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Especializacin accin sin dao y construccin de paz

Anlisis e incidencia en polticas pblicas en el contexto colombiano y el enfoque de Accin sin Dao
Elaborado por: Jaime Urrego

Mdulo c

Especializacin accin sin dao y construccin de paz

Introduccin

En medio de la cronicidad y complejidad del conflicto colombiano, es evidente que, si bien la sociedad no se ha precipitado hacia una situacin de guerra generalizada, ha transitado hacia situaciones de mayores niveles de inequidad socioeconmica y poltica; de profundizacin de la crisis humanitaria; de violacin sistemtica de derechos humanos y atencin fragmentada e insuficiente a las vctimas del conflicto, por parte de un rgimen poltico fuertemente permeado por poderes ilegales, que viene quebrando el equilibrio de poderes al interior del Estado, debilitando la institucionalidad y poniendo en marcha una profunda y progresiva contrarreforma constitucional.
De qu manera y hasta qu punto la construccin y ejecucin de estas polticas brindan una atencin humanitaria, apuntalan procesos de desarrollo integral y sostenible, y aportan a la superacin del conflicto y al logro de la paz? Hasta dnde las acciones de cooperacin y los procesos de exigibilidad e incidencia de la sociedad civil se traducen en modificaciones de dichas polticas y se enfocan en la construccin de sostenibilidad?

En este contexto, el Estado, el conjunto de actores institucionales, polticos y socioculturales, y la comunidad internacional con visiones asimtricas y recursos de poder e intereses distintos definen y ejecutan polticas pblicas para atender a las vctimas del conflicto, para generar procesos de desarrollo y para posicionar propuestas de paz. De qu manera y hasta qu punto la construccin y ejecucin de estas polticas brindan una atencin humanitaria, apuntalan procesos de desarrollo integral y sostenible, y aportan a la superacin del conflicto y al logro de la paz? Hasta dnde las acciones de cooperacin y los procesos de exigibilidad e incidencia de la sociedad civil se traducen en modificaciones de dichas polticas y se enfocan en la construccin de sostenibilidad? Es imperativo mejorar la capacidad de anlisis e incidencia sobre los procesos de decisin pblica para que se traduzcan en polticas que contribuyan a no profundizar ni alargar el sufrimiento, la revictimizacin, la inequidad, la dependencia, la exclusin y la subordinacin de los sectores sociales afectados, y que en cambio se conviertan en instrumentos que aporten en la transformacin positiva de los conflictos, en el fortalecimiento de las capacidades locales y en la consolidacin de procesos de desarrollo participativo, sostenible y de paz con justicia social. El presente mdulo Anlisis e incidencia en polticas pblicas con enfoque de Accin sin Dao en el contexto colombiano se presenta como un aporte para que la sociedad civil, la institucionalidad pblica y la comunidad internacional dispongan de herramientas para la reflexin y para la incidencia sobre las polticas pblicas, e incorporen la sensibilidad y la habilidad suficientes para identificar, prevenir y

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mitigar los daos sobre la dignidad, la autonoma y la libertad de individuos y comunidades en el proceso de construccin de las mencionadas polticas.

En este marco, se advierte que el mdulo centra su aporte en la reflexin sobre la relacin del enfoque de Accin sin Dao con el proceso de construccin de las polticas pblicas y, por lo tanto, toma como referencia diferentes elementos de las ciencias sociales y polticas, con la perspectiva de que el lector identifique un campo panormico de estudio, por el cual se le invita a transitar en la medida en que sus preocupaciones y sus compromisos tericos y prcticos se lo demanden.

El mdulo est organizado en cuatro partes, que a su vez giran alrededor del anlisis de las siguientes preguntas:

1. Qu son las polticas pblicas?, cules son algunos de los enfoques tericos para

analizarlas y cul es la importancia del ejercicio de anlisis en relacin con el enfoque de Accin sin Dao? Para esta reflexin, se aportan conceptos sobre Estado, polticas pblicas, anlisis de poltica y Accin sin Dao, y sus relaciones. pblicas y el enfoque de Accin sin Dao en el contexto del Estado y del rgimen poltico en Colombia? Para ello, se hace una aproximacin al tipo de Estado y rgimen poltico actual, con referencia al conflicto que vive el pas y las implicaciones para el proceso de construccin de polticas pblicas con enfoque de Accin sin Dao. tipo de escenarios se estn presentando en Colombia para el proceso de construccin de las polticas pblicas en materia de accin humanitaria, y de desarrollo y paz?, que daos se estn generando? Este interrogante se trabaja presentando elementos conceptuales y ejemplos concretos en las etapas del ciclo de poltica conocidas como inscripcin del problema; formulacin y toma de decisiones; implementacin, y evaluacin de las polticas, evidenciando algunos de los daos que se estn generando. enfoque de Accin sin Dao? En este punto, se hace una reflexin sobre los criterios, condiciones y herramientas para el ejercicio de incidencia sobre las polticas pblicas con enfoque de Accin sin Dao.

2. Qu elementos tener en cuenta para el anlisis e incidencia en materia de polticas

3. Qu

4. En qu consiste el proceso de incidencia en la construccin de las polticas con

Finalmente, se presentan un conjunto de reflexiones, a manera de conclusiones, orientadas a puntualizar el planteamiento central del mdulo, as como a ofrecer algunas pautas para considerar en los procesos de construccin e incidencia sobre polticas pblicas, desde una perspectiva de Accin sin Dao.

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Mapa conceptual
Historia, periodo, coyuntura El Ciclo de la Poltica Polticas de Atencin Humanitaria

c
Polticas de Desarrollo Polticas de Paz Espacio-TerritorioRegin

Implementacin

Formulacin y toma de decisiones

Evaluacin

Identificacin de Problemas

ContiendaPoltica

Procesos de Incidencia y gestin con enfoque de ASD

El presente mapa conceptual define los objetivos y metodologa expresada en las relaciones conceptuales e ndice temtico del Mdulo sobre incidencia en polticas pblicas en los campos humanitario, del desarrollo y la paz en el marco del conflicto colombiano con enfoque de accin sin dao- ASD, como una contribucin la reflexin, identificacin, prevencin y disminucin y/o eliminacin de los efectos negativos de las intervenciones en estos campos que se realizan desde el Estado, la sociedad civil y la comunidad internacional en el pas. Se espera que el mapa conceptual refleje claramente el planteamiento terico-metodolgico y pedaggico sobre el tema de incidencia en polticas pblicas en los campos de atencin humanitaria, desarrollo y paz con enfoque de Accin sin Dao-ASD.

Objetivo general
Aportar elementos conceptuales, metodolgicos e instrumentales a la sociedad civil, el Estado y la Cooperacin internacional sobre los procesos de incidencia en poltica pblica en los campos: Humanitario, del desarrollo y la paz con enfoque de Accin sin Dao-ASD en el marco del conflicto colombiano.

Objetivos especficos

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1. Motivar a los diferentes actores sociales e institucionales de la Atencin Humanitaria,

el Desarrollo y la Construccin de la Paz para profundizar la reflexin y el anlisis de la importancia de la incidencia y la gestin para que las polticas pblicas respectivas incorporen el enfoque de accin sin dao.

2. Presentar las diferentes tendencias conceptuales sobre las polticas pblicas 3. Presentar elementos conceptuales sobre los diferentes procesos que conforman el
ciclo de la poltica pblica.

4. Caracterizar y analizar los tipos de poltica pblica ms importantes en materia de


atencin humanitaria, desarrollo y construccin de paz prevalentes en Colombia desde el enfoque de Accin sin dao.

5. Presentar una revisin y discusin sobre los procesos de incidencia sobre el ciclo de
la poltica pblica en los campos de atencin humanitaria, desarrollo y construccin de paz con un enfoque de Accin sin Dao.

6. Compartir

herramientas metodolgicas e instrumentales para la incorporacin del Enfoque de Accin sin Dao en los procesos de incidencia sobre el ciclo de la poltica pblica en los campos de atencin humanitaria, desarrollo y construccin de paz por parte del Estado, la sociedad y la comunidad internacional.

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Unidad 1.
Aproximacin conceptual a las polticas pblicas y el enfoque de Accin sin Dao

Esta unidad est dividida en tres partes. En primer lugar, se presentan enfoques y conceptos clave para la comprensin de las polticas pblicas. A continuacin, se presentan elementos para el anlisis de las polticas pblicas, y se incluye una visin panormica de las entradas tericas, y sus aportes y limitaciones. Y, finalmente, se presentan algunos elementos generales de lo que puede ser pensar las polticas pblicas desde el enfoque de Accin sin Dao. De esta manera, se espera contribuir a contestar la pregunta acerca de qu son las polticas pblicas, cmo se analizan y cul es su relacin con el enfoque de Accin sin Dao, en el contexto del conflicto colombiano.

Enfoques y conceptos de Estado y de polticas pblicas


En primer lugar, se plantea cmo las polticas pblicas se han venido constituyendo en objeto de estudio en una poca relativamente reciente, para pasar luego a precisar elementos conceptuales del Estado visto desde la teora de las polticas pblicas y, finalmente, se har un planteamiento sobre el concepto de poltica pblica en s misma.

Las polticas pblicas como objeto de estudio


Las polticas en tanto accin pblica, como fenmeno poltico y social, se remontan al origen del Estado mismo. Sin embargo, su constitucin como objeto de estudio se ubica en el momento histrico en el cual se amplan las intervenciones del Estado, ms all de las de seguridad interna y externa, de la diplomacia y de la expansin militar y colonial, y se va configurando el Estado de Bienestar en Europa en el siglo XX, 1 en el momento en que las ciencias sociales y polticas se concentran de manera sistemtica en el estudio de los procesos de decisin y actuacin pblicas. Para los autores citados, se debieron trascender al menos tres tendencias en la investigacin de lo pblico, antes de que se constituyera el actual objeto de estudio; esas tendencias se resumen as:

La

teora de la administracin pblica, desarrollada con fuerza en los Estados Unidos, que importaba el Taylorismo 2 a la administracin a travs del perfeccionamiento de estructuras formales de autoridad y la organizacin especializada de tareas.

1 2

Meny y Thoening, J. (1992). Las polticas pblicas. Barcelona: Editorial Ariel, S. A., p. 13.

Taylor desarroll en Estados Unidos, a principios de siglo, un mtodo cientfico de orientacin positivista, encaminado a aumentar la productividad de la industria mediante la combinacin de procesos de control a los tiempos y movimientos en el proceso productivo, con la implementacin de estructuras de supervisin, direccin y organizacin del trabajo. Esto se retom en la administracin pblica como una de las perspectivas de anlisis de las instituciones del Estado.

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La sociografa de los llamados grupos de presin, ocupada de indagar las formas El

como diferentes actores influan en las decisiones pblicas, sin ocuparse propiamente de la decisin y actuacin misma de las autoridades.

determinismo de los grandes sistemas, como el marxismo caricaturesco y el economicismo triunfante, 3 para los que el Estado es un instrumento sin margen de maniobra, para producir las ofertas pblicas que las relaciones econmicas o el mercado predeterminan.

Las polticas pblicas, como objeto de estudio centrado en las acciones del Estado, constituyen un desarrollo reciente en el campo de las ciencias
sociales y polticas que aporta una nueva mirada sobre el Estado.

La comprensin del Estado desde el estudio de las polticas pblicas


El estudio de las polticas pblicas ha llevado a replantear y a ampliar el campo de anlisis del Estado, de tal manera que [] ms que de una nueva teora, se trata de un desplazamiento del ngulo de anlisis o del punto de observacin [] 4 del Estado. A diferencia de los enfoques a los que se refieren Meny y Thoenig (1992), el estudio de las acciones concretas del Estado, y de los procesos de configuracin de los actores y su correlacin de fuerzas frente a las decisiones que organizan y modifican las reglas de juego legales e institucionales para intervenir racionalmente sobre un tema particular es el que permite aprehender y comprender al Estado real y su organizacin en trminos de relaciones y distribucin del poder. Para Roth [] a travs del anlisis de estos procesos polticos que legitiman y concretizan la orientacin de las polticas pblicas es posible dar cuenta empricamente del tipo de Estado, de su evolucin y su transformacin. 5

Esto permite y obliga a que se desplacen los postulados apriorsticos sobre el Estado hacia hiptesis de investigacin que indagan de qu forma la poltica pblica incide, transforma y revela a la misma poltica politic, 6 y al Estado y su estructura. 7 Este aspecto cobra relevancia en los procesos de anlisis e incidencia desde la sociedad civil, en donde algunos sectores deben superar las visiones estticas que declaran a priori modelos de Estado y que leen mecnicamente en las polticas productos de dichos modelos, abandonando la posibilidad de leer, interpretar en concreto dicho Estado en las actuaciones pblicas a nivel nacional, sectorial, territorial, etctera.

3 4

Meny y Thoening, J. (1992). p. cit., p. 8.

Roth, Andr-Nol (2002). Polticas pblicas. Formulacin, implementacin y evaluacin. Bogot:Ediciones Aurora, p. 29. Ibdem. El trmino en ingls politic hace referencia a los procesos de lucha por el poder. Meny y Thoening, J. (1992). p. cit., pp. 13-17.

5 6 7

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As las cosas, no basta y quiz no es prioritario predeterminar una definicin de Estado, a cambio de que se mantenga un inters por comprenderlo, por hacer la lectura permanente y critica de las condiciones que histricamente le han dado lugar en contextos y territorios socioculturales particulares, y a que se haga explcita la postura epistemolgica y metodolgica de abordaje.

A este propsito, Roth 8 aporta una reflexin muy pertinente con relacin a los Estados latinoamericanos, al sealar que en su origen no se presentaron las mismas condiciones de surgimiento de las pocas feudales en Europa y que, en cierto modo, se trata de una importacin de un modelo de organizacin impulsado por las elites criollas, si bien con un nimo emancipador, pero sin la participacin de los pueblos. Esta dinmica particular puede explicar por qu no se consolidan claramente Estados-nacin en Amrica Latina, desde una perspectiva clsica que encuentra identidad plena entre Estado, nacin y territorio; por qu las instituciones y los marcos normativos son fcilmente influenciables al margen de la participacin de la sociedad; y por qu, en diverso grado, los Estados latinoamericanos afrontan diferencias y, en algunos casos, niveles precarios de legitimidad.

En conclusin, el estudio de las polticas pblicas se constituye en una herramienta de anlisis de la configuracin y dinmica del Estado, en momentos histricos y territorios concretos, que no reemplaza el estudio del Estado ni sus desarrollos tericos, pero los dinamiza, los moviliza poniendo el foco en los procesos explicativos de la configuracin de las decisiones y, sobre todo, de las actuaciones del Estado y sus efectos sobre la sociedad.

Qu son las polticas pblicas y cules sus elementos constitutivos


Roth propone como definicin de poltica pblica: un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institucin u organizacin gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situacin percibida como insatisfactoria o problemtica. 9 De manera complementaria, la poltica pblica se presenta bajo [...] la forma de un conjunto de prcticas y de normas que emanan de uno o de varios actores pblicos en un momento dado, en un contexto dado como intervencin, reglamentacin, provisin

8 9

Roth, Andr-Nol (2002). p. cit., pp. 20-25. Roth, Andr-Nol (2002). p. cit., p. 27.

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de prestaciones, represin, etc. tambin pueden ser inmateriales, a veces simblicas: un discurso, una campaa de comunicacin[...]. 10
Cuervo 11 resalta la poltica como flujo de decisiones de una autoridad pblica, para sealar que se trata de un proceso dinmico que contiene un marco de referencia y unas acciones especficas, que implican tanto la forma de ver los problemas, como la expresin normativa y las acciones concretas que, adems, se van transformando en el tiempo.

Se identifican en estas definiciones, al menos, los siguientes elementos:

La

poltica pblica es gubernamental y pblica.

una

accin

principalmente

Esto implica que se convierte en la responsabilidad de un actor identificable con competencias derivadas de la organizacin estatal, revestido con grados de autoridad, legitimidad y poder coercitivo. En ese sentido, revestido de obligaciones ticas, sociojurdicas y polticas de gran trascendencia para la reflexin del enfoque de Accin sin Dao.

La

poltica es una construccin sociopoltica cambiante, dinmica, eventualmente contradictoria, que expresa entonces los intereses, la contienda poltica y la correlacin de fuerzas de los actores involucrados al interior del Estado y por fuera de este.

poltica pblica refleja una percepcin especfica de una problemtica y de la manera de enfrentarla. En esta medida, la

La

poltica pblica se expresa en objetivos, procesos y medios que se traducen en un programa de accin, cuya realidad emprica son las prcticas materiales y simblicas.

Los contenidos de la poltica no son aislados ni independientes, hacen parte de un cuerpo explcito e implcito de motivaciones e intereses que concentra el decisor y que responden a una orientacin normativa. No obstante lo anterior, no son fcilmente identificables los lmites de una poltica, tampoco su estructura est unificada, por lo que en realidad muchas veces debe ser reconstruida a partir del anlisis y la investigacin: se presenta como una abstraccin cuyo contenido se trata precisamente de reconstruir por agregacin sucesiva, de aproximacin en aproximacin, a partir de elementos empricos dispersos en los textos, en los presupuestos, en los organigramas. 12

Tambin hay que decir que, en esa medida, puede haber elementos de poltica en el nivel estructural, como leyes orgnicas, grandes instituciones; a nivel intermedio, en

10 11

Meny y Thoening, J. (1992). p. cit., pp. 13-17.

Cuervo, Jorge (2007), "Entre los modelos tericos y la prctica gubernamental (una revisin a los presupuestos tericos de las polticas en funcin de su aplicacin a la gestin pblica colombiana)", en Ensayos sobre polticas pblicas. Bogot: Universidad Externado de Colombia. Pp. 67-95.
12

Meny y Thoening, J. (1992). p. cit., p. 92.

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dependencias especficas, decretos reglamentarios; y a nivel funcional y operativo, expresadas en directrices ministeriales, programas anuales de inversin, etctera.

La

su proceso de formacin y su destino involucran a otros actores sociales, incluso su ejecucin muchas veces dependiendo de la configuracin institucional y de los modelos de Estado puede involucrar actores mixtos o semiestatales, incluso privados y comunitarios, en el caso de los administradores de subsidios en salud, educacin, etctera.

poltica pblica se desarrolla "para" y "a travs" de actores sociales. Esto significa que, aunque sea una prctica desde el Estado,

La

estructuras polticas, las polticas pblicas expresan, tanto una particular movilidad de las fuerzas polticas como una dinmica especfica de incorporacin o exclusin (poltica, econmica y social) de los ciudadanos con respecto a los asuntos del Estado. En su relacin con la sociedad civil, las polticas pblicas se constituyen en un poderoso instrumento de comunicacin. Y en su relacin con el ejercicio de gobierno, se constituyen en el dispositivo crucial a travs del cual los gobernantes logran imponer un rumbo definido a los Estados y a las sociedades que gobiernan. 13

configuracin de las estructuras, funciones y procedimientos que rigen al Estado y a las organizaciones pblicas, sino que tambin revelan la particular dinmica conflictiva en que se desenvuelve la accin pblica. En su relacin con las

poltica pblica traduce una dimensin institucional, poltica y de relacin con la sociedad civil: Medelln (2004) articula tres dimensiones vitales para la comprensin de las polticas pblicas as: En su condicin institucional, las polticas pblicas no solo expresan la particular

La

pblica tiene una segunda funcin que es la de produccin de impactos y, ms all, la poltica pblica es una teora y accin de cambio social.
En sntesis, una poltica pblica es el flujo de decisiones y conjunto de acciones enmarcadas en un programa que desarrolla el Estado y su institucionalidad a travs de prcticas materiales y simblicas, expresadas en normas, instituciones, programas, presupuestos, como fruto de una contienda poltica de poderes y saberes, para afrontar una problemtica y su representacin, y para producir unos resultados. Es un cuerpo invisible que solo se reconstituye a travs de la reflexin y de la investigacin, y es una nueva puerta de entrada para la comprensin del Estado, sus fuerzas y estructuras de poder.

poltica pblica tiene unos efectos, unas consecuencias que son parte del anlisis. En palabras de Meny y Thoening, la poltica

13

Medelln Torres, Pedro (2004, julio). Sobre las polticas pblicas y el rgimen poltico. Este documento fue preparado por Pedro Medelln Torres, Consultor de la Divisin de Desarrollo Social de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). El estudio forma parte del proyecto Poltica y polticas pblicas en los procesos de reformas en Amrica Latina. Similitudes y diversidades (Proyecto FRA/02/073), que la CEPAL lleva a cabo con el apoyo del Gobierno de Francia. En Lpez Becerra, Mario (2007). El asunto de las polticas pblicas, Manizales, 2007-05-14 (Rev. 2007-0614). Disponible en http://lunazul.ucaldas.edu.co/index.php?option=content&task=view&id=330#notas1

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El anlisis de las polticas pblicas

El trabajo de anlisis de las polticas pblicas permite avanzar en la comprensin e interpretacin de cmo estas se configuran, clasifican, impactan y se transforman. Su simple ejercicio no produce cambios en ellas, ni la informacin que surge de las evaluaciones las mejora por s misma; 14 en sentido amplio, la relacin entre conocimiento y poltica no es lineal: es relativa e histrica, 15 por lo que el anlisis debe abordarse como ejercicio para la aproximacin, la reflexin y la accin de los actores sociales en funcin de la poltica pblica. Es decir, el anlisis de las polticas pblicas es una herramienta fundamental para el proceso de incidencia en su construccin (Ver Unidad 4).
El anlisis de las polticas pblicas tiene fundamentos ontolgicos, epistemolgicos y metodolgicos que determinan formas distintas de abordaje terico e instrumental, y que marcan, por lo tanto, perspectivas distintas de entrada al tema, con implicaciones polticas y prcticas. Es necesario superar cierto ambiente en el campo de la intervencin institucional y, en cierto modo, de la academia, que arranca la reflexin de las polticas como si se tratara de un objeto natural, predeterminado y observable solo bajo una perspectiva: la positivista. En ese sentido, Roth (2007) cuestiona el activismo y la explosin de anlisis de tendencia cuantitativista y pragmtica para el anlisis de las polticas, como si fuera algo obvio y a salvo de cualquier reflexin terica. A continuacin, se desarrollan tres aspectos que pueden contribuir a hacer del ejercicio del anlisis de las polticas una prctica reflexiva, crtica y constructiva en los procesos de accin, en el campo de la accin humanitaria, el desarrollo y la paz con enfoque de Accin sin Dao: 1) las tensiones entre conocimiento y poltica; 2) los paradigmas para el anlisis de las polticas; 3) enfoques tericos y herramientas para el anlisis de poltica.

Las tensiones entre conocimiento y poltica en el anlisis de poltica


Frecuentemente, en los espacios de discusin, en la cooperacin internacional y en el discurso pblico, se encuentra la relacin entre conocimiento y poltica como algo natural y determinante. A ms conocimiento, cifras, datos, mejor identificacin de problemas y mejor formulacin de polticas. La discusin se centra sobre cules tipos de informacin, quin la produce y sobre la capacidad de los polticos y las instituciones para incorporar el conocimiento; y al final, en las evaluaciones se alega que falt mayor diagnstico, ms medicin para haber logrado mayores impactos, y frente a estos se reclaman nuevos instrumentos para, igualmente, medirlos.

Roth, Andr-Nol (2007). Enfoques y teoras para el anlisis de las polticas pblicas, cambio de la accin pblica y transformacin del Estado. En Ensayos sobre polticas pblicas, Universidad Externado de Colombia. Bogot, p. 29. Torgerson, Douglas (1986). Entre el conocimiento y la poltica: Tres caras del anlisis de polticas. En Aguilar, Luis (1992). El estudio de las polticas pblicas. Mxico: Ed. Miguel ngel Porrua, pp: 197-238.
15

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Torgerson (1986) permite ubicar terica e histricamente esta discusin, y al final propone un escenario posible y comprensible de dichas relaciones entre conocimiento y poltica en su trabajo sobre las tres caras de la poltica: 16

7.

La de la ilustracin y primer positivismo, con el imperio del conocimiento como espacio natural y absoluto para la definicin de los asuntos pblicos; su legitimacin; y

8. La tecnocrtica, donde el conocimiento es manipulado por la poltica en funcin de 9. La


de la participacin y el anlisis contextual, en medio de la cual es posible el dilogo colaborativo entre conocimiento y poltica.

Este aspecto resulta relevante para el trabajo de reflexin e incidencia en poltica pblica porque:

No es posible aceptar reverencialmente el conocimiento cientfico como el insumo

nico, primero y suficiente para el anlisis de los asuntos pblicos, entre otras cosas, porque existen diferentes posiciones tericas que coexisten en un mismo perodo histrico para examinar una misma cuestin. diferentes formas de conocer y saber, desde sujetos con niveles diferenciados de poder y de reconocimiento poltico. Habra una interculturalidad en la poltica. Baste observar las distinciones sobre territorialidad que manejan los pueblos indgenas y afrodescendientes, las mujeres desde el feminismo, y sus diferencias sustanciales con las definiciones tradicionales de territorio desde el positivismo dominante en las ciencias sociales, la geografa, la historia, etc. A este respecto, Torgerson releva el estudio sobre la decisin de construccin del oleoducto en el valle de Mackenzie, en Canad, y los procesos de participacin social de los pueblos indgenas de la regin. 17 los sujetos, sus imaginarios y representaciones no es neutra ni independiente del proceso de conocimiento y anlisis.

Existen

La carga valorativa y racional que expresa en ltimas la posicin en la sociedad de No se puede sucumbir con pesimismo ni tampoco reverenciar el papel que la misma

prctica poltica juega en la produccin, utilizacin y, en muchos casos, manipulacin del conocimiento aportado por las ciencias sociales y polticas. No se

16 17

Torgerson, Douglas (1986). p. cit., pp. 228-229.

Los indgenas logran incidir en la decisin de construccin del oleoducto a partir de posicionar su concepto de territorialidad, inspirado en su propia cosmovisin del mundo y de las relaciones hombre-naturaleza. Larramendi, Ramn Hernando (1992). Los indios Esquimales. Madrid: Coleccin Pueblos y Lenguas indgenas. Fundacin MAPFRE 1492, p. 170. Consultado en julio de 2009 en http://books.google.com.co/books?id=h4mzffh0E3gC&pg=PA170&lpg=PA170&dq=estudio+sobre+el+oleoducto+del+valle +mackenzie&source=bl&ots=8mqifFIxvx&sig=hovl7drMLBXII7SwF1EkcEm0z0&hl=es&ei=uaKISty9Eo6xtgfnidjnDA&sa=X&oi=book_result&ct=result&resnum=1#v=onepage&q =&f=true.

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puede promover la despolitizacin de la sociedad a nombre de las evidentes prcticas clientelares y corruptas presentes en la poltica (politics), ni tampoco la desconfianza total y abandono de las instituciones, pese a su precariedad o deficiencias.

Es posible, desde el escenario de la participacin, el dilogo, y el contexto histrico, contar con la articulacin entre conocimiento y prctica poltica. El anlisis de poltica, en cualquier caso, exige al sujeto que lo realiza abordar crticamente la relacin entre conocimiento y poltica, e incluye replantear conceptos universales y homogeneizantes sobre conocimiento y sobre poltica para ubicar qu tipo de conocimiento, cul es el sujeto que lo produce, cul es el contexto y momento histrico de la produccin y, a su vez, incluye preguntarse por las prcticas polticas, las relaciones de poder, y los discursos y sus lgicas.

Los paradigmas y el anlisis de las polticas


Para enriquecer el abordaje de la tensin anterior se requiere asumir que, an dentro del pensamiento occidental, histricamente no ha habido una sola forma de producir conocimiento y que, al contrario, han existido diferentes paradigmas que han influido en los enfoques tericos, las metodologas y los instrumentos de investigacin y, en este caso, en el anlisis de las polticas pblicas. En efecto, el anlisis de las polticas como ejercicio de investigacin social 18 implica una forma de entender la realidad (ontologa), una forma de interaccin entre el objeto de investigacin (las polticas) y el sujeto que investiga (epistemologa), incluido el papel o supuesta ausencia de los valores presentes en el proceso de investigacin (axiologa) y, finalmente, supone un marco metodolgico y unas herramientas metodolgicas para realizar el ejercicio de investigacin. Roth (2007), presenta un resumen de los paradigmas en el sentido Kuhntiano, 19 que reflejan las posturas ontolgicas, epistemolgicas y metodolgicas que sirven de fundamento a los diferentes enfoques tericos prevalecientes en la prctica del anlisis de las polticas pblicas, e incluyen al positivismo, el pospositivismo, la teora crtica y el constructivismo, de los cuales se presenta un breve panorama. 20-21
En relacin con los paradigmas, el primero de ellos es el Positivismo, promovido por Comte en el siglo XVIII, que plantea que el objeto es independiente del sujeto, que puede ser capturado

Sautu, Ruth; Boniolo, Paula; Dalle, Pablo & Elbert, Rodolfo (2005). "La construccin del marco terico en la investigacin social". En publicacin: Manual de metodologa. Construccin del marco terico, formulacin de los objetivos y eleccin de la metodologa. Buenos Aires: CLACSO. Coleccin Campus virtual, p. 40. Disponible en http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/campus/metodo/RSCapitulo%201.pdf Toda la constelacin de creencias, valores, tcnicas y dems, compartidos por los miembros de una comunidad dada [] (y) las soluciones concretas [] usadas como modelos o ejemplos []. En Roth, Andr-Nol (2007). p. cit., p. 30
20 21 19

18

Roth, Andr-Nol (2007). p. cit., pp. 33-37 Ibdem.

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objetivamente en sus causas, efectos y manifestaciones, y que puede ser medido matemtica y estadsticamente, buscando siempre aislar las cargas valorativas, ticas y morales. Una

variante de este paradigma es el neopositivismo, que aunque ratifica los postulados bsicos, sofistica los instrumentos matemticos y acepta la independencia de lo valorativo o subjetivo. En polticas pblicas no se utiliza prcticamente el primero, pero la segunda variante se expresa en tendencias como el incrementalismo, que analiza la negociacin de intereses en polticas pblicas, y el utilitarismo, que centra su anlisis en la relacin costo-beneficio como mtodo de valoracin de las alternativas de polticas. El paradigma Postpositivista toma distancia del anterior en varios aspectos: Si bien, la realidad existe y el objeto de investigacin es externo, se admite la multicausalidad, se asume que las cargas valorativas afectan el proceso de investigacin, y la objetividad ya no depende solo de la experimentacin y de los mtodos cuantitativos, sino que se incorporan mtodos cualitativos, y la objetividad se convierte en algo dinmico que se consigue mediante la validacin a travs de comunidades cientficas crticas. El paradigma de la Teora Crtica, cuyos precursores pertenecen a la escuela de Frankfurt (Habermas, Adorno, Marcuse), seala que la realidad es de imposible acceso, predominan los valores y la objetividad no existe; pero existe la prctica transformadora encaminada a maximizar la participacin de los ciudadanos. Siguiendo a Habermas, la poltica pblica es un caso de accin comunicativa en el que los problemas de las polticas pblicas se construyen histricamente, como una seleccin condicionada de las demandas; y luego, su implementacin corresponde a modificaciones de la infraestructura comunicativa de la sociedad y, por tanto, de las acciones. Bajo esta corriente, se busca develar el tema de las relaciones de poder que permiten reproducir una sociedad, as como las vas para la transformacin y la emancipacin. Finalmente, el Constructivismo descarta la posibilidad de conocer la realidad y plantea que todo es una construccin social. Aqu son importantes las teoras sobre las formaciones discursivas; entonces, la teora sobre poltica pblica ya es en s misma otra realidad ms, que juega por hacerse al reconocimiento y a la validacin poltica. Para el constructivismo son importantes los estudios descriptivos, comparativos, y se acude con fuerza a lo cualitativo. Para estas posturas es ms importante lo cognitivo que los intereses y la racionalidad. En estos paradigmas hay, entre otras, una tensin permanente entre empirismo y racionalismo, entre objetividad y subjetividad, entre presencia y ausencia de las cargas valorativas del investigador, y entre el objeto como algo dado o como constructo social e histrico, incluido el mismo sujeto que investiga. La reflexin, hasta aqu, pone en evidencia algunos aspectos relevantes para la discusin que aborda el presente mdulo:

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1. Detrs de cada enfoque terico en investigacin, en particular en polticas pblicas,


hay un paradigma o una confluencia de estos, hay una carga ideolgica y hay una contienda poltica, que deben ser identificadas a fin de no imponer anlisis a realidades locales con sujetos sociales particulares.

2. Los paradigmas tienen lugares concretos en la historia de las ciencias, pero tambin

en los contextos donde se producen; y aunque no mantienen relaciones mecnicas con las tendencias dominantes de organizacin de la sociedad, s tienen una gran interdependencia y relacin de funcionalidad o confrontacin. El positivismo juega un papel fundamental en la forja de las sociedades industriales y del capitalismo, en tanto que el racionalismo en sus diferentes formas ha sido relevante en momentos de crisis y recomposicin de las organizaciones sociales, sobre todo en Europa y en los Estados Unidos. Estados Unidos tienen limitaciones para la comprensin de las sociedades y de los Estados latinoamericanos y sus procesos de produccin de polticas. Por su parte, en Amrica Latina la investigacin responde a dichos paradigmas, sobre todo a los positivistas y sus diferentes refinamientos; por ello tiene dificultades para posicionarse en el debate y la prctica poltica latinoamericana.

3. Los paradigmas dominantes y la ciencia predominante producida en Europa y en los

4. En

particular frente a Colombia, Roth (2007) 22 seala que hay una tendencia intelectual, de corte positivista generalizada desde el Estado, las instituciones multilaterales, las agencias de Cooperacin internacional y las organizaciones no gubernamentales, con poca capacidad de crtica sobre la validez y uso sociopoltico de las investigaciones que se adelantan, y con poca apertura a otros modelos interpretativos.

El anlisis de polticas y los enfoques tericos


Los diversos paradigmas pueden estar presentes y traducirse en diferentes enfoques tericos, los cuales aportan herramientas para el ejercicio de anlisis de las polticas. Meny y Thoening (1992), 23 en general, y Roth (2002), 24 con un enfoque ms didctico, desarrollan una clasificacin panormica de los diferentes enfoques tericos, tomando como eje de diferenciacin la posicin y el nfasis que tienen el Estado, la sociedad y las relaciones entre estos, en el anlisis de la configuracin de las polticas pblicas. En este sentido, habra unas teoras centradas en la sociedad y otras en el Estado que tienen en comn la predeterminacin, en unos casos, por las relaciones socioeconmicas y los intereses de grupos minoritarios (las centradas en la sociedad) y por los actores del Estado ((las centradas en el Estado). Existe un tercer grupo, denominado de teoras mixtas, para el cual la relacin entre Estado y sociedad es la
22 23 24

Roth, Andr-Nol (2007). p. cit., p. 31. Meny y Thoening, J. (1992). p. cit., pp. 45-46 Roth, Andr-Nol (2002). p. cit., pp. 29-40

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unidad de observacin y anlisis, ms all de cualquier predeterminacin. A continuacin, se presenta un esquema resumen de esta clasificacin. Grfico 1. Los enfoques tericos para el anlisis de poltica segn la centralidad del Estado y la sociedad

Teoras centradas en la sociedad:

El Estado es un instrumento de clase en los enfoques tericos marxistas, neomarxistas y de la dependencia, y de los grupos y los individuos en la perspectiva individualista, presente en los enfoques de public choice y rational choice. En cualquier caso, las polticas son reflejos de dicha instrumentacin, hay una tendencia a la determinacin y sobredeterminacin econmica o de los intereses de los grupos en la configuracin del Estado y las polticas.

Teoras centradas en el Estado:

1. El Estado selecciona demanda de la sociedad

Estado

2. El Estado oferta servicios, produce polticas para la sociedad

El Estado selecciona las demandas y tiene una dinmica propia, o en trminos de Nicos Poutlanzas, autonoma relativa, por lo que el anlisis de poltica se centra en el juego de fuerzas dentro del Estado. Roth seala los modelos decisionistas, de corte racionalista, para los que las decisiones expresan una racionalidad basada en la cuantificacin y medicin de los hechos y resultados. Est tambin el modelo Neoweberiano, que seala cmo las decisiones emergen de pugnas entre grupos y sectores del Estado, en una dinmica tecnocrtica.

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Teoras Mixtas

c
Estado

Sociedad Poltica pblica

El enfoque busca no predeterminar el peso de la dinmica social o estatal en la configuracin de la poltica. Admite una interrelacin de los diferentes actores y admite que, en diferentes momentos, unos actores o unos temas puedan ser mayormente definidos desde la sociedad y, en otros, desde el Estado, pero siempre en una dinmica de disputa, de incidencia. Aqu se sealan los enfoques tericos neocorporativistas, neoinstitucionalistas y de entramado social.

Algunos de los enfoques ms relevantes utilizados en el anlisis de las polticas pblicas


El esquema anterior permite ubicar, de manera general, en dnde y desde qu perspectiva se posiciona el anlisis de las polticas tomando como eje el papel del Estado y de la Sociedad. En la prctica, se encuentran con mayor frecuencia, segn Roth, 25 cinco enfoques prevalecientes: el secuencial, el de eleccin racional, el de redes, el de Advocacy coallitions" y el constructivista o cognitivo. Todos ellos representan predominancias paradigmticas y combinaciones que se expresan en el nfasis en algunas ideas, instrumentos y funcionalidad, de acuerdo al contexto sociopoltico e histrico en el cual se utilizan. A continuacin se presenta un resumen de las principales caractersticas de los primeros tres modelos, los cuales se priorizan porque aportan elementos esenciales y complementarios para la reflexin, ya no solo sobre el anlisis, sino tambin para la estructuracin de los procesos de incidencia en materia de polticas pblicas.

25

Roth, Andr-Nol (2007). p. cit., pp. 38-53.

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El modelo secuencial ofrece un esquema sencillo y didctico que sirve para identificar las diferentes etapas que la construccin de una poltica implica; el modelo de eleccin racional, a su vez, ilustra de manera clara las intencionalidades y
metodologas predominantes en tiempos de neoliberalismo y globalizacin, las cuales son efectivamente aplicadas en Colombia y en temas como el que nos convoca alrededor de la accin humanitaria, el desarrollo y la paz; y, finalmente, el enfoque de Advocacy coallitions, aporta elementos en la configuracin de los procesos de incidencia social y poltica sobre el proceso de construccin de las polticas pblicas.

- El modelo secuencial:
Desarrollado por Laswell en 1956 y luego por Jones en 1970, es uno de los primeros modelos para anlisis sistemtico de las polticas pblicas. Esta propuesta plantea que la poltica pblica es un proceso denominado ciclo de poltica, compuesto por varias etapas que comprenden: la definicin del problema objeto de intervencin por la poltica, seguida del posicionamiento de este en el espacio pblico a travs de una Agenda, lo cual supone su legitimacin y reconocimiento como tal. A partir de all, se observa la necesidad de la formulacin de la poltica que busca responder a dicha problemtica en el marco de la Agenda que ha sido posicionada, para pasar luego al momento de la decisin o adopcin por parte de la autoridad pblica y a la implementacin de dicha decisin normativa, presupuestal, institucional o programtica. Finalmente, se establece la etapa de la evaluacin. Si bien, el enfoque surge en un marco de visin positivista de la realidad, en tanto se asume el proceso de la poltica pblica como algo lineal y cclico, este planteamiento gener la infraestructura metodolgica para el desarrollo de mltiples investigaciones, que progresivamente se especializaron en cada una de las etapas y que han venido generando diferentes enfoques sobre cmo se desarrolla cada uno, al punto de perder de vista el proceso en su conjunto y ocasionando as una perspectiva fragmentada de la poltica pblica. Sabatier, citado por Roth (2008), 26 agrega que no es un enfoque causal, no se ocupa de los factores que dan cuenta del proceso de la poltica; su campo de aplicacin es ms restringido a la implementacin de normas legales y bajo la modalidad top-down, y desprecia la importancia de la concurrencia de otras normas, de otros ciclos que pueden interactuar, y de otros actores y niveles de gobierno. No obstante lo anterior, el sealamiento de unas etapas clave dentro del proceso de la poltica pblica resulta de mucha utilidad por cuanto, una vez superada la visin lineal, desde diferentes perspectivas, es posible analizar en su complejidad y riqueza cada una de ellas y tomar elementos de importancia para el proceso de anlisis de incidencia en las polticas pblicas. Dada la importancia didctica que ofrece este modelo y hechas las salvedades comentadas, en la Unidad 3 se adoptar para visualizar el tipo de

Roth, Andr-Nol (2008). El anlisis de polticas pblicas y sus mltiples abordajes tericos: una discusin irrelevante para Amrica Latina?, Ponencia presentada para el Primer Congreso de Ciencia poltica, Universidad de los Andes, Bogot.

26

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proceso de construccin de las polticas pblicas bajo el actual rgimen poltico y los daos que est generando en el caso colombiano.

- El enfoque de la eleccin racional y el public-choice:


Enmarcado en el paradigma positivista y pospositivista, incorpora aportes de las ciencias sociales, polticas y econmicas; su ncleo es la poltica pblica como accin colectiva a partir del individualismo metodolgico, entendido como la forma de explicar la manera en que los individuos toman decisiones racionales, donde la racionalidad es la maximizacin del inters individual, an ms all de cualquier demostracin de verdad o moral colectiva. 27 Qu es lo que conviene a mi inters individual?, es la pregunta; no importa que se la formule una persona, un grupo entendido como la de suma individuos con intereses particulares o una institucin. En este marco se desarrolla la teora del public choice, que presupone tres principios: a) Los individuos toman sus decisiones de manera racional, en funcin de sus intereses personales. b) Existe diferencia entre los bienes privados, que son producidos por el mercado (mensurables, vendibles y regulados por la oferta y la demanda), y los pblicos (indivisibles, disponibles para todos), que emanan del sector pblico y estn sometidos a altas externalidades. Bajo el public choice se trata de transformar las instituciones para que tengan la capacidad de introducir mecanismos y lgica de mercado en la administracin pblica y el gobierno. c) Los individuos buscan disfrutar de los beneficios colectivos sin asumir sus costos; por ello se entiende que no les guste sindicalizarse, pero no tienen ningn problema en participar de los beneficios que consiga el sindicato; as, por ejemplo, disfrutan del agua no contaminada obtenida por decisiones protectoras tomadas aguas arriba. La escuela de "public choice" se encuentra con el llamado neoinstitucionalismo econmico de Douglas North y alimenta el proceso de reforma estatal en el perodo neoliberal, en el cual no se trata, por cierto, de terminar con el Estado, sino de que su organizacin y su funcionalidad estn en funcin de maximizar los intereses individuales bajo la lgica de mercado. La propuesta desarrollada ampliamente desde los aos sesenta en los Estados Unidos por Ostrom, Tiebout y Warren se traduca en impulsar procesos de descentralizacin, fragmentacin y localizacin de polticas pblicas en instituciones, territorios, temas y actores articulados en unidades ms eficientes y rentables, con mayor capacidad de maximizar los beneficios. Frente a un asunto concreto, la administracin ideal debe ser aquella que tenga control directo; la comunidad que define ser aquella que se beneficia directamente y el territorio de intervencin se determina con base en la mejor economa de escala posible: Una agencia de cuenca ser la mejor para llevar la poltica de aguas de una localidad.

27

Ostrom, citado en Meny y Thoening, J. (1992). p. Cit., p. 47.

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El neoinstitucionalismo econmico de North se centra en: [] analizar los arreglos institucionales (en particular el diseo de las instituciones estatales, y las normas legales y constitucionales) desde el ngulo de la nueva economa clsica [] buscando la disminucin de los costos de transaccin (bsqueda de informacin, costos de arreglos y decisin, accin de vigilancia y polica, y todo lo necesario para hacer cumplir los acuerdos y manejar la incertidumbre); identificar el principal-agente (el agente apropiado para manejar con mayor efectividad un asunto pblico); la optimizacin de los contratos; el manejo de los rent seekers, 28 etctera.

Entre los diferentes cuestionamientos a este modelo se resalta, para efectos de la reflexin de este mdulo, el de asumir la eleccin con la racionalidad de los mximos beneficios individuales, dejando de lado la desigualdad real de opciones de elegir que tienen en verdad los diferentes agentes econmicos. Se trata de una igualdad formal ante la ley, condicionada por las realidades materiales y socioculturales en las que se desenvuelven los individuos y sus comunidades. Por otro lado, el modelo parte del supuesto de los bajos costos transaccionales y la confianza entre los agentes econmicos, que rie con la maximizacin de los beneficios y la demostracin de que las pequeas administraciones pblicas y privadas no necesariamente erradican prcticas de corrupcin, endilgadas como propias de las administraciones burocrticas. En buena parte, los fundamentos de este modelo han estado presentes, a partir de la dcada de los ochenta, para hacer el anlisis del Estado de bienestar en Europa y de desarrollo en Amrica Latina por parte de organismos internacionales, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, para los cuales, la razn de la reforma neoliberal estaba relacionada con el tamao y la ineficiencia del Estado y su excesiva intervencin sobre las fuerzas del mercado. Este modelo resulta relevante para el anlisis de polticas bajo el enfoque de Accin sin Dao, en primer lugar, porque es el modelo hegemnico desde la perspectiva de las finalidades de las polticas de mayor impacto que dominan en Colombia, y porque entraa un posicionamiento metodolgico e instrumental que exige encauzar, tanto los procesos de seleccin de los problemas, de formulacin y decisin, como de implementacin y evaluacin bajo los parmetros del individualismo metodolgico y bajo expectativas de maximizacin de la ganancia individual. No debe sorprender encontrar la impronta de este modelo en el anlisis de las actuales polticas sociales en el pas, enfocado bajo la lgica de mercado, incluidas aquellas polticas utilizadas para atender a las vctimas del conflicto en materia de salud, educacin, vivienda y tierras, entre otras, las cuales son operadas mediante subsidios, intermediacin financiera, prestacin de servicios por agentes privados y pblicos, con instrumentos de mercado.

28

El trmino rent seekers se refiere a grupos de presin que obtienen ganancias fuera del mercado, y gracias a su posicin ante el Estado. Weisner, Eduardo (1997). La efectividad de las polticas pblicas: un anlisis Neoinstitucional. Bogot: Tercer Mundo Editores.

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En sntesis, este modelo de anlisis es muy relevante, porque permite identificar cmo se analizan y producen hegemnicamente las polticas, y por tanto, cmo establecer los programas y planes de incidencia.

- El modelo de Advocacy coalitions:


Algunas de las premisas ms importantes son:

5. Las teoras de cambio de las polticas deben ser capaces de analizar la informacin
relativa a los problemas.

6. Los

procesos de poltica deben observarse en perodos temporales de larga duracin. gubernamentales, sino los privados, periodistas, investigadores, convocados e interesados en un problema.

7. La unidad de anlisis es un subsistema de polticas, donde estn no solo los actores 8. Las
polticas incorporan teoras bajo la formas de sistemas de creencias, explicaciones causales, eficacia de los instrumentos, portados por actores que estn identificados en causas y que constituyen coaliciones de incidencia.

El modelo opera en un entorno proveedor de recursos, restricciones y reglas a comunidades de poltica, 29 dentro del subsistema de poltica, que portan valores y creencias diferenciados sobre un problema y sobre la forma de enfrentarlo. Este entorno integra condiciones relativamente estables ligadas a los recursos naturales, al tipo de problemtica, la estructura social y los valores socioculturales, a las reglas del orden constitucional y condiciones dinmicas relacionados con cambios en la opinin pblica, a las condiciones socioeconmicas, a las mayoras gubernamentales y a otras polticas pblicas. En general, los cambios en la poltica no se operan a nivel del ncleo de la poltica, sino sobre todo en niveles ms perifricos, como lo institucional y legal, sin cuestionarse el paradigma que porta la comunidad de poltica dominante dentro del sistema. Ocasionalmente, se logran cambios fundamentales cuando cambia la misma comunidad de poltica y su paradigma distintivo. Este modelo ofrece herramientas de gran utilidad para el anlisis de las polticas pblicas, en la medida en que tiene la capacidad de concebir las polticas como un producto de las relaciones entre varios actores, que incluyen al Estado. Adicionalmente, bajo este modelo se insiste en valorar las dimensiones subjetivas y objetivas que componen las polticas (conocimiento, valores), as como el contexto. Por otro lado, el modelo permite advertir la necesidad de diferenciar los cambios en lo sustancial y lo secundario de la poltica; y finalmente, asume el papel de los actores como dinmico, contradictorio y susceptible de expresarse mediante alianzas. Roth
29

Grupos con identidad de intereses que hacen parte del subsistema de poltica.

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hace un interesante ejercicio de aplicacin de este modelo para analizar la construccin de la poltica pblica ambiental en Colombia, 30 en momentos en que no se haba conformado un rgimen poltico tan estrecho como el actual, y en que la dinmica y participacin social tenan mayores posibilidades, al menos en este tema.

El anlisis de las polticas y el enfoque de Accin sin Dao


En esta parte final de la Unidad, se busca vincular la discusin anterior con el tema central del mdulo, en el sentido de determinar las relaciones entre el enfoque de Accin sin Dao y las polticas pblicas. En primer lugar, el enfoque de Accin sin Dao aportara en enriquecer y en dar contenido a los fines mismos de las polticas pblicas, y luego, en las metodologas para incidir en los procesos de construccin (inscripcin en la agenda, formulacin y toma de decisiones, implementacin y evaluacin de las polticas).

En relacin con la finalidad de las polticas pblicas, se plantea que el EASD


busca posicionar como prioritarias la proteccin y el respeto de la dignidad, la autonoma y la libertad de los individuos y de sus comunidades, y por tanto, la vigencia de los derechos humanos de manera integral en el seno de las intervenciones humanitarias en situaciones de conflicto y por comprensin integral, de aquellas dirigidas al desarrollo y la paz. En el caso colombiano, por tratarse de un Estado Social de Derecho lo que implica que no basta la consagracin formal de los derechos, sino que es fin del Estado garantizar las condiciones para que se respeten integralmente, y con criterio de equidad y participacin social, los derechos individuales y colectivos de los ciudadanos, el EASD debe orientar los procesos de incidencia frente al Estado para que se tomen las medidas necesarias de carcter programtico, en la direccin de las garantas reales para la realizacin de los derechos, como condicin bsica para el reconocimiento pleno de la identidad de los seres humanos. Las polticas pblicas, en este sentido, deben contener una carga axiolgica explcita a favor de la promocin de la ciudadana poltica de derecho, de la equidad y de la justicia social, con enfoque diferencial y en armona con el medio ambiente. Las polticas pblicas portan contenidos ticos que reflejan los valores predominantes en una sociedad y en un ordenamiento jurdico especfico. El EASD contribuye a hacer consciente esta discusin, para que se interiorice en las prcticas de incidencia y exigibilidad social, jurdica y poltica de los derechos humanos como garantas para la dignidad humana, esta ltima, finalidad entonces del Estado Social de Derecho.

En relacin con el EASD y lo metodolgico de los procesos de incidencia en poltica pblica: desde el enfoque de Accin sin Dao, el aporte metodolgico en los
procesos de incidencia para la construccin de las polticas pblica tiene que ver con el
30

Roth, Andr-Nol (2002). p. Cit., pp. 167-218.

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posicionamiento permanente de la promocin, de la proteccin y del respeto de la dignidad, la autonoma y la libertad de los individuos y de sus comunidades, y por tanto, tiene que ver con la vigencia de los derechos humanos, de manera integral, en el seno de las intervenciones humanitarias frente al desarrollo y la paz. Para estos fines, se necesita:

La generacin y difusin participativa de conocimiento permanente y contextualizado


sobre el Estado, el rgimen poltico y sobre las polticas pblicas.

El abordaje de los procesos de incidencia como asuntos de contienda poltica que

involucran: saberes, representaciones, poder y ciudadana, y las polticas pblicas como instrumento de sostenibilidad de las acciones de transformacin desde los diferentes actores sociales.

Impulsar fuertes procesos de participacin social y poltica. La inclusin de estndares de derechos humanos. Y la valoracin de los contextos particulares y de las diferencias

de gnero, de generacin, tnicas, de regin, de discapacidad, etc., en la perspectiva de prevenir, mitigar y reparar los daos en el orden sociojurdico (alteracin negativa de los derechos y garantas), 31 subjetivo (psicosocial y del proyecto de vida) y objetivo, o de los bienes materiales de los sujetos en cuestin.

Estos aspectos sern desarrollados ms ampliamente en las siguientes Unidades, en las cuales se evidencia reiteradamente la importancia de los valores implcitos en las finalidades y en los mtodos utilizados en los procesos de incidencia, en materia de polticas pblicas, con enfoque de Accin sin Dao.
Es en este contexto en el que se instalan los procesos de incidencia en materia de polticas pblicas en Colombia desde la sociedad civil y es en este marco en el que se fraguan la mayora de polticas pblicas que no cuentan con la participacin efectiva de la poblacin. El enfoque de Accin sin Dao en materia de paz, accin humanitaria y desarrollo no puede menos que revitalizar la lucha poltica por la defensa del Estado Social de Derecho, como va para el respeto de los derechos fundamentales y de la dignidad como valor supremo de los ciudadanos y de la sociedad colombiana.

El dao es toda alteracin negativa de la persona en sus derechos y garantas; como efecto de causas que pueden ser imputables a otros y, por lo tanto, son susceptibles de reparacin, ya sea restituyendo la situacin que exista antes o en trminos econmicos. Tambin se reconoce que, dependiendo de la naturaleza, puede haber daos que son irreparables, al menos a nivel econmico; aqu nos situamos en los linderos de los daos de orden moral. Mdulo 1 El enfoque de Accin sin. Convenio Universidad Nacional, GTZ, COSUDE, 2008, p. 14.

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Unidad 2. Consideraciones a tener en cuenta para el anlisis e incidencia en las polticas pblicas en el contexto del Estado y rgimen poltico en Colombia
Se ha hecho hasta el momento una aproximacin al concepto de polticas pblicas y a las metodologas de anlisis. Es necesario ahora preguntarse por el contexto del Estado y rgimen poltico en Colombia, en cuyos escenarios se construyen las polticas pblicas y se adelantan procesos de incidencia.

Aspectos relevantes a considerar en el actual Estado y rgimen poltico de Colombia para la discusin de las polticas pblicas
Ms que una definicin sobre el tipo de Estado, de lo que se trata es de posicionar aspectos que se deben considerar a la hora de pensar el Estado realmente existente en Colombia, espacio y actor32 de las polticas pblicas, en consecuencia con lo planteado antes sobre las polticas como una especie de Estado en Accin. Para ello, se realiza una aproximacin al concepto de Estado Social de Derecho, sealando sus desarrollos, oportunidades y limitaciones. De manera complementaria y especificadora, se hace una reflexin sobre el rgimen poltico, el cual bajo la impronta de la seguridad democrtica en los ltimos siete aos de gobierno en Colombia ha generado condiciones particulares para la transformacin del Estado y para la dinmica social, con amplias implicaciones sobre el proceso de configuracin de las polticas pblicas.

Colombia como Estado Social de Derecho: actor y escenario a favor de la dignidad humana y de la garanta de los derechos fundamentales a travs de polticas pblicas vinculantes, en medio de la reforma neoliberal

El Estado es al mismo tiempo, un actor y un lugar; este lugar tiene a la vez muchas mansiones y diferentes grados de autonoma y cohesin, aunque tambin responde a las presiones de los capitalistas, a las de los otros grandes actores de poder y a las necesidades ms generales que expresa la sociedad". Michel Mann (1997:82), citado en Galindo Hernndez, Carolina, "La teora del Estado en la era de la globalizacin: algunas aproximaciones y problemas pendientes", en publicacin: Filosofa y teoras polticas entre la crtica y la utopa. Hoyos Vsquez, Guillermo. Buenos Aires: CLACSO (Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales), 2007, p. 170. Disponible en http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/grupos/hoyos/12Hernandez.pdf

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Se interpreta el Estado Social de Derecho como una fase diferenciada del Estado Social, en donde la nocin de justicia social est relacionada con la generacin de condiciones concretas para la realizacin de los derechos de ciudadana, con fuertes procesos de participacin. En efecto, si bien perviven el principio de legalidad y los valores de seguridad, igualdad y libertad jurdicas propios del Estado de Derecho, se supera el formalismo de tales principios mediante la defensa de un concepto sustantivo de justicia social. 33

En esta medida, el Estado Social de Derecho incorpora, pero supera y por tanto transforma, los elementos formales, contractuales y los acuerdos presentes en el Estado utilitarista y de bienestar, y da un lugar preponderante al papel de las condiciones materiales para la realizacin efectiva de los derechos. En esta manifestacin, la justicia social no es el resultado del actuar benefactor del Estado o de la aplicacin correcta de un procedimiento, sino de garantizar los derechos sociales de los miembros de la comunidad poltica. 34 El Estado Social de Derecho incorpora procesos histricos en los cuales, si bien se mantienen la vigencia del imperio de la ley y la funcin de garantizar las libertades individuales, la seguridad y el acceso a la justicia, hay una mayor profundizacin de las relaciones entre democracia y justicia social, y se reconoce el vnculo indisoluble entre el reconocimiento y la materializacin de los derechos ciudadanos, y el Estado de Derecho.

resumirse en: la integracin de las ideas democrtica y de Estado de Derecho, la superacin de la escisin sociedad-Estado mediante la instauracin de un Estado que asume la transformacin del orden econmico-social, la ampliacin de los derechos fundamentales, la orientacin de la actividad estatal para el logro de la participacin de individuos y grupos en el ejercicio del poder mediante la coordinacin de actividades de autogestin en el proceso econmico, social y cultural, y la conservacin de los principios de legalidad y primaca del Derecho.35

Desde esta perspectiva, las caractersticas del Estado social de derecho pueden

33 Quintero, Diana. El desmonte del Estado social de derecho: el caso de la legislacin laboral colombiana, p. 2. Consultada en enero de 2010 en http://www.google.com.co/#hl=es&source=hp&q=el+desmonte+del+estado+social+de+derecho&meta=&aq=f&oq=el+des monte+del+estado+social+de+derecho&fp=396130ec09f6e849..(HTML) 34 35

Ibdem, p. 1. Ibdem, p. 3.

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Al respecto, los artculos 1 y 2 de la Constitucin Poltica colombiana 36 definen los trminos que dan contenido al Estado Social de Derecho y que tienen que ver con los grandes principios propios del Estado liberal; pero va ms all, al sealar una estrecha relacin entre democracia, participacin, pluralidad, dignidad y la obligatoriedad en las finalidades del Estado de garantizar los derechos y deberes consagrados por la Constitucin, as como de promover la participacin en la vida econmica, social, poltica y cultural de la Nacin. En particular a partir de 1991, la Corte Constitucional ha desarrollado el concepto de Estado Social de Derecho ligado a la proteccin de la dignidad humana y a la realizacin de los derechos fundamentales como elementos articuladores del ordenamiento del Estado, con amplias implicaciones en la configuracin de las polticas pblicas que aparecen como instrumentos vinculantes de orden constitucional. En efecto, la Corte ha conceptuado que la 'dignidad humana' es elemento fundante del Estado Social de Derecho que impone a las autoridades y a los particulares el trato a la persona conforme con su humana condicin", 37 y que dentro del sistema constitucional colombiano, el principio de dignidad constituye el centro axiolgico a partir del cual se derivan las obligaciones de proteccin, respeto y promocin de los derechos constitucionales y el aseguramiento del cumplimiento de los deberes constitucionales, bajo la lgica del orden justo". 38

Este reconocimiento implica una responsabilidad programtica para el Estado porque garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales, sean estos de libertad o sociales, es un mandato constitucional que irradia el ejercicio del poder pblico y determina sus funciones principales en un Estado Social de Derecho. 39

Especficamente, la responsabilidad estatal debe expresarse en la implementacin de polticas pblicas porque lo mnimo que debe hacer [la autoridad responsable] para proteger la prestacin de carcter programtico derivada de la dimensin positiva de [un
Presidencia de la Repblica de Colombia (2008). Constitucin Poltica de Colombia-1991, p. 1. Artculo 1: Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general Artculo 2: Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitucin facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacfica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la Repblica estn instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y dems derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. Consultado en enero de 2010, en http://web.presidencia.gov.co/constitucion/index.pdf. Corte Constitucional (2008). Sentencia T-760 de 2008, p. 22. Consultado en enero de 2010, en http://www.escrnet.org/usr_doc/SentenciaSALUDT-760-2008.pdf.
38 39 36

37

Corte Constitucional (2007). Sentencia C-811 de 2007,. En p. cit., p. 22. Corte Constitucional (2003). Sentencia T-772 de 2003, MP Manuel Jos Cepeda Espinosa. En p. cit., p. 31.

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derecho fundamental] en un Estado Social de Derecho y en una democracia participativa, es precisamente, contar con un programa o con un plan encaminado a asegurar el goce efectivo de sus derechos. 40 Para terminar de ratificar el carcter vinculante de dicha responsabilidad, la Corte dictamina que se viola el orden constitucional [] cuando la entidad responsable de garantizar el goce de un derecho ni siquiera cuenta con un programa o con una poltica pblica que le permita avanzar progresivamente en el cumplimiento de sus obligaciones correlativas. 41

En sntesis, la jurisprudencia colombiana concepta que las implicaciones de la identidad del Estado colombiano como Social de Derecho son estructurales, sistemticas y vinculantes, por lo que esta condicin le imprime un sentido, un carcter y unos objetivos especficos a la organizacin estatal en su conjunto, que resulta en consecuencia vinculante para las autoridades, quienes debern guiar su actuacin hacia el logro de los cometidos particulares propios de tal sistema: la promocin de condiciones de vida dignas para todas las personas y la solucin de las desigualdades reales que se presentan en la sociedad, con miras a instaurar un orden justo.

Sin embargo, ha habido un fuerte desfase y una contradiccin entre los desarrollos de los poderes Ejecutivo y Legislativo, y aquellos que se han sealado por parte del poder Judicial. En efecto, la crisis econmica en los aos ochenta llev a que se instaurara un nuevo orden econmico mundial bajo el modelo diferenciadas para los pases centrales y perifricos.

neoliberal,

con implicaciones

El marco conceptual de este modelo buscaba liberar las fuerzas del mercado de la intervencin Estatal y de las restricciones basadas en las fronteras, para dejar que la asignacin de bienes y de servicios quedara a merced de la ley de la oferta y la demanda. Este enfoque parta, entre otras, de una crtica al Estado de Bienestar, el cual, aunque en Amrica Latina no haba llegado a consolidarse bajo las caractersticas de los diferentes modelos en Europa, si haba avanzado en estructurar un Estado social e interventor.

Esta crtica supona desplazar el papel desde la funcin de intervencin hacia el de una rectora que asegurara con mucha fuerza el desarrollo del nuevo orden econmico.

40 41

p. cit., p. 32.. Ibdem.

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Para los Estados latinoamericanos en particular, esta critica supona desplazar el papel desde la funcin de intervencin hacia el de una rectora que asegurara con mucha fuerza el desarrollo del nuevo orden econmico, fundamentado en la inmersin de todo el campo social en el mercado, la privatizacin del sector pblico-estatal, y la apertura y desregulacin del comercio internacional. En realidad, no se promovi un desmonte del Estado, sino su reconversin, para hacerlo ms eficiente y para garantizar el desarrollo del capital y las funciones de legitimacin y cohesin social, a travs de la gobernabilidad y de la democracia basadas en elecciones libres.En este contexto, los sucesivos Gobiernos y el poder Legislativo en Colombia recin aprobada la Constitucin de 1991 que consagraba el Estado Social de Derecho se han empeado en implementar un proceso de desarrollo con ribetes de contrarreforma, que ha sido evidente en los campos laboral, de salud, educacin, medioambiente, y de minas y energa, entre otros.

En esencia, y en contra de lo previsto en el Estado Social de Derecho, los bienes y servicios destinados a satisfacer los derechos fundamentales han sido puestos en calidad de mercancas, cuya asignacin y distribucin estn sometidas a las fuerzas del mercado, con un componente regulatorio va subsidio que ha fortalecido complementariamente un sistema de intermediacin ubicado en el sector financiero y en el mercado de capitales.

En este escenario, y en medio de un conflicto social, poltico y militar profundo, complejo y creciente, la sociedad civil en condiciones de fragmentacin, de escasa participacin poltica y vctima de graves violaciones de derechos humanos ha forjado, en todo caso, un nuevo tipo de ciudadana que se apoya en el poder Judicial para incidir en las polticas pblicas, y que hace de este poder un actor fuerte en la configuracin de dichas polticas en el pas, pero siempre en una dimensin subordinada al modelo de desarrollo impuesto por los poderes Ejecutivo y Legislativo.

Se est entonces frente a un Estado que en lo fundamental ha referenciado y orientado la materializacin de un conjunto de herramientas y oportunidades para el fortalecimiento de la participacin ciudadana y la institucionalidad pblica en funcin de la dignidad humana, el desarrollo de las condiciones necesarias para la garanta, proteccin y respeto de los derechos humanos; y que al mismo tiempo es sujeto de profundas reformas de corte neoliberal a expensas de la dinmica internacional del capital y de un rgimen poltico que ha devenido antidemocrtico y excluyente.

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El rgimen poltico y sus transformaciones recientes en Colombia

Entendido el rgimen poltico como el conjunto de condiciones legales, institucionales e ideolgicas, en el marco de las cuales se estructura la lucha y el ejercicio del poder dentro de un Estado, se quiere en este apartado posicionar algunos aspectos relevantes para la comprensin del proceso de construccin de la poltica pblica.

El proceso de contrarreforma y desmonte del Estado Social de Derecho.

Relaciones entre paramilitarismo, narcotrfico y Estado.

La recentralizacin del poder poltico del Estado en el Ejecutivo.

Entre estos se cuentan

El conflicto armado.

La debilidad de los partidos polticos.

A partir de 1991, Colombia se reconoce como un Estado Social de Derecho y participativo. Con un rgimen presidencialista, bicameral, una democracia participativa, multipartidista y con un tejido institucional dirigido a mantener el equilibrio de poderes entre las ramas del poder pblico, los organismos de control, el ministerio pblico y la defensora del pueblo. En 1986, se inici un fuerte proceso de descentralizacin municipal que inclua eleccin popular de alcaldes. La Constitucin del 91 signific un momento de transicin y de enfrentamiento del conflicto colombiano, orientado a la democratizacin de la sociedad y a la bsqueda de la inclusin socioeconmica, y de mejores condiciones para el desarrollo sostenible y

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equitativo. Igualmente, fue notorio en dicha carta el lenguaje de derechos, el bloque de constitucionalidad en materia de derechos humanos, el reconocimiento de la diversidad tnica y cultural de la Nacin, la funcin social y ambiental de la propiedad, y la habilitacin de diversos mecanismos de participacin y control social a la gestin pblica, entre otros aspectos, que hicieron de la Constitucin colombiana una

de las ms modernas en la regin.

No obstante lo anterior, el modelo neoliberal y el tipo de polticas aplicadas por los Gobiernos a partir de entonces han supuesto una dinmica contradictoria entre profundizacin y desarrollo de los principios constitucionales, y sucesivos procesos de contrarreforma a todos los niveles. En particular en los ltimos siete aos, bajo el actual Gobierno, se ha presentado de manera acelerada lo que pudiera denominarse un fuerte proceso de desmonte del Estado Social de Derecho, por la va de la profundizacin de la economa de mercado, la apertura econmica, la privatizacin del sector pblico, la eliminacin del equilibrio de poderes en particular, con la rama de la justicia, la hegemona del manejo militar del conflicto armado, la estigmatizacin de las luchas sociales y la profundizacin de la violacin de los derechos humanos. En otro sentido, ms all de una reduccin real del aparato del Estado, se ha presentado un fortalecimiento de este por la va de la recentralizacin del poder estatal en el Ejecutivo, con el consecuente debilitamiento de la institucionalidad pblica. La reeleccin presidencial inmediata fenmeno sin antecedentes 42 en la vida poltica del pas se ha convertido, entre otras cosas, en el refuerzo a dicha tendencia de centralizacin y en una perturbacin grave del equilibrio de poderes, en particular con la rama Judicial y los organismos de control, en la medida en que la designacin de magistrados en las altas cortes y de funcionarios encargados de los organismos de control ha quedado, progresivamente, en manos de los aliados del Gobierno.

presencia de actores privados para la ejecucin de la poltica social,


manejada a travs de subsidios intermediados por el sector financiero, como en el caso de la salud, la educacin, la vivienda, las tierras, el fortalecimiento de las concesiones para el manejo de sectores estratgicos, la profundizacin y extensin del proceso de privatizacin de las empresas ms fuertes del Estado, combinado con un rgimen de estmulo abierto e incondicional para la inversin extranjera. En el campo de lo poltico, aunque se cuenta con un rgimen de partidos, persiste un que resulta intolerante frente a las expresiones de la oposicin y que, aunque en estos aos se ha agrupado alrededor del Gobierno como parte de la coalicin que lideran las fuerzas afines al Presidente, mantiene sus estructuras, clientelas y formas de accin a nivel territorial y sectorial.
Durante el siglo XX, el presidente Alfonso Lpez Pumarejo fue elegido por primera vez para el perodo 1934-1938 y reelegido despus de cuatro aos para el perodo 1942-1945. En el siglo XIX, Rafael Nuez fue reelegido para el perodo 1884-1886, luego de dos aos de haber terminado su primer gobierno 1880-1882.
42

As mismo, se ha dado una fuerte habilitacin de dispositivos de mercado y de

modelo de bipartidismo liberal-conservador

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En efecto, el Partido Conservador miembro de la coalicin uribista mantiene su estructura y poderes a nivel regional y nacional, y constituye una de las fuerzas ms importantes dentro del Gobierno.

El Partido Liberal, por su parte, se ha dividido en varios sectores, algunos de los cuales se han agrupado dentro de la coalicin de Gobierno.

Por su parte, los sectores liberales que no hacen parte del Gobierno no estn unificados integralmente en la oposicin, por lo que algunos terminan apoyando las mayoras uribistas en el Congreso y los lineamientos generales de poltica del Ejecutivo.

Una dimensin que ha configurado un elemento sustancial que afecta el rgimen poltico en Colombia ha sido la de la imbricacin entre la institucionalidad de sectores del Estado con estructuras mafiosas y paramilitares, en lo que se ha llamado el fenmeno de la parapoltica. Es dramtico confirmar cmo las investigaciones de la Corte Suprema de Justicia y de la Fiscala, desde 2007, han demostrado que [...] al menos 133 congresistas y ex congresistas han sido implicados con el paramilitarismo [] De estos congresistas, 71 han sido llamados a indagatoria, 50 estn en etapa de juicio, 13 aceptaron su responsabilidad por los cargos imputados y se sometieron a sentencia anticipada y siete fueron condenados [...]". 43 Este fenmeno tiene caractersticas muy dicientes si se considera que, de la totalidad

de los siete partidos que conforman la coalicin uribista, la totalidad de los miembros de cinco de ellos estn procesados por parapoltica y los otros dos, de manera parcial. Adicionalmente, once de los reemplazos de los procesados
ya estn siendo investigados por el mismo motivo. En trminos generales, se encuentra que entre el 25% y 35% de los puestos de eleccin popular en el pas han sido tomados por la estructura paramilitar y cerca de 400 municipios han sido afectados en su

MOVICE, CSPP, Colectivo de Abogados Jos Alvear Restrepo (2009). Sin Justicia y Sin Paz, Verdad fragmentada, Reparacin ausente, pp. 156-159. Consultado e enero de 2010, en http://www.colectivodeabogados.org/IMG/pdf/JURIDICA_BAJA-2.pdf,

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estructura poltica en los ltimos aos por el paramilitarismo. 44En estas condiciones, se puede afirmar que el conjunto de procesos de formulacin, aplicacin y evaluacin de polticas pblicas a nivel general, territorial y sectorial ha tenido, de manera variable, la participacin de fuerzas ilegales que ponen al rgimen poltico en una grave crisis de legitimidad.

En relacin con el conflicto armado, durante los ltimos 40 aos han aparecido y desaparecido mltiples actores 45 identificados con proyectos insurgentes, entre los que se han consolidado en el escenario, en los ltimos 10 aos, las FARC 46 y, en menor medida, el ELN. 47

Esta dinmica ha transitado por momentos de guerra total, de treguas, de dilogos nacionales y regionales, firmas de paz, de amnistas, de zonas de despeje, etc., que han producido soluciones temporales en cada momento o que han causado la emergencia de hechos cruciales en la historia del pas, como la Constituyente del 91, que se desarroll en buena parte como cumplimiento de los acuerdos con la insurgencia desmovilizada en ese momento.

Esta historia del conflicto armado es compleja y, pese a los procesos de desmovilizacin, las FARC y el ELN han mantenido su presencia y accionar en vastas regiones del pas, en dinmicas que han involucrado su articulacin diferenciada con el narcotrfico, y la comisin de violaciones graves al derecho internacional humanitario y de prcticas repudiables, como el reclutamiento de menores de edad, la violencia sexual contra las mujeres y el secuestro, entre otras. En los ltimos quince aos, se desarroll a gran escala el fenmeno paramilitar; aunque sus orgenes se remontan a la poca de la violencia de los aos 50, en este ltimo periodo se configur como un fenmeno sistemtico, con articulacin econmica, poltica y militar en amplias regiones del pas; en principio en nombre de la guerra antisubversiva y la autodefensa de los sectores ms afectados por la guerrilla, pero en definitiva como parte de una estrategia de control social, econmico, poltico y militar a favor de un modelo de desarrollo extractivo, salvaje e ilegal, en asocio con el narcotrfico, con diversos sectores de la institucionalidad pblica y con el sector privado nacional e internacional.

44 45

Ibdem.

En este periodo han surgido y desaparecido: el Ejercito Popular de Liberacin, EPL; el Movimiento 19 de Abril, M-19; el movimiento indigenista Manuel Quintn Lame; el Movimiento de Autodefensa Obrera, MAO; la Corriente de Renovacin Socialista, disidencia del ELN; y otras expresiones minoritarias.
46 47

Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia. Ejrcito de Liberacin Nacional.

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El Gobierno actual, desde 2002, implement la poltica de seguridad democrtica, 48 destinada a frenar el avance de las guerrillas, a desmovilizar los grupos paramilitares y a garantizar niveles de seguridad en el pas para la actividad social y econmica, y para la inversin extranjera. Bajo la denominacin de lucha antiterrorista que deslegitima cualquier motivacin insurgente a las guerrillas y niega la existencia de un conflicto armado, el Gobierno emprendi una ofensiva militar sin precedentes; a la fecha, dicha ofensiva ha producido niveles de control del accionar guerrillero, sin lograr hasta el momento su eliminacin sino, por el contrario, en el ltimo perodo, su reactivacin; al mismo tiempo, gener el proceso de dilogo para la desmovilizacin de los grupos paramilitares, que deriv en la Ley de Justicia y Paz de 2005, la cual, segn los ltimos balances, viene fracasando. 49

Esta guerra se ha acompaado de la militarizacin fsica y sociocultural de la sociedad colombiana, del incremento permanente y sistemtico del presupuesto para la guerra entre 2002 y 2006, la fuerza pblica pas de 260.000 efectivos a 445.000; y el gasto de defensa creci desde el 3,2% hasta el 4,6%, segn DNP, y hasta el 6%, segn analistas independientes 50 y de medidas complementarias estigmatizantes de la oposicin y de la lucha social alternativa, al identificar estas como expresiones del terrorismo, con graves consecuencias en trminos de profundizacin y complejizacin de las violaciones de derechos humanos en Colombia. 51

48

En trminos formales, el gobierno de lvaro Uribe Vlez ha presentado la poltica de seguridad democrtica como un instrumento de proteccin de los derechos de los ciudadanos, de los valores, la pluralidad y de las instituciones democrticas, as como para invocar la solidaridad y la cooperacin de los ciudadanos para la defensa de las instituciones, con el objetivo de reforzar y garantizar el Estado de Derecho en todo el territorio, mediante el fortalecimiento de la autoridad democrtica []. En contraste, el conjunto de contenidos materiales y simblicos a nivel normativo e institucional ha puesto en riesgo la seguridad de la sociedad que participa de la disidencia, la oposicin, y se ha traducido en una mayor violacin de los DDHH, en aumento del desplazamiento forzado, de las ejecuciones extrajudiciales y de deslegitimacin del trabajo de DDHH en el pas. Ver: Presidencia de la Repblica - Ministerio de Defensa (2003). Poltica de defensa y seguridad democrtica, pp. 12-16. Consultado en enero 2010, en http://www.presidencia.gov.co/seguridad_democratica.pdf.

[] el balance de las acciones y de la presencia de los grupos ilegales en 2009 muestra un panorama distinto. Una nueva generacin de paramilitares llamados por el Gobierno 'Bacrim', bandas criminales se est extendiendo de manera acelerada por todo el pas y sus acciones han logrado un rcord que supera la suma de las actividades de las Farc y el Eln [] Hasta octubre 20, las Farc registraban 1429 acciones, cerca del 30% ms que en 2008. Han vuelto a atacar bases fijas y a incursionar en cascos urbanos con resultados muy negativos para las Fuerzas Militares y la Polica. El Eln, a pesar de su marginalidad y de su baja actividad en los ltimos aos, muestra ahora un incremento considerable en sus filas y una mayor actividad de sus estructuras en Cauca, Nario y Arauca. Ver: Corporacin Nuevo Arco Iris, Observatorio del Conflicto Armado (2009)." La seguridad democrtica en crisis", en Informe especial 2009 El declive de la seguridad democrtica?, p. 2. Consultado en enero de 2010, en http://www.nuevoarcoiris.org.co/sac/files/oca/analisis/Consolidado_informe_2009.pdf.
50 51

49

Ibdem, p. 7.

En el perodo comprendido entre julio de 2002 y diciembre de 2007, por lo menos 13.634 personas perdieron la vida por fuera de combate a causa de la violencia sociopoltica, de las cuales 1314 eran mujeres y 719 eran nias y nios. De las 13.634 personas, 1477 fueron desaparecidas forzadamente. Adems, en los casos en los cuales se conoce el presunto autor genrico de las violaciones (8049 casos), el 75,4% de los casos se atribuyeron a responsabilidad del Estado: por perpetracin directa de agentes estatales, el 17,53% (1411 vctimas); y por tolerancia o apoyo a las violaciones cometidas por paramilitares, el 57,87% (4658 vctimas). A los grupos guerrilleros se les atribuy la presunta autora del 24,59% de los casos (1980 vctimas).Ver: Informe para el Examen Peridico Universal de Colombia, de julio de 2008, p. 1; elaborado por: Alianza de Organizaciones Sociales y Afines; Asamblea Permanente de la Sociedad Civil

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En lo relacionado con los paramilitares, el Gobierno desarroll un proceso de dilogo y acuerdos que terminaron con la desmovilizacin de los mximos lderes, de un nmero no determinado de miembros de estos grupos y que devino en una desarticulacin parcial de las estructuras constitutivas de dichas organizaciones. Esto se acompa de la Ley 975 de 2005 de Justicia y Paz, mediante la cual, a cambio de la verdad y la reparacin de las vctimas, el Estado entregaba concesiones en materia de justicia, como grandes rebajas de penas. Cuatro aos despus de iniciado este proceso, aunque los balances son diferenciados,

la comunidad internacional, los organismos de control y, sobre todo, las vctimas del paramilitarismo aseguran que el fenmeno no solo no fue desestructurado, sino que se ha fortalecido bajo nuevas expresiones en varias regiones del pas y, an ms grave, ha continuado su insercin en las
estructuras institucionales y su articulacin con el narcotrfico. Prueba de ello es que Desde comienzos del 2008 las acciones unilaterales por ao de los llamados grupos neo-paramilitares han sido mayores que las realizadas por las FARC. Esta es la segunda vez en la historia reciente del conflicto armado colombiano que se presenta una situacin tal, en la que grupos armados ilegales diferentes a esa guerrilla han tenido una mayor capacidad operativa en acciones no directamente ligadas al combate que la de la organizacin rebelde en contra de la cual se ha centrado la poltica de seguridad del presidente Uribe. 52 Desde la perspectiva de las vctimas, no se ha avanzado en la realizacin de los derechos a la verdad, la justicia y la reparacin; por el contrario, ha aumentado la revictimizacin y el hostigamiento a sus organizaciones, y el acceso a la verdad est limitado por la extradicin de los lderes paramilitares y la poca operatividad de la ley. Algunas cifras, hasta finales de 2008, confirman la debilidad del proceso de Justicia y Paz: haban postulado a la ley de justicia y paz 3572 personas, de las cuales ms del 95% pertenecan a los grupos paramilitares; se haban iniciado 1679 versiones libres, de las cuales el 90% han terminado por la no ratificacin de las vctimas; se haban confesado 4678 hechos, de 18.431 enunciados, y 18.839 vctimas haban participado, de un total de 168.090 relacionadas. 53 Un informe detallado del balance sobre los

por la Paz; Coordinacin Colombia-Europa-Estados Unidos; Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo; Mesa de Trabajo Mujer y Conflicto Armado; COALICO; Observatorio sobre Discriminacin Racial; CECOIN ; y OMCT. Consultado en enero de 2010, en http://www.colectivodeabogados.org/IMG/pdf/Informe_final_para_el_EPU_Colombia-1.pdf.
52 Corporacin Nuevo Arco Iris, Observatorio del Conflicto Armado (2009). "Sobre paramilitares, neo-paramilitares y afines: crecen sus acciones criminales. Qu dice el Gobierno?" en Informe especial 2009 El declive de la seguridad democrtica?, p. 44. Consultado en enero de 2010, enhttp://www.nuevoarcoiris.org.co/sac/files/oca/analisis/Consolidado_informe_2009.pdf.

Corporacin Nuevo Arco Iris, Programa Poblaciones afectadas por el Conflicto (2009). Foro Aplicacin de la Ley de Justicia y Paz: Logros y dificultades desde la perspectiva de las vctimas. Power Point consultado en enero de 2010, en http://www.nuevoarcoiris.org.co/sac/files/paca/documentos/informe_ley_975_balance.pdf.

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derechos a la verdad, justicia y reparacin lo constituye el reciente informe producido por el Movimiento de Crmenes de Estado, Movice. 54

Esta situacin ha llevado a la profundizacin de la crisis humanitaria, expresada en la continuidad y aumento del desplazamiento forzado; la limitacin a la libertad de prensa; el aumento de las ejecuciones extrajudiciales; la extensin de campos minados; la persecucin, exilio y asesinato de miles de lderes sociales, sindicales y polticos de oposicin; y el aumento de las vctimas del conflicto armado. 55

El rgimen poltico en Colombia se presenta en una condicin muy particular en el concierto de Amrica Latina y en el contexto de la globalizacin. La posibilidad de una nueva reeleccin presidencial o en su defecto de la seguridad democrtica anuncia el establecimiento de una especie de dictadura civil al frente de un Estado fuerte para el control militar del territorio, la consolidacin de un modelo de desarrollo capitalista salvaje, la eliminacin de las garantas para el ejercicio de la oposicin social y poltica, y dbil para el avance en la implementacin de alternativas de justicia y equidad para la sociedad.

Algunas reflexiones para el proceso de incidencia en polticas pblicas y el enfoque de Accin sin Dao
Se ha hecho un recorrido que busca resaltar la naturaleza histrica, compleja y contradictoria del Estado, y el rgimen poltico colombiano como espacio y actor de las polticas pblicas.
Es de resaltar que Colombia cuenta con un referente estructural,

contenido en su Carta Constitucional, que perfila las potencialidades del Estado Social de Derecho para la promocin de la ciudadana y

para la contienda poltica alrededor del valor de la dignidad humana, los derechos fundamentales y el carcter vinculante de las polticas pblicas frente a la realizacin de dichos derechos. En este sentido, es relevante el protagonismo que tiene la justicia a travs de las altas cortes, que se convierten en el nico resquicio institucional para defender y promover, desde la participacin ciudadana y el fortalecimiento de la institucionalidad pblica, el Estado Social de Derecho con todo su aparato axiolgico y normativo.

Al mismo tiempo, esta contienda se viene dando y se ubica en el marco de un conflicto social y poltico de grandes proporciones, en el que resulta muy sensible el hecho que no solo se venga desmontando el Estado Social de Derecho, sino que la
54 55

MOVICE, CSPP, Colectivo de Abogados Jos Alvear Restrepo (2009). p. cit., p. 208.

Al respecto, se recomienda consultar a profundidad el Informe para el Examen Peridico Universal de Colombia, de julio de 2008, p. cit.

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institucionalidad del Estado sobre todo las ramas Ejecutiva y Legislativa est imbricada por estructuras ilegales, que le restan legitimidad y que estn comprometidas con la violacin de los derechos humanos y la vulneracin de la dignidad de los ciudadanos.

Es en este contexto en el que se instalan los procesos de incidencia en materia de polticas pblicas en Colombia desde la sociedad civil y es en este marco que se fraguan la mayora de polticas pblicas que no cuentan con la participacin efectiva de la poblacin. El enfoque de Accin sin Dao, en materia de paz, accin humanitaria y desarrollo, no puede menos que revitalizar la lucha poltica por la defensa del Estado Social de Derecho, como va para el respeto de los derechos fundamentales y la dignidad como valor supremo de los ciudadanos y de la sociedad colombiana.

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Unidad 3. Una mirada desde la Accin sin Dao


De qu manera, en el proceso de construccin de las polticas pblicas, se produce o aumenta el dao?

c
Implementacin. Evaluacin.

El proceso de construccin de las polticas pblicas:

En esta unidad se aborda la tercera pregunta propuesta para este mdulo: De qu manera, en el proceso de construccin de las polticas pblicas, se produce o aumenta el dao? Se entiende que el proceso de construccin es complejo e involucra, aunque no de manera lineal, las cinco etapas que propone el modelo secuencial para el anlisis de polticas pblicas (descrito en la Unidad 1).

Identificacin del problema.

Formulacin de soluciones.

Toma de decisiones.

Para abordar esta pregunta, en cada una de las etapas del ciclo de poltica se desarrollan los conceptos bsicos y se ilustran ejemplos del contexto colombiano, que se retoman de la unidad anterior, relacionados con la accin humanitaria, el desarrollo y la paz, en los cuales se evidencia la produccin de dao.

La construccin del problema e inscripcin en la Agenda Pblica Elementos generales:


Un primer momento lo constituyen la percepcin y el reconocimiento del problema por parte de uno o varios actores sociales. En un segundo momento, se organiza el problema en trminos de formulacin bsica, causalidad, caractersticas, afectacin e identificacin de los sujetos involucrados y del rol del Estado. Finalmente, lo cual no siempre ocurre se logra la inscripcin del problema en la Agenda Pblica, definida como un "conjunto de problemas percibidos que necesitan un debate pblico o,

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incluso, la intervencin (activa) de las autoridades pblicas legtimas (Padioleau, 1982:25). 56.

A la inscripcin se puede llegar por distintas vas 57, como la de la movilizacin, cuando hay un conflicto evidente entre autoridad y grupos; la oferta poltica, cuando la oposicin genera la demanda; la mediatizacin, cuando los medios de comunicacin crean la oferta y movilizan la demanda, por lo general de manera ficticia y transitoria; la anticipacin, cuando la inscripcin la hace la autoridad pblica; y, finalmente, la accin corporativa silenciosa, que se presenta cuando los grupos de poder, casi siempre econmico, como el Banco Mundial o el Fondo Monetario Internacional, llevan la iniciativa. Se habla de ventana de poltica cuando se juntan condiciones tcnicas, sociales, econmicas y polticas para que un problema se pueda posicionar en la Agenda. La respuesta por parte de las autoridades pblicas frente a la inscripcin va desde el rechazo total hasta la anticipacin, pasando por la dilacin, la asuncin parcial sin respuesta y la respuesta menor, entre otras.

Un aspecto central, relacionado con el posicionamiento de un problema, es que se requiere que, a nivel poltico, ideolgico y tcnico, su lenguaje sea asequible para las autoridades de turno. Esto implica negociaciones y cambios a las demandas originales, materia de fuerte contienda poltica, en la medida en que la formulacin de un problema y su forma de inscripcin determinan las formas de entendimiento de la solucin. Cuando el rgimen es totalitario, es posible que no se logren negociaciones, y se impongan una sola mirada y un solo lenguaje alrededor del problema.

Algunos ejemplos y reflexin sobre los daos:


Bajo el actual rgimen poltico, muchos problemas han sido inscritos en la Agenda a expensas de la autoridad pblica, bajo presin corporativa, de la inversin extranjera y de los organismos multilaterales, y en medio de fuertes campaas mediticas. 58 La oposicin y la movilizacin social han logrado pocas veces inscribir problemas en la Agenda pblica y han predominado respuestas de estigmatizacin, anticipacin y de dilacin. En el caso del Referendo del Agua, 59 la sociedad civil logra inscribir, con el
56 57 58

Tomado de Roth, 2002, p. cit., p. 57. Tomado de Roth, 2002. p. cit., p. 64.

Al respecto, debe analizarse todo el proceso de desprestigio de la gestin pblica, presentada como ineficiente en el sector de servicios y produccin industrial, como problema posicionado por el Gobierno mismo y como parte de la presin de intereses corporativos, inversin extranjera y organismos multilaterales.
59

El Referendo por el Agua ha sido una iniciativa ciudadana para convocar un referendo que consagra el agua como un derecho y un bien pblico, que recibi trmite en el congreso durante 2009 y aunque fue aprobada, la pregunta final con la cual sera convocada la consulta se cambi en el sentido de favorecer la privatizacin. Ante la presin nacional e internacional, en un ao de discusin sobre el cambio climtico, el Congreso reconsider la discusin y, en diciembre de

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respaldo de ms de dos millones de firmas, el problema del agua como derecho humano y bien pblico; y el Congreso, a expensas del Gobierno, anticipa, tergiversa y recodifica en sentido contrario la naturaleza del problema, al aprovechar la iniciativa para buscar una reforma que consolide la poltica de privatizacin, deslegitimando as mecanismos de reforma legal a expensas de la iniciativa popular. La problemtica humanitaria y de derechos humanos expresada en temas como el de las ejecuciones extrajudiciales y la persecucin a defensores de derechos humanos, entre otros, al tratar de ser inscrita en la Agenda pblica de conformidad con estndares internacionales y nacionales de derechos humanos, ha encontrado por parte de las autoridades una respuesta manipulada bajo la lgica de la lucha antiterrorista, en la cual el Estado, a quien le cabe la titularidad de las obligaciones en materia de derechos humanos, se presenta al contrario como vctima. Es el caso del trmite de la ley de vctimas, 60 la cual fue hundida por la bancada oficialista en el momento en que la correlacin de fuerzas inclin la balanza hacia el reconocimiento de la tesis de que el Estado, efectivamente, tena una responsabilidad en la violacin de los derechos humanos de las vctimas de los crmenes de Estado. En los ltimos aos, se ha estigmatizado el posicionar el problema de la paz en la Agenda pblica como proceso de negociacin poltica, como materia de participacin de toda la sociedad y como elemento ligado a la justicia social y a la profundizacin de la democracia. El discurso hegemnico en la Agenda pblica alrededor de la paz tiende a registrar solo las iniciativas ligadas a la pacificacin. Bajo los conceptos de Estado comunitario y Estado de opinin, entre los que existe continuidad y coherencia; el Gobierno se abroga la potestad de inscribir todo tipo de problemas en la Agenda pblica, mediante la captura directa y con estatuto de verdad de la opinin de la comunidad, conformando una comn opinin sobre los asuntos pblicos, sacralizada luego de manera meditica en un ejercicio autoritario que lesiona principios democrticos ligados a la pluralidad, participacin informada, el debate pblico, el trmite institucional y el equilibrio entre las ramas del poder pblico. Son los consejos comunitarios, las encuestas gubernamentales por internet, las encuestas especializadas de opinin y las consultas restringidas las que viabilizan las formas y los contenidos de los problemas que pueden ser colocados en la Agenda pblica. La exclusin o subordinacin de mltiples problemas, de manera sistemtica, dentro de la lgica de la Agenda pblica liderada por el Gobierno, atenta contra la

2009, nuevamente el Congreso ratifica la continuidad del trmite, pero insistiendo en el cambio de la pregunta. Para mayor informacin, consulte el artculo presentado en Razn Pblica, en enero de 2010, en http://www.censat.org/noticias/2010/1/28/El-Referendo-por-el-Agua-en-un-ano-de-grandes-decisiones/
60

El proyecto de ley de vctimas fue una iniciativa de origen parlamentario que, por incidencia de la sociedad civil, modific aspectos sustanciales, como el de reconocer la responsabilidad de agentes estatales en la comisin de violaciones de derechos humanos, y en consideracin a que el proyecto iba a ser aprobado con este concepto, la bancada gubernamental logr hundirla. Para mayor informacin, se sugiere la lectura del artculo "Por una Poltica pblica para las vctimas", publicado en Caja de Herramientas, Ao 18, Nro. 133, Julio de 2009, disponible en http://www.viva.org.co/Periodico%20Caja%20de%20Herramientas/Caja%20133/index%20-%20pagina%2013.html

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dignidad, autonoma y libertad de los diferentes sujetos sociales que luchan por participar pacficamente en de la vida poltica del pas. Este tipo de prctica no lleva a la guerra ni a las armas a la sociedad en su conjunto en el caso colombiano, pero s alimenta el discurso y la prctica de los actores armados. Paradjicamente, buena parte de la Agenda sobre guerra y paz la ponen los actores armados en Colombia antes de la seguridad democrtica, y con mayor fuerza durante esta, sea de manera activa o sea porque sirve de justificacin para mantener el juego de la guerra en los primeros lugares de la atencin pblica nacional e internacional.

As, por ejemplo, en la primera semana de noviembre de 2008, cuando estaba reunida la Minga indgena 61 en la ciudad de Cali esperando sostener un dilogo poltico directo con el Presidente de la Repblica, fue la liberacin de un secuestrado de las FARC el tema que domin la escena poltica, como parte de un deliberado y acrtico despliegue meditico. El mencionado encuentro no se dio, por decisin presidencial en ese momento, noticia que no tuvo importancia pese a que ms de 50.000 indgenas, campesinos, afrocolombianos, mujeres y otros sectores estaban intentando incidir, de manera pacfica, en la formulacin y toma de decisiones sobre las polticas pblicas en materia de derechos humanos, recursos naturales y pueblos indgenas. Ocho das despus, el Gobierno accedi al encuentro con el movimiento indgena y la mayor parte del debate se centr solamente en posicionar, por cada una de las partes, su visin sobre la problemtica y el conflicto que motivaba la necesidad del dilogo. Se trataba, en ltimas, de una disputa poltica sobre los trminos en los cuales poda quedar formulado el problema en la Agenda pblica. Llegar a este punto ha significado al movimiento indgena, al menos en los ltimos cuatro aos, mltiples movilizaciones nacionales, la eliminacin de muchos de sus dirigentes, la violacin sistemtica de sus derechos humanos. De hecho, tres semanas antes de esta reunin, la fuerza pblica arremeti contra la movilizacin, causando heridas a 120 comuneros indgenas y, al parecer, la muerte a dos indgenas. 62

La Minga social y comunitaria es la expresin con la que el movimiento indgena, en primer trmino, y luego un amplio conjunto de sectores sociales ha denominado a una novedosa forma de organizacin, coordinacin y movilizacin social alternativa; tiene sus orgenes en 2004, cuando los indgenas del Cauca se movilizaron hacia Cali para posicionar una agenda de discusin poltica con la sociedad, el Estado y el Gobierno a favor de la vida, los derechos humanos, la defensa de los territorios y el Estado social de derecho, as como de la movilizacin, y en contra de los tratados de libre comercio. A partir de entonces, ha venido creciendo la convocatoria y la plataforma poltica se ha consolidado alrededor de estos temas y, en el mes de octubre durante todos estos aos, se han organizado variadas formas de movilizacin; la ms significativa ha sido la de 2008, por su impacto poltico al lograr, por primera vez en la historia reciente, convocar en los territorios indgenas al Presidente de la Repblica para realizar un dilogo poltico, y luego de resistir un fuerte proceso de represin, deslegitimacin y desprestigio por parte del mismo Gobierno. En 2009, la Minga se ha internacionalizado al estar fuertemente articulada con el proceso global de defensa de la Madre Tierra y del medioambiente emprendido por mltiples movimientos sociales a nivel mundial. Para mayor informacin, se recomienda ver los documentales realizados por Hollman Morris Producciones. en http://vodpod.com/watch/1161220-la-mingaindgena-parte-23
62 Estas muertes an son materia de investigacin. Para mayor informacin, vea el artculo "Fuerza pblica colombiana viola abiertamente la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas", de la Red de defensores de DDHH no institucionalizados. Consultado en diciembre de 2009, en http://www.dhcolombia.info/spip.php?article665.

61

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La formulacin de las soluciones y la toma de decisiones: procesos complementarios e independientes Elementos generales:

Toma de decisiones: Formulacin:


- Deber ser. - La racionalidad absoluta. - La racionalidad limitada. - Ajuste incremental. - Anarqua organizada. - La eleccin pblica.

La formulacin, que no siempre sigue a la inscripcin de un problema en la Agenda Pblica,

establecer un escenario futuro que acerque la condicin actual de un problema a su deber ser, as como la forma de lograrlo. Aunque la racionalidad tcnica es dominante, su adscripcin metodolgica y su relacin con el contexto sociopoltico determinan sus formas, pesos especficos y los tipos de formulacin.

es principalmente un ejercicio de planeacin. Los diferentes modelos de planeacin buscan

externalidades y del juego poltico. Roth 63 recoge cinco modelos para este proceso, as: La racionalidad absoluta, donde el decidor tiene gran libertad para decidir con base en elementos objetivos provenientes del anlisis tcnico. El de racionalidad limitada, en el que se admite mayor juego a los actores externos, y la decisin busca equilibrios entre lo preferible y lo posible. Un tercer enfoque, es el del ajuste incremental, en el que hay un peso grande para la experiencia, la intuicin, el comportamiento de las fuerzas en cuestin y una cierta actitud de ir saliendo del paso. El modelo de descarta la racionalidad e invoca la ambigedad en los valores, la informacin disponible y la complejidad de las decisiones. Y el modelo de

La toma de decisiones, por su parte, es un proceso complejo y dependiente de las

anarqua organizada

eleccin pblica, que incorpora la visin econmica a las decisiones, y establece


63

Roth, 2002p. cit.

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que estas responden, para el conjunto de los actores, a esfuerzos para maximizar beneficios e intereses individuales. Debe advertirse que estos modelos tienen un mayor nivel de aplicacin cuando se trata de aspectos menos estructurales y ms funcionales dentro de la organizacin de una sociedad.

Pero la toma de decisiones tiene que ver tambin con el tipo de estructuracin y respeto de las reglas de juego existentes en el conjunto de la institucionalidad pblica y en el Gobierno sobre qu, cundo, cmo, con quin y con qu recursos se toman las decisiones. En situaciones en las cuales se desequilibran las relaciones entres las tres ramas del poder pblico en particular en desventaja para el rol de la Justicia; cuando las formas de representacin estn restringidas a espacios formales como es el caso del Congreso, que en la actualidad se encuentran invadidos por poderes extrainstitucionales; cuando se cancela progresivamente el ejercicio de la oposicin, entonces la toma de decisiones responde a un modelo de racionalidad absoluta en el que la sociedad es reducida a la opinin bajo el concepto de actual Gobierno.

Estado de opinin

impulsado por el

El proceso de formulacin y decisin, como ya se advirti en la Unidad 1, requiere involucrar aspectos de debate sobre la relacin entre conocimiento y poltica que vale la pena retomar aqu:

1 No siempre a una formulacin sigue una decisin. Es posible que no surja ninguna y esa ya es una decisin, o que surja la necesidad de nuevas formulaciones o que se posponga una decisin que pareciera urgente. Esto significa que los tiempos del conocimiento y la informacin no necesariamente son los tiempos de la poltica.

El conocimiento mismo es un campo de contienda poltica. Los marcos conceptuales y metodolgicos, los instrumentos utilizados, el origen y prestigio de quien realiza las formulaciones, el financiamiento para las formulaciones, etc., son elementos que, aunque pueden tener lgicas y ritmos propios, adquieren una configuracin poltica alrededor de los escenarios concretos en los cuales son retomados. Por lo tanto, el conocimiento y el proceso de formulacin no estn a salvo de intencionalidades e intereses.

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- Algunos ejemplos y reflexin sobre los daos:

Se plantean algunos ejemplos relevantes para el enfoque de Accin sin Dao (EASD) en los momentos de formulacin y decisin frente a las polticas de desarrollo y derechos humanos, que revelan el papel de la sobredeterminacin de los modelos de desarrollo y de los regmenes centralistas, as como la tendencia a desconocer el derecho a la participacin.

- El modelo de mercado regulado y su sobredeterminacin en la formulacin de las polticas pblicas:


La preeminencia del mercado, la maximizacin de la ganancia versus la distribucin, la reificacin de los modelos matemticos y economtricos para validar las polticas, y la exclusin en la participacin sobredeterminan el proceso de formulacin de las polticas pblicas. En el marco de estas polticas, los derechos a la salud, educacin, vivienda y a la tierra son parcialmente atendidos mediantes prestaciones y subsidios a la demanda que operan como mercancas, desplazando la fuerza de la institucionalidad del Estado hacia la garanta del funcionamiento del mercado a travs de seguridad jurdica, fsica e ideolgica para sus agentes.

- El desconocimiento de los procesos de planeacin local y descentralizada:


El desmonte del proceso de descentralizacin poltica y econmica, el modelo de

pas y el poco poder vinculante que la ley de planeacin otorga a los Consejos Nacional y Territoriales de Planeacin hacen del proceso de formulacin y decisin de polticas pblicas, en lo local, un ejercicio con muchas limitaciones para su implementacin. Esta situacin, entre otras, atenta contra la autonoma de las

mercado en las polticas pblicas, el poco margen de maniobra para la democracia local sobre todo en las ciudades pequeas y en las regiones pobres del

entidades territoriales y, por tanto, contra la dignidad y libertad de sus individuos y comunidades. Este esquema dificulta el emprendimiento efectivo y
sostenible de polticas locales que den respuesta al conflicto, a las crisis humanitarias y a la inequidad socioeconmica.

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En este marco, por ejemplo, el ejercicio de procesos de formulacin y decisin local traducido en ejercicios de presupuestacin local, 64 planes locales de salud y educacin, estrategias de proteccin y desarrollo ambiental, los planes de accin en derechos humanos encuentra un lmite estructural en el modelo de desarrollo, en la centralizacin institucional que ha profundizado el actual rgimen y, en consecuencia, en la no disponibilidad de recursos econmicos pblicos ni autonoma poltica para ponerlos en marcha. No obstante lo anterior, los ejercicios de participacin se convierten en s mismos en espacios de construccin de lo pblico y de la democracia en lo local, que requieren sostenibilidad y mayor dimensionamiento poltico para poder incidir en futuros procesos de formulacin y decisin.

- La complejidad social y poltica en el proceso de formulacin:


En este punto, cabe analizar con mayor detalle la experiencia que vive actualmente el pas en funcin de la construccin de un Plan Nacional de Accin en Derechos Humanos. Este puede ser un ejemplo de un tema que, luego de muchos aos de contienda poltica por lograr el posicionamiento en la Agenda pblica, finalmente fue reconocido por la sociedad civil, por el Estado y por la comunidad internacional, al punto de convertirse en un mandato su estructuracin, a fin de lograr establecer una poltica pblica vinculante en el tema, pero adems, en un factor de legitimacin para el rgimen y una oportunidad de sostenibilidad y profundizacin en la defensa de los

derechos humanos por parte de la sociedad civil. De hecho, se plantea que el


no avance en la formulacin de dicho plan ha sido uno de los tantos aspectos que incidi en la no aprobacin, por el momento, del Tratado de Libre Comercio por parte del Congreso de los Estados Unidos; y en la permanente preocupacin de la comunidad internacional por la falta de voluntad poltica del Gobierno para avanzar en la superacin de la grave situacin de derechos humanos en Colombia. Este es un caso tpico, en el cual la informacin tcnica y la documentacin son abundantes y difcilmente controvertibles en el campo de lo jurdico y lo sociolgico, por cuanto la evidencia sobre la situacin de derechos humanos en Colombia ha sido materia de la mayor investigacin y seguimiento en el mundo. No obstante lo anterior, el proceso de formulacin se ha convertido en la continuidad de la contienda poltica alrededor de los conceptos y alcances polticos, tcnicos y presupuestales del Plan, y las formas de consulta y participacin del conjunto de la sociedad, entre otros, poniendo en evidencia que se trata de algo ms all de un ejercicio tcnico. Al respecto, el

64

Rodrguez R., Jahir (2003). El presupuesto participativo: Defendiendo lo pblico y construyendo ciudadana. La experiencia del departamento de Risaralda. Colombia: Gobernacin de Risaralda. Consultado en diciembre de 2009, en http://www.eumed.net/libros/2007a/234/30.htm

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anlisis del Movimiento de Crmenes de Estado, realizado en 2008, aporta elementos que reflejan algunas dimensiones del proceso de formulacin. 65

- La consulta previa, un derecho constitucional que debe ser respetado en los procesos de formulacin y decisin.
El Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo, incorporado bajo la ley 21 de 1990 en Colombia, consagra el derecho a la consulta de los pueblos indgenas, sobre todo sobre aquello que afecte la vida econmica y sociocultural en sus territorios. La Constitucin Poltica, en el artculo 330, deja claro el papel de las autoridades

reglamentarios se establece el rol de los consejos comunitarios frente al proceso de etnodesarrollo.

indgenas frente a la definicin de las acciones que pueden llevarse a cabo en sus territorios y en la ley 70 de 1993, para comunidades negras, y sus decretos

No obstante esta normatividad, el desconocimiento por parte de los diferentes Gobiernos y de la institucionalidad pblica, incluido el Congreso de la Repblica, es muy grave en la formulacin y decisin de polticas pblicas, en razn a que actan, ideolgicamente, bajo el modelo extractivo y, en la prctica, bajo la presin de intereses privados sobre los recursos naturales presentes en los territorios de los grupos tnicos.

La Corte Constitucional ha dejado claro en mltiples sentencias, cmo la consulta en s misma es un derecho fundamental que se debe respetar, tanto en las formulaciones y decisiones legislativas como en las que toman las entidades pblicas. 66 En particular. dos sentencias de la Corte Constitucional, la C-030 de 2008, 67 que declar la inexequibilidad de la ley forestal (1021 de 2006), y la C-175 de 2009, 68 que declar inexequible el Estatuto de desarrollo rural (Ley 1152 de 2007), tuvieron en su fundamento el desconocimiento del derecho a la consulta de los pueblos indgenas y las comunidades afrocolombianas, es decir, de la participacin adecuada y ajustada a derecho en los procesos de formulacin y decisin.

"Reflexiones del "movice" frente al plan nacional de accin de derechos humanos", artculo publicado el domingo 6 de enero de 2008, consultado en enero de 2009, en http://www.sinaltrainal.org/index2.php?option=com_content&do_pdf=1&id=106.
66

65

Rodrguez, Gloria (2008). La consulta previa, un derecho fundamental de los pueblos indgenas y grupos tnicos de Colombia. En Revista Grupo Semillas Nro. 36-37. Consultado en enero de 2010, en http://www.semillas.org.co/sitio.shtml?apc=I1----&x=20156105,.

Corte Constitucional (2006). Sentencia C-030/08- Ley 1021 de 2006 (comunicado Nro. 01). Consultado en Revista Grupo Semillas, en enero de 2010, en http://www.semillas.org.co/sitio.shtml?apc=I1----&x=20155468.
68

67

Corte Constitucional (2009). Sentencia C-175. Consultado en enero de 2010 en http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2009/C-175-09.htm.

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Este ejercicio confirma lo plantado en la Unidad 2, en relacin con la contradiccin

constitucional, a la jurisprudencia y a la fuerte accin de incidencia social, jurdica y poltica de la sociedad civil y, en particular, de los pueblos indgenas, afrocolombianos y del movimiento de derechos humanos, ha promulgado fallos que habilitan el ejercicio de ciudadana y fortalecen el Estado Social de Derecho. No obstante lo anterior, mltiples

permanente entre las acciones del Ejecutivo y el Legislativo bajo el rgimen poltico actual y la rama Judicial, que respondiendo al ordenamiento

institucionalidad pblica y el rigor de la presin de los actores armados, como lo registran diversos informes de derechos humanos. 69

procesos de explotacin avanzan en la prctica en territorios indgenas y afro, sin respetar sus derechos y muchas veces con el compromiso de la

- En materia de atencin humanitaria:


Se observa con preocupacin, ms all de los graves problemas de oportunidad, calidad, cobertura, enfoque y discriminacin, el manejo de corte administrativo para la atencin de las vctimas por debajo de los estndares nacionales e internacionales de derechos humanos y mediante esquemas de subsidio a la demanda, como en el caso de la salud, la educacin, la vivienda, la tierra y de pagos directos por vctimas fatales o de reparacin administrativa. Las decisiones en estos casos son centralizadas, las instancias de participacin de las vctimas son precarias y poco vinculantes, y muchas de sus organizaciones son objeto de persecucin y revictimizacin. La participacin social en la formulacin y decisiones sobre polticas de paz integral se ha visto restringida, incluso la intervencin de la sociedad civil sobre expresiones puntuales del conflicto, como la problemtica del secuestro, y las propuestas de en todas sus formas.

acuerdos humanitarios han sido limitadas, condicionadas y estigmatizadas

En un Estado Social de Derecho, la formulacin y decisin en materia de polticas pblicas debe ser un proceso que asegure la verdadera participacin de los ciudadanos, como parte de un mandato que en s mismo contribuye a proteger su dignidad y a garantizar la proteccin efectiva de sus derechos humanos.

69 OACNUDH (2010). Declaracin de la Experta Independiente de las Naciones Unidas sobre Cuestiones de las Minoras, seora Gay McDougall. Conclusiones Preliminares de su visita oficial a Colombia (1 al 12 de febrero), disponible en

http://www.hchr.org.co/documentoseinformes/documentos/relatoresespeciales/2010/relatores.php3?cod=3&cat=82 CIDH, 2010. Observaciones preliminares de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos tras la visita del relator sobre los derechos de los afrodescendientes y contra la discriminacin racial a la Repblica de Colombia, consultado en febrero de 2010 en http://www.cidh.org/countryrep/ColombiaAfrodescendientes.sp/ColombiaAfros2009cap3-4.sp.htm . OACNUDH (2009). Nota del Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indgenas, James Anaya, ante el Consejo de DDHH, consultado enero de 2010 en http://www.hchr.org.co/documentoseinformes/documentos/relatoresespeciales/2009/relatores.php3?cod=7&cat=80.

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-La implementacin Elementos generales:

Para Clausewitz, citado por Roth 70, la implementacin es la continuacin de la lucha poltica con otros medios; para Meny y Thoening, 71 es la fase de una poltica pblica durante la cual se generan actos y efectos a partir de un marco normativo de intenciones, de textos o de discursos. Se reconocen dos tendencias: una, de corte racional, jerrquico, que es el de arriba hacia abajo (top-down), que otorga peso a la racionalidad, al poder, a la superioridad de la poltica sobre la administracin, y considera los problemas de ejecucin como problemas operativos de coordinacin. La segunda tendencia es la de abajo hacia arriba (bottom-up), en la que la implementacin es ms espontnea, depende de la concertacin, de los aprendizajes y de las condiciones de realidad.

En estos marcos surgen varios enfoques:

1) El de la administracin racional, que es el tpico top-down, que rinde culto a la autoridad, tiene jerarqua vertical y gestin administrativa que, observando la regla, debe hacer cumplir los objetivos de la poltica propuesta. 2) El enfoque del buen gobierno, que a partir de un estilo abierto, participativo y vinculante de diferentes actores de la sociedad busca mayor eficiencia en la tarea del Estado; sin embargo, los intereses corporativos y los supremos intereses del Gobierno chocan y eliminan los aportes de la sociedad. 3) El enfoque de gestin pblica, que se preocupa por mejorar las condiciones metodolgicas, administrativas y polticas para la implementacin. 4) El enfoque contingente, descarta la previsibilidad en el proceso de implementacin; parte de considerar que los polticos priorizan tomar decisiones que permitan acumular poder, ms que tomar aquellas que les posibiliten lograr efectividad. 5) El enfoque de ambigedad y simbolismo, en el cual se renuncia a la objetividad de los fines y se busca establecer marcos amplios que posibiliten diversas interpretaciones y maniobra en los niveles de ejecucin. El simbolismo se refiere a privilegiar la enunciacin y la visibilizacin sobre la materializacin de una poltica. 6) Y enfoque bottom-up, por retroceso, busca construir desde los hechos una cadena de abajo hacia arriba, que ascender segn la necesidad y las condiciones para realmente lograrlo.

70 71

Roth, p. 2002, cit, p. 49. Meny y Thoening, J. (1992). Las polticas pblicas. Barcelona: Editorial Ariel S. A., p. 192.

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Algunos ejemplos y reflexin sobre los daos:

Hoy en da, en Colombia, los modelos de implementacin desde la institucionalidad pblica, en consecuencia con las formas como se han formulado las polticas pblicas, combinan tendencias dentro del enfoque top-down. La poltica social en su conjunto, organizada bajo esquemas de subsidios manejados desde el nivel central y administrados por actores privados o en proceso de privatizacin, ms all de los importantes cuestionamientos en materia de derechos, impacto, sostenibilidad y carcter de dominacin poltico-ideolgica, tienen restricciones objetivas para la efectiva, digna, autnoma y libre participacin social. La intermediacin administrativa de actores privados y el papel del sector financiero en el manejo de los recursos pblicos asignados a salud, educacin y vivienda, y los programas de familias en accin, estrategia Juntos y familias guardabosques, se acompaa de dispositivos de mercado bastante estrechos para la operacin. Bajo estos dispositivos, las lneas de inversin, los indicadores para alcanzar, las formas de priorizacin y las metodologas de ejecucin terminan de consolidar un modelo de operacin excluyente, que pese a la incorporacin de procesos de bancarizacin, asignacin de recursos por convocatoria, sistemas de auditora, etc., ha terminado renovando y fortaleciendo viejas redes clientelares.

Las acciones de la Cooperacin internacional, muchas veces consciente de estas limitaciones, apuestan al desarrollo y la paz en escenarios locales. Pero encuentran que las determinaciones del modelo de desarrollo asfixian las mltiples y diversas iniciativas de participacin que emprenden los sujetos sociales y las instituciones locales en medio del conflicto; encuentran, adems, la preeminencia de un rgimen centralizado que promueve un lenguaje de confrontacin, fumigaciones y las polticas de subsidios, en escenarios en donde se estn construyendo alternativas de desarrollo, ejercicios de solucin pacfica de los conflictos y atencin humanitaria integral basada en el empoderamiento de los sujetos sociales afectados. Se conoce, por ejemplo, de fumigaciones en zonas de cultivos de frutales y de seguridad alimentaria en regiones como la de Tierradentro en el Cauca en 2004, en donde se implementaba un programa de desarrollo rural con enfoque intercultural entre los pueblos indgenas, campesinos y afrocolombianos, con el apoyo de la Unin Europea. 72

Este tipo de situaciones no solo producen daos directos a la poblacin afectada; adicionalmente, y an ms grave, producen dao a los sujetos colectivos y a los actores locales, al menoscabar su derecho al desarrollo y a la participacin democrtica.

72

En los municipios de Pez e Inz, entre los aos 2000 y 2005, se implement el programa Tierradentro financiado por la Unin Europea y Accin Social. El componente productivo apoy la instalacin de cultivos de frutales, trigo y caa en diversas zonas de la regin, como parte de una estrategia concertada con las comunidades indgenas para incentivar un modelo de desarrollo alternativo. En 2004, fueron fumigadas buena parte de estas reas (Testimonio del autor, Director nacional de dicho programa).

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Si se asume la implementacin como un proceso de contienda poltica, las polticas sociales crecientemente organizadas bajo modelos de mercado expresados en subsidios en casi todos los frentes sociales definen lmites estrechos para reivindicar, en forma integral, la realizacin de derechos, en la medida en que este tipo de dispositivos asume que el mercado es un buen distribuidor de los bienes y desconoce la contradiccin fundamental entre acumulacin privada e individual, y la satisfaccin colectiva y universal de derechos. Las intervenciones con EASD deben incorporar el anlisis de las implicaciones de estas modalidades de implementacin, para empoderar a los actores locales en el control social y en la decodificacin crtica de estas, tendiente a la promocin de reformas con enfoque de derechos y de participacin.

Evaluacin
La evaluacin es una herramienta muy importante para la valoracin de los procesos de legitimacin.

Elementos generales:
Para Majone, citado por Roth 73 la evaluacin "se ocupa de recolectar, verificar e

interpretar la informacin sobre la ejecucin y eficacia de las polticas y programas pblicos. La evaluacin debe siempre permitir mejorar el conocimiento
de lo que se hace y de sus efectos, de la comunicacin interna y externa y, al mismo tiempo, del control para imprimir ajustes a las actuaciones de los actores comprometidos en determinado proceso. La evaluacin es una herramienta muy importante para la valoracin de los procesos de legitimacin, aunque no siempre se traduzca en mejoras de la poltica pblica como resultado material, pero s en alertas para reforzar el control social.

Algunos ejemplos y reflexin sobre los daos:


Se asiste a un perodo en el cual el Estado comunitario y el Estado de opinin definen los balances sobre las polticas, ms all de la investigacin acadmica y de la investigacin aplicada de las organizaciones especializadas de la sociedad civil. El actual Gobierno ha implementado una dinmica de evaluacin permanente a diferentes niveles, con un elemento distintivo frente a dinmicas similares en el pasado, que ha sido el de vincular ampliamente los medios de comunicacin masiva y el de usar las nuevas tecnologas de informacin. Este elemento ha sido utilizado para desplazar el
73

Roth, p. Cit,2002., p. 137.

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peso que tienen la participacin y el control social, y la institucionalidad en los procesos de evaluacin propios del Estado de Derecho, hacia una especie de nueva institucionalidad annima y desorganizada que es la opinin pblica, la cual se coloca como juez ltimo de toda la gestin pblica.
Al respecto, en una reunin de rendicin de cuentas en materia de derechos humanos, el presidente lvaro Uribe Vlez expresaba: 74 Nosotros creemos que en un Estado de

largo plazo a una poltica de seguridad, que permita que las nuevas generaciones de colombianos vivan libres de guerrilla, de paramilitares, de otras expresiones del narcotrfico. A nosotros nos parece que todos los controles son

all que de la misma interpretacin de los jueces, lo superiormente importante es la opinin pblica, es fundamental para darle sostenibilidad en el

opinin, donde no prevalece el capricho del gobernante, sino el imperio de la ley, y ms

importantes, los que se han incorporado en el proceso evolutivo de formacin del Estado de Derecho. Pero el ms importante de todos es el control de opinin, por eso este ejercicio [los nfasis son del autor].

En este orden de ideas, los ms de doscientos consejos comunitarios durante siete aos, los exmenes a la gestin de los Ministros transmitidos por televisin, las consultas por internet sobre temas relacionados con las polticas pblicas, las rondas especificas de rendicin de cuentas en diversos temas, si bien han generado una impronta en el pas sobre la importancia de la evaluacin de las polticas y de la gestin pblica, al mismo tiempo han ido creando una infraestructura desinstitucionalizada, propia de la propuesta del Estado comunitario, donde demaggicamente se han creado imgenes de participacin y de transparencia, que en realidad se han convertido en mecanismos de consolidacin ideolgica de un rgimen que avanza velozmente en el desmonte del Estado de Derecho. Adicionalmente, en estos ejercicios no es permitido analizar los fundamentos de las polticas ni sus intencionalidades ms profundas. En general, se trata de ejercicios para evaluar los efectos y las operaciones de las polticas, con el fin de ajustarlas y funcionalizarlas dentro de la misma lgica que las determina. Ha sido la justicia, en cabeza de la Corte Constitucional, la que ha viabilizado las demandas de la sociedad civil para evaluar y replantear la poltica pblica desde un enfoque de derechos.

Presidencia de la Repblica de Colombia (2009). Declaracin del Presidente lvaro Uribe al instalar la quinta rendicin de cuentas sobre Derechos Humanos. Bogot, febrero 23 de 2009. Disponible en http://web.presidencia.gov.co/sp/2009/febrero/23/01232009_i.html

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La sentencia T-025 de enero 22 de 2004, 75 la cual declara el estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado en Colombia y ordena poner en marcha de manera integral una poltica de atencin acorde con los preceptos del Estado Social de Derecho, incluidos los estndares internacionales en la materia, demuestra cmo las organizaciones de la poblacin en situacin de desplazamiento, luego de varios aos de demandar del Ejecutivo y del Legislativo la materializacin de una poltica efectiva, debieron acudir a la tutela como prctica rutinaria y casi necesaria para obtener atencin por parte del Estado. Un aspecto fundamental es que, adems, la sentencia crea una comisin de seguimiento, como instrumento de evaluacin con participacin de la sociedad civil, que se ha convertido en un catalizador para los procesos de exigibilidad de cumplimiento de lo contenido en la sentencia original, pero tambin para la expedicin de medidas complementarias a lo largo de estos aos. Se ratifica as el rol protagnico tomado

ramas del poder pblico y del estrechamiento del ejercicio y profundizacin de la democracia en el pas. Esta sentencia ha dado origen, adicionalmente, a mltiples autos e instrumentos

por la Corte Constitucional dentro del actual rgimen en materia de polticas pblicas, en una demostracin desafortunada de la ineficacia de las otras

para profundizar, diferenciar, complementar y garantizar el desarrollo de la poltica pblica en materia de desplazamiento forzado, convirtindose la accin
de la Corte en fuente para la construccin de dicha poltica.

La evaluacin de las polticas pblicas con participacin social es crucial para los procesos de incidencia poltica con enfoque de Accin sin Dao, puesto que constituye el reconocimiento de la voz de los ciudadanos para exigir y participar de la garanta de proteccin y respeto de sus derechos humanos.

Reflexiones generales sobre el proceso de construccin de las polticas pblicas y el enfoque de Accin sin Dao
Con este recorrido a travs de las diferentes etapas en la construccin de las polticas pblicas, se ha buscado sealar los daos que se estn generando

actualmente en varios campos de la accin humanitaria, el desarrollo y la paz en el contexto del actual rgimen poltico, y el tipo de conflicto que vive Colombia. Al mismo tiempo, han ido quedando sealados algunos aspectos clave para
considerar desde la perspectiva de la Accin sin Dao, relacionados con el fortalecimiento de los procesos organizativos y polticos; con el ejercicio de

75

Corte Constitucional (2004). Sentencia T-025 de enero 22 de 2004. Disponible en http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/2501.pdf.

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Especializacin accin sin dao y construccin de paz

contextualizacin, documentacin e investigacin; y con el despliegue de prcticas sistemticas de exigibilidad de derechos, como estrategias para contrarrestar el impacto sobre la dignidad de individuos y colectivos.

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Especializacin accin sin dao y construccin de paz

Unidad 4.

Incidencia en el proceso de construccin de las polticas pblicas y el enfoque de Accin sin Dao
La presente unidad integra los diferentes conceptos y anlisis presentados en el mdulo alrededor de los procesos ciudadanos de incidencia que propendan por la transformacin de las polticas pblicas, con un enfoque que promueva el respeto por la dignidad y los derechos fundamentales. Para avanzar en este cometido, se presentan, en su orden: consideraciones generales, que incluyen el concepto y las condiciones para la incidencia; a continuacin, una revisin panormica sobre las estrategias para la incidencia, en tercer lugar, algunos elementos sobre la planeacin de procesos de incidencia, y finalmente, unas reflexiones de articulacin con el enfoque de Accin sin Dao.

Consideraciones generales y concepto de incidencia


La incidencia en el proceso de construccin de las polticas pblicas en Colombia plantea la reflexin sobre las condiciones en las cuales es preciso transitar para lograr impactar dicho proceso. El ejercicio mismo de incidencia no debe ser, adicionalmente, un escenario de produccin de dao sociojurdico, psicosocial y material. Los diferentes actores sociales que en Colombia intentan posicionar problemas en la Agenda pblica, en trminos que no corresponden a la lgica gubernamental sobre todo en materia de derechos humanos, desarrollo y paz, vienen siendo sometidos a persecucin, hostigamiento y a violaciones sistemticas de los derechos humanos 76.
En cualquier caso, los actores de la Cooperacin internacional, las ONG, los funcionarios comprometidos con el cambio y, en general, la sociedad civil deben ser conscientes sobre la importancia de desatar procesos tendientes a impactar la construccin de las polticas pblicas en sus diferentes momentos: inscripcin en la Agenda, formulacin y toma de decisiones, implementacin y evaluacin, y en los niveles estructurales y operacionales de las polticas.

Se parte del hecho de que Colombia se encuentra en una situacin de conflicto, con una grave crisis humanitaria y altos niveles de inequidad e injusticia, y bajo un rgimen poltico con fuertes rasgos de dictadura civil. Toda esta situacin ha generado dao en los proyectos de vida de las personas y de los colectivos, con implicaciones jurdicas, psicosociales y materiales.

En el captulo 2 y 3 se profundiz en este aspecto y se sealaron algunas de las fuentes de informacin que pueden ser consultadas al respecto.

76

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Especializacin accin sin dao y construccin de paz

Las polticas pblicas son la forma como el Estado responde, en razn de su titularidad, de obligaciones para realizar los derechos de los ciudadanos y, por ende, para asegurar el respeto a su dignidad.

La intervencin sobre las polticas pblicas tiene fundamento en los principios que rigen el Estado Social de Derecho y que estn presentes en los diferentes instrumentos internacionales de derechos humanos. Las polticas pblicas son la forma como el Estado responde, en razn de su titularidad, de obligaciones para realizar los derechos de los ciudadanos y, por ende, para asegurar el respeto a su dignidad. Las polticas pblicas ajustadas a derecho no son facultativas; son inherentes a la razn de ser del Estado mismo, como lo ha interpretado y consagrado la Corte Constitucional en las motivaciones de mltiples sentencias, como la T-025 y la T-760. Las polticas pblicas realizan los fines del Estado, cuyo poder fundante deriva de los ciudadanos, quienes son sujetos de derechos y, por tanto, sujetos de dignidad.

Concepto de incidencia y Enfoque de Accin sin Dao


Para WOLA, 77 la incidencia son los esfuerzos planificados por parte de la ciudadana organizada en su afn de influir polticas y programas gubernamentales a travs de la persuasin y la presin social. La incidencia poltica es el medio por el cual

individuos, grupos o sectores de la sociedad civil se involucran en procesos polticos para hacer valer sus intereses particulares y, al mismo tiempo, volver a los gobiernos ms responsables, transparentes y abiertos a la participacin ciudadana.

Puede agregarse que el proceso de influencia busca afectar los procesos de identificacin, posicionamiento en la Agenda pblica, formulacin, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas en sus dimensiones operacionales (acciones) o funcionales (instituciones) o estructurales (leyes orgnicas, constitucin, etc.), con un enfoque de derechos, construccin de ciudadana y fortalecimiento del Estado Social de Derecho.
En una perspectiva de Accin sin Dao, estos procesos de influencia deben ser asumidos como ejercicio de derecho y construccin de sujetos polticos, y no como consolidacin de redes clientelares o trfico de influencias.

77

Oficina de Washington para Asuntos Latinoamericanos, WOLA (2002). La planificacin participativa para la incidencia poltica: una gua prctica, Washington, 1998, p. 8. En PIDHDD (2004). Para exigir nuestros derechos: Manual de exigibilidad en DESC, artculo de Irma Garca y Lida Guaryn, p. 64.

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Especializacin accin sin dao y construccin de paz

Condiciones para la incidencia

Se entiende por condiciones de incidencia el conjunto de valores y capacidades con los que cuentan los actores de incidencia para adelantar las acciones que se proponen. En relacin con los valores, se introduce aqu una reflexin necesaria sobre el sujeto que adelanta los procesos de incidencia, con el fin de asumir integralmente este proceso, ms all de una bsqueda que solo se ubica en los blancos u objetivos de incidencia para arrebatar poder o influir sobre este y no se pregunta por la

necesidad de construir referentes ticos alternativos dentro del proceso de transformacin social.

Con frecuencia se denuncia que los sujetos que participan en procesos de exigibilidad e incidencia poltica reproducen en sus prcticas sociales y polticas, tanto pblicas como privadas, aquellos valores que cuestionan a los denominados blancos de incidencia. Por ejemplo, se conoce de las prcticas antidemocrticas, autoritarias, machistas, discriminatorias, y poco plurales y transparentes de los lderes de algunas organizaciones sociales o no gubernamentales (ONG), que justamente trabajan sobre la crtica de estos valores. Por lo anterior, es necesario que el sujeto de incidencia tenga conciencia

sobre su identidad y legitimidad, sobre su reconocimiento y, en general, sobre todos aquellos aspectos que lo convierten en un referente para emprender y sostener acciones de incidencia. En lo relacionado con las
capacidades, se refiere a aquellas condiciones con mayor nivel de objetividad que determinan el alcance y la base material para adelantar las acciones de incidencia. Se destaca aqu la infraestructura organizativa, que incluye sus herramientas tcnicas y presupuestales. Algunos aspectos que definen dichas condiciones son los siguientes:

Identidad

Legitimidad

Reconocimiento y capacidad de convocatoria

Capacidad organizativa

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Especializacin accin sin dao y construccin de paz

- Identidad:
Quin es el sujeto que incide?, Por qu y para qu est constituido?, Qu posicin ocupa en relacin con el campo de incidencia en el cual acta?, Cules son los valores que lo caracterizan?, Qu lo asemeja o lo diferencia de otros sujetos?

Son preguntas que ayudan a definir la identidad de cualquier sujeto y que deben ser respondidas, ms all de un requerimiento formal, como un imperativo tico-poltico que adems garantiza mayor eficacia poltica en los procesos de incidencia que adelante. Las respuestas a estas preguntas deben alimentar todo el desarrollo poltico, organizativo, metodolgico y comunicativo del sujeto que incide, a fin de evitar incoherencias.

- Legitimidad:

El sujeto de incidencia:
Rene condiciones ticas, polticas y legales que lo habilitan para actuar en propiedad sobre los objetivos que se propone?, Cuenta con una estructura organizativa y de liderazgo que represente valores democrticos, de participacin, transparencia, equidad de gnero, generacin, etnia? Segn sea el caso, Cuenta con los requerimientos legales exigidos?

El sujeto poltico:
Tiene en su trayectoria hechos que cuestionen su capacidad y legitimidad? y, si los ha habido, Los ha aclarado suficientemente?

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Especializacin accin sin dao y construccin de paz

- Reconocimiento y capacidad de convocatoria:


Quines conocen y cuentan con el sujeto de incidencia?

Se trata de un balance que va ms all de la visibilidad y se instala en el campo de las relaciones con otros sujetos, que aunque pueden estar a favor o en contra, no dudan en reconocer el papel y la pertinencia del sujeto para el proceso de incidencia. Esto incluye: a quines y en qu medida est el sujeto en capacidad de convocar?, y tambin por quines, cundo y en qu medida el sujeto es convocado.

- Capacidad organizativa:
Se refiere a la infraestructura funcional, normativa, reglamentaria, tcnica y financiera del sujeto de incidencia. Sea que se trate de una red, un movimiento, una organizacin social, un grupo de trabajo, un consorcio, una ONG, etc., debe establecerse la capacidad organizativa en funcin de las acciones planeadas y las capacidades, buscando evaluar la proporcionalidad, la pertinencia y la oportunidad. Se destaca aqu un balance sobre las capacidades de generacin y difusin de conocimiento, visibilidad, comunicacin, interlocucin y dilogo pblico, etc.

Criterios para la incidencia y el Enfoque de Accin sin Dao

En primer lugar, el proceso de incidencia en polticas pblicas tiene una connotacin poltica y vinculante para el fortalecimiento de la ciudadana y para contribuir a superar la espiral del dao en medio del conflicto en Colombia. Este carcter se expresa en que las intervenciones de la sociedad civil y la Cooperacin internacional en materia de derechos humanos, desarrollo y paz deben tener una perspectiva de afectar las polticas pblicas.

2
En segundo trmino, y bajo el enfoque de Accin sin Dao, debe haber una prioridad en el sentido de promover la construccin de ciudadana de derechos y ciudadana poltica, es decir, interlocutar, promover y construir sujetos polticos de derechos. Esto implica que no solo se es titular de derechos, sino que es necesaria la participacin social y poltica para influir en los asuntos pblicos, ya sea individual o colectivamente, y desde el enfoque diferencial de gnero, etnia, generacin y estado de salud, y siempre como sujetos histricos.

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Especializacin accin sin dao y construccin de paz

Herramientas para el proceso de incidencia y su relacin con el Enfoque de Accin sin Dao
Se refiere al conjunto de instrumentos tcnicos y polticos que permiten al sujeto de incidencia realizar, de manera concreta, las acciones correspondientes. En primer lugar, se presentan aspectos sobre el proceso de planeacin, que se convierte en una herramienta articuladora de las dems; y luego, se presentan elementos clave de las herramientas de fortalecimiento organizativo; de documentacin, sistematizacin, generacin y difusin del conocimiento y las experiencias relacionadas; de comunicacin, y la estrategia de exigibilidad integral a nivel social, jurdico y poltico.

Planeacin para la incidencia


En el presente mdulo, el enfoque para este aspecto es el de aportar elementos para la conceptualizacin y el abordaje del tema de la planeacin de la incidencia, ms que desarrollar esquemas operativos. Frente a este ltimo aspecto, existen varios manuales de gran utilidad que pueden ser utilizados como gua, una vez se precisen algunos conceptos en el marco de los cuales se realiza la discusin y la prctica de la planeacin. Se recomienda, en particular, estudiar y analizar los materiales que al respecto ha producido la Oficina en Washington para asuntos latinoamericanos: WOLA, 78 entre los que se destaca el Manual para la facilitacin de procesos de incidencia poltica. 79 El proceso de planeacin para la incidencia, si bien se enmarca dentro de los enfoques y mtodos generales para la planeacin, tiene particularidades de gran importancia que es necesario relevar, y que encuentran mayor apoyo en algunas escuelas que en otras. Tales particularidades pueden resumirse as:

9. La realidad a intervenir es histrica, altamente cambiante y compleja. Su naturaleza

histrica permite leer acumulaciones y tendencias, pero no determinismos ni futuros fijos. Por lo anterior, la planeacin debe buscar articular adecuadamente la fuerza del pasado, la evidencia del presente, la incertidumbre del futuro con la utopa, entendida como aquello que no tiene lugar en las actuales condiciones, pero que puede ser alcanzada si las condiciones son cambiadas.

10.

La planeacin debe analizar no solo las propias fuerzas ni las propias trayectorias, sino tambin las fuerzas y trayectorias de los sujetos y realidades a ser incididos.

78

WOLA (Washington Office on Latin America) es la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos. Sitio web en http://www.wola.org/index.php?option=com_content&task=view&id=52&Itemid=20&topic=Institutional+Publications.

79

WOLA (2005). Manual para la facilitacin de procesos de incidencia poltica, 294 pgs. Consultado en enero de 2010, en http://www.wola.org/media/atp_manual_para_facilitacion_jun_05.pdf.

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Especializacin accin sin dao y construccin de paz

Bajo estas consideraciones, pueden utilizarse elementos de la planeacin estratgica y de la planeacin prospectiva. 80 Con la primera, se aprovechan herramientas que organizan adecuadamente el anlisis del pasado y del contexto, as como las estrategias para avanzar hacia el futuro; en tanto que con la prospectiva, se aborda la dimensin compleja del futuro, de forma de enfrentarlo como diseo, previsibilidad y construccin permanente. Algunos elementos clave que se deben considerar en el proceso de planeacin para la incidencia son los siguientes:

Asumir la variabilidad del sujeto y la realidad a incidir implica pensar en la previsin y

composicin de escenarios posibles y de escenarios por construir; tambin necesita preparar capacidades para ajustar en forma permanente la accin, sin perder los principios orientadores del proceso de incidencia ni la meta buscada, pero redireccionando todo el tiempo lo posible con lo deseable, en un marco de anlisis y monitoreo permanente del contexto.

En el siguiente esquema, se muestra la permanente tensin entre los principios y finalidades que orientan el plan, las metas y lo posible, en medio de la variabilidad del contexto. En esta tensin se definen los alcances de los procesos de incidencia. Grfico 1. Tensiones y alcances en los planes de incidencia Anlisis y monitoreo permanente del contexto

La planeacin prospectiva ha sido definida como el estudio tcnico cientfico econmico y social de la sociedad futura y la previsin de los medios necesarios para que tales condiciones se anticipen, en otras palabras, la prospectiva consiste en atraer y concentrar la atencin sobre el porvenir imaginndolo a partir del futuro y no del presente, aunque este acta en el mtodo de anlisis. Gabia, J. (1999), en "Planeacin prospectiva, herramienta para preparar el futuro de las comunidades acadmicas", Revista Facultad de Medicina, 2003; 51(3):149-157, Bogot: Universidad Nacional de Colombia. Consultado en enero de 2010, en http://www.revmed.unal.edu.co/revistafm/v51n3/v51n3pdf/v51n3a4.pdf.

80

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c
Lo posible en cada momento de ejecucin del plan y en ajuste permanete

Principios orientadores en del Plan de incidencia

Alcances en el proceso de incidencia


Metas a alcanzar, lo deseable en ajuste permanente

El anlisis del contexto implica al entorno externo a la problemtica y a los sujetos


comprometidos como el entorno interno de cada uno, incluido el sujeto que incide. Se busca identificar relaciones de poder, ms que cantidades estticas de este en cada actor. Estas relaciones de poder, adems, son igualmente variables segn el momento, el problema, los intereses y, por tanto, su anlisis debe ser constante.

Es necesario que, en materia de polticas pblicas, se defina adecuadamente si lo

que se busca cambiar son dimensiones funcionales, intermedias o estructurales, tanto de la poltica como de la realidad, para as mismo adecuar el plan en esa direccin. Igualmente, es necesario definir el mbito en trminos de la influencia de la poltica pblica sobre comunidades especficas, regiones o el pas entero.

No es lo mismo, lograr cambios en actos administrativos, en reorganizaciones administrativas o en el nivel de las leyes orgnicas, o en aspectos estructurales. Tampoco es lo mismo pensar en incidir en el mbito comunitario, municipal, regional, nacional o internacional. Igualmente, no es lo mismo incidir para posicionar un problema e inscribirlo en la Agenda, que para la formulacin, decisin, implementacin o evaluacin. En el siguiente cuadro, se busca evidenciar a nivel de mbitos, en las filas, y de niveles de expresin de las relaciones de poder, en las columnas lo distinto que resulta estructurar un programa, un plan y unas acciones de incidencia puntual dependiendo de estas variables y el tipo de problemtica a incidir. Grfico 2: Variabilidad de segn espacios de poder y territorialidad los planes de incidencia

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Especializacin accin sin dao y construccin de paz

Espacios de poder Funcional

Comunitario La autoproteccin diaria de poblaciones en riesgo por el conflicto. Acuerdos, reglas de juego coyunturales.

Municipio Resoluciones para facilitar el apoyo a poblacin desplazada en el momento de la emergencia.

Regin Definicin de apoyos temporales a la gestin municipal.

Pas

Expedicin de circulares administrativas que orienten las acciones de apoyo a nivel municipal de la poblacin afectada. La institucionalidad pblica especfica e intersectorial. Decretos, leyes ordinarias, las polticas existentes. El rgimen poltico, leyes orgnicas, la constitucin poltica.

Acumulados y cristalizacin de estructuras de poder

La estructuracin de la junta de accin comunal o del comit de desplazados.

El funcionamiento de las dependencias de atencin a poblacin desplazada. Las polticas pblicas y la estructura institucional municipal y departamental. Ordenanzas departamentales y acuerdos en consejos municipales. Los conflictos por relaciones de propiedad, la estructura de clases, los conflictos histricos, el modelo de desarrollo regional y local.

Estructural

Los conflictos por relaciones de propiedad y parentesco, la pertenencia tnica, de clase, etc. La insercin dentro del conflicto que gener el desplazamiento.

La formacin social, las relaciones sociales de produccin, etc.

Dada

la complejidad de las realidades a incidir, es recomendable construir programas de incidencia donde los tiempos son ms largos, los recursos ms exigentes y las acciones de tipo estratgico. En el programa, la utopa como futuro a construir y los principios que alientan la accin son preponderantes y menos variables. Al interior del programa, se pueden construir planes especficos de incidencia en los que los tiempos, recursos y acciones se adecuan en razn de los tiempos polticos, las ventanas de oportunidad; se construyen alianzas de mediano y corto plazo dependiendo de cada problemtica. Finalmente, al interior de los planes se construyen las acciones puntuales de incidencia que son de cortsimo plazo, ms coyunturales, flexibles, con alianzas temporales y que en definitiva su curso permite acumular o ajustar los planes y programas de incidencia. deben ser participativos en todos los niveles.

El diseo, ejecucin y monitoreo de los programas, planes y acciones de incidencia

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Fortalecimiento de procesos organizativos

La construccin del sujeto poltico pasa porque las intervenciones prioricen y promuevan aquellos esfuerzos encaminados a que los individuos y sus colectivos recuperen para s la necesidad y la prctica de organizarse, como parte del ejercicio poltico mismo. Estas formas de organizacin pueden y deben ser diversas; sin embargo, deben tener una vocacin de acumulacin y multiplicacin de poderes, por lo que deben ampliarse a travs de redes, plataformas y organizaciones de primer, segundo y tercer nivel. Es decir, deben promoverse la articulacin y la coordinacin como condiciones de eficacia y sostenibilidad. En el mismo sentido, y como construccin de pluralismo y de condiciones de posibilidad, es necesario explorar lo relacionado con el establecimiento de alianzas con aquellos que son distintos, que no piensan igual.

Los procesos organizativos se deben convertir en ejercicios de democracia directa y participativa, y no en apndices annimos de estructuras de representacin vacas y clientelares, tales como las que predominan en los partidos polticos tradicionales y en muchas estructuras organizativas del movimiento social, que se han anquilosado y que, por el contrario, han congelado la dinmica poltica de sus participantes o representados.

Documentacin, sistematizacin e investigacin


Aunque se ha debatido la complejidad de la relacin entre conocimiento y poltica, en cualquier caso, sea uno u otro el momento de la construccin de la poltica, o sea uno u otro para el dilogo poltico, el conocimiento siempre jugar un papel en el curso de la construccin de las polticas. En particular, es necesario que las intervenciones con Enfoque de Accin sin

Dao, desde la cooperacin internacional y la sociedad civil, posicionen de manera fundamental y estratgica componentes, herramientas y actitudes permanentes de generacin y difusin de conocimiento. Para ello, es

necesario rescatar la necesidad de la documentacin oral, escrita, de imgenes, etc. de los hechos, la investigacin en sus diferentes modalidades, la sistematizacin e intercambio crtico y contextualizado de experiencias, y el desarrollo de estrategias de comunicacin, tanto alternativa como a travs de medios de comunicacin. La generacin de conocimiento bajo modelos como el de la investigacin accin participativa mantiene vigencia, por cuanto no solo apunta a los fines de generar conocimiento, sino a que el proceso para lograrlo active procesos de participacin y empoderamiento, y de accin social y poltica. El proceso de generacin de

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Especializacin accin sin dao y construccin de paz

ejemplo, no basta con invitar a los pueblos indgenas a promover sus conocimientos de salud, si se siguen imponiendo polticas pblicas que los desconocen o que, a lo sumo, pretenden subsumir dichos conocimientos bajo lgicas hegemnicas y dispositivos de mercado.

conocimiento debe promover, de manera efectiva, la participacin activa de otras formas y sujetos de conocimiento, y debe hacer de la interculturalidad un principio de accin, en el que las voces distintas y sus poderes se escuchan y se dejan transformar, en nombre del respeto a la dignidad y de la realizacin de los derechos de los participantes. As por

Estrategia de comunicacin
La comunicacin es una dimensin y una herramienta del proceso social que contribuye a dar sentido y a alcanzar los propsitos que las organizaciones se plantean.

En tanto dimensin, es transversal, permanente y compleja, y representa la circulacin y transformacin de mensajes alrededor de las prcticas y las representaciones que buscan modificar a los sujetos mismos que los producen y con quienes estos interactan. En cuanto sentido, la comunicacin es el ejercicio permanente de dilogo entre los sujetos, sus realidades, sus ideales y sus prcticas de transformacin. La comunicacin transparenta una forma de ver el mundo, en particular, aquella dimensin que da cuenta de los tipos de interacciones sociales que existen para transformarlo, mantenerlo o, simplemente, vivirlo. Las prcticas comunicacionales son diversas y pueden variar de una organizacin a otra y de un sujeto de incidencia a otro, segn sea el problema a transformar. Se propone que las organizaciones, dentro de sus programas y planes de incidencia, estructuren estrategias de comunicacin que diferencien dos mbitos: interno y externo.

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Especializacin accin sin dao y construccin de paz

c
El mbito externo debe ser clasificado por pblicos, en la idea de diferenciar y enriquecer en cada caso, tanto los medios como los mensajes. No puede ser el mismo lenguaje el utilizado frente a los espacios acadmicos, la cooperacin internacional, la prensa, los partidos polticos, las instituciones pblicas, las otras organizaciones sociales, etc.

la forma como se comunica la informacin y se construye sujeto de incidencia; es un elemento clave para la construccin organizativa, la democracia interna, la sostenibilidad y la efectividad de la organizacin. No se puede reclamar pluralidad, dilogo pblico o inclusin si las prcticas comunicativas al interior de la organizacin o sujeto de incidencia son jerrquicas, excluyentes, discriminatorias o verticales.

El mbito interno se refiere a

En este contexto, es pertinente desarrollar una estrategia de medios 81 que precise igualmente el sentido, los mensajes y los pblicos a los que se debe llegar, siempre en una actitud comunicativa, que no solo comparte informacin, sino que hace pedagoga, es decir, incide mientras comunica. En particular, las organizaciones sociales y las ONG deben avanzar en la incorporacin de las nuevas tecnologas de informacin NTI buscando siempre ampliar la comunicacin a diferentes sujetos. En particular, este componente permite altos niveles de inclusin y de globalizacin para la incidencia.

La concepcin de la comunicacin en funcin de los procesos de incidencia supera el tema de la difusin y la circulacin de informacin, para convertirse en la metodologa de relacionamiento y construccin permanente de los sujetos y de los procesos de incidencia y transformacin. Igualmente, debe contribuir a la gestin de la cooperacin tcnica y financiera, y de manera importante, a la proteccin desde la visibilidad de la integralidad de todo el proceso frente a las amenazas derivadas de la grave situacin de vulnerabilidad para quienes participan de la defensa de los derechos humanos en el pas. La estrategia de comunicacin, en su contenido y en sus formas, es un puntal del Enfoque de Accin sin Dao, en la medida en que debe contribuir a la dignificacin de los sujetos sociales, en la bsqueda de la realizacin de sus derechos fundamentales y en la medida en que despliega un ejercicio pedaggico de alto valor social.

Se recomienda revisar el manual Construyendo una estrategia de medios para la incidencia poltica, escrito por Andrs McKinley y editado por WOLA (2002). Disponible en http://www.wola.org/media/atp_construyendo_estrategia_de_medios_jul_05.pdf.

81

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Estrategia de exigibilidad integral de derechos

c
Poltica

La estrategia de exigibilidad es una herramienta fundamental dentro de los programas y planes de incidencia, por cuanto materializa el concepto de sujeto de derechos que se moviliza en la demanda de la realizacin y vigencia de estos frente a los titulares de obligaciones, fundamentalmente, del Estado. Se reconocen al menos tres tipos de exigibilidad: la social, la jurdica y la poltica, las cuales aparecen entrecruzadas en la prctica, aunque cada una comporta caractersticas propias. Este tema ser desarrollado a profundidad en el mdulo de DDHH; sin embargo, se sealan aqu algunos elementos de cada una.

Exigibilidad

Social La exigibilidad social

Jurdica

es el conjunto de procesos y acciones que la sociedad desarrolla a travs de demandas, debate pblico, movilizacin, protesta, etc., frente a las autoridades, las instituciones y todos aquellos actores que, teniendo una responsabilidad, estn utilizando el poder del que estn revestidos para vulnerar los derechos de la ciudadana. La exigibilidad social es un termmetro de la vitalidad de una sociedad participante y deliberativa; tambin es el sntoma, en muchos casos, de la existencia de graves violaciones de derechos humanos o de la existencia de conflictos sociales y polticos que originan la expresin de la sociedad civil. La exigibilidad social tiene un repertorio muy grande de expresiones, en las cuales son muy fuertes las identidades y prcticas culturales de los sujetos movilizados.

es el conjunto de procesos y acciones referidas a la demanda por vas jurdicas de la satisfaccin de los derechos de una ciudadana, en referencia a lo previsto en la normatividad y ordenamiento legal de una sociedad. La Constitucin del 91 desarroll mltiples mecanismos para las acciones jurdicas de la poblacin, que se han constituido en muchos casos, como se ha sealado en el caso de la tutela en la nica va para el acceso a la proteccin y a la garanta de los derechos. En trminos de poltica pblica, podra decirse que la movilizacin social y la exigibilidad jurdica se han combinado para que la rama Judicial y, en particular la Corte Constitucional, juegue un papel fundamental en la incidencia y en la transformacin de los programas y planes del Estado, en funcin de atender problemticas sensibles en materia de derechos humanos, civiles, polticos, econmicos, sociales, culturales y ambientales en Colombia. consiste en demandar la responsabilidad poltica que tienen los funcionarios de la rama Ejecutiva y de los organismos de control, as como los congresistas, en la vulneracin de los derechos humanos en razn de las decisiones u

La exigibilidad jurdica

La exigibilidad poltica

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Especializacin accin sin dao y construccin de paz

omisiones que toman frente a las demandas de la ciudadana. Esta responsabilidad poltica puede exigirse a travs de la demanda de informar, aclarar, rectificar, excusar, renunciar, etc., de conformidad con los compromisos legales y polticos propios de los cargos de los implicados. Un ejercicio propio de la exigibilidad poltica es, por ejemplo, el que conduce a buscar la renuncia de un funcionario corrupto o que ha tomado decisiones equivocadas; o los ejercicios de bsqueda de la revocatoria del mandato; o la exigencia de transformacin o desaparicin de dependencias e instituciones que han demostrado incapacidad para cumplir sus funciones o que se han convertido en aparatos para el abuso del poder.

Los programas y planes de incidencia con enfoque de derecho deben incluir acciones, combinadas o individuales, de exigibilidad como herramienta central del proceso en articulacin con la generacin de conocimiento, la comunicacin y la construccin permanente de sujetos sociales. El Enfoque de Accin sin Dao en materia de accin humanitaria, desarrollo y paz incluye que las intervenciones desplieguen acciones de incidencia con enfoque de derecho, donde la ciudadana se fortalezca a travs de estrategias de exigibilidad integral.

Reflexiones finales
Las polticas pblicas, como objeto de estudio relativamente reciente, son un campo de contienda social y poltica que se dirige fundamentalmente al Estado y a su accionar. El anlisis de las polticas pblicas supone asumir con rigurosidad la identificacin de los paradigmas y los enfoques tericos subyacentes, as como las tensiones entre conocimiento y poltica. Una primera contribucin para no producir dao en las intervenciones humanitarias de desarrollo y paz es la de incorporar procesos de anlisis fundamentados sobre las polticas pblicas a fin de orientar adecuadamente, tanto los procesos de incidencia como las expectativas de los sujetos sociales involucrados. En el caso de Colombia, el Estado Social de Derecho tiene como finalidad proteger la dignidad humana a travs de realizar los derechos fundamentales; para ello, las polticas pblicas son una herramienta programtica y operativa vinculante. No obstante, los Gobiernos sucesivos desde 1991 y el actual rgimen poltico hegemonizado bajo la poltica de seguridad democrtica han emprendido una contienda poltica dirigida a desmontar dicho Estado de Derecho a travs de reformas constitucionales, legislativas y acciones tendientes a la limitacin de la participacin social y de la lucha legtima por la defensa de los derechos humanos. Ha sido la rama Judicial, en cabeza de las altas cortes, la que en sinergia con la sociedad civil ha ofrecido resistencia democrtica del Estado Social de Derecho. Es en este contexto de construccin de ciudadana en medio del conflicto que se producen las polticas pblicas y, por tanto, en el que se dan los procesos sociales de incidencia. Los procesos de identificacin e inscripcin de problemas en la Agenda pblica, formulacin, toma de decisiones, implementacin y evaluacin de polticas pblicas no

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son realmente secuenciales, y cada uno de ellos requiere de anlisis especficos y estrategias pertinentes de incidencia. En medio del Estado comunitario y de opinin que busca posicionar el actual rgimen poltico, los esfuerzos de la sociedad civil para decodificar mensajes homogeneizantes sobre la paz, el desarrollo y el conflicto deben redoblarse a favor de la vigencia de los derechos humanos y de la construccin positiva de la paz. Los procesos de incidencia poltica en esta va no son ms que acciones en bsqueda de la defensa del Estado Social de Derecho, a tiempo que oportunidades de construccin de la ciudadana poltica de derecho. Son fines y medios al mismo tiempo, para fortalecer la sociedad civil. En la medida en que la Accin sin Dao busca proteger la dignidad, la libertada, la autonoma y el desarrollo de los planes de vida de individuos y comunidades, el trabajo y anlisis en materia de polticas pblicas se presenta como una de las herramientas fundamentales en este cometido.

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Unidad 5. Conclusiones
La poltica pblica como objeto de estudio, relativamente reciente, son un campo de contienda social y poltica que se dirige fundamentalmente al Estado y a su accionar. El

anlisis de las polticas pblicas supone asumir con rigurosidad la identificacin de los paradigmas y los enfoques tericos subyacentes, as como las tensiones entre conocimiento y poltica. Una primera
contribucin para no producir dao en las intervenciones humanitarias, de desarrollo y paz, es la de incorporar procesos de anlisis fundamentados sobre las polticas pblicas a fin de orientar adecuadamente tanto los procesos de incidencia y las expectativas de los sujetos sociales involucrados.

En el caso de Colombia, el Estado social de derecho tiene como finalidad proteger la

rgimen poltico hegemonizado bajo la poltica de seguridad democrtica han emprendido una contienda poltica dirigida a desmontar dicho Estado de Derecho a travs de reformas constitucionales, legislativas y acciones tendientes a la limitacin de la participacin social y de la lucha legtima por la defensa de los derechos humanos. Ha sido la rama judicial en cabeza de las altas cortes la que en sinergia con la sociedad civil han ofrecido resistencia

dignidad humana a travs de realizar los derechos fundamentales y para ello, las polticas pblicas son una herramienta programtica y operativa vinculante. No obstante los gobiernos sucesivos desde 1991 y el actual

democrtica del Estado social de derecho. Es en este contexto de construccin

de ciudadana en medio del conflicto que se producen las polticas pblicas y por tanto en el que se dan los procesos sociales de incidencia.

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Los procesos de identificacin e inscripcin de problemas en la agenda pblica, formulacin, toma de decisiones, implementacin y evaluacin de polticas pblicas no son realmente secuenciales y cada uno de ellos requiere de anlisis especficos y estrategias pertinentes de incidencia. En medio del Estado comunitario y de opinin que busca posicionar el actual rgimen poltico, los esfuerzos de la sociedad civil para decodificar mensajes homogenizantes sobre la paz, el desarrollo y el conflicto deben redoblarse a favor de la vigencia de los derechos humanos y de la construccin positiva de la paz.

Los procesos de incidencia poltica en esta va, no son ms que acciones en bsqueda de la defensa del Estado social de derecho a

tiempo que oportunidades de construccin de la ciudadana poltica de derecho. Son fines y medios al mismo tiempo para fortalecer la sociedad civil.

En la medida en que la accin sin dao busca proteger la dignidad, la libertada, autonoma y el desarrollo de los planes de vida de individuos y comunidades, el trabajo y anlisis en materia de polticas pblicas se presenta como una de las herramientas fundamentales en este cometido.

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