizar os desafios para que esse desejo seja uma realidade. Diversos obstculos esto postos, principalmente em funo da tradio autoritria e tecnicista de fazer planejamento no Brasil e das relaes patrimonialistas e clientelistas que o poder pblico tem tido com as populaes. Por outro lado, as fragilidades dos movimentos sociais tambm so fatores limitadores para uma nova prtica, democrtica e participativa, de fazer saneamento no Brasil.
Do exposto, o controle social, como um princpio fundamental da Lei de Saneamento Bsico, deve ser garantido nas diversas funes de gesto dos servios pblicos de saneamento bsico, ou seja: no planejamento, na prestao dos servios, na regulao e na fiscalizao. Para tanto, a lei prev a necessidade do estabelecimento de normas e mecanismos para que este controle social se efetive. A lei define o direito ao acesso informao; a necessidade da realizao de consultas e audincias pblicas como condio para a validade dos contratos e a divulgao dos estudos e das propostas do Plano de Saneamento Bsico para discusso da sociedade. Alm disso, os municpios e estados podem compor um Conselho ou utilizar outro existente para, dentre outras atribuies, proporcionar o controle social na elaborao, acompanhamento e avaliao das polticas, planos, programas e projetos.
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Patrimonialismo um conceito utilizado por Max Weber que visa associar a forma como a autoridade trata a coisa pblica como se privada fosse. No Brasil, essa prtica social das elites marcada pela no demarcao entre a esfera pblica e a privada.
Os princpios contidos no PEAMSS podem guiar os processos de promoo da participao social, a saber:
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Nesse sentido, para a efetivao dos Planos Municipais de Saneamento Bsico PMSB mediante a promoo de prticas participativas e de aes de mobilizao e comunicao social, necessrio investimento da instituio promotora com vistas adoo de novas prticas que privilegiem o interesse coletivo acima do individual, assim como o desenvolvimento das aes relacionadas abaixo: Realizar planejamento para organizar e pactuar os principais eixos, objetivos e recursos com os atores institucionais e sociais envolvidos. Promover aes de sensibilizao dos tcnicos sobre a importncia do PMSB e sua realizao mediante metodologias participativas, assim como a necessidade de instrumentos de comunicao e informao de carter democrtico. Buscar contemplar espaos j constitudos para a elaborao de outros planos, a exemplo do Plano Diretor, do Plano de Bacias Hidrogrficas, Plano de Habitao, Mobilidade Urbana, Sade e Educao. Realizar investimentos para a qualificao/capacitao tcnica, a exemplo da elaborao de convnios junto a instituies de ensino e pesquisa, podendo-se buscar apoio da Rede de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental
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ReCESA, alm de materiais didticos disponibilizados pelo MCidades. Estimular a construo de parcerias baseadas na responsabilidade e poder compartilhado, com o real engajamento das partes envolvidas e no somente com a transferncia de funes, muito frequente nos processos de terceirizao, ocasionada pela ausncia de quadros tcnicos habilitados. Realizar parcerias e patrocnios para a elaborao do PMSB com universidades, empresas pblicas, ONGs, etc. Realizar levantamento de metodologias em experincias de xito para a realizao do PMSB, adequando-as s realidades locais. Elaborar e disponibilizar documentos e informaes sistematizadas, construdas com linguagem acessvel e clara para a maioria. Identificar as redes sociais existentes no municpio: associaes de moradores, igreja, rede escolar, etc. Promover capacitao tcnica e poltica com vistas melhoria da capacidade de argumentao, de dilogo, de negociao e de construo de alianas com o objetivo de apropriar-se tanto de conhecimentos tcnicos relativos s polticas pblicas como dos trmites administrativos que lhes so prprios mediante cursos, oficinas, seminrios de capacitao, etc. na perspectiva de garantir o conhecimento sobre os contedos. Estimular a disposio para o dilogo e a necessria traduo do saber tcnico e saber popular por meio de reunies sistemticas, oficinas de trabalho, etc. Capacitar o conjunto de atores a exercitar a prtica da negociao, outra forma de lidar com o conflito, o confronto propositivo, capacitando-os para um novo papel propositivo e negociador, em face da rede complexa de atores e da diversidade dos agentes envolvidos importante. Qualificar agentes governamentais, contribuindo para fortalecer neles uma cultura democrtica e participativa e a capacidade de implementar polticas inovadoras quanto melhoria das condies de vida de toda a populao e democratizao dos processos de gesto. Potencializar as aes e as formas organizativas j existentes na sociedade e suas prticas democrticas e ampliadoras da cidadania com vistas a fortalecer e ampliar as possibilidades da participao social. Descentralizar informaes considerando que a informao clara e objetiva a porta para a instalao de processos participativos, lembrando ainda que a acessibilidade tambm seja garantida pela valorizao dos elementos da cultura das comunidades. Estimular a participao tambm por meio de audincias pblicas, atividades de consultas populares, como assembleias, fruns, reunies comunitrias, comisses de acompanhamento, por meio de atividades de capacitao e da participao em conferncias e conselhos. Considerar a dimenso educativa da participao, cuja ao requer um aprendizado individual e coletivo. Como tal, deve ser compreendida como processo do qual faz parte o elemento dinmico imbudo de contradies e processos de lutas. Promover aes intersetoriais buscando a interlocuo entre as polticas pblicas afins, no sentido de gerar um novo fazer coletivo, potencializando as prticas especficas dos atores institucionais e sociais em resposta viso fragmentada dos servios pblicos no processo de urbanizao. Considerar as condies e realidades locais de forma a dar sentido de pertencimento. Promover a ampla divulgao da programao das atividades do PMSB utilizando-se os meios de comunicao disponveis na localidade, com linguagem clara e acessvel (rdios, rdios comunitrias, jornais, panfletos, cartazes, faixas, mural, teatro, carro de som, etc.). Uso de materiais didticos regionalizados e/ou locais, considerando a identidade de cada municpio. Utilizar outras linguagens, como: fotos e imagens para a reconstruo da situao atual e desejada, arte, msica, resgate de histrias vividas, visitas em campo, entrevistas, pesquisas, dinmicas ldicas como elemento de sensibilizao e facilitador da aprendizagem, etc., para facilitar a comunicao na fase de elaborao de diagnstico para a construo do PMSB.
Estimular e viabilizar a incluso de grupos especficos mulheres, portadores de necessidades especiais mediante a utilizao de instrumentos de comunicao em braile, linguagem de sinais e atividades recreativas para crianas. Viabilizar as condies para a participao da populao nas atividades previstas, em conformidade com as demandas levantadas (alimentao, transporte, etc.). Estimular a populao a participar desde a fase de preparao do diagnstico (valorizando como a populao percebe o problema), na definio de prioridades e alternativas de soluo, assim como na discusso das propostas e aprovao do PMSB. Tais estratgias e as ferramentas adequadas de comunicao promovem a conexo entre as informaes tcnicas no mbito do saneamento com o universo de comunicaes e linguagens existentes no cotidiano do cidado-usurio (NURENE, 2008).
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5. REFERNCIAS
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NURENE-ReCESA Elaborao de planos de saneamento: guia do profissional em treinamento: nvel 2. Salvador: ReCESA/MCIDADES, 2008. NURENE-ReCESA. Saneamento e educao ambiental: Guia do profissional em treinamento: nvel 2. Salvador: ReCESA/MCIDADES, 2008. PAULA, Ana Paula Paes de. Experincias de parceria entre o Estado e as ONGs: uma alternativa para reinventar a gesto pblica? 1998. No publicado. RODRIGUES, Carmem Lcia; MEIRA, Maria Ldia Romero; SOUZA, Amlcar Marcel de; OLIVEIRA, Renata Evangelista de. Desafios e estratgias voltados a promover a participao social na recuperao Florestal. Disponvel em: <http://sigam.ambiente.sp.gov.br/ Sigam2/repositorio/126/documentos/carmem_lucia_rodrigues_esalq.pdf>.Acesso em: 20 de maio. 2008. SADER, Eder. Quando novos personagens entraram em cena. Rio de Janeiro: Paz e Terra,1988. SILVA, Eridiane Lopes da. Conselhos Gestores de Unidades de Conservao Ferramenta de Gesto Ambiental & Estmulo Participao Cidad Rio Grande do Sul 2007. 3 ed. Revisada e Ampliada. Disponvel em: <http://www.google.com.br/search?q=A+autora+SHERRY+ARNSTEIN+em+seu+artigo+%E2%80%9CA+Escada+da+Participa%C3%A7%C3%A3o+Cidad%C3%A3% E2%80%9D+define+a&ie=utf-8&oe=utf-8&aq=t&rls=org.mozilla:pt-BR:official&client=firefox-a>. Acesso em: 12 de abril. 2008. TORO, J. B.; WERNECK. Mobilizao social: um modo de construir a cidadania e a participao. Belo Horizonte: s/ed., 2004.
PEA TCNICA N 4
o
Revisado e atualizado por: Clnio Argolo Joo Batista Peixoto Joo Carlos Machado Tatiana Santana Timteo Pereira Alexandre Arajo Godeiro Carlos Otvio Silveira Gravina Gabriella Pereira Giacomazzo Braslia - 2011
SUMRIO
Apresentao...............................................................................................................................................................141 1. Das Tecnologias Convencionais s Tecnologias Apropriadas...........................................................................................143 2. Abastecimento de gua: Tendncias Tecnolgicas Atuais.................................................................................................145 3. Esgotamento Sanitrio: Tendncias Tecnolgicas Atuais.................................................................................................154 4. Drenagem e Manejo das guas Pluviais: Tendncias Tecnolgicas Atuais.....................................................................161 5. Manejo de Resduos Slidos e Limpeza Pblica: Tendncias Tecnolgicas Atuais........................................................165 6. Saneamento Integrado......................................................................................................................................................175 7. Referncias........................................................................................................................................................................181
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APRESENTAO
Diante da necessidade de estimular o uso de tecnologias apropriadas s realidades locais, conforme previso da Lei n 11.445/2007, que institui a Poltica Nacional de Saneamento Bsico do pas, e da importncia da incorporao de novos paradigmas tecnolgicos nos processos de elaborao de Planos de Saneamento Bsico, a presente Pea Tcnica visa contribuir com esta temtica. O texto aborda aspectos conceituais das tecnologias apropriadas e as tendncias tecnolgicas atuais para os quatro componentes do saneamento bsico, a saber: abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem e manejo das guas pluviais e limpeza pblica e manejo de resduos slidos. Alm disso, feita uma abordagem sobre aes integradas de saneamento bsico.
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Para uma tecnologia ser considerada apropriada alguns critrios devem ser atendidos, conforme apresentado no Quadro 1.
Baixo custo
Absorvedora de mo de obra
Capacitao acessvel
Menos burocracia
Adaptabilidade e simplicidade
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Fonte: adaptado de VIEZZER, 1994; CODETEC, 1979. Com os avanos da degradao ambiental e a constatao da escassez dos recursos, principalmente da gua, novas concepes passam a ser incorporadas, como, por exemplo, a no gerao, a reduo, o reso e a reciclagem dos resduos lquidos e slidos, alm do tratamento e o destino final adequado. Preocupaes como: os impactos ambientais das tecnologias implantadas; a maximizao da eficincia energtica dos projetos; a capacidade institucional e tcnica dos gestores em implantar, operar e manter os sistemas projetados, entre outros, passam a compor o elenco de variveis para a adoo de tecnologias apropriadas s realidades locais. No mesmo sentido, o processo de democratizao e a ampliao da participao cidad na gesto pblica tm impulsionado a participao social na seleo das tecnologias. Nessa perspectiva, a adoo de tecnologias apropriadas assume papel estratgico para a garantia da efetividade, eficincia e a eficcia das aes implementadas. Esse objetivo, no entanto, enfrenta o grande desafio de demover a resistncia de certos setores da sociedade, da comunidade tcnica e dos gestores em realizar alteraes nos padres tecnolgicos vigentes, em razo de interesses econmicos, corporativos ou de conservadorismo cultural (medo de enfrentar mudanas), e at mesmo a manuteno do poder poltico. Contudo, o desafio mais relevante e que deve orientar as polticas pblicas o de empreender esforos para a reverso do quadro sanitrio do Pas, o qual depende da adoo de tecnologias compatveis com as realidades sociais, culturais, econmicas, financeiras, institucionais, legais e com a capacidade de pagamento dos usurios/cidados.
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Indicador de renovao hdrica: 1.700 m3/hab./ano (alerta de escassez); 1.000 m3/hab./ano (seca crnica); 500 m3/hab./ano (escassez absoluta) (FALKENMARK e WIDSTRAND, 1992).
Porm, nos perodos de estiagem, no Semirido nordestino e em algumas regies ocorrem situaes crticas de abastecimento, principalmente onde o uso da gua intenso, como na vizinhana das cidades mdias e nas regies metropolitanas (TUCCI, HESPANHOL, CORDEIRO NETTO, 2000). A perspectiva de escassez j uma preocupao em Regies Metropolitanas como a de Curitiba, Recife, So Paulo e Porto Alegre, no Vale do Rio Sinos. No caso de Curitiba, estudos realizados por Andreoli e outros (2000), evidenciam que, se mantida a disponibilidade hdrica atual, os mananciais disponveis sero suficientes at o ano 2050, para o crescimento populacional mnimo estimado, e at 2040 para o crescimento mximo. A cidade do Recife sofre com a escassez de gua h 20 anos, o que tem determinado a prtica do racionamento pela Companhia Estadual de gua e Esgoto. Entre os usos da gua, a agricultura brasileira responsvel pelo maior consumo (cerca de 70% do total), o restante consumido igualmente entre o uso industrial e domstico (HESPONHOL, 2003). Apesar da situao confortvel de disponibilidade hdrica no pas e da no existncia de escassez, o acesso universal da populao gua potvel ainda um grande desafio. Segundo dados da Pesquisa Nacional de Amostra de Domiclios do IBGE, em 2006 aproximadamente 18,3% da populao total brasileira (ou cerca de 10% da populao urbana) no tinha acesso rede pblica de gua, totalizando 34.025.000 pessoas (IBGE, 2008a). Alm desse contingente populacional excludo dos servios pblicos de gua, o acesso ao abastecimento desigual no pas, em termos regionais e faixa de renda da populao. Considerando a cobertura da populao com rede pblica de gua, a situao mais crtica ocorre na regio Norte, onde 44% da populao total (31% da populao urbana) no contava com esse servio em 2006. No entanto, a pior situao foi constatada no Nordeste, uma vez que esta regio detinha o maior contingente de brasileiros excludos do acesso rede de gua, um total de 13.779.000 de habitantes. Ou seja, 41% dos excludos ao acesso rede pblica de gua no pas vivia no Nordeste brasileiro em 2006 (Tabela 1).
Tabela 1 Percentual de moradores em domiclios particulares permanentes com rede geral de gua, segundo regies brasileiras. PNAD (2006).
Populao (em 1.000) Regies Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil
Fonte: IBGE, 2008.
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Populao Total (em 1.000) 8.450 37.677 72.777 22.940 10.488 152.331
Com rede geral de gua Populao % Urbana (em % 1.000) 56,3 7.832 52,2 73,2 91,6 84,2 79,3 81,7 33.359 70.950 21.446 10.209 143.795 64,8 89,3 78,7 77,2 77,2
Populao Rural (em 1.000) 619 4.317 1.827 1.494 280 8.537
Um total de 34.023.000 brasileiros, 22.628.000 na zona rural, usava outra forma de abastecimento, a exemplo de poos, rios, lagos, barreiros e, ainda guas de chuva reservadas em cisternas. Desses, 29.460.000 no possuam canalizao interna para transportar a gua captada para o interior do domiclio, sendo que 13.106.000 viviam nas regies Norte e Nordeste do pas (Tabela 2).
Tabela 2 Percentual de moradores em domiclios particulares permanentes com outra forma de abastecimento, segundo regies brasileiras. PNAD (2006).
Outra forma de abastecimento Brasil e Regio Geogrfica Populao Total (em 1.000) 15.016 51.456 79.419 27.239 13.226 186.356 Total Populao (em 1.000) 6.566 13.779 6.643 4.298 2.738 34.023 % 43,7 26,8 8,4 15,8 20,7 18,3 Urbano Populao (em 1.000) 3.516 3.369 2.174 1.117 1.220 11.395 % 23,4 6,6 2,7 4,1 9,2 6,1 Rural Populao (em 1.000) 3.051 10.410 4.469 3.180 1.518 22.628 %
Fonte: IBGE, 2008a. Ao se avaliar o acesso rede de gua entre os estados brasileiros, nota-se que Rondnia, Acre, Par, Maranho, Alagoas, Mato Grosso, Piau, Amazonas, Amap, Cear, Pernambuco, Bahia, Paraba, Santa Catarina e Gois possuam, em 2006, menos de 80% da populao com esse servio essencial. importante notar que a maioria dos estados com essa condio est nas regies Norte e Nordeste. Os maiores nveis de cobertura foram registrados nos estados de So Paulo, Sergipe, Rio Grande do Norte, Rio de Janeiro, Paran, Minas Gerais e no Distrito Federal. O estado que mais se aproximou da universalizao dos servios de gua foi o de So Paulo, com cobertura de 96,2% da populao (Figura 1).
Figura 1 Percentual de moradores em domiclios particulares permanentes com rede geral de gua, segundo estados brasileiros. PNAD (2006).
Fonte: IBGE, 2008a. Os dados revelam o grande desafio do Estado brasileiro para alcanar a universalidade no atendimento populao desse servio to essencial vida.
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Norte
20,3
O sistema convencional de abastecimento de gua composto pelas unidades de captao, aduo, tratamento, reservao e distribuio. Esse sistema visa assegurar gua potvel em quantidade a toda populao. A qualidade da gua deve atender s normas e padres definidos pela Portaria n 518/2004 do Ministrio da Sade, em processo de reviso. Cabe aos prestadores dos servios realizarem o controle da qualidade da gua e aos servios de Vigilncia Sanitria e/ou Ambiental dos municpios, a vigilncia da qualidade da gua de consumo humano. Quanto quantidade, o sanitarista Saturnino de Brito estimou o consumo per capita domstico em, no mnimo, 80 litros por pessoa/dia (FSESP, 1981). De acordo com o SNIS (2008), o consumo de gua em capitais brasileiras pode variar de 85,4 Macei/AL a 267 litros/habitante/dia Vitria/ES (Ministrio das Cidades, 2008a). Os problemas relacionados ao manejo e uso da gua no Brasil tm exigido a necessidade de repensar a gesto dos recursos hdricos no sentido de garantir a preservao dos mananciais. Por outro lado, no campo do saneamento ambiental urgente rever prticas de projeto, de operao dos sistemas de abastecimento de gua e de hbitos relacionados cultura do desperdcio, com vistas a implementar uma nova cultura de manejo da gua. Tal cultura relaciona-se com prticas de preveno e conservao, que impem mudanas de paradigmas tcnicos e padres culturais. Dentre as medidas relacionadas conservao da gua pode-se destacar: Adoo de programa de controle de perdas e de energia pelos prestadores dos servios de abastecimento de gua. Esse programa deve envolver a ampliao da macromedio e da micromedio, o controle de vazamentos e de presses na rede de distribuio, a aferio e/ou substituio de hidrmetros, a setorizao, o gerenciamento de consumidores, monitoramentos, entre outras medidas. Reviso da estrutura tarifria visando garantir o consumo adequado para a sade pblica e desestimular altos consumos e desperdcios. Estmulo ao uso de aparelhos e peas hidrulico-sanitrios de baixo consumo, o que envolve o desenvolvimento de tecnologias que venham baratear tais equipamentos e a implementao de normas tcnicas e de programas de educao sanitria e ambiental. Estmulo s prticas de conservao em domiclios, como: conserto de vazamentos, desestmulo ao desperdcio, uso de vaso com descarga de vazo reduzida, entre outros. Adoo da medio individualizada em prdios e apartamentos, mediante alterao da legislao municipal pertinente (Cdigo de Obras) e edio de normas tcnicas adequadas. Adoo de prticas de reciclagem e reso de gua. Promoo de programas de educao sanitria e ambiental para uma nova cultura de manejo da gua, mediante incluso no currculo do ensino formal e aes voltadas para a populao em geral, especialmente os beneficirios de novos projetos de saneamento bsico. Disseminao da prtica de captao de gua de chuva para usos menos nobres, inclusive em reas urbanas e em espaos pblicos e privados (estacionamentos, casas, condomnios horizontais e verticais), mediante alterao da legislao municipal pertinente (Cdigo de Obras) e edio de normas tcnicas adequadas. Recentemente, o Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, desenvolveu o Projeto Demonstrativo Tcnico e Institucional para o Gerenciamento Integrado de Perdas de gua e do Uso de Energia Eltrica em Sistemas de Abastecimento de gua, em dez municpios brasileiros, que passou a ser chamado de Projeto COM+GUA (MCIDADES, 2008c). Acreditando que um modelo de gerenciamento de perdas de gua e do uso de energia, contnuo e sustentvel, deve fazer parte da rotina da gesto dos servios de abastecimento de gua, o COM+GUA adota as tcnicas mais atuais dando nfase ao uso de ferramentas de balano hdrico, modelagem hidrulica, clculo do impacto das presses, cadastro digitalizado, indicadores avanados com anlise dos erros provveis, entre outras. Com o mesmo objetivo, este projeto adota tambm a metodologia de planejamento e implementao de aes integradas e participativas, envolvendo os dirigentes e empregados de todas as reas do prestador de servios e a comunidade. O COM+GUA utiliza um modelo sntese, mundialmente aceito para o controle e reduo de perdas, que se baseia em 5 perguntas, conforme expresso na Figura 2.
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Figura 2 Requisitos para a reduo consistente das perdas nos sistemas de abastecimento.
Fonte: IWA citado por MCIDADES, 2008c. Um dos maiores problemas relacionados ao manejo das guas refere-se ao desperdcio. De acordo com dados do Sistema Nacional de Informao em Saneamento, em 2006, as perdas de gua nos Sistemas de Abastecimento de gua SAA no Brasil so da ordem de 33%, chegando a alcanar 86% em alguns municpios brasileiros (Ministrio das Cidades, 2008a). A adoo de programas de controle de perdas consistentes e continuados torna-se uma necessidade inadivel e nem sempre exige aes de alto custo de implantao, possibilitando, inclusive, significativa economia de custos operacionais com as redues das perdas, viabilizando financeiramente a adoo de medidas que exijam o uso de tcnicas mais sofisticadas. Diversos estudos vm demonstrando as possibilidades reais da adoo de novas prticas do uso da gua. Viegas e outros (2006) ao estudarem as perdas de gua e de desperdcio de energia eltrica no sistema de abastecimento de Rio Pardo, operado pela CORSAN, propem os Planos de Ao de Reduo de Perdas Reais e Aparentes, cujos fluxogramas podem ser vistos nas Figuras 3 e 4.
Gerenciamento da infra-estrutura
Gerenciamento da infra-estrutura
Entre as aes de combate s perdas de gua pode-se citar o controle de vazamentos, ampliao da micromedio e instalao de Vlvulas Redutoras de Presso VRP (Figura 5).
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Fonte: http://images.google.com.br/imgres?imgurl. Segundo Souza (2007), uma diminuio de 10% da presso na rede de distribuio implica em uma reduo de 11,5% nas vazes de vazamentos. A lavagem dos filtros pode representar uma perda de 2% a 5% do volume de gua produzido numa Estao de Tratamento de gua (ETA), dependendo da eficincia do tratamento (CORNWELL citado por SILVA e GOMES, 2007). Em situaes de operao ineficiente esse percentual pode ser ainda mais elevado. A reutilizao dessa gua representa uma medida de uso racional, diminuindo a quantidade de efluente gerado e aumentando a disponibilidade de gua para consumo. Estudos realizados por Ribeiro (2007), na ETA de Itabirito/MG, demonstraram potencial de uso das guas de lavagem dos filtros e do lodo gerado. O autor destacou a possibilidade do uso de leito de secagem para o desge do lodo e posterior uso em indstria cermica e a construo de decantadores especficos para o recebimento das guas de lavagem dos filtros, para posterior recirculao do sobrenadante.
Outra questo relevante refere-se s despesas com energia eltrica, que representam um dos maiores custos na operao de sistemas de abastecimento de gua (BARRETO e outros, 2007). As perdas de volume de gua implicam em perdas de energia consumida pelos equipamentos eletromecnicos dos sistemas e, em um sentido mais amplo, em perdas de gua na fonte de gerao, uma vez que, no Brasil, a maior parte da energia eltrica gerada em usinas hidroeltricas. Assim, a promoo de projetos de controle de perdas e de eficincia energtica no sistema de abastecimento de gua, alm dos ganhos econmicos diretos, decorrentes da reduo das perdas de gua tratada e das despesas com energia, gera tambm efeitos ambientais positivos ao reduzir duplamente a explorao dos recursos hdricos: na captao de gua para tratamento e na gerao de energia. A medio individualizada em prdios de apartamentos e de atividades comerciais tambm tem sido apontada como alternativa para a minimizao do consumo de gua, cujas redues podem chegar faixa de 15 a 30% (TOMAZ, 1998). Silva e Cohim (2007), utilizando medio individualizada em prdio de apartamentos de baixa renda, em Salvador, chegaram a 28% de reduo do consumo de gua. No Brasil j existem leis municipais que instituem a obrigatoriedade da instalao de hidrmetros individuais em novos condomnios, a exemplo das cidades de So Paulo (Lei n 12.638/1998), Rio de Janeiro, Distrito Federal (Lei n 3.557l/2005), Recife (Lei n 16.759), alm de algumas leis estaduais (Cear, Piau, Rio Grande do Norte, Pernambuco, Sergipe, Matogrosso do Sul, Esprito Santo, Minas Gerais e Paran). Em relao s leis estaduais e projetos de leis federais tratando dessa matria, em que pese a importncia do seu objeto, sua eficcia pode ser prejudicada, visto que se trata de assunto de competncia legislativa municipal, por envolver questo de poltica urbana, conforme prev o art. 182 da Constituio Federal e a Lei Federal n 10.257/2001 (BRASIL, 2001). Portanto, esse objetivo ter efetividade garantida se includo na legislao municipal pertinente (Cdigo de Obras). A Figura 6 apresenta um esquema de medio individualizada.
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Fonte: http://www.saaeb.com.br/manualmicromedicaoindividual2.htm
O reso das guas para fins no potveis tambm tem sido estimulado. A gua efluente do esgoto tratado pode ser utilizada para diversos fins como descarga de vaso sanitrio, reserva de proteo contra incndio, irrigao de parques e jardins, sistemas decorativos aquticos, lavagem de caladas e carros, entre outros. Para Rodrigues (2005), o reso da gua uma medida importante para sua conservao, uma vez que reduz as presses sobre os mananciais de abastecimento, liberando guas de melhor qualidade para fins mais nobres. Assembleia Legislativa do Estado de So Paulo aprovou, dia 9 de abril de 2008, o projeto de reso de gua em alguns estabelecimentos pblicos e um Programa Estadual de Conservao e Uso Racional da gua nas Edificaes Pblicas e Privadas. Esse projeto define um prazo de 10 anos para que os prdios pblicos adotem mecanismos e aparelhos para economizar gua. Esses projetos aguardam sano do governador. Outra medida que vem sendo recentemente colocada como estratgia de reduo do consumo de gua e das presses sobre os mananciais de abastecimento a captao de gua de chuva. O aproveitamento de guas de chuva uma prtica antiga e vem sendo utilizado como alternativa nos Estados Unidos, Alemanha, Japo. No Nordeste brasileiro, a gua de chuva h muito tempo uma importante fonte de suprimento de gua. Esse aproveitamento tem se mostrado uma alternativa vivel, inclusive em reas urbanas, em face do baixo custo energtico, devido proximidade entre captao e consumo, sendo tambm atraente como medida de minimizao de impactos de enchentes. Em algumas cidades j existem instrumentos legais que estabelecem exigncias do uso racional da gua, a exemplo de So Paulo e Curitiba. Nessas cidades obrigatria a instalao de sistemas de reteno e/ou reaproveitamento de gua de chuva em imveis novos. Em So Paulo, a finalidade principal diminuir os danos com as enchentes, retirando das ruas e galerias pluviais parte da gua acumulada com as chuvas. Em Curitiba, a medida visa incentivar o uso racional dos recursos hdricos, em face de sua iminente escassez. Alguns municpios como Campinas (SP), Mato (SP) e Florianpolis (SC) j dispem de projetos de lei para tornar obrigatrio o aproveitamento das guas de chuva em edifcios. Recentemente, a ABNT editou a NBR 15527/2007 que estabelece critrios tcnicos para o aproveitamento de guas de chuva de coberturas em reas urbanas, para fins no potveis. Projetos inovadores nesse campo tm sido desenvolvidos e testados, como, por exemplo, a proposta de Palcio e outros (2007) para um sistema de conservao e reso de gua em edificaes de diferentes padres sociais. Aps a anlise da aplicao do sistema em trs tipos de moradia, segundo rea construda e faixa de renda, os autores concluram que a alternativa proposta mais vivel para moradias das classes mdia e alta, em que o valor do investimento foi estimado em 5,05% e 1,82%, respectivamente, em relao ao custo total da obra (Figura 7).
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Outra importante alternativa tecnolgica a dessalinizao de gua salobra, cujos custos vm sendo reduzidos, principalmente para o Nordeste brasileiro, onde parte importante da populao de baixa renda (MONTEIRO e PINHEIRO, 2004). Inclusive, esta alternativa pode ser utilizada de forma combinada com energias renovveis, a exemplo da elica e solar (LIMA, 2006). O rejeito deste processo, slidos concentrado em sais, antes dado como empecilho difuso desta tecnologia, vem sendo utilizado como alimento para animais (KOTAKA e outros, 2008). A estrutura tarifria tambm pode estimular a economia de gua. Alguns prestadores do servio pblico de abastecimento de gua dispem de tarifas crescentes, cujo valor correlacionado com a faixa de consumo. O nvel de progressividade adotado nessa correlao pode exercer forte induo reduo do consumo, especialmente o uso suprfluo e o desperdcio, garantindo-se sua eficcia social com adoo de subsdios diretos ou indiretos, mediante tarifas especiais, para populao de baixa renda. Contudo, para a eficcia das medidas de conservao da gua imprescindvel a participao dos usurios e gestores. Portanto, a gesto e o manejo das guas devem ocorrer de forma democrtica e transparente devido essencialidade deste elemento vida humana.
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Tabela 3 Percentual de moradores em domiclios particulares permanentes com esgotamento sanitrio adequado, segundo regies brasileiras. PNAD (2006).
Populao (em 1.000) Regies Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil Total 15.017 51.455 79.420 27.245 13.226 186.363 Urbana 11.347 36.728 73.124 22.566 11.429 155.194 Rural 3.670 14.727 6.296 4.679 1.797 31.169 Populao com esgotamento sanitrio adequado (em 1.000) Total 7.564 23.990 68.841 20.897 5.784 127.075 % 50,4 46,6 86,7 76,7 43,7 68,2 Urbana 6.842 22.554 66.917 18.783 5.663 120.759 % 60,3 61,4 91,5 83,2 49,5 77,8 Rural 722 1.437 1.923 2.114 121 6.316 % 19,7 9,8 30,5 45,2 6,7 20,3
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A Poltica de subsdios prevista na Lei n 11.445/07 (arts. 3, VII; 11, 2, IVC; 23, IX;; 29, II E 31) 1) At 2003, exclusive a populao da rea rural de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap. 2) Esgotamento sanitrio adequado considera os domiclios ligados rede geral (separadora e/ou unitria inclui rede de drenagem e fossa
sptica).
Em termos de contingente populacional, em 2006, o maior dficit foi encontrado na regio Nordeste (53,4%), onde 27,7 milhes de habitantes no tinham local adequado para dispor seus dejetos, sendo que, 14 milhes viviam nas reas rurais (IBGE, 2008a). A regio Sudeste possua o segundo maior dficit com 10,6 milhes de habitantes sem esse benefcio sanitrio. Diante desse quadro sanitrio, o solo e os cursos dgua passam a se constituir em receptores de efluentes de esgotos domsticos e de outros usos, lanados sem tratamento prvio, ocasionando a degradao ambiental e a disseminao de enfermidades relacionadas com a falta de saneamento, entre outras consequncias. Esse quadro evidencia o desafio para a universalizao dos servios de esgotamento sanitrio no Brasil. O dficit de cobertura e os elevados custos de implantao da infraestrutura necessria tm exigido a seleo de alternativas tecnolgicas mais apropriadas s realidades locais. Assim, as tecnologias a serem adotadas devem considerar o grau de urbanizao; a densidade populacional; as condies do solo; o clima; a topografia; as possibilidades da adoo de solues individuais; a capacidade dos corpos receptores de autodepurao de cargas orgnicas e nutrientes remanescentes do tratamento dos esgotos; o reso dos efluentes e dos nutrientes da carga orgnica degradada; os custos de implantao, operao e manuteno; a capacidade institucional e tcnica do prestador do servio para implantar, operar e manter o sistema de esgotamento; a capacidade de pagamento da populao; alm das caractersticas do ambiente cultural e social. A engenharia brasileira consagrou as solues coletivas (sistema de redes) para o esgotamento sanitrio como a melhor alternativa, a mais apropriada e de melhor padro sanitrio. No entanto, o sistema coletivo apenas uma das alternativas disponveis, no devendo ser encarada como norma para qualquer realidade. Como dito anteriormente, diversas so as variveis que devem ser consideradas para a seleo da alternativa tecnolgica mais apropriada s realidades locais. Os sistemas coletivos, geralmente, envolvem maiores custos de implantao e operao e exigem uma capacidade operacional que muitos municpios e prestadores de servios ainda no esto preparados para assumir. Em todas as regies do pas comum encontrar unidades de tratamento em pssimas condies de operao, ou paralisadas, principalmente quando fazem uso de sistemas mecanizados. Muitas vezes, os consumos de energia das elevatrias e estaes de tratamento envolvem custos altos em relao capacidade de gerao de receita tarifria do sistema, criando problemas financeiros aos prestadores de servios, tanto para operar e manter o sistema como para ampli-lo. Cabe destacar que, conforme a soluo adotada e/ou as caractersticas geogrficas, os gastos com energia eltrica pode se constituir na segunda maior despesa de operao do sistema de esgotamento, podendo at superar as despesas com pessoal. As redes coletoras de esgoto, principalmente nas reas perifricas, costumam se constituir em problemas para a populao, em casos da obra me mal executada ou por falta de manuteno, causando refluxos para as residncias e/ou extravasamentos nas vias pblicas. Esta situao pode ser mais grave diante da ausncia de outras infraestruturas e servios urbanos, como a drenagem das guas pluviais e a coleta de lixo, que acabam interferindo no funcionamento das redes de esgoto. A operao, na maioria dos casos, exige capacidade institucional, pessoal qualificado e equipamentos adequados. Inegavelmente, em algumas situaes, principalmente em reas urbanas densamente ocupadas, os sistemas coletivos se mostram como a nica soluo. Mas, ainda assim, algumas questes merecem anlise quanto melhor alternativa de sistema como, por exemplo, a escolha entre sistemas descentralizados de tratamento, concebidos conforme as bacias e sub-bacias, ou sistemas integrados. Esses ltimos geralmente so mais caros e complexos, em face da necessidade implantar, operar e manter um nmero
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maior de elevatrias, por demandar mais energia e exigir logstica para a coleta e destino final dos resduos das elevatrias e da estao de tratamento. Tais sistemas tambm se mostram mais vulnerveis na ocorrncia de interrupes. Portanto, para a escolha e adoo da alternativa mais adequada deve-se ponderar os custos dos investimentos, a capacidade operacional do prestador do servio e a capacidade de pagamento dos usurios-cidados, os quais, inclusive, devem participar dos processos de discusso quando da seleo das tecnologias. Por outro lado, nada impede que, em determinadas reas da cidade, principalmente as de ocupao menos densa e solo compatvel, sejam utilizadas solues individuais, como a fossa sptica-sumidouro, ou mesmo a fossa absorvente do tipo proposto pela OMS, para solos de maior permeabilidade e baixo nvel do lenol fretico. Tais alternativas, principalmente as fossas spticas, podem ser operadas pelos prestadores de servios, que devem garantir o destino adequado do lodo digerido ou o seu reaproveitamento. Em novas reas de expanso, de loteamentos ou condomnios, possvel tambm projetar sistemas que prevejam o reso. Assim, a seleo de tecnologias de esgotamento sanitrio passa por reconhecer o tipo de urbanizao das reas objeto de interveno. No Brasil, o processo de urbanizao ocorreu de forma acelerada em poucas dcadas, havendo um grande descompasso entre crescimento da populao urbana e da infraestrutura sanitria. Hoje, segundo o IBGE (2008c), cerca de 83% da populao do pas vive em reas urbanas e 17%, em torno de 31,2 milhes de habitantes, em reas rurais. O pas conta com nove Regies Metropolitanas que abrigam 56,3 milhes de pessoas (30% da populao total). Segundo o IBGE, em 2000, cerca de 73% dos municpios brasileiros possuam populao inferior a 20 mil habitantes. Dos 5.560 municpios do pas existentes em 2000, apenas 225 (4%) tinham populao acima de 100 mil habitantes (SIMES, 2004). Cerca de 51% da populao urbana e 12,5% da rural vive com menos de trs salrios mnimos, dado relevante para avaliar a capacidade de pagamento das populaes-alvo dos Planos Municipais de Saneamento Bsico.
5.001 at 10.000 10.001 a 20.000 20.001 a 50.000 50.001 a 100.000 100.001 a 500.000 Mais de 500.001 Total
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Indicadores Sociais Municipais 2000, citado por Simes, 2004.
O processo de seleo da tecnologia de esgotamento sanitrio deve considerar tambm essa realidade. Certamente, para municpios de menor porte populacional, ou com baixas densidades de ocupao e boas condies de infiltrao do solo, o uso de solues individuais ou para pequenos conjuntos de domiclios, tais como: fossa absorvente, fossa sptica/sumidouro, vala de infiltrao, solues de reso, podem se constituir em alternativas adequadas e viveis, tanto para o usurio como para o prestador do servio, o qual, muitas vezes, no tem capacidade tcnica para operar e manter sistemas mais complexos. O fato da soluo individual no
necessitar de rede coletora dos esgotos, o seu transporte s vezes a longas distncias, a reverso de bacias, estaes de tratamento e destinao final dos efluentes tratados em grandes volumes, impe aos tcnicos a necessidade de ponderar quanto possibilidade de adoo desta soluo em maior escala. Normalmente, os sistemas coletivos so mais aptos para as reas densamente ocupadas. Esses sistemas podem ser do tipo unitrio. transporta esgoto sanitrio e guas pluviais, ou separador absoluto que conduz apenas esgotos sanitrios. So basicamente compostos por rede coletora, interceptor, estao elevatria, estao de tratamento e lanamento no corpo receptor. As principais vantagens do sistema separador absoluto so (TSUTIYA e ALEM SOBRINHO, 1999): menor custo pelo fato de utilizar tubos de dimetros bem menores; oferece mais flexibilidade para a execuo por etapas, de acordo com as prioridades; reduz consideravelmente o custo do transporte e do lanamento das guas pluviais por no exigir sistema de tratamento; no est condicionado pavimentao das vias pblicas; reduz a extenso das canalizaes de maior dimetro pelo fato de conduzir s esgotos. Aproximadamente 75% dos custos de implantao de um sistema de esgotamento sanitrio devem-se s redes coletoras (ALEM SOBRINHO e TSUTIYA, 1999). Desse modo, a busca por sistemas alternativos para coleta, transporte e tratamento do esgoto, visando minimizao dos custos, torna-se fator decisivo. Entre os sistemas de coleta e transporte pode-se destacar o Sistema Condominial de Esgoto SCE (MELO, 1994, ANDRADE NETO, 1999a). Segundo Melo (1994), a necessidade de encontrar solues tcnicas para substituio dos mtodos convencionais de projetar redes de esgotos, a exemplo do sistema condominial, surgiu em razo do elevado dficit de infraestruturas urbanas de esgotamento sanitrio, sempre relegado ao segundo plano nas polticas de saneamento bsico, at a dcada passada. O SCE se apoia, fundamentalmente, na participao comunitria (ANDRADE NETO, 1999b). substancialmente mais econmico, em funo das menores extenses e profundidades da rede coletora e da usual implantao de pequenos sistemas descentralizados de tratamento (FUNASA, 1999). Os estudos de Azevedo Netto (1992) evidenciaram que esse sistema tem custo at 57,5 % inferior ao do sistema convencional. No sistema convencional a rede coletora acompanha o traado das ruas contornando todas as quadras e cada residncia liga-se individualmente a essa rede. O SCE tem como ideia central, para a sua implantao, a formao de condomnios de imveis dentro de cada quadra do loteamento urbano (NAZARETH, 1997). A Figura 8 apresenta os esquemas do sistema do tipo convencional e condominial.
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Embora o SCE seja uma alternativa extremamente vivel para a realidade brasileira (OLIVEIRA, 2004), principalmente em reas perifricas densamente ocupadas, existem algumas limitaes que devem ser levadas em considerao quando da implantao desses sistemas, entre elas: nos ramais condominiais dispostos no interior dos lotes, portanto, em reas privadas, algumas dificuldades podem surgir gerados em decorrncia, por exemplo: da dependncia da aceitao formal dos proprietrios; das limitaes para ampliao do imvel, prtica extremamente comum em reas perifricas; e pela vulnerabilidade da caixa de inspeo, diante da facilidade de obstruo por introduo de objetos e de lixo, implicando em riscos sade pblica, por extravasamento; necessidade de convencimento da populao sobre a adequabilidade da tubulao utilizada, em face da dificuldade de aceitao de tubos com dimetro de 100 mm; necessidade de instruir a populao a implantar caixas de gordura para evitar obstrues na rede; dificuldades do corpo tcnico em conceber, projetar, implantar, operar e manter os sistemas com a participao social. Moraes e Guimares (1997) evidenciaram que, a falta de envolvimento efetivo dos grupos sociais e da populao alvo nas fases de concepo at a implantao do projeto, compromete os objetivos scio-ambientais, alm de interferir na sustentabilidade financeira do sistema. Oliveira e outros (2006), ao realizar uma avaliao da aplicao da Tecnologia de Sistemas Condominiais de Esgotos em cidades de diferentes portes, propem um algoritmo para a adoo e implementao dessa tecnologia, que contempla quatro estgios: 1) seleo tecnolgica; 2) implantao; 3) operao; e 4) gesto (Figura 9). Quanto s tcnicas de tratamento, os sistemas ditos convencionais, alm de contarem com elevados custos de implantao, operao e grande consumo de energia eltrica, demandam extensos espaos nas reas urbanas, j densamente ocupadas; podem causar mau cheiro e gerao de vetores. No aspecto socioeconmico, provocam desvalorizao da terra e dos imveis e diminuio de atividades comerciais nas reas prximas, facilitam roubos de equipamentos quando no existe esquema de segurana adequado e outros problemas comumente observados nessas unidades. Em alguns casos, estes sistemas requerem extensos emissrios terrestres para a conduo dos esgotos ao local de tratamento, que, normalmente, geram impactos ambientais e reassentamento de famlias que ocupam os fundos dos vales, notadamente de baixa renda, gerando problemas sociais. Os sistemas que privilegiam processos biolgicos e uso da energia solar podem se constituir em alternativas mais viveis, por exemplo, os reatores anaerbios de fluxo ascendente, combinados com lagoas de estabilizao e disposio no solo e/ou em zonas midas controladas. Alm das facilidades operacionais e menor demanda de rea, estes sistemas tambm apresentam vantagens pelo menor consumo de energia. Outra soluo, que vem sendo cada vez mais estimulada, o reso do esgoto domstico. O tratamento local e o reso das guas usadas nos domiclios, juntamente com a reduo de guas servidas, so opes viveis do ponto de vista sanitrio e ecolgico que devem ser consideradas por uma poltica municipal de saneamento bsico. Neste caso, alm do estmulo ao uso de peas hidrulicas de baixo consumo, pode-se usar as guas de banho e lavagem de roupa na descarga de vaso sanitrio, aps tratamento simplificado. H tambm a possibilidade do reso do esgoto tratado em fertirrigao, hidroponia e psicicultura (BASTOS, 2003; ABUJAMRA, ANDRADE NETO e MELO, 2007; PEREIRA, SILVA, ANDRADE NETO e MELO, 2007).
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Figura 9 Algoritmo do processo de seleo, implantao, operao e gesto do Sistema Condominial de Esgotos.
Seguindo essa tendncia, para Cohim e Kiperstok (2007), o novo paradigma do saneamento ambiental deve considerar a abordagem ecossistmica e os ciclos de materiais, em lugar do uso de tecnologias de fim de tubo, caras e com uso intensivo de energia. Os autores apostam no ecossaneamento, cujo princpio bsico garantir o ciclo de nutrientes, seguindo o exemplo da natureza. Assim, as atividades do saneamento e da agricultura se entrelaariam formando um ciclo nico. O objetivo a recuperao completa dos nutrientes, material orgnico e gua que so descartados atravs de sistemas de esgoto do tipo convencional. Tal estratgia possibilita a fertilidade do solo e a melhoria da estrutura e capacidade de reteno de gua, reduzindo, desta forma, o consumo de recursos finitos e fornecendo uma alternativa natural aos fertilizantes qumicos. As Figuras 10 e 11 apresentam o ciclo de nutrientes considerando as tecnologias convencionais e o ecossaneamento.
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Os maiores potenciais de reso so os que empregam esgotos tratados para: irrigao de parques e jardins pblicos, centros esportivos, campos de futebol, quadras de golfe, jardins de escolas e universidades, gramados, rvores e arbustos decorativos ao longo de avenidas e rodovias; irrigao de reas ajardinadas ao redor de edifcios pblicos, residenciais e industriais; reserva de proteo contra incndios; controle de poeira em movimentos de terra, etc.; sistemas decorativos aquticos tais como fontes e chafarizes, espelhos e quedas dgua; descarga sanitria em banheiros pblicos e em edifcios comerciais e industriais; lavagem de trens e nibus pblicos (HESPANHOL, 2003, p. 415). Experincias de reso no Brasil tm dado bons resultados. Pereira (2005) mostrou ser vantajoso para fertirrigao de milho o uso de efluente de estao de tratamento de esgoto, mesmo aplicado em solo arenoso. Bastos (2003) apresentou bons resultados utilizando esta tcnica nas culturas de mamona, milho e girassol. Como o esgoto contm os mais variados micro-organismos patognicos, para alguns cultivos, como no caso das hortalias, ainda necessrio avaliar o risco dessa prtica para a sade da populao (ABUJAMRA, ANDRADE NETO e MELO, 2007). O Brasil ainda no dispe de uma regulamentao para o reso. Os tipos de reso que tm sido colocados como prioritrios para a definio de regulamentao so: reso na agricultura; no ambiente urbano, para fins no potveis; na aquicultura, para a recarga de aquferos; e em algumas atividades industriais. Outro desafio importante a aceitao desses usos por parte dos usurios. Bastos e outros (2008), aps os resultados dos estudos conduzidos por um conjunto de pesquisadores de diversas universidades brasileiras, no mbito do Programa de Pesquisa em Saneamento Bsico PROSAB, apresentaram subsdios regulamentao do reso da gua no Brasil, em especial para a reso agrcola, urbano e na piscicultura. Os autores propem diretrizes para o uso de efluentes de estaes de tratamento de esgoto sanitrio para as atividades referidas, indicando os nveis mximos aceitveis para coliformes termotolerantes e ovos de helmintos. As diretrizes foram sugeridas a partir de pressupostos de proteo sade pblica. Para tanto, os autores registram a necessidade de que a formulao da regulamentao para o reso da gua considere as vrias dimenses: de sade pblica, ambiental e econmica. Assim, possibilidades e formas potenciais de reso dependem, evidentemente, de caractersticas, condies e fatores locais, tais como deciso poltica, disponibilidade tcnica e fatores econmicos, sociais e culturais (HESPANHOL, 2003).
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alternativa pode ser eficiente quando o projeto contempla cuidados com os riscos de contaminao da gua; instalaes hidrulicas prediais apropriadas, bem como dimensionamento adequado do sistema de captao, coleta e reservao (Figura 12). Para isso, preciso observar as caractersticas socioambientais locais para evitar a implantao de projetos inadequados, que venha a comprometer os aspectos positivos dessa soluo (COHIM e outros, 2007). A segunda alternativa j vem sendo usada em vrias cidades brasileiras e tem como objetivo estimular o uso de reservatrios em nvel domiciliar para a captao das guas de chuva de forma a amortecer os picos de cheias nas vias urbanas e fundos de vale. Aps a reservao, as guas so devolvidas s ruas, para o sistema pblico de drenagem ou reaproveitadas para rega de jardins ou outros usos no potveis.
Fonte: www.casa.com.br.
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Os pavimentos permeveis so superfcies porosas ou perfuradas que permitem a infiltrao de parte das guas do escoamento superficial para o interior de uma camada de reservao situada sob o terreno, podendo ser aplicada em caladas, estacionamentos e outros locais (Figura 13). Essa tcnica apresenta-se bastante promissora, tanto do ponto vista tcnico como urbanstico/paisagstico e tem tido boa aceitao por parte da populao (ARAJO, TUCCI, GOLDENFUM, 2008).
As trincheiras de infiltrao so valas cujo princpio se baseia no armazenamento temporrio da gua no solo e posterior absoro (Figura 14). Esse mtodo envolve o manejo das guas no prprio lote. Segundo Nascimento (citado por SOUZA e GOLDENFUM, 1997) as principais vantagens dessa tcnica so: diminuio ou at mesmo eliminao da rede de microdrenagem; reduo do risco de inundao e da poluio das guas superficiais; recarga das guas subterrneas e boa integrao com o espao urbano. Entre as desvantagens tem-se: informaes sobre seu funcionamento em longo prazo e critrios de projeto e dimensionamento.
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Segundo Tucci (2003), as medidas estruturais para a proteo de uma rea inundvel tm custo superior ao de medidas no estruturais. Citando o exemplo de Denver nos Estados Unidos, em 1972, o autor observa que o custo de proteo por medidas estruturais de um quarto de rea era equivalente ao de medidas no estruturais para proteger os restantes trs quartos da rea (idem, p. 74).
A construo de reservatrios de deteno tem sido uma alternativa utilizada em grandes cidades. Contudo, um dos empecilhos para a sua implantao so os custos elevados e a necessidade de controle operacional rgido, devido, principalmente, a carga de resduos e sedimentos que adentram nessas estruturas. Alm disso, o uso indiscriminado de bacias de deteno no meio urbano pode gerar um efeito coincidente de pico de vazo, exigindo a associao desta medida com outras, a exemplo do manejo das guas nos prprios lotes (TUCCI e BERTONI, 2003). O Quadro 2 resume as principais diferenas entre os conceitos tradicionais e o sustentvel para o manejo das guas de chuva e drenagem urbana.
Quadro 2 Contraponto entre conceitos tradicionais e conceitos sustentveis do manejo das guas de chuva.
Tradicional Drenagem rpida das guas pluviais. Redes subterrneas, canalizao de cursos dgua naturais. Associao do sistema de drenagem ao sistema virio. Sistema de drenagem gravitacional, no controlado, configurao fixa da rede de drenagem. Concepo e dimensionamento segundo um nvel nico de risco de inundao pr-estabelecido para atender a um nico objetivo. No previso e inoperncia em face de eventos de tempos de retorno superiores aos de projeto. nfase na garantia de condies de sade pblica e de conforto no meio urbano. Despreocupao com os impactos da urbanizao sobre os meios receptores. Fonte: NASCIMENTO e outros, 1999. Alguns municpios e estados brasileiro vm editando leis que visam obrigar a execuo de reservatrios para a coleta de guas de chuva, a exemplo do municpio de So Paulo, cuja Lei n 13.276/2002 torna obrigatria a execuo de reservatrio para as guas coletadas por coberturas e pavimentos nos lotes, edificados ou no, com rea impermeabilizada superior a 500 m. Atualmente, encontra-se em tramitao no Senado Federal um projeto de lei que determina o reaproveitamento das guas pluviais e a reciclagem das guas servidas em edificaes pblicas e privadas do pas, observando-se que, nesta matria de poltica urbana, salvo o que se aplicar aos imveis da Unio, lei federal cabe estabelecer as diretrizes gerais, de carter nacional, a serem consideradas nas legislaes municipais. Sustentvel Favorecimento infiltrao, ao armazenamento e ao aumento do tempo de percurso do escoamento. Valorizao da presena da gua na cidade, busca de menor interferncia sobre o sistema natural de drenagem. Desenvolvimento de solues tcnicas multifuncionais, combinando o sistema de drenagem com a implantao de reas verdes, praas de esportes, parques lineares, etc. Sistema de drenagem controlado, possibilidade de alterao na configurao da rede de drenagem. Concepo e dimensionamento segundo diferentes nveis de risco de inundao para atender a objetivos diferenciados. Avaliao do funcionamento do sistema para eventos de tempos de retorno superiores aos de projeto, gesto do risco de inundao. Preocupao com a garantia de condies adequadas de sade pblica e conforto no meio urbano e de reduo dos impactos da urbanizao sobre os meios receptores.
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Tabela 5 Moradores em domiclios particulares permanentes por classes de rendimento mensal domiciliar, situao do domiclio e destino do lixo. PNAD, 2006.
Total Regies Norte Nordeste Sudeste Sul CentroOeste Brasil
Total Coletado % Coletado Total
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Urbana
Coletado % Coletado Total
Rural
Coletado % Coletado
Segundo a PNAD 2006, alm das desigualdades observadas entre as regies Sul-Sudeste e Norte-Nordeste, o acesso desigual coleta de lixo era tambm sentida entre as faixas de renda da populao: os de maior renda dispunham de maior cobertura do servio (Figura 15).
Figura 15 Percentual de moradores de domiclios particulares permanentes com coleta de lixo realizada diretamente, segundo faixa de renda da populao. PNAD, 2006.
A Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico PNSB, realizada pelo IBGE em 2000, evidenciou a problemtica dos resduos slidos ao revelar que cerca de 30,3% dos resduos domsticos coletados diariamente no pas eram dispostos em vazadouros a cu aberto. A pesquisa tambm mostrou que 40,7% dos resduos eram encaminhados a aterros sanitrios e 22,0% a aterros controlados (Tabela 6)
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Tabela 6 - Quantidade diria de lixo coletado por unidade de destino final do lixo coletado. PNSB, 2000.
Unidade de destino final do lixo coletado Vazadouro a cu aberto (lixo) Vazadouro em reas alagadas Aterro controlado Aterro sanitrio Estao de compostagem Estao de triagem Incinerao Locais no fixos Outra Total
Fonte: IBGE, 2008b.
Quantidade diria de lixo coletado (Toneladas por dia) 47.392,20 237,1 34.723,70 64.164,10 6.534,60 2.249,60 510,5 878 1.018,30 157.708,10
% 30,1 0,2 22,0 40,7 4,1 1,4 0,3 0,6 0,6 100,0
Certamente, embora os dados sejam de 2000, a realidade pouco mudou, podendo, inclusive, ter sido agravada. Apesar de no se dispor de dados mais atuais, o exemplo do estado da Bahia pode ser emblemtico para uma parte do Pas, principalmente dos municpios das regies Norte-Nordeste. Em 2000, segundo a PNSB, na Bahia 40,7% dos resduos domsticos coletados eram dispostos em Aterros Sanitrios. No entanto, em pesquisa realizada em 2006, pelo Ministrio Pblico da Bahia, foi constatada a existncia de 438 pontos de disposio irregular de resduos slidos, entre aterros sanitrios inadequados e lixes a Bahia tem 417 municpios (Ministrio Pblico do Estado da Bahia, 2007). A situao dos aterros sanitrios de Santo Amaro e Governador Mangabeira revelam esta problemtica, ambos implantados no mbito do Projeto Metropolitano, com financiamento do Banco Mundial, pela Companhia de Desenvolvimento da Bahia CONDER. Aps entrega dos aterros s prefeituras, essas unidades passaram a ser operadas como meros vazadouros de resduos (Figuras 16 e 17). Outros aterros implantados por essa companhia encontram-se no mesmo estado, a exemplo do implantado em Vera Cruz, na Ilha de Itaparica, situada na Regio Metropolitana de Salvador RMS. A exemplo dos aterros sanitrios da Bahia, muitas dessas unidades, principalmente em municpios de mdio e pequeno porte, no vm sendo operadas adequadamente, vindo a se transformar em lixes. Dentre os fatos que contribuem para essa realidade, pode-se destacar a falta de condies financeiras e tcnicas dos poderes pblicos municipais para operar essas unidades, que, normalmente, so concebidas e implantadas sem considerar as realidades locais.
Figura 16 Aterro sanitrio de Santo Amaro Bahia implantado no incio da dcada de 1990 (2004).
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Figura 17 Aterro sanitrio do Recncavo Sul, em Governador Mangabeira Bahia, implantado no incio da dcada de 1990 (2004)
Dentre as diversas causas da inadequada gesto dos resduos slidos na maioria dos municpios brasileiros, pode-se destacar: inexistncia de polticas pblicas de resduos slidos; limitaes de ordem financeira, como oramentos inadequados, fluxo de caixas desequilibrados, taxas desatualizadas, quando existem, arrecadao insuficiente e inexistncia de linha de crdito especfica; pouca capacidade institucional; deficincia na capacitao tcnica e profissional, do gari ao engenheiro-chefe; descontinuidade poltica e administrativa; uso de tecnologias inadequadas s realidades institucional e operacional, disponibilidade de recursos humanos e financeiros e aos aspectos de ordem sociocultural; falta de programas de educao ambiental; pouco envolvimento da sociedade com a problemtica dos resduos slidos; ausncia de controle ambiental. Contribuem com essa situao, os pressupostos que at os dias atuais vm fundamentando as aes e alternativas tecnolgicas no campo dos resduos slidos, os quais privilegiam o uso de tecnologias e processos que no abordam a problemtica maior que a crescente produo de resduos descartveis, promovida pelo padro de consumo e estilos de vida contemporneos. Mais recentemente, essa abordagem vem sendo questionada e dando lugar a novos enfoques, que tm se pautado nas teses da minimizao dos resduos e na produo mais limpa. Azevedo (2004), ao estudar a minimizao desses resduos, apresenta a distino entre essas abordagens (Quadro 3). Para a autora, a minimizao e a recuperao de materiais proporcionam o aumento da vida til de aterros sanitrios e, consequentemente, uma reduo do ritmo da degradao do meio ambiente.
PRODUO MAIS LIMPA Procedimentos que evitem a gerao de resduos/ eliminao da poluio a montante dos processos. Preveno da poluio, em vez do tratamento e transporte para um destino final/preveno de resduos e emisses na fonte. Modificao do processo de produo, a fim de que gere menos poluentes. Evitar processos e materiais potencialmente txicos. tarefa de todos. Abordagem que pretende criar tcnicas de produo para um desenvolvimento sustentvel.
Enfoque/Viso Tratamento/disposio final/tratamento fimde-tubo. Adequao das emisses aos padres exigidos: filtros e unidades de tratamento, solues fimde-tubo. Tecnologia do reparo, estocagem de resduos. um assunto para especialistas competentes. Paradigma Corresponde poca em que os problemas ambientais no eram conhecidos.
Controle ambiental
Moraes (2000), ao discutir a nova viso sobre a gesto de resduos slidos urbanos, avalia que as alternativas de soluo passam pela adoo de modelos integrados e sustentveis, que considerem o momento da gerao dos resduos, passando pela maximizao de seu reaproveitamento e reciclagem, at o processo de tratamento e destinao final. O autor faz referncia necessidade da mudana das prticas atuais de manejo dos resduos, pautada na coleta, transporte e destinao final, para as que privilegiam a no gerao, a reduo, o reso e a reciclagem, conforme exposto na Figura 18.
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O meio tcnico-cientfico, perseguindo o objetivo da gerao zero de resduos, tem evidenciado tambm a necessidade do Estado empreender esforos no sentido de regular a atividade produtiva. Deseja-se no s a minimizao da gerao de resduos, mas, principalmente, o estabelecimento normas para a no gerao dos resduos que no podem retornar para a cadeia produtiva e que, hoje, mesmo com programas de minimizao, iriam para o aterro. Moraes (2000) considera a Gesto Integrada dos Resduos Slidos como uma alternativa importante para o manejo dos resduos, que envolve quatro elementos fundamentais: a integrao de todos os segmentos sociais na gesto do sistema municipal de resduos slidos; a incorporao de todos os elementos da cadeia de gerao de resduos slidos, desde o processo produtivo at o descarte final; a integrao dos aspectos tcnicos, ambientais, sociais, institucionais e polticos para assegurar a gesto adequada do ponto de vista ambiental e social; a relao da problemtica dos resduos slidos com outros sistemas urbanos, tais como drenagem de guas pluviais, esgotamento sanitrio, recursos hdricos e abastecimento de gua, etc. (MORAES, 2000, apud PMPA, CNUAH e IPES, 2000).
Alguns municpios brasileiros vm implementando a gesto integrada dos resduos slidos. O municpio de Porto Alegre, por exemplo, iniciou a implantao de seu sistema integrado em 1989. Nesse municpio, a coleta segregada envolve quase a totalidade dos resduos slidos gerados diariamente nos 150 bairros da cidade de Porto Alegre. O sistema prev a coleta diferenciada dos seguintes tipos de resduos: domiciliares comuns, orgnicos e os seletivos (papel, papelo, plstico, metais e vidros); dos servios de sade comuns, spticos, seletivos e restos de alimentos; industriais seletivos, comuns e perigosos; pblicos resduos comuns, entulhos e outros; resduos podas madeira, folhas e galhos finos (Figura 19). Os resduos reciclveis so distribudos diariamente em nove unidades de triagem UT, que so operadas por diferentes associaes de catadores. Alm disso, a cidade conta com Pontos de Entrega Voluntria PEV integrantes do esquema de coleta dos resduos reciclveis. A venda do produto gera renda para as famlias envolvidas, abrangendo, no total, 1.800 pessoas (REDE URBAL, 2008). Assim, o sistema integrado de Porto Alegre caracteriza-se por dois eixos: o equacionamento da problemtica de destinao de resduos potencialmente reciclveis e a gerao de trabalho e renda para segmentos vulnerveis ou excludos do mercado de trabalho.
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Figura 20 Experincia da UnB com o uso do entulho da construo para a produo de moradias populares.
Fonte: http://images.google.com.br/imgres?imgurl=http://www.espacoacademico.com.br
Estudos realizados por Zordan e Paulon (2008), com resduos da construo, indicaram que o entulho pode ser utilizado como agregado na confeco de concreto no estrutural destinado infraestrutura urbana (Figura 21).
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Fonte: www.reciclagem.pcc.usp.br/a_utilizacao_entulh...
Pode-se observar, portanto, que o gerenciamento dos resduos, que utiliza a coleta seletiva e a reciclagem, promove o destino adequado de cada frao dos resduos: a frao orgnica destinada para a compostagem e os vidros, metais, plsticos para a reciclagem, retornando cadeia produtiva. Dessa forma, possvel reduzir a quantidade de resduos encaminhados para aterros, aumentando a sua vida til e diminuindo o desperdcio de materiais e energia. O envolvimento de cooperativas de catadores nos projetos de coleta seletiva, por outro lado, permite a gerao de emprego e renda para segmentos excludos e marginalizados da populao. No que se refere aos resduos da construo civil, a Resoluo Conama n 307/2003 estabelece a gesto desses resduos por meio do Plano Integrado de Gerenciamento de Resduos da Construo Civil, que deve ser elaborado pelos municpios. No mbito desse Plano, cabe aos geradores a elaborao e implementao de seus Projetos de Gerenciamento de Resduos da Construo Civil, e s Prefeituras Municipais os Programas Municipais de Gerenciamento de Resduos de Construo Civil oriundos de geradores de pequenos volumes. Pesquisas realizadas na Universidade de Braslia UnB tm apontado a potencialidade de utilizao dos resduos da construo para a produo de novos materiais e componentes para habitaes e infraestruturas, como placas de piso, blocos de vedao, argamassas, meio-fio, etc. Foi constatado pela UnB que o entulho da construo tem potencial para a construo de moradias de interesse social, realizadas por meio de autoconstruo, permitindo economia de matria-prima e de energia (Figura 20).
Quanto aos resduos dos servios de sade, a Resoluo do Conama n 358/2005 estabelece que a responsabilidade pelo gerenciamento desses resduos, desde a gerao at a disposio final, do estabelecimento de sade, que deve assegurar os requisitos ambientais e de sade pblica em seu manejo. Para tanto, deve ser elaborado um Plano de Gerenciamento de Resduos de Servios de Sade PGRSS, integrante do licenciamento ambiental. Esse Plano deve considerar os princpios da no gerao, minimizao da gerao, devendo, ainda, contemplar as diversas aes do gerenciamento, a saber: gerao, segregao, acondicionamento, coleta, armazenamento, transporte, tratamento e disposio final (Figura 22).
Fonte: http://www.semasa.sp.gov.br/imagens/noticias/coleta-infectantes.jpg
A destinao final dos resduos, hoje um dos maiores desafios do pas, vem sendo estudada com vistas a identificar alternativas mais viveis do ponto ambiental e financeiro. Para municpios de pequeno porte, algumas alternativas tm sido indicadas, tais como: Aterro Sustentvel; Aterros Sanitrios em Valas, padro CETESB; Aterros Sanitrios Simplificados, tipo CONDER; e Aterros Sanitrios Manuais, padro CEPIS/OMS (MAY, 2007). O Aterro Sustentvel foi proposto pelo PROSAB 3 para municpios com populao at 10.000 habitantes (CASTILHOS JR. e outros, 2003), sendo caracterizado pela
[...] abertura de trincheiras onde o resduo disposto, que ao fim de uma jornada diria recebe uma camada de cobertura intermediria, feita, preferencialmente, com solo proveniente da escavao. Devero ser previstos sistemas para impermeabilizao, drenagem de gases e lixiviados, alm da cobertura de todo o sistema [...] (GOMES e MARTINS, 2003, p.68).
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A CT CB
A`
Os aterros sanitrios em valas do tipo CETESB, conhecidos como trincheiras de pequenas dimenses, so recomendados para municpios que geram at 10 toneladas por dia de resduos (CETESB, 1997 apud MAY, 2008) ou com populao de at 25.000 habitantes (CETESB, 2005) e para municpios que no dispem de recursos financeiros para aquisio de equipamentos e implantao e operao de um aterro convencional (MAY, 2008). No caso desse tipo de aterro, os resduos so descarregados pelas laterais em valas de largura e profundidade de aproximadamente 3 m, com preenchimento dirio das trincheiras, no sentido longitudinal, com o prprio solo da escavao, sem o ingresso do veculo no seu interior. O comprimento das valas depende da configurao da rea escolhida e o seu seccionamento feito a cada 20 m de comprimento com 0,5 m de espessura de solo natural, sendo que a vida til recomendada de, no mximo, um ms (MAY, 2008). Na Figura 24 pode-se ver o esquema de um aterro sanitrio em valas da Cetesb.
O aproveitamento energtico dos resduos slidos tem sido outra tendncia de utilizao. Henriques (2004) constatou que no mundo existem 950 plantas de aproveitamento do gs gerado no processo de decomposio anaerbia dos resduos, sendo que 325 esto nos Estados Unidos, 150 na Alemanha e 135 na Inglaterra. Segundo a autora,
os aterros sanitrios representam uma oportunidade de reduo de emisso de metano, em vrios pases, alm de apresentarem oportunidades de gerao ou recuperao de energia e produo de fertilizantes orgnicos (compostagem), que podem ser associados a um processo de reciclagem, com ganhos econmicos e ambientais pela matria-prima virgem evitada. Alguns pases como Estados Unidos e o Reino Unido criaram programas de recuperao de metano que reduziro suas emisses de metano em 50% ou mais nas prximas dcadas e que tm um ganho econmico pelas emisses evitadas e, principalmente, pela recuperao ou gerao de energia (p. 62).
Por fim, importante pontuar que a problemtica dos resduos slidos tem vnculos com o estilo de desenvolvimento, e que seu enfrentamento depende da reviso da lgica de produo e consumo, sendo as tecnologias limpas e a gesto integrada dos resduos slidos aes que devero compor uma poltica mais ampla de desenvolvimento social.
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6. SANEAMENTO INTEGRADO
A integralidade das aes de saneamento bsico um dos princpios fundamentais para a prestao destes servios pblicos, conforme definido na Lei n 11.445/2007. A adoo de aes integradas de saneamento, principalmente em reas periurbanas, tem se tornado uma exigncia em face das inter-relaes da implantao, operao e manuteno dos sistemas de saneamento, sendo, inclusive, fator preponderante para a efetividade das intervenes. Assim, em muitas localidades, a implantao de sistemas de esgotamento sanitrio encontra fortes limitaes em razo da inexistncia de aes de manejo das guas pluviais e de coleta de lixo, que interferem sobremaneira na implantao, operao e manuteno destes sistemas. Por outro lado, as dificuldades financeiras de uma parcela da populao para realizar as ligaes de esgotos de suas casas, ou para dot-las com instalaes sanitrias adequadas, tm exigido a adoo de programas especficos para superar esses problemas. Alm disso, todas essas aes no podem prescindir de processos participativos e de educao sanitria e ambiental, aes que tm se mostrado cada vez mais necessrias, no s para os processos da seleo de tecnologias apropriadas s realidades locais, como tambm para o funcionamento e uso correto das estruturas implantadas. Projetos de aes integradas de saneamento ambiental ou de saneamento integrado vm sendo realizados em diversos municpios brasileiros. Esse modelo de interveno pressupe aes integradas e intersetoriais, em nvel local, e a participao da comunidade-alvo, tendo por objetivo alterar as condies de salubridade do ambiente e a qualidade de vida da populao. Nesses projetos, a participao ativa e crtica da populao deve ser garantida desde a fase do diagnstico, passando pela concepo, elaborao de projetos, implantao, operao e manuteno. Essa participao busca superar a viso utilitarista da populao sobre a operao e manuteno dos projetos, para construir, em conjunto com os diversos segmentos sociais e o poder pblico, intervenes que, alm de alterar as condies de vida da populao, promovam o seu empoderamento com vistas ampliao de aes cidads. O saneamento integrado uma modalidade de interveno composta de aes intersetoriais, que visam dotar as reas de interveno com condies adequadas para uma vida saudvel, envolvendo aes de abastecimento de gua, esgotamento sanitrios, pavimentao, drenagem das guas pluviais, melhoria ou implantao de instalaes hidrulicas e sanitrias, intervenes urbansticas, educao sanitria e ambiental, coleta, tratamento e destinao final dos resduos, controle de vetores e operao e manuteno permanente dos sistemas implantados. (MCIDADES, 2008). As reas objeto de interveno em saneamento integrado geralmente so caracterizadas como favelas, invases, loteamentos irregulares, reas de ocupao espontnea ou subnormais. Com o Estatuto das Cidades e a Poltica Nacional de Habitao PNH, essas diferentes caractersticas ou denominaes foram unificadas sob o conceito de assentamentos precrios (MCIDADES, 2008). Duas tipologias compem esse tipo de assentamento: o cortio e reas que necessitam de aes de urbanizao em face da ausncia ou precariedade de infraestrutura, saneamento, regularizao fundiria, inadequao das moradias ou do terreno ocupado (DENALDI, 2008 citado por MCIDADES, 2008). Os projetos de Saneamento Integrado so voltados para reas enquadradas na segunda tipologia de assentamentos precrios. As intervenes nos assentamentos precrios objetivam a melhoria das condies sanitrias, o controle dos riscos geotcnicos e de inundaes e a integrao fsica das reas de interveno ao bairro em que est situado, visando insero social da populao-alvo (MCIDADES, 2008).
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Esse tipo de interveno exige certa capacidade institucional para o seu planejamento e gesto, considerando as rotinas de licenciamento, definio de diretrizes, elaborao de projetos, planejamento e execuo das obras e aes que, normalmente, devem ser realizadas pelo rgo executor, quer seja uma prefeitura ou um rgo estadual. Em algumas situaes importante avaliar a necessidade de contratar equipes especializadas para realizar parte das aes ou um conjunto de aes (MIDADES, 2008). Essas intervenes so financiadas pelo governo federal, mas requerem a existncia de uma Poltica de Habitao e de um Plano Local de Habitao de Interesse Social PLHIS, para efetivao da contratao, requisito previsto na Lei n 11.124/2005, que se constitui em um dos instrumentos do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social SNHIS. Se o projeto focar, exclusivamente ou predominantemente, aes de saneamento bsico, o municpio dever, at dezembro de 2010, ter institudo a Poltica e elaborado o Plano Municipal de Saneamento Bsico. As fontes de financiamentos de projetos de intervenes em assentamentos precrios, como o Saneamento Integrado, envolvem recursos do oramento geral dos prprios municpios, da Unio, de rgos estaduais de habitao ou, ainda, dos prestadores dos servios de gua e esgoto. No nvel federal, alm dos planos referidos no pargrafo anterior, os financiamentos geralmente esto condicionados seleo dos projetos em chamada pblica do Ministrio das Cidades e a atender aos requisitos estabelecidos pelo mesmo. No caso de financiamentos com recursos no onerosos, os projetos devem estar consignados no Oramento Geral da Unio (OGU), conforme previsto no Plano Plurianual (PPA). No caso de financiamentos onerosos, com recursos do FGTS ou do FAT/BNDES, alm da seleo dos projetos em chamada pblica, para o que observar os regulamentos desses fundos, o tomador municpio, estado, ou empresa municipal ou estadual de saneamento ou de habitao deve atender aos requisitos da Lei de Responsabilidade Fiscal, no que diz respeito ao limite de endividamento, e ter capacidade de pagamento, conforme avaliao do agente financeiro. E ainda, a situao institucional da prestao dos servios deve estar regular e o projeto executivo e respectivo oramento devem ser aprovados pelo agente financeiro. Pode-se tambm solicitar financiamento externo junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Corporao Andina de Fomento (CAF) e ao Banco Mundial (BIRD) (MCIDADES, 2008). Nesses casos, o emprstimo dever contar com uma anlise prvia da Comisso de Financiamento Externo Cofiex, ligada ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). As solicitaes de financiamentos devem ser feitas por meio de uma Carta Consulta, atendendo ao Decreto n 3.502, de 12 de junho de 2000, e ao Manual de Financiamentos Externos. A tramitao das propostas de financiamento se d conforme procedimentos definidos pelo MPOG e pelos agentes financeiros contendo, normalmente, os seguintes passos: Apresentao ao Cofiex; CartaConsulta; Aprovao pelo Cofiex; Identificao do Projeto; Preparao; Avaliao; Negociao; Aprovao da Diretoria; Aprovao pelo Senado Federal e Assinatura. Caso o projeto tenha participao dos governos estadual e/ou municipal, a contrao de emprstimo externo tambm deve ser aprovada pela Assembleia Legislativa e/ou pela Cmara de Vereadores. Projetos financiados por essas instituies esto sujeitos tambm ao atendimento de uma srie de exigncias vinculadas s suas polticas para os pases em desenvolvimento. Projetos, como o de Saneamento Integrado, geralmente enfrentam dificuldades relacionadas s prticas profissionais e do poder pblico, quanto ao dilogo com outros setores da administrao e com a populao. No entanto, as experincias at aqui realizadas tm demonstrado que projetos de aes integradas que envolvem a participao cidad tm maior potencial de xito. Os avanos sociais alcanados pelos projetos tm sido associados democratizao dos processos de deciso e, consequentemente, participao da sociedade. Tanto o Estatuto das Cidades como a Lei Nacional de Saneamento Bsico reconhecem a importncia da participao social ao incorporarem instrumentos e mecanismos para a sua promoo.
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Segundo Moraes e Guimares (1997), a experincia da participao social leva, necessariamente, ao dilogo de saberes entre tcnicos e comunidade para o reconhecimento da realidade local nos aspectos social, cultural e ambiental. Os autores consideram o processo essencialmente educacional e uma ao contnua de aprendizado recproco, de exerccio e conquista da cidadania. Uma experincia que merece referncia o Projeto Aisam II desenvolvido a partir de uma parceria entre a Universidade Federal da Bahia, a Universidade Estadual da Bahia Projeto Thaba, a Prefeitura Municipal de Salvador, a Empresa Baiana de guas e Saneamento e a Fundao Nacional de Sade Funasa. O projeto teve por objetivo desenvolver um modelo interveno de aes integradas de saneamento ambiental em rea periurbana de Salvador, a partir da integrao intra e interinstitucional nos trs nveis de governo, com a participao da populao local em todas as fases do projeto (MORAES, SANTANA e PORTELA, 1996). O projeto foi desenvolvido entre os anos de 1993 a 1997, na localidade da Baixa do Camurujipe, assentamento periurbano de Salvador, com populao de 4.374 habitantes e 940 domiclios. Com financiamento do extinto Ministrio do Bem-Estar Social, no mbito do Programa Habitar Brasil, no valor de US$ 1,5 milho, foram implementadas aes de: abastecimento de gua; esgotamento sanitrio; drenagem de guas pluviais; limpeza pblica; pavimentao das vias; construo e melhoria de moradias; e programa de educao sanitria e ambiental. Visando abrir um espao democrtico e criativo, que promovesse a construo e exerccio da cidadania, e que reconhecesse as estratgias simblicas e discursivas dos diferentes atores sociais envolvidos no projeto, foram criados canais de comunicao. A inteno era promover a disseminao, apropriao ou, ainda, a rejeio dos conhecimentos provenientes do processo de interao entre tcnicos e populao. Pretendia-se com isso abrir espaos para o conhecimento e reconhecimento da realidade e propiciar negociaes entre os diferentes atores. Entre os canais de comunicao utilizados, o mais importante foi o Comit Gestor Conjunto, composto por representantes dos trs nveis de governo e da comunidade local. O Comit se constituiu no frum democrtico de decises e implementao do projeto e no locus onde ocorreram as negociaes e as definies das intervenes a serem implementadas. Coube ao Comit a definio dos projetos, da concepo at a aprovao, alm do acompanhamento da execuo, funcionamento e avaliao das aes (MORAES e outros, 2002). Alguns resultados podem ser destacados: melhoria significativa na salubridade ambiental, apesar da qualidade da gua consumida pela populao no ter melhorado; impacto positivo na sade da populao local; satisfao dos moradores com as intervenes de saneamento e moradia. O processo participativo promoveu a capacitao da populao, embora no se tenha observado a ampliao da capacidade crtica sobre a pobreza. Por outro lado, ocorreu um novo arranjo na organizao social local, com a ampliao de seu campo de ao. Alguns dados sugeriram interferncias positivas do projeto na melhoria da autoestima da populao e na reduo da violncia local, atribudas melhoria da imagem do lugar e aos processos participativos, principalmente, dos mutires para a autoconstruo de moradias. A localidade, antes vista como um espao insalubre, marginal, com contornos tpicos de invaso, passa a ter uma imagem de bairro, passvel de ser incorporada cidade legal. O bairro abre-se para a cidade e torna-se mais digno, interferindo positivamente na autoestima de seus moradores. Os indicadores de sade antes e depois das intervenes demonstram os impactos positivos do projeto, havendo reduo substancial na diarreia de crianas entre 0 a 5 anos e das parasitoses intestinais (Figuras 24 e 25).
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Figura 25 Prevalncia de diarreia, em crianas de 0 a 5 anos, antes e aps as intervenes do Projeto AISAM II. Baixa do Camurujipe/Salvador, 1993 1998.
50 40 30 % 20 10 0 ago/93 ago/94 fev/95 mai/95 jul/96 jul/97 jul/98
Fonte: MORAES e outros (2002).
Figura 26 Prevalncia de Ascaris lumbricoides, em crianas de 7 a 14 anos, antes e aps as intervenes do Projeto AISAM II. Baixa do Camurujipe/Salvador, 1994 1997.
100 80
178
60 % 40 20 0 %
Fonte: MORAES e outros (2002).
A pesquisa realizada junto aos moradores evidenciou que cerca de 77% dos entrevistados consideraram que a vida no bairro melhorou aps as intervenes do projeto, sendo que 63% deles atriburam este fato s obras realizadas. Outro exemplo que merece referncia o da Prefeitura Municipal de Recife, que vem implementando projetos de aes integradas
SA N E
N T O I NT E G R A E D AM
SISTEMA DE GUA
PAVIMENTAO
Do ponto de vista institucional, a Poltica Municipal de Saneamento de Recife executada pela Secretaria Municipal de Saneamento e pela Autarquia Municipal de Saneamento, esta ltima criada em 2006, a partir de deliberao da I Conferncia Municipal de Saneamento de Recife, realizada em abril de 2002. A autarquia um rgo executivo dotado de autonomia administrativa e financeira e, portanto, com maior agilidade e racionalidade nos processos de licitao, contratao e execuo de obras e servios, comparativamente com rgos da administrao direta. Sua criao veio coroar as negociaes com o governo do estado e a Compesa para a gesto associada dos servios de gua e esgoto no municpio de Recife, assegurando prefeitura uma participao decisiva na administrao desses servios. Para a execuo dos projetos de saneamento integrado foram constitudos Escritrios de Saneamento que tm por objetivo: integrar o cidado e atender s suas necessidades, no que se refere operao, manuteno, reforma e melhorias do sistema de saneamento bsico; executar ligaes domiciliares e complementao de ramais de gua e esgotos; operar e manter as estaes elevatrias e estaes de tratamento de esgoto (integrando a Compesa no atendimento destes servios); promover aes de educao sanitria e ambiental com reunies socioambientais, visitas domiciliares; executar servios adicionais como: Planos Urbansticos (remoes e reassentamentos, auxlio-moradia, indenizaes parciais
179
de saneamento, o chamado Saneamento Integrado. Essa experincia tem sido usada como referncia para o Pro-metrpole, tendo, inclusive, sido citada por diversos organismos e fruns de debates (Washington/EUA, Kyoto/Japo, Mumbai/ndia, etc.) e objeto de visita do Subsecretrio Geral da ONU e do Diretor Executivo do Programa Habitat. O modelo de interveno se sustenta em iniciativas intersetoriais envolvendo aes fsicas, sociais e educativas que visam melhorar o ambiente domiciliar e peridomiciliar, com vistas promoo da qualidade de vida. O processo de implantao dos projetos guiado por metodologia de interveno social que visa incentivar a tomada de conscincia e criar espaos para o exerccio da cidadania ativa e crtica. As atividades incluem aes que promovam o fortalecimento de organizaes sociais locais e a ampliao da participao popular na administrao do bem pblico e nas aes de educao sanitria e ambiental, voltadas para a sustentabilidade dos sistemas implantados (PINTO, 2007 e CALVANANTI e outros 2008; ROCHA e outros 2008). O saneamento integrado envolve aes de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, resduos slidos, drenagem urbana, melhorias sanitrias, controle de vetores, educao sanitria e ambiental, intervenes habitacionais e urbansticas e pavimentao. A Figura 26 ilustra o foco das aes do Saneamento Integrado no Municpio de Recife.
e totais); Programa Operao Trabalho e Absoro da Mo-de-Obra local, canais de participao popular e controle social, entre outros (CAVALCANTI e outros, 2008). As reas de interveno so selecionadas pelo poder pblico e pela populao, por meio de votaes em reunies do Oramento Participativo. As primeiras localidades que sofreram intervenes foram os bairros de Mangueira e Mustardinha, mediante um convnio entre a prefeitura municipal e o governo estadual, com intervenincia da Compesa. O bairro da Mangueira, com rea de 64,6 ha e populao de aproximadamente 19.671 habitantes, foi contemplado com aes de Saneamento Integrado no valor de R$ 21 milhes, incluindo a construo de moradias no interior de seu territrio e de um conjunto habitacional em terreno prximo. Na Mustardinha, com rea de 38,1 ha e populao de 11.093 habitantes, as intervenes de Saneamento Integrado envolveram as reas crticas de Jacar e Beirinha, que formavam aglomerados urbanos informais, sem condies mnimas de infraestrutura bsica (CAVALCANTI e outros, 2008). No total, entre 2002 e 2005, a Prefeitura Municipal de Recife atendeu a uma populao de 181.134 habitantes, com diversas aes de saneamento, como pode ser visto na Tabela 7.
Entre os anos de 2001 a 2006, segundo o SNIS (2008), a populao urbana de Recife com esgotamento sanitrio cresceu 25% (Figura 27), o que evidencia que as aes da prefeitura vm alterando gradativamente a situao de saneamento do municpio.
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Figura 28 Populao urbana do municpio de Recife com esgotamento sanitrio, 2001 2006.
Populao urbana com esgotamento sanitrio 800.000 660185 600.000 561649 400.000 486284 586551 608950 607833
200.000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
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PEA TCNICA No 5
Revisado e atualizado por: Clnio Argolo Joo Batista Peixoto Joo Carlos Machado Tatiana Santana Timteo Pereira Alexandre Arajo Godeiro Carlos Otvio Silveira Gravina Gabriella Pereira Giacomazzo Braslia - 2011
Sumrio
Apresentao......................................................................................................................................................................193 1. Avaliao de Polticas Pblicas: Importncia, Conceitos e Tipos....................................................................................195 1.1. O que avaliar....................................................................................................................................................................196 1.2. Quais os tipos de avaliao de polticas pblicas?.............................................................................................................196 1.3. O que vai ser avaliado? Qual o objeto da avaliao?...........................................................................................................198 1.4. Sob quais princpios de poltica pblica a avaliao se sustenta?.......................................................................................199 1.5. Quem avalia? Quais so os sujeitos do processo de avaliao?..........................................................................................200 2. Sistema de Indicadores: Objetivos, Mtodos e Critrios de Seleo...............................................................................202 2.1 Modelos de sistemas de indicadores.................................................................................................................................202 2.2 Avaliao do conhecimento produzido sobre indicadores...................................................................................................203 Algumas Experincias de Avaliao de Polticas e Programas de Saneamento............................................................205 4. Recomendaes para a Avaliao do Plano Municipal de Saneamento Bsico (PMSB).............................................218 5.Referncias..........................................................................................................................................................................219
APRESENTAO
O presente texto visar discutir a temtica da avaliao de polticas pblicas, objetivando contribuir para a definio de modelos de avaliao de Planos Municipais de Saneamento Bsico, em consonncia com os esforos da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, do Ministrio das Cidades, em auxiliar os municpios nesta tarefa. O documento aborda aspectos conceituais e metodolgicos da avaliao de polticas pblicas, discute o tema dos indicadores, os modelos de avaliao, apresenta algumas experincias na avaliao de poltica de saneamento bsico e recomendaes para a avaliao de Planos Municipais de Saneamento Bsico.
A avaliao de uma poltica pblica no se restringe ao exame comparativo entre o proposto e o realizado (eficcia).
No mesmo sentido, as avaliaes tm sido mais direcionadas para o estudo do processo poltico de sua formulao e de tomada de deciso, principalmente em estudos acadmicos, sendo dada pouca ateno ao contedo, s consequncias ou aos impactos das polticas. Geralmente, em uma avaliao de poltica ou programa deseja-se saber se: o contedo da poltica ou programa traado e realizado foi o adequado para se atingir os objetivos pretendidos; a poltica ou programa foi desenvolvido conforme inicialmente definido; os objetivos e metas foram atingidos; os recursos financeiros investidos foram devidamente aplicados; os recursos financeiros investidos foram compatveis aos objetivos e metas obtidos; a poltica ou o programa foi capaz de alterar a realidade; houve impactos da poltica e programa na qualidade de vida da populao; at que ponto a poltica ou o programa contribuiu para a aproximao ou o afastamento da realidade social desejada. Assim, percebe-se a complexidade de um processo de avaliao e a necessidade de estabelecer, previamente, os seus objetivos e o modelo da avaliao, devendo-se considerar a equipe tcnica (nmero e qualificao) disponvel, o tempo de sua execuo, as tcnicas de pesquisa e os custos envolvidos.
Para a definio de um modelo de avaliao, pelo menos oito questes devem ser consideradas, a saber: QUESTES PARA DEFINIO DE MODELO DE AVALIAO DE POLTICA PBLICA 1. O que avaliar? 2. Quais os tipos de avaliao? 3. O que vai ser avaliado? Qual o objeto da avaliao? 4. Sob quais princpios de poltica pblica a avaliao se sustenta? 5. Quem avalia? Quais so os sujeitos do processo de avaliao? 6. Como avaliar? Quais os mtodos e tcnicas da avaliao? 7. Quando avaliar? 8. Quanto custa avaliar?
Fleury (1994) afirma que o dilema das polticas sociais reside no fato de que no existe critrio lgico-cientfico para a escolha de um princpio de justia coerente, consistente e superior a qualquer outro, que garanta automaticamente a produo da justia. Assim, qualquer avaliao de poltica ou programa se apia nas subjetividades dos sujeitos que avaliam, estando fortemente vinculada aos valores e vises de mundo desses sujeitos. Por isso desejvel que os processos de avaliao incorporem as diferentes vises, os diferentes sujeitos sociais, isto , sejam processos participativos. A avaliao de uma poltica pblica envolve o estudo da formulao, do seu desenvolvimento, das aes implementadas, dos resultados e impactos obtidos, e da anlise do contexto histrico e social. Para Contandriopoulos e outros (1997), a avaliao tem como objetivos: analisar o andamento da interveno em termos de planejamento e execuo; auxiliar a tomada de deciso; determinar os efeitos da interveno, visando decidir se a mesma deve ser mantida, modificada ou interrompida; e agregar conhecimentos para elaborao terica. Para Pedone (1998) a avaliao de uma poltica pblica visa compreender os valores sob os quais a deciso poltica foi tomada, visto que esta tem importante papel na criao e na defesa de valores sociais como: igualdade, liberdade, solidariedade e democracia.
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A avaliao poltica tem os seguintes objetivos: Analisar e elucidar os critrios que fundamentam uma poltica, as razes que a tornam prefervel em relao outra. Verificar se a poltica contribuiu para o bem-estar da populao. Examinar o carter poltico do processo decisrio que levou adoo de uma determinada poltica, como tambm os valores e critrios polticos que a orientam, independentemente da engenharia institucional e de seus resultados (ARRETCHE, 1998). Avaliao poltica Nesse tipo de avaliao no se discute o mrito da apropriao dos benefcios da poltica pela populao e sim os fundamentos conceituais e polticos que apoiam uma poltica. A avaliao de poltica tem os seguintes objetivos:
Elucidar se a poltica est condizente com princpios de justia poltica e social minimamente aceitos e sobre os quais existe um consenso mnimo e, ainda, se houve a efetiva apropriao dos benefcios (FIGUEIREDO e FIGUEIREDO, 1986). Avaliao de poltica
Contandriopoulos e outros (1997), propem dois tipos de avaliao de poltica: a normativa e a avaliativa, que tm as seguintes caractersticas:
Pesquisa normativa
Apreciao da estrutura da poltica ou programa: avalia a aplicao dos recursos, a estrutura administrativa, a capacitao do pessoal em relao aos resultados esperados. Apreciao do processo: avalia o acesso, a cobertura, a adequao, a continuidade e a cortesia dos servios para que se atinjam os resultados, verifica, ainda, a satisfao da populao e o nvel de abordagem multiprofissional e interorganizacional.
Pesquisa avaliativa
Apreciao dos resultados: compara os resultados com normas e critrios.
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Anlise estratgica: avalia a pertinncia da interveno frente problemtica, a estratgia de desenvolvimento e se os recursos so os adequados. Anlise da interveno: analisa a capacidade de os recursos e servios disponibilizados atingirem os objetivos definidos. Anlise da produtividade: estuda o modo como os recursos foram aplicados para produzir os servios. Pergunta-se: era possvel produzir mais servios com os mesmos recursos?
Anlises dos efeitos: avalia a influncia da interveno na alterao do quadro anterior e a eficcia das aes. So verificados: o nvel de cobertura, a aceitao e a acessibilidade da populao-alvo. Anlise de rendimento: analisa a eficincia e relaciona os recursos empregados com os efeitos obtidos (anlise de custobenefcio, custo-eficcia ou custo-utilidade). Anlise de implantao: analisa a relao (sinergia) entre um contexto e uma interveno. A avaliao de poltica envolve a anlise de trs critrios analticos de polticas pblicas: efetividade, eficcia e eficincia.
Efetividade
Exame da relao entre a implementao de um programa e seus impactos e (ou) resultados. Avalia-se o sucesso ou o fracasso em termos de uma efetiva mudana nas condies sociais prvias das populaes atingidas pelo programa sob avaliao. Est fortemente relacionada a determinados ideais de igualdade e justia social. Deve demonstrar que uma determinada realidade social tem uma relao de causalidade com uma poltica em particular. Os estudos de efetividade das polticas so muito difceis e raros (FIGUEIREDO e FIGUEIREDO, 1986 e ARRETCHE, 1998).
Eficcia
Critrio mais aplicado, por ser mais factvel e de menor custo. Verifica os objetivos e instrumentos explcitos de um determinado programa e seus resultados efetivos. Verifica as metas ou instrumentos propostos e os efetivamente atingidos (FIGUEIREDO e FIGUEIREDO, 1986; RICO e outros, 1998).
Eficincia
Estuda a relao entre o esforo empregado na implementao de uma determinada poltica e os seus resultados alcanados. Verifica a utilizao de recursos pblicos na implementao da poltica, o que envolve os princpios de probidade, competncia e eficincia no seu uso (FIGUEIREDO e FIGUEIREDO, 1986; ARRETCHE, 1998).
SANEAMENTO BSICO Conjunto de servios, infraestruturas e instalaes operacionais de: abastecimento de gua potvel; esgotamento sanitrio; limpeza urbana e manejo de resduos slidos; drenagem e manejo de guas pluviais urbanas. (art. 3, Lei n 11.445/2007)
O saneamento bsico tem sido caracterizado como: ao de sade pblica, medida de interesse local, direito do cidado vinculado moradia digna e salubridade do meio, ao de proteo ambiental, e, portanto, como direito social e ao vinculada s polticas sociais. Alm da viso do saneamento bsico como medida de preveno sade, atualmente essa ao tem sido vista como medida de promoo sade. O chamado saneamento promocional (SOUZA e FREITAS, 2006) tem uma natureza multidimensional, que ultrapassa a estrutura fsica e assume um significado mais amplo, no s na dimenso da sade, sob a perspectiva da ausncia de doenas, mas incorporando as dimenses: social, econmica, poltica, cultural e ambiental. Nessa viso, o saneamento tambm incorpora um conjunto de aes de educao e participao social, que pressupe cidados ativos e crticos, para que as intervenes possam atingir a efetividade necessria para a garantia da qualidade de vida. Por outro lado, o saneamento bsico tem fortes vnculos com a infraestrutura e o desenvolvimento urbano. Uma cidade, ou municpio, que tenha desejo de empreender o desenvolvimento social, no pode prescindir do saneamento bsico para dar suporte aos servios e atividades que sustentaro este desenvolvimento. A Figura 1 sintetiza a viso atual sobre a natureza das aes de saneamento bsico.
Medida de cidadania
dito anteriormente, uma avaliao de poltica deve se sustentar em princpios minimamente aceitos na sociedade, certamente os princpios expressos na Lei Nacional de Saneamento Bsico devem ser considerados na avaliao da respectiva poltica ou programa de governo. Segundo essa lei, os servios pblicos de saneamento bsico devem ser prestados com base nos seguintes princpios fundamentais:
PRINCPIOS DA AVALIAO DE UMA POLTICA PBLICA DE SANEAMENTO BSICO Universalizao do acesso. Integralidade das aes. Saneamento adequado sade pblica e proteo do meio ambiente. Tecnologias apropriadas realidade local. Transparncia das aes. Intersetorialidade. Eficincia e sustentabilidade econmica. Segurana, qualidade e regularidade. Controle social.
Burocracia estatal
Segmentos sociais
200
Poltica pblica
Setores polticos
Setor empresarial
No Brasil, desde a Constituio de 1988, vem ocorrendo a democratizao dos processos de deciso das polticas pblicas. Assim, os setores da sade, do meio ambiente, dos recursos hdricos, da educao, entre outros, dispem de instrumentos que prevem a participao e o controle social, como as conferncias e os conselhos em que participam representantes dos diversos segmentos da sociedade. Desse modo, a participao no se d apenas na definio de polticas e programas, mas tambm no seu acompanhamento e avaliao. No campo do saneamento a participao e o controle social esto previstos na Lei Nacional de Saneamento Bsico. Dessa forma, o desafio que se coloca empreender processos de avaliao transparentes, democrticos e participativos, que podem ocorrer via conselhos, comits de acompanhamento e avaliao e/ou audincias e reunies pblicas.
202
Para Demo (1995), existem duas realidades: a visvel e a invisvel. A visvel mais afeta s experincias e anlises, podendo, portanto, ser captada por avaliaes quantitativas. A invisvel (qualitativa) exige a compreenso. Na medida em que compreender corresponde a vivenciar, isto significa dizer que preciso compartilhar uma realidade vivida para entender, e, compartilhar corresponde a participar. Ou seja: para captar a dimenso qualitativa, os atores sociais devem participar do processo de avaliao. Assim, um sistema de indicadores deve tratar de ambas as realidades, quantitativa e qualitativa. Para Guimares (1984), a qualidade do meio ambiente uma meta social e comunitria, no podendo ser feudo exclusivo de administradores, tcnicos ou cientistas. Em face da complexidade da realidade contempornea e da dificuldade de mensur-la por mtodos quantitativos, o caminho que alguns pesquisadores tm apontado incorporar tcnicas interativas que estimulem a interdisciplinaridade, que permitam consultas e juzos de expert e a participao cidad. Como existe um alto grau de complexidade na realidade socioambiental contempornea, qualquer modelo de sistema de indicadores representa uma tentativa de explicao desta realidade e tem limitaes. Isso porque o modelo busca explicar uma realidade que multifacetada, que o resultado da interao de diversos fatores e que tambm o produto de um processo histrico, econmico e social difcil de ser apreendido em sua totalidade. O modelo, no entanto, cumpre um papel relevante, pois possibilita uma aproximao a esta realidade. Todo modelo de sistema de indicadores tem limitaes, pois uma representao da realidade.
Portanto, o modelo de sistemas de indicadores deve contemplar mtodos quantitativos e qualitativos de avaliao. Os mtodos objetivos devem contar com tcnicas de coleta, tratamento e anlises de dados; e os subjetivos devem articular-se com tcnicas da pesquisa participante, onde haja o envolvimento da populao como sujeito do processo de investigao. Os grupos focais, as entrevistas com informantes chaves e as pesquisas de opinio podem ser tcnicas a serem utilizadas. Borja (1997), estudando metodologias de avaliao da qualidade ambiental urbana, prope mtodos objetivos e subjetivos, que contemplem a perspectiva tcnico-cientfica e a de quem mora no lugar (Figura 3).
Mtodos objetivos
Mtodos subjetivos
Indicadores quantitativos
Indicadores qualitativos
Avaliao qualitativa
Percepo ambiental: pesquisa de opinio pesquisa a informantes-chaves grupo focal pesquisa participante pesquisa etnogrfica
204
No campo do saneamento ambiental, a urgncia de se estruturar um sistema de indicadores, para avaliar a prestao dos servios tem sido reconhecida diante da necessidade de se dispor de instrumentos confiveis que respaldem o planejamento, o acompanhamento da execuo e a avaliao da ao pblica. Apesar das limitaes, os sistemas disponveis permitem realizar avaliaes da situao da prestao de alguns servios de saneamento no pas e, por outro lado, as pesquisas que vm sendo desenvolvidas no Brasil podem contribuir para a definio de um sistema de indicadores. Atualmente, existem seis sistemas de informao que dispem de variveis, indicadores e ndices relacionados com o saneamento bsico, cujas caractersticas esto apresentadas no Quadro 1.
Disponvel em
IBGE
Anual
Todos os municpios
Estado
www.ibge.gov.br
IBGE
Indefinida1
Todos os municpios
Saneamento bsico (gua, esgoto, drenagem e resduos slidos). Considerando a oferta e qualidade dos servios prestados e aspectos da gesto. Variveis tcnicas, operacionais e financeiras dos prestadores dos servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e resduos slidos/limpeza pblica. Abastecimento de gua (cobertura, condies de tratamento, qualidade do servio, nveis de atendimento Portaria n 518/2004 do MS.
www.ibge.gov.br
Anual
Municpios amostrados2
www.snis.gov.br
SISAGUA Sistema de Informao da Qualidade da gua de Consumo Humano SIAB SISTEMA DE INFORMAO DE ATENO BSICA PSF Programa de Sade Familiar PACs Programa de Agente Comunitrio de Sade
Anual
Todos os municpios
No disponvel 205
Anual
Todos os municpios
Famlia
www.datasus.gov.br
1 A PNSB foi realizada no ano 2000 e encontra-se em andamento uma nova edio com dados coletados em 2008. 2 Todos os municpios cujos servios de gua e esgotos so prestados pelas Companhias Estaduais de Saneamento e uma amostra, anualmente crescente, de municpios que prestam diretamente os servios de gua e esgotos. Amostra especfica para os servios manejo de resduos slidos.
Censo Demogrfico
IBGE
10 anos
Todos os municpios
Setor censitrio
www.ibge.gov.br
O sistema mais amplo o Sistema Nacional de Informao em Saneamento SNIS. Criando em 1995 no mbito do Programa de Modernizao do Setor Saneamento - PMSS, o SNIS tem abrangncia nacional e se apia em banco de dados administrado pelo Ministrio das Cidades, recebendo informaes dos municpios e dos estados. O Sistema dispe de uma srie de indicadores tcnicos, operacionais e financeiros dos servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e resduos slidos/limpeza pblica, de um conjunto significativo de municpios brasileiros. Com a aprovao da Lei n 11.445/2007, foi criado o Sistema Nacional de Informao em Saneamento Bsico SINISA, que dever construdo e alimentado por todas as instncias que atuam na rea do saneamento bsico no Brasil. Alguns pesquisadores tm contribudo para a construo de sistemas de indicadores para a avaliao de polticas pblicas de saneamento. Piza e Gregori (1999) propuseram o indicador de salubridade ambiental ISA, calculado pela mdia ponderada de indicadores relacionados ao abastecimento de gua, ao esgotamento sanitrio, aos resduos slidos, ao controle de vetores, alm de indicadores regionais de cada bacia hidrogrfica e socioeconmicos (renda, educao e doenas respiratrias e hdricas). Os componentes e variveis do ISA podem ser vistos no Quadro 2.
Quadro 2 Variveis e indicadores propostos por Piza e Gregori (1999), para o ISA ndice de Salubridade Ambiental.
Componente Varivel Cobertura Abastecimento de gua (Peso: 30%) Qualidade da gua fornecida Saturao dos sistemas produtores Cobertura em coleta Esgoto tratado Saturao do tratamento Coleta de lixo Resduos slidos (Peso: 20%) Tratamento e disposio final Saturao da disposio final Dengue Esquistossomose Leptospirose
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Indicador Proporo de domiclios urbanos atendidos. Proporo de amostras de gua potvel coletadas. Issp= VPX(1+t)n/CP, sendo VP = volume produzido, CP = capacidade de produo, t = taxa unitria de crescimento da demanda em n anos. Proporo de domiclios atendidos por coleta de esgoto (rede ou soluo individual). Proporo de volume de esgoto tratado. Issp= VPX(1+t)n/CT, sendo VP = volume produzido, CT = capacidade de tratamento, t = taxa unitria de crescimento da demanda em n anos. No informado pelos autores. No informado pelos autores. No informado pelos autores. Definido em funo de critrios de pontuao estabelecidos a partir da existncia ou no da doena. Definido em funo de critrios de pontuao estabelecidos a partir da incidncia anual da doena. No informado pelos autores. A definir pelos comits de bacia. No informado pelos autores. No informado pelos autores. No informado pelos autores.
Controle de vetores (Peso: 10%) Indicador regional (Peso: 10%) Indicador socioeconmico (Peso: 10%)
Fonte: Piza e Gregori (1999).
Sarmento e outros (1999) estabeleceram indicadores de desempenho para os setores de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, que abrangem os sistemas de produo e distribuio de gua, esgotamento sanitrio, atendimento ao usurio e impacto ambiental (Quadro 3).
Quadro 3 Indicadores de desempenho para os setores de Abastecimento de gua e Esgotamento Sanitrio, segundo Sarmento e outros, (1999).
INDICADOR 1 - Cobertura de abastecimento de gua 2 - Regularidade do abastecimento 3 - Interrupes do abastecimento 4 - Plano piezomtrico 5 - Atendimento ao cliente 6 - Nveis de perdas 7 - Cadastro 8 - Aquisio de reas 9 - Macromedio 10 - Qualidade de gua distribuda 11 - Licenciamento ambiental 12 - Riscos para terceiros 13 - Recuperao de vias pblicas 14 - Vazamentos, extravasamentos, descargas 15 - Regularizao de reas 16 - Invases de reas 17 - Rudos nas estaes elevatrias, ETEs e ETAs 18 - Recuperao de reas degradadas 19 - Cobertura de esgotamento sanitrio 20 - Qualidade dos efluentes das ETEs, ETAs 21 - Resduos das estaes de tratamento e elevatrias 22 - Contribuintes especiais 23 - Aerossis nas ETEs 24 - Jurdico 25 - Balneabilidade das guas 26 - Energia 27 - Transporte 28 - Reciclagem lodo, qumicos 29 - Paisagismo 30 - Reclamaes
Fonte: Sarmento e outros (1999).
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES (1999) props indicadores para avaliar os servios prestados pelas concessionrias estaduais de saneamento, visando atender ao que estabelece a Lei de Concesso dos Servios Pblicos, Lei n 8987/1995. Esse dispositivo determina que um servio, para ser adequado, deve satisfazer as condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia na prestao de servios e modicidade das tarifas. Com base nesses requisitos, foi elaborada uma lista de indicadores tcnicos. Os indicadores selecionados, excetuando-se os gerenciais, so os registrados no Quadro 4.
Quadro 4 - Indicadores propostos pelo BNDES (1999) para avaliar a adequao dos servios prestados pelas concessionrias estaduais de saneamento.
Componente do saneamento ndice Forma de obteno CBA = n de imveis ligados rede de distribuio x 100/ n total de imveis edificados na rea de concesso, ou CBA = Extenso em Km de ruas com ligaes X 100/extenso total de ruas na rea de concesso. Mdia ponderada das probabilidades de atendimento s exigncias dos parmetros de turbidez, cloro residual livre, pH, fluoreto, bacteriologia.
Abastecimento de gua
IRA = ira/NPM, onde IRA = TPx X 100/TTA. ndice de regularidade do abastecimento de TPx = tempo c/ presso maior que 8mca. gua IRA NPM = n de pontos de medidas. TTA = tempo total de apurao (semana, ms ou ano, dado em horas). ndice de perdas no sistema de distribuio IPD Cobertura do sistema de esgotos sanitrio CBE ndice de obstruo de redes coletoras IORC ndice de tratamento de esgoto ITE ndice de eficincia das estaes de tratamento de esgoto IE da ETE
Fonte: BNDES, 1999.
IPD = [volume produzido (VAP) volume fornecido (VAF)]X 100/VAP CBE = n de imveis ligados rede coletora x 100/ n total de imveis edificados na rea de concesso, ou CBA = extenso em Km de ruas com rede coletora X 100/extenso total de ruas na rea de concesso. IORC = mdia anual do nmero de desobstrues de redes coletoras / extenso da rede em Km. Calculado mensalmente. ITE = volume de esgoto tratado X 100/volume de esgoto coletado. Analise peridica do efluente da ETE, segundo DBO, DQO, toxidade e teor de slidos em suspenso ou slidos suspensos totais, coliformes, entre outros.
Esgotamento Sanitrio
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Em 1999, a Coordenao de Vigilncia Ambiental da Funasa Covam props um conjunto de indicadores para o sistema de informao da vigilncia da qualidade da gua de consumo humano o SISAGUA, tendo como metodologia de referncia o modelo Foras Motrizes, Presses, Situao, Exposio, Efeitos e Aes FPEEEA, da Organizao Mundial da Sade OMS. Foi estabelecida uma cadeia de causa e efeito de doenas relacionadas com a gua, sendo selecionadas as seguintes enfermidades: hepatite A e E, intoxicao por agrotxico e mercrio e diarrias agudas. Foram realizadas sugestes de indicadores para cada item da cadeia de causa e efeito. No total, foram propostos 17 indicadores referentes s doenas diarricas e Hepatite A e E, considerados relevantes para a vigilncia da qualidade da gua para o consumo humano, os quais esto destacados no Quadro 5. O Conselho Estadual de Saneamento do Estado de So Paulo Conesan, visando atender as exigncias da Poltica Estadual
de Saneamento no Estado de So Paulo, para avaliar a eficcia do Plano Estadual de Saneamento, elaborou o Indicador de Salubridade Ambiental ISA, composto por seis indicadores relacionados s reas de saneamento ambiental, socioeconmica, sade pblica e recursos hdricos. Esses indicadores tm o objetivo de verificar as condies de salubridade em mbito municipal para a elaborao do Relatrio de Salubridade Ambiental no Estado de So Paulo. Os indicadores que compem o ISA so calculados por meio de expresses com mdias aritmtica ou ponderada. A pontuao do ISA varia de 0 a 100, e a ponderao dos indicadores dada de acordo com a importncia de cada um para a salubridade do meio (ALMEIDA, 1999).
16. Certificao dos operadores de Sistemas de Abastecimento de gua (SAS) 17. Taxa mdia de crescimento populacional
Montenegro e outros (2001) propuseram o ndice de Salubridade Ambiental para Belo Horizonte ISA/BH como ferramenta principal para elaborao do diagnstico de salubridade ambiental do Plano Municipal de Saneamento. O ISA/BH tm valores entre 0 e 100 e os coeficientes de ponderao tm soma unitria. O ISA/BH apresenta os ndices de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, resduos slidos e drenagem urbana, ndice de sade ambiental e de salubridade da moradia (Quadro 6).
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Dias (2003) prope o ndice de Salubridade Ambiental em reas de Ocupao Espontnea ISA/OE como instrumentos de avaliao de polticas de saneamento. A autora partiu do pressuposto de que a salubridade ambiental o resultado das condies materiais e sociais, que so vinculadas situao socioeconmica e cultural, como a renda, os nveis de escolaridade, os hbitos higinicos, entre outros. O ISA/OE composto por 23 indicadores agrupados em sete componentes: abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, resduos slidos, drenagem urbana, condies de moradia, condies socioeconmicas-culturais e sade ambiental (Quadro 7). Para a construo do ISA/OE da cidade do Salvador os valores dos indicadores foram homogeneizados por interpolao linear, a partir da mdia e do desvio padro, de forma que variassem entre 0 e 100. Com a mdia aritmtica dos indicadores, calculou-se os subndices de cada componente e, com a mdia ponderada destes, obteve-se os ISA/OE de cada rea estudada na cidade do Salvador.
Origem da gua Freqncia do abastecimento Quantidade de gua utilizada no domiclio Qualidade da gua da rede Destino dos dejetos sanitrios do domiclio
Domiclios atendidos com rede pblica (%) Domiclios em que nunca ou raramente falta gua (%) Consumo mdio per capita de gua (L/hab.dia) Amostras de gua sem coliformes termotolerantes (fecais) da rede de distribuio (%) Domiclios com destinao adequada dos dejetos sanitrios (%)
Destino das guas servidas Domiclios com destinao adequada das guas servidas (%) do domiclio Regularidade da coleta de lixo Domiclios com coleta regular de lixo (%)
Existncia de coleta de lixo Domiclios com lixo coletado sob responsabilidade da do domiclio LIMPURB (%) Ocorrncia de inundaes ou alagamentos Pavimentao da rua onde se situa o domiclio Material usado nas paredes do domiclio Material usado no piso do domiclio Material usado na cobertura do domiclio Domiclios sem ocorrncia de inundaes ou alagamentos (%) Domiclios cujas ruas possuam pavimentao (%) Domiclios com paredes com reboco (%) Domiclios com piso adequado (%) Domiclios com cobertura adequada (%) Domiclios que possuam sanitrio (%) Domiclios com canalizao interna completa (%)
MATERIAL
Acondicionamento da gua Domiclios que guardam gua em reservatrio com tampa no domiclio (%) Qualidade da gua no domiclio Amostras sem coliformes termotolerantes (fecais) na gua de beber (%)
Situao de propriedade Renda mensal familiar Aglomerao (nmero de pessoas por cmodo)
Domiclios prprios pagos ou financiados (%) Renda mdia mensal familiar (salrio mnimo) Nmero mdio de habitantes por cmodo (un)
Acondicionamento do lixo Domiclios com acondicionamento adequado do lixo no domiclio no domiclio (%) Socioeconmico e Cultural (ISE) SOCIAL Uso da cozinha Animais no domiclio Existncia de lavatrio no domiclio Domiclios cuja cozinha seja utilizada apenas para preparar alimentos (%) Domiclios que no possuam animais (%) Domiclios que possuam lavatrio (%)
Escolaridade do cabea da Domiclios cujo cabea da famlia possui pelo menos 10 grau completo (%) famlia no domiclio Tempo de residncia Domiclios cujos moradores residam h 5 ou mais anos - medido pelo cabea da famlia (%)
Tratamento da gua no Domiclios que do tratamento domstico gua (%) domiclio Sade Ambiental (ISA)
Fonte: Dias (2003).
Resduos domiclio
prximos
Bernardes e outros (2002) propem Fundao Nacional de Sade Funasa e Organizao Pan-americana da Sade OPAS um modelo de avaliao do impacto do Projeto Alvorada com o uso de tcnicas de avaliao quantitativa e qualitativa, essa ltima por meio de estudos de caso. O modelo possui trs dimenses de anlise como pode ser visto no Quadro 8.
Social Legal e institucional Financeiro Salubridade ambiental Proteo e controle ambiental Projeto Execuo das obras Operao e manuteno dos sistemas
Condies sanitrias
Aspectos tecnolgicos
Fonte: BRASIL, 2004
Figura 4 Modelo FPEEEA para as aes de saneamento do Projeto Alvorada considerando apenas o efeito sobre a sade.
Figura 4 - Modelo FPEEEA para as aes de saneamento do Projeto Alvorada, considerando apenas o efeito sobre a sade
Foras Motrizes
Presso
Estado
Exposio
O sistema de indicadores foi composto a partir da construo de matrizes de causa e efeito tipo OMS, sendo considerados os efeitos na sade, no ambiente, na cidadania e na excluso social. A matriz construda considerando o efeito na sade pode ser vista na Figura 4, sendo que as outras matrizes podem ser consultadas na publicao da OPAS/Funasa: Avaliao de impacto na sade das aes de saneamento: marco conceitual e estratgia metodolgica, disponvel em: http://www.funasa.gov.br.
Efeito
213
Borja (2004), ao estudar a execuo de megaprogramas de saneamento ambiental no Brasil, por meio da experincia do estado da Bahia na implantao do Programa Bahia Azul, concebeu metodologia que envolveu tcnicas qualitativas e quantitativas de investigao e duas abordagens de avaliao: 1) Avaliao Poltica dos fundamentos que orientaram a implantao do Programa e 2) Avaliao de Poltica, para verificar a eficcia, efetividade, eficincia e o impacto do Programa. O processo de avaliao foi norteado pelos princpios de uma poltica pblica de saneamento, a saber: universalidade; igualdade; integralidade; titularidade municipal; gesto pblica; participao e controle social. O estudo contemplou quatro campos de anlises: condies sanitrias, gesto, ambiente natural e participao e controle social (Quadro 9). Foram realizados estudos que envolveram a cidade de Salvador como um todo e 31 microreas, conforme apresentado no Quadro 10. Realizaram-se anlises estatsticas dos dados, com criao de ndices a partir de anlises multivariadas. O geoprocessamento dos dados permitiu conhecer a distribuio dos servios de saneamento na cidade. As entrevistas e a pesquisa de opinio possibilitaram verificar a percepo da populao.
Quadro 10 Estudos desenvolvidos para a avaliao dos servios de saneamento na cidade do Salvador, antes e ps a implementao do Programa Bahia Azul.
REA DE ESTUDO ESTUDOS REALIZADOS Enfoque quantitativo Pesquisa sobre saneamento segundo dados dos Censos Demogrficos de 1991 e 2000. Salvador
214
Pesquisa sobre qualidade da gua em Salvador, segundo dados do monitoramento da EMBASA e da Secretaria Municipal de Sade. Estudo sobre a cobertura da populao com rede de esgotamento sanitrio. Pesquisa sobre as caractersticas gerenciais e operacionais dos servios de saneamento, com base de dados da EMBASA e do SNIS.
Levantamento das Condies Sanitrias dos Logradouros (LCSL). Pesquisa sobre a qualidade da gua distribuda e consumida pela populao. Estudo sobre a cobertura da populao com rede de esgotamento sanitrio. Pesquisa sobre a qualidade dos servios de abastecimento de gua, limpeza pblica e drenagem das guas pluviais, junto rea operacional das prestadoras dos servios. Pesquisa sobre o consumo per capita de gua, segundo dados da EMBASA.
Fonte: Borja, 2004.
Microreas
Anlise da percepo de informantes chaves sobre o Programa Bahia Azul e as condies de saneamento de microreas de estudo.
Conforme o diagrama, os estudos de caso so desenvolvidos segundo cinco dimenses analticas capazes de apreender as semelhanas e diferenas das realidades em estudo. O Quadro 11 apresenta a descrio de cada dimenso. Cada um dos componentes do saneamento (abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza pblica e drenagem das guas pluviais) analisado segundo as dimenses analticas, sendo que, nos estudos de caso, deve-se avaliar a pertinncia de abordar todos os componentes citados. Para a anlise dos aspectos poltico-institucionais foram estabelecidos seis grupos de anlises com as variveis correspondentes, que podem ser vistas no Quadro 12.
Heller e outros (2007) conceberam uma metodologia para a avaliao comparativa da gesto de servios de saneamento entre municpios da mesma bacia hidrogrfica. Foram propostos dois eixos temticos: a anlise das polticas pblicas de saneamento e da gesto dos servios, sendo que o primeiro eixo envolve a anlise dos modelos de organizao do Estado para a proviso dos servios, seus marcos legais, polticos e institucionais, e o segundo o entendimento das formas organizativas da prestao dos servios. O marco metodolgico inclui duas etapas: um estudo de caso em municpios selecionados e uma anlise transversal comparativa, conforme apresentado na Figura 5.
Sociocultural
Dimenso tecnolgica
Ambiental
Fonte: Heller e outros, 2007
4
216
5 6
Para a anlise dos aspectos tecnolgicos foi identificado um conjunto de indicadores capaz de caracterizar a prestao dos servios nas reas de estudo (Quadro 13).
DESCRIO (nmero de domiclios atendidos por rede) (nmero de domiclios particulares permanentes) X 100 [volume de gua (produzido - de servio) volume de gua consumido] / [volume de gua (produzido de servio)]. (mdia de amostras de cloro residual e turbidez com resultado fora do padro) / (quantidade de amostras analisadas para esses parmetros). (nmero de amostras de Coliformes Totais com resultado fora do padro) / (quantidade de amostras analisadas para esses parmetros). receitas operacionais de abastecimento de gua ou de esgotamento sanitrio por consumo faturado. (volume de esgoto coletado e tratado) / (volume de esgoto coletado).
Os autores acreditam que ainda necessrio um esforo terico-conceitual mais amplo no campo da avaliao de polticas e programas de saneamento, com a articulao com outras reas de conhecimento, como a cincia poltica, a sociologia, a economia e a antropologia.
218
5. REFERNCIAS
ARRETCHE, Marta T. S. Tendncias no Estudo sobre Avaliao. In: RICO, Elizabetth M.; SAUL, Ana Maria; FONSECA, Ana Maria M.; FAGNANI, Eduardo; PEREZ, Jos Roberto Rus; MELO, Marcus Andr; CARVALHO, Maria do Carmo B.; PESTANA, Maria Ins G. de S.; ARRETCHE, Marta T.; FARIA, Regina M.; RIOS, Terezinha A.; LOBO, Thereza. Avaliao de Polticas Sociais: Uma Questo em Debate. So Paulo: Cortez, Instituto de Estudos Especiais, 1998. BERNARDES, Ricardo Silveira; COSTA, Andr Monteiro; PONTES, Carlos Antnia Alves; Brando, Cristina Clia Silveira; HELLER, Lo; IBANEZ-NOVION, Martin Alberto; BORJA, Patrcia Campos; SOARES, Srgio Rodrigues Ayrimoraes; COSTA, Silvano Silvrio da. Proposta Metodolgica de Avaliao das Aes de Saneamento do Projeto Alvorada: Grupo de saneamento. Braslia: FUNASA/ OPAS/UnB, 2002. No Publicado. BNDES. Indicadores para Metas de Universalizao e Adequao dos Servios de Saneamento Bsico no Brasil - Sugesto para os Editais. Rio de Janeiro, 1999. No publicado. BORJA, Patrcia Campos. Avaliao da Qualidade Ambiental Urbana Uma Contribuio Metodolgica. 1997. 283f. Dissertao (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) Faculdade de Arquitetura, Universidade Federal da Bahia, Salvador. BORJA, Patrcia Campos. (2004). Poltica de saneamento, instituies financeiras internacionais e mega-programas: um olhar atravs do Programa Bahia Azul. 2004. 400f. Tese (Doutorado em Arquitetura e Urbanismo) Faculdade de Arquitetura, Universidade Federal da Bahia, Salvador. BRASIL. Lei n 11.445 de 5 de janeiro de 2007. Estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico e para a poltica federal de saneamento bsico. Braslia: Dirio Oficial da Unio, 2007. CONTANDRIOPOULOS, Andr-Pierre; CHAMPAGNE, Franois; DENIS, Jean-Louis; PINEAULT, Raynald. A Avaliao na rea de Sade: Conceitos e Mtodos. In: HARTZ, Zulmira Maria de Arajo. (org). Avaliao em Sade. Dos Modelos Conceituais Prtica na Anlise da Implementao de Programas. Rio de Janeiro: FIOCRUZ, 1997. DEMO, Pedro. Avaliao qualitativa. Polmicas do nosso tempo. Campinas: Autores Associados, 1996. DIAS, Marion C. ndice de salubridade ambiental em reas de ocupao espontnea: um estudo em Salvador. 2003. 157f. Dissertao (Mestrado em Engenharia Ambiental Urbana) - Escola Politcnica da Universidade Federal da Bahia, Salvador. FIGUEIREDO, M.; FIGUEIREDO, A. Avaliao poltica e avaliao de polticas: um quadro de referncia terica. Anlise e Conjuntura. Belo Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 1986. FLEURY, Snia. Estado sem Cidados. Rio de Janeiro: FIOCRUZ, 1994. GONALVES, Carlos. Walter. P. Possibilidades e limites da cincia e da tcnica diante a questo ambiental. Revista GEOSUL, s/l,, ano III, n. 8, 1988. (Incompleta). GUIMARES, Roberto P. Ecopoltica em reas urbanas: a dimenso poltica dos indicadores de qualidade ambiental. Rio de Janeiro: Zahar, 1984. HELLER, Lo; NASCIMENTO, Nilo de Oliveira; CASTRO, Jos Esteban; HELLER, Pedro Gasparini Barbosa; REZENDE, Sonaly. POLTICAS PBLICAS DE SANEAMENTO: CONSIDERAES SOBRE UM ENFOQUE METODOLGICO PARA A COMPARAO DE DIFERENTES MODELOS DE GESTO. In: Congresso Brasileiro de Engenharia Sanitria e Ambiental, 24, 2007, Belo Horizonte. Anais eletrnicos... Rio de Janeiro: ABES, 2007.
219
4Sugere-se consultar a publicao Gesto de guas urbanas do Ministrio das Cidades (2006).
MINISTRIO DA SADE/FUNDAO NACIONAL DE SADE. Indicadores de Vigilncia da Qualidade de Consumo Humano - Relatrio de Oficina de Trabalho. Braslia: Ministrio da Sade, 1999. MINISTRIO DA SADE. Organizao Pan-Americana da Sade. Avaliao de impacto na sade das aes de saneamento: marco conceitual e estratgia metodolgica. Braslia: Organizao Pan-Americana da Sade Ministrio da Sade, 2004. MINISTRIO DAS CIDADES. Gesto de guas urbanas. Braslia: MCIDADES, 2006. Publicao do saneamento para Todos, Volume 4, elaborada por TUCCI, Carlos, E. M. MONTENEGRO, Marcos Heleno Fernandes, AROEIRA, Ricardo de Miranda; KNAUER, Snia Mara Miranda; TORRES, Jos Eduardo; BEGGIATO, Eulo Srgio Guimares; AGUIAR, Alex Moura de Souza; ARAJO, Fernanda Persilva. ISA/BH: UMA PROPOSTA DE DIRETRIZES PARA CONSTRUO DE UM NDICE MUNICIPAL DE SALUBRIDADE AMBIENTAL. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE ENGENHARIA SANITRIA E AMBIENTAL, 21. Joo Pessoa, 2001. Anais... Rio de Janeiro: ABES, 2001.17p. ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. Indicadores de la Calidad del Desarrollo Urbano. Nueva York: Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, 1977. PEDONE, Luiz. Formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas. Braslia: Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico (FUNCEP), 1986. PFAFF, Martin. Supervisin y Evaluacin del Proceso de Crecimiento y Desarrollo Urbanos. In: Naciones Unidas. Indicadores de La Calidad del Desarrollo Urbano. Informe de la Reunin del Grupo Especial de Expertos. New York: Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, 1975. PIZA F. J. de T.; GREGORI, L. Indicador de Salubridade Ambiental. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE ENGENHARIA SANITRIA E AMBIENTAL, 20., 1999, Rio de Janeiro. Anais... Rio de Janeiro: ABES, 1999. 1 CD-ROM. SARMENTO, R.; SERAFIM, A J.; GUZZO, F. J. M.; BIANCHI, R. A Indicadores de Desempenho para os Setores de Abastecimento de gua e Esgotamento Sanitrio. In: CONGRESSO BRASILEIRO DE ENGENHARIA SANITRIA E AMBIENTAL, 20, 1999, Rio de Janeiro. Anais... Rio de Janeiro: ABES, 1999. 1 CD-ROM. SOUZA, C. M. N.; FREITAS, C. M. . O Saneamento na tica da Preveno de Doenas e da Promoo da Sade. In: Congreso de la Asociacn Interamericana de Ingenieria Sanitria Y Ambiental, XXX, 2006, Punta del Leste. Anais... Punta Del Leste: AIDIS, 2006. VON SCHIRNDING, Y. E. R. Indicadores para o Estabelecimento de Polticas e a Tomada de Deciso em Sade Ambiental - Verso preliminar (junho, 1998). Genebra: OMS, 1998. WILL, John; BRIGGS, David. Developing Indicators for Environment and Health. World Health Statistics Quarterly. Geneve, v. 48, n.2, p.155-163, 1995.
220
PEA TCNICA No 6
Revisado e atualizado por: Clnio Argolo Joo Batista Peixoto Joo Carlos Machado Tatiana Santana Timteo Pereira Alexandre Arajo Godeiro Carlos Otvio Silveira Gravina Gabriella Pereira Giacomazzo Braslia - 2011
SUMRIO
Apresentao...................................................................................................................................................................225
5. Referncias........................................................................................................................................................................243
APRESENTAO
Ciente do grande desafio para a universalizao do saneamento bsico no Brasil, o Ministrio das Cidades vem, por meio do presente documento, fornecer orientaes sobre a gesto no que se refere aos aspectos da prestao dos servios, das atividades de regulao e fiscalizao e do financiamento das aes.
Apesar desses dispositivos constitucionais, foi somente com a Lei Nacional de Saneamento Bsico (Lei n 11.445/2007) que se estabeleceram as diretrizes normativas nacionais, disciplinando de forma mais clara o exerccio, pelos titulares, das funes de gesto dos servios de saneamento bsico.
1Constituio Poltica do Imprio do Brazil, de 25 de maro de 1824.(arts. 167 a 169). 2Embora, nos anos 90, a titularidade municipal dos servios de saneamento tenha sido posta em questo, esse preceito constitucional continua sendo respeitado at que sejam julgadas, pelo Supremo Tribunal Federal STF, as Aes Diretas de Inconstitucionalidade (Adin) dos estados da Bahia e do Rio de Janeiro. Essas aes foram movidas no sentido de dirimir divergncias interpretativas de estados e municpios quanto titularidade municipal dos servios de saneamento bsico. Por essa razo, na Lei n 11.445, de 5/1/2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico e para a Poltica Federal de Saneamento Bsico, adotou-se a estratgia de no vincular, explicitamente, a titularidade desses servios aos municpios, para que no houvesse motivo de questionamento de sua constitucionalidade. 3Gesto entendida como sendo as funes de planejamento, regulao, fiscalizao e prestao dos servios, inclusive os instrumentos e mecanismos de controle social.
Por outro lado, segundo a Constituio de 88, tambm competncia dos municpios: legislar sobre assuntos de interesse local, o que inclui o saneamento bsico; suplementar a legislao federal e a estadual no que couber; promover, no que couber, o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (art. 30 da CF). No Captulo da Poltica Urbana, a Constituio estabelece, ainda, que o poder pblico municipal deve executar a poltica de desenvolvimento urbano, conforme diretrizes gerais fixadas no plano diretor, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art. 182 da CF). Por seu turno, no campo da sade, os municpios integram o Sistema nico de Sade, ao que compete participar da formulao da poltica e da execuo das aes de saneamento bsico (art. 200, IV, da CF).
Conforme a referida lei, o saneamento bsico envolve um conjunto de servios, infraestrutura e instalaes operacionais assim definidos:
228
Segundo essa norma legal, a gesto desses servios envolve quatro funes, a saber: o planejamento, a regulao, a fiscalizao, a prestao dos servios, devendo-se garantir em todas essas funes o controle social, um dos princpios fundamentais da poltica de saneamento bsico (Figura 2).
Figura 1 Funes de gesto dos servios de saneamento bsico, segundo a Lei n 11.445/2007.
Planejamento
Fiscalizao
Regulao
Segundo o art. 9 da mesma lei, a formulao da poltica de saneamento bsico competncia do titular dos servios, devendo para tanto:
O planejamento uma funo de gesto indelegvel a outro ente (art. 8o da lei), envolvendo as atividades de identificao, qualificao, quantificao, organizao e orientao de todas as aes, pblicas e privadas, por meio das quais um servio pblico deve ser prestado ou colocado disposio de forma adequada (BRASIL, 2007b, Decreto n 6.017/2007). A Lei n 11.445/2007 define que o planejamento para a prestao dos servios de saneamento bsico ser realizado por meio da elaborao de um Plano de Saneamento Bsico, de competncia do titular do servio (BRASIL, 2007a, art. 19). A elaborao desse Plano deve atender aos princpios fundamentais da prestao dos servios pblicos de saneamento bsico, estabelecidos no art. 2 da referida lei, a saber:
230
Essa lei determina que os Planos de Saneamento Bsico devero ser editados pelos titulares, podendo ser elaborados com base em estudos fornecidos pelos prestadores de cada servio (art. 19, 1). No caso de planos especficos dos componentes do saneamento bsico, a consolidao e compatibilizao devem ser efetuadas pelo titular (art. 19, 2). Mesmo com a delegao dos servios, o prestador dever cumprir o Plano de Saneamento Bsico em vigor (art. 19, 6). E, ainda, a validade dos contratos de prestao de servios de saneamento bsico que tenham por objeto a prestao de servios pblicos de saneamento bsico est condicionada existncia de um Plano de Saneamento Bsico (art. 11, I). Em consonncia com o princpio da transparncia das aes e do controle social, as propostas dos Planos e os estudos que os fundamentam devem ser amplamente divulgados, inclusive com a realizao de audincias ou consultas pblicas (BRASIL, 2007, art. 19, 5). Por fim, a lei determina que dever ser previsto o recebimento de sugestes e crticas por meio de consulta ou audincia pblica e, quando existente, a anlise e opinio de rgo colegiado, bem como a divulgao do Plano e dos respectivos estudos por meio da disponibilizao integral de seu teor a todos os interessados, inclusive por meio da internet (art. 51).
Figura 2 Formas de prestao de servio pblico admitidas pela Constituio. TIPOS DE PRESTAO DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
{
{ {
Centralizada
Descentalizada (outorga)
{ {
Rgie direta (no tem segregao contbil) Rgie indireta (tem segregao contbil)
Contratoto de programa
Assim, o municpio pode prestar diretamente os servios de saneamento bsico, via administrao central ou descentralizada, sendo esta por meio de autarquia, fundao ou empresa pblica. Pode ainda delegar a prestao a terceiros por meio de licitao pblica e contrato de concesso (empresa privada ou estatal) ou, ainda, realizar a gesto associada dos servios com outros municpios com ou sem participao do governo estadual , via convnio de cooperao ou consrcio pblico, conforme a Lei n 11.107/2007 e o Decreto n 6.017/2007, que a regulamentam. Os contratos de concesso, com empresa privada ou estatal, devem atender, alm da legislao e regulao do titular, s normas gerais da Lei n 8.987/1995, que dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos, sempre precedida de licitao pblica, que se processa conforme a Lei n 8.666/1993. A gesto associada, conforme estabelece a Lei n 11.107/2005, uma associao voluntria de entes da federao e sua formalizao ocorre por meio de convnio de cooperao ou de consrcio pblico. A referida lei confere aos consrcios pblicos personalidade jurdica de direito pblico integrante da administrao indireta de cada um dos entes consorciados, podendo, assim, ser sujeito de direitos e obrigaes (art. 6, 1). No caso de se revestir de personalidade jurdica de direito privado, constitudo conforme a legislao civil, o consrcio pblico observar as normas de direito pblico no que concerne realizao de licitao, celebrao de contratos de concesso, prestao de contas e admisso de pessoal (art. 6, 2). Uma vez que a gesto associada realizada entre entes da federao, a delegao da prestao dos servios pode ser feita com dispensa de licitao. Essa prerrogativa assegurada no inciso XXVI, do art. 24 da Lei de Licitao (Lei n 8.666/1995) e amparada no art. 241 da Constituio Federal, nos termos da Emenda Constitucional 19/98, que trata dessa matria. Tal delegao formalizada por meio de um contrato de programa, aps a constituio do consrcio pblico ou convnio de cooperao. O contrato de programa dever atender legislao de concesses e permisses de servios pblicos e prever procedimentos que garantam a transparncia da gesto econmica e financeira de cada servio em relao a cada um de seus titulares (art. 13, 1, I e II). O consrcio pblico ser constitudo por contrato cuja celebrao depender de prvia subscrio de protocolo de intenes. Esse protocolo dever conter, entre outras, as seguintes clusulas:
232
O contrato do consrcio pblico ser constitudo conforme o protocolo de intenes, que deve ser ratificado por lei da Cmara Municipal de cada um dos municpios consorciados (art. 5). Visando possibilitar o pleno exerccio da titularidade dos servios e a consonncia das aes entre o titular e o prestador dos servios, a Lei n 11.445/2007 condiciona, em seu art. 11, a validade dos contratos de prestao de servios pblicos de saneamento bsico existncia de Plano de Saneamento Bsico (BRASIL, 2007a). A validade dos contratos tambm est condicionada existncia de estudo comprovando a viabilidade tcnica e econmico-financeira da prestao universal e integral dos servios, nos termos do Plano de Saneamento Bsico. Dessa forma, os planos de investimentos e os projetos relativos ao contrato devero ser compatveis com o respectivo Plano de Saneamento Bsico. Na prestao regionalizada dos servios, ou seja, quando houver um nico prestador do servio para vrios municpios, contguos ou no, dever haver compatibilidade de planejamento dos respectivos planos municipais. Nesse caso, poder ser elaborado um Plano para o conjunto de municpios atendidos (BRASIL, 2007a). Ribeiro (2005), ao delimitar as possibilidades de gesto associada para a prestao de servios de gua e esgoto, identifica seis modelos de prestao dos servios, conforme apresentados na Figura 3, 4, 5, 6, 7 e 8.
Modelo A A contratao individual da Companhia Estadual de gua e Esgoto por cada municpio para os servios de gua e esgoto Convnio de cooperao
Estado
Municpio
Contrato de programa
Figura 3 Possibilidades de gesto associada para a prestao de servios de gua e esgoto. Modelo A.
Figura 4 Possibilidades de gesto associada para a prestao de servios de gua e esgoto. Modelo AA. Modelo AA A contratao de rgo municipal por outro municpio para os servios de gua e esgoto Convnio de cooperao
Municpio
Municpio
Contrato de programa
Figura 5 Possibilidades de gesto associada para a prestao de servios de gua e esgoto. Modelo B. Modelo B A contratao coletiva da Companhia Estadual de gua e Esgoto (CEAE) por consrcio pblico Consrcio pblico
234
Fonte: RIBEIRO, 2007.
Figura 6 Possibilidades de gesto associada para a prestao de servios de gua e esgoto. Modelo BB. Modelo BB A contratao coletiva de rgo municipal por consrcio pblico Consrcio pblico Contrato de Programa Companhia municipal Companhia ou Autarquia Intermunicipal
Prestao dos Servios, Regulao, Fiscalizao e Financiamento
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Figura 7 Possibilidades de gesto associada para a prestao de servios de gua e esgoto. Modelo C. Modelo C A contratao coletiva de consrcio pblico (prestador) Consrcio pblico Contrato de Programa A Municpio A Contrato de Programa B Municpio B Contrato de Programa Contrato de Programa C Municpio C
Figura 8 Possibilidades de gesto associada para a prestao de servios de gua e esgoto. Modelo D. Modelo D A contratao de prestador privado por meio de licitao por consrcio intermunicipal Consrcio pblico Contrato de Programa Prestador contratado mediante licitao Municpio A Municpio B Municpio C
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OBJETIVOS DA REGULAO
Prestao dos Servios, Regulao, Fiscalizao e Financiamento
237
estabelecer padres e normas para a adequada prestao dos servios e para a satisfao dos usurios; garantir o cumprimento das condies e metas estabelecidas; prevenir e reprimir o abuso do poder econmico, ressalvada a competncia dos rgos integrantes do sistema nacional de defesa da concorrncia; definir tarifas que assegurem tanto o equilbrio econmico e financeiro dos contratos como a modicidade tarifria, mediante mecanismos que induzam a eficincia e eficcia dos servios e que permitam a apropriao social dos ganhos de produtividade. Art. 22 da Lei n 11.445/2007 A entidade reguladora e fiscalizadora dos servios a responsvel pela verificao do cumprimento dos planos de saneamento por parte dos prestadores de servios, na forma das disposies legais, regulamentares e contratuais (art. 20). Nas atividades de regulao dos servios de saneamento bsico, esto includas a interpretao e a fixao de critrios para a fiel execuo dos contratos, dos servios e para a correta administrao de subsdios (art. 25, 2). Segundo art. 23 da Lei Nacional de Saneamento Bsico, a entidade reguladora deve editar normas relativas s dimenses tcnica, econmica e social de prestao dos servios, que abrangero, pelo menos, os seguintes aspectos:
OBJETIVOS DA REGULAO
padres e indicadores de qualidade da prestao dos servios; requisitos operacionais e de manuteno dos sistemas; as metas progressivas de expanso e de qualidade dos servios e os respectivos prazos; regime, estrutura e nveis tarifrios, bem como os procedimentos e prazos de sua fixao, reajuste e reviso; medio, faturamento e cobrana de servios; monitoramento dos custos; avaliao da eficincia e eficcia dos servios prestados; plano de contas e mecanismos de informao, auditoria e certificao; subsdios tarifrios e no tarifrios; padres de atendimento ao pblico e mecanismos de participao e informao; medidas de contingncias e de emergncias, inclusive racionamento.
O ente regulador deve ter independncia decisria, autonomia administrativa, oramentria e financeira, devendo ser assegurada a transparncia, tecnicidade, celeridade e objetividade das decises (BRASIL, 2007b). Alm disso, no caso de prestao regionalizada, compete-lhe instituir regras e critrios de estruturao do sistema contbil e do respectivo plano de contas a ser adotado pelo prestador, de modo a garantir que a apropriao e a distribuio de custos dos servios entre os municpios estejam em conformidade com as diretrizes da Lei n 11.445/2007. A validade dos contratos de prestao de servios pblicos de saneamento bsico est condicionada existncia de normas de regulao que prevejam os meios para o cumprimento das diretrizes da referida lei, incluindo a designao da entidade de regulao e de fiscalizao e, ainda, o estabelecimento de mecanismos de controle social nas atividades de regulao e fiscalizao dos servios. Os contratos de programa, alm da legislao de concesso e permisso de servios pblicos, devero atender legislao de regulao dos servios, especialmente no que se refere fixao, reviso e reajuste das tarifas ou de outros preos pblicos e, no que couber, s normas complementares a essa regulao (art. 13 do Decreto n 6.017/2007). Conforme a Lei n 11.445/2007, a prestao regionalizada de servios pblicos de saneamento bsico se caracterizar quando houver, alm de um nico prestador para vrios municpios e compatibilidade dos respectivos planos, uniformidade de fiscalizao e regulao dos servios, inclusive de sua remunerao (art. 14). Nesse caso, as atividades de regulao e regulao podero ser realizadas por: rgo ou entidade de ente da federao a que o titular tenha delegado o exerccio dessas competncias por meio de convnio de cooperao entre os entes da federao. consrcio pblico de direito pblico integrado pelos titulares dos servios (art. 15). E, ainda, no caso da gesto associada ou prestao regionalizada dos servios, os titulares podero adotar os mesmos critrios econmicos, sociais e tcnicos da regulao em toda a rea de abrangncia da associao ou da prestao (art. 24). Nos servios pblicos de saneamento bsico em que mais de um prestador execute atividade interdependente com outra, a relao entre elas dever ser regulada por contrato e haver entidade nica encarregada das funes de regulao e de fiscalizao. O referido contrato dever estabelecer as clusulas que regero as relaes entre os prestadores, inclusive a designao do rgo ou entidade responsvel pela regulao e fiscalizao a quem caber definir, pelo menos:
A publicidade dos relatrios, estudos, decises e instrumentos equivalentes que se refiram regulao ou fiscalizao dos servios, bem como aos direitos e deveres dos usurios e prestadores, est assegurada no art. 26 da referida lei. Segundo esse dispositivo, qualquer pessoa pode requerer tais informaes.
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Ainda, segundo a Lei n 11.445/2007, a estrutura de remunerao e cobrana dos servios pblicos de saneamento bsico poder levar em considerao os seguintes fatores:
FATORES DETERMINANTES DA ESTRUTURA DE REMUNERAO E COBRANA DOS SERVIOS PBLICOS DE SANEAMENTO BSICO
categorias de usurios, distribudas por faixas ou quantidades crescentes de utilizao ou de consumo; padres de uso ou de qualidade requeridos; quantidade mnima de consumo ou de utilizao do servio, visando a garantia de objetivos sociais, como a preservao da sade pblica, o adequado atendimento dos usurios de menor renda e a proteo do meio ambiente; custo mnimo necessrio para disponibilidade do servio em quantidade e qualidade adequadas; ciclos significativos de aumento da demanda dos servios, em perodos distintos; e capacidade de pagamento dos consumidores. Art. 30 da Lei n 11.445/2007 Visando os interesses dos usurios, essa norma legal determina que as tarifas devem ser fixadas de forma clara e objetiva, e os reajustes e as revises devem ser tornados pblicos com antecedncia mnima de 30 (trinta) dias em relao sua aplicao; e que os referidos reajustes sero realizados no intervalo mnimo de 12 (doze) meses, de acordo com as normas legais, regulamentares e contratuais (arts. 37 e 39). No que diz respeito regulao econmica dos servios, a citada lei instituiu, ainda, outras diretrizes, estabelecendo que: As revises tarifrias tero suas pautas definidas pelas respectivas entidades reguladoras, ouvidos os titulares, os usurios e os prestadores dos servios, e compreendero a reavaliao das condies da prestao dos servios e das tarifas praticadas, podendo ser de dois tipos: a) peridicas, objetivando a distribuio dos ganhos de produtividade com os usurios e a reavaliao das condies de mercado; b) extraordinrias, quando se verificar a ocorrncia de fatos no previstos no contrato, fora do controle do prestador dos servios que alterem o seu equilbrio econmico-financeiro (art. 38). A regulao do titular poder definir mecanismos tarifrios de induo eficincia, inclusive fatores de produtividade e antecipao de metas de expanso e de qualidade dos servios, podendo os fatores de produtividade ser definidos com base em indicadores de outras empresas do setor. A entidade de regulao poder autorizar o prestador de servios a repassar aos usurios custos e encargos tributrios no previstos originalmente e por ele no administrados, nos termos da Lei n 8.987/1995 (art. 38, 4). Os municpios, isoladamente ou reunidos em consrcios pblicos, podem criar fundos constitudos por parcelas das receitas dos servios, entre outros recursos, com a finalidade de custear, em conformidade com o disposto nos respectivos Planos de Saneamento Bsico, a universalizao dos servios pblicos de saneamento bsico. Esses recursos podero ser utilizados como fontes diretas de investimentos ou ser dados em garantia ou contrapartida em operaes de crdito para os investimentos necessrios universalizao dos servios (art. 13). Em relao poltica de subsdios, as diretrizes da Lei n 11.445/2007 dispem que: Os usurios e localidades que no tenham capacidade de pagamento ou escala econmica suficiente para cobrir o custo integral dos servios podero ser contemplados com benefcios de subsdios tarifrios e no tarifrios (art. 29, 2), os quais podero, dependendo das caractersticas dos beneficirios e da origem dos recursos, ser:
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5. REFERNCIAS
BRASIL. Decreto n 6.017, de 17 de janeiro de 2007, regulamenta a Lei n 11.107, de 6 de abril de 2005, que dispe sobre normas gerais de contratao de consrcios pblicos. Braslia: DOU, 2007b. BRASIL. Lei n 11.445, de 5 de janeiro de 2007, estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico. Braslia: DOU, 2007a. BRASIL. Lei n 11.107, de 6 de abril de 2005, dispe sobre normas gerais de contratao de consrcios pblicos e d outras providncias. Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/L11107.htm>. Acesso em: 15 out. 2008. BRASIL. Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos, previsto n art. 175 da Constituio Federal, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/leis/L8987cons.htm>. Acesso em: 15 out. 2008. FUNASA/ASSEMAE Cooperao Tcnica. Manual de Implantao de Consrcios Pblicos de Saneamento. Braslia, 2008. RIBEIRO, Wladimir. Gesto Associada de Servios Pblicos de Saneamento Bsico. Braslia: SNSA/MCIDADES, 2007. Apresentao em Power point.