Una Mirada al Pasado

Autor: Eleodoro Castro

La poca Espaola

Chile se incorpora a la historia, en el instante en que el espaol pisa nuestro territorio. Antes de su llegada, esta regin estaba habitada por muchos pueblos sin

ninguna relacin tanto racial como cultural, no tenan coincidencia alguna el atacameo, el araucano y el fueguino. La idea de una patria comn jams pas por sus mentes. Con la llegada de los espaoles, se une esta invertebrada geografa, fueron ellos quienes le dieron un sentido de unidad a este territorio e infundieron en sus habitantes un alma colectiva. Con su llegada trajeron el idioma, religin, derecho, instituciones y formas de vida, que se extendieron a los pueblos aborgenes y contribuyeron a la fusin de las razas. La poca de gobierno espaol del territorio de Chile vino a ser as, la etapa de gestacin de la nacionalidad chilena.

Trescientos aos dur el gobierno espaol, con dos perodos perfectamente diferenciados, el de La Casa de Austria, que para Chile comienza en 1541 y que termina para toda la monarqua hispanoamericana en 1700; y el de la Casa de Borbn, que inaugura ese mismo ao el rey Felipe V y concluye para Chile el 18 de septiembre de 1810.

El perodo de la Casa de Austria (1541-1700)

La extraccin de metales fue durante el siglo XVI la principal actividad productora. El cobre y la plata se explotaron en las inmediaciones de La Serena. Pero fue el oro de los lavaderos, la fuente econmica bsica de Chile hasta fines del siglo XVI. A raz del desastre de Curalaba, en 1598, que inici un formidable alzamiento indgena y la destruccin de las ciudades fundadas al sur del Bo-Bo, los lavaderos que se encontraban en la zona y que trabajaban los aborgenes, se perdieron definitivamente para los espaoles. Desde entonces la actividad econmica se concentr de manera especial en la agricultura y la ganadera. A fines del siglo XVII se inici en gran escala el

cultivo del trigo. La manufactura era muy primitiva. Se limitaba a telares u obrajes de pao, curtiduras, cermica y fabricacin de pequeos barcos en Concn y el Maule.

El comercio de exportacin se redujo al despacho al Per de trigo, sebo, cueros, vinos, jarcias, fruta seca y cobre para su elaboracin. A partir de 1687, ao en que se produjo un temblor en Lima y apareci el polvillo negro que arruin los campos, la exportacin de trigo aument considerablemente.

El comercio de importacin se realizaba exclusivamente con Espaa, pero no directamente, sino por intermedio de la feria de Portobelo en el istmo de Panam. De acuerdo con la doctrina mercantilista imperante, el comercio de las Indias era un monopolio estatal que se llevaba a cabo a travs de La Casa de Contratacin dependiente del Consejo de Indias. Dos veces al ao salan de Sevilla las flotas a

Veracruz para Nueva Espaa, Cartagena para tierra firme y Portobelo para el Pacfico. La falta de puertos bien acondicionados, el peligro de la piratera inglesa y holandesa, la diseminacin, de los pobladores en grandes territorios y el empeo de los comerciantes de evitar competencias, provoc la concentracin del comercio en pocos puntos. Los comerciantes chilenos realizaban el intercambio por el Per. Del Callao sala la flota del mar del sur, rumbo a Panam a travs del Istmo, en Portobelo, se produca el contacto con la flota sevillana.

El perodo de La Casa de Borbn (1700 1810)

Durante este perodo, la agricultura sigue siendo la industria principal.

A sus

antiguos productos dominantes; el trigo, el sebo, se aaden el cultivo del lino y desarrollo de las vias.

La explotacin de las minas de oro de Copiap, Tiltil, Peldehue y Petorca, sustituye a los antiguos lavaderos. La produccin va en su mayor parte a la acuacin de la Casa de Moneda, que ha establecido en Santiago el espaol Francisco Garca Huidobro, previa autorizacin real de 1743. Al mismo objetivo se dedica tambin parte de la produccin de las minas plata de Copiap, Coquimbo y Cajn del Maipo, aunque a

menudo, aun en las clases mas indigentes, era posible encontrar en uso artefactos caseros de este metal. La produccin de cobre se exportaba a Per y Espaa.

La industria minera recibi un estmulo con la dictacin de las Ordenanzas de Minera de Nueva Espaa de 1779, cuya vigencia se extendi a Chile a partir de 1795 y asimismo con la creacin del Tribunal de Minera.

Las manufacturas dan un paso de importancia en 1804 con la instalacin, por el suizo Santiago Heytz, de una fbrica de tejidos en el Hospicio de Santiago.

Las curtiembres de Santiago y el Maule tienen tambin su desarrollo, exportndose cueros al Per y Buenos Aires.

Durante el siglo XVIII desaparece progresivamente el privilegio estatal del Comercio de Indias que ostenta La Casa de Contratacin. Comienza por autorizarse el despacho a Amrica de navos independientes de las flotas oficiales, que recibieron el nombre de Navos de Registro, porque deban consignar minuciosamente en un registro los pasajeros y mercaderas que transportaban. El primero de esta especie que lleg a Chile por el Cabo de Hornos fue el Zelarin, comandado por un vasco en 1719. El buen resultado de estos barcos, enviados a todos los dominios de ultramar y el ataque de los ingleses a Portobelo, produjeron en 1740 la abolicin definitiva de las flotas de La Casa de Contratacin.

Un paso de mayores proyecciones fue la dictacin en 1778, del llamado Reglamento del Comercio Libre por Carlos III, que abri los puertos de Espaa e Indias al trfico directo. Creci con esta facilidad el rubro del comercio y en 1795 fue necesario crear en Santiago, para reglamentarlo y conocer de las causas mercantiles el Tribunal del Consulado.

A este intercambio autorizado entre espaoles de uno y otro hemisferio, los franceses a comienzo del siglo y a fines de l, los ingleses y norteamericanos, aadieron un activo contrabando en las costas chilenas, que abarat la adquisicin de los artculos manufacturados y produjo en la prctica la libertad absoluta del comercio.

La Revolucin Emancipadora (1810 1817)

La invasin francesa en Espaa en 1808 y la prisin del rey Fernando VII por Napolen, tuvieron en Amrica una gran repercusin que iba a torcer todo el cauce de su historia. Se inicia entonces el proceso de la revolucin emancipadora que para Chile abarcar hasta el ao 1817.

La invasin de Napolen en Espaa en 1808 produjo la prisin y destierro del rey legtimo Fernando VII. El pueblo reaccion contra los franceses e inici una heroica defensa de la libertad nacional. De acuerdo con la doctrina tradicional, se entendi que el poder que el monarca no poda ejercer haba vuelto a la comunidad, su fuente originaria, y por eso en todo el pas se organizaron juntas de gobierno guardadores de los derechos de Fernando VII. Al cabo de no pocas dificultades se reuni el mando en una Junta Central instalada en Sevilla, que en 1810, en momentos de victoria y avance sistemtico del enemigo, deleg todas sus funciones en un Consejo de Regencia que se instalo en Cdiz.

Para Amrica la desaparicin del rey importaba la ruptura del nico nexo legal que la una a Espaa. Adems, el ejemplo de la metrpoli de elegir Juntas de Gobierno, encontr en el Nuevo Mundo anlogo fundamento jurdico para ser seguido. En fin, el sentimiento liberal que se haba abierto camino en la metrpoli y que aspiraba a devolver a la comunidad la influencia poltica perdida bajo el absolutismo, se tradujo en la idea de convocar unas Cortes, encargadas de preparar la Constitucin Poltica a la que debera ajustarse el monarca cuando reasumiera el poder. Esta idea fue comunicada a las

provincias de ultramar para que enviasen diputados y a la convocatoria se acompa una proclama en la que se dijo a los americanos: Vuestro destino ya no depende ni de los ministros, ni de los virreyes, ni de los gobernadores; est en vuestras manos. Por

aadidura, el Consejo de Regencia comunic la formacin de una Junta Local en Cdiz, advirtiendo que esta podra servir de modelo en Amrica para instalar gobiernos anlogos. El fermento revolucionario y reformista vena entonces activado desde la

misma metrpoli y los americanos supieron aprovecharlo.

Los cabildos americanos recogieron la inquietud del momento y activaron en diversos sitios la instalacin de Juntas de Gobierno: En Quito, Caracas y Buenos Aires. Otro tanto iba a ocurrir el 18 de septiembre de 1810 en Santiago de Chile. Todos estos gobiernos juraron fidelidad a Fernando VII y tuvieron slo un propsito de autonomista y de reforma, pero no de separatismo. Sin embargo, los escasos partidarios de la

Independencia apoyaron con entusiasmo la instalacin de las Juntas, porque ellas cooperaban y abran cauce a la realizacin de su ideal. Pero los mantenedores del

rgimen absolutista procuraron por todos los medios evitar, primero, la instalacin de las Juntas, y en seguida, la aplicacin de reformas. Agotada la polmica doctrinaria se recurri a las armas. Los reformistas atacados no se decidieron por su parte, a

abandonar las ventajas adquiridas. Penetrados cada vez ms de la imposibilidad de alcanzar dentro de la monarqua espaola sus aspiraciones, incrementaron resueltamente las filas de los separatistas.

En el caso concreto de Chile cabe sealar dos perodos en la revolucin emancipadora; la Patria Vieja, que se inicia con la instalacin de la Junta de Gobierno del 18 de septiembre de 1810 y concluye con el desastre de las armas patriotas en Rancagua el 2 de octubre de 1814; y la restauracin absolutista, llamada comnmente Reconquista espaola, la que se extiende desde esta fecha hasta el triunfo del separatismo en la batalla de Chacabuco el 12 de febrero de 1817. La Formacin de la Repblica (1817 1830)

La emancipacin de Espaa trae consigo en el Nuevo Mundo, la fragmentacin de la antigua unidad americana en diversos estados soberanos, y una larga etapa de desordenes polticos.

En Chile el fenmeno no alter la estructura social y la aristocracia, nica clase dotada de cierta cultura, se mantuvo inalterable el control de la vida nacional. Los

cambios y desrdenes que se observaron en este perodo, se deben en mayor medida a la ruina econmica que trajo consigo la guerra de la independencia y la imposibilidad de ajustar el orden poltico a las nuevas modalidades republicanas.

La minera de la plata y el cobre tuvo desarrollo en las zonas de Copiap y La Serena. El descubrimiento del yacimiento de plata en Arquebos en 1825, labra la fortuna de varios vecinos de esa ciudad. Los esfuerzos en pro de las manufacturas nacionales no pasaron ms all que la fundacin de una fbrica de paos en la villa de San Bernardo. La agricultura, que era hasta entonces la principal fuente de riqueza, haba sufrido grandemente con las devastaciones de los campos por la guerra de la independencia y el bandolerismo, y la interrupcin por varios aos del trfico comercial con el Per, mercado consumidor del trigo y el sebo. La liquidacin de las montoneras realistas en el sur y el triunfo de las armas patriotas en el Per, ayudaron, al finalizar este perodo, a restaurar la industria agrcola. La conclusin en 1821 de la obra del canal del Maip, a cargo de Domingo Eyzaguirre, permiti entregar al cultivo un extenso llano al sur de Santiago y aumentar as la produccin.

En el aspecto comercial, el rgimen de libertad haba dado un considerable impulso al intercambio y alentado el establecimiento, sobre todo en Santiago y Valparaso, de numerosos extranjeros, la mayora ingleses. El citado puerto adquiri gran desarrollo, sobre todo a partir de 1819 en que se instalaron all almacenes francos para los barcos extranjeros que se movan en el Pacfico. All podan depositar sus mercancas en

trnsito y si deseaban venderlas en el pas, pagaban un derecho de realmacenaje y de aduana, que era moderado. Pero el excesivo contrabando oblig al gobierno de

OHiggins a suprimir los almacenes francos y a gravar con impuestos, tanto la mercanca internada como la de trnsito.

En 1819 se organiz la primera empresa chilena de navegacin. Su razn social fue Eyzaguirre y Compaa, la que fue vulgarmente llamada Compaa de Calcuta por traficar preferentemente con este puerto, aunque sus contactos alcanzaron a la China, Mxico y Ecuador. Se llev cobre al oriente, y trigo a los pases americanos. Pero el zinc de los pases escandinavos suplant al cobre en el mercado de la India y los apuros fiscales movieron al gobierno chileno a aumentar los derechos de exportacin de este metal. La compaa se vio obligada as a liquidar con fuertes prdidas.

La Consolidacin de la Repblica (1831 1920)

Con el ao 1831 se inicia la estabilidad poltica de Chile, a la que sigue un proceso de expansin que culmina con la Guerra del Pacfico, y tiene su momento de cierre en la revolucin de 1891. Pueden distinguirse en esta poca dos perodos: 1 perodo

conservador, de 1831 a 1861; perodo liberal, de 1861 a 1891, y perodo parlamentario de 1891 a 1920.

Etapa Conservadora (1831 1861)

En contraste con el desorden endmico de los dems pases hispanoamericanos, Chile logra, bajo el imperio de la Constitucin de 1833 y la firmeza de sus gobernantes una sorprendente estabilidad poltica. En treinta aos se suceden legalmente tres

presidentes: Joaqun Prieto (1831-1841), Manuel Bulnes (1841-1851) y Manuel Montt (1851-1861). Un partido poderoso, el conservador, mantiene el control del poder. Un pequeo rompimiento, en 1849, abre camino al nacimiento del nuevo partido liberal. Pero la divisin mayor se produce en 1857, quebrantando definitivamente al partido conservador.

Particular auge tuvo la minera en este perodo. El descubrimiento en 1832 de los yacimientos de plata de Chaarcillo en la zona de Copiap y en 1848 el de Tres Puntas al norte de dicha ciudad, marcan una etapa decisiva en la produccin nacional. Este

impulso alcanza hasta poco despus de 1852, ao en que se descubre la gran veta del mineral de cobre de Tamaya que comienza a sustituir a la plata en importancia.

La agricultura logra especial estmulo desde la fundacin en 1838 de la Sociedad de Agricultura, organizacin privada con apoyo estatal, que se interes por la enseanza agrcola y el mejoramiento de los caminos. Adems la produccin triguera alcanza

niveles elevados, gracias al estmulo de la apertura del mercado de California desde 1848, con motivo del descubrimiento de oro en esa zona. Pero hacia 1859, es decir en las postrimeras del gobierno de Montt, se inicia una gran crisis de la industria agrcola, por la competencia con otros pases productores como Australia, Canad y Argentina.

Diego Portales (Ministro del Interior y Relaciones Exteriores del Presidente Interino Jos Toms Ovalle), manifest especial inters en el fomento de la marina mercante y a su iniciativa se debi la creacin en 1832 de una Escuela Nutica. Pero la falta de profesores y de alumnos provoca el cierre en 1844.

Con el mismo propsito de dar estmulo al comercio se dictaron las leyes de cabotaje de 1835 y de navegacin en 1836. La primera reservaba el comercio de

cabotaje a los buques chilenos; y la segunda exiga un aumento progresivo de tripulantes chilenos en los barcos nacionales. Si bien ambas leyes proteccionistas ayudaron a un aumento del tonelaje con pabelln chileno, en realidad fue frecuente que navos extranjeros adoptaran el pabelln nacional para gozar de los privilegios legales. El

descubrimiento de oro en California en 1848, produjo un desplazamiento masivo de los barcos a esa regin, cuya tripulacin all desertaba. Quedaron as los puertos de Chile casi del todo incomunicados y la produccin minera y agrcola sin medios de exportacin. Por eso en 1849 se concedi un permiso por cuatro meses, ms tarde prorrogado, a los buques de bandera extranjera para efectuar el comercio de cabotaje. Otras medidas adicionales fueron socavando al rgimen proteccionista de la marina mercante nacional.

Un adelanto importante signific que en Liverpool, en 1838, la Pacific Steam Navegation Company por iniciativa del norteamericano William Wheelwrigth, inici regularmente el trfico naviero en buques a vapor por la costa chilena, y que obtuvo el respaldo del Estado para un monopolio por diez aos que despus se prorrogaron.

De singular desarrollo para la vida comercial fue la ley de 1833 que reglament los almacenes francos de Valparaso. Por ella se permiti el depsito all de mercaderas por espacio de tres aos con el pago de un derecho anual. Esto permiti a los barcos

procedentes de Europa concentrar en Valparaso las mercaderas que deseaban vender a lo largo de la costa del Pacfico, con lo que el citado puerto adquiri un inusitado movimiento. La estabilidad poltica chilena fue una garanta de seguridad para los

depositantes, los cuales no podan encontrar algo parecido en el Callao.

Etapa Liberal (1861 1891)

De un lado el ensanche de la opinin pblica, generado por la mayor educacin cvica, y del otro la recepcin de las ideas liberales importadas de Europa, producen un cambio en la orientacin de la vida poltica. Al dominio fuerte de la autoridad presidencial que haba caracterizado el perodo conservador, sucede una etapa de equilibrio entre dicho poder y el de los grupos polticos que ahora se bifurcan (conservadores, liberales, nacionales y radicales). El presidente gobierna con los partidos polticos.

Las reformas de la Constitucin de 1833, realizadas en 1871 y en 1873 y 1874, dan forma legal a este proceso, asegurando la equivalencia de poderes entre el Legislativo y el Ejecutivo.

El liberalismo de inspiracin francesa promueve la separacin de la Iglesia y el Estado, intento en el que fracasa, aunque a la postre logra privar al matrimonio religioso de valor legal e impone el rgimen de cementerio laico.

Durante este perodo, Chile alcanzar su mximo prestigio internacional en Amrica con el triunfo en la Guerra del Pacfico.

La estabilidad poltica lograda por el pas se demuestra con la sucesin ordenada e ininterrumpida de los presidentes de esta etapa histrica: Jos Joaqun Prez (18611876), Federico Errzuriz Zaartu (1871-1876), Anbal Pinto (1876-1881), Domingo Santa Mara (1881-1886) y Jos Manuel Balmaceda (1886-1891). Sin embargo el perodo

liberal se clausura con una violenta revolucin que rompe el equilibrio obtenido entre los poderes del Estado.

En 1864 se dict una nueva Ordenanza de Aduanas que entre otras disposiciones, consagr definitivamente la libertad de comercio de cabotaje para los barcos extranjeros.

Hasta la Guerra del Pacfico, los rubros de exportacin ms importantes fueron la plata, cobre, trigo y harina. Entre los aos 1866 y 1873 los precios de estos artculos en el mercado de Londres alcanzaron altos niveles; pero a partir de 1874 viene una gran depresin que acaba repercutiendo en la poltica monetaria. Contribuye a este fenmeno

el descubrimiento de minas de cobre en Estados Unidos, que compiten con el producto chileno, el cual, adems, comienza a agotarse en los yacimientos hasta entonces explotados.

La Guerra del Pacfico incorpora a Chile la provincia de Tarapac y con ella la industria salitrera, que pasa a ocupar con su producto el primer sitio en el comercio de exportacin.

En relacin a los bancos, podemos decir que el desarrollo de estos se produce en paralelo al auge de la minera de las regiones de Copiap y Coquimbo. La primera ley sobre bancos se dict en 1860 y fue inspirada por el economista liberal francs Gustavo Courcelle-Seneuil. Esta ley autoriz la existencia de los bancos de emisin y facult a ellos para emitir billetes al pblico hasta una suma equivalente al 50% de su capital efectivo.

Con motivo de la guerra con Espaa y con el fin de allegar recursos, se autoriz en 1865, que los billetes emitidos por los bancos emisores fueran inconvertibles hasta seis meses despus de terminado el conflicto armado. En retribucin de esta ventaja, los bancos deban prestar al Estado, sin inters, la tercera parte de los billetes que emitieran.

La grave crisis econmica iniciada en 1874 continu con su curso, provocando grandes apremios al fisco, que se encontraba seriamente debilitado en sus recursos. Para sortear el obstculo se dict en 1878 una ley que declaraba por segunda vez la inconvertibilidad de los billetes de banco. Pero, al estallar poco despus la Guerra del Pacfico, el Estado cada vez ms complicado, recurri en enero de 1879 a una ley que le permiti emitir papel moneda. Con estos recursos fue posible hacer frente a la guerra hasta 1880, ao en que la incorporacin de las salitreras de Tarapac proporcion al fisco nuevos y abundantes ingresos. Sin embargo, el papel moneda se mantuvo, con

peridicas leyes que postergaban la conversin metlica.

Se ha sostenido que la poltica seguida por el Presidente Balmaceda con los bancos, habra motivado la reaccin en su contra de los intereses afectados. Al respecto conviene tener presente que durante todo el perodo constitucional de Balmaceda, se dict una sola ley referente a los bancos, en 1887, que promulgaron el Presidente y su

Ministro de Hacienda, Agustn Edwards. Esa ley redujo el derecho de emisin acordado y les exigi garantizar el 50% de sus emisiones. Posteriormente se elabor un proyecto de ley que autorizaba la emisin de billetes de bancos en arcas fiscales, con garanta total de la emisin. Este proyecto fue suscrito por diputados de todos los grupos, gobiernistas y opositores; pero aunque el ejecutivo prometi citar al Congreso (en abril de 1890), a sesiones especiales para el estudio del proyecto, no lo hizo.

Encontrndose censurado en ambas ramas del Congreso, el Ministro del Interior; Enrique Salvador Sanfuentes, dirigi una circular a los bancos, notificndoles el retiro de los depsitos fiscales en el trmino de treinta das. Esta medida pudo deberse tanto a una medida de previsin del gobierno, para asegurarse fondos en el caso de prolongarse por el Congreso el despacho de la ley de contribuciones, como el deseo de producir un desquite. En todo caso, esta medida no puede considerarse como causa de la ruptura violenta del Presidente con la oposicin ya existente sino como efecto de la misma.

Etapa Parlamentaria (1891 1920)

En este perodo la autoridad presidencial sucumbe ante los grupos polticos, que a travs de un Congreso omnipotente entraban la accin de los gobiernos con las frecuentes crisis ministeriales. Los grupos sociales medios comienzan a adquirir cada vez ms conciencia de clase y los sectores obreros, faltos de proteccin, inician una accin agitadora e incitan a la dictacin de las primeras leyes sociales.

Los agudos conflictos limtrofes con los pases vecinos ponen en peligro la paz, que logra sin embargo afianzarse.

La revolucin de 1891, que derroc al Presidente Balmaceda, import la consagracin del rgimen parlamentario de gobierno, defendido por la mayora triunfante del Congreso. El sistema se aplic sin introducir reformas en la constitucin vigente y como una mera interpretacin de la misma. Desde entonces se estim como principio inamovible que los Ministros de Estado, requeran contar con la confianza del Congreso para mantenerse en sus cargos. El presidente perdi as la hegemona poltica que haba

ejercido desde la dictacin de la Carta de 1833, y se transform en un ejecutor de la voluntad parlamentaria.

Como candidato de transaccin de los partidos triunfantes de la revolucin de 1891, fue elegido ese ao Presidente, Jorge Montt, marino alejado de los problemas polticos. Su sucesor, Federico Errzuriz Echaurren (1896-1901), era un hombre dotado de astucia y firmeza. Su gobierno estuvo absorbido en gran parte por los problemas limtrofes con la Repblica Argentina, que se sincronizaban adems con delicados asuntos pendientes con Per y Bolivia, como consecuencia de la Guerra del Pacfico ganada por Chile en 1881. La prudencia y sagacidad de este Presidente, permitieron orientar las negociaciones con Argentina hasta la concertacin del arbitraje de Su Majestad Britnica, para dirimir las diferencias surgidas.

Con el apoyo de la Alianza Liberal asumi el mando el 18 de septiembre de 1901, Germn Riesco. No era un poltico profesional, sino ante todo un jurista, dotado de espritu sereno y reflexivo, sobrio en el vivir y modesto en el actuar. Durante su mandato en 1906, se promulga la primera ley social chilena del siglo, sobre habitaciones obreras. En este mismo ao Pedro Montt, sucede a Riesco en la presidencia, siendo su mayor aspiracin el retorno al patrn oro, algo que no pudo concretar pues fallece en 1910 siendo remplazado en el cargo por Ramn Barros Luco.

En el ao 1915, asume la presidencia el liberal democrtico Jos Luis Sanfuentes, quien mantuvo inflexible la neutralidad de Chile durante la Gran Guerra, no obstante las presiones de Estados Unidos para que cambiase de poltica. Visionario comprendi que al trmino de este conflicto, la industria salitrera, la fuente principal de ingreso del fisco por los derechos de exportacin que este cobraba, estara amenazado de crisis, no slo por la acumulacin de stock de nitrato, ya no aprovechable para explosivos, sino tambin por el descubrimiento del salitre sinttico, que se convertira en un fuerte competidor del fertilizante chileno.

Durante este perodo el comercio internacional se haca fundamentalmente con Inglaterra y en menor escala con Alemania, Francia y Estados Unidos. El rubro principal de exportacin, que aportaba una apreciable renta al estado por los derechos de exportacin, era el salitre, que se encontraba por lo menos en un 60% en manos de

capitales ingleses.

Las fluctuaciones del mercado mundial introducan graves

perturbaciones en las rentas fiscales. En el ao 1896, el desequilibrio entre la produccin y consumo de dicho fertilizante fue tan grande, que varias oficinas salitreras tuvieron que cerrar. Para sacar adelante la industria se cre la Asociacin Salitrera de Propaganda, financiada por los capitalistas y el fisco, y encaminada a abrir mercados para el producto. Hacia 1900 se adverta un mejoramiento de la situacin. Como habamos mencionado anteriormente, Chile se mantuvo al margen de la Primera Guerra Mundial (1914), al estallar esta guerra, la exportacin de salitre fue extraordinaria y cada vez en aumento, pues los beligerantes lo utilizaron para la fabricacin de explosivos. Pero luego, el

bloqueo impuesto a Alemania por las potencias enemigas y la aparicin del salitre sinttico y, en seguida, el trmino del conflicto armado en 1918, causaron una grave paralizacin en la industria que se encontr sin mercados.

En relacin a la moneda y los bancos, en la etapa parlamentaria, el deseo de poner trmino al rgimen de papel moneda e ir a la conversin metlica, se tradujo en la dictacin de una ley en 1895 que dispuso la conversin al cambio de 18 peniques, pero su vigencia fue breve, ya que desde el ao siguiente y en forma progresiva se fue produciendo un malestar econmico, provocado en gran parte por la paralizacin de la industria salitrera, las malas cosechas agrcolas y los crecidos gastos de la defensa nacional. A mediados de 1898, la guerra con la Repblica Argentina pareci inminente y el pnico condujo a la corrida de los bancos y a la ocultacin del oro. Fue entonces necesario decretar una moratoria de un mes y dictar una ley que suspendi la vigencia del patrn oro y volvi al sistema de papel moneda. El afianzamiento de la paz internacional y la recuperacin de la industria salitrera, trajeron ya la confianza en 1900. Pero la conversin metlica fue postergndose por sucesivas leyes.

El Reajuste de las Estructuras Polticas y Sociales (1920 - 1973)

A partir de 1920 Chile entra a una etapa de hondas transformaciones polticas y sociales. El eco de los grandes cambios ocurridos en Europa despus del trmino de la Primera Guerra Mundial y asimismo la madurez cvica de la clase media y la toma de conciencia cada vez mayor del sector obrero, forzaron un cambio sustancial en las instituciones. Chile entra as en un clima francamente revolucionario. Se produce una gran inestabilidad en los gobiernos, similar a la ocurrida entre los aos 1817 y 1830, en que se sucedieron dictaduras militares y ensayos ideolgicos. Sin embargo, estos

cambios vertiginosos y bruscos, aunque produjeron una que otra vctima espordica, se encausaron por la va pacfica.

En esta etapa de transformaciones es posible sealar tres momentos culminantes: El triunfo poltico de Alessandri en 1920; la ascensin del Frente Popular en 1938; y la victoria de la Democracia Cristiana en 1964.

La crisis mundial de 1930 repercuti fuertemente en la economa chilena, subordinada como estaba a los productos bsicos, el salitre y el cobre, en el mercado mundial. Perdido ste, el pas se encontr con ambas industrias postradas, falto de divisas y con una apreciable cesanta obrera.

Ante la necesidad de sustituir lo que no poda importarse, tom nuevo impulso el proceso de industrializacin apenas terminada la Primera Gran Guerra. Artculos de primera necesidad, como el calzado, el vestuario y los alimentos, son producidos preferentemente. A esta iniciativa privada iba a sumarse un aporte decisivo del Estado a partir de la creacin en 1939 de La Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO), por el gobierno del Presidente Pedro Aguirre Cerda.

En cuanto a la economa financiera, cabe sealar que despus de veintisiete aos de rgimen de papel moneda, se retorn en 1925 al patrn oro. Se estableci como unidad monetaria el peso oro de valor de seis peniques. El mismo ao se cre el Banco Central, al que se otorg el monopolio de la emisin de billetes convertibles en oro. Pero un grave proceso de deflacin, coincidente con la crisis mundial, produjo en 1931 el retorno al billete inconvertible.

Industrializacin Basada en la Sustitucin de Importaciones

La Gran Depresin de los aos 30, impact fuertemente sobre la economa chilena y fue tan severo, que produjo un cambio completo en el patrn de desarrollo. La

industrializacin pas a ser considerada la formula para desarrollar la economa nacional, transformndose en el motor del crecimiento, y la industrializacin basada en la sustitucin de importaciones (ISI) marco la primera etapa de este nuevo proceso de desarrollo.

El sector privado reaccion en forma demasiado lenta, y como exista una idea generalizada, de que grandes industrias bsicas en sectores claves de insumos energticos e intermedios, eran necesarias para el xito de una ISI, el Estado toma un papel de preponderante en este nuevo proceso econmico.

En una segunda etapa, los gobiernos jugaron un rol ms activo, tratando de alcanzar la independencia econmica respecto de los mercados externos y hacerse ms fuertes frente a los vaivenes de la economa mundial. En la dcada del 60, se crey que era el nico mecanismo conducente a la industrializacin del pas y que deba ser protegido, por lo que se aplicaron altas tasas arancelarias a la importacin de productos. Lo anterior se complement con fuertes incentivos a la manufactura nacional, otorgando crditos baratos y fcil acceso a las divisas extranjeras, para la inversin en infraestructura, la que deba estar orientada a complementar la produccin industrial nacional. La racionalidad de esta idea est autosustentada, ya que la sustitucin de un bien genera automticamente la sustitucin de otro, incorporando a la cadena la produccin de insumos industriales y terminando por ejemplo en la produccin de maquinarias.

La promocin de la industrializacin fue indiscriminada. No hubo preocupacin por orientar los incentivos y esfuerzos hacia aquellas industrias que tuvieran ventajas comparativas potenciales. La creencia era solamente que el bien reemplazado

aumentara el bienestar nacional.

La estrategia ISI, aument la importancia de la industria manufacturera en la economa nacional, en el ao 1925 su participacin en el PIB (Producto Interno Bruto), era de alrededor de un 2,6%, pasando a ms del 4,4% en 1970. Sin embargo, las crticas a esta estrategia se inician durante los aos 60, ya que comienzan a generalizarse los signos de la ineficiencia de la industria nacional. No se logr en 40 aos la independencia del sector externo, esto se explica, por la dependencia que segua teniendo esta industria del sector de exportaciones ante la imposibilidad de poder solucionar el tema de la escasez de divisas.

Por otro lado, cada crisis en la balanza de pagos nacional generaba nuevas reglamentaciones proteccionistas. Cada situacin problemtica externa se resolva

creando mayores barreras de aislamiento, lo que progresivamente volva la situacin ms catica. El sistema de polticas aplicadas para promover la ISI, no fue lo suficientemente flexible frente a situaciones cambiantes. Una vez otorgada una proteccin, era casi

imposible removerla. Esta situacin tuvo como consecuencia la configuracin de una sociedad motivada por la idea de obtener ganancias fciles, donde las utilidades dependan mucho ms, de una conexin adecuada que del desarrollo del espritu empresarial productivo, ya que las restricciones en la poltica comercial chilena, produjeron una burocratizacin de la economa y una inestabilidad extrema en las decisiones del gobierno, as como arbitrariedad e incentivos para la corrupcin.

El uso de los recursos econmicos por parte del sector industrial no fue eficiente, cargando con la culpa del fracaso de la transformacin de Chile en una economa desarrollada. Este sector gener muy poco empleo y no fue capaz de producir bienes bsicos a bajos precios y en las cantidades necesarias para satisfacer las necesidades de la poblacin chilena.

Ha sido difcil de explicar porqu despus de 40 aos de la estrategia ISI no logr madurar, ya que despus de un largo perodo de incentivos preferenciales, en la dcada del 70, esta industria todava requera de altos niveles de proteccin. Los resultados magros estaban a la vista, los consumidores nacionales deban pagar altos precios por productos de ms baja calidad. El sector industrial excesivamente diversificado, se

mantuvo a flote con insumos subsidiados, crditos especiales y un sistema de precios

monoplicos, a pesar de lo ineficiente y la subutilizacin de las instalaciones con que contaban estas empresas.

Anteriormente, como hemos mencionado, en el ao 1930 se cre la Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO), cuyo objetivo principal era la formulacin de un programa nacional de desarrollo y la asignacin de recursos para las actividades productivas, muy cuestionada por al Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA), creada por los empresarios industriales, quienes siempre alegaron por la poltica proteccionista de CORFO, ya que esta destinaba los recursos nacionales hacia las empresas estatales, despreocupndose del sector privado. Sin embargo y a pesar de todo, la CORFO se transform en el principal instrumento para promover el desarrollo de las mayores empresas estatales en los sectores intermedios industriales bsicos, como por ejemplo, la Empresa Nacional de Electricidad, la Compaa de Acero del Pacfico, la Empresa Nacional del Petrleo y la Industria Azucarera Nacional.

Entre los aos 1940 y 1970, el Estado se transforma en un impulsor de un crecimiento gradual y continuo, aplicando numerosas reformas sociales de carcter diverso, tambin toma un rol de Estado-Promotor proporcionando crditos para la inversin en la industria privada, adems de convertirse en Estado-Empresario a travs de las empresas estatales y Estado- Programador determinando el horizonte a largo plazo de la inversin chilena, fuera esta pblica o privada, utilizando para ello incentivos especiales de crditos, impuestos o subsidios.

En el perodo comprendido entre 1970 y 1973, de acuerdo a las polticas del gobierno en ejercicio, el Estado se transforma adems, en un Estado-Planificador, con lo que aumenta su papel de controlador de la industria manufacturera de nuestro pas, lo que se tradujo en una alta participacin estatal en las actividades productivas, lo que se conoci como el experimento socialista, que termin con el golpe militar de 1973.

Anlisis Perodo 1973 - 2006

Antecedentes Generales del Perodo

Eliminando Las Barreras y Abatiendo la ISI

En septiembre de 1973, las Fuerzas Armadas asumen el poder en Chile. A esa fecha, las polticas comercial y cambiaria, en lo que se refiere a aranceles, barreras no arancelarias, prohibiciones de importar, excepciones, regmenes especiales, limitaciones a las exportaciones y tipos de cambio mltiples, haba alcanzado tal grado de complejidad y restricciones, que ni siquiera era posible reconocerla como mecanismo de desarrollo basado en la sustitucin de importaciones tal como haba sido utilizada desde los aos cuarenta.

La poltica arancelaria se caracterizaba por una alta dispersin de las tasas nominales (del 0 al 750%), con una tasa nominal promedio del 105% y una modal del 90%. Sin embargo, existan mltiples exenciones y regmenes especiales que hacan que el arancel, como porcentaje del valor de las importaciones fuera muy inferior a la tasa promedio1. A esta compleja estructura de tasas arancelarias se le agregaban diversas barreras no arancelarias;2 un 4% de las posiciones arancelarias estaban sujetas a prohibicin de importar y un 56% de las posiciones arancelarias, deba hacer un depsito previo 90 das antes de la importacin igual al 10.000% del valor CIF. Adems, un 44% de las glosas arancelarias estaban sujetas a una aprobacin previa de importacin por parte del Banco Central.

Las nuevas autoridades inician una profunda reforma comercial. Con el propsito de que el nico instrumento de poltica comercial fuesen los aranceles, las barreras paraarancelarias fueron prcticamente eliminadas en un plazo de tres aos.3 A comienzos de 1974 se eliminaron todas las cuotas y autorizaciones previas, el depsito del 10.000% fue
1 2

Vase Meller (1992). Vase De la Cuadra y Hachette (1991). 3 Vase De la Cuadra y Hachette (1991).

eliminado en agosto de 1976, aunque ya no se utilizaba, y en ese mismo mes la prohibicin de importar slo se aplicaba a seis bienes. Los cambios en la estructura arancelaria se llevaron adelante en varias etapas.4 La primera etapa, en el curso del ao 1974, consisti principalmente en la reduccin de las tarifas ms altas y en la disminucin de la dispersin. En marzo todas las tasas entre el 220% y el 750% fueron reducidas al 160%, las tasas entre el 35% y el 215% fueron rebajadas a porcentajes que fluctuaban entre el 5% y el 65%, en tanto que las inferiores al 30% no fueron modificadas. A mediados de 1974 la tasa mxima fue nuevamente

disminuida. En el curso de un ao, el arancel mximo baj del 750% al 120% y el arancel promedio pas a un 52%.

En la segunda y tercera etapa de la reforma arancelaria se puede visualizar que las autoridades deseaban ir ms all de una simple racionalizacin de la estructura de proteccin de la economa. La profunda recesin de 1975 y el ajuste fiscal impuesto ese ao no detuvieron el proceso. Los autores De la Cuadra y Hachette (1991) sealan que en el segundo semestre de 1974, una comisin asesora le propuso al Ministro de Hacienda una estructura arancelaria con tres tasas: 25% para las materias primas, 30% para los bienes semi-manufacturados y 35% para los bienes manufacturados. Sin

embargo, en la discusin de dicha propuesta aparecieron dos dificultades. La primera es que el arancel a los alimentos subira significativamente (hasta entonces no estaban sujetos a derechos aduaneros), al tiempo que el Gobierno eliminaba los subsidios como parte de las reformas estructurales. La segunda es que ese nivel de tasas implicara un importante sesgo anti-exportador. La comisin hizo una propuesta de estructura con seis tasas, de 10 a 35%, crecientes segn el nivel de procesamiento de los bienes.

En agosto de 1975 se anuncia una nueva reforma arancelaria: la meta era una estructura de tasas del 10% al 35%, a la cual se llegara el primer semestre de 1978 mediante cinco ajustes semestrales. No obstante, el ritmo de la reforma fue modificado, alcanzndose la meta en agosto de 1977. El sector privado no qued satisfecho con esta estructura, en particular aquellos productores en la categora de tasas ms bajas. Surge entonces oposicin a una estructura de aranceles diferenciada, que se combina con la opinin de los tcnicos en cuanto a tener un arancel lo ms uniforme y bajo posible.
4

Vase De la Cuadra y Hachette (1991).

Paralelamente, al abandonar el Pacto Andino en 1976, Chile ya no estaba obligado a mantener el arancel externo comn. Comienza entonces una tercera fase en el proceso de reforma.

A fines de 1977, el Ministro de Hacienda anuncia la adopcin de un arancel uniforme del 10%, exceptuando al sector automotriz, al cual se llegara en junio de 1979. Al mismo tiempo se rebaja el arancel mximo del 35 al 25%, se establece de inmediato una tasa del 10% para los bienes de capital no producidos en el pas. El arancel del resto de los bienes sufre ajustes mensuales hasta que se alcanza la meta de arancel uniforme en la fecha prevista.

Como complemento a la reforma de los aranceles se procedi a la gradual eliminacin de los beneficios especiales y exenciones, incluso de aquellos que favorecan a empresas pblicas. Dicha eliminacin culmin tambin en 1979. Por el lado de la promocin de exportaciones, en noviembre de 1974 se cre una oficina de promocin de exportaciones, PROCHILE, an existente, y en 1975 se estableci la devolucin del Impuesto al Valor Agregado (IVA) a las exportaciones. Para contrarrestar la oposicin al pago de derechos arancelarios por importaciones de bienes de capital se cre un mecanismo de pago diferido de dichos derechos.

CUADRO I Evolucin de las tarifas arancelarias 1973 - 2006 (Porcentajes Sobre el valor CIF)

Fecha 31 diciembre 1973 01 marzo 1974 27 marzo 1974 05 junio 1974 16 enero 1975 13 agosto 1975 09 marzo 1976 07 junio 1976 23 diciembre 1976 08 enero 1977 02 mayo 1977 29 agosto 1977 03 diciembre 1977 01 Junio 1978 01 junio 1979 23 marzo 1983 22 septiembre 1984 01 marzo 1985 29 junio 1985 05 enero 1988 05 enero 1991 01 enero 1999 01 enero 2000 01 enero 2001 01 enero 2002 01 enero 2003 2004 2005 2006

Arancel Mximo 220 200 160 140 120 90 80 65 65 55 45 35 25 20 10 20 35 30 20 15 11 10 9 8 7 6 6 6 6

Arancel Modal 90 90 70 60 55 40 35 30 20 20 20 20 15 10 10 20 35 30 20 15 11 10 9 8 7 6 6 6 6

Arancel Promedio 94 90 80 67 52 44 38 33 27 24 22,4 19,8 15,7 13,9 10 20 35 30 20 15 11 10 9 8 7 6 6 6 6

Incorpora el efecto de los acuerdos comerciales, el cual comienza a ser significativo a partir de 1992. Fuente: Hachette (2001), Cuadro 3

Durante la reforma comercial, la poltica cambiaria fue modificada varias veces, no siempre con fines de compensar las rebajas arancelarias con un tipo de cambio real ms alto. Al inicio del perodo de reforma (ltimo trimestre de 1973) la poltica cambiaria consisti en avanzar hacia la unificacin de los 8 tipos de cambio oficiales existentes y a corregir el fuerte atraso cambiario producto de la alta inflacin prevaleciente. Es as como en el ltimo trimestre de 1973 el tipo de cambio es devaluado en un 212%. Posteriormente se establece una regla de tipo de cambio reptante de carcter pasivo (crawling peg), para el cual, el tipo de cambio se ajusta en base a la inflacin pasada, de manera a mantener estable el tipo de cambio real, pero tambin se compensan las rebajas arancelarias. A partir de 1976 se cambia el objetivo de la poltica cambiaria, desde el sustento o aumento del tipo de cambio real, para compensar la reforma comercial y promover las exportaciones hacia un instrumento de estabilizacin inflacionaria, basndose en el enfoque monetario de economa abierta.

Consecuentemente en 1976 y 1977 se efectan dos apreciaciones y a partir de 1978 se implementa una regla de tipo de cambio activa, con una tabla que proporciona los valores futuros del tipo de cambio nominal de manera que pueda guiar las expectativas inflacionarias. Finalmente, en junio de 1979 el tipo de cambio nominal es fijado,

mantenindose en ese nivel hasta la devaluacin de 1982, la cual se efecta en medio de la peor crisis econmica desde la Gran Depresin de los aos 30. Existe consenso entre diversos analistas5 que, a partir de 1976, la poltica cambiaria se torn inconsistente con el proceso de reforma comercial: el tipo de cambio real comienza a bajar al mismo tiempo que contina reducindose el nivel de los aranceles.

Un Reestablecimiento Temporal

Entre los aos 1982 y 1983, Chile enfrenta una profunda crisis econmica, que obliga a las autoridades de la poca a tomar una serie de medidas.

A partir de marzo de 1983 se inicia un proceso de aumento del arancel aduanero, mantenindose eso s su uniformidad, y adems comienzan a aplicarse medidas de defensa comercial tales como sobretasas arancelarias. As en marzo de 1983 el arancel
5

Vase por ejemplo Meller (1992) y Hachette (2001).

uniforme es incrementado al 20% y luego al 35%, en septiembre de 1984, que era el nivel que Chile haba asegurado en la Ronda de Tokio del GATT. Estas modificaciones

permitieron a las autoridades de la poca, complementar las fuertes devaluaciones del tipo de cambio, necesarias para enfrentar la crisis de pagos externos y encarar de manera eficaz el problema fiscal, sin introducir mayores distorsiones en los precios relativos dentro de los bienes transables. cuantitativas a las importaciones. Cabe destacar que no se introdujeron restricciones

Sin embargo, a partir de 1981, y muy especialmente de 1982 en adelante, comienza a utilizarse la proteccin contingente. Si bien en 1981, se crea la Comisin de Subsidios en el Banco Central para la aplicacin de derechos compensatorios, de acuerdo al Cdigo de Subsidios negociado en la Ronda de Tokio, las medidas aplicadas entre 1981 y 1985 fueron exclusivamente valores aduaneros mnimos y sobretasas arancelarias, sin que la suma del arancel y la sobretasa superara el 35%.6

Entre 1981 y 1985 se adoptaron 47 sobretasas (correspondientes al 30% de las solicitudes de medidas) y 12 valores aduaneros mnimos. principalmente al sector textil. Las primeras beneficiaron

Casi un ao antes de que se adoptara la modificacin del arancel uniforme como instrumento para enfrentar la crisis de pagos externa y el problema fiscal, en junio de 1982, se termin la poltica de cambio nominal fijo vigente desde haca tres aos. En esa fecha el peso fue devaluado en un 18% y se estableci un mecanismo de minidevaluaciones igual al 0,8% por mes en base a una canasta de monedas. En los meses siguientes la conduccin de la poltica cambiaria se volvi catica:7 en agosto se estableci un sistema de flotacin libre del tipo de cambio, tres das despus el Banco Central se vio forzado a intervenir pasndose a una flotacin sucia del peso y en septiembre se reestableci un sistema de mini-devaluaciones diarias en base a la diferencia entre la inflacin interna y la internacional. Ese mismo mes se impusieron controles y restricciones al acceso a mercado de divisas.

La aplicacin de sobretasas, tal como lo seala Meller (1992), teniendo como tope el arancel consolidado en la OMC reduca las potenciales represalias y presiones polticas de socios comerciales afectados por derechos compensatorios de subsidios.
7

Vase Meller (1996).

Consolidando La Apertura

En 1985 se inicia un nuevo proceso de apertura de la economa basado en la reduccin del arancel uniforme combinada con algunas devaluaciones abruptas. marzo de ese ao el arancel es rebajado del 35% al 30% y luego en junio al 20%. En En

enero de 1988 se produce una nueva reduccin del arancel al 15%, mantenindose en ese nivel hasta 1990. Se podra atribuir al surgimiento de un importante sector exportador con poder, adems del mejoramiento de la situacin macroeconmica, la relativa moderacin y breve duracin de esta reversin en la apertura.

Una importante excepcin a esta nueva apertura lo constituy el sector agrcola competidor con importaciones. En 1985 se estableci un mecanismo de bandas de precio para tres rubros: trigo y harina de trigo; aceites vegetales; y azcar.8 Su propsito, era dar estabilidad de precios a productos sometidos a fuertes fluctuaciones de precio en los mercados mundiales, provocados por las polticas de proteccin y apoyo interno de las economas desarrolladas. El mecanismo de banda se tradujo, dependiendo de la relacin entre los precios externos tomados como relevantes y los precios techo y piso de las bandas, en derechos especficos positivos, nulos o rebajas del arancel ad-valorem.

En este perodo, especficamente en el ao 1988, se reactiv el mecanismo de devolucin de los derechos aduaneros efectivamente pagados por insumos utilizados en las exportaciones y se cre en 1985, un mecanismo de reintegro simplificado para las exportaciones nuevas.9 En 1987 se cre un mecanismo por el cual, la deuda por los derechos de importacin correspondientes a bienes de capital utilizados en la produccin de exportaciones, poda ser parcial o totalmente condonada.

De 1983 hasta 1989 se produce un significativo aumento del tipo de cambio real como resultado de la poltica cambiaria, que consisti en la combinacin de un sistema de tipo de cambio reptante, en base al diferencial entre la inflacin y la deuda externa dentro de una banda de flotacin la que fue gradualmente ampliada con devaluaciones nominales discretas.

La produccin de azcar en Chile es en base a remolacha, por lo que el sistema buscaba estabilizar un sector altamente intensivo en mano de obra. 9 Igual a un porcentaje fijo del valor exportado.

Poltica Comercial en los 90`: El Lateralismo

Sin abandonar la apertura unilateral, el gobierno democrtico que asume el poder en marzo de 1990, decide complementarla con una poltica activa de acuerdos bilaterales. Es as como en enero de 1991, el arancel uniforme es rebajado del 15% al 11%, y con la negociacin de un acuerdo de complementacin econmica (ACE) con Mxico en el marco de la ALADI10, se inicia una serie de negociaciones bilaterales. signific que se dejara de lado la Ronda Uruguay del GATT. Ello tampoco

Es importante destacar que simultneamente a la rebaja del arancel se increment el impuesto especfico a las gasolinas, con lo cual se sienta el precedente de una poltica de compensacin que se repetir en los aos siguientes. Esta poltica se basa en que toda reduccin significativa de los impuestos al comercio exterior sera compensada con el alza de otros impuestos de manera que se pueda mantener en orden las finanzas pblicas.

Esta complementacin de la apertura unilateral, con acuerdos bilaterales, se bas en consideraciones polticas y econmicas. Desde el punto de vista poltico, los acuerdos permitieron restablecer los lazos polticos de Chile con la regin. Desde el punto de vista econmico, los acuerdos bilaterales permiten abordar problemas de acceso a mercado, que no puede resolver por s misma la apertura unilateral, tales como barreras tcnicas a las importaciones.

10

ALADI: Asociacin Latinoamericana de Integracin.

La poltica de negociacin de acuerdos comerciales de Chile tena, y tiene, como objetivos:

1) Evitar ser afectados por la desviacin de comercio al quedar fuera de potenciales bloques comerciales. 2) Mejorar el acceso a mercados de las exportaciones sobre una base de reciprocidad. 3) Dar acceso ms seguro y estable a las exportaciones en los mercados de destino. 4) Eliminar barreras que de otro modo no se lograran eliminar. 5) Incorporar temas como la proteccin de inversiones y otras nuevas dimensiones del comercio. 6) Promover la exportacin de bienes manufacturados y servicios.

Si bien en una primera etapa las negociaciones se centran en Amrica Latina, por primera vez se plantea la idea de que Chile negocie acuerdos de libre comercio norte-sur, en particular con Estados Unidos. En efecto, Chile responde positivamente a la Iniciativa para las Amricas, que el Presidente Bush anuncia en 1990 y se inicia una etapa de trabajos tcnicos con miras a la negociacin de un acuerdo de libre comercio.

En septiembre de 1991 se suscribe el acuerdo de complementacin econmica (ACE) con Mxico en el marco de la ALADI, que tiene como objetivo la liberalizacin casi total del comercio bilateral. Luego de esa negociacin, se suceden acuerdos en el mismo marco con todas las economas de Amrica del Sur.
11

Ello incluye el acuerdo con

MERCOSUR , que convierte a Chile en miembro asociado de dicho mercado comn. Cabe destacar que, a diferencia de otros acuerdos, este ltimo requiri para su aprobacin de una negociacin con los sectores que lo vieron como una amenaza. El gobierno debi acordar con los parlamentarios un programa de apoyo a la agricultura como parte de esa negociacin con los sectores.

Las dificultades polticas que enfrent la Administracin Clinton para aprobar el NAFTA12, postergaron indefinidamente la posibilidad de un acuerdo bilateral con Estados Unidos o que Chile se incorpore al propio NAFTA, para el cual fue invitado en 1994. No
MERCOSUR: Mercado Comn del Sur. NAFTA: Esta agrupacin es un tratado de libre comercio en Norte Amrica, cuyos miembros son Mxico, EE.UU y Canad.
12 11

sera sino hasta seis aos ms tarde que finalmente las aspiraciones de los conductores de la poltica comercial chilena se cumpliran.

No obstante, ello no fue impedimento para que Chile negociara un tratado de libre comercio (TLC) con Canad, siguiendo el modelo NAFTA. Dicho TLC entr en vigencia en 1997. La negociacin de este acuerdo represent un cambio en el estilo de

negociacin, por su mayor complejidad y cobertura temtica, que los hasta entonces ACE tipo ALADI y que de alguna manera se transform en el modelo de acuerdo bilateral. Es as como Chile, aplicara este nuevo enfoque posteriormente con Mxico, reemplazando el ACE de 1991 por un TLC en 1999, con Centroamrica y con Corea.

Los acuerdos post-ALADI, permitieron introducir en la poltica comercial compromisos de consolidacin y de liberalizacin en algunos casos, en comercio de servicios en general, en comercio de servicios financieros y en acceso a compras pblicas, los cuales abren posibilidades para la diversificacin de las exportaciones. Algunos de los acuerdos, en particular el TLC con Estados Unidos, contienen adems, compromisos en materia de proteccin de derechos de propiedad intelectual.

CUADRO II Acuerdos de Comercio Preferencial 1993 2007

Pas o Grupo de Pases Tipo de Acuerdo
Acuerdo de Complementacin Econmica N 23 Acuerdo de Complementacin Econmica N 22 Acuerdo de Complementacin Econmica N 32 Acuerdo de Complementacin Econmica N 35 Tratado de Libre Comercio Tratado de Libre Comercio Acuerdo de Alcance Parcial Tratado de Libre Comercio Tratado de Libre Comercio Tratado de Libre Comercio Tratado de Libre Comercio Tratado de Libre Comercio Acuerdo de Asociacin Econmica Tratado de Libre Comercio Tratado de Libre Comercio Tratado de Libre Comercio Acuerdo de Asociacin Econmica Tratado de Libre Comercio Tratado de Libre Comercio Tratado de Libre Comercio Tratado de Libre Comercio Acuerdo de Alcance Parcial Tratado de Libre Comercio

Fecha Firma

Entrada en Vigencia

Venezuela

02 de abril de 1993

01 de julio de 1993

Bolivia

06 de abril de 1993

07 de julio de 1993

Ecuador

20 de diciembre de 1994

01 de enero de 1995

Mercosur (4) Canad Mxico Cuba Costa Rica (TLC Chile - Centroamrica) El Salvador (TLC Chile Centroamrica)

25 de junio de 1996 05 de diciembre de 1996 17 de abril de 1998 21 de agosto de 1998 (5) 18 de octubre de 1999 18 de octubre de 1999

01 de octubre de 1996 05 de julio de 1997 01 de agosto de 1999 Falta tramitacin parlamentaria 14 de febrero de 2002 (Protocolo Bilateral) 03 de junio de 2002 (Protocolo Bilateral) Prximo a iniciar Tramitacin parlamentaria Tramitacin parlamentaria concluda Bilateral en negociacin

Guatemala (TLC Chile-Centroamrica)

18 de octubre de 1999

Honduras (TLC Chile-Centroamrica) Nicaragua (TLC Chile-Centroamrica)

18 de octubre de 1999 18 de octubre de 1999

Unin Europea (2) Corea Estados Unidos EFTA (3)

18 de noviembre de 2002 15 de febrero de 2003 06 de junio de 2003 26 de junio de 2003

01 de febrero de 2003 01 de abril de 2004 01 de enero de 2004 01 de diciembre de 2004 08 de noviembre de 2006 01 de octubre de 2006 07 de Marzo 2008 Falta concluir tramitacin parlamentaria Falta concluir tramitacin parlamentaria 17 de Agosto de 2007 03 de septiembre de 2007

P-4 (1) China Panam

18 de julio de 2005 18 de noviembre de 2005 27 de junio de 2006

Per

22 de agosto de 2006

Colombia India Japn

27 de noviembre de 2006 8 de marzo de 2006 27 de marzo de 2007

(1) Pacfico-4, integrado por Chile, Nueva Zelanda, Singapur y Brunei Darussalam. (2) Los pases miembros de la Unin Europea son: Alemania, Austria, Blgica, Dinamarca, Espaa, Finlandia, Francia, Grecia, Italia, Irlanda, Luxemburgo, Pases Bajos, Portugal, Reino Unido y Suecia y desde el 1 de Mayo de 2004, los 10 nuevos pases miembros son: Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungra, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y Republica Checa. A partir de enero de 2007 son miembros: Rumania y Bulgaria.

(3) La Asociacin Europea de Libre Comercio (EFTA) Est integrada por: Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza. (4) El Mercado Comn del Sur est integrado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Chile participa como pas asociado. (5) La Fecha de Firma slo se refiere al cierre de las negociaciones. Fuente: DIRECON.

Como consecuencia de esta activa agenda negociadora, el arancel efectivamente aplicado por Chile se reduce al 8,5%, en comparacin al 11% vigente en 1998 (ver Cuadro III). Con esta poltica se instituye de facto a la poltica de arancel uniforme. Al agregarse sucesivos acuerdos, el arancel tender a la uniformidad de cerca del 0%. Esto plantea la interesante pregunta de si ste es un camino adecuado para la eliminacin total del impuesto a las importaciones, tal como lo recomienda la teora de la poltica comercial para una economa pequea como la chilena.

CUADRO III Arancel Efectivamente Aplicado (%)

Ao 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Derecho Ad-Valorem Recaudado 10.0 9.2 9.1 8.6 8.5 9.3 8.7 8.5 7.3 6.4 5.4 4.6 2.9 2.1 1.9 1.7 *

* Elaboracin propia: Calculado en base a informacin del Banco Central e Informe estadstico de Aduanas. Fuente: Servicio Nacional de Aduanas.

Chile se convirti en miembro de la OMC el 1 de enero de 1995. Ello implic la modificacin de varios aspectos de la poltica comercial.13

En primer lugar, el arancel consolidado de Chile se baj del 35% al 25% para la casi totalidad de los bienes, con la excepcin de ciertos productos agrcolas sensibles (lcteos, trigo, harina de trigo, oleaginosas y azcar), para los cuales el nuevo arancel consolidado es del 31,5%.

En

segundo lugar,

el

nuevo Acuerdo

sobre

Subvenciones

y Medidas

Compensatorias, oblig a la modificacin del sistema de reintegro simplificado a las nuevas exportaciones, establecindose una tasa nica de reintegro del 3%, aplicable solo a aquellas exportaciones con al menos un 50% de componentes de insumos importados y a la derogacin del beneficio de condonacin de deuda por derechos de importacin de bienes de capital, importados para la elaboracin de exportaciones.

En tercer lugar, el ltimo apoyo excepcional del que se beneficiaba la industria armadora de automviles, debi ser desmantelado, tanto por el acuerdo sobre subsidios, como por el Acuerdo sobre las Medidas en Materia de Inversiones Relacionadas con el Comercio.

En cuarto lugar, debi terminarse con la aplicacin de sobretasas y valores aduaneros mnimos.

En 1998 Chile comienza a sentir los efectos de la crisis asitica con una fuerte baja en la tasa de crecimiento que llega al 3,2% en 1998 y, al ao siguiente, enfrenta la primera cada del PIB desde 1983, con una variacin del -0,8%. No obstante, en ese mismo ao se aprueba en el Congreso una nueva apertura unilateral consistente en la reduccin del arancel uniforme del 11% al 6% en un plazo de cinco aos, reducindose en un punto porcentual por ao a partir de 1999. El objetivo era reducir los efectos de desviacin de comercio de los acuerdos preferenciales. Ms tarde, en septiembre de 1999, se modifica la poltica cambiaria y se reduce a cero la tasa del encaje, hasta entonces aplicada a los crditos de corto plazo. El mecanismo de banda con tipo de cambio reptante, vigente desde 1983, es reemplazado por un tipo de cambio libre.
13

Slo se hace referencia a aquellos compromisos relacionados con el comercio de bienes.

Sin embargo, cabe sealar que, a diferencia de la rebaja unilateral de 1991 que fue aprobada por unanimidad en ambas cmaras del Congreso Nacional, la de 1998 no tuvo unanimidad y requiri de una negociacin poltica que llev a compensaciones a cambio del voto a favor de la propuesta del Gobierno.

Por una parte, el Gobierno debi comprometerse a financiar un programa de apoyo a la agricultura tradicional, complementario al ya acordado con ocasin de la aprobacin del acuerdo con el MERCOSUR, centrado en programas de riego y recuperacin de suelos degradados. Por otra parte, los impuestos especficos a los

cigarrillos, tabaco y gasolina, y el impuesto de timbres y estampillas fueron alzados para compensar el efecto fiscal de la baja del arancel. Por ltimo, el Gobierno debi introducir modificaciones a la legislacin de comercio exterior, incorporando la posibilidad de aplicar salvaguardias en base al Artculo XIX del GATT de 1994 y el Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC, pero derogando las sobretasas arancelarias y valores mnimos, instrumentos que de alguna manera operaron como salvaguardias desde los aos ochenta.

Los Grandes Acuerdos: Integracin Global Profunda

A pesar de las menores tasas de crecimiento de la economa chilena en los primeros aos de este siglo, en comparacin con las de los aos 90, y el fuerte ajuste fiscal introducido a partir del ao 2000, para permitir la entrada en aplicacin de una nueva regla de poltica fiscal, el nuevo proceso de apertura de la economa chilena no se detuvo. De hecho, la combinacin del programa de desgravacin unilateral iniciado en 1999 y la conclusin de las negociaciones con los principales socios comerciales de Chile (la Unin Europea y Estados Unidos), representa una reforma comercial de gran magnitud. Tal como puede verse en el Cuadro 3, ello ha significado que el arancel

efectivamente recaudado como porcentaje de las importaciones baje del 6,4% en 2000 al 1,7% en 2006. A lo anterior debe agregarse la conclusin de las negociaciones con Corea, otra importante fuente de importaciones de Chile. Por el lado de las restricciones

cambiarias, el proceso de liberalizacin culmina con la eliminacin completa de los controles y del encaje a los crditos externos de corto plazo en abril de 2001.14

Dado el fuerte impacto fiscal que implican las desgravaciones de los acuerdos con la UE
15

y Estados Unidos, el Gobierno debi nuevamente enviar al mismo tiempo un

proyecto para incrementar la tasa del Impuesto al Valor Agregado y ciertos impuestos especficos para compensar la prdida de recaudacin. El IVA fue incrementado del 18% al 19% pero la modificacin de los impuestos especficos al diesel y al tabaco fue rechazada.

Adems, podemos mencionar que durante este perodo, ha habido un uso relativamente frecuente de las medidas de salvaguardia. Desde 1999 hasta esta fecha se iniciaron trece investigaciones por salvaguardia, ya sea por solicitud de una nueva medida o la prrroga de una vigente. De estas trece investigaciones, cinco se iniciaron de oficio; esto significa que no fueron denuncias del sector privado, cuatro de ellas en el sector agrcola y una en productos siderrgicos. salvaguardia. Al final se aplicaron once medidas de

Sin embargo, actualmente, dada la red de acuerdos comerciales que Chile ha suscrito, la economa chilena es una economa prcticamente abierta en su totalidad. En 2006, el arancel ad-valorem efectivamente recaudado, lleg a solo el 1,7% del valor CIF de las importaciones. La entrada en vigencia del acuerdo firmado con China y

eventualmente el suscrito con Japn, que entr en vigencia en septiembre de 2007, reducir an ms el arancel efectivamente aplicado.

Hay que tener en consideracin que la Ley Orgnica del Banco Central mantiene la posibilidad de reimponer el encaje en el futuro. 15 UE: Unin Europea.

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