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Universidade de Braslia (UnB) Faculdade de Economia, Administrao, Contabilidade e Cincia da Inf.

e Documentao (FACE) Departamento de Cincias Contbeis e Atuariais (CCA) Bacharelado em Cincias Contbeis

Paulo de Sena Lopes Rodrigues Ribeiro

ANLISE CRTICA DO MECANISMO FONTE / VINCULAO EM RGOS DO PODER JUDICIRIO FEDERAL

Braslia 2008

Professor Doutor Jos Geraldo de Sousa Junior Reitor da Universidade de Braslia Professor Doutor Csar Augusto Tibrcio Silva Diretor da Faculdade de Economia, Administrao, Contabilidade e Cincia da Inf. e Documentao Professor Doutor Paulo Roberto Barbosa Lustosa Chefe do Departamento de Cincias Contbeis e Atuariais Professor Mestre Wagner Rodrigues dos Santos Coordenador de Graduao do curso de Cincias Contbeis - diurno Professor Mestre Cludio Moreira Santana Coordenador de Graduao do curso de Cincias Contbeis noturno

Paulo de Sena Lopes Rodrigues Ribeiro

ANLISE CRTICA DO MECANISMO FONTE / VINCULAO EM RGOS DO PODER JUDICIRIO FEDERAL

Trabalho de Concluso de Curso (Monografia) apresentado ao Departamento de Cincias Contbeis e Atuariais da Faculdade de Economia, Administrao, Contabilidade e Cincia da Informao e Documentao da Universidade de Braslia, como requisito concluso curso Especializao em Contabilidade Pblica e obteno do Ttulo de Especialista em Contabilidade Pblica.

Orientador: prof. James Giacomoni

Braslia 2008

RIBEIRO, Paulo de Sena Lopes Rodrigues Anlise crtica do mecanismo Fonte/Vinculao em rgos do Poder Judicirio Federal. Braslia, 2008

Trabalho de Concluso de Curso Especialista em Contabilidade Pblica Foco em Auditoria (Monografia Ps-Graduao) Universidade de Braslia, 2 semestre de 2008. Bibliografia.

I.Faculdade de Economia, Administrao, Contabilidade e Cincia da Informao e Documentao da UnB. II. Ttulo.

DEDICATRIA A meus pais e irmos.

AGRADECIME TOS

A Deus, sem o qual nada faz sentido. Ao professor Giacomoni, orientador convicto, firme em seus posicionamentos, e, pelo demonstrado em sala, evidencia que tem cincia do verdadeiro significado do conceito da Docncia. Aos demais professores que estiveram ao nosso lado nessa jornada rdua que foi o desenvolver do curso de Especializao em Contabilidade Pblica com foco em Auditoria. Aos demais colegas e equipes administrativas da Universidade de Braslia, do Tribunal Superior de Justia e do Tribunal Superior do Trabalho.

RESUMO

RIBEIRO, Paulo de Sena Lopes Rodrigues Ribeiro. Anlise Crtica do Mecanismo Fonte/Vinculao em rgos do Poder Judicirio Federal. Professor orientador: James Giacomoni. Braslia. UnB, 2006, 41 folhas, Monografia de Concluso de Curso de Especializao Pblica com enfoque em Auditoria. A presente monografia aborda temtica comum a todo o gestor, executor ou administrador pblico responsvel pela realizao de dispndios necessrios consecuo das atividades que competem aos seus rgos ou entidades. Constituem objeto de estudo, os tribunais superiores e o Supremo Tribunal Federal e a obrigatoriedade do uso das Fontes de Recursos e Vinculaes de pagamentos quando da efetivao dos dispndios. No trabalho, dse destaque s dificuldades relacionadas ao uso de Fonte/Vinculao de pagamento, seus condicionantes e conseqncias para a gesto pblica. So delineados cenrios alternativos que objetivam no apenas minimizar o impacto das dificuldades apontadas, bem como, aperfeioar os processos onde obrigatrio o emprego do mecanismo Fonte/Vinculao de pagamento. Para tanto, as discusses desenvolvidas evitam a exausto meramente tcnica do tema, em favor de uma ampliao da base que dar maior suporte as alternativas propostas.

Palavras-chaves: fonte de recursos; vinculao de pagamento; tribunais superiores; processo oramentrio.

LISTA DE FIGURAS Figura 1: Tela do SIAFI inicial em 2007 evidenciando as classificaes EN e ES................30 Figura 2: Tela do SIAFI evidenciando mensagem da CCONT informado sobre a impossibilidade de efetivar rotinas. ..........................................................................................31 Figura 3: Fluxograma simplificado do processo oramentrio no mbito tribunais superiores e STF, MP/SOF, STN/MF e CNJ. ............................................................................................36 Figura 4: Fluxograma simplificado do processo oramentrio no mbito tribunais superiores e STF, MP/SOF, STN/MF e CNJ, no novo cenrio proposto. .................................................37

LISTA DE TABELAS Tabela 1: Nmero de combinaes de Fonte/Vinculao no perodo entre 1996 e 2008. ......25 Tabela 2: Detalhamento das combinaes de Fonte/Vinculao ocorridas entre 1996 e 2008 no STJ.......................................................................................................................................26 Tabela 3: Comparao entre as combinaes de Fonte/Vinculao de pagamento ente os tribunais superiores e STF, em 2008. .......................................................................................34 Tabela 4: Combinaes de Fonte/Vinculao em um cenrio hipottico. ..............................37 Tabela 5: Detalhamento de Fonte de Recurso e Vinculao de pagamento no STF entre 2006 e 2008. ......................................................................................................................................45 Tabela 6: Detalhamento de Fonte de Recurso e Vinculao de pagamento no STM entre 2006 e 2008. ......................................................................................................................................46 Tabela 7: Detalhamento de Fonte de Recurso e Vinculao de pagamento no TSE entre 2006 e 2008. ......................................................................................................................................47 Tabela 8: Detalhamento de Fonte de Recurso e Vinculao de pagamento no TST entre 2006 e 2008. ......................................................................................................................................48

LISTA DE GRFICOS Grfico 1: Evoluo do nmero de combinaes de Fonte/vinculao nos tribunais superiores e STF. .......................................................................................................................................25 Grfico 2: Evoluo das combinaes de Fonte/Vinculao ocorridas entre 1996 e 2008 no STJ............................................................................................................................................28 Grfico 3 - Evoluo das combinaes de Fonte/Vinculao ocorridas entre 1996 e 2008 no STF. ..........................................................................................................................................45 Grfico 4: Evoluo das combinaes de Fonte/Vinculao ocorridas entre 1996 e 2008 no STM. .........................................................................................................................................46 Grfico 5: Evoluo das combinaes de Fonte/Vinculao ocorridas entre 1996 e 2008 no TSE. ..........................................................................................................................................47 Grfico 6: Evoluo das combinaes de Fonte/Vinculao ocorridas entre 1996 e 2008 no TST. ..........................................................................................................................................48

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ESAF ESCOLA DE ADMINISTRAO FAZENDRIA. CCONT/STN COORDENAO GERAL DE CONTABILIDADE SIAFI SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAO FINANCEIRA STF SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL STJ SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA TSE TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL TST TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO UG UNIDADE GESTORA UO UNIDADE ORAMENTRIA SIGPLAN SISTEMA DE INFORMAES GERENCIAIS E DE PLANEJAMENTO SIDOR SISTEMA INTEGRADOS DE DADOS ORAMENTRIOS STN SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL MP MINISTRIO DO PLANEJAMENTO MF MINISTRIO DA FAZENDA

LISTA DE AP DICES Apndice I STF......................................................................................................................45 Apndice II STM ...................................................................................................................46 Apndice III TSE...................................................................................................................47 Apndice IV TST ..................................................................................................................48

SUMRIO
1. 2. I TRODUO.......................................................................................................................................... 14 REFERE CIAL TERICO..................................................................................................................... 19 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. 3. 4. PROCESSO ORAMENTRIO ................................................................................................................ 19 LIBERAO DAS COTAS MENSAIS ........................................................................................................ 19 DIFERENA ENTRE FONTE DE RECEITA E FONTE DE RECURSO ............................................................ 20 FUNDAMENTOS DA INSTITUIO DAS FONTES DE RECURSOS .............................................................. 20 PRINCPIO DA NO-AFETAO DAS RECEITAS ..................................................................................... 21 FUNDAMENTOS DA INSTITUIO DAS VINCULAES DE PAGAMENTO ................................................ 21 ORAMENTAO ................................................................................................................................ 22

METODOLOGIA ...................................................................................................................................... 24 RESULTADOS .......................................................................................................................................... 25 CONSIDERAES INICIAIS ................................................................................................................... 25 DETALHAMENTO DAS COMBINAES DE FONTE/VINCULAO NO STJ .............................................. 26 DIFICULDADES ESPECFICAS ................................................................................................................ 27 O QUE ESSAS VARIAES INDICAM?.................................................................................................... 28 INADEQUAO DOS SISTEMAS COLOCADOS DISPOSIO DOS TRIBUNAIS. ........................................ 29 ENGESSAMENTO ORAMENTRIO/FINANCEIRO? ................................................................................. 29 OS FUNDAMENTOS DA IMPLEMENTAO DE FONTE ESTO SENDO ADEQUADAMENTE EMPREGADOS PELA SOF/MP E STN/MF?................................................................................................................................ 32 4.8. FONTES/VINCULAES DE PAGAMENTO QUE FORAM RETIRADAS DO SIAFI. ...................................... 32 4.9. ESSE NMERO DE FONTES/VINCULAES FAVORECE O PLANEJAMENTO PLURIANUAL E A PROGRAMAO ORAMENTRIA E FINANCEIRA DO RGO E SEUS RESPECTIVOS CONTROLES DE EXECUO? . 33 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. 4.6. 4.7.

5.

A LISE E DISCUSSO ........................................................................................................................ 34 5.1. ANLISE COMPARATIVA DAS COMBINAES DE FONTE/VINCULAO DOS TRIBUNAIS SUPERIORES E STF PARA O ANO DE 2008 ................................................................................................................................. 34 5.2. PONTOS FORTES DO SISTEMA A SEREM REFORADOS PROPOSTA BSICA ......................................... 35 5.3. ORAMENTAO NOS TRIBUNAIS SUPERIORES E STF ........................................................................ 38 5.4. PROPOSTA DE DETALHAMENTO DA FONTE NA LIBERAO DA COTA ................................................ 40 5.5. SIDOR................................................................................................................................................ 41

6. 7.

CO SIDERAES FI AIS .................................................................................................................... 42 REFER CIAS BIBLIOGRFICAS ..................................................................................................... 44

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1.

I TRODUO So inmeros os trabalhos que versam sobre o processo oramentrio governamental.

No mais das vezes, abordam questes macro, partindo da premissa de que os normativos aplicveis espcie so estruturados e implementados dentro da mais rigorosa tcnica e legalidade. Nada mais natural essa percepo, a priori. Em relao ao Poder Judicirio brasileiro, so esparsas as obras cujo foco direciona-se a questes relacionadas ao processo de elaborao da proposta oramentria, sua execuo, controle, prestao de contas, e s dificuldades relacionadas a esses mesmos processos enfrentadas pelos gestores dos rgos integrantes desse Poder. Nesses poucos trabalhos, quase nada se discute sobre a legitimidade e a efetividade das normas e instrumentais colocados disposio daqueles gestores, aqui tambm valendo a percepo de que os instrumentos disponibilizados de fato devem ser observados e seguidos, havendo poucos questionamentos relevantes e significativos. Mesmo as maiores dificuldades pelas quais os tribunais passam, ano aps ano em seus processos oramentrios, so relegados a sensos comuns que induzem ao entendimento de que essas dificuldades nada mais seriam que elementos prprios e caractersticos da lide oramentria. A fim de jogar um pouco de luz nessa questo, a presente dissertao tomar como objeto particular de estudo os Tribunais Superiores, sediados em Braslia, a saber, o Superior Tribunal de Justia (STJ), o Tribunal Superior do Trabalho (TST), o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e o Superior Tribunal Militar (STM), alm do Supremo Tribunal Federal (STF), que rgo isolado e de cpula do Judicirio brasileiro. caracterstica comum aos tribunais superiores e STF, constiturem-se como Unidades Oramentrias (UO) autnomas. Tal deciso se justifica, pois esses tribunais diferenciam-se entre si pelos tipos de processos que julgam, no entanto, em praticamente tudo se igualam quanto ao aspecto administrativo e oramentrio. Importa salientar que anlises relacionadas ao processo oramentrio envolvem questes muitas vezes comuns a todos de todos os poderes; noutras, so especficas desse ou daquele rgo do Poder Judicirio. Os comuns a todos, na medida em que tambm impactam o dia-a-dia dos tribunais superiores e do STF, representam pontos que, sendo otimizados, potencialmente devem auferir ganho no processo para os demais atores de outros Poderes. Exemplo disso encontrase na seo 5.4 deste trabalho Proposta de Detalhamento da Fonte Na liberao da Cota, onde discutimos a possibilidade de que a Vinculao de Pagamento determinada Fonte de

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Recurso ocorra apenas quando de sua efetiva utilizao, e no na liberao do financeiro, como ocorre hoje. As questes prprias dos tribunais superiores obviamente versaro primordialmente sobre estes. Contudo, mesmo nesses casos, no h como dissociarmos tais discusses dos princpios oramentrios. Dessa forma, um estudo comparativo entre convergncias e divergncias, acertos e erros comuns, excelente fonte de discusso e anlise sobre a efetividade das normas, dispositivos de controles e prestaes de contas relacionadas questo oramentria dos tribunais. Essa abordagem encontra fundamentao na constatao de que, ano aps ano, os tribunais superiores e STF terem seus oramentos contingenciados, reduzida sua competncia quando da etapa de elaborao/aprovao; dificultado a execuo oramentria devido ao excesso de detalhamento (Fonte/Vinculao de Pagamento) quando da liberao das quotas financeiras. Nesse sentido, o Ministro do Supremo Tribunal Federal, Enrique Ricardo Lewandowski, prefaciando a obra A Autonomia Financeira do Poder Judicirio (CONTI, 2006) assim expressa, [...] Jos Mauricio Conti, neste livro que representa o desdobramento de tese de livre-docncia defendida com raro brilho na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, ao analisar os distintos aspectos da dinmica oramentria responsvel pelo aporte de recursos ao Judicirio, assevera, com razo, que a autonomia financeira que a Constituio Federal lhe outorga um corolrio necessrio do princpio da separao dos poderes. A partir dessa premissa, conclui, com a autoridade de magistrado experimentado e acadmico competente, que a autonomia financeira do Judicirio s existe de forma plena quando a quantidade de recursos que lhe so destinados compatvel com as despesas necessrias para cumprir suas funes`, o que o leva a inquinar de inconstitucionais quaisquer iniciativas que imponham restries a essa importante prerrogativa, sejam elas de carter poltico ou de natureza legislativa [...]. (Destaque nosso). No h como no referenciar aqui o Conselho Nacional de Justia, institudo pela Emenda Constitucional (CNJ) n 45/2004. Entre outras importantes atribuies, o CNJ possui a prerrogativa do controle da atuao administrativa e financeira do Poder Judicirio. Infelizmente, at o momento o Conselho no tem atuado como agente colimador efetivo do Judicirio brasileiro, em particular dos tribunais superiores e STF na questo oramentria, de tal forma que sirva de elemento diferencial no processo. Porm, delineia propostas que, se

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concretizadas, devem amenizar o quadro hoje vivido pelos tribunais quanto ao gerenciamento de seus oramentos1. Em sntese, a presente obra tem por objetivo questionar pontos de gargalos operacionais e legais s etapas de elaborao, aprovao, execuo e controle dos oramentos dos tribunais superiores e STF e propor alternativas ao aparato normativo colocado disposio desses rgos. Esses gargalos versando no apenas sobre reduo de valores, como tambm sobre limitaes impostas quanto ao efetivo emprego desses valores, de tal magnitude, que acaba por comprometer as manifestaes institucionais dos tribunais superiores e STF em sua plenitude. A ttulo de exemplo, mencionamos o perodo de elaborao das propostas oramentrias dos tribunais superiores e STF, quando estes recebem os pr-limites da Secretaria de Oramento Federal (SOF/MP). Ao mesmo tempo em que SOF/MP envia os pr-limites aos tribunais, o faz ao CNJ. Este, por sua, vez requisita dados aos tribunais, antes de prestar informaes SOF/MP. Por seu turno, os Tribunais Superiores e STF prestam informaes (as mesmas, muitas vezes) ao CNJ e SOF/MP. Em boa parte das oportunidades, porm, essas informaes no so requeridas uniformemente pela SOF/MP ou CNJ, gerando vrios rudos de comunicao e desencontros de dados e informaes. Prosseguindo, realizam-se contatos e reunies entre a SOF/MP e os tribunais, individualmente considerados. Por sua vez, a SOF/MP realiza contatos e reunies com o CNJ tratando sobre os pr-limites dos tribunais superiores, alm do seu prprio, sem participao daqueles, estabelecendo-se, com tal prtica, uma triangulao nada produtiva. Desse desenho do processo de elaborao da proposta oramentria dos tribunais superiores e STF, resta tranqila a percepo de que dificilmente possam ser geradas programaes oramentrias e financeiras adequadamente estruturadas. Para completar o quadro, como j mencionado anteriormente, temos ano aps ano um crescente e inexorvel aumento de combinaes de Fontes e suas respectivas Vinculaes de Pagamento, que sero os trilhos que as programaes estabelecidas nos moldes anteriormente mencionados tero que percorrer para serem executadas.
1

Dessa forma, a Seo Judiciria de Rondnia, seccional do TRF da 1 Regio, no Clipping de 07/07/2008, da sua pgina institucional na internet (http://www.ro.trf1.gov.br/), em artigo de autoria de Luiza de Carvalho, noticia que o Conselho Nacional de Justia (CNJ) est elaborando cinco projetos para que os tribunais possam gerenciar a prpria verba, semelhana do Tribunal de Justia do Rio de Janeiro (TJRJ). [...] O exemplo vem do TJRJ, que conseguiu o direito de gerir integralmente a verba arrecadada com as custas judiciais, sem o intermdio do Poder Executivo [...].

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Chegamos ento ao ponto de partida, de fato, da presente anlise. O oramento dos tribunais superiores e STF ser evidenciado sob o aspecto de suas Fontes de recursos e respectivas Vinculaes de Pagamento. Essa combinao Fonte/Vinculao de pagamento um elo que une todos esses rgos. Representa um marco referencial, pois sendo de utilizao compulsria por todos integrantes do Oramento da Unio, entre eles os tribunais superiores e STF, reflete a lgica (ou falta dela) na organizao do arcabouo normativo/executivo colocado disposio de todos os rgos, e que rege os assuntos relacionados aos seus respectivos oramentos. Acrescenta-se que as vinculaes de pagamento regem-se por arcabouo normativo impreciso quanto ao estabelecimento dos limites de atuao daqueles que devero instituir tais combinaes. Em alguns casos, em decorrncia de conflito de atribuies entre o Ministrio do Planejamento e o Ministrio da Fazenda, ambos vinculados por suas secretarias ao processo de elaborao e execuo oramentria e financeira. Nesse caso, de acordo com o prprio senso comum seria perfeitamente factvel que essa importante tarefa ficasse a cargo de uma superestrutura, podendo ter, inclusive, o perfil de Secretaria, vinculada ou no a um desses Ministrios. Tal discusso, porm, foge ao escopo do presente trabalho, podendo ser alvo de anlise mais detalhada em trabalhos especficos, sendo aqui mencionada com o fim de enfatizar que as setoriais ficam, em muitas oportunidades, a merc de rotinas de trabalhos estabelecidas por mais de um rgo regulamentador/fiscalizador, mas nem por isso tem-se verificado coerncia lgica e operacional nessas rotinas. Com base nos dados coletados, ser questionada a fundamentao lgico/legal do mecanismo Fonte de recursos/Vinculao de pagamento e seu impacto operacional no dia-adia e no planejamento estratgico dos tribunais superiores e STF. Igualmente, investigar-se- a razo que condiciona que assim seja, e quais seriam as alternativas para essa situao. O estudo pretende evidenciar convergncias ou distanciamento no relacionamento entre essas entidades e o Poder Executivo, podendo ainda demonstrar pontos positivos a serem reforados ou negativos a serem eliminados ou que devam ter minimizados seus efeitos. Nesse ponto, convm citar Giacomoni (2008. p. 159) que destaca a evoluo das funes, conceitos e tcnicas dos oramentos pblicos no decorrer do tempo. Para o autor, sendo um modelo ideal, a posio do oramento moderno, inalcanvel, j que medida que os oramentos reais vo aproximando-se do ideal moderno, esse enriquecido por novos conceitos e novas tcnicas e se distancia, indo para uma nova posio que, percebe-se, nunca final.

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Esclarecedor esse entendimento do autor, pois d um direcionador s discusses sobre o processo oramentrio aqui apresentado ao evidenciar que o que se pretende no encontrar solues definitivas para todas as questes levantadas, mas demonstrar que por trs do elemento central do trabalho o elevado nmero de Fontes de Recursos e Vinculaes de Pagamento existem fatores que condicionam permanentemente esse ponto. Fatores esses mutveis no tempo, que podem confirmar, alterar ou descartar conceitos hoje considerados de pacfica aceitao no universo oramentrio dos tribunais. Por fim, como premissa bsica para adequada interpretao dessa dissertao temos que o leitor esteja familiarizado com a terminologia oramentria. Quando necessrio, este ou aquele aspecto ser mais bem detalhado para melhor compreenso. Como fonte tcnica bsica de nivelamento de termos e conceitos utilizado o Manual Tcnico do Oramento MTO (SOF/MP, 2009).

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2. REFERE CIAL TERICO 2.1. Processo Oramentrio No presente trabalho, o processo oramentrio considerado em seu sentido amplo. Trataremos de evidenciar o que se tem no momento e o que se poderia obter pelo ajustamento de prticas e normas, utilizando-se como marco lgico alguns princpios tais como economicidade, eficincia, efetividade e prestao de contas. Logo, o processo oramentrio aqui em anlise deve ser entendido como todo o conjunto formado pelo planejamento, discusso, negociao, implementao, controle, execuo e prestao de contas que dependam dos oramentos dos tribunais superiores e STF para sua efetivao. 2.2. Liberao das cotas mensais Disposies sobre a liberao das cotas mensais a que os rgos do Poder Judicirio fazem jus esto constitucionalmente previstas. O art. 168 da CF/88 assim determina:
Os recursos correspondentes s dotaes oramentrias, compreendidos os crditos suplementares e especiais, destinados aos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica, serlhes-o entregues at o dia 20 de cada ms, em duodcimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, 9. (EC n 45/2004)

Apesar de que a referida lei complementar ainda no tenha sido editada, as leis de diretrizes oramentrias tm suprido essa lacuna legal em relao ao referido mandamento constitucional. Feita a liberao das cotas mensais, surge a questo que se apresenta como fulcro para o presente trabalho, ou seja, o excessivo nmero de combinaes de Fonte/Vinculao de Pagamento associados a essas cotas. Iniciado novo exerccio com oramento devidamente aprovado, nada haveria a estranhar por parte dos tribunais superiores e STF. Porm, posto que tem sido comum a aprovao do oramento fora do prazo, surgem evidentemente uma srie de percalos, especialmente j que o novo exerccio iniciar executando provisoriamente o seu oramento. Em ambos os cenrios, com oramento aprovado ou provisrio, h um componente essencial no processo e que os tribunais superiores e STF apenas tomaro conhecimento quanto executarem a primeira consulta no SIAFI, no ano que se inicia, na conta 112160400 Limite de saque com vinculao de pagamento. No jargo da execuo, essa conta demonstra o Financeiro dos rgos, representando a dotao, que a contrapartida do oramentrio.

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Assim, por conseqncia lgica, quanto maior o montante do financeiro carimbado ou, dito de outra maneira, quanto mais Fonte/Vinculao de pagamento os tribunais superiores e STF forem premiados, mais onerosa ser a execuo de seus oramentos. 2.3. Diferena entre Fonte de Receita e Fonte de Recurso Nesse ponto, oportuno realizar a diferenciao, sucinta, entre Fonte de Receita e Fonte de Recursos. Termos fceis de serem empregados de maneira equivocada. Tais distines esto bem caracterizadas por Giacomoni (2008, p. 148), que assim as esclarece:
A estimativa de arrecadao (na lei oramentria) ou a arrecadao efetiva de determinado imposto ou contribuio, por exemplo, fornecida pela fonte de receita. J a parcela ou mesmo a totalidade de receitas que se vinculam a determinadas despesas so demonstradas pelas fontes de recursos. Tome-se, por exemplo, fonte de receita 1.1.1.2.01.00 Imposto Territorial Rural ITR; essa rubrica da lei oramentria traz o total estimado de arrecadao do imposto, bem como o montante arrecadado durante o exerccio. Por seu turno, a fonte de recurso 102 Imposto Territorial Rural computa apenas o correspondente a 50% da receita do imposto, ou seja, a parcela que, por disposio constitucional, devida aos municpios. Dessa forma, no oramento da despesa da Unio, os 50% da receita arrecadada do ITR no transferidos aos Municpios integram a fonte de recurso 100 Recursos Ordinrios, e os outros 50% - fonte de recursos 102 aparecem ao lado do crdito oramentrio que a cada ano consigna recursos transferidos, sob superviso do Ministrio da Agricultura e do abastecimento, aos Municpios beneficiados. (Destaques no original).

De sorte que um dos objetos da presente pesquisa so as Fontes de Recursos. 2.4. Fundamentos da instituio das Fontes de Recursos O Manual Tcnico do Oramento MTO (SOF/MP, 2009, p. 30), assim define a classificao por fonte da receita: 2.12.2. Classificao da Receita por Fonte de Recursos
A classificao por natureza da receita busca a melhor identificao da origem do recurso segundo seu fato gerador. No entanto, existe a necessidade de classificar a receita conforme a destinao legal dos recursos arrecadados. Assim, foi institudo pelo Governo Federal um mecanismo denominado fontes de recursos. As fontes de recursos constituem-se de determinados agrupamentos de naturezas de receitas, atendendo a uma determinada regra de destinao legal, e servem para indicar como so financiadas as despesas oramentrias. Entende-se por fonte de recursos a origem ou a procedncia dos recursos que devem ser gastos com uma determinada finalidade. necessrio, portanto, individualizar esses recursos de modo a evidenciar sua aplicao segundo a determinao legal. Atualmente, a classificao de fontes de recursos consiste de um cdigo de trs dgitos.

Nesse sentido, fcil percebemos a importncia dessa classificao, pois ela condiciona no apenas o planejamento oramentrio, como tambm propicia ao gestor e

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administrao superior o controle de sua aplicao efetiva. Salientamos, porm, que so considerados vlidos a lgica em si, no a forma como sua implementao tem se dado. 2.5. Princpio da no-afetao das receitas Esclarecendo esse princpio, Giacomoni (2008, p. 75) cita Sant Anna e Silva: Nenhuma parcela da receita geral poder ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos. Aquele prossegue afirmando:
No sendo considerado como um dos princpios clssicos concebidos a partir do interesse parlamentar, a exigncia de que as receitas no sofram vinculaes, antes de qualquer coisa, uma imposio de bom senso, pois qualquer administrador prefere dispor de recursos no comprometidos para atender s despesas conforme as necessidades. Recursos excessivamente vinculados sinalizam dificuldades, pois podem significar sobras em programas de menor importncia e falta em outros de maior prioridade. (Destaques nossos)

O autor parece sintetizar com clareza parte da problemtica vivida pelos tribunais superiores e STF, posto que os oramentos desses rgos padecem com excessos de fontes de recursos detalhando seus oramentos. Acrescente-se que as dotaes, nessas fontes, somente so liberadas aps sofrerem um detalhamento complementar correspondentes s Vinculaes de Pagamento. Essas, grosso modo, so uma espcie de carimbo que iro limitar ainda mais o emprego das dotaes, contribuindo ainda mais para potencializar as dificuldades apontadas por Giacomoni, do que para garantir uma melhor operacionalizao do processo oramentrio desses rgos com suas respectivas prestaes de contas. 2.6. Fundamentos da instituio das Vinculaes de Pagamento De acordo com Feij, Pinto e Mota (2006, p.158/160):
A vinculao de pagamento um conceito que passou a integrar o Siafi no final da dcada de 90. Inicialmente o Siafi foi concebido para efetuar os controles da execuo oramentria at o momento da liquidao da despesa (segundo estgio) e, aps a elaborao da programao financeira do rgo e liberao dos recursos, a unidade efetuaria o pagamento das obrigaes assumidas decorrentes dos empenhos liquidados por meio de ordem bancria sem, por exemplo, a identificao da fonte. No entanto, cada vez mais se tornou premente a integrao de alguns conceitos da execuo oramentria com a execuo financeira, sempre com o cuidado de no engessar o processo. Nesse contexto foi criada uma codificao para carimbar os recursos que so liberados para os rgos e conhecer melhor o tipo de despesa que est sendo paga quando de sua sada da Conta nica do Tesouro. Essa condio foi denominada Vinculao de pagamento (...) De acordo com a vinculao de pagamento a unidade gestora somente poder utilizar os recursos para determinadas despesas.

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Em essncia, podemos afirmar que as argumentaes trazidas pelos autores so todas dotadas de lgica, no entanto, constata-se no dia-a-dia que a implementao dessas medidas no precedida de adequada interao com as setoriais oramentrias. Tal prtica implica imputar quelas dificuldades operacionais de tal monta que acabam por distorcer os prprios princpios oramentrios, notadamente os que condicionam o oramento

(elaborao/execuo) ao atendimento da realidade varivel que se apresenta ao gestor pblico, determinando, em no raras vezes, ajustes em tempo real. Como exemplo, menciona-se que na lei oramentria a Fonte 100 refere-se a Recursos Ordinrios do Tesouro que por sua natureza no esto vinculados ou comprometidos com nenhuma despesa especfica. Eles podem ser utilizados para financiar qualquer gasto. Indagase ento, por que vincular recursos da Fonte 100 com o pagamento de pessoal, criando-se a uma vinculao. Acrescenta-se que os autores fazem referencia a um conceito, restando ento o questionamento sobre a legitimidade na implementao desse conceito e a forma como isso tem se processado. Tal prtica no novidade do universo da lide oramentria, basta relembrar que a Portaria STN/SOF n 163/2001, desobrigou os Entes da Federao a aprovarem seus oramentos at o nvel de Elemento de Despesa, em aparente desrespeito ao mandamento da Lei n 4.320/64, recepcionada como lei complementar pela CF/88. Assim, por mais vlidas que sejam as novas orientaes normativas, no h como no se questionar o fato de que normas legais estarem tendo seus contedos normativos derrogados por prescries infralegais. Depreende-se, por conseguinte, que entre as inmeras atribuies conferidas ao Poder Executivo, principalmente na figura dos Ministrios do Planejamento e da Fazenda, no consta a prerrogativa de estabelecer, compulsoriamente, a Vinculao de Pagamento. Embora se reconhea o atributo conferido a todo e qualquer agente pblico o poder de instituir procedimentos que, de fato, venham a contribuir ao alcance do interesse pblico, desde que respeitado o adequado processo legislativo e regulamentador das leis. 2.7. Oramentao Todos, sem exceo tribunais superiores e STF, SOF/MP, STN/MF e Congresso Nacional buscam desempenhar, da melhor maneira que lhes seja possvel, seus papis institucionais que so constitucionalmente definidos. Para tanto, tentam delinear seus oramentos e planos o mais prximo possvel daquilo que entendam ser necessrio para alcanar aqueles objetivos.

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Por conseqncia lgica, percebe-se que os rudos de comunicao existentes no processo oramentrio desses agentes no esto na definio dos objetivos e, sim, na forma como os seus processos oramentrios e de planejamento so conduzidos. A questo da forma tem recebido tratamento diferenciado pelo conceito de oramentao participativa. Esse instituto, longe de ter uma definio estanque, prope que a ele sejam agregados todos os elementos e agentes que, de uma forma ou outra, participaro do processo oramentrio. Isso se d de tal forma que os instrumentos (oramentos, planos anuais ou plurianuais, setoriais ou regionais) gozem de maior representatividade, favorecendo no apenas a execuo do que foi programado, como tambm a prestao de contas por parte daqueles que receberam a incumbncia por essa execuo. A prtica do oramento participativo no Brasil j conta alguns anos, e mais vivenciada no mbito dos municpios. Como exemplo, pode-se mencionar as experincias de Porto Alegre, Belo Horizonte, Goinia, So Paulo e Recife2. Tais mecanismos evidenciam que, quando as discusses meramente tcnicas falham, deixam de ser produtivas ou deixam de ter representatividade, o princpio da participao franca e direta dos agentes envolvidos no processo oramentrio pode dar um direcionamento mais eficiente ao mesmo. Postulamos que tal princpio tem total aplicabilidade para o universo do processo oramentrio dos tribunais superiores e STF. Tendo-se em foco que estes, de um lado, e a SOF/MP e STN/MF, de outro, so elementos instrumentais, dentro de uma orientao poltica maior, onde suas participaes devam ser no sentido de auxiliarem na estruturao e na efetivao das polticas pblicas. Conseqentemente, o instrumental tcnico-normativo que deve surgir de um processo desse mote, deve ter melhor efetividade do que um conjunto instrumental, fruto de uma rotineira troca de dados e informaes, que tem adquirido, na maior parte das oportunidades, carter mais de antagonismo do que de pr-ao. Note-se que o conceito de oramentao aplicado ao universo em debate, no retira o carter de negociao. Eventuais antagonismos, posto ser a oramentao um processo poltico-administrativo, no devem prejudicar a discusso franca com definio clara de intenes e limitaes de ambos os lados.

Experincias Recentes de Controle Social Sobre o Processo de Oramentao Pblica Municipal no Brasil. Secretaria de Tesouro nacional Escola de Administrao Fazendria. 2006.

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3. METODOLOGIA Utilizou-se o Sistema de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI), no perodo de 1996 a 2008, como fonte de consulta bsica para os diversos dados. O perodo eleito no foi aleatoriamente escolhido. Com a conta contbil 112160400 Limite de Saque com Vinculao de Pagamento como referncia pois com o uso dela possvel a consulta, de maneira simples, do emprego das Fontes/Vinculaes de pagamento retroagiu-se at 1996, primeiro perodo onde se conseguiu colher dados utilizando-se, de maneira uniforme, para todas as Unidades Gestoras UGs em estudo. O ms de referncia foi maro, correspondendo a um quarto do exerccio financeiro. Por fim, sem entrar no mrito do acerto ou no das prescries, utilizou-se o Manual Tcnico do Oramento MTO (SOF/MP, 2009) como instrumento equalizador de conceitos e termos. Ainda, devido notria escassez de obras com escopo semelhante, predomina no presente trabalho o aspecto argumentativo, partindo de dados concretos evidenciados, que refletem a realidade diria dos tribunais superiores e STF.

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4. RESULTADOS 4.1. Consideraes iniciais Na Tabela 1 e no Grfico 1, a seguir, esto demonstrados os dados coletados sobre a evoluo do crescimento do nmero de combinaes de Fonte/Vinculao dos tribunais superiores e STF no perodo de 1996 a 2008. No primeiro momento, sero destacados os valores absolutos relativos ao crescimento das combinaes de Fonte/Vinculao. Em segundo lugar, dar-se- nfase s variaes dessas combinaes, bem como a regularidade de ocorrncia dessas combinaes no perodo considerado, objetivando uma anlise do porqu dessas ocorrncias e suas implicaes para os tribunais individualmente considerados e em conjunto.

25

20 19 17 16 15 12 10 9 8 7 6 5 4 2 1 0 1996 1997 1998 1999 2000 STF 2001 STJ 2002 STM 2003 2004 TSE 2005 TST 2006 2007 3 2 1 3 2 1 3 2 4 3 5 4 3 8 7 7 6 5 4 12 12 11 10 10 10 9 10 9 8 9 7 6 15

20

14 13 12 9 6 12 11 10

2008

Grfico 1: Evoluo do nmero de combinaes de Fonte/vinculao nos tribunais superiores e STF. Fonte: Tabela 1

Anos 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 1 1 1 2 4 3 5 3 6 8 STF 2 2 1 3 6 4 5 10 13 16 STJ 2 3 2 7 12 12 8 4 9 9 STM 2 2 2 8 9 7 10 4 5 4 TSE 2 2 3 12 19 11 15 7 10 10 TST Tabela 1: Nmero de combinaes de Fonte/Vinculao no perodo entre 1996 e 2008. Fonte: Tabela elaborada pelo autor com dados extrados do SIAFI. Tribunal

2006 9 17 7 6 9

2007 6 12 9 9 9

2008 12 20 11 10 14

A anlise do Grfico 1 permite algumas inferncias diretas e significativas. A que mais se destaca a constatao da tendncia de crescimento do nmero de novas combinaes de

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Fonte/Vinculao de Pagamento no perodo considerado, apesar de que, em alguns anos, o nmero de combinaes ter sido menor do que em anos precedentes. Ainda, apesar da notria discrepncia dos dados em relao aos tribunais, exceo feita ao perodo de 1996 a 1998, possvel verificar uma ondulao semelhante para o conjunto de dados nele inscritos, apesar da distoro dos dados referentes ao TSE. Tal tendncia de crescimento aparentemente no casual, e ser mais bem delineada na seo Discusso. 4.2. Detalhamento das combinaes de Fonte/Vinculao no STJ Apenas considerando o aspecto visual do arranjo temporal das combinaes de Fonte/Vinculao identificamos duas principais ocorrncias que melhor caracterizam os dados tabulados. Em primeiro lugar, est a ausncia de homogeneidade no crescimento das combinaes; em segundo, em contraponto primeira caracterstica, constata-se que a nica combinao que se apresenta em todo o perodo considerado 0100-310 Pagamento Pessoal Ativo. Isso significativo.
1996 1997 1998 1999 2000 2001
0100-140

2002
0100-140

2003
0100-140 0100-141

2004
0100-140 0100-141

2005
0100-140 0100-141

2006
0100-140 0100-141

2007
0100-140 0100-141

2008
0100-140 0100-141 0100-306 0100-309 0100-310 0100-340 0100-344 0100-400

0100-310

0100-310

0100-310

0100-310

0100-310

0100-310

0100-310

0100-310 0100-340

0100-310 0100-340 0100-400 0100-412 0100-500 0100-510 0150-400 0150-500

0100-310 0100-340 0100-400 0100-412 0100-500 0100-510 0150-400

0100-310 0100-340 0100-400 0100-412 0100-500 0100-510 0127-400 0150-400

0100-310 0100-340 0100-344 0100-400 0100-412 0100-510 0127-400 0150-400

0100-500

0100-500

0100-500

0100-500 0100-510

0100-510 0127-400 0150-400 0151-400 0151-510 0153-310 0156-310 0169-310 0175-400

0150-500

0150-500

0153-310 0156-310 0156-310 0156-500 0169-310 0175-310 0177-190 0177-310 0177-500 0190-190

0153-310 0156-310 0169-310

0153-310 0156-310 0169-310

0156-310 0169-310

0177-500 0190-190

0190-190 0190-970 0190-987

0190-988 0199-310 0199-310 0199-500 0199-500 0353-310 0353-310 0353-310

0190-988

0190-988

0300-140 0353-310 0375-400

10

13

16

17

12

20

Tabela 2: Detalhamento das combinaes de Fonte/Vinculao ocorridas entre 1996 e 2008 no STJ. Fonte: Tabela elaborada pelo autor com dados extrados do SIAFI.

Como discusso preliminar, enfatizamos que, semelhana da despesa com pessoal, que de execuo regular no tempo sem soluo de continuidade, e sem levarmos em conta o

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fato de ser obrigatria ou discricionria, existem outras despesas com as mesmas caractersticas, como por exemplo, as despesas com custeio que, a partir de 2000, receberam trs combinaes de Fonte/Vinculao: 0100-500 Custeio e Investimento, no utilizada a partir de 2006, a 0156-500 - Custeio e Investimento, empregada apenas em 2000 e a 0199500 - Custeio e Investimento, para os anos de 2000 e 2001. O que essas variaes indicam? Seriam necessidades especficas desses anos, para esse tipo de despesa, em determinado rgo? Se as criaes de combinaes de Fonte/Vinculao de pagamento so produtos de atos pensados e estruturados da SOF/MP, o que falhou? Se que houve falha? Por que essas combinaes foram deixadas de lado? As despesas foram adequadamente executadas e registradas nessas combinaes? A UG foi previamente (ano anterior) informada da implementao dessas combinaes? A UG ter que realizar procedimentos simples ou complexos, ou ser tudo automtico para que, no ano seguinte: (i) sejam extintas essas fontes; (ii) liquidados e pagos os Restos a Pagar executados nessas combinaes; e (iii) ajustados os saldos oramentrio e financeiro s novas combinaes? Se no for possvel o ajuste completo dessas diferenas, as unidades ficaro sujeitas s inconformidades? Esse nmero de Fontes/Vinculaes favorece o planejamento plurianual e a programao oramentria e financeira do rgo e seus respectivos controles de execuo? Como vemos, so muitas as questes. 4.3. Dificuldades especficas Preliminarmente, deve-se ter o cuidado, ao interpretar os dados, em no nos perdemos em discusses excessivamente tcnicas, sobre esse ou aquele aspecto, procurando, sempre que possvel, ter em mente que o instrumental tcnico-normativo colocado disposio dos tribunais deve refletir um planejamento prvio que crie condies para que os mesmos bem executem seus papis institucionais. Oportuno salientar que embora tenha havido um grande crescimento das combinaes de Fonte/Vinculao de Pagamento entre 1996-2008, no h como afirmar que isso deva continuar a ocorrer com essa intensidade. De qualquer maneira, conveniente a anlise desse crescimento at 2008, pois com isso, pode-se ter uma compreenso mais clara da conjuntura atual dos tribunais em funo desse item do universo oramentrio. Com esse entendimento, observamos que o crescimento do nmero de combinaes de Fonte/Vinculao passou de 2 para 20 no perodo considerado, evidenciando uma tendncia de crescimento da ordem de 1,69 combinaes novas por ano (mdia simples).

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25 20 15 13 10 5 2 0 2 3 1 6 4 5 4 10 16 17 12 STJ 20

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Grfico 2: Evoluo das combinaes de Fonte/Vinculao ocorridas entre 1996 e 2008 no STJ.

Em princpio, apenas com essa informao, poderamos conjecturar que nada h a de estranhar, posto a necessidade de identificar de fato as fontes de financiamento dos gastos pblicos e suas efetivas alocaes, pois conforme mencionado no item 2.6, para Feij, Pinto e Mota (2006, p.158/160) a [...] Vinculao de pagamento de pagamento um conceito que passou a integrar o Siafi no final da dcada de 90. [...] Nesse contexto foi criada uma codificao para carimbar os recursos que so liberados para os rgos e conhecer melhor o tipo de despesa que est sendo paga quando de sua sada da Conta nica do Tesouro[...] (destaque nosso). Conhecer melhor aqui entendido como um dos elementos bsicos necessrios prestao de contas dos gestores do errio, sendo o registro de tudo aquilo que foi executado em nome do interesse pblico. No entanto, muitas das dificuldades encontradas pelos gestores reside no veloz crescimento dessas Fontes. Para melhor compreenso sobre essas dificuldades encontradas pelos tribunais em seu dia-a-dia, algumas das indagaes levantadas no item 4.2 sero mais detidamente abordadas, em relao ao STJ, podendo e devendo, tais questionamentos serem extrapolados aos demais tribunais superiores e STF. 4.4. O que essas variaes indicam? O que se pondera at que ponto essa proliferao de combinaes de Fonte/Vinculao de pagamento so indicadores do respeito ao princpio da transparncia e da prestao de contas dos gastos pblicos e, a partir de que momento, comea a obstaculizar a prpria manifestao do vrios entes/rgos da administrao pblica, e o STJ

29

em particular. De tal sorte que sejam criados entraves ao atendimento dos princpios da eficincia e economicidade, to caros a administrao pblica quanto aqueles primeiros. De fato, o conjunto elevado de Fonte/Vinculao impacta o dia-a-dia dos gestores na setorial do STJ. Mesmo sem considerar nenhuma outra informao, foroso perceber que a cada nova combinao, necessariamente surge uma gama elevada de controles inerentes programao/execuo oramentria e financeira acarretando aumento de custos e de tempo para execuo das tarefas. 4.5. Inadequao dos sistemas colocados disposio dos tribunais. SIAFI Parte das dificuldades que os tribunais encontram em seu dia-a-dia deve-se a inadequao dos sistemas colocados sua disposio. Claro que, regra geral, o SIAFI instrumento de grande importncia na conduo da administrao financeira da Unio. Mas ainda carece em oferecer tratamento diferenciado para os Poderes constitudos, colocando todos em rotinas comuns, que tm como base procedimentos que visam a atender prioritariamente s necessidades operacionais do Executivo, descuidando do dia-a-dia dos demais Poderes. Esse perfil do SIAFI implica enormes custos operacionais dos gestores toda vez que se altera alguma rotina no sistema. Devido ausncia de um processo de discusso preliminar3 a cerca de tais alteraes, os gestores, invariavelmente, vem-se freqentemente frente a situaes novas, para as quais tm que remodelar seus procedimentos operacionais. Quando essas alteraes ocorrem em um ambiente que tem por objetivo o estabelecimento de rotinas que deveriam guardar substancial consistncia no tempo e no espao, resta fcil intuir o elevado grau de energia que os gestores despendem a fim de se adequarem a essas alteraes. Cabe salientar que no se deve confundir o estabelecimento de rotinas com a definio de polticas de administrao pblica. Estas podem e devem ser mutveis, a fim de sempre atenderem ao interesse pblico maior; j as rotinas, no, necessariamente. Assim, uma rotina de processamento oramentrio/financeiro pode atender eficientemente, a variadas polticas pblicas de variados rgos. SIDOR Discusso mais aprofundada sobre o SIDOR encontra-se na seo 5.5.

4.6. Engessamento oramentrio/financeiro?

Vide item 2.7.

30

As dificuldades anteriormente expostas no se resolvem pelo simples fato de o SIAFI, eventualmente, vir a ter melhorias significativas de ordem tcnica. Fato bem longe de se concretizar em face da velocidade de incremento de melhorias no SIAFI, observadas desde a sua implementao. notria a percepo de que o excesso de Fonte/Vinculaes de pagamento encontra fundamento em outra seara. Nesse sentido, em 2007, os Poderes Judicirio e Legislativo ao realizarem a primeira consulta no SIAFI, na conta de disponibilidade oramentria 292110000, visualizaram essa tela.
__ SIAFI2007-CONTABIL-DEMONSTRA-CONRAZAO (CONSULTA RAZAO POR C. CONTABIL)_____ USUARIO : OPERADOR PAGINA : 1 UG EMITENTE : 000000 - TRIBUNAL GESTAO EMITENTE : 00001 - TESOURO NACIONAL POSICAO : JANEIRO CONTA CONTABIL : 292110000 - CREDITO DISPONIVEL CONTA CORRENTE 1000112010000000031909205 1000112010000000031910000 10001120100000000319113E 10001120100000000319113ES 1000112010000000031911303 1000113010000000031900000 10001130100000000319008E 1000113010000000031900801 1000113010000000031900805 10001130100000000319011E SALDO EM R$ 0,00 963.076,00 C 0,00 0,00 0,00 109.232.336,11C 0,00 0,00 0,00 0,00 CONTINUA ... PF1=AJUDA PF2=RAZAO PF3=SAI PF7=RECUA PF8=AVANCA PF12=RETORNA Figura 1: Tela do SIAFI inicial em 2007 evidenciando as classificaes EN e ES. Fonte: Dados do SIAFI modificados pelo autor.

Onde, E

significa

O ESSE CIAL sigla grafada como EN a fim de no haver

confuso com NE Nota de Empenho; e, ES ESSE CIAL. Note-se que o oramentrio foi liberado na classificao oramentria at Modalidade de Aplicao. No entanto, para os tribunais fazerem uso de seu oramento que j havia passado por todo o processo de planejamento, discusso, deliberao e aprovao no ano anterior deveria ainda, ser classificado em Essencial ou No-Essencial. Essa inovao dos setores competentes pela liberao do oramento sofreu severas crticas por parte do Judicirio e do Legislativo, no apenas pela majorao desnecessria do custo operacional que essas realocaes demandariam, bem como pela afronta autonomia administrativa e financeira desses Poderes.

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Quanto ao primeiro aspecto, majorao operacional, basta evidenciarmos a seguinte mensagem.


__SIAFI2007-ADMINISTRA-COMUNICA-CONRECMENS (CONSULTA MENSAGENS RECEBIDAS)____ Usuario: OPERADOR Mensagem: 2007/0002572 Emissora 170999 COORDENACAO GERAL DE CONTABILIDADE de 02/01/07 as 08:54 por RESPONSVEL Pag. 01/01 Assunto: CONTABILIDADE DO SUBITEM DA DESPESA-A PARTIR DO EXERCICIO DE 2007 Texto : INFORMAMOS A TODOS OS GESTORES QUE, EM 2007, OS DETALHAMENTOS DE ORCAMENTO (DETAORC) E AS DESCENTRALIZACOES DE CREDITO (NC) NAO DEVEM SER FEITAS NO SUBITEM "ES", NESSE PRIMEIRO MOMENTO. ISSO SE DEVE AO FATO DE QUE AS CONTAS DE DESPESA CONSIDERADAS ES SENCIAIS AINDA NAO TIVERAM O INDICADOR ALTERADO PARA "ES" NA TRANSACAO >CONCONTA, NO SIAFI 2007. ASSIM, EM 2007, DEVEM SER UTILIZADOS SUBITENS ESPECIFICOS, "EN" OU "00", ESTE QUANDO FOR O CASO, NA DETAORC. QUANDO A TABELA FOR DEVIDAMENTE ATUALIZADA, SERA ENVIADO NOVO COMUNICA PARA QUE SEJA ADOTADO O PROCEDIMENTO NORMAL, POSSIBILITANDO O CONTROLE DA ESSENCIALIDADE. ATENCIOSAMENTE, GENOC/CCONT/STN

PF3=SAI PF5=IMPRIME P12=RETORNA Figura 2: Tela do SIAFI evidenciando mensagem da CCONT informado sobre a impossibilidade de efetivar rotinas. Fonte: Dados do SIAFI modificados pelo autor.

Ou seja, os sistemas no estavam adequadamente estruturados para atender s novas exigncias. No foi apenas esse COMUNICA que sanou todas as dvidas, ocorreram inmeras consultas internas nos tribunais, a fim de os gestores interpretarem e tomarem suas decises frente nova situao. Da mesma forma, inmeras consultas externas foram realizadas aos setores do Poder Executivo, responsveis por essa iniciativa, com aquele mesmo objetivo. Quanto ao aspecto da legitimidade, tem-se, pelo senso comum, que no so apenas normas efetivas que legitimam esse ou aquele ato, mas sua adequao s necessidades do universo onde essas normas sero aplicadas. No caso concreto, fosse essa nova determinao legitimada, no apenas pelas normas que a criaram, mas por sua adequao ao universo oramentrio do Judicirio e do Legislativo, certo que no cairia em desuso, como caiu, antes mesmo de encerrar-se o primeiro semestre.

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Da experincia, identifica-se notrio empirismo por parte dos setores do Executivo responsveis pela lide oramentria, em contraponto ao princpio da oramentao4. Em sntese, conforme salientado no item 2. Referencial Terico e subitens, a manipulao das normas e dispositivos para os que lidam com o processo oramentrio deve ser de tal sorte que no obstaculize o dia-a-dia e planejamento estratgico de alguns entes/rgos, em benefcio de outros. 4.7. Os fundamentos da implementao de Fonte esto sendo adequadamente empregados pela SOF/MP e ST /MF? Situao vivida pelo STJ indica que no. O 2 do art. 98 da CF/88 expressa:
2 As custas e emolumentos sero destinados exclusivamente ao custeio dos servios afetos s atividades especficas da Justia. (Includo pela Emenda Constitucional n 45, de 2004).

Aparentemente nada mais factvel e lgico, carecendo apenas de regulamentao e implementao. Ocorre que, em 2006, quando foi disponibilizada essa de Fonte de Recursos, com Vinculao de pagamento 400 ao STJ, este no recolhia custas judiciais. Apenas a partir de maro de 2008, em decorrncia da Lei n 11.636/2007, respeitado o disposto no alneas b e c do inciso III do caput do art. 150 da Constituio Federal, o STJ passou a faz-lo. Evidencia-se dessa forma um anacronismo em relao implementao dessa Fonte/Vinculao de Pagamento e a real necessidade do rgo em dispor da mesma para executar suas atribuies. Pode-se concluir que tal evento constitui uma liberalidade ou, no mnimo, uma impreciso da SOF/MP e STF/MF que, a pretexto de realizar seus papis institucionais, acabam por alocar elemento estranho ao arcabouo normativo que regia h poca o arcabouo oramentrio do STJ. 4.8. Fontes/Vinculaes de pagamento que foram retiradas do SIAFI. As dificuldades mais freqentes frente a uma combinao de Fonte/Vinculao de Pagamento relacionam-se a ajustes que devem ser realizados no exerccio seguinte no caso da suspenso, sem aviso prvio, do uso daquela combinao. Pontualmente, mencionam-se os cancelamentos dos empenhos realizados em determinada Fonte; os ajustes dos saldos provenientes daqueles cancelamentos; o acerto dos saldos financeiros que foram colocados

Vide item 2.7.

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em contas de transio na virada do exerccio (pela STN), para que, ao incio do prximo ano, serem realocados para outras Fontes de Recursos e Vinculaes de pagamento. Deve-se mencionar que, cada procedimento desse tipo, precedido por uma srie de consultas com os ministrios responsveis pelo oramento da Unio, e as operaes realizadas com base nessa interao, em no raras vezes, no so consensuais. 4.9. Esse nmero de Fontes/Vinculaes favorece o planejamento plurianual e a programao oramentria e financeira do rgo e seus respectivos controles de execuo? Nas etapas de planejamento plurianual e de controle da execuo, a multiplicidade de Fontes de Recursos, com suas variadas Vinculaes de Pagamento, oneram os custos operacionais relacionados a esses estgios do processo oramentrio. Por exemplo, em 2005, o gestor do STJ no tinha como prever que lhe seria disponibilizada a Fonte 0127-400. Apenas aps consulta Coordenao Geral de Contabilidade CCONT/STN, foi elucidado que a referida fonte poderia atender a qualquer despesa corrente. Ora, a conseqncia lgica desse fato facilmente percebida: o gestor diante da inconstncia na manuteno das Fontes de Recursos, trabalha sempre com expectativas, nunca tendo a certeza se adviro ajustes oramentrios e financeiros a serem realizados ao iniciar cada ano. Dessa forma, no consegue ter um horizonte homogneo, no decorrer dos anos, consistente com planejamento de mdio e longo prazo. Em socorro a essa tese, a Tabela 2 desfaz qualquer dvida. Nela evidencia-se a total irregularidade no perfil histrico das Fonte/Vinculaes de pagamento, exceo feita a 0100310 PAGAMENTO DE PESSOAL.

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5. A LISE E DISCUSSO 5.1. Anlise comparativa das combinaes de Fonte/Vinculao dos tribunais superiores e STF para o ano de 2008

Esse item significativo. Atualmente, seria razovel supor que, com a vasta base normativa, conceitual, doutrinria relativa oramentao existente no Brasil, dever-se-ia disponibilizar aos tribunais superiores e STF o que h de melhor em termos de instrumental para bem orientar, registrar e evidenciar (prestar contas) os recursos colocados disposio desses rgos. A Tabela 3 evidencia as coincidncias de Fonte/Vinculao de pagamento nos tribunais superiores e STF em 2008.
STF STJ 0100-140 0100-141 0100-306 0100-309 0100-310 0100-340 0100-344 0100-400 STM TSE TST Coincidncias

0100-306 0100-310

0100-306 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 - PAGAMENTO PESSOAL

0100-400

0100-400 0100-500

0100-400

0100-400 0100-412 0100-510 0127-400 0150-400 0151-310 0151-510

0100-400 CUST./INVEST. C/EXIG. EMP.

0100-510 0127-400

0100-510 0127-400 0150-400 0151-400 0151-510 0153-310 0156-310 0169-310 0175-400

0127-400 0150-400 0151-400 0153-310

0100-510 0127-400 0150-400 0151-400

0127-400 CUST./INVEST. C/EXIG. EMP.

0151-400 0151-510 0153-310 0156-310 0169-310 0175-400

0169-310 0177-500 0190-190

0156-310 0169-310

0190-987

0190-970 0190-987

0190-187

0190-970 0190-987 0190-990

0190-970 0190-988 0190-990

0300-400 0375-400

Tabela 3: Comparao entre as combinaes de Fonte/Vinculao de pagamento ente os tribunais superiores e STF, em 2008. Fonte: Tabela elaborada pelo autor com dados extrados do SIAFI.

As informaes da tabela evidenciam elementos contraditrios com a suposio levantada anteriormente, pois apenas trs combinaes de Fonte/Vinculao de pagamento so comuns aos cinco rgos em 2008.

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Antes de prosseguirmos, convm relembrarmos o que j foi mencionado. Com exceo dos diferentes tipos de processos que caracterizam cada um desses tribunais, no mais, seus aspectos administrativos e oramentrios guardam elevadssimo grau de coincidncia. Dessa forma, seria de se esperar uma coincidncia bem maior de Fonte/Vinculao de pagamento. Diante desse cenrio possvel exercitar o questionamento construtivo. Sendo assim: 1. A no ocorrncia de determinada combinao de Fonte/Vinculao de pagamento, em 2008, em determinado rgo sinal de que ela no tenha sido utilizada anteriormente, por impossibilidade de qualquer sorte? A resposta negativa. Haja vista que a combinao 0153-310, ausente em 2008 no TST (ver Apndice IV), j foi empregada nesse tribunal em 2000, e de 2002 a 2005; 2. As fontes 0100-400 e 0127-400 versam sobre as despesas com custeio e investimento com exigncia de pagamento, respectivamente. Cabe indagar: os tribunais no poderiam, por exemplo, optar por executar suas despesas correntes com a Fonte 0100, posto que mais adequadas para as imprevisibilidades com as quais os gestores se deparam, e utilizar a Fonte 0127 para as despesas com investimento, de tal sorte que potencialize seus planejamentos e controles de mdio longo prazo? Entendemos que sim. Tudo dependeria de planejamento anterior coordenado com a SOF/MP e STN/MF. 5.2. Pontos Fortes do sistema a serem reforados Proposta bsica No difcil em discusses de temas especficos a perda da viso geral do universo onde esse tema est inserido. Tal ocorrncia minimiza o impacto que se pretende dar s propostas e solues eventualmente apresentadas. oportuno, ento delinearmos, mesmo que esquematicamente, uma viso do universo da lide oramentria, mais atinente aos tribunais superiores e STF, e rgos do Poder Executivo diretamente vinculados ao planejamento, execuo e controle dos oramentos dos tribunais. Um fluxograma oramentrio compatvel com esse universo pode ser assim representado:

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STN/MF

SOF/MP CNJ

STF

STJ

STM

TSE

TST

Figura 3: Fluxograma simplificado do processo oramentrio no mbito tribunais superiores e STF, MP/SOF, STN/MF e CNJ.

Percebe-se que mesmo essa viso simplificada evidencia intrincada ramificao do processamento oramentrio dos tribunais superiores e STF. de se notar a possibilidade de haver duplo canal de fluxo de dados e informaes, com possibilidade de rudos de comunicao. As linhas contnuas evidenciam maior intensidade na troca de informaes e tomadas decises de ordem deliberativa e executiva. As pontilhadas indicam a existncia dos canais de comunicao, no entanto, desprovidos de consistncia significativa para os prprios rgos, individualmente considerados, como para as decises do Judicirio, tomadas em conjunto. Como cenrio vivel de um universo que atenda a algumas das premissas propostas no presente trabalho, teramos a representao dada pela Figura 4 e pelos dados da Tabela 4. Nessa configurao, tem-se como premissa que as estruturas funcionais dos tribunais superiores e do STF, pelo fato de possurem inmeros pontos coincidentes, sejam pontos fortes a serem explorados pelos prprios rgos, nas fases de elaborao, aprovao, execuo e controle das leis oramentrias. Necessrio, ainda, a incluso do CNJ como elemento agregador das propostas dos tribunais isoladamente, sintetizando-as em uma proposta oramentria do Poder Judicirio Federal. Essa etapa, no que se refere, especificamente, ao ambiente interno ao Judicirio Federal uma das mais crticas, pois para muitos gestores e equipes dos tribunais, tal sistemtica representaria perda de autonomia desses rgos. Tal preocupao padece de maiores fundamentaes, posto que cada tribunal representa uma parcela especfica e

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integrada a um Poder maior, no caso, o Poder Judicirio Federal, e suas aes tm que estar em sintonia com uma orientao nica, embora particularizada em aes especficas, desenvolvidas por tribunais distintos.

STN/MF

SOF/MP

CNJ

STF

STJ

STM

TSE

TST

Figura 4: Fluxograma simplificado do processo oramentrio no mbito tribunais superiores e STF, MP/SOF, STN/MF e CNJ, no novo cenrio proposto.

STF 0100-310 0100-400 0127-400 0150-400 0169-310 0175-400

STJ 0100-310 0100-400 0127-400 0150-400 0169-310 0175-400

STM 0100-310 0100-400 0127-400 0150-400 0169-310 0175-400

TSE 0100-310 0100-400 0127-400 0150-400 0169-310 0175-400

TST 0100-310 0100-400 0127-400 0150-400 0169-310 0175-400

Coincidncias PAGAMENTO PESSOAL CUST./INVEST. C/EXIG. EMP. CUST./INVEST. C/EXIG. EMP. CUST./INVEST. C/EXIG. EMP. PAGAMENTO PESSOAL CUSTEIO/INVEST. C/EXIG. DE EMPENHO

Tabela 4: Combinaes de Fonte/Vinculao em um cenrio hipottico. Fonte: Proposta do autor.

Prosseguindo, evidenciamos uma substancial alterao no fluxo do processo oramentrio nos tribunais superiores e STF. Note-se que o canal predominante no sentido dos rgos para o CNJ. Esse primeiro trecho particularmente importante na fase de elaborao das propostas oramentrias dos tribunais. Homogeneizadas na forma de uma proposta oramentria do Poder Judicirio, seriam ento levadas negociao com o Poder Executivo, representado pela SOF e SPI/MP e STN/MF. Embora no representado na figura, a mesma lgica poderia ser empregada em relao defesa da proposta junto ao Congresso Nacional. Anote-se que no seria excludo o contato direto dos tribunais com a SOF/MP e STN/MF, representado pelas linhas tracejadas. Isso, contudo, daria muito mais para questes de mero expediente.

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Somem-se os novos dados evidenciados na Tabela 4. O resultado seria um planejamento estratgico otimizado por parte dos tribunais superiores e STF, incluindo obviamente, o planejamento oramentrio, com repercusses positivas sobre a execuo, controle e prestao de contas. Algumas resistncias devem ser vencidas a fim de que os tribunais superiores e STF possam apropriar-se dos benefcios potenciais a serem auferidos em decorrncia da incluso do CNJ nessa nova sistemtica. Conforme j mencionado nesta seo, anteriormente. Talvez, a maior de todas, seja a resistncia cultural. Nesse sentido, devemos entender aquelas prticas, a que esses tribunais esto habituados por serem Unidades Oramentrias autnomas de, histrica e autonomamente, executarem todas as etapas de negociao com os Ministrios do Planejamento, Fazenda e Congresso Nacional, bem como seus planejamentos e execues oramentrios e financeiros. Sem dvida, um processo dramtico, que passa inicialmente pela alterao de foco do trabalho individualizado, e rduo, de cada tribunal, para uma ao mais conjunta na questo oramentria, tendo o CNJ como agente aglutinador. 5.3. Oramentao nos Tribunais Superiores e STF Outra proposta para a amenizao da problemtica do excesso de combinaes de Fonte/Vinculao, entre outras dificuldades atualmente impostas aos tribunais superiores e Supremo Tribunal Federal, a incorporao, por parte desses, e dos Ministrios envolvidos no processo, do conceito de oramentao5. J abordado em suas linhas gerias no Referencial Terico, convm esclarecer de como se daria o emprego desse conceito no universo dos tribunais superiores e STF. Embora esse conceito seja de emprego amplo, a proposta aqui suscitada est direcionada s etapas intermedirias do processo oramentrio dos tribunais. Tomemos como exemplo o planejamento de mdio e longo prazo dos tribunais, relacionados a projetos e obras. Embora seja uma etapa tipicamente interna, entendida como de alada prpria de cada rgo, tem-se que, mesmo decises iniciais de cada tribunal, tendero a passar por uma modulao inicial junto ao Conselho Nacional de Justia. Entre outras razes bvias, visando retirar do projeto esforos repetitivos, j desenvolvidos por outros tribunais e acrescentar experincias que j obtiveram sucesso em outras casas do Poder Judicirio Federal. Isso faria com que a nova proposta, agora incorporada ao planejamento de mdio e longo prazo do Judicirio Federal, dotaria o rgo de maior fora na negociao

Vide item 2.7.

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seguinte a ser desenvolvida com as equipes da SOF/MP, SPI/MP e STN/MF, e em seguida com as casas do Congresso Nacional. A mera suposio dessa estrutura no processo oramentrio permite vislumbrar uma execuo, controle e prestao de contas mais efetiva e menos onerosa. O conceito que se quer ver aplicado discusso do processo oramentrio no estaria completo se no previsse a participao dos diversos setores da sociedade. Para o presente trabalho, deve-se entender como proposta dos tribunais, aquela que j foi previamente confeccionada considerando os dados obtidos pelos diversos sensores que os rgos do Judicirio Federal hoje possuem. Entre eles esto suas Ouvidorias, Corregedorias, eventos especficos constitudos para permitir a participao direta seja da comunidade em geral ou setores especficos da sociedade. Esta, por fim, ter ainda participao no processo quando de sua apreciao nas Casas do Congresso Nacional, diretamente e por seus representantes eleitos para esse fim. Um observador menos atento poderia questionar que isso j ocorre atualmente, ao que teria como resposta a afirmao que toda essa sistemtica , eventualmente, acionada. Ainda no regra geral. O que predomina atualmente no universo dos tribunais superiores e STF so prticas muito mais prximas ao conceito do oramento incremental, onde se espera para o prximo ano, continuidade do orado para o ano corrente, com pequeno acrscimo de ordem qualitativa e quantitativa. Temos que o emprego sistemtico da oramentao, no universo em discusso, deva redundar em uma modelagem do complexo oramentrio formado pelos tribunais superiores e STF, SOF/MP, SPI/MP, STN/MF e CN, prximo ao apresentado na Figura 4. Como elemento final desse item, enfatizamos que um dos elementos centrais do conceito da oramentao reside no fato de que as partes envolvidas no processo aceitaro concesses e solicitaes mtuas, com objetivo de chegarem a um consenso. Parece clara a percepo de que de nada valeria a discusso anterior se o conjunto dos rgos do Poder Executivo envolvidos nos processo oramentrio no acatassem os princpios at aqui evidenciados. A observao do grau de aceitao dos princpios da oramentao, no universo oramentrio dos tribunais superiores e STF, por parte desses rgos evidenciar o quanto da autonomia e independncia entre os Poderes constitudos est sendo empregado nessa lide.

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5.4. Proposta de detalhamento da Fonte na liberao da cota No jargo oramentrio, ao rodar a Fita SOF esta detalha o oramento at o nvel de modalidade de aplicao. Assim, como exemplo, a dotao para despesas de pessoal, na modalidade de aplicao direta, tem a seguinte classificao segundo a natureza: 3.1.90.00.00 No caso da execuo da despesa com pagamento de pessoal ativo, a classificao incorpora o elemento de despesa. Assim: 3.1.90.11.00 Vencimentos e Vantagens Fixas Pessoal Civil A efetiva apropriao da despesa d-se com a incluso do subelemento: 3.1.90.11.01 Vencimentos e Salrios Logo, no tocante ao lado oramentrio da despesa nada a acrescentar. E no lado do financeiro? Teramos, ento, quando da liberao da cota financeira mensal at mesmo sem reduo do nmero de fontes o seguinte: 100 Recursos Ordinrios Acompanhando a etapa final da apropriao da despesa teramos a vinculao do financeiro apenas nesta etapa: 100 - 310 Pagamento Pessoal ou, 100 - 400 Custeio/Investimento com Exigncia de Empenho ou, 100 - 510 Custeio Pagamento Pessoal/Auxlios Esse simples procedimento demonstraria que o Poder Executivo no estaria, de fato, tentando direcionar o dia-a-dia dos tribunais superiores e STF, carimbando preliminarmente o financeiro com Vinculaes de pagamento, em excesso, j na liberao das cotas. Da mesma forma, permitiria uma maior agilidade operacional aos mesmos, atendendo ao princpio da flexibilizao da execuo oramentria e minimizaria a possibilidade de inverso financeira entre combinaes de Fonte/Vinculao, e seus onerosos procedimentos de acertos. Quanto a esse ltimo aspecto, podemos mencionar que devido s caractersticas do SIAFI, existe a possibilidade de que determinada despesa ter seu oramentrio apropriada em uma Fonte e ter seu financeiro liberado em outra Fonte, pois o sistema no vincula automaticamente o oramentrio que foi apropriado ao financeiro a ser utilizado. Quando tais procedimentos so executados por setores prximos, ou pelo mesmo setor, essa ocorrncia pode ser minimizada; porm quando o so por setores diferentes, sem contato operacional direto, e que trabalham com grande nmero de processamentos dirios, como o caso dos

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tribunais superiores e STF, as chances dessas inverses, no cenrio atual do conjunto de combinaes de Fonte/Vinculao de pagamento, potencializada, e no raro sua ocorrncia. Em curso de atualizao ministrado por Gilvan da Silva Dantas, integrante da cpula operacional da STN, em 2008, foi informado pelo instrutor que o subsistema do SIAFI que processa a folha de pagamento da Unio, o ATUFOLHA, a partir de outubro do ano corrente, seria dotado da caracterstica de vinculao automtica entre o oramentrio e o financeiro. Dessa forma, a partir do momento que a equipe do tribunal apropriasse o oramentrio da folha de pagamento de pessoal, o prprio sistema trataria de segregar o financeiro na Fonte/Vinculao adequada. Tal fato no se verificou, contudo, demonstra que os problemas que deram suporte tentativa so de tal forma significativos, que justificam uma remodelao do SIAFI a fim de minimizar o nmero de suas ocorrncias. Em sntese, as propostas atendem perfeitamente a todos os mesmos princpios da administrao pblica empregados pela SOF/MP ao liberar a fita com o oramento aos tribunais, alm do que facilitaria o cumprimento das prestaes de contas. 5.5. SIDOR O aspecto aqui enfatizado do SIDOR no reside em suas caractersticas e dificuldades de operao, mas da potencialidade que encerra em seu conceito, para fins de minimizao das dificuldades aqui questionadas. Em resumo, aps a coleta dos dados pelas setoriais e consolidao pela SOF/MP, gerase a proposta oramentria para o ano seguinte. Na discusso em andamento, interessa o Anexo III onde, entre outras informaes, temos os QDD Quadros Demonstrativo de Despesa dos rgos integrantes do Oramento da Unio. No QDD, os programas e aes aparecem com suas respectivas Fontes de Recursos. Surgem nesse momento alguns questionamentos. Se, nesse passo do processo oramentrio, j possvel a identificao das Fontes de Recursos, no poderia o mesmo ocorrer em relao s vinculaes de pagamento. A incluso desse indicador auxiliaria os gestores no preparo dos lanamentos, registros e condutas que devero tomar a fim de impedir que haja solues de continuidade ou necessidades de ajustes, de ltima hora, na execuo oramentria e financeira. O preparo dessas informaes dar-se-ia por volta de quatro meses antes de encerrar o exerccio corrente, diferentemente do que ocorre hoje, em que as necessidades de ajustes, na execuo oramentria/financeira, somente sero conhecidas ao iniciar o novo exerccio.

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6. CO SIDERAES FI AIS Em sntese, o presente trabalho demonstrou que o mecanismo de Fonte/Vinculao de pagamento foi institudo para servir de canal de execuo das aes oramentrias dos gestores no caso especfico, dos tribunais superiores e STF assim como favorecer o cumprimento ao princpio da prestao de contas por parte daqueles. Tratou-se de evidenciar que a instituio desse mecanismo no demonstra uma operacionalidade tal, que evidencie ser dotada de sistematizao compatvel com os princpios do planejamento compartilhado e preliminar para sua implementao. Tal conduta, implica nus excessivo aos gestores dos tribunais, notadamente os relacionados com a programao de suas disponibilidades oramentrias, financeiras, aes especficas anuais e planejamentos de mdio e longo prazo. Tais dificuldades aliam-se a outras de ordem conjuntural relacionadas ao trabalho individualizado de cada tribunal, que apenas buscam, subsidiariamente, apoio do CNJ, ou quando por este so acionados, nas questes oramentrias. Isso caracteriza uma no uniformidade no trato da lide oramentria dos tribunais junto aos setores do Executivo responsveis pelo oramento da Unio. Em face do cenrio delineado como tendo pontos de questionamentos passveis de modulao, o presente trabalho prope alternativas especficas e outras conjunturais com objetivo de dar maior consistncia ao processo. So exemplos de alternativas: a liberao do financeiro aos tribunais apenas com a Fonte de Recursos identificada, deixando o acrscimo da Vinculao de Pagamento para quando do efetivo uso do financeiro e a incluso do CNJ como elemento colimador das propostas oramentrias anuais e plurianuais dos tribunais. O universo onde o tema em pauta est inserido por demais amplo e complexo, mas ainda assim, podemos vislumbrar, alm do que j foi proposto, outros pontos de discusso que podero influenciar positivamente toda a lide oramentria, no apenas dos tribunais superiores, como tambm de outros Poderes. Destacamos, em particular, a carncia de uma discusso mais aprofundada sobre os fatores que levam os assuntos oramentrios a ser desenvolvidos por ministrios distintos (MP e MF). Parece oportuna a verificao se no seria mais lgico que apenas um ministrio ou secretaria, com status de ministrio, tratasse do assunto. Outra questo suscitada neste trabalho se no seria possvel, aos rgos integrantes de determinado Poder, no caso o Judicirio Federal, virem a gozar de maior operacionalidade na movimentao oramentria e financeira entre seus rgos. Hoje, embora possvel, ainda no eficiente, dependendo de inmeros e desgastantes contatos prvios com o MP e MF.

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Um exemplo simples ilustra bem essa questo: na hiptese de um projeto de construo de determinada edificao, orado para tribunal superior, no vir a ser realizado em decorrncia de alterao legal, tais recursos poderiam migrar para o oramento de outro tribunal superior, respeitado as Fontes de recursos, com acerto direto entre os interessados, posto que so partes integrantes de um oramento maior, de um mesmo Poder. Como visto, o universo oramentrio dos tribunais superiores e STF mantm as mesmas caractersticas do oramento da Unio, do qual parte integrante, destacando-se a amplitude e complexidade. Somente com discusses permanentes, srias e construtivas ele estar sempre atualizado de tal sorte que os rgos que o utilizem possam cumprir eficientemente seus papis institucionais.

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7. REFER CIAS BIBLIOGRFICAS

BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Senado, 1988. BRASIL. Ministrio do Oramento e Gesto. Secretaria do Oramento Federal, Manual Tcnico do Oramento MTO. Braslia, 2008. _______. Lei 4.32, de 17 de maro de 1964. Estatui ormas Gerais de Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Disponvel em https://www.planalto.gov.br/ccvi_03/Leis/L4320.htm. Acesso em: 30 nov.2008. ________. Lei Complmentar n. 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. Disponvel em https://www.planalto.gov.br/ccvi_03/Leis/LCP/Lcp101.htm. Acesso em: 30 nov. 2008 ________. Portaria interministerial STN/SOF n 163/2001 (Estabelece a classificao da receita e da despesa a ser utilizada no encaminhamento das contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios). CONTI, Jos Maurcio. A autonomia financeira do Poder Judicirio. 1. ed. MP Editora. 2006. ESAF. Experincias Recentes de Controle Social Sobre o Processo de Oramentao Pblica Municipal no Brasil. Secretaria de Tesouro nacional Escola de Administrao Fazendria. 2006. FEIJ, Paulo Henrique; PINTO, Liane Ferreira; MOTA, Francisco Glauber Lima. Curso de Siafi: uma abordagem prtica da execuo oramentria e financeira. Braslia: Cidade Grfica e Editora, 2006. GIACOMONI, James. Oramento pblico. 14. ed. 2. reimp. So Paulo: Atlas, 2008. MUSGRAVE, Richard A. Teoria das finanas pblicas: teoria e prtica. So Paulo: Atlas, 1974. 2.v.

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Apndice I STF
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

0100-306 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-344 0100-344 0100-400 0100-400 0100-400 0100-400 0100-400 0100-500 0100-500 0100-500 0100-500 0100-500 0100-510 0100-510 0100-510 0100-510 0100-510 0127-400 0127-400 0127-400 0150-500 0150-500 0150-500 0150-500 0151-400 0151-510 0153-310 0156-310

0156-310 0156-310

0156-310

0169-310 0169-310 0169-310 0169-310 0169-310 0175-310 0175-400 0177-500 0177-500

0190-987 0190-988 0190-988 0190-988

0300-140 0300-310 0300-500 1 1 1 2 4 3 5 3 6 8 9 6 12

Tabela 5: Detalhamento de Fonte de Recurso e Vinculao de pagamento no STF entre 2006 e 2008. Fonte: Tabela elaborada pelo Autor com dados extrados do SIAFI.
14 12 10 9 8 6 5 4 2 1 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 1 1 2 4 3 3 6 8 STF 6 12

Grfico 3 - Evoluo das combinaes de Fonte/Vinculao ocorridas entre 1996 e 2008 no STF.

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Apndice II STM
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-400 0100-500 0100-500 0100-500 0100-500 0100-500 0100-500 0100-510 0100-510 0153-310 0100-510 0100-990 0151-310 0151-310 0151-310 0153-310 0153-310 0153-310 0153-500 0153-500 0156-160 0156-310 0156-310 0156-310 0156-500 0156-500 0175-310 0177-310 0177-310 0177-310 0177-500 0177-500 0177-500 0177-500 0177-970 0177-970 0177-500 0156-310 0156-310 0169-310 0156-310 0151-400 0153-310 2005 2006 2007 2008 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-400 0100-400 0100-400 0100-400 0100-500 0100-500 0100-500 0100-500 0100-510 0100-990 0127-400 0127-400 0150-400 0150-400

0190-190 0190-190 0190-190 0190-187 0190-988 0190-988 0190-988 0190-988 0190-990 0190-990 0190-990 0192-160 0192-160 0192-310 0192-310 0192-500 0192-500 0199-310 0199-310 0300-310 0300-400 0300-400 0351-310 0353-310 0356-310 2 3 2 7 12 12 8 4 9 9 7 9 11

Tabela 6: Detalhamento de Fonte de Recurso e Vinculao de pagamento no STM entre 2006 e 2008. Fonte: Tabela elaborada pelo Autor com dados extrados do SIAFI.

14 12 10 9 8 7 6 4 3 2 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2 2 4 8 7 STM 9 9 12 12 11

Grfico 4: Evoluo das combinaes de Fonte/Vinculao ocorridas entre 1996 e 2008 no STM.

47

Apndice III TSE


1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 0100-160 0100-160 0100-160 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-400 0100-400 0100-400 0100-400 0100-400 0100-500 0100-500 0100-500 0100-500 0100-500 0100-510 0100-510 0100-510 0100-500 0100-510 0100-510 0100-510 0127-400 0127-400 0127-400 0150-400 0150-400 0150-500 0151-160 0151-310 0151-310 0151-310 0150-400 0151-400 0153-160 0153-310 0156-160 0156-310 0156-310 0156-310 0156-310 0169-310 0169-310 0175-160 0175-310 0177-500 0177-500 0177-970 0177-970 0190-970 0190-987 0190-987 0190-988 0190-988 0190-990 0190-990 0169-310 0169-310 1996 1997 1998

0199-310

0199-310 0199-500 0199-500 0199-510 0300-310 0300-500 0353-310

10

Tabela 7: Detalhamento de Fonte de Recurso e Vinculao de pagamento no TSE entre 2006 e 2008. Fonte: Tabela elaborada pelo Autor com dados extrados do SIAFI.

12 10 9 8 6 5 4 2 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2 2 2 4 4 8 7 6 TSE 10 9 10

Grfico 5: Evoluo das combinaes de Fonte/Vinculao ocorridas entre 1996 e 2008 no TSE.

48

Apndice IV TST
2000 2001 0100-160 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 1996 1997 1998 1999 2002 0100-310 2003 2004 2005 2006 2007 2008

0100-500 0100-500 0100-500 0100-510

0100-500 0100-510 0100453611-500

0100-310 0100-310 0100-310 0100-310 0100-344 0100-400 0100-400 0100-400 0100-412 0100-412 0100-500 0100-500 0100-510 0100-510 0100-510 0100-510

0100-310 0100-310 0100-400 0100-400 0100-412 0100-412 0100-510 0100-510

0127-400 0127-400 0127-400 129-510 0151-310 0151-310 0151-500 0151-500 0151-510 0153-160 0153-310 0156-160 0156-160 0156-310 0156-310 0156-310 0175-310 0177-190 0177-500 0177-500 0190-970 0190-988 0190-988 0190-988 0190-990 0190-990 0190-990 0190-990 0190-990 0190-990 0150-400 0151-310 0151-510 0150-500 0153-310 0156-310 0150-500

0151-500

0153-310 0153-310 0153-310 0156-310 0156-310 0156-310 0156-310 0169-310 0169-310 0169-310 0169-310 0169-310

0190-990 0192-160 0192-310 0192-310 0192-500 0192-500 0192-510 0192-510 199-310 199-310 199-310 0199-160 0199-310 0199-310 0199-500 0199-500 0199-500 0199-510 0199-510 0300-310 0329-310 0329-310 19 11

0190-990 0192-310 0192-500 0192-510

0199-500 0300-140

329-310 3 2 2

329-310 12

0353-310 14

0353-310 10

10

14

Tabela 8: Detalhamento de Fonte de Recurso e Vinculao de pagamento no TST entre 2006 e 2008. Fonte: Tabela elaborada pelo Autor com dados extrados do SIAFI.

20 19 18 16 15 14 12 10 8 7 6 4 3 2 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2 2 12 11 10 10 9 9 TST 14

Grfico 6: Evoluo das combinaes de Fonte/Vinculao ocorridas entre 1996 e 2008 no TST.