GESTIN DEL PROCESO DE CONTRATACIONES Y ADQUISICIONES

1. EL PROCESO DE CONTRATACIONES Y ADQUISICIONES

La gestin del proceso de contrataciones y adquisiciones en las municipalidades es de especial importancia.

La regla general en las adquisiciones y contrataciones que realizan las entidades (en este caso las municipalidades) es que la seleccin del proveedor se efectuar, de manera objetiva, por medio de un concurso, el mismo que es denominado, en trminos legales, proceso de seleccin.

Ello quiere decir que la seleccin del proveedor no se produce de manera libre o subjetiva, sino como consecuencia de un proceso de seleccin que debe conducirse de acuerdo con las pautas y normas establecidas en el Texto nico Ordenado de la Ley 26850 y su Reglamento.

Es necesario sealar que pese a que la similitud de los trminos puede originar confusin, debemos diferenciar entre el proceso de adquisicin o contratacin y el proceso de seleccin.

El proceso de adquisicin o contratacin es el conjunto ordenado y concatenado de actuaciones que se realizan desde que se autoriza la adquisicin o contratacin del bien, servicio u obra hasta que culmina la ejecucin del contrato respectivo a travs del cual se pact la venta o arrendamiento del bien, la prestacin del servicio o la ejecucin de la obra.

Por su parte, el proceso de seleccin es el concurso que permite elegir, de manera objetiva, al proveedor que se encargar de vender o dar en arrendamiento un bien, prestar un servicio o ejecutar una obra.

El proceso de seleccin se inserta en el proceso de adquisicin o contratacin, es una fase de l. Otras fases de dicho proceso son: la ejecucin de los actos preparatorios del proceso de seleccin, tales como el Plan Anual, la formulacin del requerimiento, el estudio o indagacin de mercado, la aprobacin del expediente de contratacin, la designacin del Comit Especial, la elaboracin y aprobacin de bases y dems. Asimismo, forman parte del proceso de adquisicin o contratacin los actos de ejecucin contractual luego de la culminacin del proceso de seleccin.

A. Fases de los procesos de adquisicin o contratacin

Los procesos de adquisicin o contratacin que realizan las entidades tienen tres grandes fases, detalladas a continuacin y sealadas en el cuadro N 01:

a) Preparacin de la seleccin Es la fase que va desde el momento en que se aprueba la adquisicin o contratacin hasta la convocatoria del proceso de seleccin. Dentro de esta fase encontramos, adems de la aprobacin de la adquisicin o contratacin, las siguientes actuaciones de carcter administrativo: designacin del comit especial, elaboracin y aprobacin de las bases, entre otras.

b) Seleccin Es la fase que va desde la convocatoria del proceso de seleccin hasta la celebracin / firma del contrato respectivo. Esta fase es identificada con el proceso de seleccin.

c) Ejecucin contractual Es la fase que va desde la celebracin hasta la liquidacin del contrato. En esta fase se produce la entrega del bien en propiedad o arrendamiento, la prestacin del servicio o la ejecucin de la obra.

Cuadro N 01: Fases del Proceso de Adquisiciones y Contrataciones FASES Preparacin de la Seleccin 1. Plan Estratgico Institucional Proceso de Seleccin1 Ejecucin Contractual

1. Convocatoria y Registro de 1 Celebracin del contrato participantes 2. Presentacin de consultas, 2. Ejecucin de absolucin y aclaracin de prestaciones derivadas las bases contrato las del

2. Plan Operativo Institucional

3. Determinacin necesidades

de

3. Formulacin de observaciones a las Bases e 3. Adicionales y reducciones integracin de stas 4. Presentacin y entrega de 4. Ampliaciones propuestas reducciones de plazo o

4. Presupuesto Institucional

5. Plan Anual de Adquisiciones 5. Evaluacin y calificacin 5. Subcontratacin y Contrataciones de propuestas

Segn el artculo 97 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.

6. Aprobacin del expediente 6. Otorgamiento de la Buena 6. Intervencin econmica de contratacin Pro 7. Designacin Especial del Comit 7. Citacin para Celebracin del contrato la 7. Resolucin

8. Elaboracin del Proyecto de 8. Celebracin del contrato Bases Administrativas 9. Aprobacin de las Bases Administrativas

8. Aplicacin de penalidades 9. Conformidad de entrega o de prestacin de servicio 10. Liquidacin de obra o de consultora de obra

Las instancias que tienen relacin y competencias en estos procesos son:

- Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado: CONSUCODE - Contralora General de la Repblica - Oficinas de abastecimiento de las municipalidades o quien haga sus veces. - Comits especiales o permanentes de adquisiciones de bienes y servicios.

B. Principios que rigen las contrataciones y adquisiciones del estado Los procesos de contratacin y adquisicin estn regulados por ley 26850 y su reglamento y se rigen por los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del derecho administrativo y del derecho comn.

1. Principio de moralidad Los actos referidos a las contrataciones y adquisiciones deben caracterizarse por la honradez, veracidad, intangibilidad, justicia y probidad.

2. Principio de libre competencia En los procedimientos de adquisiciones y contrataciones se incluirn regulaciones o tratamientos que fomenten la ms amplia, objetiva e imparcial concurrencia, pluralidad y participacin de postores potenciales.

3. Principio de imparcialidad Los Acuerdos y Resoluciones de los funcionarios y dependencias responsables de las adquisiciones y contrataciones de la entidad se adoptarn en estricta aplicacin de la ley y el reglamento, as como en atencin a criterios tcnicos que permitan objetividad en el tratamiento a los postores y contratistas.

4. Principio de eficiencia Los bienes y servicios o la ejecucin de obras que se adquieran o contraten deben reunir los requisitos de calidad, precio, plazo de ejecucin y entrega y debern efectuarse en las mejores condiciones para su uso final.

5. Principio de transparencia Toda adquisicin o contratacin deber realizarse sobre la base de criterios y calificaciones objetivas, sustentadas y accesibles a los postores. Los postores tendrn acceso durante el proceso de seleccin a la documentacin de las adquisiciones y las contrataciones. Salvo las excepciones previstas en la ley y el reglamento, la convocatoria, el otorgamiento de la buena pro y los resultados deben ser de conocimiento pblico.

6. Principio de economa En toda adquisicin o contratacin se aplicarn los criterios de simplicidad, austeridad, concentracin y ahorro en el uso de los recursos, en las etapas de los procesos de

seleccin y en los acuerdos y resoluciones recados sobre ellos, debiendo evitarse, en las bases y en los contratos, exigencias y formalidades costosas e innecesarias.

7. Principio de vigencia tecnolgica Los bienes, servicios o ejecucin de obras deben reunir las condiciones de calidad y modernidad tecnolgica necesarias para cumplir con efectividad los fines para los que son requeridos, desde el mismo momento en que son adquiridos o contratados y por un determinado y previsible tiempo de duracin, con posibilidad de adecuarse, integrarse y repotenciarse, si fuera el caso, con los avances cientficos y tecnolgicos.

8. Principio de trato justo e igualitario Todo postor de bienes, servicios o ejecucin de obras debe tener participacin y acceso para contratar con las entidades en condiciones semejantes a las de los dems, estando prohibida la existencia de privilegios, ventajas o prerrogativas, salvo las excepciones de ley.

Los principios sealados tienen como finalidad garantizar que las entidades del sector pblico obtengan bienes, servicios y obras de calidad requerida, en forma oportuna y a precios o costos adecuados. Servirn tambin como criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicacin de la Ley y el Reglamento de Contrataciones y Adquisiciones, como parmetros para la actuacin de los funcionarios y de las dependencias responsables y para suplir los vacos de la mencionada Ley y su Reglamento.

Los principios, entonces, no son meras declaraciones programticas que establecen parmetros morales de conducta a los que resultara recomendable que se ajusten los agentes pblicos y privados que intervienen en los procesos de adquisicin o contratacin. Al estar recogido expresamente su triple objetivo en el texto de la norma, su aplicacin se torna de obligatorio cumplimiento tanto en la elaboracin de disposiciones

reglamentarias por parte de las entidades pblicas con competencia para ello, como en la interpretacin o integracin del TUO de la Ley 26850 y del Reglamento.

Podemos citar un ejemplo respecto de la funcin interpretativa de los mencionados principios. Un proceso de seleccin se ha declarado desierto porque las especificaciones no pueden ser cumplidas por los proveedores del mercado. De conformidad con el artculo 32 del TUO de la ley, la entidad debe formular un informe que evale las causas que motivaron dicha declaratoria. Sin embargo, no indica explcitamente quien debe hacerlo: si el Comit Especial o el rea usuaria.

Dado que la formulacin del requerimiento y el perfil de la contratacin no competen al Comit Especial, no podra dicho rgano colegiado hacer la evaluacin definitiva, dado que las especificaciones fueron solicitadas por un rea usuaria. De modo tal que no sera eficiente que tal labor recaiga en el Comit Especial, pero s lo es que la realice el rea usuaria, dado que ella, coordinadamente con el rgano de adquisiciones, perfila las condiciones mejores para el uso final de lo que se requiere.

Supuesto distinto del caso anterior es cuando la razn de la declaratoria de desierto es la rigurosidad de los factores de evaluacin.

En este supuesto corresponde al Comit Especial elaborar el informe, toda vez que la elaboracin de las Bases s es de su competencia.

Por otro lado, un caso en el que se aprecia la funcin integradora de los principios es el siguiente: en el calendario de un proceso de seleccin se dispone un plazo para la presentacin de observaciones, su respectiva absolucin, as como la integracin de bases. Ocurre que la entidad requiere culminar el proceso de seleccin lo ms pronto para evitar un probable desabastecimiento inminente. As las cosas, culmina el plazo de presentacin de observaciones, sin que ningn adquiriente de Bases haya presentado su

disconformidad. Puede el Comit Especial, con aprobacin de la Entidad, adelantar la integracin de Bases y con ello, la presentacin de propuestas, ahorrando as un tiempo til a fin de evitar el desabastecimiento inminente.

La norma no indica nada sobre el particular, ni genrica ni especficamente. Sin embargo, vemos que el principio de economa, dispuesto en el artculo 3 numeral 6 del TUO de la ley, establece que puede aplicarse el criterio de simplicidad en las etapas de los procesos de seleccin.

De igual modo, el principio de eficiencia (artculo 3 numeral 4 del TUO de la ley) indica que debe considerarse el plazo de ejecucin. Por dichas razones, en el caso planteado, es posible adelantar las etapas de los procesos de seleccin.

La Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento

Esta Ley contiene las disposiciones y lineamientos que deben observar las instituciones pblicas en los procesos de contratacin de bienes, servicios u obras y regula las obligaciones y derechos que se derivan de los mismos. Su propsito es maximizar el valor del dinero del contribuyente en las contrataciones que realice el Estado de los niveles Nacional, Regional y Local. Entre los principios que la rigen, cabe destacar el de promocin del desarrollo humano en el mbito nacional as como el de garanta de sostenibilidad ambiental que deben inspirar a las contrataciones para evitar impactos negativos. Otro aspecto a destacar en la Ley y su Reglamento, es la incorporacin de herramientas de planificacin en los procesos de adquisiciones del sector pblico. El Plan Anual de Contrataciones (PAC) es el instrumento de ordenamiento de las adquisiciones y que se articula con la Fase de Programacin y Formulacin del Proceso Presupuestario del Sector Pblico. La elaboracin del Plan Anual de Contrataciones es obligatoria y se inicia a partir de los requerimientos de de bienes, servicios y obras, las dependencias de la entidad en funcin a los Objetivos Institucionales, de las actividades y proyectos programados para el ejercicio fiscal y de las metas presupuestarias. Los contenidos mnimos del Plan Anual de Contrataciones son:

El objeto de la contratacin La descripcin de los bienes, servicios u obras a contratar y el correspondiente cdigo asignado en el catlogo El valor estimado de la contratacin El tipo de proceso que corresponde al objeto y su valor estimado, as como la modalidad de seleccin. La fuente de financiamiento El tipo de moneda Los niveles de centralizacin o desconcentracin de la facultad de contratar La fecha prevista de la convocatoria

El Plan Anual de Contrataciones finalmente debe ser aprobado por el Titular del Pliego de la entidad dentro de los 15 das hbiles siguientes a la aprobacin del Presupuesto Institucional y publicado en el SEACE. La Ley ha establecido los rganos involucrados en los procesos de contrataciones y su supervisin:

El Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE): es la entidad de velar por el cumplimiento de las normas en las adquisiciones del Estado y a nivel nacional. Es un organismo tcnico especializado adscrito al Ministerio de Economa y Finanzas aunque con autonoma tcnica, funcional, administrativa, econmica y financiera. El Titular de la Entidad: como la ms alta Autoridad Ejecutiva encargada de aprobar, autorizar y supervisar los procesos de contrataciones de su respectiva

entidad. En las municipalidades, corresponde al Alcalde cumplir estas funciones de acuerdo a la Ley y su Reglamento. El rgano de las contrataciones de la Entidad: es el rea o dependencia que realiza acciones de abastecimiento al interior de la entidad y responsable de la conduccin tcnica y administrativa de los procesos de contrataciones. El rea usuaria: es la dependencia cuyas necesidades pretender ser atendidas con las contrataciones o que por su especialidad, canaliza los requerimientos de otras reas. El Comit Especial: como rgano colegiado encargado de seleccionar al proveedor que brindar los bienes, servicios u obras requeridas por el rea usuaria.

Uno aspecto importante de las contrataciones del Estado es el soporte informtico que la compaa y que ha permitido una mayor transparencia en los procesos de seleccin y mayor participacin de los postores. El SEACE es el Sistema Electrnico de Contrataciones del Estado que permite el intercambio de informacin y difusin sobre las contrataciones del Estado, as como la realizacin de transacciones electrnicas. Todas las entidades pblicas regidas por la Ley de Contrataciones del Estado estn obligadas a registrar su Plan Anual de Adquisiciones, los procesos de seleccin, los contratos y su ejecucin. El SEACE es administrado por el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado, adicionalmente, este organismo presta importantes servicios de informacin y capacitacin difundidos a travs de su portal institucional y cuyo acceso es universal. Norma complementaria Decreto Supremo N021-2009-EF que modifica el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.
preparatorios del proceso de seleccin, tales como el Plan Anual, la formulacin del requerimiento, el estudio o indagacin de mercado, la aprobacin del expediente de contratacin, la designacin del Comit Especial, la elaboracin y aprobacin de bases y dems. Asimismo, forman parte del proceso de adquisicin o contratacin los actos de ejecucin contractual luego de la culminacin del proceso de seleccin.

A. Fases de los procesos de adquisicin o contratacin

Los procesos de adquisicin o contratacin que realizan las entidades tienen tres grandes fases, detalladas a continuacin y sealadas en el cuadro N 01:

a) Preparacin de la seleccin

Es la fase que va desde el momento en que se aprueba la adquisicin o contratacin hasta la convocatoria del proceso de seleccin. Dentro de esta fase encontramos, adems de la aprobacin de la adquisicin o contratacin, las siguientes actuaciones de carcter administrativo: designacin del comit especial, elaboracin y aprobacin de las bases, entre otras.

b) Seleccin Es la fase que va desde la convocatoria del proceso de seleccin hasta la celebracin / firma del contrato respectivo. Esta fase es identificada con el proceso de seleccin.

c) Ejecucin contractual Es la fase que va desde la celebracin hasta la liquidacin del contrato. En esta fase se produce la entrega del bien en propiedad o arrendamiento, la prestacin del servicio o la ejecucin de la obra.

Cuadro N 01: Fases del Proceso de Adquisiciones y Contrataciones FASES Preparacin de la Seleccin 1. Plan Estratgico Institucional Proceso de Seleccin2 Ejecucin Contractual

1. Convocatoria y Registro de 1 Celebracin del contrato

Segn el artculo 97 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.

participantes 2. Presentacin de consultas, 2. Ejecucin de absolucin y aclaracin de prestaciones derivadas las bases contrato las del

2. Plan Operativo Institucional

3. Determinacin necesidades

de

3. Formulacin de observaciones a las Bases e 3. Adicionales y reducciones integracin de stas 4. Presentacin y entrega de 4. Ampliaciones propuestas reducciones de plazo o

4. Presupuesto Institucional

5. Plan Anual de Adquisiciones 5. Evaluacin y calificacin 5. Subcontratacin y Contrataciones de propuestas 6. Aprobacin del expediente 6. Otorgamiento de la Buena 6. Intervencin econmica de contratacin Pro 7. Designacin Especial del Comit 7. Citacin para Celebracin del contrato la 7. Resolucin

8. Elaboracin del Proyecto de 8. Celebracin del contrato Bases Administrativas 9. Aprobacin de las Bases Administrativas

8. Aplicacin de penalidades 9. Conformidad de entrega o de prestacin de servicio 10. Liquidacin de obra o de consultora de obra

Las instancias que tienen relacin y competencias en estos procesos son:

- Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado: CONSUCODE - Contralora General de la Repblica - Oficinas de abastecimiento de las municipalidades o quien haga sus veces. - Comits especiales o permanentes de adquisiciones de bienes y servicios.

B. Principios que rigen las contrataciones y adquisiciones del estado Los procesos de contratacin y adquisicin estn regulados por ley 26850 y su reglamento y se rigen por los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del derecho administrativo y del derecho comn.

1. Principio de moralidad Los actos referidos a las contrataciones y adquisiciones deben caracterizarse por la honradez, veracidad, intangibilidad, justicia y probidad.

2. Principio de libre competencia En los procedimientos de adquisiciones y contrataciones se incluirn regulaciones o tratamientos que fomenten la ms amplia, objetiva e imparcial concurrencia, pluralidad y participacin de postores potenciales.

3. Principio de imparcialidad Los Acuerdos y Resoluciones de los funcionarios y dependencias responsables de las adquisiciones y contrataciones de la entidad se adoptarn en estricta aplicacin de la ley y el reglamento, as como en atencin a criterios tcnicos que permitan objetividad en el tratamiento a los postores y contratistas.

4. Principio de eficiencia Los bienes y servicios o la ejecucin de obras que se adquieran o contraten deben reunir los requisitos de calidad, precio, plazo de ejecucin y entrega y debern efectuarse en las mejores condiciones para su uso final.

5. Principio de transparencia

Toda adquisicin o contratacin deber realizarse sobre la base de criterios y calificaciones objetivas, sustentadas y accesibles a los postores. Los postores tendrn acceso durante el proceso de seleccin a la documentacin de las adquisiciones y las contrataciones. Salvo las excepciones previstas en la ley y el reglamento, la convocatoria, el otorgamiento de la buena pro y los resultados deben ser de conocimiento pblico.

6. Principio de economa En toda adquisicin o contratacin se aplicarn los criterios de simplicidad, austeridad, concentracin y ahorro en el uso de los recursos, en las etapas de los procesos de seleccin y en los acuerdos y resoluciones recados sobre ellos, debiendo evitarse, en las bases y en los contratos, exigencias y formalidades costosas e innecesarias.

7. Principio de vigencia tecnolgica Los bienes, servicios o ejecucin de obras deben reunir las condiciones de calidad y modernidad tecnolgica necesarias para cumplir con efectividad los fines para los que son requeridos, desde el mismo momento en que son adquiridos o contratados y por un determinado y previsible tiempo de duracin, con posibilidad de adecuarse, integrarse y repotenciarse, si fuera el caso, con los avances cientficos y tecnolgicos.

8. Principio de trato justo e igualitario Todo postor de bienes, servicios o ejecucin de obras debe tener participacin y acceso para contratar con las entidades en condiciones semejantes a las de los dems, estando prohibida la existencia de privilegios, ventajas o prerrogativas, salvo las excepciones de ley.

Los principios sealados tienen como finalidad garantizar que las entidades del sector pblico obtengan bienes, servicios y obras de calidad requerida, en forma oportuna y a precios o costos adecuados. Servirn tambin como criterio interpretativo para resolver

las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicacin de la Ley y el Reglamento de Contrataciones y Adquisiciones, como parmetros para la actuacin de los funcionarios y de las dependencias responsables y para suplir los vacos de la mencionada Ley y su Reglamento.

Los principios, entonces, no son meras declaraciones programticas que establecen parmetros morales de conducta a los que resultara recomendable que se ajusten los agentes pblicos y privados que intervienen en los procesos de adquisicin o contratacin. Al estar recogido expresamente su triple objetivo en el texto de la norma, su aplicacin se torna de obligatorio cumplimiento tanto en la elaboracin de disposiciones reglamentarias por parte de las entidades pblicas con competencia para ello, como en la interpretacin o integracin del TUO de la Ley 26850 y del Reglamento.

Podemos citar un ejemplo respecto de la funcin interpretativa de los mencionados principios. Un proceso de seleccin se ha declarado desierto porque las especificaciones no pueden ser cumplidas por los proveedores del mercado. De conformidad con el artculo 32 del TUO de la ley, la entidad debe formular un informe que evale las causas que motivaron dicha declaratoria. Sin embargo, no indica explcitamente quien debe hacerlo: si el Comit Especial o el rea usuaria.

Dado que la formulacin del requerimiento y el perfil de la contratacin no competen al Comit Especial, no podra dicho rgano colegiado hacer la evaluacin definitiva, dado que las especificaciones fueron solicitadas por un rea usuaria. De modo tal que no sera eficiente que tal labor recaiga en el Comit Especial, pero s lo es que la realice el rea usuaria, dado que ella, coordinadamente con el rgano de adquisiciones, perfila las condiciones mejores para el uso final de lo que se requiere.

Supuesto distinto del caso anterior es cuando la razn de la declaratoria de desierto es la rigurosidad de los factores de evaluacin.

En este supuesto corresponde al Comit Especial elaborar el informe, toda vez que la elaboracin de las Bases s es de su competencia.

Por otro lado, un caso en el que se aprecia la funcin integradora de los principios es el siguiente: en el calendario de un proceso de seleccin se dispone un plazo para la presentacin de observaciones, su respectiva absolucin, as como la integracin de bases. Ocurre que la entidad requiere culminar el proceso de seleccin lo ms pronto para evitar un probable desabastecimiento inminente. As las cosas, culmina el plazo de presentacin de observaciones, sin que ningn adquiriente de Bases haya presentado su disconformidad. Puede el Comit Especial, con aprobacin de la Entidad, adelantar la integracin de Bases y con ello, la presentacin de propuestas, ahorrando as un tiempo til a fin de evitar el desabastecimiento inminente.

La norma no indica nada sobre el particular, ni genrica ni especficamente. Sin embargo, vemos que el principio de economa, dispuesto en el artculo 3 numeral 6 del TUO de la ley, establece que puede aplicarse el criterio de simplicidad en las etapas de los procesos de seleccin.

De igual modo, el principio de eficiencia (artculo 3 numeral 4 del TUO de la ley) indica que debe considerarse el plazo de ejecucin. Por dichas razones, en el caso planteado, es posible adelantar las etapas de los procesos de seleccin.