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Oramento na Constituio Brasileira

RESUMO: Este trabalho apresenta o conceito de Oramento Pblico, tratado por diversos autores especializados do tema, acompanhando sua evoluo histria nas constituies Republicanas Brasileiras, bem como sua tratativa nas demais normas infraconstitucionais. De forma a facilitar seus entendimento, abordando os Princpios que regulamentam sua elaborao, assim com os tipos de oramentos utilizados durante a Repblica Brasileira e seu ciclo de elaborao que permeia o planejamento a sua avaliao. Palavras-chave: Oramento. Constituio. Evoluo. Princpios. Ciclo Oramentrio. ABSTRACT: This paper presents the concept of Public Budget, treated by various authors specialized in the topic, following its evolution history in the constitutions Brazilian Republican, and his dealings in the other rules under the Constitution. In order to facilitate their understanding and addressing the principles governing their development, so with the types of budgets used during the Brazilian Republic and its cycle of development planning that permeates its assessment. Keywords: Budget. Constitution. Evolution. Principles. Budget cycle. SUMRIO: 1. Introduo; 2. Conceito de oramento; 3. Evoluo do Oramento Pblico; 3.1 - Regulamentao do Oramento nas Constituies Republicanas e Normas Bra-sileiras ; 3.2 - Espcies de Oramento ; 3.2.1 - Oramento Clssico ou Tradicional; 3.2.2 Oramento de Desempenho ou de Realizaes; 3.2.3 - Oramento Base Zero ou por Estratgia; 3.2.4 - Oramento-Programa; 3.2.5 Oramento Participativo; 3.3 - Princpios Oramentrios; 3.3.1 Legalidade; 3.3.2 Universalidade; 3.3.3 Unidade; 3.3.4 Anualidade; 3.3.5 - Oramento Bruto; 3.3.6 - Exclusividade; 3.3.7 Especificao; 3.4 - Ciclo Oramentrio; 3.4.1 - Proposta Oramentria; 3.4.2 - Elaborao da Proposta; 3.4.3 - Execuo do Oramento; 3.4.4 - Controle e Fiscalizao; 4. Concluso; 5. Referncias.

1 Introduo O oramento um dos mais tradicionais instrumentos utilizados na gesto dos Gastos Pblicos, cuja concepo inicial previa apenas seu controle, e ao longo dos anos sofreu transformaes em seu aspecto conceitual e tcnico, transformando-

se em um importante mecanismo de acompanhamento da prpria evoluo do Estado. Abordamos os diversos conceitos acerca deste assunto, de forma a esclarecer quais os principais objetivos e destacando a funo precpua do oramento na construo de uma administrao pblica voltada para o atendimento das necessidades coletivas, bem como na avaliao de indicadores que possam medir o atingimento das metas e objetivos previamente estabelecidos. O legislador, de forma a garantir a implementao de tal instrumento, procurou ao longo do tempo regulament-lo, mesmo que de forma embrionria, nas Constituies Federais Brasileiras, definindo desde os responsveis pela sua elaborao, aos critrios para acompanhamento e fiscalizao. De forma a esclarecer como se processou esta evoluo tcnica, procuramos acompanhar sua regulamentao, tanto nas leis, quanto nas constituies republicanas brasileiras, retratando as espcies embrionrias de oramento at chegarmos ao processo oramentrio concebido nos moldes atuais. Atravs de recursos bibliogrficos angariados de diversos autores sobre o tema, esclarecemos que, como todo ato administrativo, o Oramento Pblico tambm norteado por princpios basilares que guiam sua elaborao, execuo e acompanhamento. Seguindo-se a isto destacamos o clico oramentrio que se inicia com a elaborao da proposta oramentria, envio ao legislativo, aprovao, sano, execuo e controle interno e externo. 2 - Conceito de Oramento Segundo a doutrina especializada destacamos alguns conceitos acerca do Tema: Lino Martins (2002, p. 26), conceitua o tema dividindo-o em dois pontos, objetivo e subjetivo. No primeiro, tratado como ramo das finanas, devido ao estudo da Lei do Oramento e demais normas pertinentes ao perodo correspondente a propositura at sua execuo e posterior controle, chamado de fase jurdica por trazer todas as etapas do oramento. No tocante ao ponto de vista subjetivo, aborda a aprovao dos gastos pblicos pelo povo atravs dos seus representantes eleitos.

Aliomar Baleeiro (2001, P.411), prope que o oramento seja tratado como um ato legislativo que autoriza o Poder Executivo a realizar as despesas necessrias ao funcionamento dos servios pblicos e demais fins adotados pela poltica econmica, bem como a arrecadao das receitas criadas por lei. Joo Batista Fortes de Souza (2006, P. 72), define o oramento como uma pea utilizada pelo Estado para demonstrar seus planos e programas de trabalho, por perodo determinado, elaborado atravs do planejamento contnuo e dinmico, abrangendo a manuteno dos servios do Estado e os projetos estabelecidos nos programas e planos de governo. Segundo James Giaccomoni (2004, p. 34), O estado utilizase do oramento como pea auxiliar ao planejamento, avaliao e ao controle da utilizao dos recursos pblicos. Salientamos tambm que Aron Wildavsky (1979, p. 75) prope como objetivos do oramento a transformao de recursos financeiros em propsitos humanos, representante de memria para finanas pblicas de experincias passadas que embasa decises futuras alm de identificar os recursos sociais disponveis, a distribuio da renda entre as regies, fomentando seu desenvolvimento econmico, e refletindo as aspiraes do ente pblico quanto s necessidades sociais. Ainda, de acordo com Valdecir Pacoal (2008, p. 15), o oramento pode ser conceituado de duas formas. A primeira traz seu conceito Clssico, tratando-o como documento eminentemente contbil que apenas prev receitas e fixa despesas para um perodo determinado. Ressaltando sua inobservncia ao planejamento e s reais necessidades da populao, ou seja, um mero inventrio de meios com o qual a administrao realizaria suas tarefas, da a denominao de Lei de meios para o oramento tradicional. O segundo conceito traz luz a definio moderna de oramento, a qual tambm se segue o conceito de Regis Fernandes Oliveira (1999, p. 70), os quais o definem como lei que contempla a previso de receitas e despesas necessrias s finanas estatais por perodo determinado de tempo; ou mesmo, ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo a arrecadao das receitas previstas em lei bem como s despesas necessrias ao funcionamento da mquina pblica. 3 - EVOLUO DO ORAMENTO PBLICO

3.1

Regulamentao

do

Oramento

nas

Constituies

Republicanas e Normas Brasileiras 1891 - Constituio Federal - em seu art. 34, atribua ao congresso nacional a responsabilidade para orar a receita, fixar anualmente a despesa federal e tomar as contas da receita e despesa de cada exerccio financeiro, bem como, regular a arrecadao e a distribuio das rendas federais. 1934 - Constituio Federal em seu art. 50, o oramento, ainda de forma embrionria fora disposto, contendo os princpios aplicveis aos atuais oramentos como Oramento nico e proibio de abertura de crditos ilimitados. 1937 Constituio Federal - o dispositivo que trata deste assunto prev a responsabilidade do Presidente na elaborao do oramento nico, incorporando-se obrigatoriamente receita todos os tributos, rendas e suprimentos de fundos, includas na despesa todas as dotaes necessrias ao custeio dos servios pblicos. 1939 - houve padronizao dos oramentos e Balanos dos Estados e Municpios produzindo uma reduo de classificao receitas de 2.185 para 57 classificaes. 1940 aprovao do Decreto Lei 2.416/40, que consolidou as normas oramentrias, com abrangncia aos Estados e Municpios, e posteriormente a Unio em 1952. 1946 Constituio Federal - ratifica o dispositivo da constituio anterior quanto a responsabilidade do Presidente da Repblica, atribuindo ainda ao congresso nacional responsabilidade para votar o Oramento com sano do Chefe do Executivo. Trazia ainda como inovao as atribuies do Tribunal de Contas para acompanhar e fiscalizar a execuo do oramento. 1964 Sano da Lei 4.320 considerada lei da Contabilidade Pblica, responsvel pela instituio das normas de Direito Financeiro e Contabilidade Pblica para Unio, Estados e Municpios e Distrito Federal, alm da Administrao Indireta, trazendo a concepo de oramento-programa, responsvel por um grande avano no Sistema de Oramento e Contabilidade Pblica no Brasil. 1967 Constituio Federal - como ponto inovador, previsto na Carta Maior, traz a previso de um oramento pautado em planos e

programas nacionais, regionais e oramentos plurianuais. Neste ano tambm fora sancionado o Decreto-Lei 200, responsvel pela regulamentao do Oramento Programa, promovendo uma abordagem direta aos princpios que norteiam a elaborao dos planos e programas de governo. 1972 Expedio do Decreto Federal 71.353 que instituiu o Sistema de Planejamento Federal, consolidando a adoo do Oramento Programa. 1988 Constituio Federal - o legislador trouxe a ampliao da partio oramentria no tocante ao planejamento, anterior a sua elaborao, dando competncia para propositura das Leis ao Poder Executivo Federal, Estadual e Municipal, atravs do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias e do Oramento Anual propriamente dito. 3.2 - Espcies de Oramento Ao longo do tempo, guiando-se pela evoluo do ordenamento jurdico brasileiro acerca do oramento pblico, destacamos a seguir os tipos mais importantes de oramentos: 3.2.1 - Oramento Clssico ou Tradicional O utilizado pelo Governo Federal antes do advento da lei 4.320. Caracterizava-se apenas como um documento de previso de receita e autorizao de despesas, cujo enfoque principal era o gasto. Em sua elaborao no havia primazia em atender as necessidades sociais e da administrao. Na tica de Joo Fortes (2006, P.73), era um instrumento utilizado pelo Estado para prev receita e autorizar despesas cuja classificao estava diretamente relacionada com o gasto, sem se preocupar com as reais necessidades da administrao pblica ou da populao. Dentre seus objetivos destacava-se a possibilidade de garantir ao Legislativo um controle poltico sobre os gastos pblicos, permitindo assim a manuteno do equilbrio entre as receitas e despesas pblicas. Para o autor, a nfase do Oramento tradicional pautava-se nas questes tributrias, deixando de lado os aspectos econmicos e sociais, de forma que a despesa pblica fosse apenas o meio necessrio para alcanar os fins pretendidos.

Por no haver nenhuma preocupao com o planejamento dos objetivos e metas a atingir, Srgio Jund (2008, P. 58) destaca que o oramento tradicional constitua-se apenas de um mero instrumento contbil, no qual se arrolavam as receitas e despesas, visando a dotar os rgos com recursos necessrios para atender os gastos administrativos. Os rgos eram contemplados no oramento de acordo com o gasto no exerccio anterior e no em funo das necessidades futuras ou daquilo que se pretendia realizar. Sua maior deficincia consistia no fato de no privilegiar um programa de trabalho e um conjunto de objetivos, mas em focar no gasto do rgo para pagamento de pessoal e compra de material de consumo e permanente. 3.2.2 - Oramento de Desempenho ou de Realizaes uma evoluo do oramento clssico, cujo objetivo era saber o que o governo faz e no o que o governo compra. Apesar de apresentar certa relevncia com a busca pelos objetivos e metas do governo, faltava-lhe ainda sua vinculao com o Planejamento. Para Srgio Jund (2008, P. 58), a nfase deste tipo de oramento era a preocupao com os resultados dos gastos e no apenas com o gasto em si. Buscava-se a definio dos propsitos e objetivos para os quais os crditos se faziam necessrios. Neste tipo de oramento os resultados tinham significativa importncia, porm no havia qualquer vinculao com o planejamento anterior sua elaborao, visto que, apenas com a adoo posterior do Oramento-programa, cuja tcnica um aprimoramento do Oramento de Desempenho, segundo prope Valdecir Pascoal (2008, p. 18), que o planejamento passou a ter fundamental relevncia para seu desenvolvimento. 3.2.3 - Oramento Base Zero ou por Estratgia Por se tratar de um instrumento do planejamento, este tipo de oramento obriga o administrador a fundamentar e demonstrar os recursos solicitados. Joo Fortes (2006, P. 74) avalia que neste tipo de oramento, todos os projetos e atividades devem ser detalhados obedecendo uma ordem de importncia. Sendo a avaliao dos resultados sua principal caracterstica, e tendo como principais objetivos: o planejamento oramentrio a longo prazo, a obedincia ao

principio da economicidade, a identificao das reais necessidades do rgo e o acompanhamento sistemtico dos programas. Como o prprio nome sugere, Srgio Jund (2008, P. 59) para o oramento Base Zero todas as funes dos departamentos devem ser analisadas e identificadas segundo a tomada de decises, a fim de avali-los e orden-los segundo sua relevncia, perspectiva abordada por Srgio Jund (2008, P. 59). Ademais, tal procedimento caracterizase como processo operacional de planejamento e oramento, cuja tcnica utilizada para elaborao do Oramento-programa. 3.2.4 - Oramento-Programa Em 1959 a ONU conceituava o oramento-programa como sendo: um sistema em que se presta particular ateno s coisas que um governo realiza mais do que s coisas que adquire. Aquelas que adquire, tais como servios pessoais, provises, equipamentos, etc., so meios que emprega para o cumprimento de suas funes. s que o governo realiza em cumprimento de suas funes podem ser estradas, escolas, terras distribudas, etc., no ficando claro a relao entre coisas adquiridas e realizadas. Portanto, partindo-se da concepo acima, para Joo Fortes (2006, P. 75), o Oramento-Programa um plano de trabalho no qual h a especificao dos programas e despesas que evidencia a poltica econmica do governo e cuja realizao est prevista para o exerccio seguinte. Seu enfoque est na demonstrao dos propsitos, objetivos e metas, e sua quantificao se d na medio das realizaes e no trabalho desenvolvido em cada programa para os quais so alocados recursos destinados a sua execuo. Com o advento da Lei 4.320/1964 efetivou-se a adoo do Oramento Programa na esfera federal, e em decorrncia da determinao contida no art. 16 do Decreto-Lei 200/1967, que estabelece a obrigatoriedade da elaborao anual do Oramento Programa, necessrio ao detalhamento de cada etapa do programa plurianual a ser realizado no exerccio seguinte, servindo como roteiro execuo do programa anual. Segundo Valdecir Pascoal (2002, p.15), a palavra programa revela uma qualidade do oramento moderno, pois, trata-se de instrumento do planejamento que permite identificar os programas, os projetos e as atividades a serem realizadas pelo governo, dispondo ainda sobre o estabelecimento de objetivos, metas, custos e

resultados esperados, oferecendo maior transparncia na execuo dos gastos pblicos. James Giacomoni (2000, p. 157), destaca que o oramentoprograma deve conter os objetivos e propsitos do governo aliados aos programas que so instrumentos de integrao de seus esforos, bem os custos medidos por meio da identificao dos meios ou insumos, somando-se a eles as medidas de desempenho, a fim de avaliar se as realizaes e esforos dos governos esto sendo alcanados. Apesar de apresentar-se como uma das mais modernas tcnicas de acompanhamento do Estado no tocante arrecadao de receitas e realizao das despesas, sob o ponto de vista de James Giacomoni (2005, p. 160), o Oramento- Programa possui limitaes, pois implica vencer as resistncias s mudanas na administrao Pblica, com suas concepes e princpios em uma rea cheia de tradies. Para tanto, uma das maiores dificuldades apresentadas foi a adoo de padres de medio de trabalho, no tocante a definio dos produtos finais. Sua definio de fundamental importncia, pois d significado ao sistema tornando-se tambm seu fator mais limitante, o que nos esclarece Gonzalo Martner (1972, p. 199). 3.2.5 - Oramento Participativo Inspirado nos princpios democrticos e no postulado da cidadania participativa, a sociedade ouvida por meio de conselhos, associaes, etc., quando da definio de metas e dos programas prioritrios do governo. Segundo Valdecir Pascoal (2008, p. 20), a sua principal caracterstica a participao direta e efetiva das comunidades na elaborao da proposta oramentria do governo. Este modelo de oramento procura preencher a lacuna deixada pelos representes eleitos pelo povo, que na maioria das vezes no se sente representado. Como definido na Carta Maior, a propositura das leis oramentrias privativa do Chefe do Executivo, no tendo este nenhuma obrigao em seguir as sugestes da populao. Contudo a participao direta da populao na elaborao da propositura oramentria atende ao princpio da Democratizao da Gesto Pblica, trazido pela Lei 101/2000, em art. 48, pargrafo nico, que prope a transparncia da Gesto Pblica, assegurada do incentivo a participao popular e realizao de audincias

pblicas durante os processos de elaborao e de discusses dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramento. 3.3 - Princpios Oramentrios Para Miguel Reale (1987, p. 300), princpios so enunciaes que orientam a compreenso do ordenamento jurdico tano para aplicao e interpretao de novas normas quanto para sua elaborao. Para tanto, os princpios oramentrios que norteiam a elaborao, a execuo a avaliao e o controle dos oramentos esto explicita ou implicitamente previstos no ordenamento jurdico nacional. Devido a falta de unanimidade entre os autores quanto aos princpios oramentrios difundidos, destacamos alguns princpios tradicionais de maior representatividade, especialmente aqueles integrados na legislao brasileira. 3.3.1 Legalidade Destacado na CF/1988 em seu art. 5, II Ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. Na Administrao Pblica tal princpio est assegurando na CF/1988 em seu art. 37, caput: A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de LEGALIDADE, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (grifo nosso) Dentre os princpios enunciados, este, desponta como o de maior importncia, no apenas pela sua natureza e abrangncia, mas, sobretudo por edificar postulados basilares que do sustentao ao Estado de Direito. Inserido na Constituio como base norteadora da construo do sistema oramentrio harmonioso com o planejamento e com a programao do Poder Pblico, nos define Carlos Valder do Nascimento (1999, p. 74). Trata-se ento, de uma garantia assecuratria de que todos os atos, envolvendo os interesses sociais, passam pelo crivo dos seus representantes parlamentares, cuja regra de carter geral se impregna no direito financeiro no qual a matria oramentria encontra sua diretriz maior em sede constitucional, que permeia obedincia

irrestrita do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e os oramentos anuais, a este princpio constitucional. Tal princpio garante a indisponibilidade das receitas pblicas bem como do patrimnio pblico pertencente a coletividade, posto que no dado a ningum o direito de utiliz-los indistintamente. com a utilizao de tal princpio que so institudos os crditos oramentrios aprovados pelo legislativo. Ainda acerca da legalidade trazida na constituio federal, os incisos I e II do artigo 167, consubstanciam sua projeo ao estabelecerem vedaes quanto ao incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria anual, bem como a realizao de despesas ou assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais. Destaca-se a tal princpio o atendimento da aplicao dos recursos oramentrios que devero ocorrer em respeitos s demais normas jurdicas que regulam a Administrao Pblica (ex. utilizao concomitante da lei de licitaes). 3.3.2 Universalidade Entende por universalidade o atendimento a todas as receitas e despesas que devem constar no oramento Pblico. nesta tica que a Lei oramentria anual contempla os oramentos referentes aos poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta. Na Constituio Federal este princpio tambm foi substantivado no art. 165 5, quando o legislador estatui abrangncia da lei oramentria ao oramento fiscal, contendo todas as receitas e despesas referentes s entidades da Administrao Direta e Indireta, oramento de investimentos das estatais e oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados. De acordo com Carlos Valder (1999, p. 73), esse princpio procura demonstrar claramente todas as operaes de receitas e a exatido dos clculos envolvendo rubricas consistentes com os recursos financeiros e com as das despesas efetivas. Srgio Jund (2008, p.54) destaca ainda que a finalidade desta centralizao de receitas e despesas, manter o equilbrio oramentrio, o qual sofreria srias ameaas com a existncia de ornamentemos ou rubricas sua margem.

Este princpio tambm est claramente incorporado legislao Brasileira no tocante a Lei n 4.320/64, cujos dispositivos estabelecem: Art. 2 A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar a poltica econmica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princpios de unidade universalidade e anualidade. Art. 3 A Lei de Oramentos compreender todas as receitas, inclusive as de operaes de crdito autorizadas em lei. Pargrafo nico. No se consideram para os fins deste artigo as operaes de credito por antecipao da receita, as emisses de papelmoeda e outras entradas compensatrias, no ativo e passivo financeiros . Art. 4 A Lei de Oramento compreender todas as despesas prprias dos rgos do Governo e da administrao centralizada, ou que, por intermdio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2. 3.3.3 Unidade Este princpio defende a idia de que o oramento dever ser uno, ou seja, deve ser um oramento para o exerccio financeiro a fim de evitar oramentos paralelos. Tal raciocnio prev que dever existir apenas uma lei oramentria, respeitando a independncia de cada Ente Federativo, atendendo o princpio da unidade de caixa objetivando o cumprimento da fiscalizao oramentria financeira por parte do Legislativo (JUND, p. 54). De forma a melhorar o entendimento deste princpio, o artigo 165, 8 da Constituio Federal de 1988, precisou a composio do oramento anual, integrando-lhe o oramento fiscal (compreendendo receitas e despesas de todas as unidades e entidades da Administrao Direta e Indireta), o oramento de investimento da empresas estatais e o oramento das entidades de seguridade social. Desta feita, segue a concepo de elaborao independente de mltiplos oramentos, cuja consolidao (oramento nico) permite o conhecimento do desempenho global das finanas pblicas. Partindo-se deste princpio, Carlos Valder do Nascimento (1999, p. 70) procura definir que a unidade oramentria consiste na

apresentao de um oramento que procura discriminar as receitas e despesas de forma que apresentem um equilbrio, podendo-se efetuar duas operaes matemticas, a soma, obtendo-se o resultado total de receitas e despesas e a subtrao, cujo resultado seria um excedente de receita ou dficit. 3.3.4 Anualidade Defende a idia de que as previses de receita e despesa devem referir-se sempre em um perodo limitado de tempo, denominado exerccio financeiro. Este, por sua vez, encontra-se estabelecido no art. 34 da Lei 4.320/64, como o ano civil (1 de janeiro a 31 de dezembro). Apesar da exigncia de elaborao pelo Executivo do Plano Plurianual (art. 165, I, CF/88), o mesmo apresenta-se apenas como pea informativa sem cunho autorizativo por no se constituir em instrumento efetivo de programao oramentria. Portanto, a Anualidade constitui-se como princpio base para determinao do perodo de execuo do oramento, face necessidade de elaborao da Lei de Diretrizes Oramentria e Lei Oramentria Anual. 3.3.5 - Oramento Bruto Consagrado pelo art. 6, da Lei 4.320/64, este princpio defende que todas as receitas e despesas devem constar no oramento pelos seus valores brutos, sem qualquer deduo. Para James Giacomoni (2005, p. 77) esta regra pretende impedir a incluso apenas do saldo positivo ou negativo resultante do confronto entre receitas e despesas de determinado servio pblico. Tal pressuposto, em conjunto com o princpio da Universalidade, exige que sejam apresentas ao Legislativo todas as despesas e de todas as receitas, impedindo assim que sejam subtradas quaisquer despesas, evitandose desta maneira a fuga do controle ao Parlamento. Valdecir Pascoal (2008, p. 24), nos esclarece que o tratamento proposto pela Lei 4.320/64, permite que a Unio, por exemplo, arrecade o Imposto de Renda e o IPI, devendo calcular sua estimativa integral no oramento (lado das receitas) e a parte que constitucionalmente se destina a Estados e Municpios (FPE e FPM) deve constar integralmente no oramento (lado das despesas). No poder, pois, a Unio lanar no oramento apenas o valor lquido do IR e IPI.

3.3.6 Exclusividade Previsto no art. 165, 8 da CF/1988, este princpio estabelece que o oramento no conteria dispositivo estranho previso da receita e fixao de despesa, ou seja, no podero ser tratados na lei oramentria assuntos que no digam respeito a receitas e despesas. Por exemplo, no poder tratar da criao de cargos pblicos, criar tributos, aumentar alquotas ou fixar remunerao de servidores, devendo estes fatos ser objeto de leis especficas. Ainda no citado artigo destacamos a exceo a este princpio quando na prpria lei oramentria h a permisso para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita. 3.3.7 Especificao Tambm chamado de Princpio da Especializao, tratado por James Giacomoni (2005, p. 82) como uma regra clssica com a finalidade de apoiar o trabalho de fiscalizao parlamentar. Seu objetivo principal vedar autorizaes globais, devendo as despesas ser classificadas em nvel de detalhamento que facilite a anlise por parte das pessoas. Previsto no art. 5 da Lei n 4.320/64, estatui que o oramento no consignar dotaes globais para atender s despesas. No art. 15 estabelece que a discriminao das despesas far-se-, no mnimo, por elementos, entendendo-se elementos, como o desdobramento da despesa com pessoal, material, servios, obras, etc. Para Valdecir Pascoal (2008, p. 26), podemos entender que a exigncia de especificar, na LOA, as receitas e despesas, segundo a categoria econmica, as fontes, as funes e os programas, uma conseqncia deste princpio. Atualmente, a discriminao oramentria deve ser entendida no contexto dos mltiplos aspectos apresentados pelo oramento: administrativo, econmico, contbil, etc. Na linguagem contbil, o oramento deve ter suas contas classificadas segundo critrios que atendam diferentes papis. Assim, a especializao das contas deve considerar as exigncias de controle externo e interno do planejamento administrativo, da avaliao econmica do impacto do gasto pblico sobre a econmica, da fiscalizao direta por parte da sociedade, etc.

3.4 - Ciclo Oramentrio O ciclo oramentrio, tambm conhecido como processo oramentrio, pode ser definido como um procedimento de carter contnuo e simultneo atravs do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia a programao de dispndios do setor pblico nos aspectos fsico e financeiro, correspondendo ao perodo de tempo em que se processam as atividades tpicas do oramento pblico (SANTOS, 2010). Atendendo os princpios norteadores do oramento, sua elaborao percorre diversas etapas, processando-se em passos determinados, desde a proposio oramentria inicial, proveniente de cada unidade gestora, sua aprovao, com os respectivos crditos nas Unidades Oramentrias, alcanando o acompanhamento e avaliao da execuo, caracterizada pelo exerccio dos controles internos e externos. A concepo do processo oramentrio abrange uma sistemtica continuada denominada de planejamento. Esta filosofia, consoante com o texto constitucional no se confunde com o exerccio financeiro, posto que, envolve um perodo muito maior por apresentar as fases de elaborao, discusso, aprovao, anteriores ao exerccio financeiro onde ocorre a execuo e acompanhamento e, por fim, controle e avaliao (posterior execuo). 3.4.1 - Proposta Oramentria Consolidado o oramento, cabe ao chefe do executivo encaminhar a proposta oramentria ao legislativo, contendo a situao econmica, social e financeira existente, o cenrio que se pretende alcanar pela execuo do oramento, contemplando detalhes com tabelas explicativas, alm das estimativas de receitas e despesas. As tabelas e especificaes trazem relatrios informatizados cujas informaes trazem as aes a serem implementadas que permitam a perspectiva de anlise acerca da proposta encaminhada para aprovao. O projeto de lei oramentria dever observar o disposto no art. 165, 5 a 8 da Constituio Federal, possibilitando a consolidao do oramento anual, que compreende o oramento fiscal, o oramento de investimentos e o oramento da seguridade

social. Seu contedo dever ser objetivo, atendendo s exigncias legais. 3.4.2 - Elaborao da Proposta Para consecuo do oramento propriamente dito faz-se necessrio a elaborao do plano plurianual, contemplado no art. 165, I, da Constituio Federal. o documento que detalha o processo de planejamento, contemplando as aes que devero ser implementadas no perodo de 04 (quatro) anos. Sendo assim, o planejamento se transforma em uma pea dinmica, com diretrizes, objetivos e metas a serem medidos atravs de indicadores com a constante avaliao de seu desempenho. Como instrumento orientador da elaborao da proposta oramentria, a Lei e Diretrizes Oramentrias (LDO), estabelecida no art. 165, 2, da Constituio Federal, dispe que: 2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF 101/2000), em seu art. 4, 1 a 3, reforou a LDO incorporando-lhe o Anexo de Metas Fiscais e Anexo de Riscos Fiscais, onde sero validados os passivos contingentes e outros riscos anuais que possam afetar as contas pblicas, definindo ainda quais providncias devem ser tomadas, coso se concretizem. Os instrumentos legais apresentados nos pargrafos anteriores, antevem a elaborao da Lei Oramentria a Anual, o PPA com durao de 04 (quatro) anos e a LDO com durao adstrita ao perodo correspondente ao da LOA. A Lei Oramentria dever guardar, na sua elaborao e aprovao, compatibilidades com os dispositivos citados anteriormente, e para isso contar com um demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com a LDO.

A elaborao da Proposta da Lei Oramentria dever seguir as determinaes da LRF, em seu art. 5, in verbis: Art. 5o O projeto de lei oramentria anual, elaborado de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei de diretrizes oramentrias e com as normas desta Lei Complementar: I - conter, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o 1o do art. 4o; II - ser acompanhado do documento a que se refere o 6o do art. 165 da Constituio, bem como das medidas de compensao a renncias de receita e ao aumento de despesas obrigatrias de carter continuado; III - conter reserva de contingncia, cuja forma de utilizao e montante, definido com base na receita corrente lquida, sero estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias, destinada ao: a) (VETADO) b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. Ainda de acordo com o artigo citado anteriormente, em seu 4, fica vedado consignar na lei oramentria crdito com finalidade imprevista ou dotao ilimitada, bem como autorizao monetria principal da dvida mobiliria refinanciada. Cada Unidade responsvel pela execuo do oramento elabora sua proposta e encaminha a sua unidade setorial, esta por sua vez remete ao rgo de Planejamento, que as consolida com as propostas dos poderes em uma nica proposta do Ente Federativo e encaminha para o Legislativo. Depois de enviada ao Poder Legislativo, nos prazos legais previstos, a Proposta Oramentria analisada onde receber emendas parlamentares. Aps sua aprovao pelo Legislativo e sano do Executivo, a proposta transformada em Lei Oramentria. 3.4.3 - Execuo do Oramento A efetivao do oramento pblico se d quando ocorre o empenho, a liquidao e o pagamento da Despesa e quando a

Receita estiver sendo lanada, arrecadada e recolhida, todas essas etapas posteriores Fixao da Despesa e Previso da Receita. Por se tratar de um mecanismo dinmico do planejamento, o Oramento Pblico tambm pode sofrer alteraes quanto s dotaes das despesas atravs da abertura de crditos Adicionais, sejam eles: Suplementares destinados ao reforo de dotao oramentria existente; Especiais destinados a despesas com programas ou categorias de programas novos; Extraordinrios destinados a atender despesas imprevisveis e urgentes em casos de guerra, comoo interna ou calamidade pblica. 3.4.4 - Controle e Fiscalizao A Administrao Pblica, regida pelas normas de Direito Pblico, submete-se ao controle de todas as suas aes, dentro de cada norma e ato pertinente e em conformidade com os interesses coletivos. O Controle oramentrio das entidades governamentais foi destacado nos arts. 70 a 74 da Carta Maior, a fim de preservar-lhe os respectivos patrimnios. Para exercer este controle deve-se dar ateno aos instrumentos de contabilidade, oramento e auditoria. A contabilidade destacada por proporcionar a emisso de informaes pertinentes aos princpios fundamentais de contabilidade, permitindo respostas claras e precisas s questes que lhes so formuladas pelos usurios, internos ou externos. Assim, devero ser evidenciadas informaes de fatos ligados a administrao financeira, patrimonial, oramentria e operacional, de forma que permitam a avaliao de desempenho e conseqente tomada de decises. O oramento, destaca-se como instrumento de controle prvio gerencial dos programas de trabalhos, objetivos e metas a serem alcanado, aliados s medidas de desempenho e recursos ou insumos que possibilitaro sua execuo. O Controle e fiscalizao da execuo oramentria so realizados atravs do Controle interno, exercido pelo prprio executor do oramento atravs do Sistema de Controle Interno, verificando-se o acompanhamento do cumprimento dos seus programas, bem como a

comprovao da legalidade e avaliao dos resultados, quanto a eficcia e eficincia. E do Controle Externo cuja competncia do Poder Legislativo exercido com o auxilio do Tribunal de Contas, atravs da apreciao das contas anuais prestadas pelo chefe do Executivo, assim como o julgamento das contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta. 4 - CONCLUSO Em decorrncia das constantes transformaes econmicosociais pelas quais vem passando a sociedade brasileira, podemos observar que a administrao pblica no ficou inerte a este processo. Guindo-se na roda do desenvolvimento social, constatamos que um dos mecanismos pblicos que mais sofrera mudanas no decorrer dos anos fora o Oramento Pblico, passando de pea meramente formal, necessria ao controle dos gastos pblicos, para um processo sistemtico que engloba desde a elaborao do oramento - cujas dotaes so definidas de forma a atender as necessidades coletivas - sua execuo dinmica e o acompanhamento dos objetivos e metas estipulados, a fim de avaliar se a administrao pblica est atendendo efetivamente as aes propostas para satisfazer os interesses sociais. Entendemos tambm que o processo oramentrio um instrumento alicerado sobre princpios constitucionais que procuram delinear a projeo das receitas e despesas pblicas, seja de forma legal, temporal, limitada, especfica e exclusiva, evitando assim o lanamento desmedido de dotaes, bem como, permitindo o controle legislativo sobre os gastos pblicos. Desta feita, conclumos portanto que o oramento pblico um processo dinmico, que envolve todos os Entes, rgos, Poderes e a sociedade na sua elaborao, execuo e acompanhamento, e que sua principal finalidade atender s necessidades sociais, focando em reas prioritrias cuja deficincia de atendimento pode ser detectada atravs do acompanhamento e avaliao das aes propostas no plano de governo.

5 - REFERNCIAS

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Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em peridico eletrnico deve ser citado da seguinte forma: JESUS, Givanilson Santos

de. Oramento na Constituio Brasileira. Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 29 abr. 2011. Disponivel em: <http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ver=2.31868&seo=1>. Acesso em: 04 mar. 2013.