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Sob o signo neoliberal: as relaes internacionais da Amrica Latina

AMADO LUIZ CERVO* O abandono do paradigma de relaes internacionais do Estado desenvolvimentista a favor do paradigma neoliberal teve seu impulso inicial, em pases de menor porte da Amrica Latina, nos meados da dcada de 1980 e concluiuse por volta de 1990, com a chegada ao poder dos presidentes Carlos Salinas de Gortari no Mxico, Carlos Sal Menem na Argentina, Carlos Andrs Pres na Venezuela, Alberto Fujimori no Peru e Fernando Collor de Melo no Brasil. Desse modo, as experincias neoliberais estender-se-iam sobre o subcontinente como um todo durante a ltima dcada do sculo XX. Embora a Amrica Latina tenha demonstrado a maior coerncia dentre todas as regies do mundo na adoo do consenso neoliberal, no houve uniformidade na intensidade e nos ritmos das reformas internas requeridas pela nova forma de insero internacional. A modernizao foi concebida pelos dirigentes como abertura do mercado de bens e de valores e privatizao das empresas pblicas, como sugeria o centro hegemnico do capitalismo, mas os pases avanaram por esta via com certo descompasso: Chile e Argentina so exemplos de adaptaes rpidas e radicais, Venezuela e Brasil exemplos de hesitaes polticas e tropeos operacionais, enquanto o Mxico se afastava da Amrica do Sul e encaminhava com senso prtico sua vinculao ao bloco da Amrica do Norte, o NAFTA. No ano 2000, reviravoltas eleitorais haviam afastado do poder os prceres do neoliberalismo no Mxico, no Uruguai, no Chile, na Venezuela e na Argentina. Com a vitria de governos de oposio, cujas campanhas polticas se haviam assentado na crtica ao neoliberalismo, a opinio pblica deu provas de que estava avaliando negativamente a dcada de consenso das experincias neoliberais. A transio do Estado desenvolvimentista para o Estado normal Com o trmino da Guerra Fria e o fim da bipolaridade, estabeleceu-se um consenso, em esfera planetria, que a literatura definiu ora com os termos de globalizao, ora de nova interdependncia, ora de neoliberalismo. O mundo
Rev. Bras. Polt. Int. 43 (2): 5-27 [2000] * Professor titular de Histria das Relaes Internacionais da Universidade de Braslia.

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parecia uniformizar-se nos aspectos tanto ideolgico, quanto poltico, econmico e estratgico. O consenso neoliberal global postulava a implementao dos seguintes parmetros de conduta por parte dos governos de todo o mundo: democracia, direitos humanos, liberalismo econmico, clusula social, proteo ambiental e responsabilidade estratgica solidria tendo em vista a promoo de tais valores. Como este consenso representava o triunfo do centro capitalista basicamente Estados Unidos, Europa Ocidental e Japo sobre as experincias socialistas e terceiro-mundistas, parecia ter que prevalecer. Assim entenderam os dirigentes latino-americanos dos anos noventa, que o abraaram de corpo e alma, quase sempre de forma acrtica, diante de uma opinio pblica dominada por presses da imprensa, cuja informao vinha impregnada com os novos princpios. Os dirigentes argentinos poca dos dois mandatos de Menem (19891999) cunharam com felicidade a expresso Estado normal para designar a adaptao ante o novo paradigma. Desde o incio do Governo de Menem, a Argentina via-se como o pas normal que aspirou ser. Tal opo comportava padres concretos de comportamento:no s no abrir confronto poltico, ideolgico e de segurana com os Estados Unidos e seus aliados, mas apoi-los e, qui, segui-los em quaisquer iniciativas. Ser normal significava, no caso argentino, romper com os princpios da autodeterminao e da no interveno, to caros tradio diplomtica latino-americana, como tambm com os princpios do direito internacional de que a ONU guardi, em favor de uma ordem regulada por relaes de fora. Significava, ademais, sujeitar a estrutura econmica interna e os padres de insero econmica internacional aos dogmas do chamado Consenso de Washington. Em conseqncia desse giro para a normalidade, a Argentina exibiu nos anos noventa uma poltica exterior pragmtica e clara em seus princpios e objetivos, diferente da brasileira, feita de hesitaes conceituais e estratgicas1 . Ser normal converteu-se, contudo, no desideratum de todos os pases da Amrica Latina, exceto Cuba, que se apressavam em agradar matriz do novo sistema internacional, os Estados Unidos, porque com eles os vnculos eram os mais fortes e cada um desses pases trabalhava com a hiptese de poder tirar os melhores proveitos dessa subservincia. Assim, a transio do Estado desenvolvimentista para o Estado normal significou nos anos noventa, na Amrica Latina, a adoo de um processo de modernizao concebido pelo centro em substituio formulao da inteligncia local, consubstanciada no tradicional pensamento da CEPAL. Com efeito, o acervo de idias estruturalistas cepalino, ancorado nos conceitos de centro-periferia, deteriorao dos termos de troca, indstria, mercado interno, expanso do emprego e da renda, que inspirou a poltica dos pases latinoamericanos em sua estratgia de superao do atraso histrico, foi despachado para o arquivo histrico pelos dirigentes neoliberais. Em seu lugar, introduziu-se a

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viso de um mundo harmnico, global, que compreendia a valorizao do individualismo e da iniciativa privada, o mercado mundial e a transferncia dos ativos nacionais para as empresas oligoplicas globais em nome da elevao da produtividade. Em poucos anos, a Amrica Latina avanou no caminho da desconstruo do ncleo central robusto de sua economia, erguido em sessenta anos de esforos nacionais. Consumou, desse modo, a transio paradigmtica das polticas exteriores, quer em sua formulao nacional quer na dos blocos regionais que o processo de integrao criava. Mesmo a concepo da segurana transitou do mbito nacional ou regional para o global, aceitando-se como naturais as intervenes eventualmente empreendidas, sob a gide da OTAN e no mais da ONU, com a finalidade de salvaguardar a nova ordem. As margens de manobra da poltica internacional da Amrica Latina, que o paradigma desenvolvimentista implementara durante sessenta anos e que denominara de terceira posio ou poltica externa independente, foram consideradas nos anos noventa inadequadas para os tempos da globalizao. O Estado normal no admitia o conceito de margens de manobra e introduzia, em seu lugar, os conceitos de consentimento diante das matrizes e de padronizao de condutas em matria de macropolticas internas e externas. s crticas de indivduos e grupos intelectuais e das correntes da opinio poltica de oposio aos regimes neoliberais, os dirigentes respondiam sem hesitar que no havia outra opo para a Amrica Latina. Os condicionamentos externos que se encontram na origem da mudana paradigmtica das relaes internacionais da Amrica Latina coincidiram com fenmenos internos, que tambm explicam a transio. Com efeito, os anos oitenta assistiram queda do desempenho e exausto do modelo desenvolvimentista. O fim da era das ditaduras e a restaurao da democracia engendraram crises polticas. O endividamento externo agravou-se e a instabilidade monetria, com surtos de hiperinflao, exacerbava os descontentamentos sociais. A superproteo s empresas locais conduzira baixa produtividade sistmica da economia. Os neoliberais extraram desses malogros argumentos com que seduzir a opinio eleitoral nas campanhas presidenciais. A eles se somaram dirigentes por vezes eleitos com outro discurso poltico, mas que tambm faziam referncia ao malogro do ciclo desenvolvimentista para justificar a mudana de estratgia. O consenso cobriu o subcontinente. Houve uma modificao importante no processo decisrio responsvel pelos novos desgnios das polticas exteriores. Em quase toda parte, os dirigentes latino-americanos dos anos noventa substituram grupos tradicionais que mantiveram a coerncia do poder por dcadas. As novas autoridades vinham das margens da vida poltica, embora utilizando partidos tradicionais, como no Mxico e na Argentina, ou de fora de tais partidos, como no Brasil. O certo que os grupos de Gortari no Mxico, Menem na Argentina, Collor no Brasil, Fujimori no Peru, Pinochet no

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Chile e outros substituram as elites dirigentes tradicionais por recm-chegados ao poder. Estes, com certa naturalidade e muita desenvoltura, implementaram a nova viso de mundo, desvinculada de objetivos, valores, idias e compromissos polticos relacionados herana histrica. O descompromisso dos governos neoliberais com a nao produziu efeitos tambm sobre a tica poltica. Denncias de corrupo atingiram-nos, como se realizassem experincias similares sobre este terreno . Outra leitura dos interesses nacionais deu forma ao processo decisrio dos governos neoliberais. As chancelarias foram em boa medida silenciadas, como guardis que eram do patrimnio poltico da filosofia desenvolvimentista. Sua esfera de ao foi confinada diplomacia ornamental, os novos temas da moda, como a governana global, o meio ambiente, os direitos humanos e as intervenes humanitrias. A poltica internacional pesada, isto , as relaes econmicas internacionais dos pases como comrcio, finanas, vinculaes empresariais ou transferncias de ativos privatizados, passou para o comando dos Ministrios econmicos, ocupados por jovens que em sua maioria haviam feito ps-graduao em Universidades norte-americanas ou haviam servido como tcnicos de agncias tais como o FMI e o Banco Mundial. A imprensa denunciava amide a petulncia com que estas autoridades aplicavam sem senso prtico poucas teorias assimiladas no centro do capitalismo e formuladas precisamente para servirem de inspirao periferia. Altas taxas de juro para manter a estabilidade monetria, conteno do crescimento econmico para combater a inflao, privatizao e transferncia de empresas pblicas ao controle estrangeiro para aumentar a competitividade tornaram-se parmetros de polticas pblicas na Amrica Latina. As idias expostas nesse pargrafo espelham uma situao homognea da Amrica Latina nos anos noventa. Elas apresentam sobretudo um interesse didtico. Como se ver no prximo pargrafo, as experincias foram bem diversas, uns pases avanando mais e outros menos no caminho neoliberal. Dois pases de grande dimenso da Amrica do Sul realizaram experincias nos extremos: a Argentina, uma experincia liberal radical e o Brasil, uma experincia mista, situada em algum ponto entre o paradigma desenvolvimentista e o neoliberal. Orientaes externas dos regimes neoliberais As tendncias dos estudos de relaes internacionais na Amrica Latina comprovaram certa perplexidade dos autores, postos diante do desafio de explicar e avaliar a transio paradigmtica do modelo desenvolvimentista para o neoliberal, bem como os primeiros resultados deste ltimo2 . Um modo de introduzir este tema dos paradigmas de poltica exterior consiste em comparar os estudos de relaes internacionais na Amrica Latina e aprofundar as linhas de produo acadmica do Brasil e da Argentina nos anos noventa. Estes dois pases vincularam-se

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estreitamente desde o Tratado de Assuno de 1991 que criou o Mercosul. Brasileiros e argentinos esto desde ento considerando com maior ateno o que se faz do outro lado do Rio da Prata. A bibliografia recente acerca das relaes interamericanas e da projeo mundial da Amrica Latina no apresenta um padro de interpretao unvoco. H grandes divergncias de interpretao acerca dos resultados do ciclo desenvolvimentista, que se estende de 1930 a 1986-89. Em alguns pases, a irrupo do liberalismo do fim do sculo afetou a reflexo intelectual e aconselhou o revisionismo histrico. Em outros, a inteligncia nacional manteve o esprito crtico tanto para o estudo do ciclo desenvolvimentista quanto para o do ciclo liberal que o sucedeu. O pluralismo das correntes de interpretao no desapareceu em nenhum pas. Surgiram, contudo, na historiografia e na cincia poltica aplicadas s relaes internacionais no Brasil e na Argentina, nos anos noventa, linhagens que exemplificam aquela perplexidade dos pesquisadores postos diante de dois desafios: por um lado, avaliar, sob presso das mudanas do fim do sculo, um passado de sessenta anos; por outro, desvendar o grau de acerto dos parmetros da nova insero internacional ou ento lanar dvidas sobre sua compatibilidade com os interesses da regio. Grande nmero de especialistas argentinos congregou-se em verdadeira comunidade epistmica, composta de acadmicos, diplomatas e burocratas, por vezes a mesma pessoa. Dedicaram-se a uma implacvel condenao do passado de sessenta anos. Alm de consertar o conhecimento, tiveram os epistmicos por fim influir sobre a opinio pblica, o pensamento poltico e o processo decisrio em matria de poltica interna e externa durante os dois mandatos do Presidente Carlos Sal Menem, entre 1989 e 1999. Seu objetivo era o de imprimir a racionalidade decorrente do neoliberalismo nova organizao nacional e nova insero internacional do fim do sculo. As publicaes do grupo estiveram a cargo sobretudo do Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales e do Grupo Editor Latinoamericano. Os epistmicos almejaram, em vo, nos anos noventa, produzir o consenso nacional. Podemos separar os analistas argentinos de relaes internacionais dos anos noventa em trs grupos: a) os revisionistas de direita, conduzidos por Carlos Escud, Andrs Cisneros e Felipe de la Balze; b) uma corrente revisionista de centro juntou-se a eles, sem contudo sacrificar a autonomia mental ideologia neoliberal; citamos entre os centristas os nomes de Roberto Bouzas, Mnica Hirst, Juan Archibaldo Lans, Rubn M. Perina e Roberto Russell; c) menos expressiva em volume de textos publicados, mas no em profundidade de anlise, uma corrente de interpretao crtica sobreviveu comoo intelectual do fundamentalismo liberal e expressou-se nos anos noventa com os nomes de Ral Bernal-Meza, Aldo Ferrer, Alfredo Bruno Bologna, Jos Paradiso, Silvia Ruth Jalabe, Vktor Sukup e Mario Rapoport, entre outros3 .

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Qual o mais importante resultado epistemolgico das novas correntes argentinas de estudo das relaes internacionais? Feito o balano dessa literatura, difcil negar que irrompeu e projetou-se sobre o meio intelectual da Argentina dos anos noventa um pensamento com pretenso hegemnica que construiu a teoria da decadncia nacional engendrada pelo isolamento internacional do pas, durante a fase que se estende entre 1930-43 e 1983-89. E que reivindicou, como terapia para todos os males, desesperadamente, o neoliberalismo dos anos noventa. Em outras palavras, o grupo epistmico argentino substituiu nos anos noventa pela teoria da decadncia a teoria latino-americana da dependncia formulada pelos marxistas dos anos sessenta em reao ao pensamento da CEPAL. A mudana sem confuso quanto aos conceitos ou decises a tomar que se observou no plano da poltica interna verificou-se tambm no plano da poltica exterior durante o primeiro mandato de Menem. Um pensamento presumivelmente realista realista, segundo os escritos de Carlos Escud alimentou a nova orientao e provocou um giro dramtico da poltica exterior com o fim de eliminar os efeitos autodestrutivos das tendncias confrontacionistas com grandes potncias ocidentais que haviam acompanhado a poltica exterior desde os anos trinta do sculo XX. A poltica exterior ajustou-se, em nome desse presumvel realismo, condio de pas perifrico. Seus fundamentos doutrinais foram explicitados em trs princpios, expostos amplamente nos textos de Escud: A) Um pas perifrico, dependente, pobre e estrategicamente irrelevante para as grandes potncias, deve eliminar suas confrontaes polticas com o exterior e lutar apenas por assuntos materiais que afetem o bem-estar do povo. Deve conformar seus objetivos externos com os da potncia hegemnica na rea tendo em vista obter algum ganho econmico em troca da aceitao da liderana. B) A poltica exterior do pas perifrico deriva do clculo entre custos e benefcios materiais, como ainda do clculo de risco de custos eventuais. O desafio poltico grande potncia pode no comportar custos imediatos, mas a longo prazo sempre se revela autodestrutivo. C) A autonomia da poltica exterior h de refletir a capacidade real de confrontao do Estado, mas, sobretudo, orientar-se pelos custos relativos dessa confrontao. Ela no corresponde liberdade de ao, mas possibilidade de eliminar perdas e promover ganhos nas relaes exteriores do pas. Formulados no momento em que a ordem internacional transitava da bipolaridade globalizao, esses princpios de realismo perifrico inspiraram as formulaes reativas do governo argentino diante da nova viso de mundo dos Estados Unidos. O cientista poltico Felipe A. M. de la Balze identificou cinco domnios de ao da nova poltica exterior argentina de realismo perifrico, tambm chamada de poltica exterior de reincorporao ao Primeiro Mundo pelos dois Ministros de relaes exteriores de Menem, Domingo Felipe Cavallo e Guido Di Tella. Esses

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domnios de ao sero expostos e avaliados a seguir, porquanto servem de parmetro para qualificar, de modo geral, a poltica exterior dos Estados neoliberais da Amrica Latina, cujos dirigentes tambm afirmaram no incio de seus mandatos que pretendiam, por essa via, incorporar seus pases ao Primeiro Mundo. 1) Reinserir a economia argentina na economia mundial . O propsito apostava na premissa de que o processo de globalizao da economia mundial manteria sua tendncia ascendente no futuro e partia da convico de que a abertura econmica induz o progresso tecnolgico. Esse domnio de ao estabeleceu como meta alcanar a fronteira tecnolgica dos pases do Primeiro Mundo no espao de uma gerao. Contudo, visto com esprito crtico, esse parmetro decisrio surpreende o observador, j que no leva em conta o fato de que a desnacionalizao da economia interrompe a gerao e a apropriao de tecnologia pelo sistema produtivo nacional e acentua a desigualdade estrutural. No fundo, por trs dessa linha de conduta dissolve-se o conceito de sistema produtivo nacional, a indicar a ruptura filosfica com o passado. Da a nfase no mais relevante dentre os objetivos econmicos da poltica exterior, o de aumentar o fluxo de investimentos externos no pas com o intuito de provocar a modernizao da estrutura produtiva local. No entender de Cavallo, havia-se difundido na cultura poltica argentina a convico de que o desenvolvimento era uma espcie de dvida caritativa das naes avanadas para com os pobres. Porm, ao fazer esta crtica, alis com pouco fundamento, experincia do passado, no percebia o Ministro argentino que sua prpria estratgia mantinha o desenvolvimento, da mesma forma, como uma responsabilidade alheia, cuja induo era posta a cargo da nova poltica exterior. O segundo objetivo econmico relevante da Argentina consistia na busca de meios para reinserir o pas no comrcio internacional. A abertura da economia competio internacional e a atuao junto aos rgos reguladores multilaterais, aos blocos regionais e aos pases emergentes da sia foram meios selecionados para realizar tal objetivo. As condies internas para tornar exeqveis os dois objetivos da poltica econmica externa foram as reformas estruturais e a estabilidade monetria. Fechou-se, desse modo, o crculo da poltica econmica externa e interna. 2) Estabelecer relao especial com os Estados Unidos . O propsito reconhece o triunfo dos Estados Unidos sobre a Unio Sovitica ao termo da Guerra Fria. Assenta na convico de que o mundo se encaminha a longo prazo para um futuro multipolar, com distribuio relativamente eqitativa do poder, do prestgio e da riqueza, mantendo, porm, a mdio prazo, a preeminncia dos Estados Unidos nesses aspectos. Essa linha de fora da poltica exterior de Menem no esconde o carter corretivo relativamente ao passado de confrontao, embora ela se assemelhe a formulaes de poltica exterior de perodos anteriores, sobretudo de governos militares. A posio de

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excepcionalidade dos Estados Unidos no mundo sugere Argentina que estabelea com esse pas uma relao especial capaz de produzir os seguintes efeitos: modernizao das Foras Armadas, apoio para superao de questes estratgicas regionais (Malvinas, corrida armamentista, estabilidade democrtica, eventuais desastres ecolgicos), influncia argentina sobre o processo decisrio norte-americano em poltica exterior, acesso especial das exportaes argentinas ao mercado dos Estados Unidos e do NAFTA e captao de uma parcela importante dos investimentos norte-americanos no exterior. A nova relao pressupe a conformao dos valores que condicionam as vises dos dois pases quanto organizao interna e s relaes internacionais, conformao essa que tambm foi eleita como objetivo ou condio a criar pelos dirigentes do Governo de Menem. Admite-se entre as partes apenas aquele tipo de confrontao normal em matria econmica, que os Estados Unidos enfrentam com seus aliados europeus. Em sua formulao geopoltica, a relao especial no recusa a inteno de a Argentina vir a tornar-se mo forte dos Estados Unidos, quando a expanso de seus interesses (de um ou de outro) requeira medidas de coero regional. Tal recuperao da tradicional empfia argentina assenta-se na presuno segundo a qual o pas foi posto, em conseqncia da ruptura dos anos noventa com o passado, em situao de superioridade sobre qualquer outro da Amrica Latina para implementar uma poltica de influncia em Washington, ao ponto de haver-se tornado indispensvel tomada de deciso das autoridades norte-americanas com respeito aos pases latino-americanos. O objetivo de longo prazo, afirma Balze, es llegar a una situacin en la cual los Estados Unidos encuentrem natural pedir nuestra opinin en los temas claves de su poltica latinoamericana y se sientan incmodos de ignorarla. Nesse sentido, a singularidade do carter da aproximao entre a Argentina e os Estados Unidos era sua feio propriamente ideolgica, distinta da feio poltica chilena, operacional mexicana e contextualizada na poltica brasileira de mltiplas parcerias estratgicas. 3) Aprofundar a integrao econmica e a cooperao poltica com o Brasil. O terceiro parmetro da poltica exterior de Menem no constitui propriamente um fim em si, segundo Balze, mas, sim, o meio indispensvel de se chegar, depois de dcadas de tentativas mal sucedidas, a uma genuna estratgia de cooperao e integrao latino-americana. Seu pressuposto consiste na substituio da geopoltica pela integrao nas relaes sub-regionais, particularmente entre os pases do Cone Sul. Com efeito, o grupo de Menem esperava daquela influncia em Washington soluo prvia para a dimenso geopoltica de sua poltica exterior. Assim, por coerncia, essa dimenso podia ser afastada das relaes entre parceiros sub-regionais. Entretanto, como adiante se ver, a geopoltica corria o risco de ser reintroduzida na rea por efeito involuntrio ou maquiavlico, precisamente em razo daquele papel que

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a Argentina presumia exercer na esteira de suas relaes especiais com os Estados Unidos. Por enquanto no clculo dos dirigentes menemistas uma relao de tipo especial com o Brasil modificaria o jogo de duas maneiras: primeiro, ao contrabalanar aquela que se buscava com os Estados Unidos e, segundo, ao relanar a relao cooperativa com os vizinhos da Amrica do Sul e com as grandes potncias, por modo a romper com a poltica de isolamento em que o pas vivera mergulhado no passado. 4) Criar uma zona de paz no Cone Sul da Amrica. A garantia de paz para a Argentina seria fornecida pelo fortalecimento da segurana decorrente da criao da zona de paz em sua rea de influncia, o sul do continente. Para tanto, o entendimento com a Inglaterra e a cooperao militar, primeiro com o Brasil e depois com o Chile, seriam os passos da estratgia de confiana a alcanar. Esse objetivo vem associado ao anterior, de promover a integrao econmica e poltica latino-americana a partir do Mercosul. Contudo, a realizao da poltica externa de segurana nacional aparece como uma varivel dependente de dois outros fatores: por um lado, da obteno de tratamento especial por parte dos Estados Unidos mediante acesso condio de membro especial da OTAN ou, qui, a prpria admisso organizao e, por outro, da desconstruo das seguranas nacionais. Em outros termos, a zona de paz seria efetiva quando os meios de segurana dos pases do Cone Sul fossem desmontados em favor do controle externo por parte do aliado especial ou da OTAN, que auscultariam a Argentina antes de tomar decises relativas Amrica do Sul e, qui, lhe fornecessem modernos meios de ao externa. 5) Desenvolver uma poltica de prestgio internacional . A poltica de prestgio recupera a tradio principista do passado, particularmente o estilo diplomtico de Juan Domingo Pern, conferindo-lhe a legitimidade de que carecia, por vir desde Menem estribada nos princpios universais da diplomacia do Primeiro Mundo. Aps reverter a opinio argentina aos novos valores liberalismo econmico, integrao, democracia, direitos humanos, meio ambiente, combate ao narcotrfico, ao terrorismo e s ditaduras o Estado disps-se a conduzir de forma ostensiva a poltica de prestgio como ttica voltada epifania da nova poltica exterior da nao. Para realizar tal empenho, o momento e o gesto espetacular foram escolhidos como oportunidades da sorte. Aos olhos do observador externo, essa lgica no levou em conta o realismo. Com efeito, a Histria est repleta de exemplos dessa conduta malograda de algumas naes que carecem de poder. Apesar disso os dirigentes argentinos no hesitaram em recorrer a uma poltica de prestgio feita de gestos grandiloqentes, consoante velhas tticas do peronismo. A comunidade epistmica argentina que procedeu ao revisionismo histrico, fundamentao doutrinal e ao desenho estratgico da nova poltica exterior, nos

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moldes dos cinco pilares acima descritos, apresentou surpreendente coerncia, alm de convergir para a convico de que esse era o caminho da reincorporao do pas ao Primeiro Mundo. Esses analistas das relaes internacionais do pas, que por vezes coincidem com seus protagonistas, pretendiam, na prtica, fechar o ciclo da decadncia nacional resultante da poltica exterior do isolamento implementada no segundo tempo da histria argentina, entre 1930-45 e 1983-89, e contribuir para empurrar o pas ao terceiro tempo, o da prosperidade. Nas palavras de Ral Bernal-Meza, os epistmicos certamente produziram o suporte ideolgico-conceitual e cognitivo que o modelo neoliberal requeria, mas outro grupo intelectual e acadmico da Argentina contraps sistematicamente, por meio da ctedra, da investigao e das publicaes, uma oposio crtica a esta comunidade epistmica. Seus membros mais conhecidos foram Atilio Born, Mario Rapoport, Aldo Ferrer e o prprio Bernal-Meza. Estiveram a postos desde os primeiros momentos. Prenunciaram os erros estratgicos da opo neoliberal e no necessitaram aguardar os resultados negativos para o pas, provocados pela dcada menemista em termos de indicadores econmicos e sociais, para expor suas interpretaes. No Brasil, as linhas de anlise das relaes internacionais do pas no se dispersaram nos anos noventa como na Argentina. H muito, por sinal, as teorias da dependncia estavam em descrdito nos meios acadmicos brasileiros. No se construiu no Brasil uma teoria da decadncia e tampouco se escreveu contra o isolamento nacional do passado. Pelo contrrio, os historiadores refletiram, de modo geral, uma interpretao valorativa dos sessenta anos que precederam o Governo neoliberal de Fernando Collor de Melo. Promoveram uma espcie de apologia do modelo de poltica exterior cujo vetor era o desenvolvimento nacional. Esta viso positiva do passado, em contraposio viso argentina da decadncia, foi hegemnica no Brasil. Ela se reflete nas obras mais relevantes publicadas nos anos noventa por eminentes scholars como Jos Augusto Guilhon de Albuquerque, Moniz Bandeira, Paulo Roberto de Almeida, Clodoaldo Bueno, Jos Flvio Sombra Saraiva e Paulo Gilberto Fagundes Vizentini, entre os quais este autor e outros mais podem ser includos. Nada de comparvel numerosa literatura revisionista e ideologizada da Argentina existe no Brasil. Nada de comparvel ao confronto de correntes de interpretao das relaes internacionais. Como se a base tnica e cultural da nao, multiracial e pluralista, fosse capaz de engendrar consensos nacionais. Os resultados desiguais do modelo de desenvolvimento, adotado com maior racionalidade e continuidade no Brasil do que na Argentina e em outros pases da Amrica Latina, entre 1930 e 1989, explicam por certo a reao dos intelectuais e essas divergncias de avaliao da experincia do passado em ambos os pases. Essa observao nos sugere a questo do ambiente em que se produz o conhecimento das relaes internacionais do Brasil nos anos noventa.

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Em nenhum pas da Amrica Latina foi to difcil a transio do paradigma de poltica exterior do Estado desenvolvimentista para o paradigma do Estado neoliberal como no Brasil. A mudana que ocorreu no Chile, no Mxico e na Argentina no se verificou no Brasil de forma abrupta como naqueles pases. O Presidente Fernando Collor de Melo ensaiou em 1990 uma ruptura ao estilo desses outros pases, mas Itamar Franco, que o substituiu em 1992, pisou no freio das inovaes em termos de polticas pblicas nacionais e da poltica exterior. A poltica exterior de Fernando Henrique Cardoso, em seus dois mandatos entre 1995 e 2002, corresponde a uma prtica sem paradigma. Por que tanta indefinio? Foi difcil ao governo brasileiro adaptar sua agenda externa aos novos temas globais. Aceitou de bom grado a emergncia da democracia e dos direitos humanos nas decises de poltica internacional, no entanto afastou com repugnncia a nova ingerncia da aliana ocidental, a OTAN, mesmo quando feita em nome desses valores, mas fora do sistema de deciso coletiva das Naes Unidas. Considerou a irrupo da causa ecolgica e da clusula social sobre o comrcio internacional como nova forma de proteo dos pases avanados e reagiu no sentido de corrigir distores. Desconfiou do credo liberal difundido desde Washington liberalizao do mercado interno e dos fluxos financeiros internacionais, internacionalizao dos empreendimentos nacionais, particularmente dos servios e confrontou-o com o conceito de globalizao assimtrica. Em suma, o Estado brasileiro dos anos noventa hesitou em tornar-se um Estado normal, como fizeram a Argentina, o Chile, o Mxico e outros. Normal, isto , receptivo, submisso e subserviente aos comandos das estruturas hegemnicas do mundo globalizado. O passado nacional de sessenta anos somente foi avaliado de forma negativa por um grupo de economistas que aprenderam nos programas de ps-graduao dos Estados Unidos o credo neoliberal e estavam dispostos a aplic-lo quando se tornavam autoridades da Repblica. Estes economistas, e algumas outras autoridades cujo pensamento com eles se conformava, esforaramse por difundir a noo de globalizao benfica. Apesar de deter a maior soma de poder em matria de relaes internacionais do pas, a esfera das relaes econmicas, o grupo no se tornou hegemnico sobre a inteligncia nacional do Brasil, como ocorreu em boa medida com o grupo epistmico da Argentina. A maior parte do meio poltico, talvez possamos dizer o mesmo do meio diplomtico, mas sobretudo o meio acadmico, avaliou positivamente a estratgia de desenvolvimento brasileiro das ltimas dcadas e avanou o conceito de globalizao assimtrica , que expressa uma interpretao mais nociva que benfica para a periferia do capitalismo. O prprio Presidente Cardoso, embora ideologicamente simptico expanso do neoliberalismo, usou o termo em conferncias pblicas, com o fim de denunciar efeitos contraproducentes da nova ordem internacional

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Estes condicionamentos influram na produo do conhecimento das relaes internacionais do Brasil nos anos noventa e certamente continuam influindo. Os estudos de relaes internacionais feitos no Brasil no so abundantes comparativamente com outros pases at mesmo de menor peso, como a Argentina. Os mais numerosos at o ano 2000 foram, precisamente, os estudos histricos: da poltica exterior e das relaes internacionais do pas. Em menor nmero existem ensaios de politlogos e outros trabalhos no campo da economia, da sociologia e do direito internacionais. A carncia fundamental desses estudos no Brasil verificase no campo da teoria das relaes internacionais, que tanto avanou em muitos pases, particularmente nos Estados Unidos. Outra caracterstica da produo brasileira em relaes internacionais sua distribuio entre diplomatas de carreira e Universidade. Existe ainda uma parceria efetiva entre acadmicos e diplomatas no campo de estudo das relaes internacionais do Brasil e esta colaborao certamente contribuiu para se atingir a maturidade cientfica, no entender de Paulo Roberto de Almeida4 . Em sentido epistemolgico, caberia perguntar se a Amrica Latina desenvolveu uma escola de interpretao das relaes internacionais. Se existe um paradigma analtico brasileiro ou argentino, mexicano ou chileno, venezuelano. A Universidade de Braslia, com seus Departamentos de Histria e de Relaes Internacionais, e o Istituto de Investigaciones de Historia Econmica y Social da Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade de Buenos Aires reuniram nas ltimas dcadas grupos precursores de estudos avanados que contriburam para modernizar a rea de estudo das relaes internacionais na regio. Coincidentemente, a produo desses dois centros colocou invariavelmente sob suspeita a estratgia neoliberal latino-americana. Nessas instituies, os estudos adquiriram o perfil prprio decorrente das vises de mundo que os pases da Amrica Latina alimentaram com suas preocupaes e seus desgnios externos. Se existe um paradigma latino-americano de anlise das relaes internacionais, pode-se dizer que apresenta em sua gnese e evoluo dois fundamentos: por um lado, deprimiu o papel da guerra e da segurana, j que este foi, desde a independncia e a consolidao dos Estados nacionais, um subcontinente pacfico e no uma zona de presso; por outro lado, introduziu o primado da luta pelo desenvolvimento nos estudos internacionais, j que o desenvolvimento se tornou o vetor das polticas exteriores nos diversos pases, desde os anos trinta ou quarenta do sculo XX. Alm das histrias gerais das relaes internacionais de Brasil e Argentina (Juan Archibaldo Lans, Jos Paradiso, Paulo Gilberto Fagundes Vizentini, Jos Augusto Guilhon Albuquerque, Clodoaldo Bueno, Amado Luiz Cervo), inmeras obras aprofundaram as relaes entre estes pases e as grandes potncias, Estados Unidos em primeiro lugar, mas tambm a Inglaterra, a Alemanha, a Frana e a Itlia (Gerson Moura, Moniz Bandeira, Mario Rapoport), entre o Brasil e a frica

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(Jos Honrio Rodrigues, Jos Flvio Sombra Saraiva), bem como as relaes regionais (Paulo Roberto de Almeida, Edmundo Anibal Heredia, Francisco Doratioto, Moniz Bandeira). No citamos a contribuio de historiadores estrangeiros, muito importante dcadas atrs. Centremos a ateno sobre o paradigma analtico brasileiro, que no se confunde com o latino-americano, mas espelha uma corrente regional de interpretao das relaes internacionais. Quando definem as tendncias gerais das relaes internacionais do Brasil, quando analisam as relaes com os parceiros estratgicos, o desempenho diante da grande poltica internacional ou a atuao junto aos rgos multilaterais, os analistas brasileiros manifestam preocupaes prprias. Concentraram suas anlises nas possibilidades econmicas abertas pela expanso do capitalismo e nos mecanismos de sustentao ou superao do atraso histrico. Tiveram de enfrentar o dilema das opes de poltica exterior, entre o desenvolvimento autnomo, base de uma economia nacional robusta e autosustentada, e o desenvolvimento associado s foras da economia internacional, base do capital e do empreendimento estrangeiros. Em meio ao mundo bipolar da Guerra Fria e globalizao do fim do sculo XX, foram vinculadas aos estudos internacionais questes como a legitimidade do desenvolvimento, a desigualdade entre as naes, as relaes assimtricas entre as potncias avanadas e os pases em desenvolvimento, a cooperao internacional, a explorao e a dependncia, a transferncia de renda, a permanncia de estruturas de poder e de riqueza, entre outros ingredientes das experincias de insero internacional dos pases da Amrica Latina. Esse perfil prprio da poltica exterior do Brasil assenta na identidade de um pas heterogneo em sua base tnica e mltiplo em sua expresso cultural. A conduta histrica de sua diplomacia pautou-se pela cooperao e pela no confrontao, pelo legado feito de respeito ao direito internacional, autodeterminao dos povos e ao culto da paz. Porm, sua essncia, nos sessenta anos que vo de 1930 a 1990, foi a diplomacia para o desenvolvimento. Ao tentarem introduzir um novo paradigma latino-americano, os autores de vertente neoliberal como as autoridades econmicas do Brasil e os epistmicos argentinos do fim do sculo XX afastaram essas questes de fundo de suas categorias de anlise. Em seu lugar, firmaram a tese de que a conformao das polticas interna e externa ao consenso neoliberal induz o progresso em todos os aspectos da vida e configura uma ordem internacional sem alternativa. Eliminaram de suas consideraes o planejamento estratgico e a idia de um projeto nacional. Contudo, essas questes de fundo inspiram a corrente crtica acima mencionada, que preexistiu s experincias neoliberais e se manteve viva durante sua vigncia. Entendem seus autores, mais realistas e menos ideologizados, que a Amrica Latina, ao termo do ciclo desenvolvimentista, necessitava transitar para outro paradigma de relaes internacionais. Entendem ademais que o cnon neoliberal no era a

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opo estratgica correta para implementar os interesses e o bem-estar dos povos da regio. Balano das relaes internacionais do Estado normal e primeiras reaes Poder-se-ia argumentar, com Andrew Hurrell, que a Amrica Latina, particularmente o Brasil, no uma entidade fechada que interage com o mundo exterior5 . Que seus interesses, pelo contrrio, so constantemente repensados em razo dessas interaes. Dado o alto grau de desigualdade entre as naes, entre o norte e o sul, natural observar a transferncia e a adoo de idias externas, normas e prticas e a miscigenao de tudo isso com valores e percepes internas. Ao final do sculo XX, a Amrica Latina no poderia ignorar as novas condies em que se processavam externamente as relaes interestatais, a globalizao dos mercados e a homogeinizao da sociedade internacional. As novas opes dos latino-americanos levaram tais fenmenos em conta, o que pode explicar a irrupo do pensamento neoliberal. Teriam as duas experincias histricas de insero internacional da Amrica Latina desde os anos trinta, o desenvolvimentismo e o neoliberalismo, reproduzido o mesmo erro de percepo das interaes com o exterior? Como se a causalidade externa induzisse resultados em apenas uma direo? Com efeito, os desenvolvimentistas, especialmente aqueles imbudos das teorias da dependncia, viram as estruturas das relaes internacionais entre a Amrica Latina e o Primeiro Mundo como obstculos no caminho do desenvolvimento. No outro extremo, os neoliberais viram no ajuste das estruturas latino-americanas ao mundo globalizado o caminho da ascenso ao Primeiro Mundo. A complexidade do real evidencia que uns e outros compartilhavam boa dose de acerto e de erro em suas avaliaes. As estruturas da ordem internacional produziram efeitos perniciosos ao esforo de desenvolvimento empreendido pelos pases da periferia durante a segunda metade do sculo XX. Contudo, certas distores do modelo de Estado desenvolvimentista, j referidas, no havero de ser tributadas a causalidades externas e constituram-se em bices do desenvolvimento. Para engendrar um processo contnuo de elevao de seu status, os pases da Amrica Latina necessitavam remover aqueles bices internos e no apenas render-se presso internacional, introduzindo o paradigma do Estado normal. As interaes da Amrica Latina com o mundo exterior, seja qual for a opo estratgica de um determinado perodo, apelam constante vigilncia de seus governos diante dos esquemas de benefcios e custos envolvidos nas relaes internacionais. Autonomistas e associacionistas, desenvolvimentistas e neoliberais podem exibir sua dose de razo, conquanto temperem suas percepes com o indispensvel clculo.

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As reaes dos meios intelectuais da Amrica Latina diante das experincias neoliberais dos anos noventa foram polmicas. Prevaleceram no pensamento acadmico brasileiro um senso crtico dotado de certa repugnncia e no pensamento argentino uma adeso acrtica diante da mudana de paradigma de relaes internacionais. J a opinio eleitoral, cuja reao lenta porm madura, expressou um julgamento severo, ao afastar do poder os agentes da abertura econmica e da alienao sem barganha e ao colocar no governo regimes de centro-esquerda, na transio de um para outro sculo. A reao pelo voto evidencia na percepo da opinio popular as insuficincias das polticas exteriores do Estado normal: endividamento para sustentar uma estabilidade monetria baseada na captao pelo Estado de capitais especulativos; venda de empresas pblicas para honrar compromissos financeiros crescentes; queda da atividade produtiva interna em razo da queda tarifria; abandono da integrao produtiva em favor da integrao meramente comercialista; conflitos comerciais intrazonais entre membros dos blocos econmicos, Mercosul e Pacto Andino; desmonte dos sistemas nacionais de segurana; desativao da pesquisa tecnolgica transferida para as multinacionais; transferncia crescente de renda ao exterior, compensada pela iluso dos ingressos especulativos; crescimento do desemprego; aumento da massa dos excludos; crescimento da criminalidade e outras insuficincias. Os economistas liberais que se apropriaram das decises internas e externas em matria de comrcio, finanas e propriedade empresarial estavam isolados, mais de uma dcada depois de iniciado o processo de mudana, na convico de que a globalizao era benfica. Os prprios neoliberais de bom senso contrapuseram-lhe a noo de globalizao assimtrica, ou seja, de benefcios desequilibrados entre as naes. A globalizao passou a ser vista como o fenmeno do fim do sculo XX por meio do qual algumas naes avanadas derramam sua superioridade sobre as naes da periferia, aprofundando e prolongando o desequilbrio estrutural entre os dois mundos. Este estudo sobre velhos e novos paradigmas de relaes internacionais da Amrica Latina sugere uma concluso. Ao invs de transitar o Estado desenvolvimentista para o Estado normal, a racionalidade do processo histrico demandava, diante do fenmeno da globalizao, um outro desfecho paradigmtico. Admitindo-se como inelutvel o fim do Estado interventor, a evoluo adequada a implementar era do Estado desenvolvimentista para o Estado logstico. Com efeito, todo o avano no sentido do domnio de tecnologias, da criao de grandes empresas com notvel produtividade, do provimento das necessidades do mercado, da expanso do emprego e da renda foi obra do paradigma desenvolvimentista. Ao ostentar tais resultados, robusteceu o poder regional em escala mundial. O modo como os regimes neoliberais reagiram diante da nova interdependncia global correspondeu disposio de desconstruir esse patrimnio. A todos os ttulos,

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correto seria o esforo que tomasse como desafio, no ponto do avano atingido, a expanso de alguns setores, mediante uma integrao produtiva regional em uma primeira fase, sistmica global em uma segunda fase. Ao termo do ciclo desenvolvimentista, a Amrica Latina usufrua de condies adequadas para engendrar empreendimentos de envergadura global. Dispunha dos quatro fatores requeridos para uma insero competitiva no mundo interdependente: grandes empresas, tecnologias prprias, mercado e capitais. A internacionalizao da economia latino-americana poderia haver-se iniciado em setores de atividades como siderurgia, aeronutica, petrleo, comunicaes, alimentao e certas indstrias. A regio no carecia nem de capital nem de tecnologias externas para tanto, porque deles dispunha em medida suficiente sabe-se que a Amrica Latina, desde a alta dos juros internacionais de 1981, tornouse um grande exportador lquido de capitais. Carecia apenas de um Estado logstico que, ao invs de desconstruir e alienar, houvesse preferido avanar por meio de associaes, dando suporte expanso de empreendimentos de origem regional. A opo do regresso neoliberal foi uma opo latino-americana, no uma imposio devida a coeres externas. Se Estados europeus, at mesmo de pequeno porte, como Portugal e Espanha, fizeram opes corretas, que foras haveriam de impedir os dirigentes latino-americanos de proceder da mesma forma? Com um Estado logstico, de comportamento similar aos Estados avanados e tendo como prottipo, precisamente, os Estados Unidos, a insero da Amrica Latina no mundo globalizado no teria sido desastrosa nem assimtrica. Alm de reverter o processo de desenvolvimento auto-sustentado posto em marcha desde os anos trinta, os liberais do fim do sculo exibiram uma desmedida segurana em sua estratgia, chamando de saudosistas aqueles que porventura discordassem de suas idias. De um ponto de vista histrico, contudo, foram os dirigentes do fim do sculo XX que reproduziram na Amrica Latina o paradigma liberal-conservador do sculo XIX. Quando o capitalismo exigiu da periferia, durante a primeira metade do sculo XIX, a poltica das portas abertas, f-lo para escoar excedentes industriais, capitais e servios. Quando imps a mesma poltica de portas abertas, ao final do sculo XX, f-lo para escoar excedentes de capitais, tecnologias, produtos e empresas. Esses fatores, que sustentam a superioridade do centro, seus nveis de emprego, de renda e de bem-estar, no deveriam ser gerados na periferia, mas absorvidos passivamente, para retroalimentar o centro. O Estado normal, Estado subserviente e sem criatividade, a inveno latino-americana por excelncia, consentiu na reproduo do desequilbrio estrutural do processo de desenvolvimento. Ele reps a Amrica Latina no caminho de regresso infncia scio-econmica, como se devesse retomar sua funo de exportadora de matriasprimas e produtos agrcolas. Ele fez a ponte entre o primeiro e o terceiro paradigma de relaes internacionais, em uma espcie de salto para trs, que eliminou o ciclo intermedirio. Quem foram, pois, os saudosistas?

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Estabilidade monetria e aumento de produtividade do sistema empresarial so os ganhos atribudos aos governos neoliberais da Amrica Latina. Desconstruo do ncleo central da economia, endividamento interno e externo, alienao do patrimnio nacional e transferncia de renda so seus custos. Em termos prospectivos, os governos neoliberais reintroduziram mais um sculo de dependncia estrutural, o atraso histrico cuja superao ficou mais distante. O debate paradigmtico no se reduz a um divertimento acadmico. Faz sentido, na medida em que as opes estratgicas de relaes internacionais determinam, ao lado do desempenho interno das sociedades, as condies de vida dos povos. Particularmente, no caso do signo liberal prevalecente na Amrica Latina no fim do sculo XX, evidencia o peso da injuno ideolgica sobre o processo decisrio dos governos. Outubro de 2000

Notas
1

3 4 5

Certas passagens do texto coincidem com a parte do autor inserida em Samuel Pinheiro GUIMARES, Argentina: vises brasileiras, Braslia: Ministrio das Relaes Exteriores, Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais, no prelo. A bibliografia anexa a este texto foi examinada pelo autor com o intuito de fundamentar suas interpretaes. Serviram-lhe ao mesmo propsito grande nmero de artigos publicados pela Revista Brasileira de Poltica Internacional, entre 1993 e 2000, acerca das relaes interamericanas e das relaes internacionais da Amrica Latina. Seus textos aparecem, na bibliografia anexa, tanto em obras individuais como em obras coletivas, cujas referncias indicam apenas o nome dos organizadores. Ver o livro de Paulo Roberto de ALMEIDA, O estudo das relaes internacionais do Brasil, referido na bibliografia. Andrew HURRELL, Brazils Foreign Policy and International Relations Theory. Paper apresentado ao Colquio Brazils International Relations in the Twentieth Century: History and Theory, Universidade de Oxford, 26 de maio de 2000.

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Resumo
As relaes internacionais da Amrica Latina so vistas sob o ngulo da transio da diplomacia do desenvolvimento para a diplomacia neoliberal. Os estudos de relaes internacionais, particularmente no Brasil e na Argentina, fundamentam a interpretao do autor sobre benefcios e malogros do paradigma neoliberal, visto como uma opo ideolgica. A noo de Estado logstico sugerida como alternativa estratgica ao Estado normal.

Abstract
In this article, international relations in Latin America are analysed through the viewpoint of the transition from a diplomacy of development to a neoliberal model. Studies in International Relations as a discipline, especially those carried out in Brazil and Argentina, are the basis for the authors interpretation about benefits and failures of the neoliberal paradigm, understood as an ideological option. The author forwards the notion of Logistic State as a strategic alternative to the Normal State. Palavras-chave: Amrica Latina: relaes internacionais, neoliberalismo. Key-words: Latin Amrica: international relations, neoliberalism.