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MOVIMIENTOSINDGENASY TRANSFORMACINCONSTITUCIONAL ENLOSANDES.VENEZUELAEN PERSPECTIVACOMPARATIVA1

DonnaLeeVanCott2

En tiempos recientes, politlogos y responsables de la poltica estadounidensetienen la mirapuestaen lospases andinos, pues se encuentran preocupados por los reveses sufridos por el proceso de democratizacin en la regin y las implicaciones que esto puede conllevar a futuro. Los sistemas de partidos polticos estn en crisis o han colapsado, lderes autoritarios cuentan con un apoyo popular significativo, y la legitimidad y gobernabilidad 3 de regmenes democrticos se han debilitado (Inter American Dialogue, 2000, 11). Desde comienzos de los aos 90, dirigentes de la sociedad civil y parte significativa de la lite poltica vienen hablando de un desfase o falta de correspondencia entre el sistema poltico y la sociedad. El origende estacrisis de representacin sera el ejercicio monoplico del poder poltico por parte de una lite muy reducida pero unida e institucionalmente consolidada. Durante los 90, Colombia (1991), Bolivia (19931997), Ecuador (1998) y Venezuela (1999)
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AgradecemosaSagePublications,Inc.elpermisootorgadoparapublicareste artculoenespaol.LatraduccinesdeDickParker. 2 La autora quiere agradecer a Ren Kuppe y Dieter Heinen por comentarios sobre un borradordeesteartculo.LainvestigacinenVenezuelayEcuadoren1999y2000 estuvo facilitadaporunProfessionalDevelopmentAwardotorgado porlaUniversidad de Tennessee (Knoxville). El trabajo de campo en Bolivia y Colombia estuvo financiado por un Fulbright Scholarship Award y por el Cordell Hull Fund de la Universidad de Tennessee. Las entrevistas citadas directamente estn incluidas entrelasreferenciasfinalesaunquerepresentansolamenteunapequeaproporcin del total de entrevistados.Seefectuaronaproximadamente120entrevistasen Bolivia yColombiaen1997y1998yotras30enEcuadoryVenezuelaen1999y2000. 3 Crisp,LevineyRey(1994,139).

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introdujeron reformas constitucionales radicales con el propsito de restaurar la legitimidad del sistema democrtico4. Aunque los problemas que buscaban resolver todava persisten, estas iniciativas de reforma revisten inters porque posibilitaron la incorporacin poltica y la movilizacin de grupos previamente excluidos. Tal como seala Tarrow siguiendo a Tocqueville, los Estados son particularmente vulnerables a olas debeligeranciapolticacuando intentaniniciar un procesode autorreforma (Tarrow,1998, 74).Lasexpresionesde vulnerabilidad e ilegitimidad del Estado incitan a movimientos sociales a movilizarse para formular exigencias de derechos ciudadanos (McAdam, 1996, 29). Las convocatorias a asambleas constituyentes, en particular, ofrecen un amplio espacio para la accin colectiva, tanto dentro de la misma asamblea como a travs de acciones de calle. Cuando los constituyentistas intentan reconstruir los vnculos entre Estado y sociedad, se produce un cuestionamiento de todas las instituciones polticas, ampliando las perspectivas para un amplioabanico de exigencias ciudadanas. De hecho, la exigencia central de los movimientos sociales en Amrica Latina se dirige a cuestionar lasdimensiones, el podery la identidaddelEstadomismo(Foweraker,1995,3135). Lasorganizaciones que expresan elmovimiento delos pueblosindgenas han sido de las ms beneficiadas por la oportunidad poltica representada por la combinacin de una severa crisis de gobernabilidad con la perspectiva de reformas de largo alcance. Aqu se compara la experiencia de reforma en Venezuela la ltima de la serie andina con aquella de sus vecinos de la regin. Siguiendo las recomendaciones recientes de investigadores sobre movimientos sociales, se proporciona un anlisis comparativo del impacto poltico de los movimientos sociales (Fowerakery Landman, 1997,44McAdam, McCarthy y Zald, 1996, 20). Luego, se identifican los factores que permitieron que actores polticos marginales y dbilmente institucionalizados se transformaran en participantes activos y beneficiarios del proceso de transformacin constitucional en la regin andina. Tal como lo define Pogany (1996, 568), transformacin constitucional significa la adopcin de valores nuevos por parte de las instituciones polticas y legales del Estado. En Venezuela, los indgenas introdujeron nuevos valores a las instituciones (diversidad, inclusin, ciudadana colectiva), aseguraron un espacio permanente dentrodel Estadoy,en consecuencia, transformaron lasrelaciones entreEstado ysociedad,yentreindgenasynoindgenas. Venezuela parecarepresentar unode los casos menosprobablesparaque
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La reforma constitucional introducida por Fujimori en 1993 tena como objetivo consolidar supropiopoderyfacilitarsureeleccin,msqueresolver unproblemade legitimidad,quemsbienseagravaconsecuenciadelainiciativa.

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un grupomarginal lograse derechosconstitucionales.Sin embargo, los derechos conseguidos por los indgenas venezolanos son comparables o incluso superiores a aquellos de los pases vecinos que cuentan con movimientos indgenas mejor consolidados. Aqu se argumentar que este resultado venezolano fue el producto de tres cambios en la estructura de oportunidad poltica (political opportunity structure), entendindose por tal concepto la totalidad de oportunidades y restricciones para la accin colectiva que presentaban entonces las instituciones del Estado y el sistema poltico. La mayora de los investigadores en esta materia suelen enfatizar en dos factores: el apoyo de aliados clave y un cambio dramtico en los alineamientos y fracturas internas de las lites (Foweraker, 1995, 7172 Tarrow, 1998, 25, 80)5 . El tercer factor el papel jugado por tendencias y eventosinternacionales enel forjamiento de las instituciones y alineamientos internos (McAdam, 1996, 36) ha recibido menos atencin. En el caso de Venezuela, la tendencia latinoamericana de codificar derechos indgenas en constituciones ofreci la oportunidad de argumentar que Venezuela una sociedad que se considera moderna tena el rgimen de derechos indgenas menos moderno de todo el continente. El impacto de la tendencia internacional de codificar derechos indgenas tambin representa lo que Tarrow (1998, 186) llama un efecto de difusin transfronteriza, cuando las ideas y formas organizativas de los movimientos sociales cruzan la frontera y promueven objetivos similares. Por ltimo, otro factor que explica el xito del movimientoindgenaen Venezuela es la interaccin sostenida entre el movimiento social y lacambianteestructura de oportunidad poltica. Finalmente, se muestra cmo la lucha indgena por una representacin garantizada en el proceso de reforma constitucional durante el ao anterior a la instalacin de la Asamblea Constituyente, junto con el apoyo institucional ofrecido por el Estado y por sectores de la sociedad civil, ayud al movimiento a consolidarse como un protagonista coherente durante el proceso dereforma. ElmovimientoindgenaylosderechosindgenasenVenezuela Segn elcenso de1992, la poblacin indgena de Venezuelaest constituida por 315.815 personas aproximadamente 1,5% de la poblacin total del pas, pertenecientes a 38 grupos distintos. Viven predominantemente en 10 estados, en su mayora fronterizos (Conive, 1999, 82). Antes de la reforma de 1999, la nica referencia a derechos indgenas en la Constitucin de 1961 era la siguiente:

Las otras dos variables que se suelen identificar son: el carcter relativamente abierto del sistema poltico institucionalizado y la capacidad para reprimir. Ver McAdam (1996, 27) para una comparacin general de las variables que se encuentranenlaliteratura.

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Artculo 77. El Estado propender a mejorar las condiciones de vida de la poblacincampesina. La ley establecer el rgimen de excepcin que requiera la proteccin de las comunidadesdeindgenasysuincorporacinprogresivaalavidadelaNacin.

Un proyecto de Ley de Comunidades, Pueblos y Culturas Indgenas, que buscaba implementar el rgimen de excepcin mencionado en el artculo 77, estuvo engavetada durante ms de 10aos hastalareformade 1999.De hecho, el texto de la Constitucin de 1961 es no solamente regresivo, comparado con las constituciones de los pases vecinos, sino que omite derechos culturales y de propiedad que se haban codificado en la Constitucin venezolana de 1947. Es ms, Venezuela carece de un conjunto unificado de leyes para proteger los derechos indgenas. Lo que existe son leyes sectoriales sobre ambiente, educacin, turismo y reforma agraria con breves referencias a derechos indgenas (Bello, 1999). Durante los aos 90, mientras otros pases latinoamericanos incorporaron a sus respectivas constituciones un conjunto de derechos colectivos para los indgenas, Venezuela pas a ser el pas del continentemsatrasadoaesterespecto6. La organizacin espacial de los movimientos indgenas contestatarios sigue en gran parte la estructura espacial del Estado. En virtuddel sistemafederalde Venezuela, la poltica indgena es ms visible en las entidades federales, particularmente en los estados Bolvar y Amazonas. Lafederacin indgena ms antigua e institucionalizada es la Federacin Indgena del Estado Bolvar (FIB) fundada en 1973. sta fue la principal responsable dela formacin,en 1989,del Consejo Nacional Indgena de Venezuela (Conive) que pas a integrarse a la Confederacin Campesina dominada por el partido Accin Democrtica (AD) (BonfilBatalla,1981,344347FederacinIndgenaVenezolana,1980) 7.
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No se puedeexplicarestasituacincomounsimplereflejodelo dispersoylopoco numerosa de la poblacinindgenavenezolana,porque Colombia, conunasituacin comparable, tena previsiones constitucionales y legales mucho ms desarrolladas antes de los avances incorporadosalaConstitucinde 1991. Es ms, lalegislacin colombiana de los siglos XIX y XX mantuvo derechos corporativos heredados de la poca colonial que reconocan derechos colectivosindgenasestablecidos antesde la formacin del Estado nacional. Adems, en lajurisprudenciacolombiana hayuna largatradicin de defensa delosderechosindgenas(Van Cott,2000a, 223234).Se dio el caso entonces que la cultura jurdica y poltica colombiana marcadamente conservadora, que contrasta con una tradicin msmodernaen Venezuela, protega derechos indgenas antes de que surgiera un movimiento social capaz de defenderlosefectivamente. 7 Algunos movimientos indgenas han mantenido su afiliacin a AD u otrospartidos polticos. En aos recientes, organizaciones indgenas no afiliadas a los dos partidostradicionales (AD y Copei) tiendenaapoyarapartidosde izquierdacomo La CausaR,MASyPatriaParaTodos(Bello,1995,12).

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En 1992, cuando pas del estatus de territorio federal al de entidad federal, Amazonas tena 43% de poblacin indgena, la proporcin ms alta de cualquiera de las entidades federales venezolanas. En la discusin sobre la Constitucin del estado Amazonas y su divisin polticoterritorial se dio la creacin de un movimiento para defender los derechos indgenas amenazados por una propuesta deredaccin quelos perjudicaba8(Corrao, 1995,409411). En 1993, este movimiento se transform en la Organizacin Regional de Pueblos Indgenas de Amazonas (Orpia), que contaba con un fuerte apoyo institucional por parte de la Oficina de Derechos Humanos de la Iglesia Catlica de Puerto Ayacucho. Orpia y sus aliados de la sociedad civillograron la incorporacin ala Constitucin del estado de Amazonas de 1993 de artculos sin precedentes en Venezuela, incluyendo el reconocimiento de su carcter multitnico y pluricultural. Posteriormente, ganaron una serie de decisiones en la Corte Suprema de Justicia (51296, 4397y 101297), que abortaronlapropuestadel entonces gobernador del estado sobre su divisin territorial interna y se logr incorporar la participacin de los indgenas en la elaboracin de un esquema distinto (La Iglesia en Amazonas, 1998, 22)9. Indgenas que representaban al estado Amazonas en la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) de 1999 aprovecharon su conocimiento del derecho constitucional de otros pases latinoamericanos, sus capacidades de movilizacin, el inters y la conciencia poltica de la poblacin indgena, todos estos atributos desarrollados durante el conflicto en torno de la Constitucin del estado. Adems, los dictmenes de la CortesirvieroncomoprecedenteslegalesimportantesparaeldebateenlaANC. El grupo indgena ms grande del pas, los wayu, se encuentra ubicado en el estado Zulia. El movimiento indgena de Zulia est dividido, en gran parte a consecuencia de la intervencin de los partidos polticos. Muchos de los indgenas, particularmente aquellos que viven en Maracaibo, estn afiliados a partidos tradicionales, otros apoyan a organizaciones indgenas no partidistas, como la Organizacin Regional de los Pueblos Indgenas de Zulia (Orpiz), afiliadaaConive. Si se hace una comparacin con otros pases de la regin, las organizaciones sociales nacionales y regionales venezolanas tienen una menor continuidad institucional. Adems, con la excepcin de la FIB en Bolvar, ensu mayora son relativamente nuevas. Por va de contraste, los movimientos indgenas de pases vecinos formaron organizaciones indgenas regionales y

El texto afirmaba que los indgenas ocupaban sus tierras sin derechos de propiedad. 9 Orpiapresentsupropioproyectodedivisinterritorialalalegislaturaennoviembre de1997.

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nacionales desde los aos 70 y 80. Esas organizaciones perduran hasta hoy 10. Tambin se observa que lasorganizaciones indgenasvenezolanashan sido ms tmidas frente a la perspectiva de alianzas con sectores no indgenas. Esto se puede atribuir al temor de cooptacin o explotacin, adems de la creencia de que los no indgenas son incapacesde entender las aspiraciones y laculturade los indgenas. Aunque frecuentemente establecen alianzas a corto plazo para lograr objetivos inmediatos como en el caso de la movilizacin exitosa en Amazonas en torno de la redaccin de la Constitucin, las organizaciones indgenas raras veces forman alianzas en funcin de estrategias de largo plazo (Sendas,1998,27,29). Las organizaciones indgenas venezolanas tambin sufren de divisiones internas. De hecho, diferencias derivadas de las distintas identidades tnicas,y otras que surgen de las afiliaciones partidistas, nutrieron un fraccionalismo que impidi hasta 1999 la consolidacin de un movimiento nacional. Las tensiones intertnicas se acentan por la poca representacin en las organizaciones indgenas de los grupos que carecen de estructuras polticas fuertes y jerrquicas, es decir, de aquellos grupos basados enla horticultura sedentaria y de los indgenas que residen en centros urbanos. Adems, como en los casos de otras organizaciones de la sociedad civil, las organizaciones indgenas han estado sometidas al tradicional monopolio de que disfrutaban los partidos polticos sobre los canales de acceso a las decisiones polticas. Y, al intentar reemplazarlos,lescuestanoreproducirsusmismascaractersticas. Lacrisisdelegitimidadrompelaunidaddelalite El Pacto de Punto Fijo de 1958 permiti a la lite venezolana establecer un sistema poltico estable que exclua a la izquierday que control la movilizacin popular durante casi 30 aos. Cuando los ingresos petroleros disminuyeron en los aos 80, las bases de apoyo al pacto bienestar econmico sostenido a travs de gastos pblicos generosos se debilitaron, sobre todoparalas clases medias que haban sido las principales beneficiarias del modelo econmico centrado en el Estado. Al mismo tiempo, las instituciones polticas no lograron incorporar nuevos intereses que venan movilizndose. Frente a una crisis fiscal y presiones internacionales, en 1989 el presidente Carlos AndrsPrezimpuso un ajuste estructural ortodoxo. El programa provoc protestas masivas y una represin sin precedentes por parte del Estado, debilitando an ms la
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La Organizacin Nacional Indgena de Colombia se fund en 1982 la Confederacin de Nacionalidades Indgenasde Ecuador(Conaie)en 1986, teniendo sta continuidad con su precursora, Conacnie, fundada en 1980 la Asociacin Intertnica de la Selva Peruana se fund en 1980 y en Bolivia la Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia y laConfederacin Indgena delOrienteBolivianosefundaronen1979y1982respectivamente.

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legitimidad de ste. Los dos intentos de golpe militar en 1992 y el juicio al Presidente en 1993 pusieron de manifiesto la crisis del sistemapoltico (Crispy Levine,1998,31Crisp,LevineyRey,1994,141,150McCoy,2000). Sectores de la lite poltica haban empezado en los aos 80 a promover reformas constitucionales11 sin embargo, el progreso era muy parcial, bsicamente porque los partidos polticos y las organizaciones empresariales y sindicales tradicionales se negaron a sacrificar algo de sus intereses. Lo alcanzado en la direccin de reforma electoral y descentralizacin fue resultado de una intensa movilizacin de las asociaciones de vecinos a partir delos aos 70, y no de iniciativas por parte de la lite poltica(Crisp y Levine,1998, 4145). Los obstculos a las iniciativas de reforma se derrumbaron con la eleccin de Chvez comopresidente en 1998, con su compromiso de llamara unaasamblea constituyente e inaugurar una democracia ms participativa y honesta (GarcaGuadilla y Hurtado, 2000, 15). El respaldo popular a Chvez super el previamente alcanzado por Csar Gaviria en Colombia y Gonzalo Snchez en Bolivia, amboselegidos a lapresidencia desusrespectivospasessobre la base de una propuesta de reforma constitucional radical dirigida a ampliar la participacindemocrtica. La preparacin dela Asamblea Constituyenteayuda a Conivea unificar y consolidarelmovimientoindgena El mismo da que asumiera la Presidencia de la Repblica en febrero de 1999, Chvez emiti undecreto llamandoa un referndum para la convocatoriaa una asamblea constituyente. El 25 deabril estereferndum aprob, con 92,17% de los votos registrados, la convocatoria para una asamblea constituyente para crear un orden jurdico nuevo que permita el funcionamiento efectivo de una democracia social y participativa. En Venezuela, tal como sucedien Ecuador y Colombia, hubo un apoyo popular masivo a favor deunareforma constitucional radical y de carcter participativo 12. Las organizaciones indgenas y sus seguidores empezaron a movilizarse de inmediato. Se celebraron talleres sobre reforma constitucional en Maracaibo el 67 de febrero. En Amazonas, laOficina de Derechos Humanos de la Iglesia catlica entre febrero y marzo organiz varios talleres sobre derechos humanos y sobre la asamblea constituyente. Segn el boletn local de la Iglesia (Sendas, 1999, 12), la asistencia a estos talleres fue masiva. Indgenas de Amazonas crearon un Comit Piaroa Pro
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La Copre, nombrada en 1984, tuvo como resultadounareforma electorallimitada, conlaeleccindirectadegobernadoresyalcaldesapartirde1989. 12 Tantoen Colombia comoenEcuador,hubomanifestacionesmasivasa favorde la convocatoria para una asamblea constituyente, encabezadas por losestudiantes en Colombia, yporlaorganizacinindgenaConaieenEcuador.Para Colombia, verVan Cott(2000b,5359)yparaEcuador,verAndolina(1998)yMinoyMacas(1997).

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Constituyente (Coproppi) para busca consenso en torno de una propuesta indgena comn. Organizaron reuniones en todo el estado para elegirdelegados indgenas para asistir a congresos indgenasregionalesy nacionales celebrados enmarzo(Sendas,1999a,13). Se fortaleci la presencia institucional de Conive en Caracas en marzo de 1999, cuando la Direccin de Asuntos Indgenas (DAI) del Ministerio de Relaciones Interiores y Justicia facilit una oficina y dio apoyo tcnico, la primera vez que Conive reciba apoyo por parte del Estado. El coordinador general de Conive, Jos Poyo, se dedic durante la primera mitad de 1999 a luchar por crear conciencia sobre la importancia de la Asamblea Constituyente para los pueblos indgenas, por unificar a lasdistintas organizacionesmiembros en torno a candidatos y una agenda de reformas comn, y por estimular su participacin en el procesode reforma.Conive promovi entre lasorganizaciones locales y regionales la discusin de propuestas, con el propsito de lograr un consenso generado desde abajo. Tambin trabaj con otros sectores sociales organizaciones de derechos humanos, ambientalistas, educadores y profesionales, en su mayora identificadas con el Polo Patritico, la alianzade fuerzas polticas encabezada por Chvez. Este proceso llev a un mejor conocimientodeConivedentrodeestasorganizaciones. El 10 de marzo, Chvez cumpli una de sus promesas electorales al designar 3 delegados indgenas de los 131 puestos de representacin en la Asamblea13. Esta representacin indgena no tuvo precedentes en la historia venezolana y prefigur el trato especial que recibiran en la misma Asamblea. Conive, con apoyo institucional de la DAI, organiz un Congreso Nacional Indgena que se reuni enCiudadBolvar entreel 21 y25 demarzo,congregando a representantes de congresos locales y regionales de todo el pas. Era la asamblea ms grande jams convocadaen Venezuelaa iniciativade los propios indgenas. Los participantes eligierondelegadospararepresentar a tres regiones geogrficas: Noel Pocaterra, unawayu, para el occidente JosLuisGonzlez, un pemn afiliado a la FIB, para oriente y Guillermo Guevara, un jivi y coordinadordeOrpia,paraelsur. De inmediato, se produjo una disputa sobre el proceso de seleccin. El congreso haba adoptado un procedimiento sugerido en el discurso de Chvez del 10 de marzo, pero el Consejo Nacional Electoral (CNE) haba modificado posteriormente las condicionespara la eleccinde losrepresentantesindgenas. Adems de las objeciones del CNE, organizaciones indgenas no afiliadas a Conive sobre todo wayus afiliados al partido AD cuestionaron la representatividad de los delegados elegidos. A lolargo de1999, Conivetuvo que enfrentar los intentos de cuestionar sus representantes por parte de organizaciones no afiliadas vinculadas a los partidos tradicionales. Incluso tuvo
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Conivehabapedido7delegados.

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que enfrentar un intento de AD de crear una organizacin nacional para reemplazar a Conive (El Universal, 15699). A mediados de junio,elCNE llam a nuevas elecciones, aunque reconocia Conivecomo la organizacin indgena nacional de mayor representatividad y legitimidad para conducir el proceso de reeleccin de los tres representantes indgenas a la ANC(Sendas,1999b, 11). El 17 y 18 de julio se reunieron en Caracas msde 600delegadosde todos los grupos indgenas del pas, incluyendo varias organizaciones que no haban asistido a la reuninanterior, enunaAsamblea Indgena Nacionalconvocada por Conive y el CNE y reeligieron los mismos tres delegados. El Consejo haba establecido que no podan participar organizaciones formadas despus del 1399, de manera que quedaron excluidas aquellas vinculadas a los partidos tradicionales, establecidas precisamente para cuestionar la legitimidad de Conive. El CNE ratific los tres delegados el 30 de julio, poniendo fin as al conflicto. Segn Poyo, las actividades de Conive en 1999, diseadas para promover la participacin indgena en la Asamblea incluyendolaexperiencia de tener que contrarrestar losintentos porparte de lospartidospolticos de someter el movimiento e imponer sus propios candidatos fortaleci el movimiento y as contribuyeron a la lucha por el reconocimiento constitucional de los derechos indgenas. En las elecciones de delegados a la Asamblea Nacional Constituyente (ANC), celebradas el 25 de julio, fueron elegidos dos activistas indgenas ms: Atala Uriana Pocaterra, una wayu, ex ministra de Ambiente del gobierno de Chvez (y as la primera representante indgena en ocupar un puesto en el gabinete) para Zulia y Liborio Guarulla, un baniba, activista de Orpia y coordinador regional de La Causa R para Amazonas. En los dems pases andinos, los grupos indgenas no disfrutaron de ningn mecanismo que garantizara una representacin en la Asamblea Constituyente. En Colombia, indgenas (de listas distintas) ganaron dos de los 70 puestos en disputa un tercero, sin derecho a voto, integraba la delegacin de cuatro miembros nombrada para representar el movimiento guerrillero recin desmovilizado. En Ecuador, tres de los siete delegados elegidos por el Movimiento Unido Pachakutik Plurinacional (MUPP) para una Asamblea de 70 miembros, eran indgenas14. De manera que la representacin indgena en Venezuela era numricamentemayorqueenloscasosdelospasesvecinos. Los representantes indgenas se incorporaron a unaAsamblea dominada por el chavismo, que con 62,5% de los votos haba logrado elegir 121 de los 128

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En Paraguay, en las elecciones de 1991 para una asamblea constituyente, una plancha indgena gan un puesto. Adems, el gobierno paraguayo incorpor una representacin indgena de cuatro personas, pero sin derecho a voto (Snchez, 1996,174205).

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puestos en disputa15. Esto significaba el desplazamiento de los dos partidos tradicionales (que juntos contaban con un solo representante) y debates totalmentedominados por losmiembrosde la coalicinquerespaldabaa Chvez (Kelly, 2000,16). Dehecho,elocaso deltradicional monopolio poltico delalite bipartidista facilit la representacin de nuevos interesesen unmomento en que seplanteabaunareformaradicaldelEstado. El 6 de agosto, el primer da de discusiones, la delegada indgena Noel Pocaterra convenci a la Asamblea para quededicarauna delas 21comisiones de trabajo al tema de los derechos indgenas, elevando as el estatus de un problema que muchos consideraban marginal. Todos los miembros de esta comisin eran indgenas o aliados de stos. Adems, otra indgena, la ex ministra del Ambiente, Atala Uriana Pocaterra, presidi la Comisin de Ambiente, que abord muchos problemas de importancia para las comunidades indgenas (Colmenares, 2000, 16, nota 58). La Comisin deDerechos Indgenas contrat a la antroplogadel gobiernoBeatriz Bermdez, para quecoordinara su trabajo y consult con dirigentes indgenas y expertos de su confianza para disear una estrategia. Adems de los recursos asignados por la Asamblea, esta comisin contaba tambin con el apoyotcnico de laDireccinde Asuntos Indgenas (DAI). El punto de partida para su trabajo fueron las propuestas producidas por el Congreso Nacional Indgena (2125 de marzo). En agosto, la comisin hizo circular sus propuestas iniciales entre organizaciones indgenas regionales para sudiscusin. Dichas propuestas tambinfuerondiscutidas entre el 12 y 16 deagosto porrepresentantes de28 grupos indgenas que asistierona la Convivencia Indgena Nacional convocadaporlaDAI. Adems, miembros de la comisin, junto con el vicepresidente de la ANC, Aristbulo Istriz, visitaron comunidades indgenas en zonas alejadas para presentar sus propuestas (El Nacional, 27999, D4). El 5 y 6 de septiembre la comisin, junto con Conive, organiz una conferencia en Caracas donde 300 representantes indgenas votaron a favor de una propuesta comn, que se present a la ANC en un acto formal el da 7, con amplia cobertura de los medios de comunicacin. Con modificaciones menores sugeridas por los expertos legales, sta fue la propuesta asumidaporlacomisin.A pesarde los logros deConive enpromover una propuesta unitaria, seguan vigentes las divisiones internas, particularmente entreloswayu.Unsectordestospresentunapropuestadistinta. La estrategia adoptada en Venezuela de realizar consultas extensivas con organizaciones regionales y locales, antes y durante la ANC, fue comparable a aquella aplicada con anterioridad por los movimientos indgenas de Colombia y Ecuador. En los tres casos los delegados indgenas llegaron alaasamblea con propuestas concretas que ya tenan la aprobacinde sus representados atravs
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24puestoscorrespondanaunalistanacionalylosrestantes104alos24 Estados.

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de una serie de asambleas pblicas. Con este apoyo inicial, los delegados pudieron concentrar sus esfuerzos en la construccin dealianzas.EnColombia, las organizaciones indgenas participaron en una serie de foros promovidos por ellas mismas o por el Estado precisamente para buscar el apoyo de los indgenas. Cuarenta cabildos indgenas presentaronpropuestas formales durante la etapa preparatoria estipulada por el gobierno entre el 309 yel1511 de1999. Organizaciones indgenastambinparticiparonen la subcomisinsobre Igualdad y Multiculturalismo de la Comisin de Derechos Humanos. Tal como enelcaso de Venezuela, la participacin en estos distintos foros permitieron a los delegados indgenas llegar a la asamblea con propuestas decantadas que contaban con un amplio consenso entre la comunidad indgena (Van Cott, 2000b, 60, 75). En Ecuador, Conaie promovi asambleas regionales privadas y una asamblea nacional durante septiembre de 1997 y particip en un foro semanal organizado por la Universidad Andina. Sin embargo, gran parte de la labor de construir consenso se realiz durante una Asamblea Nacional Constituyente del Pueblo organizada y dominada por Conaie y financiada porel Sindicato de Trabajadores Petroleros. La asamblea, que se inici el 13 de octubre, cont con 220 representantes, de los cuales 71 representaron a los indgenas. Una vez concluidaesta asamblea, Conaiecontaba conunapropuesta de reforma ms o menos coherente apoyada por otros movimientos sociales, adems de contar con candidatosexperimentados para laselecciones a la ANC celebradas el 30 denoviembre.An msimportante,haban asumido lainiciativa sobre reformas polticas, movilizando su base de apoyo y sus potenciales aliados, haba publicitado su plataforma y definido temas de la agenda del magno evento que se haba convocado para el 20 de diciembre (ver Andolina, 1998,1727NielsenyZetterberg,1999,3941). En Venezuela, hacia finales de septiembre, la Comisin sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas presentsuspropuestas a laComisinConstitucional, encargada de afinarlas y expresarlas en los trminos ms apropiados para un texto constitucional. Noel Pocaterra acompao la presentacin formal con un discurso apasionado de mucho impacto. Pocaterra haba ganado ampliorespeto dentro de la asamblea y en los medios de comunicacin por sumaneradignay ponderada de presidir la comisiny porsuparticipacinen unavariedadde foros pblicos. De manera que en Venezuela, tal como en los casos de Colombia y Ecuador, el movimiento indgena contaba con representantes en la asamblea convincentes, carismticos y experimentados. Los delegados Lorenzo Muelas y Francisco Rojas Birry en Colombia, y Nina Pacari en Ecuador eran de los delegados ms respetados en sus respectivas asambleas ylograron una amplia cobertura en los medios. Los tres tenan ms de una dcada de experiencia en polticaindgenayposteriormentelograronpuestosenlalegislaturanacional. Durante las deliberaciones de la asamblea, las organizaciones indgenas venezolanas efectuaron una estrategia activa de educacin del pblico y de

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presiones externas. Parte de esta estrategia consisti en la ocupacin de espacios pblicos. Durante todo el tiempo de las deliberaciones, los indgenas mantuvieron una presencia permanente en el patio del edificio de la asamblea con sus cantos, danzas y vestidos tradicionales. Tal como en el caso de Colombia, la novedad de esta presencia provoc una amplia cobertura en los medios, llevando a una notable visibilidad de losplanteamientos sobrederechos indgenas. En Ecuador, la cobertura de los medios y la visibilidad pblica tuvo menos importancia porque el movimiento indgena haba contado con una cobertura importante durante la dcada anterior y, adems, porque en un pas donde por lo menos un tercio de la poblacin es indgena resultaba menos novedosa. De hecho, en Ecuador la cobertura de los medios tenda ms bien a reforzartemoresrespectoalaspropuestasdelmovimiento. Aliadosestratgicosyapoyointernacional Conive tena aliados importantes en el gobierno de Chvez, empezando con el propio Presidente que haba destacado la importancia de la inclusin de los grupos marginados en su discurso, tal como hizo CsarGaviria en Colombia en 1991. Jos Vicente Rangel, ministro de Relaciones Exteriores, era otro aliado clave. El 9 de noviembre, los peridicos nacionales publicaron la opinin de Rangel, quien afirmaba que un reconocimiento a los indgenas como pueblos no implicaba una amenaza alasoberanaoa la integridad territorialde la nacin, tal como alegaban delegados militares conservadores (Ministerio de Relaciones Exteriores, 1999 El Universal, 21199, 10). La mayora de los delegados de la asamblea eran polticamenteprogresistas y compartan la postura delpresidente Chvez, en el sentido de que saldar la deuda histrica para con los pueblos indgenas era parte del proceso decambios queseiniciabaen el pas. Adems, las propuestas indgenas complementaban la visin presidencial de un cambio que respetara los derechos humanos y que fuera incluyente y participativo, una perspectiva compartida por la mayora de los delegados (GarcaGuadilla y Hurtado, 2000, 22). Aun aquellos con una actitud ambigua hacia laspropuestas indgenas, tenan una lealtad personal hacia Chvez cuya popularidad en las encuestas estaba por encima de 80% durante el verano de 1999 (El Comercio [Quito],25799). El movimiento de derechos humanos, que incorporaba en su seno organizaciones indgenas, de mujeres y ambientales, era otro aliado estratgico clave. Este movimiento, iniciado despus de las masacres de 1988 y 1989, era una base importante para el planteamiento chavista. Los activistas de derechos humanos aprovecharon sus vnculos con Chvez, fortalecidos en la campaa electoral de 1998, para penetrar la Asamblea y, en particular, la Comisin de Derechos Humanos. Antes y durante la Asamblea, las organizaciones de derechos humanoseranlas representantes delasociedadcivil mejor preparadas y mejor organizadas, a consecuencia de una dcada entera de experiencia de

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reformas legislativas y judiciales relacionadas con el problema de los derechos humanos. Su participacin en las deliberaciones de la Asamblea fue bsicamente informal porque la fragmentacin del movimiento en cientos de candidatos impidi que tuvieran una representacin directa, aparte de unos pocos que integraban las listas chavistas. En todo caso, la mayora de sus propuestasfueronsancionadas. La Iglesia catlica era otro aliado importante, en particular su Oficina de Derechos Humanos en Amazonas. Esta oficina aport apoyo logstico y financiero para talleres y asambleas sobre reforma constitucional durante 1999, ofreca una cobertura detallada de los documentos producidospor el movimiento de reforma en su revista trimestral dedicada al problema de los derechos humanos (Sendas) y en su publicacin divulgativa La Iglesia en Amazonas y durante el perodo de deliberaciones de la asamblea mantuvo en Caracas un equipo permanente de asesores tcnicos. Despus de la asamblea, promovi una serie de talleres para divulgarinformacinsobre los derechos sancionados y para formular estrategias para su implementacin.La Iglesiacatlicase contaba entre aquellos grupos, incluyendo a la agencia de ayuda alemana GTZ y la Embajada Britnica, que donaron recursos financieros para garantizar la presencia permanente de un equipo de representantes y asesores indgenas en Caracasdurantelasdeliberacionesdelaasamblea. De una importancia parecida a la de estos aliados estratgicos, fue el peso de la experiencia acumulada por una dcadaenterade codificacin de derechos indgenas en otros Estados latinoamericanos y la ratificacin, en todos los pases vecinos, de la Convencin 169 de la OIT (1989)sobre losDerechos dela Poblacin Indgena y Tribal.16 En sus propuestas formales, sus discursos y su cabildeo informal, los delegados indgenas insistieron siempre que, en cuanto a los derechos constitucionales de los indgenas, Venezuela estaba a la zaga de todos los dems pases latinoamericanos y que laspropuestas de los indgenas venezolanos eran lasmismas ya introducidas enlos pasesvecinosy protegidas por el derechointernacional (ver, por ejemplo, Asamblea NacionalConstituyente, 21199,10). La difusin de informacin sobre las demandasindgenas yelintercambiode informacin sobre las experiencias de los distintos movimientos indgenas enel continente durante los aos 80 y 90 tambin fue importante (ver Brysk, 2000). Tal como plantea Tarrow, redes transnacionales cumplen con el rol crucial de ofrecer un mecanismo para la difusin de referencias sobre accin colectiva hacia actores domsticos con pocos recursos y as ayudarlos a construir sus propios movimientos (1998, 189). Durante 1999, dirigentes indgenas
16

Los siguientes pases latinoamericanoslahanratificado:Bolivia, Colombia, Costa Rica,Ecuador,Guatemala,Honduras,Mxico,ParaguayyPer.

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venezolanos estudiaron las experiencias ylos logrosconstitucionales deBolivia, Brasil, Colombia, Ecuador y Paraguay. El proceso de estudio comparativo, que se haba iniciado en Amazonas en 1993 durante la lucha en torno de la Constitucin de este estado, sigui en1998, antesde la convocatoria delaANC (La Iglesia en Amazonas, 1993, 6 1999a, 57 1999b, 20). Las organizaciones indgenas tambin organizaron varios foros con invitados indgenas que haban participado en las reformas de Colombia y Ecuador, as como con expertos de Ecuador, Guatemalay Mxico,lo quepermitiqueaprendieran de laexperiencia de otros pases y supieran respaldar sus argumentos con comparaciones internacionales17 . Los foros eran parecidos a aquellos celebrados en Quito en 1998 para compartir la experiencia de participantes en las reformas deBolivia y Colombia18. A pesar de contar con aliados importantes y con precedentesde peso como los que hemos mencionado, el tema de losderechos indgenasfue, junto con la eliminacin del Senado y el derecho al aborto, de los ms conflictivos en las deliberaciones de la Asamblea. La oposicin ms importante provino de la Comisin de Seguridady Defensa, compuesta porex oficiales militares. Una vez presentada la propuesta de derechos indgenas, miembros de esta comisin comenzaron una campaa en los medios y dentro de la misma asamblea, dirigida a provocar el temor de un desmembramiento territorial del Estado y acusando a las ONG, la Iglesia y actores transnacionales de manipular las organizaciones indgenas. Estas acusaciones eran muyparecidas a aquellasde oficiales ecuatorianos durante el debate sobre reforma constitucional y haban sido frecuentes durante las dos dcadas anteriores. Haba sectores de la lite econmica con intereses en la explotacin de recursos naturales que tambin se oponan y otros que simplemente argumentaban que ste es un pas mestizo (El Universal, 4899). La mayora de los editoriales de los peridicos nacionales se oponan a la codificacin delos derechosindgenas (ElUniversal,
17

Tengo que confesar haber participadoenesteproceso. Despusdeenterarmede las reformas pendientes en Venezuela y de la decisin del CNE de permitir la designacin de delegados indgenas, mand por email copias de mis trabajos sobre Bolivia y Colombia, y un cuadro que resuma la situacin de los derechos indgenas en los distintos pases del continente a Jos Luis Gonzlez del FIB. Durantemi trabajo de campodemayo2000,encontrelcuadrotraducidoal espaol en las oficinas de activistas indgenas y sus aliados en Caracas, Ciudad Bolvar y PuertoAyacucho. 18 Tambin los bolivianos haban estudiado el ejemplo colombiano. Antes de la eleccin de Snchez de Lozada, sus asesores tomaron muchas desus propuestas para modernizar los derechos indgenas de la reforma colombiana, ajustando el modeloaladistintarealidaddemogrficadeBolivia.Unavezganadaslaselecciones el subsecretario de Asuntos Indgenas contrat al antroplogo del gobierno colombiano Ral Arango, para modificar el artculo 171 de la Constitucin de 1967 sobrelabasedelareformacolombianade1991(VanCott,2000b,162).

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11199,18EconomaHoy,31199,8). El 31 de octubre, el primer da de discusin de la propuesta en sesin plenaria, se produjo un conflicto abierto. Con la asistencia en la galera de la Asamblea de indgenas pintados y vestidos con sus vestidos tradicionales, se intercambiaron palabras duras entre los partidarios de las dos posiciones en conflicto. Elvicepresidentede la Asamblea refiri lapropuesta auna comisinad hoc compuesta de los miembros de la comisiones deSeguridad y Defensay de Derechos Indgenas. Durante cuatrodas deintensas negociaciones,la comisin ad hoc busc una frmula que fuera aceptable para las dos partes. Finalmente, incorporaron al texto el trmino pueblos indgenas, con una aclaratoria que negaba explcitamente que la palabra pueblos implicara cualquier derecho de autodeterminacin, tal como se entiende ste en derecho internacional. Adems, en lugar de la palabra territorio, se introdujeron referencias a hbitat y a tierras. La mayora de las propuestas fueron aprobadas el 3 de noviembre con 128 votos a favor y 3 abstenciones. Durante toda la discusin final, se escuchaba en las afueras de la Asamblea el retumbe de los tambores indgenas hasta que, enel momento delaaprobacin,los indgenasentonaron el Himno Nacional (El Nacional, 41199, 1 El Universal, 41199, 1 Sendas, 1999c,56). Parecidas disputas sobre la terminologa se haban producido tambin en Bolivia, Colombia y Ecuador. Los indgenas colombianos se negaron a firmar la Carta Constitucional si no se le incorporaban sus exigencias territoriales, junto con aquellas de los afrocolombianos. Este ultimtum provoc una crisis porque la ausencia desusfirmas debilitara lalegitimidadde la Carta Magna. De manera que los artculos controversiales fueron aprobados, despus de encontrar una formulacin suficientemente vaga y ambigua para que fueran aceptables para todos (Van Cott, 2000b, 77). En Ecuador, los delegados indgenas tuvieron que ceder respecto a su exigencia de un reconocimiento en la Constitucin del carcter plurinacional del Estado. En lugar de aceptar la propuesta deConaie de identificar a los indgenas como nacionalidades, la Constitucin simplemente reconoce que los indgenas se autodenominan como nacionalidades (Hoy, 25498 El Comercio, 25498). En Bolivia, a pesar de esfuerzos intensos de cabildeo en el congreso, Cidob y sus aliados de la subsecretara de Asuntos tnicosno lograronincorporar lapalabraterritorio en la versin revisada de la Constitucin en 1994, donde se refiere a tierras comunales originarias. Finalmente, se logr la incorporacin de la palabra territorio en el texto de la reforma agraria de 1996 slo despus que el Cidob organizara una nutrida manifestacin (Van Cott, 2000b, 162, 189199). Estos acuerdos terminolgicos tienen todas las caractersticas de acuerdos apcrifos, es decir, se trata de decisiones sobre un procedimiento diseado precisamente para posponer una decisin sustantiva sobre un tema en que las

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partes no estn de acuerdo, buscando una frmula ambigua que de cabida a todas las demandas contradictorias (Kornblith, 1991, citando a Karl Schmitt: Teora de la Constitucin). Los delegados indgenas hicieron concesiones respecto a terminologa, a cambio dederechos sustantivos ysimblicos que les permitieranseguirconsusluchas19. La nueva Constitucin venezolana se termin de redactar el 19de noviembre de 1999. El 15 de diciembre lanueva Carta Magnarecibi la aprobacinde 71% del los votantes, con una abstencin de 40% de los votantes registrados, consecuencia, en parte, de unas lluvias torrenciales. Encuestas sealaron que menos de 2% de la poblacin haba ledo la Constitucin(WeeklyNews Update ontheAmericas,1999). Conclusin:transformacionesconstitucionales? El colapso del monopolio sobre representacin ejercida durante mucho tiempo por la lite poltica la existencia de aliados clave dentro delgobierno de Chvez, en la sociedad civil y en el movimiento interamericano por losderechos indgenas la influencia de una tendencia continental de codificacin de los derechos indgenas, y la capacidad de la organizacin indgena Conive de aprovechar estos cambios en la estructura de oportunidades polticas para consolidarse como organizacin, permitieron que los indgenas venezolanos lograran incorporar a la Constitucin la versin ms progresista de derechos indgenas de todo el continente. La Constitucin contiene la mayora de los derechos simblicos y programticos ya conquistados en otros pases (ver cuadro N 1), y adems incorpor varias innovaciones interesantes, tales como la garantade representacin poltica entodoslos nivelesde gobierno(art.125) y la prohibicin de patentes sobre recursos genticos indgenas o propiedad intelectual relacionadaconconocimiento indgena (art. 124) (Kuppe,1999/ 2000, 4). Logros simblicos como el reconocimiento retrico de Venezuela como un Estado multitnico y pluricultural yelreconocimiento de su estatus especialen virtud de un captulo aparte dedicado a Derechos de los Pueblos Indgenas, pueden disfrutarse de inmediato. Sin embargo, tal como en el caso de los dems pases andinos, la mayora de los derechos programticos requieren de unalegislacinfutura. CuadroN1 DerechosconstitucionalesindgenasenlosAndes
Bolivia
19

Colombia

Ecuador

Per

Venezuela

Talcomo coment un participante indgena enlaANCdeEcuador:Tenemosuna finca nueva en donde vivir, pero no hemos cambiado el letrero. Qu es ms importante: vivir en una finca nueva o cambiar el letrero? Tenemos que aprender a vivirenlafincanueva.Cambiaremoselletreromsadelante.

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1994b %depoblacinindgena Proteccinparaderecho tradicional? Derechosdepropiedad colectiva? Sonoficialeslos idiomasindgenas? 71 S s no

1991 2,7 s s Enzonas indgenas

1998 43 s s Enzonas indgenas

1993 47 s s Enzonas indgenas

1999 1,5 s s Indiospueden usarsus idiomaspara finesoficiales s 3curulesenla Asamblea Nacional, puestosenlos Consejos Legislativos Estadalesyen losConcejos Municipales dondevive poblacin indgena

Educacinbilinge? Representacinpoltica exclusiva?

s ninguna

s 2curulesen elSenado

s ninguna

s ninguna

Los datos de Bolivia, Ecuador y Per son tomados de la pgina web de la Organizacin Internacional del Trabajo, www.oit.or.cr/mdtsanjo/indig/cuadro.htm. El dato de la poblacin de Colombia es del censo nacionalde 1993.EldatodelapoblacindeVenezuelaesdeConive(1999,82).
b

A diferencia de los otros cuatro pases, Bolivia no tuvo unaasambleaconstituyente. El presidente revis la

ConstitucinyelCongresoaproblasmodificacionesen1994.

Conscientes de la demora experimentada en otros pases respecto a la implementacin de derechos constitucionales que requeran de accin legislativa, los indgenas venezolanos lograron la incorporacin de unas disposiciones transitorias que facilitan la pronta implementacin de algunos de los derechos indgenas. Por ejemplo, para evitar las demoras en establecer los ttulos para tierrasindgenas queocurrieron enBolivia yColombia, la Disposicin Transitoria N 12 requiere la demarcacin de estas tierras dentro de un perodo de dos aos a partir de la fecha de entrada en vigencia de la Constitucin (Kuppe, 19992000, 4). La Disposicin Transitoria N 7 regula el rgimen electoral indgena. Siguiendo el ejemplo de Colombia, que design dos curules para indgenas en el Senado, la Asamblea Nacional venezolana tiene reservado tres puestos para los indgenas. La Constitucin venezolana tambin reserva puestos indgenas en las asambleas municipales y regionales de aquellas regiones con poblacin indgena, siendo la nica Constitucin latinoamericana con este tipo de derecho. El 3 de febrero de 2000, la ANC aprob un estatuto electoral especial creando los distritos indgenas y reglamentando sus elecciones. En estos distritos especiales solamente organizaciones y

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comunidades indgenas (y no partidos polticos) pueden presentar candidatos20 . Para maximizar su potencial polticorepresentativo, despus de la Asamblea Nacional Constituyente las organizaciones indgenas han constituido partidos polticos indgenas en los estados Amazonas, Bolvar, Delta Amacuro y Zulia, con el objetivo de competir por cargos adicionales en distritos que no tienen poblacinindgena. El 30 de julio de 2000, 34 candidatos indgenas compitieron por los tres puestos en la Asamblea Nacional, ganando cmodamente los tres representantes de Conive que haban participado en la ANC: Gonzlez,Guevara y Pocaterra. Adems, a escala nacional, candidatos indgenas ganaron 8 curules en legislaturas estatales y 4 alcaldas (Amazon Update, 2000). El Pueblo Unido Multitnico de Amazonas (Puama) formadoporOrpia en noviembre de 1997 durante la batalla en torno de la divisin territorial del estado, gan un diputado en la Asamblea Legislativa de Amazonas. En alianza con el partido Patria Para Todos, setransform en el tercerpartido polticodel estado yelms fuerte en el distrito de Manapiare (Prez, 1999, 89 Sendas, 2000, 67). Despus de un recuento manual, Liborio Guarrulla, el indgena baniba quehaba representado a Amazonas en la Asamblea Constituyente, gan el puesto de gobernadorencabezandolaplanchadePatriaParaTodosPuama21. La prolongacin de la inestabilidad en Venezuela, una situacin compartida por otros movimientos indgenas de lareginandina, dificulta el pleno disfrute de los notables beneficios logrados en el terreno del reconocimiento constitucional de sus derechos. Sin embargo, a pesar de los obstculos que tendrn que enfrentar en el futuro, los indgenas venezolanos han modificado el terreno desu lucha, despus de haber logrado un espacio permanente para los indgenas dentro del Estado y de haber llevado a l valores indgenas anteriormente ausentes. Bibliografa
20

Los candidatos tienen que ser indgenas, hablarun idioma indgena ycumplirun requisito adicional entre los siguientes: haber ejercido un puesto de autoridad tradicional en su comunidad, tener una historia conocida de participacin en el movimiento indgena porelreconocimientodelaidentidadcultural,haber participado en acciones que benefician a las comunidades y pueblos indgenas o pertenecer a una organizacin indgena legalmente constituida con un mnimo de tres aos de existencia. En todo caso, como cualquierapuedevotaren estaselecciones,existe la posibilidad de que los votantes favorezcan a candidatos indgenas afiliados a partidospolticos, tal como en el caso de la Federacin Indgena de Amazonas que estafiliadaaAD. 21 De la misma manera, la Alianza Social Indgena, un partido basado en el movimiento indgena colombiano, gan la gobernacin en Guainia, un estado con unaaltapoblacinindgena.LogrelsegundolugarenVaups.

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