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Ministrio da Educao MEC Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES Diretoria de Educao a Distncia DED Universidade Aberta

rta do Brasil UAB Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP Especializao em Gesto Pblica Municipal

O PBLICO E O PRIVADO NA GESTO PBLICA

Ricardo Corra Coelho

2009

2009. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados. A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos. A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.

C672p

Coelho, Ricardo Corra O pblico e o privado na gesto pblica / Ricardo Corra Coelho. Florianpolis : Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2009. 78p. : il. Especializao Mdulo Bsico Inclui bibliografia ISBN: 978-85-61608-82-8 1. Administrao pblica. 2. Direito administrativo. 3. Poder pblico. 4. Terceiro setor. 5. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo. CDU: 35

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

PRESIDENTE DA REPBLICA Luiz Incio Lula da Silva MINISTRO DA EDUCAO Fernando Haddad PRESIDENTE DA CAPES Jorge Almeida Guimares UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA REITOR lvaro Toubes Prata VICE-REITOR Carlos Alberto Justo da Silva CENTRO SCIO-ECONMICO DIRETOR Ricardo Jos de Arajo Oliveira VICE-DIRETOR Alexandre Marino Costa DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO CHEFE DO DEPARTAMENTO Joo Nilo Linhares SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO Gilberto de Oliveira Moritz SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA Carlos Eduardo Bielschowsky DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA Celso Jos da Costa COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA Nara Maria Pimentel COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO Grace Tavares Vieira COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS Francisco das Chagas Miranda Silva COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO Adi Balbinot Junior

COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP Alexandre Marino Costa Claudin Jordo de Carvalho Eliane Moreira S de Souza Marcos Tanure Sanabio Maria Aparecida da Silva Marina Isabel de Almeida Oreste Preti Tatiane Michelon Teresa Cristina Janes Carneiro METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA Universidade Federal de Mato Grosso COORDENAO TCNICA DED Soraya Matos de Vasconcelos Tatiane Michelon Tatiane Pacanaro Trinca AUTOR DO CONTEDO Ricardo Corra Coelho EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn Superviso de Produo de Recursos Didticos Flavia Maria de Oliveira Designer Instrucional Denise Aparecida Bunn Andreza Regina Lopes da Silva Superviso Administrativa rika Alessandra Salmeron Silva Capa Alexandre Noronha Ilustrao Igor Baranenko Projeto Grfico e Editorao Annye Cristiny Tessaro Reviso Textual Sergio Meira

Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

PREFCIO
Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante na gesto do Estado Brasileiro, nas vrias instncias administrativas. O Ministrio da Educao est enfrentando o primeiro desafio atravs do Plano Nacional de Formao de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio nas escolas de ensino fundamental e mdio, sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica (PNAP). Esse Programa engloba um curso de bacharelado e trs especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior do Pas, atravs dos Polos da UAB. O PNAP um Programa com caractersticas especiais. Em primeiro lugar, tal Programa surgiu do esforo e da reflexo de uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), do Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade, pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas de ensino superior, vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao do Projeto Poltico Pedaggico dos cursos. Em segundo lugar, esse Projeto ser aplicado por todas as instituies e pretende manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo

margem para que cada Instituio, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio. Outro elemento importante a construo coletiva do material didtico. A UAB colocar disposio das instituies um material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos libera o corpo docente das instituies para uma dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material didtico; e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos alunos. Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante passo em direo democratizao do ensino superior pblico e de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a melhoria da gesto pblica brasileira, compromisso deste governo.

Celso Jos da Costa Diretor de Educao a Distncia Coordenador Nacional da UAB CAPES-MEC

SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 9 Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo
Introduo...................................................................................... 13 A dicotomia pblico/privado................................................................. 14 As prerrogativas do poder pblico sobre os agentes privados............................... 30 O Estado e o servidor pblico.................................................................. 38

Unidade 2 Os princpios da Administrao Pblica e suas relaes com o setor privado


Introduo..................................................................................................... 51 Os cinco princpios orientadores da Administrao Pblica................................ 52 Poderes e deveres do gestor pblico.............................................................. 60 Os contratos do setor pblico com os agentes privados................................ 65 O pblico e o privado e a emergncia do terceiro setor........................................ 70

Referncias.................................................................................................... 76 Minicurrculo.................................................................................................... 78

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Apresentao

APRESENTAO
Prezado estudante! Uma das questes mais importantes para o gestor pblico a da relao que ele, como agente investido do poder do Estado, estabelecer com o setor privado no exerccio da sua funo. Essa relao ser mais ou menos frequente, dependendo da rea de interveno do Estado, mas ser sempre delicada e sensvel, pois est balizada por uma srie de mediaes processuais rigidamente estabelecidas pela lei. O conjunto de normas que regem as relaes do poder pblico com o setor privado no foi criado pelo legislador para dificultar a ao do gestor pblico, mas para garantir a primazia do interesse pblico nas relaes que o Estado estabelece com os agentes privados e que so custeadas com o dinheiro do contribuinte. O gestor pblico no necessita conhecer em profundidade os Direitos Constitucional e Administrativo para isso ele deve contar com assessoria jurdica , mas precisa conhecer os seus princpios gerais. Sem esse conhecimento, correr o grande risco de, involuntariamente, cometer ilegalidades, ter seus atos questionados pelos tribunais de contas e ver-se envolvido em processos administrativos e penais, ainda que tenha agido com a maior das boas intenes e imbudo unicamente de esprito pblico. Esta disciplina tem por objetivo levar voc gestor pblico j em exerccio ou em formao a conhecer os princpios que regem o funcionamento da Administrao Pblica, orientam as suas relaes com o setor privado e disciplinam a ao dos servidores pblicos em todas as esferas de governo do quadro permanente do Estado, ocupantes de cargos em comisso ou eleitos prefeitos municipais, governadores de Estado ou presidente da Repblica.

Mdulo Bsico

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

A reflexo sobre as relaes entre o pblico e o privado remonta ao Direito Romano e se tornaria objeto tanto da Filosofia do Direito quanto do Direito Administrativo. Nesta disciplina, as fronteiras que demarcam os espaos da esfera pblica e da esfera privada, dos interesses privados e dos interesses coletivos, dos direitos do cidado e dos poderes e deveres do Estado, sero tratadas a partir das contribuies da Filosofia e do Direito o que inescapvel , mas sempre de forma contextualizada e por meio de exemplos representativos de situaes do dia a dia do gestor pblico. Ao longo da leitura deste texto, voc entrar em contato com uma srie de conhecimentos do Direito Administrativo que, certamente, lhe permitiro discernir, com clareza, a diferena entre a Administrao de Empresas e a Administrao Pblica, entre aquilo que permitido em uma esfera e vetado ou obrigatrio na outra. Assim, voc estar mais bem preparado para interagir com o setor privado e compreender seu papel, funes, poderes e responsabilidades como agente pblico. Por isso, a disciplina O Pblico e o Privado na Gesto Pblica foi organizada em duas Unidades. Unidade 1 vamos discutir a dicotomia pblico-privado, as prerrogativas do poder pblico sobre os agentes privados e a relao do Estado com o servidor pblico. Unidade 2 abordaremos uma diversidade de temas complementares: os cinco princpios orientadores da administrao pblica; os poderes e os deveres do gestor pblico; os contratos do setor pblico com os agentes privados; e, finalmente, a emergncia do Terceiro Setor. E para melhor acompanhar e avaliar o desempenho e a aprendizagem, voc encontrar, no decorrer de cada Unidade, atividades e exerccios a serem desenvolvidos e registrados por escrito. Agora que j sabe, em linhas gerais, do que ir tratar a disciplina O Pblico e o Privado na Gesto Pblica e a importncia dela no seu curso de especializao, vamos iniciar esse estudo? Agora com voc. Professor Ricardo Corra Coelho

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Especializao em Gesto Pblica Municipal

Apresentao

UNIDADE 1
ESFERA PBLICA E ESFERA PRIVADA
NO MUNDO CONTEMPORNEO

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM


Ao finalizar esta Unidade voc dever ser capaz de:
f f

Diferenciar Administrao Pblica de Administrao de Empresas; Conhecer as prerrogativas do Poder pblico sobre os agentes privados e compreender suas razes e seu significado; e Compreender a relao entre o Estado e os servidores pblicos como distinta da relao entre empregadores e empregados no setor privado.

Mdulo Bsico

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O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

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Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

INTRODUO
A extenso dos poderes do Estado e o papel da Administrao Pblica na sociedade so temas que suscitam grandes controvrsias e em torno dos quais no se pode, rigorosamente, falar de consenso ou da existncia de uma posio dominante. Por se tratar de questes que emanam do mago da reflexo e da prtica polticas, as formulaes que venham a ser produzidas a respeito carregaro, sempre, um forte vis ideolgico, alimentadas por diferentes vises de mundo, concepes e valores dos quais todos os indivduos das sociedades so portadores. O reconhecimento desses vieses no nos deve desencorajar a enfrentar a questo nem tampouco nos autoriza a fazer qualquer tipo de formulao, numa espcie de vale-tudo. Ao longo de sculos, a civilizao ocidental veio recorrentemente colocando-se questes relativas ao Estado, ao exerccio do poder e s relaes entre Estado e sociedade, e essa reflexo socialmente acumulada deve nos servir de base para refletirmos sobre o papel dos gestores pblicos na administrao do Estado brasileiro em todas as suas esferas: municipais, estaduais e federal. Da tradio ocidental deriva uma dicotomia que remonta ao Direito Romano, que ganharia novos contornos com o desenvolvimento do Estado moderno, tal como o conhecemos contemporaneamente, e que central para o desenvolvimento do nosso tema: a dicotomia entre pblico e privado, da qual todos os outros temas a serem tratados nesta disciplina decorrem logicamente.

Mdulo Bsico

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O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

A DICOTOMIA PBLICO/PRIVADO
Toda dicotomia carrega um elevado grau de arbitrariedade na medida em que pretende dar conta de todo o universo de possibilidades. No caso da dicotomia pblico/privado, significa que aquilo que est na esfera pblica deve necessariamente estar fora da esfera privada, e tudo o que no se situar na esfera pblica deve estar obrigatoriamente contido na esfera privada. De acordo com essa lgica de ferro, um termo exclui necessariamente o outro, e ambos recobrem a totalidade do existente e do imaginvel. No entanto, no mundo real, as definies nem sempre so to claras quanto no mundo dos conceitos. Certamente voc deve estar associando, sem dificuldade, o Estado esfera pblica e a empresa capitalista esfera privada. No entanto, medida que vamos nos distanciando dos casos extremos, a classificao vai se tornando menos bvia.

Por exemplo, em que esfera voc situaria a empresa pblica? E os partidos polticos? E as Organizaes No Governamentais (ONGs)? Antes de respondermos a essas perguntas, vamos examinar os componentes de cada um dos termos, tentando identificar o que fundamental em um e em outro?

A definio da esfera pblica uma construo, ao mesmo tempo, intelectual e coletiva. Isso quer dizer que na substncia ou na materialidade das coisas no h nada que nos permita situar, inequivocamente, um bem ou um servio nela. A construo da esfera pblica , na verdade, resultado de uma conveno social

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Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

especfica. Assim sendo, ir integrar a esfera pblica aquilo que toda coletividade, e no apenas uma parte dela, pactuar, explcita ou implicitamente, ser de interesse comum.

Tudo o que a coletividade chamada povo convencionar, em um determinado momento de sua histria, ser de interesse ou de propriedade comum, integrar a esfera pblica, ficando todo o restante adstrito esfera privada.

Disso se conclui logicamente que no h nada que seja intrinsecamente pblico nem intrinsecamente privado, j que a definio de ambos resulta de conveno coletiva. Definidos os conceitos desta forma, voc logo ir perceber que o pblico tem precedncia sobre o privado, pois a delimitao da esfera pblica ir anteceder, temporal e logicamente, a circunscrio da esfera privada. Isso quer dizer que o espao pblico, e tudo o que nele se inserir, ser sempre explicitado positivamente, ao passo que o espao privado ser delimitado de forma residual, cabendo nele tudo aquilo que ficar de fora da esfera pblica. A construo da esfera pblica ser tambm sempre historicamente delimitada. Aquilo que em um determinado momento histrico considerado como indubitavelmente pblico pode no o ser em outro. Para explicitarmos esse ponto relevante, vamos ver alguns exemplos. Exemplo 1 Contemporaneamente, consideramos que a defesa da coletividade das agresses externas, um bem claramente pblico, encargo de uma instituio igualmente pblica o exrcito nacional, ou mais genericamente, as foras armadas nacionais, regulares e profissionais. No entanto, nem sempre foi assim. Durante a maior parte da histria do Ocidente, essa funo foi delegada a exrcitos

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O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

de mercenrios; por tanto, a grupos privados contratados pontualmente pelos governantes para a defesa dos seus territrios e populaes. Exemplo 2 A coleta de impostos , hoje, considerada uma funo eminentemente pblica, que deve ser executada por agentes pblicos. No entanto, durante a Idade Mdia, os impostos eram cobrados por particulares daqueles que utilizavam as estradas ou pontes situadas em terras sob o seu domnio. Exemplo 3 Nas sociedades ocidentais contemporneas sejam elas repblicas, como o Brasil e Portugal, ou monarquias constitucionais, como o Reino Unido e a Espanha o patrimnio e o oramento pblicos esto inteiramente separados do patrimnio e do rendimento dos governantes. No entanto, antes da formao do Estado moderno, essa separao no existia, assim como continua no existindo em outras localidades como o Sultanato de Brunei, na sia, onde o patrimnio do Estado contabilizado como de propriedade do sulto, o que faz do monarca de to diminuto pas o indivduo mais rico do mundo.

A esfera pblica , por ao do Estado,

excelncia, a esfera de enquanto a esfera

privada a de ao dos civil.

indivduos na sociedade

Ficou mais claro agora?

Pois bem, a clara separao entre esfera pblica e esfera privada a marca distintiva das sociedades capitalistas e democrticas contemporneas em relao s demais. Dessa separao fundamental decorrem todas as outras diferenciaes relevantes no interior dessas sociedades, como a existente entre um Direito Pblico e um Direito Privado; entre Estado e sociedade civil; e entre poderes do Estado e direitos do cidado. Outra

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Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

diferena importante entre essas sociedades e as demais encontra-se na forma de administrar o Estado. De acordo com o socilogo alemo Max Weber, nas sociedades tradicionais ou seja, antes que o capitalismo tivesse se desenvolvido plenamente nas sociedades ocidentais predominava a administrao patrimonial, caracterizada por uma forma de gesto dos negcios pblicos como se estes fossem assuntos privados dos governantes.

Saiba mais

Maximillian Carl Emil Weber (1864 - 1920) Socilogo, historiador e poltico alemo que, junto com Karl Marx e mile Durkheim, considerado um dos fundadores da Sociologia e dos estudos comparados sobre cultura e religio. Para Weber, o ncleo da anlise social consistia na interdependncia entre reli-

gio,

economia

sociedade.

Fonte:

<http://

w w w. n et s a b e r. c o m . b r / b i o g ra f i a s / ver_biografia_c_1166.html>. Acesso em: 2 jul. 2009.

Seria apenas com o desenvolvimento do capitalismo, com a formao do Estado moderno que o acompanharia e, finalmente, com a democratizao dos Estados liberais que voc j estudou na disciplina Estado, Governo e Mercado que iria se desenvolver e se impor a administrao burocrtica, caracterizada por uma srie de procedimentos administrativos, baseados na legalidade dos atos, na impessoalidade das decises, no profissionalismo dos agentes pblicos e na previsibilidade da ao estatal. Essa nova forma de administrao foi estudada exausto por Weber. Na esfera pblica, os indivduos so sempre concebidos como cidados, seja na posio de agentes do poder pblico, isto , de servidores do Estado, seja na condio de simples usurios dos servios pblicos ou sujeitos submetidos s leis e normas impostas pelo Estado. J na esfera privada, os indivduos so concebidos como pessoas fsicas procura da satisfao de seus interesses particulares, podendo se associar e constituir pessoas jurdicas com a finalidade de perseguir os mais diferentes objetivos econmicos, polticos, religiosos, culturais etc. Mas, preste bem ateno: a personalidade coletiva resultante dessa associao segue, no entanto, sendo privada, e no se confunde, em momento nenhum, com a associao e coletividade pblicas.

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O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

Mas, por que certas associaes tm carter pblico e outras privado? Para responder a essa pergunta, vamos analisar, a seguir, a diferena entre organizao e instituio, que fundamental para a devida compreenso das diferenas existentes entre esfera pblica e esfera privada nas sociedades contemporneas.

Chamamos de organizao as associaes do setor privado. Sua natureza, caractersticas e dinmica foram, e so, exaustivamente estudadas pela teoria das organizaes, disciplina central da administrao de empresas.

Que caractersticas so essas?

*Misso o mesmo que objetivos principais. Fonte: Lacombe (2004). *Objetivo um propsito, em geral permanente, a ser atingido por uma organizao. Lacombe (2004). Fonte:

A principal delas a de que as organizaes possuem misso* e objetivos* que so autoatribudos pelos seus membros. Nada obriga uma organizao a continuar perseguindo os mesmos objetivos e nem mesmo a continuar existindo a no ser a vontade dos seus prprios membros. Estes possuem inteira autonomia respeitados os limites e imposies legais para definir e redefinir a sua misso, estabelecer e modificar os seus objetivos, decidir por sua expanso ou retrao, diversificao e reorientao de atividades ou mesmo pela sua completa dissoluo. Essas caractersticas das organizaes privadas, existentes na sociedade civil, no encontram qualquer paralelo nas organizaes estatais, que, por serem institudas pelo Estado para desempenhar funes de interesse pblico, so mais frequentemente chamadas de instituies. J as organizaes pblicas encontramse subordinadas ao Estado e tm sua misso e seus objetivos determinados legalmente e no autonomamente, como nas organizaes privadas. Isso, no entanto, no quer dizer que organizaes pblicas no possam gozar de cer ta autonomia. Por exemplo, na

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Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

Administrao Pblica brasileira, os rgos que integram a administrao indireta, como autarquias e fundaes, esto legalmente investidos de autonomia patrimonial, financeira e administrativa em relao aos rgos centrais do governo, aos quais se encontram formalmente vinculados. Mesmo os rgos que compem a administrao direta federal possuem a prerrogativa de planejar as suas atividades e estabelecer suas metas anuais. No entanto, essa autonomia nunca ser mais que relativa. Acabamos de mencionar que as organizaes do Estado podem ser classificadas em duas categorias: as que compem a Administrao direta; e as que integram a Administrao indireta. No Quadro 1 podemos melhor visualizar as diferenas entre essas duas categorias de Instituies Pblicas.
DENOMINAO DESCRIO
Servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios (no caso da administrao federal) e dos governos e secretarias (nos casos das administraes estaduais, municipais e do Distrito Federal). Organizaes dotadas de personalidade jurdica e patrimnio prprio, que gozam de autonomia administrativa e financeira e se encontram vinculadas aos ministrios ou secretarias.

Administrao direta

Administrao indireta

Quadro 1: Tipos de instituies pblicas Fonte: Elaborado pelo autor

As organizaes que integram a Administrao indireta so de diferentes tipos. No Quadro 2 voc encontrar uma breve descrio e alguns exemplos dos tipos de organizaes da Administrao indireta.

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O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

DENOMINAO

DESCRIO
Pessoas jurdicas de direito pblico, criadas por lei, incumbidas de servio pblico tpico exercido de forma descentralizada, cujo pessoal se encontra regido pelo regime jurdico previsto pela lei da entidade-matriz. Pessoas jurdicas de direito pblico, criadas por lei, destinadas a realizar atividades no lucrativas e atpicas do setor pblico, mas de interesse coletivo, cujo pessoal pode tanto ser regido pelo regime jurdico previsto pela lei da entidade-matriz, quanto pela CLT. Pessoas jurdicas de direito privado, criadas por lei, de patrimnio pblico, destinadas a realizar obras e servios de interesse pblico, cujos empregados tm suas relaes de trabalho regidas pela CLT. Pessoas jurdicas de direito privado, com participao do poder pblico e de particulares no seu capital e na sua administrao, que realizam atividades econmicas outorgadas pelo poder pblico e cujos empregados tm suas relaes de trabalho regidas pela CLT.

EXEMPLOS
Banco Central Inmetro Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial Universidades Pblicas Fundao de Amparo ao Trabalhador Preso de So Paulo

Autarquias

Fundaes

Empresas pblicas

Caixa Econmica Federal BNDES

Petrobras Banco do Brasil

Sociedades de economia mista

Quadro 2: Tipos de organizaes da Administrao indireta Fonte: Elaborado pelo autor

Organizaes estruturam-se para realizar ou defender colaborao ou

interesses parciais, em

competio com outras organizaes no mercado.

Contrariamente s organizaes que so autorreferenciadas, tendo interesses prprios e objetivos variveis com o tempo , as instituies tm objetivos permanentes a serem perseguidos em favor de toda a coletividade e no dos membros que a integram. As organizaes agem e mudam conforme a lgica e dinmica do mercado, seja para sobreviver e se adaptar s novas condies de concorrncia, seja para dessas tirar o maior proveito privado. J as instituies no agem para sobreviver ou se expandir, aproveitando as condies de mercado, mas para influenciar,

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Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

regular ou mesmo substituir o mercado. Para evidenciar as funes das organizaes, veja a seguir alguns exemplos. Exemplo 4 As instituies pblicas de ensino atuam em uma rea constitucionalmente aberta iniciativa privada. Sua existncia em um mercado concorrencial, como o educacional, por exemplo, s se justifica se:

X influenciar positivamente a qualidade da educao


em geral, por meio da oferta de um ensino pblico de qualidade elevada, de forma a levar o setor privado a ofertar um servio com qualidade equivalente a fim de poder concorrer com o setor pblico como no caso da educao superior; ou

X garantir o acesso de toda populao a um servio


considerado essencial e obrigatrio, cuja universalizao no seria alcanada por meio do mercado como o caso da educao bsica pblica e gratuita. Exemplo 5 As agncias regulatrias, que tm por finalidade regular diretamente as condies de concorrncia e de oferta de servios em um determinado mercado, visando o benefcio de toda a coletividade. Exemplo 6 As organizaes que exercem suas funes de forma monopolista, como:

X a Casa da Moeda, encarregada de emitir o meio


circulante;

X o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsticas (IBGE),


encarregado da produo de estatsticas oficiais;

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O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

X a Polcia Federal e polcias civis dos Estados, a quem


cabe a investigao de crimes e ilcitos; e

X os ministrios pblicos, federal e dos Estados,


incumbidos de propor aes penais. Apesar das diferenas que podemos identificar entre as organizaes privadas e as instituies pblicas, entre ambas existe uma rea de dilogo e de influncias mtuas, que precisamente a de gesto organizacional. Observe que da mesma forma que a administrao burocrtica surgiria no seio do Estado como forma de organizao, estruturao e gesto das atividades pblicas e posteriormente iria ser adotada pelas grandes organizaes privadas, como sindicatos, partidos polticos e empresas capitalistas, muitas das inovaes organizacionais e de gesto ocorridas no interior das empresas privadas e sistematizadas pela teoria das organizaes iriam ser adotadas pela Administrao Pblica.

Entre a administrao de empresas e a administrao pblica existe, no mnimo, o substantivo administrao em comum, o que indica que ambas no devam ser consideradas como campos de reflexo e ao inteiramente apartados.

No entanto os adjetivos pblico e privado (de empresa) no podem ser simplesmente considerados como variaes da mesma disciplina, pois no caso especfico da Administrao Pblica, o adjetivo se constitui na sua parte estruturante. No por outra razo nem por mero efeito estilstico que, j no nome desta disciplina, pblico e privado ocupam o lugar de substantivos. De tudo o que foi tratado at aqui, decorre, logicamente, a primazia do pblico sobre o privado. O Estado e suas instituies so as nicas instncias que representam o todo em uma determinada sociedade, sendo todas

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Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

as demais organizaes representantes de partes. A relao entre Estado e sociedade civil , portanto, uma relao entre desiguais, em que a ltima se encontra subordinada ao primeiro. Isso no quer dizer que o Estado possa, a todo momento, e sob qualquer pretexto, intervir na sociedade civil, pois sua primazia significa assimetria respaldada pelo Direito, e no arbitrariedade. Como voc j viu nesta Unidade, a primazia do pblico sobre o privado revela-se tambm na precedncia que o pblico tem sobre o privado. Em primeiro lugar, porque o Estado, no exerccio de sua funo legislativa, que ir determinar a esfera de atuao do poder pblico. Em segundo lugar, porque somente depois, por excluso e residualmente, que ser determinada a esfera privada. Assim, a primazia e precedncia do pblico sobre o privado tero efeitos diretos e decisivos sobre a lgica interna que rege os sistemas normativos afetos a uma ou outra esfera: o Direito Pblico e o Direito Privado. Na sequncia examinaremos mais essa distino entre o Direito Pblico e o Direito Privado que fundamental para compreendermos as especificidades da gesto das instituies pblicas em relao gesto das organizaes da sociedade civil, tenham elas finalidade lucrativa ou no. Uma vez que a lei tenha delimitado o espao pblico e, por excluso, definido tambm a extenso da esfera privada, os particulares que nesta se encontrarem sejam eles simples indivduos, associaes civis ou empresas podero fazer tudo aquilo que a lei no proibir e deixar de fazer aquilo que a lei no os obrigar. A essa liberdade e autonomia de ao da sociedade civil convencionou-se chamar de liberdade negativa.

Voc deve estar se perguntando: Por que liberdade negativa? Essa esfera de liberdade no parece suficientemente ampla para ser vista positivamente?

Simplesmente porque essa esfera de liberdade de fato, bastante extensa claramente delimitada por dois no:

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O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

X pode-se fazer o que a lei no proibir; e X pode-se deixar de fazer o que a lei no obrigar.
Essa a regra geral que orienta todo o direito privado isto , aquele que regula as relaes entre os entes privados na sociedade, como os direitos Civil, Comercial, Penal etc.

Essa regra elementar no , entretanto, aplicvel ao Direito Pblico, que regula o funcionamento interno do Estado e as suas relaes externas com os agentes privados como os Direitos Constitucional e Administrativo. Voc sabe por que no?

Exatamente porque, se gozasse de liberdade negativa, o Estado, suas instituies e seus agentes poderiam se tornar tirnicos com os cidados. Pois se para os indivduos que isoladamente detm pouca fora a liberdade negativa pouca ou nenhuma ameaa representa para a coletividade, para o Estado que detm o monoplio do uso legtimo da fora a liberdade negativa equivaleria tirania e ao completo cerceamento da liberdade dos cidados.

Ficou mais claro agora por que razo o Estado e os agentes pblicos no gozam rigorosamente de liberdade de ao?

Por isso e para assegurar que por meio da ao estatal o interesse pblico seja atingido e a liberdade individual assegurada o princpio que ir orientar o Direito Pblico ser o de que o Estado:

X ser obrigado a fazer exatamente aquilo que a lei


mandar; e

X s poder fazer o que a lei expressamente autorizar.

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Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

A compreenso da diferena entre liberdade negativa e direito positivo de fundamental importncia para o gestor pblico.

A liberdade negativa delimita a esfera de liberdade dos indivduos na sociedade civil, enquanto o direito positivo determina a esfera de poder do Estado sobre a sociedade.

A capacidade de buscar e encontrar brechas na lei, para poder fazer aquilo que a organizao quer e necessita, caracterstica valorizada e desejada nos administradores de organizaes e empresas privadas, que agem na esfera em que impera o princpio da liberdade negativa. Porm, essa capacidade no , de modo algum, aceitvel para um gestor pblico que ter todos os seus atos avaliados e julgados pela conformidade com o que a lei obriga ou expressamente autoriza.

Preste bem ateno! Normativamente, a primazia do pblico sobre o privado est fundamentada na contraposio entre interesse coletivo e interesse individual. O bem comum no resulta da soma dos bens individuais, razo pela qual os interesses individuais (privados) devem ser subordinados aos interesses coletivos (o bem pblico).

Logo, a primazia e precedncia do pblico sobre o privado vo fazer com que as fronteiras entre um e outro sejam sempre mveis: ora o Estado avanando sobre a esfera privada, ora recuando, tal como no movimento pendular estudado na disciplina Estado, Governo e Mercado. Existem, porm, algumas atividades que atualmente esto consagradas como exclusivas do poder

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O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

pblico; outras em torno das quais no existe qualquer consenso; e outras ainda que suscitam os mais vivos embates.

Voc saberia listar algumas das atividades exclusivas do poder pblico?

Pois bem, entre as aes consensualmente consideradas como exclusivas do Estado, talvez voc tenha mencionado as atividades legislativas, judicirias e das foras armadas e policiais. No seria imaginvel que a elaborao de leis, que determinaro as obrigaes e delimitaro a esfera de liberdade de todos, fosse conferida a mos privadas. Por isso, a elaborao legislativa normalmente conferida a corpos coletivos em que se encontram representados todos os interesses da sociedade, de tal forma que as leis por eles produzidas venham representar a vontade coletiva ou, no mnimo, a vontade da maioria. Tampouco seria admissvel que a funo de dirimir os conflitos entre as partes fosse conferida a uma organizao privada. Por isso, a atividade judiciria tambm conferida a tribunais, compostos por magistrados com formao jurdica adequada e situados acima dos interesses das partes, garantindo a imparcialidade. Tambm no contestamos que a defesa das agresses externas deva caber s foras armadas nacionais e que a segurana e manuteno da ordem pblica internas devam ser asseguradas pelas foras policiais. Por fim, tampouco questionamos que a representao dos interesses de um Estado no exterior deva ser encargo de diplomatas profissionais, mas se por uma razo qualquer um Estado no contar com representao diplomtica prpria em outro pas, admitido que os seus interesses sejam representados por terceiros. Mas a partir desses pontos, os consensos comearo a desaparecer e as divergncias, a emergir e se tornar mais claras. A coleta de impostos considerada, no Brasil, como uma atividade eminentemente pblica e executada por servidores pblicos. No entanto, na Argentina chegou-se a considerar a

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possibilidade de terceirizao do recolhimento de impostos como forma de aumentar a arrecadao para o Tesouro do Pas. No Brasil, o sistema penitencirio pblico e administrado por servidores pblicos, mas sob o governo da primeira-ministra Margaret Thatcher, no Reino Unido, a administrao penitenciria iria ser privatizada por meio de licitaes. H ainda outras atividades que so consideradas de interesse pblico, mas que no devem ou necessitam ser providas exclusivamente pelo poder pblico. Entre essas, se encontra a maior parte dos servios sociais, como os de educao j referidos nesta Unidade e de sade, que so oferecidos tanto por instituies pblicas como privadas.

Saiba mais

Margaret Thatcher

Baronesa Thatcher, expoltica britnica, nascida em 1925. Foi primeira-ministra de seu pas, de 1979 a 1990. Seus postulados principais foram o liberalismo e o monetarismo estritos. Conseguiu reduzir a inflao, mas diminuiu a produo industrial, gerando desemprego e a quebra de empresas e bancos. Thatcher recusou a unio social e poltica do Reino Unido com a Europa e criou o imposto regressivo, o poll tax, o qual sofreu uma violenta e vitoriosa

resistncia popular e a levou a perder Nas sociedades capitalistas, considera-se que o apoio de seu prprio partido. Fonte: as atividades produtivas sejam, eminentemente, <http://www.margaretthatcher.org />. atribuio dos agentes privados. Em princpio, a Acesso em 06 jul. 2009. deciso de produzir um determinado produto para comercializao no mercado seria exclusiva de quem se propusesse a produzi-lo e, como tal, independente do Estado, assim como tambm seria privativa do consumidor a deciso de adquirir ou no um determinado produto ofertado no mercado.

No entanto, consideraes orientadas pelo interesse coletivo acabariam levando o Estado a intervir tambm nessa esfera tipicamente privada, acabando com a rgida delimitao das esferas de atividade humana entre tipicamente pblicas e tipicamente privadas. Durante o sculo XX, at mais ou menos a dcada de 1970, a expanso da ao do Estado sobre reas at ento consideradas privativas da sociedade civil seria notvel. Essa interveno do Estado iria se dar fundamentalmente sob trs formas:

X regulao pblica de relaes sociais at ento


consideradas exclusivas da esfera privada;

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X prestao de servios sociais; e X produo de bens considerados essenciais ou de


interesse coletivo. Vejamos, resumidamente, cada uma delas. A r e g u l a o d a s r e l a e s d e t r a b a l h o entre empregadores e empregados pelo Estado seria, possivelmente, a interveno do Estado que maior impacto causaria nas sociedades ocidentais do incio do sculo XX, at ento culturalmente orientadas pelo liberalismo, j estudado por voc na disciplina Estado, governo e mercado. Essa doutrina considerava que as relaes econmicas, entre as quais se encontram as relaes de trabalho, situavam-se no mbito exclusivamente privado. Com a organizao do movimento operrio e intensificao da ao sindical e das lutas sociais na Europa, alimentadas pelas ideologias socialistas e comunistas do sculo XIX, a rigidez liberal gradualmente abriria espao interveno do Estado, at o estabelecimento do que se convencionaria chamar de Estado de Bem-Estar Social. Aps a grave crise econmica de 1929 e o perodo de depresso que seguiria, os Estados passariam tambm a intervir na regulao de outras esferas das atividades econmicas, de forma a evitar outros perodos de crises econmicas e sociais to profundas. J a prestao de servios sociais pelo Estado seria, ainda, outro componente importante da agenda do Estado de BemEstar Social. At ento, os servios sociais, hoje considerados de interesse pblico, como sade, educao e assistncia social, eram prestados por organizaes privadas, geralmente, por instituies filantrpicas, confessionais ou laicas, com a notvel exceo da oferta de educao primria, j provida por escolas pblicas desde o sculo XIX. Ao longo do sculo XX, outros servios sociais passariam ainda a ser oferecidos pelo poder pblico, como transporte, habitao e lazer. A interveno direta do Estado na produo de bens seria outro componente importante do avano da esfera pblica sobre a

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privada, sobretudo em sociedades da periferia do sistema capitalista, que comearam a industrializar-se tardiamente, como o Brasil. Partindo do pressuposto de que os capitais nacionais privados no eram suficientes para os investimentos produtivos necessrios industrializao do Pas, e sendo esta considerada um bem comum e nica via de desenvolvimento nacional, o Estado brasileiro passou a atuar como produtor de bens em reas consideradas estratgicas, como siderurgia, minerao, produo de motores, de energia e de combustveis, alm do financiamento das atividades produtivas privadas. So exemplos disso a criao da(o):

X Companhia Siderrgica Nacional (CSN), em 1941; X Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), em 1942; X Fbrica Nacional de Motores (FNM), em 1943; X Companhia Hidroeltrica do So Francisco, em 1945; X Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
(BNDE), em 1952, posteriormente transformado em Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES); e

X Petrobras, em 1953.
Em tempos recentes, a participao do Estado na regulao das relaes sociais, prestao de servios e produo de bens iria refluir, no Brasil e no mundo, como tratado na disciplina Estado, Governo e Mercado. Para efeito desta disciplina, o importante estarmos conscientes de que a fronteira entre o pblico e o privado sempre flexvel, mutvel no tempo e no espao, de acordo com o que uma determinada coletividade nacional julga ser de interesse coletivo, ou no. Conforme Rousseau (1987, p. 50) sintetizaria, no Contrato Social, a questo dos limites entre o pblico e o privado: [...] perguntar at onde se estendem os direitos respectivos do soberano e dos cidados perguntar at que ponto estes podem comprometer-se consigo mesmos, cada um perante todos e todos perante cada um.

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AS PRERROGATIVAS DO PODER PBLICO


SOBRE OS AGENTES PRIVADOS

Vimos, no tpico anterior, que as instituies pblicas gozam de diversas prerrogativas em relao aos agentes privados, que derivam logicamente da assimetria existente entre Estado e sociedade civil. De acordo com o Direito Constitucional, existe toda uma hierarquia de prerrogativas, que, exercidas pelos agentes legalmente incumbidos, vo do poder soberano, que tudo pode, ao poder limitado em diferentes graus. O exerccio do poder soberano ocorre em momentos muito especficos, geralmente em perodos de elaborao constitucional, quando so definidas as regras bsicas que iro reger permanentemente as relaes entre os agentes privados entre si e entre estes e o Estado em uma determinada sociedade. Uma vez elaborada e aprovada a constituio de um pas, a amplitude da capacidade de mudar aquela relao passa a ser reduzida. No exerccio do poder soberano, os constituintes brasileiros que elaboraram a Constituio de 1988 previram alguns mecanismos para a alterao das relaes entre Estado e sociedade. No Ato das Disposies Transitrias, a Constituio de 1988 determinaria a realizao de um plebiscito para que os eleitores pudessem decidir sobre a forma de Estado e de governo sob a qual desejariam viver: Repblica ou Monarquia; presidencialismo ou parlamentarismo. Em 1993, na data prevista pela Constituio, a maioria dos brasileiros acabaria se manifestando pela manuteno da Repblica e do regime presidencial vigentes no Pas.

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No entanto, nos regimes democrticos contemporneos, como o brasileiro, decises por participao popular direta tm mais valor simblico do que importncia e poder efetivos. Constitucionalmente, plebiscitos e referendos so mecanismos concebidos para a populao decidir diretamente sobre questes bem especficas e previamente delegadas pelo parlamento ao eleitorado, sejam elas de ordem propriamente constitucional como o plebiscito sobre a forma de Estado e de governo, realizado em 1993 ou simplesmente de ordem legal - como o referendo sobre a Lei do Desarmamento, realizado em 2005. Na verdade, to ou mais importante e frequentes que os mecanismos de democracia direta para alterar as relaes entre pblico e privado so as Emendas Constitucionais. Por meio delas, os representantes do povo no Congresso Nacional podem quase tudo, exceto pretender abolir:

X a forma federativa de Estado; X o voto direito, secreto, universal e peridico; X a separao dos Poderes; e X os direitos e garantias individuais.
As Propostas de Emenda Constitucional (PECs) podem ser aprovadas por maioria qualificada, isto , de 3/5 dos deputados federais e 3/5 dos senadores, em votaes realizadas em dois turnos em cada uma das casas do Congresso Nacional. Para a elaborao e alterao das Leis Complementares, previstas pela Constituio, requerida a aprovao da maioria absoluta dos representantes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, ou seja, 50% mais um de todos os seus membros. J a aprovao de Leis Ordinrias requer apenas maioria simples, quer dizer, de 50% mais um dos presentes, em cada casa, nas sesses com qurum (50% mais um de todos os representantes). Aqui importante destacarmos que nos regimes democrticos, as mudanas que alteram fundamentalmente as relaes entre pblico e privado aquelas que criam obrigaes para os cidados so incumbncia exclusiva do Poder Legislativo.

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*Prebiscito manifestao da vontade popular, ou da opinio do povo, expressa por meio de votao, acerca de assunto de grande interesse poltico ou social. Fonte: Houaiss (2007). *Referendo manifestao de um grupo mais ou menos considervel de pessoas, por meio de votao, sobre questo submetida sua opinio. Fonte: Houaiss (2007).

Este pode restituir ao povo que elegeu os seus membros a prerrogativa de decidi-las diretamente, por meio de plebiscitos* ou referendos*, mas no poder deleg-la ao Poder Executivo. Em nenhuma hiptese, os agentes do governo podem impor obrigaes e restries aos cidados que j no estejam previstas em lei. Excetuando as decises direitas pelo voto popular que o poder legislativo originrio que se do sempre por maioria simples, as decises tomadas pelas instituies legislativas requerem maiorias diferenciadas conforme o seu grau de importncia, como detalhado no pargrafo anterior. As prerrogativas de criar normas infralegais aquelas que derivam das leis existentes e no criam novas obrigaes para os particulares so do Poder Executivo. O presidente da Repblica, os governadores de Estado e os prefeitos municipais tm o poder de emitir Decretos, regulamentando as disposies legais. Os Conselhos, criados por Lei, podem normatizar por Resoluo. E os ministros e secretrios de Estado, por sua vez, podem exercer seu poder normativo com efeitos externos, isto , sobre a sociedade, por meio de Portarias. At o fim da linha hierrquica, o servidor pblico, na qualidade de agente do Estado, ir exercer um conjunto de poderes com efeitos sociais, que sero objeto de anlise detalhada ainda nesta Unidade. Ao Estado so ainda garantidas certas prerrogativas mesmo quando estabelece contratos com os agentes privados embora conceptualmente um contrato seja uma relao estabelecida entre iguais. O Estado pode, por exemplo, alterar ou rescindir unilateralmente os seus contratos, se assim requerer o interesse pblico. Em contrapartida, o poder pblico fica obrigado a compensar o agente privado pelo prejuzo que a alterao contratual imposta vier a lhe causar, resguardado o equilbrio financeiro da parte contratada.

O Estado pode agir unilateralmente porque ele somente ele age no interesse pblico, atuando os demais agentes privados lcita e legalmente na defesa dos seus interesses privados.

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Por essa razo, os contratos celebrados pelo Estado com os particulares so regidos pelo Direito Administrativo. Na sociedade civil, os contratos estabelecidos entre partes juridicamente iguais so regidos pelo Direito Civil e s podem ser alterados mediante a vontade expressa de ambas as partes contratantes. E no poderia ser diferente. Como cada qual defende, legitimamente, seus interesses privados, nenhum contrato pode ser alterado ou rescindido unilateralmente. O Estado tem ainda a prerrogativa de interferir num dos direitos mais caros s sociedades liberais e capitalistas, que o direito propriedade. O Estado pode, sem cometer qualquer arbitrariedade, operar a transferncia compulsria de um bem de um indivduo ou de uma empresa particular para o domnio pblico, em carter temporrio ou permanente, conforme o caso, sempre que houver um motivo de interesse pblico legalmente sustentado. Essa interveno do poder pblico na propriedade privada imposta de forma discricionria, mas sempre com nus para o Estado, que deve indenizar a pessoa fsica ou jurdica que tiver o seu patrimnio expropriado. A lei faculta ao Estado desapropriar um particular quando houver:

X Necessidade pblica, isto , quando a Administrao


Pblica se defrontar com situaes de emergncia que, para serem satisfatoriamente resolvidas, exigem a transferncia urgente de bens de terceiros para o seu domnio e uso imediatos.

X Utilidade pblica, quando a transferncia de bens


de terceiros para a Administrao for conveniente, embora no imprescindvel, como no caso de expropriao de terras, urbanas ou rurais, para a construo de vias pblicas.

X Interesse social, quando as circunstncias impuserem


a distribuio ou o condicionamento da propriedade para o seu melhor aproveitamento, utilizao ou produtividade em benefcio da coletividade ou de

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categorias sociais que forem objeto do amparo especfico do poder pblico, como nos casos de reforma agrria. Como podemos observar, as prerrogativas do Estado so muitas, mas todas exercidas dentro da estrita legalidade e sempre em benefcio pblico. Em caso contrrio, no caberia falar de prerrogativas, mas de arbtrio, que seria o abuso do poder pblico. Alm disso, na arquitetura institucional dos Estados democrticos contemporneos no se encontram previstas apenas prerrogativas para a ao do Estado, mas tambm deveres para este e direitos para o cidado. dentro dessa perspectiva que so concebidos os servios pblicos. Observe, no Quadro 3, uma das possveis formas de classificarmos os servios pblicos.
CRITRIO TIPO
T ipicamente pblico Quanto ao prestador De interesse pblico Geral ou universal Particular ou individual

DESCRIO
Imprescindveis sociedade e que no so passveis de delegao Essenciais, mas passveis de delegao a terceiros No passveis de apropriao individual Passveis de apropriao individual

EXEMPLOS
Polcia e defesa nacional Transportes e comunicaes Iluminao e pavimentao pblicas Ateno sade e seguro-desemprego

Quanto ao usurio

Quadro 3: Classificao dos servios pblicos Fonte: Elaborado pelo autor

Em um Estado de Direito, os servios prestados pela Administrao Pblica decorrem das funes constitucionais e legais do poder pblico, no sendo nunca servios voluntariamente ofertados por deciso autocrtica dos governantes ou por iniciativa dos funcionrios do Estado. Na verdade, a prestao voluntria de servios proibida na Administrao Pblica e aos servidores pblicos, a no ser nos casos previstos por lei, e restrita esfera privada.

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norma do Direito Pblico, derivada da assimetria entre Estado e sociedade civil, que ao Estado s cabe fazer aquilo que a lei mandar, ou expressamente autorizar. Portanto, somente lei caber determinar quais servios sero prestados e quem ter ou no acesso a eles. Assim, o princpio contemporneo de cidadania determina que qualquer servio oferecido pelo Estado seja ele gratuito ou pago deva ser conscientemente executado pelo prestador como um dever e usufrudo e percebido pelo usurio como um direito.

Nas sociedades com pouca experincia democrtica e, consequentemente, limitada cultura de cidadania confunde-se, com frequncia, gratuidade com caridade ou filantropia, assim como servios pblicos com servios gratuitos e servios pagos com servios privados. Essas noes no s so equivocadas como so conflitantes com o conceito de cidadania e o seu desenvolvimento na cultura poltica de uma sociedade, pois tanto o setor privado pode oferecer servios gratuitos, sem que isso os torne servios pblicos, quanto o setor pblico cobrar pelos servios que oferece, sem que isso faa deles servios privados. Por isso necessrio esclarecer devidamente essas diferenas. O funcionamento dos servios privados e pagos o mais facilmente compreensvel: so pagos por quem deles usufrui para aqueles que os prestam e que arcam com os seus custos operacionais. Assim funcionam os consultrios mdicos particulares, em que o paciente paga ao mdico; as escolas privadas que no recebem nenhum subsdio, em que os pais dos alunos pagam pela educao que os seus filhos recebem; todas as empresas privadas de prestao de servios, em que o cliente paga ao fornecedor. J o funcionamento dos servios gratuitos no to fcil de ser compreendido, pois nem sempre fica claro para o usurio quem arca com os seus custos operacionais: se o Estado por meio de impostos, como no caso do fornecimento de ttulo de eleitor; se o

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setor privado, como no caso dos servios assistenciais prestados por instituies particulares de caridade; se ambos, como o caso de diversas Organizaes No Governamentais (ONGs), que recebem dinheiro tanto do Estado quanto do setor privado para custear os seus servios; ou ainda, se por uma composio de recursos advindos do Tesouro e de contribuies sociais, como os que compem o oramento da Seguridade Social, que uma das fontes de financiamento do Sistema nico de Sade (SUS). Existem ainda servios que so parcialmente pagos pelo usurio e oferecidos pelo setor pblico, que arca com os demais custos no cobertos pelas taxas cobradas, como os exames vestibulares e as matrculas nas universidades pblicas. E existem tambm servios pblicos inteiramente pagos, como os de inspeo feitos pelas diferentes agncias reguladoras nas empresas e instituies reguladas pelo Estado.

Ento, podemos afirmar que no existe qualquer relao entre gratuidade e servios pblicos?

Conhea o ProUni prouni-

atravs do site <http:// inscricao.mec.gov.br/ 10 ago. 2009.

inscricao/>. Acesso em:

Se respondeu que sim, acertou, pois temos servios privados que podem ser gratuitos e servios pblicos que podem ser pagos. Logo, o que faz com que o poder pblico decida oferecer um determinado servio gratuitamente a convenincia do poder pblico ou a necessidade social. Por exemplo, conveniente ao Estado oferecer gratuitamente iluminao pblica, j que seria praticamente impossvel cobrar com justia dos usurios a iluminao que beneficia a cada um. O mesmo vale para os servios de segurana pblica e defesa de fronteiras. J como bom exemplo de gratuidade por necessidade social figura o Programa Universidade para Todos (ProUni), do Ministrio da Educao. Aos estudantes cuja renda familiar per capita fique abaixo de uma determinada quantia, considerada insuficiente para arcar com os custos de uma mensalidade em um curso superior oferecido por instituies privadas, so oferecidas bolsas de estudo integrais

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portanto, h gratuidade; e aos que tm renda em um determinado patamar que lhes permita arcar com parte dos custos das mensalidades, so oferecidas bolsas parciais. A distino entre o pblico e o privado, a delimitao da fronteira entre uma e outra esfera e a extenso dos poderes e das prerrogativas do poder pblico sobre os agentes privados so derivadas da contradio existente entre interesse privado e interesse pblico nas sociedades contemporneas. Se esses interesses fossem coincidentes, como foram na Pr-Histria da humanidade, e ainda so em algumas sociedades tribais existentes pelo mundo, inclusive no Brasil, no haveria Estado, Administrao Pblica, Direito Pblico nem Direito Privado.

At aqui, examinamos as complexas relaes que se estabelecem entre pblico e privado nas sociedades capitalistas contemporneas. A partir de agora, para aprofundar o conhecimento do funcionamento da esfera pblica, faz-se necessrio analisarmos em detalhes a relao que se estabelece no interior do Estado entre poder pblico e servidor pblico. Vamos l?

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O ESTADO E O SERVIDOR PBLICO


A relao que o Estado estabelece com os seus servidores seja na esfera federal, estadual ou municipal de natureza inteiramente distinta da relao que se estabelece entre empregadores e empregados no setor privado. Para o gestor pblico, conhecer essa especificidade fundamental, e a melhor maneira de explicit-la contrastando as relaes de trabalho na esfera pblica com as da esfera privada. Como vimos ao comparar as instituies pblicas com as organizaes privadas, nestas, o empregador que tanto pode ser um indivduo, quanto uma empresa capitalista ou uma associao sem fins lucrativos estabelecer autonomamente os fins que ir perseguir, e para pr sua organizao em funcionamento, contratar livremente no mercado de trabalho os indivduos que bem entender, atribuindolhes as funes que lhe aprouver. Respeitados os limites impostos pela lei, empregados e empregadores encontram-se na plenitude do exerccio da sua liberdade negativa.

Agora para compreendermos melhor a amplitude da liberdade negativa exercida pelos agentes privados e, por oposio, os limites impostos ao Estado na gesto das suas instituies e no trato com os seus servidores, imaginemos uma situao no limite do absurdo.

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Suponha que um empresrio qualquer decida lanar no mercado um novo produto, como gua de torneira engarrafada. Se observar e cumprir as normas estabelecidas pelos poderes pblicos competentes, como as da Agncia de Vigilncia Sanitria e da Secretaria Estadual de Sade, esse empresrio poder, legtima e legalmente, lanar-se no seu empreendimento. Para tanto, ele poder contratar quem quiser. Desde que respeite as determinaes da legislao trabalhista, esse empresrio poder, se quiser, empregar apenas mulheres negras, idosas e portadoras de deficincia fsica, no necessitando justificar esse critrio perante ningum, por se tratar de uma ao afirmativa que no contraria a lei. Poder ainda organizar a produo e comercializao do seu produto da forma que julgar mais conveniente, criando um departamento comercial voltado para o mercado da regio do semirido nordestino e outro departamento de exportao voltado para os pases do Saara. Se nesses mercados o empresrio imaginrio encontrar compradores para o seu produto, auferir lucros, sendo o seu empreendimento revestido de pleno sucesso. Se aps algum tempo, ele quiser se desfazer do seu empreendimento e mudar de ramo de atividades, ningum poder impedi-lo. E se ao contrrio, aps ter acumulado prejuzos e dilapidado o seu patrimnio pessoal, resolver encerrar o empreendimento, poder faz-lo livremente, demitindo todos os seus empregados mediante o pagamento do que a lei exigir.

Voc pode estar se perguntando: o que queremos enfatizar com este exemplo?

Sobretudo que a liberdade de empreendimento, de contratao e de demisso de empregados desse empresrio imaginrio uma prerrogativa exclusiva do setor privado e inexistente no setor pblico. Tipicamente, no setor privado, empregadores e empregados estabelecem entre si relaes contratuais no pleno exerccio de sua liberdade negativa. No setor pblico, a relao que se estabelece entre Estado e servidor a de

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representao, no sendo o servidor outra coisa seno agente do poder pblico.

Neste ponto, voc ir provavelmente perguntar: o que quer dizer servidor como representante do Estado e agente do poder pblico?

So agentes do poder pblico todas aquelas pessoas fsicas incumbidas de exercer as funes administrativas que cabem ao Estado e que ocupam cargos ou funes na Administrao Pblica.

E o que vm a ser cargos?

Os cargos ou funes pertencem ao Estado, e no aos agentes que os exercem, razo pela qual o Estado pode, discricionariamente, suprimi-los ou alter-los. Os cargos so os lugares criados por lei na estrutura da Administrao Pblica para serem providos por agentes, que exercero suas funes na forma da lei. o cargo que integra o rgo, enquanto o agente, como pessoa fsica, o ocupa na condio de titular. A funo o encargo legalmente atribudo aos rgos, cargos e seus agentes. Por tanto, rgos, cargos e funes, existentes na Administrao Pblica, so criaes legais que se encarnam nos agentes, que so pessoas fsicas. Na estruturao do servio pblico, o Estado cria cargos e funes, institui classes e carreiras, faz provimentos e lotaes, estabelece vencimentos e vantagens, e delimita deveres e direitos para os servidores:
Cargo pblico o lugar institudo na organizao do servio pblico, com denominao prpria, atribuies e responsabilidades especficas e estipndio correspondente, para ser provido e exercido por um titular, na forma estabelecida em lei. Funo a atribuio ou o conjunto de atribuies

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que a administrao confere a cada categoria profissional ou comete individualmente a determinados servidores para a execuo de servios eventuais [...].

Os cargos so apenas os lugares criados no rgo para serem providos por agentes que exercero as suas funes na forma legal. O cargo lotado no rgo e o agente investido no cargo. Por a, se v que o cargo integra o rgo, ao passo que o agente, como ser humano, unicamente titulariza o cargo para servir ao rgo. rgo, funo e cargo so criaes abstratas da lei; agente a pessoa humana, real, que infunde vida, vontade e ao a essas abstraes legais (MEIRELLES, 2008). Assim como na Administrao Privada, aos diferentes cargos so atribudas diferentes funes, e o acesso a esses cargos se d por diferentes formas de investidura. Estas derivam da natureza distinta das funes pblicas a serem exercidas por cada agente. A investidura poltica d-se por eleio. No Brasil, esta a forma de investidura para todos os cargos polticos no Poder Legislativo, ou seja, para os cargos de representao popular, e no para os postos administrativos, e para os mais altos cargos do Poder Executivo em suas diferentes esferas federal, estadual e municipal. Nas democracias, os cargos de maior poder tm essa forma de investidura, que pode ser por eleio direta ou indireta. No Brasil, a partir da vigncia da Constituio de 1988, todas as eleies passaram a ser diretas, isto , os cidados escolhem diretamente, atravs do voto, os ocupantes dos cargos de presidente, governador, prefeito, senador, deputado federal, deputado estadual ou distrital e vereador, cujos mandatos so temporrios e rigidamente determinados. No entanto, existem democracias em que o acesso a alguns cargos ocorre por eleio indireta, ou seja, por intermdio de um colgio eleitoral no qual os eleitores no so os cidados, mas seus representantes, como nas eleies para o Senado na Frana e a escolha dos primeiros-ministros nos regimes parlamentaristas. Em outras democracias, h ainda alguns cargos de senador vitalcio, como na Itlia, no Chile e no Peru.

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Aos agentes polticos do Poder Executivo cabe, legitimamente, a definio das diretrizes e das polticas de governo a serem observadas por toda a Administrao Pblica. Os agentes eleitos, assim como os agentes por eles nomeados nos primeiro e segundo escales da Administrao Pblica, esto democrtica e legitimamente investidos do poder de reorientar a ao do poder pblico para a direo que lhes aprouver, respeitados os limites das leis e da Constituio. Aos escales inferiores da Administrao, cabe a observncia das diretrizes e orientaes de governo, no devendo opor resistncia a estas orientaes.

Como cidado, o funcionrio pblico, em qualquer nvel, pode votar em quem bem entender nas eleies, mas, na condio de agente do poder pblico, ele dever cumprir com exao as determinaes superiores, sempre claro que essas forem legais.

A maioria dos agentes, investida pelas demais formas, no tem seu exerccio nos cargos delimitado temporalmente, sendo a forma mais comum de investidura originria o concurso pblico. Os agentes assim investidos, aps o cumprimento e aprovao no estgio probatrio, tornam-se agentes efetivos, adquirindo estabilidade no servio pblico. Vulgarmente considerada como um privilgio do servio pblico, j que inexistente no setor privado, a estabilidade , na verdade, uma forma de proteo do servidor de possveis presses de governantes temporrios e de compensao de alguns deveres e restries que recaem exclusivamente sobre os servidores pblicos, e no sobre os empregados do setor privado. Alm de estabilidade, a investidura em alguns cargos vitalcia, como nos casos de juzes, promotores e procuradores. Mais uma vez, no se trata aqui de privilgio, mas de garantia de independncia dos ocupantes dessas funes de presses oriundas

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dos agentes polticos, que poderiam comprometer a imparcialidade com que devem desempenhar suas funes. Existe ainda a investidura por comisso, que sempre de natureza transitria, para provimento de cargos de direo, chefia e assessoramento. Os agentes investidos em cargo em comisso podem ser exonerados a qualquer momento, j que so cargos de livre nomeao e da confiana dos agentes pblicos hierarquicamente superiores. Diferentemente do setor privado, em que os cargos so criados e as funes definidas discricionariamente pelo empregador, assim como a admisso e demisso dos indivduos se d em bases estritamente contratuais, no setor pblico, os cargos e suas formas de investidura sero sempre criteriosamente determinados por lei tendo em vista resguardar o interesse pblico. Outra grande diferena entre os cargos no setor pblico e os empregos na iniciativa privada que o Estado confere aos seus servidores efetivos uma srie de garantias inexistentes no mercado como a estabilidade e a irredutibilidade dos vencimentos. Apesar dessas garantias, o poder pblico se reserva algumas prerrogativas, sem as quais no poderia ajustar a Administrao Pblica s mudanas da sociedade e dos interesses coletivos ao longo do tempo. Por exemplo, se por um lado o Estado no pode demitir um servidor estvel, por outro pode transformar ou extinguir o cargo em que ele se encontra investido. No caso de extino, o servidor ser posto em disponibilidade, recebendo remunerao proporcional ao seu tempo de servio, sem trabalhar, at que a Administrao o reaproveite em outro cargo. Na reforma do Estado, iniciada em 1995, no plano federal, uma srie de cargos foi extinta da estrutura administrativa, passando os seus agentes efetivos a ocupar cargos em extino, sem perspectivas de ascenso funcional e salarial. Naquele momento, os mentores da reforma administrativa julgaram que os cargos extintos como os de motoristas, ascensoristas, estatsticos, arquitetos e tantos outros no eram tpicos de Estado, no devendo, por isso, mais existirem enquanto cargos pblicos.

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Essa deciso discricionria no foi, entretanto, arbitrria, posto que aprovada pelo Poder Legislativo por meio de Emenda Constituio. Em outros casos menos drsticos, os servidores podem ainda ser transferidos ex officio isto , compulsoriamente, no interesse da Administrao Pblica, de uma localidade para outra ou ter sua lotao transferida de um rgo pblico para outro, se assim for do interesse da Administrao. Embora o servio pblico e o emprego privado sejam de naturezas inteiramente distintas, como demonstrado at aqui, os direitos e benefcios usufrudos pelos servidores pblicos e pelos empregados no setor privado passariam, com o tempo, a ser cada vez mais convergentes. Vejamos algumas situaes para ilustrar isso.

X H algumas dcadas, apenas os empregados do setor


privado tinham direito a receber um 13 salrio anual. Atualmente, benefcio equivalente concedido aos servidores pblicos federais sob o nome de gratificao natalina.

X At bem pouco tempo atrs, os servidores pblicos


estveis da Unio podiam incorporar permanentemente, e em cascata, aos seus vencimentos a remunerao auferida por terem ocupado cargos em comisso por um determinado tempo, privilgio desconhecido no setor privado e excludo, em 1997, da lei que dispe sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio. Apesar dessas convergncias, para uns e outros seguem existindo ordenamentos jurdicos distintos: o Regime Jurdico nico (RJU), para os servidores da Unio, e uma srie de outros regimes jurdicos, no regidos por contrato, que dispe sobre as relaes dos Estados e dos municpios com os seus servidores titulares de cargos pblicos; e a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), para os trabalhadores do setor privado e ocupantes de empregos pblicos. Vamos examinar algumas das principais diferenas entre o RJU e a CLT.

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Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

A Constituio e o RJU garantem ao servidor federal que tenha passado pelo perodo de estgio probatrio estabilidade na funo pblica, obrigando-o a ela se dedicar integralmente e lhe impondo limites de remunerao. Por outro lado, a CLT no garante estabilidade ao trabalhador no emprego, mas lhe assegura um Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), alimentado por contribuio patronal e a ser sacado pelo trabalhador no momento da sua aposentadoria, em caso de demisso sem justa causa e em alguns outros casos especiais previstos em lei, e no lhe impe limites de remunerao. Sobre a adequao e justia das diferenas entre o RJU e a CLT, no existe qualquer consenso, sendo elas frequentemente questionadas pelos mais variados segmentos da sociedade: imprensa, associaes profissionais, sindicatos patronais, de trabalhadores e servidores e pelos sucessivos governos. Independentemente das divergncias, o que importa aqui precisar que diferenas jurdicas, conceituais e funcionalmente sustentadas no devem ser confundidas com privilgios. Estes podem e devem ser combatidos e eliminados, uma vez que conflitam com o princpio bsico e fundamental de uma Repblica, que o da igualdade entre os seus cidados. J as diferenas de direitos justificam-se plenamente, sem contradizer os princpios republicanos, sempre e quando forem embasadas em diferenas funcionais, legal e legitimamente estabelecidas pelo poder pblico, porque consideradas necessrias defesa e consecuo do interesse pblico.

No fosse assim, no haveria qualquer sentido em delimitar conceitual e legalmente os espaos e os limites entre o pblico e o privado, como foi feito ao longo desta Unidade.

Complementando......
Amplie seus conhecimentos sobre o Estado burocrtico atravs da obra indicada a seguir:

Economia e sociedade de Max Weber. v. 1. 3 ed. Braslia: UnB,


1994, p. 142-147.

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O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

Resumindo
Nesta unidade, voc estudou uma srie de temas que dizem respeito s relaes entre pblico e privado na administrao pblica e que so fundamentais para a sua formao de especialista em Gesto Pblica. Ao final desta unidade, voc deve:

f ter uma viso mais clara e articulada sobre as relaes complexas que se estabelecem entre o setor pblico e o setor privado nas sociedades democrticas contemporneas, em geral, e no Brasil, em particular;

f ser capaz de diferenciar organizaes de instituies; f compreender por que o pblico tem primazia sobre o privado;

f conhecer as prerrogativas do Estado sobre os agentes privados;

f entender o papel do servidor pblico como agente do Estado e conhecer as suas diferentes formas de investidura; e

f ser capaz de identificar e compreender as diferenas existentes entre as relaes entre Estado e servidor pblico e empregadores e empregados. Se voc tem clareza sobre essas questes, ento j est capacitado para iniciar o estudo da prxima unidade. Mas se voc ainda tem dvidas a respeito de alguns desses temas, deve procurar esclarec-las com o seu tutor antes de avanar no estudo desta disciplina.

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Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

Atividades de aprendizagem
Acabamos de tratar de assuntos ligados esfera pblica e privada. Voc ficou com alguma dvida? Caso tenha ficado, retorne ao texto e reveja o que ainda no est claro. Lembrese que voc no est sozinho nessa caminhada. Se precisar, nos procure!

1) Identifique trs diferenas entre: a) setor pblico e setor privado; b) patres e empregados; e c) Estado e servidores pblicos. 2) Explique as razes das diferenas encontradas no item anterior.

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UNIDADE 2
OS PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA E SUAS RELAES
COM O SETOR PRIVADO

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM


Ao finalizar esta Unidade voc dever ser capaz de:
f

Conhecer e compreender os cinco princpios constitucionais que regem a Administrao Pblica; Entender as relaes entre poderes e deveres do servidor pblico; Diferenciar os contratos que o setor pblico estabelece com agentes privados dos contratos celebrados entre particulares; e compreender as mudanas operadas nas relaes entre pblico e privado e os desafios colocados Administrao Pblica com a emergncia do terceiro setor.

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Unidade 2 Os princpios da administrao pblica e suas relaes com o setor privado

INTRODUO
Em economias de mercado, o Estado no age sozinho, mas frequentemente associado ao setor privado. Essa associao se faz sob a forma de contratos. No entanto, os contratos que o Estado estabelece com os agentes privados no so contratos entre partes iguais como os estabelecidos entre dois agentes privados e regidos pelo Direito Comercial , mas entre entes assimtricos e, por essa razo, so regidos pelo Direito Administrativo e chamados de contratos administrativos. Como visto na Unidade anterior, as relaes do poder pblico com os indivduos e organizaes de particulares so disciplinadas pelo Direito Constitucional e pelo Direito Administrativo, cuja funo a de garantir que o Estado venha a estabelecer relaes justas, racionais e equitativas com os mais diferentes agentes com que entra cotidianamente em interao no exerccio das suas funes. Para assegurar a coerncia da ao do Estado, exercida por uma pluralidade de instituies estatais que desempenham funes especficas e interagem com os mais diversos pblicos que o Direito iria estabelecer alguns princpios bsicos para orientar todos os atos da Administrao Pblica em todas e quaisquer circunstncias.

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O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

OS CINCO PRINCPIOS ORIENTADORES DA ADMINISTRAO PBLICA


Os princpios que regem a Administrao Pblica brasileira, em todas as suas esferas, encontram-se consagrados pelo Direito Pblico em quase todo o mundo. So eles a:

X legalidade; X impessoalidade; X moralidade; e X publicidade.


Em 1998, por meio da Emenda Constitucional n. 19, iria ser acrescentado Constituio brasileira mais um princpio:

X eficincia.
Pois o princpio da eficinica no se encontra consagrado no mundo todo.

Vamos examinar como a observncia desses cinco princpios condiciona as aes dos servidores pblicos no interior da Administrao Pblica?

O princpio da legalidade o que estabelece a supremacia da lei escrita, condio sem a qual no poderia existir o Estado Democrtico de Direito. O objetivo principal desse princpio evitar o arbtrio dos governantes. Como j vimos, o Estado concentra um

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enorme poder nas mos dos governantes e de seus funcionrios, e no fosse o claro estabelecimento desse princpio constitucional, certamente o poder exercido pela Administrao Pblica sobre os cidados seria exorbitante. De acordo com o princpio da legalidade, toda ao estatal dever, necessariamente, estar respaldada em lei, e esta, por sua vez, tem de estar ancorada no texto constitucional. Alm disso, a garantia de legalidade na ao do poder pblico depende ainda da qualidade das leis, que devem ser elaboradas de acordo com as normas e tcnicas legislativas consagradas pelo Direito.

Saiba mais Jean Jacques Rousseau (1712 - 1778)


Sua proposta tem interesse tanto pedaggico quanto poltico e, nesse sentido, propunha tanto uma pedagogia da poltica quanto uma poltica da pedagogia. Um dos instrumentos essenciais de sua pedagogia o da educao natural: voltar a unir natureza e humanidade. A famlia, vista como um reflexo do Estado, outro dos elementos centrais de sua pedagogia. Entre suas obras destacam-se: Discurso sobre a origem da desigualdade entre os homens; Do contrato social , e Emlio ou Da Educao (1762). Fonte: < h t t p : / / w w w. c e n t r o r e fe d u c a c i o n a l . c o m . b r / rousseau.html>. Acesso em: 10 ago. 2009.

No Direito Positivo, que o direito de origem romana, vigente no Brasil, toda lei escrita, porm nem tudo que est escrito e imposto pelo Estado configura uma lei. Para que um ordenamento escrito seja uma lei, ele dever apresentar as seguintes caractersticas: a autoaplicabilidade, a generalidade, a abstrao e o carter coercitivo.

A autoaplicabilidade, a generalidade, a abstrao e o carter coercitivo so caractersticas indispensveis das leis.

A autoaplicabilidade significa que a lei no necessita de nenhum outro ato para ser aplicada, excetuando aqueles casos expressamente previstos no seu texto, como so os das leis que preveem a edio de decretos para a sua regulamentao antes de entrarem em vigor. Quanto generalidade, Rousseau iria argumentar de forma irrefutvel, no Livro do Contrato Social, que a lei sempre um ato geral, no podendo jamais incidir sobre um objeto particular. Assim

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sendo, uma lei pode incidir sobre uma categoria de indivduos, de mercadorias ou de entidades pblicas, como os municpios ou as fundaes pblicas, mas deve ser sempre genrica, no podendo nunca apontar o indivduo X, o fabricante Y de uma determinada mercadoria, ou o municpio Z como o seu objeto. Paralelamente generalidade, a lei tambm deve ser sempre abstrata, no tratando jamais de casos concretos. O carter abstrato da lei aquele Saiba mais Thomas Hobbes (1588 - 1679) que designa uma qualidade separada do objeto Nascido na Inglaterra. Descobriu os Eleque a possui. Por exemplo, a lei, na sua funo mentos, de Euclides, e a geometria, que reguladora, pode estabelecer modelos e padres o ajudaram a clarear suas ideias sobre a de condutas para os administradores pblicos filosofia. Com a ideia de que a causa de ou para os condutores de veculos no trnsito, tudo est na diversidade do mas no descrever nenhum caso concreto de movimento, escreveu seu priconduta. Por fim, o carter coercitivo o que torna a aplicao da lei compulsria sobre o objeto Primeiros Princpios . Em 1651, da legislao. Por isso, uma lei difere de uma publicou sua obra-prima, o Leviat . Disrecomendao, que pode ou no ser aceita. ponvel em: <http://educacao.uol.com.br/ A lei deve sempre ser acatada, ficando os biografias/ult1789u395.jhtm>. Acesso em: infratores submetidos s sanes 24 jul. 2009. correspondentes. A este propsito, Hobbes, no Leviat, iria escrever de forma lapidar que as convenes humanas sem a fora da espada no passam de palavras (covenants, without the sword, are but words ).
Curta Abordagem a Respeito dos meiro livro filosfico, Uma

Como as leis esto destinadas a regular um universo extremamente amplo de situaes ao longo do tempo, isto , aquelas nas quais parea ao Poder Pblico necessrio a sua interveno, a produo legislativa dever levar sempre em conta a necessidade de manuteno da coerncia e harmonia no texto legal. Internamente, as leis no devem apresentar contradies lgicas, nem incongruncias, quanto aos seus princpios e objetivos; e externamente, elas devem guardar conformidade com a Constituio e com as demais leis vigentes.

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Para que o Estado e seus servidores no abusem do poder com que esto investidos, o princpio da legalidade requer ainda preciso e clareza na redao da lei, evitando formulaes confusas e obscuras, de forma a permitir que qualquer pessoa identifique, sem dificuldade, o contedo, o sentido e as implicaes da lei a que se encontra submetida. Alm disso, subjacente e complementarmente ao princpio da legalidade, existem o princpio da necessidade e o requisito de um fundamento objetivo para a criao de leis. Isso quer dizer que, ao se elaborar novas leis, necessrio sempre demonstrar racionalmente a sua necessidade, evitando o estabelecimento de restries suprfluas ou de obrigaes desnecessrias, o que feriria a presuno de liberdade subjacente ao Estado Democrtico de Direito, que pressupe um regime legal mnimo, de forma a reservar ao cidado uma esfera o quanto maior possvel de liberdade negativa. O princpio da legalidade fundamental para a defesa do Estado democrtico de Direto; entretanto, no garante, a legitimidade e justia das normas. Leis tecnicamente perfeitas podem ser ilegtimas se no emanarem do poder legitimamente constitudo para legislar. bastante comum, aps golpes de Estado, a edio de leis em substituio s vigentes durante o regime derrubado. Essas novas leis podem at ser elaboradas em conformidade com a melhor tcnica do Direito, mas jamais sero leis legtimas, porque editadas por um indivduo ou grupo de indivduos que usurparam o poder legislativo legtimo. Por outro lado, as leis podem ser legais e legtimas, mas causarem injustias sociais, como o aumento da diferena entre ricos e pobres ou a reduo dos servios sociais para os mais necessitados. Portanto, legalidade, legitimidade e justia so conceitos que no devem ser confundidos.

Neste ponto, voc pode estar se perguntando: por que necessrio ao gestor pblico conhecer todos esses requisitos das leis se a ele no cabe legislar, mas administrar?

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O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

Simplesmente porque o princpio da legalidade e todas as suas derivaes tambm devem necessariamente ser contemplados em todos os atos da administrao isto , em todos os atos infralegais, normativos ou no em conformidade com aquilo que requerido das normas que lhe so superiores. por isso que na Administrao Pblica existem os memorandos e ofcios que so os instrumentos de comunicao oficial internos e externos ao rgo, respectivamente , os quais devem ser redigidos com objetividade, conciso e clareza tal como as leis para que o seu contedo seja adequadamente compreendido e executado. No entanto, tambm claro que o abuso ao recurso da emisso de ofcios e memorandos ir constituir uma disfuno, gerando uma papelada desnecessria que sobrecarrega o fluxo de documentos nas organizaes pblicas, provocando lentido nos servios prestados com evidentes prejuzos para os seus usurios. Essa disfuno, que sempre nociva ao interesse pblico, deve ser combatida pelos gestores pblicos sempre que for identificada, cabendo-lhes reorganizar os fluxos administrativos e reorientar o trabalho dos seus subordinados, de forma a conferir racionalidade ao servio, sem comprometer claro a legalidade dos atos administrativos, cujo nico objetivo a defesa e o cumprimento do interesse pblico.

O princpio da impessoalidade decorrente direto da legalidade com que os atos administrativos devem estar revestidos. Voc sabe por qu?

Porque o servidor pblico, enquanto tal e em qualquer nvel hierrquico, no age em nome prprio, mas em nome do poder pblico a partir do cargo que ocupa na Administrao, seja esse cargo eletivo, comissionado ou efetivo. O autor de todos os atos pblicos sero sempre o Estado e o servidor que o executa, o seu agente.

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Assim, os atos administrativos sero sempre impessoais em um duplo sentido: no de quem age que o Estado e no a pessoa do agente; e no do objetivo da ao que o interesse pblico e no o interesse das pessoas particulares atingidas pela ao estatal. A impessoalidade dos diferentes atos administrativos encontra-se expressa na forma pela qual so editados. Por exemplo, as leis federais iniciam-se sempre com a seguinte frase: O Presidente da Repblica. Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:, ao que segue o texto da lei, encerrando-se o ato com a assinatura do presidente seguida da do(s) ministro(s) da(s) rea(s) envolvida(s). Nessa formalidade, revela-se o princpio da impessoalidade, pois sempre o Congresso Nacional quem decreta (e no os deputados e senadores tais e quais) e o presidente da Repblica quem sanciona as leis, figurando o(s) nome(s) do(s) agente(s) que a assina(m) apenas no fim do ato. O mesmo ocorre com os decretos, resolues e portarias. No apenas nos atos externos da Administrao, mas tambm nos internos, a impessoalidade deve ser observada. por isso que nos memorandos s figuram os cargos de quem os expede e de quem os recebe.

Amplie seus

conhecimentos sobre a comunicaes oficiais, atravs do Manual de

linguagem utilizada nas

Redao da Presidncia site <http:// www.planalto.gov.br/ ccivil_03/manual/ index.htm>.

da Repblica no seguinte

Vamos ver agora o princpio da moralidade?

O princpio da m o r a l i d a d e , contrariamente ao da impessoalidade, que decorrncia da legalidade, atributo direto do agente pblico. Para que a Administrao Pblica aja de acordo com esse princpio, essencial que os servidores, seus agentes, apresentem no seu comportamento as virtudes morais socialmente consideradas necessrias pela sociedade. A moral refere-se a um conjunto de comportamentos que a sociedade convencionou serem desejveis ou necessrios para o adequado funcionamento e convvio sociais. Enquanto conveno, a moral mutvel ao longo do tempo e varivel de acordo com as diferentes culturas. Embora prximas, moral e tica no se

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Voc pode consultar o cdigo de tica

profissional do servidor civil do poder executivo federal no endereo a seguir: <http:// www.planalto.gov.br/ ccivil_03/decreto/ 10 ago. 2009.

D1171.htm>. Acesso em:

confundem. A tica refere-se ao comportamento esperado dos indivduos enquanto membros de uma determinada organizao, instituio ou categoria profissional, e encontra-se normalmente estabelecida em cdigos; j a moral diz respeito ao comportamento esperado de qualquer indivduo e no se encontra necessariamente escrita. De acordo com o princpio da moralidade , exige-se dos agentes da Administrao Pblica probidade e honestidade de conduta, no s enquanto servidores, mas tambm enquanto cidados. Exige-se tambm lealdade instituio que servem e cumprimento das normas e regulamentos, alm das ordens superiores, sempre claro que estas no forem ilegais, pois ningum est obrigado a cumprir uma ordem ilegal. Considera-se imoral o abuso do poder assim como o seu uso em benefcio prprio ou de terceiros; a aceitao de propinas, a prtica da usura, a malversao e desvio dos recursos do patrimnio pblico. A lista de comportamentos morais esperveis do servidor extensa, e no cabe aqui reproduzi-la. No entanto, podemos afirmar, sem corrermos o risco de cair em simplificaes, que a observncia do princpio da moralidade implica na considerao do interesse pblico nas aes do servidor, ao passo que a imoralidade implica no uso do poder do Estado com fins privados.

Conhea agora o que nos aponta o princpio da publicidade.

O princpio da publicidade aponta essencialmente para a clareza e visibilidade social que devem envolver os atos da Administrao. Os atos do Estado devem ser pblicos em mltiplos sentidos, porque:

X emanados do poder pblico; X no interesse pblico; X para o pblico; e X de conhecimento pblico.

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desse ltimo sentido que deriva a essncia do princpio da publicidade. Excetuando algumas decises, que para terem eficcia necessitam de sigilo, e alguns processos, que para serem levados a bom termo requerem sesses reservadas, os atos pblicos, em geral, pressupem a publicidade, isto , devem ser tornados pblicos. Contudo, tanto a publicidade quanto o sigilo em certas circunstncias derivam sempre da mesma motivao: garantir que as decises que envolvem os interesses dos cidados sejam tomadas em condies favorveis realizao do interesse pblico, evitando sua captura pelos interesses privados. A necessidade de que todos os atos administrativos sejam escritos deriva, tambm, do princpio da publicidade. Devendo ser redigido de acordo com as normas e procedimentos decorrentes da aplicao do princpio da legalidade, tal como tratado anteriormente, a constncia escrita que permite a clareza e publicidade necessrias aos atos pblicos. As manifestaes orais, como os discursos, so importantes meios de comunicao poltica, mas no so capazes de assegurar a explicitao do interesse pblico nelas contidas. As palavras vo-se com o vento, alm de serem passveis de manipulao atravs da oratria. A exigncia de publicao dos editais de licitao em veculos da imprensa local de grande circulao tem por finalidade garantir a publicidade, da mesma forma que todos os atos do poder pblico s entram em vigor a partir da sua publicao no Dirio Oficial, isto , a partir do momento em que se tornam acessveis ao conhecimento pblico.

Chegamos ao ltimo dos princpios orientadores da Administrao Pblica: o da eficincia. Vamos entender melhor este princpio?

O princpio da eficincia aponta para a racionalidade econmica do funcionamento da Administrao Pblica. do interesse pblico que os tributos pagos pelos cidados, e utilizados

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para custear as funes administrativas, no apenas sejam utilizados de forma legal, impessoal, moral e pblica, como tambm de forma eficiente, isto , apresentando a melhor relao custobenefcio. No possvel imaginar que a Administrao Pblica seja eficiente se tambm no forem eficientes os processos por ela utilizados e os agentes que a compem. Por isso, a eficincia da Administrao , fundamentalmente, fator da eficincia dos seus gestores e servidores.

At aqui voc estudou os princpios orientadores da Administrao Pblica. Agora chegado o momento de conhecer sobre os poderes e deveres do gestor pblico. Vamos l?

PODERES E DEVERES DO GESTOR PBLICO


O gestor pblico e todos os servidores que lhes so subordinados exercem sempre um conjunto de poderes, que sero tambm sempre proporcionais e compatveis com o seu respectivo nvel hierrquico. A todo poder exercido pela Administrao Pblica corresponde um conjunto de deveres, e essa correspondncia no aleatria, mas logicamente derivada dos seus princpios orientadores que acabamos de examinar. Se ao poder exercido pelo agente investido em um cargo pblico no correspondesse certos deveres, estaramos diante de um privilgio concedido a um indivduo, e no de uma funo do Estado a ser exercida no interesse pblico. O Estado exerce um conjunto de poderes que tm efeito sobre a sociedade civil e outro que tem efeito sobre a Administrao Pblica. Compem o primeiro o poder de polcia e o poder discricionrio, e o segundo, o poder hierrquico e o poder disciplinar. O poder hierrquico aquele de que dispe o titular do Poder Executivo para distribuir e escalonar as funes de seus rgos, ordenar e rever a atuao de seus agentes. o poder de reorganizar

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a Administrao Pblica de acordo com o que cada governo julgar ser a estrutura mais conveniente para:

X a sua forma particular de administrar, que pode ser


centralizada, descentralizada, participativa etc.;

X acomodar os diferentes integrantes da sua equipe de


governo, como partidos e outros grupos de apoio considerados relevantes e necessrios sua gesto; e

X atingir os objetivos propostos.


O poder disciplinar tambm exercido para dentro do Estado e destina-se a punir as infraes funcionais cometidas pelos servidores e demais pessoas sujeitas disciplina dos rgos da Administrao. O poder disciplinar visa garantir, por meio da coero que vai da advertncia demisso que os servidores da Administrao Pblica mantenham uma conduta compatvel com os interesses do Estado, isto , com o interesse pblico.

O poder de polcia exercido pela Administrao Pblica com a finalidade de conter os abusos de indivduos e grupos na sociedade civil no exerccio da sua liberdade negativa.

O exerccio desse poder fundamenta-se na supremacia que o Estado exerce sobre o conjunto da sociedade e justifica-se sempre pelo interesse social. Sua finalidade defesa do interesse pblico no seu sentido mais amplo. O poder de polcia exercido sobre todas as atividades particulares que afetam ou possam afetar os interesses coletivos, colocando em risco a segurana dos cidados ou a segurana nacional. Atravs do exerccio desse poder, a Administrao Pblica regulamenta, controla ou contm as atividades dos particulares. A esfera de exerccio do poder de polcia delimitada, por um lado, pelo interesse social na interveno do

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Estado em determinada rea e, por outro, pelos direitos fundamentais do indivduo assegurados pela Constituio. O poder de polcia possui alguns atributos que lhe conferem efetividade. So eles:

X Discricionariedade: s cabe ao Estado determinar


a oportunidade e a convenincia de exerc-lo.

X Autoexecutoriedade: a deciso, para ser executada,


no requer a interveno do Judicirio.

X Coercibilidade: o respaldo da fora para as medidas


adotadas pela Administrao. Quanto sua aplicao temporal, o poder de polcia pode ser tanto exercido de forma preventiva quanto a posteriori . Preventivamente, o poder de poltica exerce-se por meio de ordens, proibies, ratificaes e restries; e posteriormente pela aplicao de multas, interdio de atividades, fechamento de estabelecimentos, embargo administrativo de obras, demolio de construes irregulares, destruio de objetos etc. O poder discricionrio derivado do poder de polcia e confere Administrao Pblica a liberdade de escolher a convenincia, oportunidade e contedo de sua interveno. A discricionariedade a liberdade de ao administrativa dentro dos limites estabelecidos pela lei e, portanto, no se confunde com a arbitrariedade. O ato discricionrio desenvolve-se dentro das margens de liberdade conferidas pela lei, sendo, portanto, um ato legal. J o ato arbitrrio, contrariamente, extrapola os limites da lei, sendo, consequentemente, ilegal. Tomemos como exemplo: uma delegacia de ensino exerce poder discricionrio ao decidir os critrios de seleo dos estabelecimentos de ensino a serem inspecionados (os que tm maior nmero de alunos; os que consomem mais recursos ou os que tm pior desempenho); o momento de realizao das inspees (no incio, durante ou no fim do perodo letivo); e o objeto da inspeo (o cumprimento do programa de ensino, a frequncia dos professores, a conservao e uso dos equipamentos, a forma de gesto escolar etc.).

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Como a Administrao Pblica s age por intermdio de seus servidores, conclui-se, logicamente, que so estes que, de fato, exercem os poderes de polcia e discricionrio do Estado. Investidos desses poderes, os agentes pblicos encontram-se igualmente submetidos a alguns deveres, sem os quais seus poderes seriam abusivos, tais como:

X o dever de agir; X o dever de prestar contas; X o dever de eficincia; e X o dever de probidade.

Dada a importncia desses deveres, em seguida voc ir encontrar uma breve explicao sobre cada um deles.

O dever de agir do servidor pblico derivado da dicotomia Direito Pblico/Direito Privado e consoante com o princpio da legalidade. Como estudamos, na primeira Unidade desta disciplina, o Estado e seus agentes s podem e devem fazer aquilo que a lei obrigar ou expressamente autorizar. Consequentemente, no agir quando a lei assim determina constitui omisso, o que no Direito Penal recebe o nome de prevaricao, definida como crime praticado por funcionrio pblico contra a Administrao em geral. Portanto, agir quando a lei determina no uma prerrogativa do servidor, mas sua obrigao. Da mesma forma, protelar ou usar de delongas para agir constitui procrastinao, ato expressamente vetado ao servidor pblico federal pelo seu cdigo de tica. J o dever de prestar contas derivado da aplicao do princpio constitucional da publicidade e da responsabilidade de todo servidor pblico por seus atos administrativos. No basta ao servidor agir, conforme mandam a lei, os regulamentos e os superiores hierrquicos aos quais ele se encontra submetido, mas tambm necessrio que o agente pblico se responsabilize por seus

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O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

atos e que estes sejam publicamente sustentveis. O servidor tem o dever de prestar contas a diferentes autoridades e em diversos nveis:

X ao seu chefe imediato, que, por sua vez, o responsvel


pelos atos dos seus subordinados perante os seus superiores;

X aos rgos de controle institudos, como corregedorias,


controladorias internas, tribunal de contas e Judicirio; e

X ao pblico em geral, constitudo pelo conjunto de


cidados que, direta ou indiretamente, sofrem os efeitos da Administrao Pblica e pagam os tributos com que as atividades do Estado so mantidas. A responsabilidade, para uns, ou a responsabilizao, para outros que traduz com suficiente preciso o termo ingls accountability , nada mais do que o dever do Estado e, consequentemente, de todos os servidores pblicos enquanto seus agentes, de prestar contas de seus atos sociedade. Afinal, os poderes com que todos os atos administrativos se encontram revestidos so derivados da sociedade sobre a qual eles se exercem. O dever de eficincia deriva do princpio com o mesmo nome, que se tornaria imperativo nas sociedades contemporneas. A modificao e a modernizao das estruturas produtivas e econmicas das sociedades capitalistas ao longo dos anos passariam a exigir as correspondentes transformao e modernizao dos procedimentos de gesto utilizados pela Administrao Pblica. A eficincia, termo nascido no campo da economia de mercado, chegaria assim ao Estado fazendo o percurso contrrio do termo administrao, que, nascido no Estado, designando os procedimentos de ao do poder pblico, posteriormente ganharia o mercado com a denominao administrao de empresas. Atualmente, no mais se contesta que a eficincia seja um princpio de interesse pblico to importante quanto so os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade.

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Por fim, o dever de probidade iria derivar do princpio da moralidade, definido na legislao pelo seu oposto, que a improbidade administrativa, extensamente tratada pela Lei n 8.429, de 02 de junho de 1992, que aplicvel a todos os agentes pblicos, servidores ou no, de todos os poderes e de todas as esferas da federao. Constitui improbidade administrativa uma srie de atos que importam em enriquecimento ilcito, causam prejuzo ao errio e atentam contra os princpios da Administrao Pblica. No cabe aqui listarmos as situaes que configuram improbidade administrativa, uma vez que, como exigem os princpios da legalidade e publicidade, a legislao suficientemente clara a respeito e disponvel a todos. No entanto, cabe destacar que o extenso e detalhado rol de situaes de improbidade administrativa indicador, por um lado, da importncia atribuda pelo legislador conduta do administrador pblico e, por outro, da diversidade de situaes que podem propiciar ao servidor incorrer em atos que atentem contra o interesse pblico. Porque o Estado exerce um enorme poder que lhe foi conferido pela sociedade, ele e seus servidores so, ao mesmo tempo, e na mesma medida, repositrios tanto de esperana quanto de desconfiana populares. Por isso, do Estado espera-se tudo, ou quase, e dele e de seus servidores, desconfia-se de tudo, ou de quase tudo.

Conhea a lei a que

esto submetidos todos os agentes pblicos do Brasil consultando o endereo: <http:// ccivil_03/Leis/ L8429.htm>.

www.planalto.gov.br/

OS CONTRATOS

DO SETOR PBLICO COM

OS AGENTES PRIVADOS

Como mencionado na introduo desta Unidade, o Estado frequentemente recorre iniciativa privada para adquirir os bens e obter os servios necessrios ao desempenho de suas funes. Para garantir que os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade sejam observados nas relaes que a Administrao

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estabelece com os agentes privados, foi elaborada uma extensa e detalhada lei, composta de 126 artigos, instituindo normas para toda a Administrao Pblica, a qual foi votada pelo Congresso Nacional e promulgada em 1993. A Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, estabeleceu os princpios e normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos referentes a obras e servios inclusive de publicidade , compras, alienaes, concesses, permisses e locaes no mbito de todos os Poderes da Unio, Estados, Distrito Federal e municpios, extensivos aos seus fundos especiais, autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista controladas direta ou indiretamente por qualquer dos entes da Federao. A fim de assegurar a isonomia no tratamento dos fornecedores e prestadores de servios e garantir a contratao da proposta mais vantajosa para a Administrao, os contratos com terceiros so necessariamente precedidos de licitaes, excetuando alguns casos previstos na lei. Diferentes modalidades de licitao so previstas de acordo com o tipo e valor dos bens e servios adquiridos, contratados ou vendidos. Por exemplo, o leilo passou a ser a modalidade de licitao para a Administrao vender a particulares bens mveis inservveis ou produtos legalmente apreendidos ou penhorados, assim como para a alienao de bens imveis a quem oferecer o maior lance, desde que igual ou superior ao valor da avaliao obrigatoriamente realizada antes do certame. J o concurso tornou-se a modalidade para escolha de trabalhos tcnicos, cientficos ou artsticos. Trs outras modalidades de licitao foram detalhadas para a contratao de obras e servios de engenharia, aquisio de bens e contratao de outros servios:

X convite; X tomada de preos; e X concorrncia.

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Quando o preo dos bens a serem adquiridos ou dos servios a contratar no ultrapassarem um determinado valor, a licitao torna-se dispensvel. O limite de dispensa de licitao de R$ 15.000,00 para a contratao de obras e servios de engenharia, e de R$ 8.000,00 para a aquisio de bens e contratao de outros servios. Esses limites foram determinados em 1998, continuam vigentes at hoje, e correspondem a 10% do limite mximo permitido para a utilizao da modalidade convite. Convite a modalidade de licitao por meio da qual uma unidade administrativa envia cartas convite a no mnimo trs empresas do ramo, solicitando a compra de bens ou a prestao de servios. A utilizao dessa modalidade permitida para a contratao de obras e servios de engenharia com valor estimado at R$ 150.000,00, e para a compra e contratao de outros servios at o valor de R$ 80.000,00. A tomada de preos passa a ser exigida quando os limites de valor permitidos na modalidade convite tenham sido ultrapassados, sendo permitida para a contratao de obras e servios de engenharia com valor estimado em at R$ 1.500.000,00, e para a compra e contratao de outros servios at o valor de at R$ 650.000,00. Essa modalidade consiste na licitao entre interessados devidamente cadastrados no sistema de fornecedores e prestadores de servio do rgo pblico, envolvendo, portanto, um nmero bem maior de potenciais fornecedores ou prestadores. J a concorrncia uma modalidade aberta participao de todos os que comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital para execuo de seu objeto, tornando-se obrigatria para a contratao de obras e servios de engenharia cujo valor estimado seja superior a R$ 1.500.000,00, e para a compra e contratao de outros servios que ultrapassem o valor de R$ 650.000,00. A lgica que orienta a dispensa de licitao e a exigncia de cada modalidade simples: quanto maior for o valor da contratao, mais ampla deve ser a competio, assim como mais longo e cuidadoso deva ser o processo licitatrio, tendo em vista assegurar

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o interesse pblico, e no beneficiar um agente privado em detrimento dos outros que se encontram no mercado. E quanto mais baixos forem os valores envolvidos, mais gil deve ser o mecanismo de aquisio de bens e contratao de servios para no emperrar o funcionamento da Administrao e lhe impor procedimentos de seleo longos e caros. Trata-se, portanto, do princpio da razoabilidade a orientar tanto a aplicao de cada modalidade de licitao quanto a sua dispensa. Conforme esse princpio, modalidades de licitao que em tempos normais seriam obrigatrias passam a ser dispensveis em momentos especiais, como em situaes de emergncia ou calamidade pblica. Tambm so dispensados processos licitatrios para a aquisio ou locao de imveis para uso da Administrao, desde que esta demonstre que na regio onde os seus servios devem ser executados no existem outros imveis venda ou para locao com as caractersticas requeridas. Caso contrrio, os particulares que se sentirem lesados pela escolha da Administrao podero contestar judicialmente a no realizao de licitao. Procurando contemplar outros casos relevantes em que os processos licitatrios devem ser dispensados no interesse pblico, sem ferir a isonomia com que a Administrao deve tratar os agentes privados, a Lei das Licitaes, como tambm conhecida a Lei n. 8.666, prev toda uma outra srie de excees que no cabem aqui ser citadas. Ao gestor pblico no necessrio conhecer em profundidade e detalhadamente a Lei das Licitaes, que rege as contrataes sob sua responsabilidade, pois, para isso como foi indicado na introduo desta disciplina ele deve contar com uma assessoria jurdica especializada para orient-lo em suas aes. No entanto, ele deve necessariamente estar ciente dos seus princpios gerais, diretrizes e exigncias mnimas para tomar decises esclarecidas e compatveis com os princpios que regem a Administrao Pblica.

Voc pode ter acesso Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, no endereo: <http:// ccivil_03/Leis/

www.planalto.gov.br/

L8666compilado.htm>.

Acesso em: 10 ago 2009.

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Antes de passarmos para o prximo e ltimo item desta Unidade, que tratar das relaes do poder pblico com o chamado terceiro setor, cabem algumas referncias s inovaes introduzidas nas relaes entre pblico e privado posteriores Lei das Licitaes, de 1993. Vamos a elas!

X A Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, que


disciplina a concesso e permisso de prestao de servios pblicos a agentes privados, e que fornece o quadro legal para as privatizaes feitas durante o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso.

X A Lei n. 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que


estabelece as normas gerais para a licitao e contratao de Parcerias Pblico-Privadas (PPPs), mediante as quais a Administrao Pblica, em todas as esferas, passa a contratar empresas privadas para a realizao de obras e prestao de servios que envolvam um montante superior a R$ 20 milhes, transferindo-lhe recursos pblicos para a manuteno dos servios e garantia do seu equilbrio financeiro somente aps a realizao das obras contratadas. Essas inovaes so indicaes suficientes do quanto o Estado brasileiro tem procurado o setor privado como parceiro para realizar obras e prestar servios de interesse pblico.

Voc certamente compreendeu as relaes que envolvem os contratos do setor pblico com os agentes privados, tratados at aqui. Pois bem, na ltima seo desta Unidade voc vai estudar as relaes entre o pblico e o privado com a emergncia do terceiro setor. Vamos, ento, conversar um pouco sobre isso?

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O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

O PBLICO E O PRIVADO E A
EMERGNCIA DO TERCEIRO SETOR

Para mais informaes e funes das ONGs,

sobre as caractersticas acesse o site <http://

www.sebraemg.com.br/ culturadacooperacao/ oscip/02.htm>.

Embora o Direito brasileiro s reconhea organizaes de Direito Pblico e de Direito Privado, de acordo com a dicotomia pblico/privado estudada no incio desta disciplina, no Brasil e no mundo passaram a surgir organizaes que reivindicam uma funo e uma identidade distintas das entidades estatais e das organizaes privadas. Por toda parte, essas organizaes passariam a se identificar e a serem identificadas como Organizaes No Governamentais (ONGs). Embora de Direito Privado, as ONGs estruturam-se como associaes civis sem fins lucrativos o que as distingue das empresas privadas, cujo objetivo o lucro que tm como objetivo o desenvolvimento de atividades de interesse pblico. Nessa condio, as ONGs operam de acordo com as regras do Direito privado e, por desempenharem funes de interesse pblico, passaram tambm a reivindicar recursos pblicos para desempenhar suas atividades, alm dos recursos oriundos da iniciativa privada, que desde o seu surgimento vinham garantindo o seu funcionamento. Para regular a relao do poder pblico com essas novas organizaes, iriam ser criadas novas leis. Em 1998, seria promulgada a Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998, qualificando como Organizaes Sociais (OSs) as pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos, cujas atividades fossem dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade.

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No ano seguinte, a Lei n. 9.790, de 23 de maro de 1999, iria ainda qualificar pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs), habilitando-as a receber recursos pblicos com a finalidade de promover:

X assistncia social; X cultura; X defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico; X educao e sade gratuitas; X segurana alimentar e nutricional; X defesa, preservao, conservao do meio ambiente e
promoo do desenvolvimento sustentvel; e tambm

X estudos e pesquisas, entre uma srie de outras


atividades de interesse pblico. A qualificao de OSs e OSCIPs e a sua utilizao para a prestao de servios de interesse pblico so maiores em alguns Estados da Federao e menores em outros, embora em todos sejam a forma minoritria de prestao de servios para o pblico. A grande vantagem imaginada pelo Estado, quando essas figuras legais foram criadas, era a maior flexibilidade e agilidade com que organizaes de Direito Privado poderiam prestar servios pblicos. De fato, OSs e OSCIPs gozam de maior flexibilidade na contratao de pessoal e celebrao de contratos com empresas comparativamente s entidades pblicas, embora a utilizao dos recursos pblicos que lhes forem passados pelo Estado deva tambm obedecer aos procedimentos licitatrios da Lei n. 8.666, de 21 de julho de 1993. Todas essas iniciativas do Estado, sempre devidamente respaldadas na lei em busca de cooperao e parceria com o setor privado, so fortes indicativos de que a ao estatal direta no tem se mostrado suficiente para satisfazer s necessidades pblicas. Em sociedades complexas, como a brasileira, em que o capitalismo se encontra bastante desenvolvido, as atividades econmicas diversificadas em vrios segmentos e a democracia consolidada,

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as relaes entre esfera pblica e esfera privada tendem a se tornar, paradoxalmente, mais tensas e mais prximas. Como forma de superar esse impasse, alguns autores procuraram identificar um terceiro tipo de espao organizacional situado entre a esfera tipicamente pblica e a tipicamente privada, denominando-o pblico no estatal. No entanto, e apesar desses esforos, a velha e tradicional dicotomia pblico/privado no parece estar se aproximando do colapso ou da soluo e superao. Como bem mostrou Mintzberg (1998) ao identificar no mundo contemporneo duas outras formas de propriedade alm da privada e da estatal a propriedade cooperativa (como as de seguro mtuo) e as organizaes sem proprietrios (como a Cruz Vermelha e o Greenpeace), localizadas em uma posio intermediria entre a propriedade estatal, esquerda, e a propriedade privada, direita , essas novas formas de propriedade se encontrariam, paradoxalmente, mais afastadas dos extremos do que estes entre si, tal como uma ferradura, conforme a Figura 1:

Figura 1: Formas de propriedade nas sociedades capitalistas contemporneas Fonte: Elaborada pelo autor

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De acordo com Mintzberg (1998, p. 150),


[...] o salto da propriedade estatal para a privada mais fcil de realizar do que fazer a mudana para a propriedade cooperativa ou para as organizaes sem proprietrios. Talvez seja isso que explique porque nossa ateno se fixou na polarizao, nacionalizao versus privatizao. O salto muito mais simples: basta comprar o outro lado, mudar os diretores e tocar em frente; o sistema interno de controles permanece intacto (o mesmo). Na Rssia atual, em muitos setores, estes saltos foram fceis demais. O controle estatal deu lugar ao controle privado, sem se modificar.

Diante dessas dificuldades, o que mais realistamente se pode esperar que as relaes entre esfera pblica e esfera privada continuem a se modificar, sem comprometimento da dicotomia pblico/privado. Numa economia capitalista e sob o Estado democrtico de direito, o desafio posto aos gestores pblicos o de criar e recriar constantemente os mecanismos adequados para assegurar um equilbrio mnimo entre as foras e princpios opostos existentes na sociedade, de forma a maximizar o bem-estar coletivo e resguardar e promover a liberdade e autonomia dos seus cidados, conforme os cinco princpios que regem a Administrao Pblica inscritos na Constituio brasileira.

Complementando......
Para saber mais sobre esse tema leia:

Entre o Estado e o mercado: o pblico no estatal de Luiz Carlos


Bresser-Pereira e Nuria Cunill Grau. Disponvel em: <http:// www.bresserpereira.org.br/papers/1998/ 84PublicoNaoEstataRefEst.p.pg.pdf>. Acesso em: 11 ago. 2009.

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Resumindo
Nesta unidade, que encerra o seu estudo da disciplina O pblico e o privado na gesto pblica , voc estudou os princpios que regem a Administrao Pblica brasileira, os poderes e deveres dos agentes pblicos e as relaes estabelecidas entre setor pblico e setor privado no mundo contemporneo. Vimos tambm as relaes estabelecidas entre as organizaes no governamentais, mais conhecidas como ONGs, com o poder pblico e as tentativas e dificuldades enfrentadas pelos tericos da Administrao para superar a dicotomia pblico-privado a fim de melhorar a prestao de servios pblicos sociedade. Se voc ainda tem alguma dvida em relao a essas questes, retorne aos pontos deste texto nos quais elas so tratadas ou procure esclarecimentos complementares com o seu tutor antes de passar s atividades de avaliao de aprendizagem, a seguir.

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Atividades de aprendizagem
Para conferir se voc teve um bom entendimento at aqui, preparamos algumas atividades.

1. Relacione os poderes e deveres dos agentes pblicos e pelo menos trs princpios que regem a Administrao Pblica. Depois aponte duas razes das mudanas que se produziram entre o Estado e o setor privado nos ltimos tempos. 2. Considerando os contedos estudados nas duas Unidades desta disciplina, estabelea as relaes existentes entre as especificidades da esfera pblica, tratadas na primeira Unidade, e os princpios que regem a Administrao Pblica, estudados na segunda parte.

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Referncias
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos ; GRAU, Nuria Cunill. Entre o Estado e o mercado: o pblico no estatal. In: BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos; GRAU, Nuria Cunill. (Orgs.). O Pblico No Estatal na Reforma do Estado. Rio de Janeiro: FGV, 1999. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 34 ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2008. MINTZBERG, Henry. Administrando governos, governando administraes. Trad. Carlos Antonio Morales. In: Revista do Setor Pblico, ano 49, n 4, out-dez, 1998. ROSA, Mrcio Fernando Elias. Direito Administrativo : licitao, contratos administrativos e outros temas. So Paulo: Saraiva, 2009. (Sinopses Jurdicas n 20) ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do contrato social. Trad. Lourdes Santos Machado. 4 ed. So Paulo: Nova Cultural, 1987. (Os Pensadores) WEBER, Max. Economia e sociedade. Trad. Regis Barbosa e Karen Elsabe Barbosa. Vol. 1. 3 ed. Braslia: UnB, 1994. HOUAISS. Antnio. Dicionrio on-line da lngua Portuguesa. Abril de 2007. Verso 2.0a. CD-ROM. 2007.

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Referncias Bibliogrficas

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M INICURRCULO
Ricardo Corra Coelho
Bacharel em Cincias Sociais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (1981), Mestre em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de Campinas (1991) e Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (1999). especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, do Ministrio do Planejamento, e trabalha no Ministrio da Educao desde 2000. Tem experincia docente nas reas de Cincia Poltica e Administrao Pblica, com trabalhos nas reas de partidos polticos, polticas pblicas, educao e formao de quadros para a Administrao Pblica.

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