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APUNTES DE LEGISLACION URBANISTICA I I.- FUENTES DE LA LEGISLACION URBANISTICA.1.- LA CONSTITUCION.

La Constitucin reconoce que la finalidad del Estado es la de promover el bien comn, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realizacin espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantas que la misma Constitucin establece (art. 1 inc. 3 ) A su vez, garantiza el derecho a la vida, asegura el respeto y proteccin a la vida privada, el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminacin y la proteccin de la salud. ( Art. 19 N 1,4,8 y 9). Por otra parte, el respeto al derecho de propiedad como garanta constitucional no es un obstculo para establecer limitaciones a l que derivan de su funcin social, la que comprende, entre otras, los intereses generales de la Nacin, la utilidad y salubridad pblicas y la conservacin del patrimonio ambiental. Sobre estas bases fundamentales, se puede sostener que es deber del Estado, a travs de la planificacin territorial y de las normas tcnicas urbansticas, regular el uso del suelo y fijar las condiciones mnimas de diseo y conservacin de los edificios, para asegurar a las personas una habitabilidad satisfactoria del espacio urbano. 2.- LA LEY GENERAL DE URBANISMO Y CONSTRUCCIONES.Nuestro pas cuenta con una amplia y extensa legislacin urbanstica que gira en torno a la LEY GENERAL DE URBANISMO Y CONSTRUCCIONES, D.F.L. N 458, de 1976,1, texto base a partir del cual, la ORDENANZA GENERAL DE URBANISMO Y CONSTRUCCIONES desarrolla, in extenso, la mayora de los temas que aquella trata. As, esta legislacin fundamental, regula la competencia de los principales servicios pblicos en materias urbanas y de construccin; establece las normas a partir de la cual se pueden crear los planes reguladores; precisa los instrumentos que la autoridad puede utilizar para hacer eficaz el plan; regula los permisos de construccin y urbanizacin, y establece las sanciones que pueden aplicarse al incumplimiento de sus normas. Al respecto, el art. 2 de la Ley dispone que La Ley General, contiene los principios, atribuciones, potestades, facultades, responsabilidades, derechos, sanciones y dems normas que rigen a los organismos, funcionarios profesionales y particulares, en las acciones de planificacin urbana, urbanizacin y construccin. 3.- LA ORDENANZA GENERAL DE URBANISMO Y CONSTRUCCIN. Se trata del cuerpo reglamentario de la ley; detalla los procedimientos relacionados con la planificacin urbana, obtencin de permisos de construccin y urbanizacin y regula las normas tcnicas de diseo y arquitectura que deben cumplir las construcciones de acuerdo al destino que se les d; regula las viviendas acogidas a la ley de Propiedad Horizontal y establece un reglamento especial para las viviendas econmicas.1

Publicado en el Diario Oficial el 13 de abril de 1976

Seala el art. 2 de la Ley que La Ordenanza General, contiene las disposiciones reglamentarias de esta Ley y que regula el procedimiento administrativo, el proceso de planificacin urbana, urbanizacin y construccin, y los estndares tcnicos de diseo y construccin exigibles en los dos ltimos. 4.- LAS ORDENANZAS LOCALES CONTENIDAS EN LOS PLANOS REGULADORES COMUNALES E INTERCOMUNALES.Estas ordenanzas son el necesario complemento de la legislacin urbanstica, toda vez que slo a travs de estos instrumentos de planificacin es posible orientar y regular el desarrollo armnico de cada territorio comunal. Esta normativa, si bien es de inferior rango jerrquico, no es menos importante que la anterior, desde que es ella la que permite determinar el uso concreto que puede drsele al suelo urbano de cada comuna. 5.- LAS NORMAS TCNICAS. Como su nombre lo indica, contienen y definen las caractersticas tcnicas de los proyectos, materiales y sistemas de construccin y urbanizacin, para el cumplimiento de los estndares exigidos en la Ordenanza General (art. 2 de la LGUC). Estas normas las confecciona el Instituto Nacional de Normalizacin2 y las aprueba por decreto supremo, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, por orden del Presidente de la Repblica (art. 3 LGUC) Segn lo sealado en el art. 106 de la LGUC, los materiales y sistemas a usar en las urbanizaciones y construcciones deben cumplir con las normas tcnicas preparadas por el Minvu, sus servicios dependientes o el Instituto Nacional de Normalizacin.6.-LAS CIRCULARES E INTERPRETACIONES DEL MINVU a) Las Circulares.A travs de las circulares, dice el art. 4 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, la Divisin de Desarrollo Urbano imparte las instrucciones necesarias para la poder aplicar la legislacin urbanstica, especficamente las disposiciones de la Ley y su Ordenanza General. El precepto citado agrega que las circulares se mantendrn a disposicin de cualquier interesado, pero no exige que ellas sean publicadas en el Diario Oficial, lo que limita notoriamente su conocimiento por parte del pblico en general. b) Las Interpretaciones El mismo art. 4 seala que a travs de las Secretaras Regionales Ministeriales tambin le corresponde supervigilar las disposiciones legales, reglamentarias, administrativas y tcnicas sobre construcciones y urbanizacin e interpretar las disposiciones de los instrumentos de planificacin territorial. Interpretar una norma consiste en fijar su verdadero sentido y alcance. De all que la Corte Suprema ha sealado que la interpretacin slo es posible cuando existan normas cuyo sentido no sea claro, por lo que frente a un vaco legal, el Seremi no tiene facultades para crear normas que solucionen el problema.3

Por D. S. N 678 del Ministerio de Justicia de 1973, publicado en el Diario Oficial el 5 de junio del mismo ao, se cre el Instituto Nacional de Normalizacin que reemplaz al Instituto Nacional de Investigaciones Tecnolgicas y Normalizacin. 3 Rev. Derecho y Jurisprudencia. T. 94, segunda parte, seccin quinta, pgs. 129 y sgtes. En el mismo sentido puede verse Corte de Apelaciones de Antofagasta. Fallos del Mes N 412, pg. 30
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II.- CARACTERISTICAS DE LA LEGISLACION URBANISTICA.1. La legislacin urbanstica es eminentemente tcnica, de suerte que ella no slo contempla normas de carcter general, sino tambin normas muy especficas que precisan hasta en sus ms mnimos detalles las caractersticas de ciertas construcciones en funcin del destino de las mismas, as como la calidad de los materiales empleados. El objeto es resguardar el inters colectivo de forma tal de que las construcciones estn dotadas de las mnimas condiciones de calidad y seguridad4.2. Como consecuencia de lo anterior, la normativa en comento exige la intervencin obligatoria de profesionales ligados al urbanismo y a la construccin, esto es, arquitectos, ingenieros, ingenieros constructores y constructores civiles, encargados de proyectar, calcular y ejecutar las obras de urbanizacin y construcciones; as como tambin la asistencia de tcnicos especializados en las instalaciones sanitarias y energticas.3. Se caracteriza adems esta legislacin por entregar a los rganos pblicos un conjunto de potestades destinadas a controlar la actividad de la construccin en las zonas urbanas y rurales. Desde esta perspectiva, se establece el principio de que toda construccin necesita la obtencin de autorizaciones previas y la recepcin final de tales obras, sin las cuales no se pueden ejecutar o tener por ejecutadas. Las Municipalidades, a travs de sus departamentos de Obras, son las encargadas de cumplir estas funciones. En un nivel superior, lo hacen las Secretaras Regionales Ministeriales de Vivienda y Urbanismo al ejercer funciones de fiscalizacin y resolviendo los reclamos que se presenten en contra de ellas. En el mbito nacional el Ministerio de Vivienda y Urbanismo cumple un papel de coordinacin y formulacin de las polticas nacionales de desarrollo urbano.4. Es una actividad planificada.- La legislacin urbanstica se caracteriza, en fin, por establecer una planificacin obligatoria del suelo urbano con el objeto de regular el uso o destino que puede drsele.- En este sentido, se ha optado por someter el suelo urbano a una estricta planificacin territorial que orienta y regula el desarrollo de los centros urbanos en funcin de una poltica nacional, regional y comunal de desarrollo socioeconmico. Esta planificacin, una vez oficializada, se transforma en normas de observancia obligatoria, como tendremos oportunidad de ver en los captulos siguientes. III.- LA INTERVENCION ESTATAL EN LA CONSTRUCCION.1. EL MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO.Esta Secretara de Estado se encuentra regulada por la ley 16.391, ley orgnica y en el D.L. 1.305, de 19765, que la reestructur y regionaliz.-Conforme al art. 2 de su ley orgnica, El Ministerio tendr a su cargo la poltica habitacional del pas y la coordinacin de las instituciones que se relacionen con el Gobierno por su intermedio. El Ministerio de Vivienda y urbanismo, se encuentra hoy en da territorialmente desconcentrada en una Secretara Ministerial Metropolitana y las Secretarias Regionales Ministeriales de Vivienda y Urbanismo (SEREMINVU). En el mbito central el Ministerio est integrado por el Ministro y su gabinete, la Subsecretara, el Comit de

Los Ttulos 4 y 5 de la OGUC relativos a la arquitectura y construccin, regulan con detalles, las normas tcnicas que han de respetarse en toda edificacin. 5Diario Oficial 19.2.1976
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planificacin y Coordinacin.- A su vez, la Subsecretara se compone de seis divisiones, dentro de las cuales hay que destacar la Divisin de Desarrollo Urbano.Conforme a lo sealado en el art. 4 de su ley orgnica, corresponde al Ministerio formular y supervigilar las polticas nacionales en materia habitacional y urbanstica y las normas tcnicas para su cumplimiento y la coordinacin y evaluacin metropolitana y regional en materia de vivienda y urbanismo. Por su parte la LGUC dispone en su artculo 3 que al Ministerio de Vivienda y Urbanismo corresponder aprobar por decreto supremo, por orden del Presidente de la Repblica, las Normas tcnicas que confeccionar el Instituto Nacional de Normalizacin y los Reglamentos de Instalaciones Sanitarias de Agua Potable y Alcantarillado, y de Pavimentacin. LA DIVISION DE DESARROLLO URBANO (ddu) Esta Subsecretaria del Ministerio de Vivienda, tiene, en lo que nos interesa, las siguientes funciones (art. 12 D.L. 1.305): Proponer la poltica nacional de desarrollo urbano y la poltica nacional de infraestructura sanitaria, pavimentacin y vialidad urbana en coordinacin con los sectores socioeconmicos; Elaborar los planes nacionales de desarrollo urbano y coordinarlos en el mbito nacional e interregional; Realizar el estudio y proponer la dictacin de las normas tcnicas nacionales de infraestructura y proponer las normas sobre instalaciones domiciliarias de agua potable, alcantarillado, electricidad, gas, telfonos y pavimentacin de vas urbanas, y las normas de administracin, explotacin, conservacin y mejoramiento de los servicios de agua potable y alcantarillado, fiscales, municipales o particulares. La LGUC, tambin tiene funciones reglamentarias, al sealar en su art. 4 que al Minvu le corresponde, a travs de la Divisin de Desarrollo Urbano, impartir las instrucciones para la aplicacin de las disposiciones de esta Ley y su Ordenanza General, mediante circulares, las que se mantendrn a disposicin de cualquier interesado. LAS SECRETARIAS REGIONALES Y METROPOLITANA DEL MINVU Su misin es la de concretar la poltica nacional de vivienda y urbanismo en sus respectivas jurisdicciones, para lo cual realizan labores de planificacin, programacin, evaluacin, control y promocin de dicha poltica. Deben velar, adems, por el estricto cumplimiento de los Servicios Regionales y Metropolitano de Vivienda y Urbanizacin en sus respectivas jurisdicciones, de todos los planes, normas e instrucciones impartidas por el Ministerio. As lo especifica el art. 23 del D.L. 1.305.La ley orgnica del Minvu tambin les entrega, por delegacin, las facultades que la Divisin de Desarrollo Urbano tiene en las siguientes materias: a) Supervigilar el cumplimiento por parte de las direcciones de obras municipales de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y de toda otra norma legal o reglamentaria referida a la misma materia.6

6 El art. 24 de la Ley Orgnica del Minvu dispone que esta facultad corresponde ejercerala a cada Secretara Ministerial, en su jurisdiccin, cuando el Ministerio de Vivienda y Urbanismo determine que cuentan con unidades competentes para realizar estas actividades, lo que se hizo en virtud del D.S. 397, del Minvu, publicado en el Diario Oficial el 8 de febrero de 1977.

b)Resolver en segunda instancia las reclamaciones interpuestas en contra de las resoluciones adoptadas por los Directores de obras municipales en asuntos relativos a la construccin y urbanizacin.7 8 Del mismo modo, el Minvu, a travs de las Secretaras Regionales Ministeriales, debe supervigilar las disposiciones legales, reglamentarias, administrativas y tcnicas sobre construccin y urbanizacin e interpretar las disposiciones de los instrumentos de planificacin territorial y las normas tcnicas de esta legislacin (art. 4 LGUC) LOS SERVICIOS REGIONALES Y METROPOLITANOS DE LA VIVIENDA Y URBANISMO, SERVIU.Son instituciones autnomas del Estado, con personalidad jurdica y patrimonio distinto del Fisco9, de duracin indefinida, de derecho pblico, cuya funcin es ejecutar las polticas, planes y programas que ordene directamente el Ministro o a travs de sus Secretaras Ministeriales.Su reglamentacin se encuentra contenida en el ttulo III de la Ley orgnica del Minvu y, principalmente, en su reglamento orgnico, D.S. 355 del Minvu, de 197710. Este Servicio no tiene competencia en el mbito de la planificacin sino slo en ejecucin de las polticas, planes y programas que disponga desarrollar el Minvu para materializar las polticas de vivienda y urbanismo.Los Serviu tiene facultades para adquirir terrenos, proyectar y ejecutar urbanizaciones, proyectar y llevar a cabo obras de equipamiento comunitario, formacin de reas verdes, vas y obras de infraestructura, y en general, cumplir toda otra funcin de preparacin o ejecucin que permita materializar las polticas de vivienda y urbanismo y los planes y programas aprobados por el Ministerio.Ahora bien, no obstante que los Serviu desarrollan en la actualidad fundamentalmente una labor vinculada a la poltica habitacional propiamente tal, esto es, funciones de radicacin y erradicacin de campamentos y poblaciones marginales, construccin y financiamiento de viviendas sociales, subsisten sin embargo, importantes labores asociadas al urbanismo, dentro de las que cabe mencionar: a) Se encuentran facultados para expropiar los inmuebles que sean indispensables para el cumplimiento de los programas de construccin de viviendas, equipamiento comunitario, obras de infraestructura y remodelaciones, incluyndose en estas ltimas los inmuebles destinados a zonas de reas verdes y parques industriales contempladas en los Planes Reguladores. Para ello es necesario que los respectivos programas los apruebe el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, y deben ser publicados en el Diario Oficial y en un peridico de cada una de las provincias en que dichos programas se pondrn en ejecucin. Estas expropiaciones se ordenan mediante resolucin de los Directores de los Servicios de Vivienda y Urbanizacin, previo informe favorable de los
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en este caso la facultad la aplica cada Secretara Regional Ministerial. Ver nota anterior. Anloga facultad se contempla en el art. 12 de la LGUC. No obstante, en sta se elimin la frase en segunda instancia por modificacin introducida por la ley 19472. 9 No obstante, tanto sus presupuestos como inversiones, requieren autorizacin previa del Minvu para su posterior aprobacin, de conformidad a las normas del decreto ley orgnico de administracin financiera del Estado ( D.L. 1.263, de 1975 ). Art. 25 inciso segundo del art. 25 del D.L. 1.305. 10 Publicado en el Diario Oficial el 4 de febrero de 1977.

Secretarios Regionales o Metropolitano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. As lo dispone el art. 51 de la ley 16.391, en su texto fijado por el artculo nico del D.L. 1.523, de 1976 11 b) La ejecucin, renovacin, conservacin y administracin de las obras de pavimentacin de aceras y calzadas, en las zonas urbanas de las comunas, con excepcin de la de Santiago, en cuyo caso las desarrolla su Municipio, y de los caminos pblicos en su parte urbana, a cargo de la Direccin de Vialidad del Ministerio de Obras Pblicas. Tales facultades se las entrega la ley 8.946 que fij el texto definitivo de la Ley de Pavimentacin Comunal.12 Contralora ha dicho que tambin tiene competencia en relacin con la revisin, supervisin y recepcin de obras de pavimentacin en zonas rurales por aplicacin del art. 82 de la citada ley.13 2. LAS MUNICIPALIDADES Tradicionalmente, las municipalidades han contado con atribuciones vinculadas al urbanismo; la actual Ley Orgnica de Municipalidades no es una excepcin en este sentido ya que la mayora de las funciones privativas que le entrega se relacionan directamente con estas materias. En efecto, el art. 3 de su Ley orgnica dispone que corresponde a las municipalidades, en el mbito de su territorio, las siguientes funciones privativas: a) Aplicar las disposiciones sobre transporte y trnsito pblicos, dentro de la comuna, en la forma que determinen las leyes y las normas tcnicas de carcter general que dicte el ministerio respectivo; b) Aplicar las disposiciones sobre construccin y urbanizacin, en la forma que determinen las leyes y las normas tcnicas de carcter general que dicte el ministerio respectivo; c) La planificacin y regulacin de la comuna y la confeccin del plan regulador comunal, de acuerdo con las normas legales vigentes; d) El aseo y ornato de la ciudad.LA DIRECCION DE OBRAS MUNICIPALES.La Direccin de Obras Municipales, es una unidad interna del municipio que, segn el art. 24 de la Ley Orgnica Municipal tiene las siguientes funciones y atribuciones: a) Velar por el cumplimiento de las disposiciones de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, del plan regulador comunal y de las ordenanzas correspondientes, para cuyo efecto gozar de las siguientes atribuciones especficas: 1) Dar aprobacin a las subdivisiones de predios urbanos y urbano-rurales; 2) Dar aprobacin a los proyectos de obras de urbanizacin y de construccin; 3) Otorgar los permisos de edificacin de las obras sealadas en el nmero anterior; 4) Fiscalizar la ejecucin de dichas obras hasta el momento de su recepcin, y 5) Recibirse de las obras ya citadas y autorizar su uso;

Publicado en el Diario oficial el 31 de julio de 1976. Publicada en el Diario oficial el 20 de octubre de 1949. 13 Dictamen 17.086 de 2005, en BJA Marzo-Abril 2005, pag 282.
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b) Fiscalizar las obras en uso, a fin de verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y tcnicas que las rijan; c) Aplicar normas ambientales relacionadas con obras de construccin y urbanizacin; d) Confeccionar y mantener actualizado el catastro de las obras de urbanizacin y edificacin realizadas en la comuna; e) Ejecutar medidas relacionadas con la vialidad urbana y rural; f) Dirigir las construcciones que sean de responsabilidad municipal, sean ejecutadas directamente o a travs de terceros, y g) En general, aplicar las normas legales sobre construccin y urbanizacin en la comuna. A su vez, el art. 8 de la LGUC ley dispone que en todas las Municipalidades se consultar el cargo de Director de Obras, que debe ser desempeado por un profesional con ttulo universitario, agregando que en aquellas comunas que tengan ms de 40.000 habitantes, este cargo deber ser desempeado por un arquitecto o ingeniero civil; en las dems comunas podr serlo, adems, un constructor civil14. Ningn otro funcionario municipal podr ejercer estas funciones. Cuando no hubiere oponente al cargo, o cuando los ingresos municipales no fueren suficientes para costearlo, la Municipalidad deber contratar, por un perodo determinado, los servicios de un profesional particular o que desempee otro cargo en la misma comuna o provincia, siendo el cargo compatible con otros cargos que desempee. No obstante lo anterior, debe hacerse presente que las normas citadas se encuentran tcitamente modificadas por la entrada en vigencia de la ley 19.60215 , que modific el art. 20 de la Ley Orgnica Municipal16 y estableci que, quien ejerza la jefatura de esta unidad deber poseer indistintamente el ttulo de arquitecto, de ingeniero civil, de constructor civil o de ingeniero constructor civil. Con relacin al ttulo de ingeniero civil que utiliza la ley, la Contralora General de la Repblica ha precisado que cuando las Facultades de Ingeniera otorgan el ttulo de ingeniero civil lo hacen sin sealar una determinada especialidad; en cambio s lo hacen, cuando se refieren a otras profesiones, utilizando denominaciones especficas, como seran, Ingeniera Civil mecnica e Ingeniera Civil en Informtica, que por ende, se tratan de ttulos profesionales diferentes. En consecuencia, el requisito establecido en las disposiciones citadas, debe entenderse referido nica y exclusivamente al ttulo profesional denominado ingeniero civil. 17

Idnticos requisitos contempla el art. 12 N 1 letra a) de la Ley 19.280 que establece los requisitos para el ingreso y promocin en los cargos de las plantas de personal de las Municipales. 15 D.O. 25.03.99 16 Hoy, art. 24 en el texto refundido de esta Ley 17 Dictamen N 25.301 del 21.7.1998 en Boletn de Jurisprudencia Municiapl N 224, Julio Agosto 1998, pag. 343.
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