Doi: 10.5212/Emancipacao.v.12i2.

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Informao e comunicao na gesto participativa: uma anlise a partir das polticas de recursos hdricos do Brasil e da Europa Information and communication in the participatory management: an analysis based on Brazilian and European water resources policies
Desire Cipriano Rabelo* Resumo: A gesto pblica democrtica supe a produo e circulao de informaes para a tomada de decises e o incremento de processos de comunicao entre atores e setores envolvidos. A partir da anlise da Diretiva Quadro da gua, na Unio Europeia, e da Poltica Nacional dos Recursos Hdricos, no Brasil, o artigo discute o tratamento dispensado informao e comunicao nas respectivas diretrizes. Enquanto a Europa prioriza ampliar o conhecimento e a participao da sociedade em geral, via consultas, indicando instrumentos e prazos, a legislao brasileira enfatiza mais as necessidades de carter tcnico (informao para tomada de decises) do que as de mobilizao social. Resguardadas as diferenas entre as duas realidades, trs questes destacam-se na anlise: a necessidade de estimular de diferentes nveis ou tipos de participao, o papel do Estado na garantia e visibilidade do controle social democrtico e a importncia dos mecanismos de informao e processos de comunicao na gesto participativa da poltica de recursos hdricos. Palavras-chave: Comunicao. Informao. Gesto participativa. Recursos Hdricos. Abstract: Democratic public management demands production and circulation of information for decision making processes and the improvement of communication systems among the actors (stakeholders, policy makers) and sectors involved. Based on the analysis of the Water Framework Directive (WFD), from the European community, and of the Brazilian National Policy of Water Resources, the present article discusses the manner in which information and communication are approached in those guidelines. While the WFD prioritizes the enhancement of knowledge and participation of the society as a whole, mainly through consultation, indicating procedures and deadlines, the Brazilian legislation focus on the technical needs (information for decision making processes) rather than social mobilization. However, in spite of the differences between these two realities, three issues stand out in the analysis: the need to stimulate different levels or types of participation; the role of the State in enforcing and highlighting social democracy control; and
Ps-doutora pela Universitat Autnoma de Barcelona (UAB). Doutora em Comunicao Social pela Universidade Metodista de So Paulo (UMESP). Professora do Departamento de Servio Social e Programa de Ps-graduao em Poltica Social na Universidade Federal do Esprito Santo (UFES). Apoio Institucional: Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES) e Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico (CNPq/FAPES). Vitria, Esprito Santo, Brasil. E-mail: desiree_ufes@yahoo.com.br

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the importance of information strategies and communication processes in the participatory management of water resources. Keywords: Communication. Information. Participatory management. Water resources.
Recebido em: 28/02/2012. Aceito em: 20/11/2012.

Introduo Mais de duas dcadas aps a promulgao da Constituio brasileira de 1988, as transformaes poltico-institucionais previstas ainda sendo aperfeioadas e, em alguns casos, implantadas. Em relao ao carter participativo da gesto, foram estabelecidos os mecanismos e espaos de controle social democrtico, ainda que cada rea e nvel (nacional, estadual ou local) guardem aspectos particulares. o caso da gesto das polticas ambientais impactadas por presses diversas, entre abordagem ecossistmica e integrada e a incluso ativa da populao na sua denio, implementao e monitoramento. A Agenda 21 Global, aprovada em 1992 pela Conferncia Mundial do Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), props o fortalecimento dos grupos sociais relevantes para promover e qualicar a sua participao nos processos decisrios. E tambm ressaltou a importncia de aprimorar, nas instituies governamentais e no governamentais, os mecanismos, competncias e todo o potencial disponvel para o gerenciamento das aes em prol desenvolvimento sustentvel (CONFERNCIA, 1992a). No debate que precedeu formulao da Agenda 21 Brasileira, uma das posies predominante deste e dos documentos subsequentes foi a de que a democracia participativa, com foco na ao local e na gesto compartilhada dos recursos, era a via poltica para a construo da sustentabilidade. Da a necessidade de incentivar e fortalecer todos os meios para desenvolver a cidadania ativa e, tambm, aperfeioar instituies e/ou cri-las com um desenho que corresponda ao adensamento da vida democrtica no pas (BRASIL, 2000, p.33). Na mesma linha, a Conferncia Internacional de gua e Meio Ambiente, realizada tambm em 1992, concluiu que a reverso de problemas como superconsumo, poluies, secas e en-

chentes exigia o comprometimento poltico e o envolvimento dos nveis mais altos do governo at as menores comunidades. Eram necessrias novas estratgias de gerenciamento e avaliao envolvendo usurios, planejadores legisladores (CONFERNCIA, 1992b). A gesto integrada e participativa dos recursos hdricos resultado de presses desse tipo e das mudanas ocorridas, no nal do sculo XX, em todo o mundo (ESPLUGA; SUBIRATS, 2008). Este enfoque prope a administrao dos recursos hdricos de forma sustentvel e equilibrada, tendo em conta os interesses sociais, econmicos e ambientais. Reconhece os diferentes grupos de interesse que competem entre sio, os setores que usam e abusam da gua e as necessidades do meio ambiente (GWP y INBO, 2009). Colocar em marcha uma gesto desse tipo demanda mobilizar, capacitar e garantir as condies de participao dos vrios segmentos sociais especialmente daqueles que, historicamente, por sua condio de vulnerabilidade, no tiveram a oportunidade de apresentar seus interesses, julgar e decidir. E, ainda, garantir a produo e circulao de informaes para incentivar e qualicar as consultas, debates e tomada de decises. Contudo, mais que uma resposta institucional de carter administrativo, o grau ou tipo de participao previsto depende de cada contexto scio-poltico, das experincias anteriores e correlao de foras entre os diversos atores envolvidos na proposta. Elementos que afetam, em sntese, o desenho da prpria poltica e dos instrumentos de informao e comunicao previstos. No Brasil, com a garantia dos espaos e instrumentos de controle social democrtico pela Constituio de 1988, imps-se a necessidade de sistemas de informao e comunicao que permitissem sociedade intervir diretamente

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na elaborao, implementao e avaliao das polticas pblicas em todos os setores e nveis. Seja pelo potencial de transversalidade, seja pelas diferentes experincias em mundial, a(s) polticas(s) de recursos hdricos so emblemticas para a anlise e o aperfeioamento da gesto democrtica. Neste artigo, propomos a discusso dos processos de informao e de comunicao na gesto participativa a partir do estudo comparativo das diretrizes bsicas da gesto dos recursos hdricos da Unio Europeia (Diretiva Quadro da gua DQA) e do Brasil (Poltica Nacional dos Recursos Hdricos). Na anlise e contextualizao desses e de outros documentos ociais relacionados, buscamos identicar as atribuies do Estado no sentido de promover a participao cidad e as menes (ou omisses) relativas informao e comunicao. Nossa expectativa, ao estabelecer o dilogo entre essas realidades, encontrar similitudes e diferenas, lacunas e possibilidades, contribuindo com o aperfeioamento do sistema de gesto democrtica no Brasil, especialmente no campo dos recursos hdricos. A concepo de controle social da sociedade sobre o Estado (ou controle social democrtico) que orienta nossa anlise tem como referncia fundamental o conceito gramsciano de Estado ampliado e as reexes que tratam de aplica-lo na experincia brasileira ps-1988 (CORREIA, 2004; NOGUEIRA, 2004; IPEA, 2010). Consideramos ainda a estreita relao entre o desenvolvimento de instrumentos de informao e de espaos e prticas de comunicao no exerccio do controle social democrtico. No Brasil, reas como Educao, Sade e Assistncia Social, por exemplo, vm desenvolvendo esforos nesse sentido (HERKENHOFF e RABELO, 2011). Informao tomada aqui nos sentidos mais comuns do termo: 1. Ato ou efeito de informar(-se); informe; 2. Dados acerca de algum ou de algo [...]; 3. Conhecimento, participao [...] (DICIONRIO, 1999, s/p). J comunicao entendida como
Processo que relaciona comunidades, sociedades intermedirias, governos e cidados na participao e tomadas de decises conjuntas ante os estmulos e fatores que, de maneira permanente, apresentam a esses seus

ambientes socioeconmicos [...] forma de transversalidade social e interao dinmica, em uma rede de relaes de pessoas e grupos onde medeiam e intervm outros elementos, espaos, fatores, mecanismos, contedos e instituies que concorrem em diversas formas nas manifestaes de co-municao (ALFONZO, 1996, p.36).

No desenvolvimento do trabalho, inicialmente apresentamos um breve histrico da institucionalizao da gesto participativa dos recursos hdricos no Brasil, enfatizando as referncias relativas informao/comunicao e o papel reservado ao Estado nessa questo. Em seguida abordaremos a mesma questo, em relao Europa. Finalmente, no ltimo bloco, discutirmos os vrios aspectos que emergem deste levantamento. I. Brasil A realizao da CNUMAD no Brasil foi decisivas para consolidar a abordagem ambiental na perspectiva ecossistmica e a incluso ativa da populao na denio, implementao e monitoramento das polticas pr-sustentabilidade. A organizao e a presso das organizaes e movimentos sociais exigiram o m da inrcia do Poder Executivo em relao ao tema ambiental e a incluso do conceito de sustentabilidade nas estratgias de desenvolvimento do Pas (ACSERALD, 2008; CARVALHO, 2003). Contudo, desde 1981, a Poltica Nacional do Meio Ambiente introduziu mecanismos de gesto colegiada e participativa, como o Conselho Nacional do Meio Ambiente - Conama (BRASIL, 1981). Considerado um marco de ruptura do modelo de gesto baseado em decises monolticas da autoridade pblica, a proposta era criar uma organizao estatal moderna e transparente, capacitada para o enfrentamento de conitos, onde o Estado deixa de ser monoplio das elites e a cidadania encontra oportunidades para exprimir os seus anseios e inuir suas decises (CARVALHO, 2003, p. 261).1 Segundo a autora, era o aparelhamento do Estado para

Porm, Acserald (2008) sinaliza que o formato democrtico atribudo ao Conama, em um regime ainda autoritrio era, em parte, reexo do desinteresse que a questo ambiental despertava nas foras polticas e econmicas daquele perodo

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a gesto ambiental colegiada e organizada de forma sistmica visando a sinergia entre as trs esferas do poder. No campo dos recursos hdricos, as primeiras experincias nessa linha vieram do nvel estadual. Em So Paulo, em 1991, a Lei n 7.663 instituiu a Poltica Estadual de Recursos Hdricos, prevendo o gerenciamento descentralizado, participativo e integrado e a formao do conselho estadual e dos comits de bacia com suas respectivas formaes (SO PAULO, 1991). J o Sistema Estadual dos Recursos Hdricos do Rio Grande do Sul, criado em 1994 pela Lei 10.350, tinha entre suas diretrizes a participao comunitria por meio dos Comits de Gerencialmente de Bacias formado por usurios, representantes polticos e entidades atuantes na bacia (RIO GRANDE DO SUL, 1994). Em 1997, a Lei 9.433 instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH) que, dentre os seus princpios, estabeleceu que a gesto deveria ser descentralizada e contar com a participao do Poder Pblico, dos usurios e das comunidades (art.1). Para implementar a prpria poltica, coordenar a gesto, planejar e regular o uso, a preservao e a recuperao dos recursos hdricos foi criado o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SNGRH) (art.32). Integram o SNGRH, o Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH), a Agncia Nacional de guas (ANA), os conselhos de recursos hdricos dos Estados e do Distrito Federal, os comits de bacias hidrogrca, os rgos dos poderes pblicos federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais cujas competncias se relacionem com a gesto de recursos hdricos. A bacia hidrogrca (e suas subdivises) o territrio referncia da gesto o que implica novos mecanismos de cooperao multilateral entre os entes federativos (CARVALHO, 2003). Neste novo arranjo institucional, destacam-se como uma novidade os comits de bacia hidrogrca (CBH). De mbito Estadual ou Federal, dependendo da jurisdio do principal rio da bacia, so formados por usurios das guas, sociedade civil organizada e representantes de governos municipais, estaduais e federal. Em 2011, havia 173 CBH em funcionamento no Pas, sendo 164 estaduais e 9 interestaduais. Minas Gerais, seguido por So Paulo, Rio Grande do

Sul e Santa Catarina so os Estados com maior nmero de comits (ANA, 2011). A PNRH deniu cinco instrumentos de gesto, dentre eles o Sistema de informaes sobre recursos hdricos (SINRH) e estabeleceu, ainda, que o acesso aos dados e informaes ser garantido toda a sociedade (artigos 5 e 26). A gesto do SINRH coube Agenda Nacional de guas e os objetivos propostos, de forma geral, so reunir, tratar e divulgar os dados e informaes sobre a situao qualitativa e quantitativa e disponibilidade e demanda dos recursos hdricos no Brasil, alm de fornecer subsdios para a elaborao dos Planos de Recursos Hdricos (ANA, 2011). Ou seja, o enfoque do Sistema de carter mais tcnico (produo e divulgao de dados/informaes para subsidiar a tomada de decises). Esta tambm a tnica das legislaes estaduais. No Rio Grande do Sul, o artigo 3 - V da Lei n 10.350 estabeleceu: dever primordial do Estado oferecer sociedade, periodicamente, para conhecimento, exame e debate, relatrios sobre o estado quantitativo e qualitativo dos recursos hdricos. A mesma lei, tratando da implantao gradativa da cobrana pelo uso da gua pediu seguintes providncias: I - desenvolvimento de programa de comunicao social sobre a necessidade econmica, social, cultural e ambiental da utilizao racional e proteo da gua, com nfase para a educao ambiental; II - implantao de um sistema de informaes meteorolgicas e de cadastro dos usurios de gua [...] (RIO GRANDE DO SUL, 1994, art. 40). Em So Paulo, o artigo 16 da Lei n 7.663 orienta que, entre outros elementos, o Plano Estadual de Recursos Hdricos dever conter, programas de desenvolvimento institucional, tecnolgico e gerencial, de valorizao prossional e da comunicao social, no campo dos recursos hdricos (SO PAULO, 1991, art. 16V). E, em relao implantao da cobrana da gua, uma das fases previstas deve incluir o desenvolvimento, a partir de 1991, de programa de comunicao social sobre a necessidade econmica, social e ambiental, da utilizao racional e proteo da gua, com nfase para a educao ambiental, dirigida para o primeiro e segundos ciclos (SO PAULO, 1991, art. 2 - 1 Disposies Transitrias).

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Ou seja, ainda que garantindo o carter participativo da gesto e a produo de informaes para a tomada de decises, no observamos nas legislaes analisadas indicaes concretas visando ampliar os processos de debate para alm dos mecanismos formais institudos (conselhos e comits). Uma exceo nesse sentido, embora sem grandes aprofundamentos, identicamos na Resoluo n 91. Publicada em 2009 pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos, ela regulamenta um dos princpios da lei 9.433/1997: a classicao dos corpos de gua segundo classes segundo os usos preponderantes (Enquadramento). Considerado um instrumento fundamental para a integrao da gesto de recursos hdricos com as demais polticas, o Enquadramento deve ser desenvolvido preferencialmente durante a elaborao do Plano de recursos hdricos da bacia (PRH), contendo diagnstico e prognstico, alm de um programa para efetivao dos objetivos, metas, planos de investimentos e compromissos. O artigo 3 da Resoluo prev que o processo de Enquadramento dar-se- com ampla participao da comunidade da bacia hidrogrca, por meio da realizao de consultas pblicas, encontros tcnicos, ocinas de trabalho e outros (CONSELHO, 2008). Ainda segundo a Resoluo, o programa aprovado deve conter recomendaes de aes educativas, preventivas e corretivas, de mobilizao social e de gesto, identicando-se os custos e as principais fontes de nanciamento (Artigo 7). II. Europa A referncia mais antiga de participao no gerenciamento das guas na Europa e possivelmente no mundo a Frana com a Lei de guas de 1964 que estabeleceu os organismos de deliberao e concertao os comits de bacia e agncias executivas. Em 1992 a legislao foi revista e entre as mudanas aprovadas est o reconhecimento do mbito local como espao de referncia para gesto das guas por meio do Esquema de Ordenamento e Gesto da gua (SAGE). Em 1998, a 4 Conferncia Ministerial Ambiente para a Europa aprovou a Conveno sobre acesso informao, participao do pblico no processo de tomada de deciso e acesso

justia em matria de ambiente, conhecida como Conveno de Aarhus. At novembro de 2009, o documento j havia sido raticado por 43 Estados, incluindo a Comunidade Europeia. Em sntese, inclui as seguintes disposies:
Garantem ao pblico (uma ou mais pessoas singulares ou coletivas e associaes, agrupamentos ou organizaes formadas por essas pessoas) o direito de acesso s informaes sobre o ambiente que estejam na posse das instituies e organismos comunitrios; Colocam a informao sobre o ambiente disposio do pblico em bases de dados electrnicas e facilmente acessveis; Preveem a participao do pblico na elaborao, pela Comunidade, de planos e programas relativos ao ambiente; Garantem o acesso do pblico justia no domnio do ambiente a nvel comunitrio (COMISSO, 2003 s/p)

Considerada inovadora por estabelecer relao entre os direitos ambientais e os direitos humanos, alm de propor a participao dos cidados e seu acesso s informaes relevantes relacionadas qualidade ambiental. Os pases signatrios da Conveno de Aarhus devem adaptar seus organismos e autoridades pblicas a tornar pblicos, sempre que requisitados, documentos e informaes sobre polticas, projetos e atividades que possam causar impacto ao meio ambiente. Impem-se, dessa forma, novas relaes entre pblico, gestores e tcnicos, baseadas nos princpios de responsabilizao, transparncia e credibilidade. Em dezembro de 2000, entrou em vigor a Diretiva Quadro da gua (DQA) da Unio Europeia (EU), estabelecendo um marco comunitrio para a proteo e gesto da gua. Desde ento, os membros da UE tem ajustado suas legislaes e organizaes para atender a nova norma. Seu eixo de aplicao a demarcao e realizao dos planos hidrolgicos das bacias hidrogrcas, com base em diagnsticos e prognsticos e na participao pblica. Alm da reforma substancial na gesto, com o objetivo de prevenir a deteriorao dos ecossistemas aquticos e promover o uso sustentvel da gua, a DQA intensicou a tendncia da participao nos processos de planejamento e gesto dos recursos hdricos (ESPLUGA; SUBIRATS, 2008).

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J no seu prembulo, o DQA aponta que o sucesso de sua implementao depende da estreita cooperao e ao coerente nos nveis local, comunitrio e dos estados-membros bem como da informao, consulta e participao do pblico, inclusivamente dos usurios (PARLAMENTO, 2000, Ponto 14 do Prembulo). E continua: para garantir a participao na elaborao e atualizao dos planos de gesto de bacias necessrio fornecer informaes adequadas acerca das medidas previstas e do progresso alcanado na sua execuo, por forma a permitir a participao do pblico em geral antes da adoo das decises nais relativas s medidas necessrias (PARLAMENTO, Ponto 46 do Prembulo, 2000). Para isso, os Estados membros da UE so orientados que, em cada regio hidrogrca, sejam publicados e facilitados ao pblico:
a) Um calendrio e um programa de trabalhos para a elaborao do plano, incluindo uma lista das medidas de consulta a tomar, pelo menos trs anos antes do incio do perodo a que se refere o plano de gesto; b) Uma sntese intercalar das questes signicativas relativas gesto da gua detectadas na bacia hidrogrca, pelo menos dois anos antes do incio do perodo a que se refere o plano de gesto; c) Projetos do plano de gesto de bacia hidrogrca, pelo menos um ano antes do incio do perodo a que se refere o plano de gesto. Mediante pedido, ser facultado acesso aos documentos de apoio e informao utilizada para o desenvolvimento do projeto de plano de gesto de bacia hidrogrca. 2. Os Estados-Membros devem prever um perodo de, pelo menos, seis meses para a apresentao de observaes escritas sobre esses documentos, a m de possibilitar a participao ativa e a consulta. 3. Os n 1 e 2 so tambm aplicveis s verses atualizadas dos planos de gesto de bacia hidrogrca (PARLAMENTO, art. 14, 200 0).

de trs meses a contar da sua publicao [...] (PARLAMENTO, 2000, art. 15). Aqui tambm h indicaes concretas de procedimentos, etapas e prazos, com o objetivo de garantir a visibilidade das questes em debate e alcanar no apenas as lideranas e tcnicos diretamente envolvidos e os cidados em geral. De fato, a DQA prev trs nveis crescentes de envolvimento da sociedade nos processos de planejamento: a) informao pblica, b) consultas pblicas e c) participao ativa. Como explicam Espluga e Subirats (2008, p 5), a informao pblica o nvel de participao mais bsico e exige a produo de informaes em todas as fases da implantao e na garantia do acesso para todas as partes interessadas:
En todo el proceso de implantacin se necesita suciente informacin para hacer posible la participacin activa de los agentes interesados y del pblico en general. Segn la Gua de aplicacin de la DMA (CE, 2003), el trmino suciente se reere a: Los diferentes agentes interesados y la ciudadana; El tipo de informacin (progreso en el proceso de planicacin, resultados del anlisis, medidas y planes propuestos, motivos de la toma de decisiones); El modo en que se est proporcionando la informacin (de manera sencilla y comprensible, por ejemplo, mediante anuncios en que se exprese dnde encontrar la informacin si es necesario).

Tambm h orientaes sobre a troca de informaes de carter tcnico entre os rgos gestores: Os Estados-Membros enviaro Comisso e a qualquer outro Estado-Membro diretamente interessado cpias dos planos de gesto das bacias hidrogrcas, bem como de todas as atualizaes posteriores, num prazo

J a consulta pblica supe o envolvimento direto do pblico em geral, oferecendo oportunidade para conhecer e reagir s propostas dos documentos iniciais com sugestes que podem ser recolhidas por escrito, em audincias pblicas, pesquisas ou entrevistas. Finalmente, a chamada participao ativa implica o convite a agentes interessados para contribuir diretamente no processo de planejamento deliberando sobre os problemas e contribuindo para solucion-los. E aqui identicamos uma perspectiva interessante em relao aos graus de envolvimento propostos: informao, consulta e participao ativa:
[...] la consulta se realiza slo despus de haberse terminado los planes o sus fases. Es una forma de participacin ciudadana poco intensiva. Sin embargo, mientras que la participacin activa, con frecuencia, slo involucra a algunos interesados, la consulta permite ampliar el nmero de participantes.

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As, se puede entender como un complemento til de la participacin activa y puede funcionar como una especie de control de esta, para comprobar si estn representados todos los intereses y puntos de vista.[...] La participacin activa en el proceso de planicacin hidrolgica pretende involucrar no solamente a las partes tradicionalmente ms interesadas en la gestin del agua sino a toda la sociedad en su conjunto, a travs de foros o grupos de trabajo especcos.[...] La DMA requiere que los dos primeros niveles sean asegurados y el tercero fomentado.[...] el eje sobre el que descansa toda la participacin ciudadana es la comunicacin bidireccional entre los promotores del proceso, los participantes y todas las dems partes interesadas. Es imprescindible que la transmisin de la informacin entre las distintas fases de la planicacin sea lo ms uida posible [...] (ESPLUGA; SUBIRATIS, 2008, p.5-6)

tcnicos, ocinas de trabalho, a Poltica Nacional de Recursos Hdricos no Brasil no discorre sobre a ampliao dessa participao para alm dos conselhos e comits ou seja, os atores e espaos institucionalizados. Assim, do contraste entre as orientaes brasileiras com a DQA, pelo menos trs questes destacam-se como elementos de reexo nas diretrizes europeias: a) o reconhecimento e valorizao dos vrios graus de participao, b) as atribuies do Estado para impulsionar a gesto participativa e sua visibilidade. Sobre tais pontos dedicaremos esta ltima parte deste trabalho; c) a nfase no papel da informao/comunicao na gesto participativa. A) Diferentes atores, diferentes nveis de participao Garantir o envolvimento dos cidados para um tema to recente e complexo como gesto de recursos hdricos no uma tarefa fcil. Trata-se de estimular um exerccio de reexo, debate e deliberao numa perspectiva coletiva e de largo prazo para alm das questes locais imediatas. Alm disso, tal convocao ocorre simultaneamente s profundas alteraes de toda sociedade que afetaram as formas tradicionais de ser-estar juntos. Em uma sociedade fortemente pressionada pelo mercado que, por meio das mltiplas redes, oferece produtos, relaes e identidades cada vez mais descartveis e individualizadas. Ainda que de forma dispersa e assistemtica, os esforos do Estado brasileiro tm convergido na formao de lideranas para integrar os conselhos e comits. E o crescimento nmero de comits foi expressivo, especialmente a partir de 2000, graas atuao da Agncia Nacional de guas (ANA, 2011). Um crescimento que coincide com a consolidao das instncias de controle social democrtico, em todo o pas, tambm na ltima dcada (IPEA, 2010). Entretanto, comits, conselhos e conferncias citando os exemplos mais emblemticos da gesto participativa - so apenas a ponta do iceberg. A qualidade desses espaos ou tipo de lideranas que neles atuam (considerando seu potencial efetivo de garantir polticas pblicas mais justas e sustentveis) expressa a realidade de suas comunidades, organizaes e movimentos sociais.

Ou seja, a participao prevista pela DQA considera diferentes graus de envolvimento, sempre com base na produo e divulgao de informaes nas vrias fases do planejamento, segundo o tempo e o formato adequados aos distintos pblicos. Essas orientaes precisam ser adaptadas s legislaes de cada pas membro da EU, sendo que o cumprimento e os resultados no tm se dado de maneira uniforme. III. Pontos em destaque Evidentemente, h nveis diferentes de participao. Simplicando, tomando as referncias do DQA podemos apontar, por exemplo, a informao pblica, a consulta e a atuao direta no processo da gesto a partir da delegao das organizaes de base. Entretanto, os resultados da participao direta (em termos de gesto integrada e sustentvel) esto relacionados a vrios outros fatores, dentre eles o tecido scio-poltico de onde emergem os atores que atuam nesses espaos. Sociedade desinformada (ou desmobilizada) signica, na maioria das vezes, comits ou conselhos enfraquecidos. Por isso, uma meta esperada seria informar a todos, embora o envolvimento direto no processo de gesto sempre v envolver alguns poucos. Como visto, com exceo da Resoluo n 91 que trata do Enquadramento e sugere a realizao de consultas pblicas, encontros

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Nas palavras de Paz (2009), o conselheiro representa um coletivo e deve construir mecanismos permanentes de comunicao e socializao dos debates, propostas e estratgias com as bases que o indicaram para a funo. A representatividade ou legitimidade do conselheiro resultado justamente desses processos, dinmicas, mecanismos de conexo, comunicao, informao, deliberao e articulao entre representantes e representados (PAZ, 2009, p.27). Com suas possibilidades e carncias, as comunidades tambm devem ser estimuladas a se inserir, de alguma forma, na gesto das guas. E, assim, impulsionar o surgimento e a formao de bons conselheiros, membros de comit ou delegados de conferncia. Ou seja, preciso pensar a participao na gesto para alm dos mecanismos formais da gesto participativa. No Brasil, o xito de iniciativas ambientais como a Operao Rodzio, em So Paulo (SP), e Agenda 21, em Vitria (ES), deveu-se justamente na promoo de aes variadas segundo os diferentes pblicos (MEDINA, 1998; RABELO, 2003). Finalmente, vale lembrar Avritzer e Costa (2004) para quem o uso de uma concepo discursiva de espao pblico na Amrica Latina supe correes que levem em conta a incorporao dos new publics, a relevncia dos subaltern counterpublics, a emergncia de diasporic publics, a multiplicao dos deliberative ou participatory publics. Se por razes lgicas, a maior parte da populao jamais participar diretamente dos espaos deliberativos da poltica, ela pode e deve se envolver, em alguma medida, na gesto das guas. Nesse sentido, aes institucionais permanentes dirigidas aos diversos seguimentos poderiam fortalecer o trabalho dos tcnicos, gestores e, especialmente, das lideranas e representantes dos usurios. Sabe-se que h diferentes os graus e modalidades de participao. Ao incluir formalmente consultas pblicas e pesquisas de opinio como elementos constitutivos no planejamento da bacia, a DQA confere nova dimenso gesto colegiada. Um maior interesse do pblico em geral pelo tema (graas informao) pode impulsionar a participao ativa e qualicar os prprios espaos deliberativos no caso do Brasil, os conselhos de recursos hdricos e comits de bacia hidrogrca.

B) O papel do Estado no fortalecimento e visibilidade da gesto participativa A implementao da gesto participativa implica a reviso dos conceitos e prticas da comunicao das organizaes do Estado (JARAMILLO LPEZ, 2004). Segundo o autor, um dos empecilhos dessa mudana a prpria concepo de comunicao do Estado geralmente centrada no uso dos meios massivos para veicular/fortalecer a imagem e feitos dos polticos e poucas vezes para a prestao de contas. Essa viso meramente instrumental e no processual da comunicao (que, por certo, comporta diferentes instrumentos) no responde aos desaos e complexidades da esfera pblica contempornea (ou das esferas pblicas). Parece claro que esse campo representa uma diculdade adicional para o Estado: mais complexo produzir e circular sentidos do que informaes. E, para alm de procedimentos ou da instrumentalidade, investir em exerccios constantes de dilogo e negociaes, na formao de redes abrangentes, polifnicas e democrticas. Analisando a formao dos comits de recursos hdricos, Cardoso (2003) observou a inexistncia de qualquer identidade social correspondente aos limites da bacia hidrogrca e a pouca importncia dada construo simblica da bacia. A maioria dos comits centra a apresentao e divulgao de suas aes em mapas que no traduzem as referncias culturais dos atores envolvidos. E, certamente, h uma grande diferena entre reconhecer uma rea ou identicar-se com ela. Nessa falta de sentimento de pertena pode estar uma das razes para a tmida participao da populao nos comits, diz a autora. Evidentemente, apenas a legislao no suciente para transformar velhas prticas desse tipo. Mas, ter denies claras sobre objetivos, instrumentos, prazos, etapas para a produo e troca de informaes, como prev a DQA, pode estimular a transformao dos atores envolvidos. No caso das guas, pensar uma gesto integrada e democrtica com vistas sustentabilidade signica envolver vrios diferentes prticas e vises de mundo convocadas a encontrar pontos de convergncia que resultem em uma ao coordenada a favor da vida. Nas palavras de Sposati (2009, p. 22),construir um projeto centrado no

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ambientalismo e na participao exige discutir mltiplas questes, como territrios, relaes sociais e de poder, desejos, normas. Entretanto, os prprios espaos e atores do controle social democrtico carecem de visibilidade. Como, tambm, frequentemente falta transparncia nos debates e decises que ali ocorrem. Agravada pelo desinteresse dos meios de comunicao em divulgar notcias sobre esse tema, tal invisibilidade agrava as questes anteriormente colocadas. Atuando numa situao de quase clandestinidade, os membros dos comits e conselhos, especialmente os da sociedade civil, terminam desmotivados, numa posio de isolamento ou fragilidade, merc das articulaes tecnicistas ou setorialistas. O que favorece o risco de desperdcio dos esforos e recursos investidos nos processos deliberativos, caso as propostas resultantes no se tornem referncias e alcancem capilaridade nas prticas administrativas. C) Informao e Comunicao na gesto participativa O Estado precisa modernizar-se e capacitar-se para absorver a modalidade de gesto participativa, o que signica mudanas profundas no apenas na estrutura, mas na prpria cultura das organizaes pblicas. Mais que tcnicos burocratas, a gesto democrtica precisa de intelectuais capazes de animar, dirigir a comunidade e no apenas administr-la, alerta Nogueira (2004, p.148). Segundo o autor, a participao no reforma por si s. Sem complementos culturais, tcnicos e administrativos adequados, representa apenas um vir-a-ser abstrato e no tem como produzir mudanas efetivas no modo de gerir recursos pblicos, de denir polticas ou de organizar servios. Noutros termos, impulsionar e qualicar a participao cidad exige aes ou perspectivas carter instrumental e tambm processual. No primeiro caso, trata-se de garantir a produo e circulao de dados para os debates e deliberaes, considerando-se os diversos canais e segmentos envolvidos. Cabe lembrar o direito de todo cidado/cidad receber dos rgos pblicos informaes de interesse particular ou de interesse coletivo ou geral est garantido no Artigo 5 da Constituio brasileira. O chamado direito

de acesso s informaes pblicas tambm est previsto em vrios documentos de organizaes multilaterais, entre elas a j citada Conveno de Aarhus. A lei 9.433/1997 rearmou o direito de acesso a toda sociedade das informaes provenientes do SINRH. No uma tarefa fcil: mais que traduzir questes complexas, segundo os diferentes pblicos e interesses preciso estratgias para despertar o interesse, o desejo de ser-parte, um sujeito-cidado com direito participar na elaborao de polticas pblicas. A gesto descentralizada integrada e democrtica da gua implica o envolvimento de diferentes segmentos e instituies, com suas prticas e vises de mundo, na busca de pontos de convergncia que resultem em uma ao coordenada a favor da vida. Nas palavras de Sposati (2009, p. 22) construir um projeto centrado no ambientalismo e na participao exige discutir mltiplas questes, como territrios, relaes sociais e de poder, desejos, normas. Noutros termos, um processo no qual, os vrios atores, com funes e aes distintas, mobilizam-se em torno de objetivos comuns. Isso s possvel por meio da produo, circulao e compartilhamento de informaes e sentidos (TORO, 1996). Reconhecendo os sistemas de informao de recursos hdricos como uma ferramenta da poltica, o desao ir alm do carter tcnico, atuando em bases cada vez mais locais, instituindo processos permanentes de formao para o uso dos dados e, sobretudo, traando ou estimulando estratgias que se estendam para a sociedade em geral. O que signica recorrer a formatos, instrumentos e linguagens variadas, agora com o apoio das novas tecnologias, impulsionando a gesto participativa para alm dos espaos formais. Com diferentes formas de dilogo, negociaes e a criao de novos sentidos. Ou seja, as demandas de carter processual. Consideraes Finais Mesmo com imperfeies, o exerccio controle social democrtico j uma realidade no Brasil. Levantamentos ociais revelam que entre 1988 e 2009 foram realizadas 80 conferncias nacionais sobre variados temas. Mais da metade delas (55,68%) aconteceram nos dois mandados do Presidente Luiz Incio Lula da Silva. Estima-se que, nos ltimos anos, pelo menos cinco

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milhes de brasileiros tenham participado de alguma etapa de conferncia cujos impactos no podem ser desprezados (IPEA, 2010). De acordo o estudo do IPEA, considerando-se os conselhos nacionais, os nmeros podem variar entre 61 a 109 segundo os critrios de classicao adotados. A maioria deles foi criada aps 1988. O levantamento indica a realizao de trs conferencias nacionais sobre meio ambiente. No campo da gesto das guas, rgos governamentais ou no promovem redes, fruns e articulaes como o Encontro Nacional de Comits de Bacias Hidrogrcas que, em 2010, promoveu sua 11 edio. As anlises sobre o controle social das polticas ambientais revelam problemas semelhantes aos encontrados em outras reas. No Conama, por exemplo, identicou-se a nfase nas questes normativas ou debates sobre temas especcos em detrimento de questes globais e estratgias relativas dimenso ambiental do desenvolvimento (ASCERALD, 2008, p. 19). O resultado foi uma progressiva desqualicao e esvaziamento poltico do espao, a desmotivao e descrdito dos conselheiros e a desmobilizao de suas bases. Analisando a gesto dos recursos hdricos, Jacobi e Barbi (2007) concordam que os alcances das experincias tm sido desiguais. Segundo os autores, o salto qualitativo comea a partir de diferentes engenharias institucionais que tm uma progressiva penetrao de formas pblicas de negociao dentro da lgica da administrao pblica, renovando os potenciais do exerccio da democracia (JACOBI; BARBI, 2007, p. 240). Considerando a variedade e a disperso dessas iniciativas ainda cedo para mesurar o impacto dos novos arranjos de gesto participativa nas polticas pblicas. Mas, segundo as anlises, no fortuito pensar que esse movimento, que envolve de forma mais ou menos permanente de gestores at cidados simples, pode transformar formas histricas de pensar e viver a poltica neste Pas (IPEA, 2010). A comparao entre as orientaes legais da Europa e do Brasil para a poltica de recursos hdricos revelou que, enquanto a DQA enfatiza a informao e a comunicao como base da participao cidad na gesto das guas, a legislao brasileira bastante genrica nesse aspecto,

mais centrada nas necessidades de ordem tcnica do que de mobilizao social. Contudo, se as orientaes da DQA sugerem possibilidades de ampliar a visibilidade e o interesse pelo tema, cabe reetir se o nvel de detalhamentos a que chega o tema no inibe iniciativas originais ou adequadas realidade de cada lugar ou, mais precisamente, a regio hidrogrca de gesto. Considerando o desenho legal-institucional da PNRH, os desaos brasileiros parecem mais complexos, na medida em que espaos colegiados como conselhos e comits no apenas discutem mas, tambm, decidem sobre a prpria poltica, conforme previsto na lei. Aprovam, por exemplo, os planos de recurso hdrico, os critrios de outorga e de cobrana pelo uso da gua. J o DQA prope a participao especialmente na demarcao e realizao dos planos hidrolgicos das bacias e apenas em carter consultivo. No cabe aqui valorar cada um deles modelos que, com suas potencialidades e fragilidades, resultado de um contexto scio-poltico determinado. As diferenas encontradas, entretanto, s reforam a importncia dos processos de informao e comunicao para os atores diretamente envolvidos na gesto democrtica como, tambm, para a sociedade em geral, estimulando o conhecimento e debate sobre a questo da gua. Evidentemente, o arcabouo legal e institucional essencial para a implementao dos mecanismos e espaos da gesto colegiada dos recursos hdricos e das outras reas. No Brasil (e seguramente noutros pases), mesmo com a garantia legal da gesto participativa, o Estado costuma usar de artifcios para perpetuar as assimetrias de poder e de saber historicamente existentes. Anlises sobre os conselhos de polticas pblicas coincidem na observao do desrespeito s deliberaes e da tendncia centralizao ou sonegao de informaes pelo poder executivo o que agravado pela diculdade dos representantes da sociedade civil para intervir nas questes administrativas pela falta de capacitao. Ainda assim com suas contradies e obstculos, a gesto participativa possibilita a ampliao e o fortalecimento dos processos decisrios e a oferta de polticas pblicas mais coerentes e consistentes em todos os mbitos

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(NOGUEIRA, 2004). Da a necessidade de seguir estimulando novas prticas e conhecimentos nas organizaes do Estado e na prpria sociedade. Como alertava a Conferncia Internacional de guas e Meio Ambiente, em 1992, a busca do comprometimento e do envolvimento dos nveis mais altos do governo at as menores comunidades exige novas estratgias de gerenciamento e avaliao envolvendo usurios, planejadores legisladores (CONFERNCIA, 1992b). Lembrando, porm, que no estamos to s no campo da epistemologia, mas discutindo uma utopia, uma cultura, uma outra tica (SPOSATI, 2001, p.13). O que supe, tambm, outras formas de pensar e fazer informao e comunicao. Formas que incluam cada vez mais atores e segmentos que, a partir de suas realidades e diferentes linguagens, sintam-se livres e motivados a participar e a contribuir com a denio e a implementao da poltica de recursos hdricos. Referncias
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