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Instituto de Cincias Jurdicas

Ana Christina Faesy Venancio

A REGULAO DOS SERVIOS PBLICOS CONCEDIDOS: O PAPEL DAS AGNCIAS REGULADORAS

Cabo Frio 2009

ANA CHRISTINA FAESY VENANCIO

A REGULAO DOS SERVIOS PBLICOS CONCEDIDOS: O PAPEL DAS AGNCIAS REGULADORAS

Monografia de Concluso de Curso apresentada ao Instituto de Cincias Jurdicas da Universidade Veiga de Almeida, como requisito para obteno do ttulo de Bacharel em Direito. Orientador: Carlos Eduardo Annechino Moreira Miguel

Cabo Frio 2009

ANA CHRISTINA FAESY VENANCIO

A REGULAO DOS SERVIOS PBLICOS CONCEDIDOS: O PAPEL DAS AGNCIAS REGULADORAS

Monografia de Concluso de Curso apresentada ao Instituto de Cincias Jurdicas da Universidade Veiga de Almeida, como requisito para obteno do ttulo de Bacharel em Direito.

Aprovada em: ____/____/2009.

Banca Examinadora: Prof. Dr. Carlos Eduardo Annechino Moreira Miguel. Professor do Instituto de Cincias Jurdicas da UVA. Presidente da Banca Examinadora. Prof.a Dr.a Andra Costa Martelota. Professora do Instituto de Cincias Jurdicas da UVA. Membro da Banca Examinadora. Prof. Dr. Paulo Marconi Zacche Lopes. Professor do Instituto de Cincias Jurdicas da UVA. Membro da Banca Examinadora. Grau: _____________ .

Aos meus grandes companheiros de turma com quem pude compartilhar conhecimentos e emoes. Especialmente queles que me incentivaram e me apoiaram nos momentos rduos e de incerteza.

AGRADECIMENTOS

Ao meu orientador, Prof. Carlos Eduardo Annechino M. Miguel pela oportunidade de compartilhar seus conhecimentos e por sua colaborao na realizao deste trabalho. Aos meus professores que ao longo da faculdade contriburam para minha formao acadmica. A Dra. Flavine Meghey Metne, assistente da Procuradoria da AGENERSA, que possibilitou e orientou as pesquisas especficas sobre referido rgo.

Ningum to pequeno que no possa ensinar, nem to grande a ponto de no ter o que aprender. - Autor Desconhecido nos momentos de deciso que o seu destino traado. - Anthony Robbins -

RESUMO O presente trabalho tem a proposta de mostrar as alteraes jurdicas e administrativas decorrentes da transformao do Estado Monopolista para o Estado regulador e fiscalizador, iniciada na dcada de 1990, onde o Estado passa a permitir que a iniciativa privada passe a explorar as atividades econmicas e de servios pblicos, por meio das concesses e permisses. Aborda a criao das agncias reguladoras de servios pblicos como ente regulador das atividades concedidas pelo Estado, analisando a sua natureza jurdica de Autarquia de regime especial e suas independncias como requisitos fundamentais para exercerem as funes normativas e de fiscalizao. Aponta as atividades normativas, executivas e judicantes como inerentes ao poder regulador, delegado por lei s agncias reguladoras. Enfrenta de forma sucinta a polmica doutrinria a cerca do poder normativo das agncias reguladoras, demonstrando atravs de entendimentos doutrinrios e do posicionamento do STF a existncia do poder normativo das agncias, que exercem sua funo reguladora atravs da emisso de atos normativos. Dispe sobre alguns aspectos da aplicao da penalidade aos concessionrios de servios pblicos, demonstrando a aplicao do Mtodo de Ponderao de Interesses como tcnica de moderao na aplicao da multa prevista em lei, quando da aplicao desta for verificado prejuzo para a eficincia da prestao do servio pblico, de forma a respeitar os princpios da legalidade e eficincia. Palavras-chave: Agncia Reguladora. Concesses. Servios Pblicos. Funo normativa. Fiscalizao. Penalidades. Mtodo de Ponderao de Interesses.

ABSTRACT The present work intends to show the judicial and administrative alterations due to the transformation of the Monopolistic State into the Regulatory Auditting State, beginning on the decade of 1990, when the State begins to allow the private sector to explore economic activities and public services through concessions and permits. This work has an approach on the creation of the Regulatory Agencies of public services as being regulator of the activities granted by State, to analyze its judicial nature of special regime Autarchy, and their independence as fundamental requirements to execute the normative and auditting functions. It points out the normative, executive and judicial activities as inherent to the regulatory power delegated by law to the Regulatory Agencies. It faces in a brief way, the doctrinaire controversy about the Regulatory Agencies, showing through doctrinaire understandings and the position of the Federal Supreme Court, the existence of the Agencys normative power, wich executes its regulating functions through the emission of normative actions. It rules on some aspects of the penalties applicable to the concessionaires of the public services, demonstrating the use of the Consideration and Interests Method as moderation technique on the enforcement of the fine foreseen by the law, when, on the application of this fine is verified damage on the efficiency of the public service provision, in way to respect the principals of legality and efficiency

Word-key: Regulatory Agencies. Concessions. Public services. Normative and Auditting Function. Penalties. Method of Consideration of Interests.

SUMRIO

INTRODUO.......................................................................................................9 CAPTULO 1 O PROCESSO DE DESESTATIZAO NO BRASIL..............11 1.1 O Marco Regulador...........................................................................................13 1.2 O Surgimento das Agncias Reguladoras ..........................................................16 CAPTULO 2 DA FUNO REGULADORA DAS AGNCIAS......................21 2.1 Do Poder Regulamentar ....................................................................................21 2.2 Do Poder Regulador .......................................................................................... 22 2.3 Das Atividades Reguladoras..............................................................................25 CAPTULO 3 A APLICAO DA PENALIDADE AO CONCESSIONRIO DO SERVIO PBLICO.....................................................................................31 3.1 Da Coliso entre os Princpios da Legalidade e Eficincia na Aplicao das Penalidades ao Concessionrio ..........................................................................32 3.2 Do Princpio Legalidade ...................................................................................38 3.3 Do Princpio da Eficincia.................................................................................39 3.4 Da Utilizao do Mtodo de Ponderao de Interesses pelas Agncias Reguladoras ......................................................................................................40 CONCLUSO.......................................................................................................46 REFERNCIAS.........................................................................................................49

INTRODUO

O presente trabalho monogrfico visa apresentar os motivos que levaram ao surgimento das agncias reguladoras, federais e estaduais, no Brasil e sua importncia no contexto poltico-administrativo na economia e na prestao dos servios pblicos concedidos. Ser demonstrado o objetivo do legislador ao inovar na ordem jurdica com a criao dos entes reguladores como autarquia de regime especial e suas principais caractersticas. Na persecuo dos objetivos gerais sero analisadas a natureza jurdica das agncias, as principais alteraes constitucionais necessrias transformao do Estado Monopolista para o Estado regulador e fiscalizador e a conseqente participao da iniciativa privada na prestao dos servios pblicos concedidos. Ser visto ainda, as atividades de regulao e fiscalizao das agncias reguladoras de servios pblicos concedidos, abrangendo as funes normativas, executivas e judicantes. O objetivo especfico deste trabalho demonstrar o papel das agncias reguladoras de servios pblicos concedidos, abordando em especial sua funo de fiscalizao e a consequente aplicao da penalidade de multa ao concessionrio dos servios pblicos, abordando a dificuldade do agente regulador em aplicar a multa prevista na lei quando esta afetar, por consequncia, a eficincia do servio pblico prestado. Desta feita, o aplicador da lei estar diante da coliso entre os princpios da estrita legalidade e da eficincia, princpios, estes, norteadores da administrao pblica. Para tanto, ser apresentado como soluo para o problema o Mtodo da Ponderao de Interesses, como tcnica de aplicao da penalidade. Assim ser feita uma breve anlise da nova interpretao constitucional, verificando mudanas valorativas ao sentido da norma com base nos princpios constitucionais, objetivando a obteno de novos resultados quando da aplicao da norma ao caso concreto. Assim, para alcanar os objetivos deste trabalho, se fizeram necessrios a utilizao de pesquisa a doutrina administrativa e constitucional, ao ordenamento jurdico ptrio e as leis pertinentes ao tema, alm de pesquisas in loco a Agncia Reguladora de Energia e Saneamento Bsico do Estado do Rio de Janeiro, AGERNERSA. Importante informar que a pesquisa tem o objetivo de destacar a funo e a importncia das Autarquias reguladoras, pois estas so oriundas do Projeto de Desestatizao do Estado, antes inchado e ineficiente, e agora, aps as privatizaes, verificado que o setor

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produtivo deve ser impulsionado pelo setor privado. Tornando-se imprescindvel, neste processo, o surgimento das agncias reguladoras como ponto de equilbrio nas relaes entre o poder pblico, as concessionrias e permissionrias de servios pblicos e os usurios. Assim, no primeiro captulo ser apresentado o incio do processo de desestatizao no Brasil, abordando o Programa Nacional de Desestatizao - PND, por meio da Lei Federal 8.031/1992. A criao da Lei Federal 8.987/95, que dispe sobre o regime de concesso e permisso dos servios pblicos e as emendas constitucionais de nmeros 5, 8 e 9 de 1995. Ser demonstrado ainda, a necessidades da criao de um Ente Regulador Independente e o surgimento das Agncias Reguladoras, verificando a necessidade de serem institudas como Autarquias de Regime Especial e com suas respectivas autonomias - independncias. No segundo captulo sero vistas as funes das agncias reguladoras de servios pblicos, abordando, de forma sucinta, a polmica que norteia o poder normativo das agncias, alm da funo executiva administrativa e a funo judicante. No terceiro captulo sero analisados alguns aspectos da aplicao da penalidade ao concessionrio do servio pblico, demonstrando o Mtodo da Ponderao de Interesses como tcnica de critrio das avaliaes sobre a aplicao da multa, quando presente a coliso do princpio da legalidade e da eficincia. Ser demonstrada, a ttulo exemplificativo a Instruo Normativa AGENERSA/CD No. 001/2007, editada pela Agncia Reguladora de Energia Saneamento Bsico do Estado do Rio de Janeiro, como meio de gradao da pena, verificando-se, pois, a utilizao do Mtodo de Ponderao de Interesses.

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CAPTULO 1 O PROCESSO DE DESETATIZAO NO BRASIL

O processo de desestatizao no Brasil iniciou-se no governo do Presidente Fernando Collor de Mello, intensificado no governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso. Este processo ocorreu de forma parcial e com grandes dificuldades devido necessidade de iniciar uma Poltica Neoliberal. Neste contexto, o governo abre as portas para a iniciativa privada atravs das privatizaes, com o objetivo de desonerar os cofres pblicos e possibilitar o desenvolvimento tecnolgico e econmico para o Estado motivado pela livre iniciativa e livre concorrncia, decorrente da globalizao mundial. Por decorrncia desta nova concepo, surge a necessidade da reforma do modelo de Estado monopolista, prestador de servios pblicos e explorador de atividade econmica, para um novo modelo de Estado regulador e fiscalizador. Para fundamentar o entendimento assevera Jos Roberto Pimenta Oliveira:
A globalizao exige dos Estados Nacionais a abertura de novos campos de lucratividade para a iniciativa privada (para o fomento da livre concorrncia, da livre iniciativa), como tambm exige a reduo da atuao direta dos Estados na economia. o dogma neoliberal da implantao do Estado Mnimo, no do Estado Prestador, mas do Estado Regulador, da privatizao dos servios pblicos, da ampla aplicao do princpio da subsidiariedade, em todos os campos de atuao estatal.1

Assim, o 1 grande marco do processo de desestatizao no Brasil ocorreu com a implantao do Programa Nacional de Desestatizao PND, por meio da Lei Federal n. 8.031/19902, posteriormente alterada pela Lei Federal n. 9.491/1997, tendo como objetivo a reestruturao do Estado na economia, atravs da transferncia do controle acionrio de algumas empresas estatais iniciativa privada, visando alcanar o desenvolvimento de algumas atividades do setor pblico e o saneamento das finanas pblicas. Aps o advento do Programa Nacional de Desestatizao com a retirada gradativa do Estado na explorao da atividade econmica e com o processo de privatizao das estatais do segmento industrial, praticamente concludo, inicia-se outro grande momento histrico no contexto nacional. Momento em que o PND acrescenta aos seus objetivos a melhora dos

OLIVEIRA, Jos Roberto Pimenta. A ANEEL e Seus Servios de Energia Eltrica. Direito Administrativo Econmico. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 331. 2 Lei Federal 8.031, de 14 de abril de 1990. Cria o Programa Nacional de Desestatizao PND, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Congresso Nacional, Braslia-DF, 13 de abril, 1990.RET. 18 de abril de 1990.

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servios pblicos prestados sociedade, delegando iniciativa privada as tarefas relativas aos servios pblicos de responsabilidade do Estado. Entretanto, para haver esta mudana na qual o Estado passa a desenvolver a funo de regulador e fiscalizador e a iniciativa privada o papel do Estado prestador de servios tipicamente pblicos, surge a necessidade de haver um realinhamento jurdico, atravs de alteraes constitucionais que permitam a transformao do Estado e a participao da iniciativa privada neste novo contexto poltico-administrativo.
Sobre o tema afirma Maria DAssuno Costa Menezello:
[...] a primeira parte do PND, em que se privatizam as empresas que desenvolviam atividade econmica, stricto sensu, no dependeu de qualquer alterao no figurino constitucional. Para atender lgica da transformao que o denominado Estado Neoliberal exige, houve a necessidade de realizar mudanas no texto constitucional a fim de adequar esse programa de liberao dos diversos setores da economia, que antes pertenciam exclusivamente ao Estado e que, por alterao da Lei Maior, puderam ser entregues execuo da iniciativa privada. 3

Assim, em 1995 com as alteraes constitucionais trazidas pela publicao da Lei Federal n. 8.987 de 1995, que dispe sobre o regime de concesso e permisso de servios pblicos, disciplinada no artigo 175 da Constituio Federal de 1988 e a promulgao das Emendas Constitucionais de n. 5, 8 e 9 de 1995, tornou-se possvel reestruturao do papel do Estado no novo contexto nacional de descentralizao, possibilitando a flexibilizao de alguns monoplios nacionais. Mister se faz destacar as alteraes constitucionais trazidas atravs das Emendas supra, as quais introduziram a permisso para que os servios pblicos pudessem ser prestados por empresas privadas. A Emenda Constitucional n. 5 de 15 de agosto de 1995, modificou o pargrafo 2 do artigo 25 da Constituio Federal de 1988 e foi aberta a possibilidade de os Estados-membros concederem s empresas privadas a explorao dos servios pblicos de distribuio de gs canalizado, o qual, anteriormente, era apenas delegado empresa sob controle acionrio estatal. A Emenda Constitucional n. 8, de 15 de agosto de 1995, alterou os incisos XI e XII do artigo 21 da Constituio Federal de 1988, permitindo a explorao de servios de telecomunicaes por empresa privada, inovando, expressamente, com a idia da criao, na forma da lei, de um rgo regulador. Com a Emenda Constitucional n. 9, de 09 de novembro de 1995, acrescentou o 1, ao artigo 177 CF/88, finalizando com o monoplio estatal na rea petrolfera, de modo a
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MENEZELLO, Maria DAssuno Costa. Agncias Reguladoras e o Direito Brasileiro. So Paulo: Atlas, 2000, p.45.

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facultar Unio Federal a contratao com empresas privadas de atividades relativas pesquisa e lavra de jazidas de petrleo, gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos, a refinao do petrleo nacional ou estrangeiro, a importao, exportao e transporte dos produtos e derivados bsicos de petrleo. Instituiu ainda a criao de um rgo regulador para o setor petrolfero, conforme se verifica da nova redao conferida ao artigo 177, 2, III, da Constituio Federal de 1988. Esta nova fase tambm caracterizada pelo incio do processo de desestatizao de empresas estaduais, em especial, no Rio de Janeiro a desestatizao iniciou com a Lei de Privatizaes n. 2.470 de 19954, alterada pela Lei 2.552 de 1996, onde o governo de Marcelo Alencar por meio do Decreto n. 21.985 de 1996 elencou as estatais que deveriam ser privatizadas, entre elas o Metr, Banco Banerj e Flumitrens. Importante destacar que a Lei 2.470/95 j previa no seu texto a criao de um ente regulatrio para controlar as atividades transferidas iniciativa privada.

1.1 O marco regulador

Com a reforma Estatal ocorrida em meados da dcada de 90, o Estado assume uma poltica descentralizada e passa a delegar iniciativa privada as tarefas relativas aos servios pblicos, atravs dos contratos de Concesso e Permisso. Verifica-se, pois, o surgimento de um novo modelo de Estado fiscalizador e regulador das atividades econmicas, conforme j consagrado no artigo 174 da Constituio Federal de 1988. Por consequncia, e com o dever de acompanhar de perto os servios concedidos s empresas privadas, o Estado se v obrigado a criar um rgo Regulador independente e eficiente, capaz de criar normas que obriguem os delegatrios dos servios pblicos concedidos a atuarem de forma a no prejudicar os interesses pblicos da populao, assegurando ao consumidor a prestao de um servio adequado e com preo justo, possibilitando a ordem e o equilbrio entre as partes envolvidas nesta relao. Segundo Maria DAssuno Costa Menezello:
No momento, porm, em que, politicamente, se resolve retirar o Estado do controle dessas empresas pblicas e de economia mista por meio dos programas de desestatizao e da realizao de licitaes para outorga de novas concesses, surge, concomitantemente, a necessidade de que um brao forte do Estado desempenhe as funes que lhe so tpicas numa economia hoje denominada neoliberal, ou seja, as funes de estado regulador e fiscalizador dos servios
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Lei 2.470, de 28 de novembro de 1995. Institui o Programa Estadual de Desestatizao PED, e d outras providncias. Dirio Oficial do Estado do Rio de Janeiro, Poder Legislativo, Rio de Janeiro, RJ, 30 de nov. 1995.

14 pblicos e das atividades reguladas, a fim de ordenar complementarmente a atuao dos particulares na execuo das delegaes ou outorgas realizadas pelo Poder Pblico.5

Cumpre ressaltar que o Poder Pblico ao delegar s empresas privadas a prestao dos servios pblicos por meio dos contratos de concesso e permisso, no se exime da responsabilidade sobre a qualidade e eficincia do servio prestado, pois ocorre to somente a transferncia da sua execuo. A afirmativa decorre da previso constitucional contida no artigo 175 da Carta Magna, o qual compete ao Poder Pblico a prestao dos servios pblicos, seja diretamente ou sob a forma de concesso ou permisso. Verifica-se, pois, que o servio prestado por um ente particular deve manter a sua caracterstica de servio pblico. Assim, no conceito de Hely Lopes Meirelles, servio pblico todo aquele prestado pela Administrao ou por seus delegados, sob normas e controles estatais para satisfazer necessidades essenciais ou secundrias da coletividade ou simples convenincias do Estado 6 Ademais, a Lei Federal n. 8.987 de 1995, que dispe sobre o regime de concesso e permisso dos servios pblicos, no seu artigo 6o, pargrafo 1o, define o servio pblico como aquele que satisfaz as condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade das tarifas. Por conseqncia, surge para o Estado a necessidade de criar um rgo Regulador capaz de regular, fiscalizar e assegurar a prestao do servio pblico, na forma prevista em lei, garantido os direitos do consumidor. 7 No obstante os argumentos supracitados, destaca-se que neste processo de reforma do Estado a Constituio Federal pautou a ordem econmica no princpio da livre iniciativa, conforme se verifica atravs do seu artigo 170, desde que resguardados os princpios da livre concorrncia, da funo social da propriedade e da defesa do consumidor. Assim, o Estado passa a ter o dever de intervir na ordem econmica, na forma da lei, sempre que houver abuso de poder.8 Importante trazer a baila o entendimento de regulao econmica na viso do jurista Paulo Dutra:
Regular disciplinar por meio de regra, e o adjetivo econmica refere-se a atividade econmica. Trata-se, pois, de uma atividade econmica que disciplinada por meio de regra, de lei especial. Isto significa: a) uma interveno do Estado no
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MENEZELLO, Maria DAssuno Costa. Agncias Reguladoras e o Direito Brasileiro. So Paulo: Atlas, 2000, p. 57. 6 MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33.ed. So Paulo: Malheiros, 2007, p. 330. 7 Idem 8 MENEZELLO, Maria DAssuno Costa. Op.cit.

15 domnio econmico; a edio de uma regra lei especial a disciplinar a atividade que se d no mbito de um determinado mercado econmico, incluindo a ao estatal, a interveno por meio de rgos do Estado, que a tem lugar.9

Ademais, a Constituio Federal prev em seu artigo 174, que compete ao Estado intervir na atividade Econmica, atendendo s normas legais definidas para este fim. Desta forma, o Estado exercer a funo intervencionista de forma indireta, atravs de um rgo do Estado criado especificamente para regular a atividade econmica. Sobre o tema, muito bem esclarece o jurista Paulo Dutra, em seu artigo jurdico: No mais o governo, o Poder Executivo que regula e exerce a regulao, e sim a lei que regula e o Estado, por meio de rgos especialmente criados para esse fim, que exerce a regulao 10. Destaca-se a importncia dessa reserva legal para propiciar um ambiente de segurana e credibilidade para atrair os investidores, cuja atividade explorada, pautada na livre iniciativa, ser regulada por lei, atravs de um rgo regulador, impedindo assim a interferncia poltica arbitrria na ordem econmica. Refora a jurista Adriana Carneiro Monteiro, em seu artigo:
Muito embora a Constituio Federal tenha consagrado a idia de uma economia descentralizada, de mercado, conferiu autorizao ao Estado para intervir no domnio econmico como agente normativo e regulador, com vistas a exercer as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento indicativo ao setor privado, uma vez observados os princpios constitucionais da ordem econmica, esculpidos no art. 170 da Carta Magna. Destaque-se, entre tais preceitos, o da livre concorrncia, apresentada como manifestao da liberdade de iniciativa, em favor da qual a Constituio estatui que a lei reprimir o abuso do poder econmico que vise dominao dos mercados, eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros, na forma do art. 173, 4, da Lei Maior. Reconhece-se, destarte, o poder do Estado de intervir em casos em que o poder econmico esteja sendo utilizado de maneira abusiva ou antisocial, maculando a livre economia de mercado. 11

Da mesma forma ensina Alexandre Santos de Arago:

O grande risco de fluidez dos objetivos fixados na legislao a possibilidade de, em razo da sua inevitvel generalidade, serem instrumentalizados politicamente pelas foras polticas momentaneamente dominantes. Para evitar que os objetivos das normas sejam tomados por apenas uma parcela da sociedade, tem sido criados rgos ou entidades autnomas, cujos dirigentes no podem ser exonerados ad nutum e cuja composio feita de forma que tenda a ser heterognea poltica e ideologicamente.12 Estamos tratando, portanto de rgos ou entidades especializados, relativamente alheios ao comando poltico, seja administrativo ou legislativo, dotados de grandes

DUTRA, Pedro. As Agncias Reguladoras nos mbitos Federal e Estadual: Natureza jurdica da atividade de fiscalizao e regulao. In: Seminrio Regulao, Defesa da Concorrncia e Concesses. Maro de 2001, Rio de Janeiro, RJ, p. 33. 10 Ibidem, p. 37. 11 MONTEIRO, Adriana Carneiro. Agncias Reguladoras. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 1033, 30 abr. 2006. Disponvel em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=8328. Acesso em: 20 de abr. de 2009. 12 ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias Reguladoras e a Evoluo do Direito Administrativo Econmico. Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 87.

16 poderes regulatrios atuando principalmente com base em princpios e finalidades gerais fixadas por lei.13

Assim, com a previso legal, vide artigo 21, XI da Constituio Federal, o Poder Pblico institui a Agncia Reguladora, como rgo regulador para exercer as funes tpicas do Estado. Da conclui-se que a estrutura regulatria do Estado um requisito imprescindvel no processo de reforma estatal, configurando o grande marco regulador, essencial para a efetividade do processo de privatizao no Brasil.

1.2 O surgimento das agncias reguladoras

Diante de tantos servios pblicos a serem explorados pela iniciativa privada, o Estado, institui como rgo regulador a Agncia Reguladora, definida como Autarquia de regime especial e integrante da administrao pblica indireta, conferindo-lhe independncia para administrar os servios pblicos e exercer a regulao, de forma a dirimir os interesses antagnicos da administrao pblica e da iniciativa privada, tendo em vista as necessidades lucrativas da concessionria e o interesse pblico da prestao de servio eficiente, a fim de atender as necessidades do consumidor. Desta forma, verifica-se que a agncia reguladora deve defender, na forma da lei, a atividade econmica e a prestao do servio pblico que esta sob sua regulao, cabendo promover a estabilidade na relao jurdica triangular dos contratos de concesso, entre o poder concedente, o ente regulado e o usurio, de modo que o poder concedente no inviabilize a empresa concessionria ou permissionria no cumprimento do contrato, exigindo por exemplo a reduo arbitrria de tarifa. Da mesma forma, no pode a Agncia Reguladora permitir que a concessionria desrespeite o contrato e preste servio inadequado aos usurios, pois se no houver esse equilbrio, no haver regulao eficiente. Afirma Lcia Helena Salgado em seu artigo jurdico:
O grande desafio para a regulamentao econmica encontrar o ponto timo que viabilize a lucratividade, de um lado (e, portanto, a operao e o investimento das empresas), e o bem-estar dos consumidores, de outro, na forma de disponibilidade de bens e servios de qualidade e a preos razoveis.14

Ponto relevante diz respeito opo do poder pblico de criar as agncias reguladoras como Autarquia, pessoa jurdica de direito pblico, cujo conceito esta definido no artigo 5o do
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ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias Reguladoras e a Evoluo do Direito Administrativo Econmico. Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 89. 14 SALGADO, Lcia Helena. Agncias Reguladoras na Experincia Brasileira: um panorama do atual desenho institucional. Disponvel em: http/gentinternet.ipea.gov.br/pub/td/2003/td_0941.pdf. Acesso em: 6 de abr. de 2009.

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Decreto n. 200/167, instituto jurdico que mais se assemelha as agncias reguladoras, as quais foram institudas por lei, para um fim especfico, para desenvolver atividades tpicas do Estado, possuindo personalidade jurdica e recursos prprios. Dec. Lei n. 200 de 1967, no seu artigo 5 dispe:
I - Autarquia - o servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada.15

Nas palavras de Maria D Assuno Costa Menezello:

Diante da deciso poltica de reorganizao do Estado no sentido de se criarem as agncias reguladoras, caracterizadas por sua especificidade singular para a finalidade pretendida, vimos que dentro do sistema jurdico vigente o tipo que melhor se adequaria ao desempenho das funes que dela se espera seria a Autarquia.16

Ressalta-se que o inciso XIX, do artigo 7 da Carta Magna, prev a instituio das Autarquias atravs de lei especfica. Desta forma, as agncias reguladoras foram institudas atravs de leis esparsas, com a concepo de Autarquia de regime especial, no existindo, pois, lei especfica que as discipline. Assim, a mngua da definio legislativa face ao conceito do regime especial atribudo s agncias reguladoras, muitas discusses doutrinrias surgiram sobre o tema, trazendo vrias interpretaes e embates jurdicos quanto a tal denominao. Entretanto, quase unanimidade da doutrina entendeu que o referido termo decorre das caractersticas particulares atribudas s agncias reguladoras, pelas leis que as instituem, atribuindo-lhes prerrogativas especiais, com maior autonomia em relao s Autarquias comuns. 17 Com muita propriedade, Maria Sylvia Zanella Di Pietro descreve em sua obra:
O regime especial vem definido nas respectivas leis instituidoras dizendo respeito, em regra, maior autonomia em relao Administrao Direta; estabilidade de seus dirigentes, garantida pelo mandato fixo, que eles somente podem perder nas hipteses expressamente previstas, afastada a possibilidade de exonerao ad nutum; ao carter final de suas decises, que no so passveis de apreciao por outros rgos ou entidades da Administrao Pblica.18

Mister se faz trazer a baila outras consideraes relevantes quanto independncia das agncias reguladoras. Dentre as quais, a importncia do carter da independncia das decises das agncias reguladoras em relao ao Poder Executivo, a qual imputa s suas decises um carter
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Artigo 5 do Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967. MENEZELLO, Maria DAssuno Costa. Agncias Reguladoras e o Direito Brasileiro. So Paulo: Atlas, 2000, p. 62. 17 DI PIETRO, Maria Silvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 2009. 18 Ibidem, p. 468.

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definitivo. Assim, quando a agncia decide matria de sua competncia, no pode a autoridade do Poder Executivo ou outros rgos da Administrao Pblica interferir na deciso, por exemplo, no pode haver interferncia no processo de deciso que a agncia desenvolve quando edita uma resoluo. Da mesma forma, no cabe "recurso hierrquico imprprio" das suas decises, s quais assegurada independncia decisria, cabendo apenas recurso ao Judicirio, nos termos do artigo 5, XXXV, da Constituio Federal. 19 Em relao ao Poder Legislativo, agncia reguladora foi conferida independncia para editar normas prprias inerentes a regulao de um determinado segmento de mercado, para exercer com efetividade o papel de agente regulador, no podendo, no entanto, contrapor ordem jurdica vigente. 20 Quanto independncia financeira, destaca-se sua importncia como contraponto da independncia decisria, posto que, confere segurana ao agente regulador no sentido de tomar as suas decises livres de interferncias polticas, na certeza de que os recursos financeiros da agncia no sero afetados. Ademais, considerando as caractersticas inerentes agncia reguladora, que exige um corpo tcnico qualificado e atualizado frente s inovaes que o mercado exige, somado aos recursos financeiros necessrios frente a reviso quinquenal dos contratos, no poderia a agncia ficar a merc da escassez crnica de recursos por parte da Administrao Pblica. 21 Destaca-se que as agncias reguladoras so dotadas de recursos prprios, segundo determinam expressamente suas leis criadoras. Como exemplo o artigo 19 da lei n. 2.689 de 1997, que instituiu a Agncia Reguladora de Servios Pblicos do Estado do Rio de Janeiro ASEP-RJ, traz a previso legal da cobrana da taxa de regulao.
Art. 19 - Fica criada a Taxa de Regulao de Servios Concedidos e Permitidos, a ser recolhida diretamente pelo Concessionrio ou Permissionrio, com renda privativa da Agncia Reguladora de Servios Pblicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro - ASEP-RJ, cuja alquota ser 0,5 (meio por cento) sobre o somatrio das receitas das tarifas auferidas mensalmente pelo Concessionrio ou Permissionrio, nas atividades sujeitas regulao da Agncia Reguladora de Servios Pblicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro -ASEP-RJ, nos termos do art. 2 desta Lei, excludos os tributos sobre elas incidentes.

Por ltimo, em relao independncia dos rgos de direo das agncias reguladoras, merece destaque a nomeao dos seus dirigentes pelo Presidente da Repblica, aps aprovao pelo Senado Federal, consoante o disposto no artigo 52, III, f, da Constituio
19 20

ARAJO, Valter Shuenquener de. In: Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Impetus, 2005. Idem. 21 DUTRA, Pedro. As Agncias Reguladoras nos mbitos Federal e Estadual: Natureza jurdica da atividade de fiscalizao e regulao. In: Seminrio Regulao, Defesa da Concorrncia e Concesses. Maro de 2001, Rio de Janeiro, RJ.

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Federal, o mandato fixo e a impossibilidade da exonerao desmotivada dos dirigentes por parte do Chefe do Poder Executivo. No entendimento da doutrinadora Maria D' Assuno Costa Menezello: "No se trata aqui de um privilgio dado aos dirigentes da agncia, mas de requisito essencial para resguardar o princpio da segurana jurdica para os agentes regulados, objetivando maior continuidade nos atos regulados." 22 Conforme a assertiva, ficou clara a inteligncia do legislador ao conferir s agncias reguladoras a condio de Autarquia com regime especial, conferindo-lhes independncia poltica, normativa, financeira e de gesto. Condio sine qua non para as agncias reguladoras exercerem as funes de prerrogativas iniciais do Estado, de planejamento, fiscalizao e regulao, as quais lhes foram atribudas, com eficincia tcnica, jurdica, financeira e de forma imparcial, proporcionando satisfao aos consumidores dos servios prestados. Destarte, oportuno iluminar com as palavras de Rodrigo Santos Neves, o conceito de Agncia Reguladora.
As agncias reguladoras so autarquias, em regime especial, criadas por lei especfica, de iniciativa privativa do Chefe do Executivo (art. 61,1, II, e, da CR), dotadas de personalidade jurdica de direito pblico prprio, com autonomia financeira e decisria, sem subordinao hierrquica, mas ligadas ao Poder Executivo, que tem a funo de fiscalizar, fazer concesses, permisses e autorizaes de servios pblicos e de explorao de atividades econmicas de sua competncia, produzir normas pertinentes ao mercado de onde atuam, dirimir conflitos entre os agentes econmicos regulados, enfim, regular o mercado.23

Assim, vencida as resistncias para a criao das agncias reguladoras, comearam a surgir as primeiras agncias nas esferas federais, com o objetivo de regular os servios de rede de larga escala e os de interesse nacional. Da mesma forma, no mbito estadual, foram criadas agncias estaduais de servios pblicos concedidos e delegados em vrios estados da federao, todas com natureza de autarquias de regime especial, competentes para regular todos os servios concedidos ou permitidos pelos estados membros e municpios, com o objetivo de melhorar a adaptao s realidades regionais. No mbito federal cabe destacar a criao das principais agncias criadas para normatizar e fiscalizar os respectivos setores; Agncia Nacional de Energia Eltrica -ANEEL, instituda pela Lei n. 9.427, de 26 de dezembro de 1996; Agncia Nacional de
22

MENEZELLO, Maria DAssuno Costa. Agncias Reguladoras e o Direito Brasileiro. So Paulo: Atlas, 2000, p. 87. 23 NEVES, Rodrigo Santos. Funo normativa e Agncias Reguladoras. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2009, p. 66.

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Telecomunicaes - ANATEL, instituda pela Lei n. 9.472, de 16 de julho de 1997; Agncia Nacional de Petrleo - ANP, instituda pela Lei n. 9.478, de 6 de agosto de 1997; Agncia Nacional de guas - ANA, Lei n. 9.984, de 17 de julho de 2000; Agncia Nacional de Transportes Terrestres - ANT, instituda pela Lei n. 10.233, de 5 de junho de 2001; No mbito estadual, merece destaque a Agncia Reguladora do Estado do Rio de Janeiro ASEP-RJ , criada por meio da Lei n. 2.686 de 1997, com o objetivo de suprir os anseios das trs partes envolvidas nos contratos de concesso ou permisso, a saber: Poder concedente, Concessionria, Permissionria e o usurio 24. Entretanto, seu funcionamento efetivo s ocorreu a partir de 1998, at porque materializar uma Autarquia no uma tarefa muito fcil, alm do que, havia a necessidade de quadros tcnicos especializados para a tarefa institucional.25 Cumpre informar que alegando motivos de especialidades, dado que a ASEP-RJ regulava as concesses de energia, transporte e saneamento, o Governo do Estado do Rio de Janeiro, no ano de 2005, extinguiu a ASEP-RJ e criou duas novas Agncias: Agncia Reguladora de Transportes AGETRANSP e Agncia Reguladora de Energia e Saneamento Bsico AGENERSA, ambas criadas pelas Leis n. 4.555 e 4.556 de 2005. Pelo exposto, observa-se neste novo cenrio do Estado Regulador que, a instituio das agncias reguladoras foi um passo importante na melhoria dos servios pblicos, cuja meta buscar tecnicamente, um padro de qualidade que atenda os interesses pblicos, que satisfaa o consumidor e viabilize o investimento do fornecedor, buscando um ponto de equilbrio, na relao das partes envolvidas. Ademais, as agncias reguladoras passam a representar a transformao no modo do Estado se relacionar com a sociedade e com a economia, assumindo um papel preponderante para a nova estrutura do governo.26

24

DUTRA, Pedro. As Agncias Reguladoras nos mbitos Federal e Estadual. Natureza jurdica da atividade de fiscalizao e regulao. In: Seminrio Regulao, Defesa da Concorrncia e Concesses. Maro de 2001, Rio de Janeiro, RJ. 25 Idem. 26 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Agncias Reguladoras: Instrumentos do Fortalecimento do Estado. In: ABAR, Associao Brasileira de Agncias de Regulao. Porto Alegre: 2009.

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CAPITULO 2 DA FUNO REGULADORA DAS AGNCIAS

Preliminarmente cumpre ressaltar que entre o conceito de regulamentao e o renovado conceito de regulao existem srias discusses doutrinrias, contudo em que pese o foco deste trabalho e para maior compreenso do tema, ser abordada to somente a diferena que se julga existir entre os referidos conceitos jurdicos.

2.1. Do poder regulamentar O Poder Regulamentar27 encontra-se disposto no artigo 84, IV da Constituio Federal de 1988, no qual se verifica que ao chefe do Poder Executivo compete expedir decretos e regulamentos para fiel execuo das leis que tiver sancionado, publicado e promulgado. Trata-se, pois, da competncia regulamentar por ser uma funo tpica, ou seja, intrnseca ao Poder Executivo. Nas palavras de Hely Lopes Meirelles,
O Poder Regulamentar a faculdade que dispe os Chefes do Executivo (Presidente da Repblica, Governadores e Prefeitos) de explicar a lei para sua correta execuo, ou de expedir decretos autnomos sobre matria de sua competncia ainda no disciplinada por lei. um poder inerente e privativo do Chefe do Executivo (CF, art. 84, IV) e, por isso mesmo, indelegvel a qualquer subordinado.28

Desta feita, para esta corrente doutrinria verifica-se que a competncia regulamentar um dever-poder conferido privativamente ao chefe do Poder Executivo para que este complemente o sentido da lei para lhe dar fiel cumprimento, sendo, no entanto, vedado quando de seu exerccio inovar na ordem jurdica. Nas palavras de Maria D'Assuno Costa Menezello:
A estrutura constitucional brasileira sempre determinou que cabe ao Poder Executivo sancionar, promulgar e faze publicar as leis, alm de regulament-las para sua fiel execuo, conforme expressa o inciso IV do artigo 84 da Constituio Federal. (...) O Pode regulamentar o poder exclusivo atribudo ao Chefe do Poder executivo para disciplinar leis, por meio de atos normativos, denominados decretos.29

27

Para um maior aprofundamento ver: DI PIETRO, Maria Silvia. Direito Administrativo. 22 ed. So Paulo: Atlas: 2009, p. 89-93. 28 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33 ed. So Paulo: Malheiros, 2007, p. 127. 29 MENEZELLO, Maria D'Assuno Costa. As Agncias Reguladoras e o Direito Brasileiro. So Paulo: Atlas, 2002, p. 96-97.

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Compactua do mesmo entendimento Clmerson Merlin Clev, afirmando que o disposto no artigo 84, VI da CF, "no permite a estatuio primria, pois se os regulamentos de organizao devem ser editados na forma da lei, porque no podem ser editados independentes de lei".30 Ainda para esta corrente, o artigo 25 dos Atos das Disposies Constitucionais Transitrias revogou todos os dispositivos legais que atribuam ou delegavam a rgos do Poder Executivo, competncia do Congresso Nacional, no que singe a ao normativa. Desta feita, para esta corrente doutrina verifica-se que as agncias reguladoras no podem exercer o poder regulamentar, sob o fundamento de que no h previso constitucional, tendo em vista que o artigo 84, IV da Carta Magna no prev tal possibilidade. Para esta corrente, apesar da Constituio Federal em seu artigo 21, XI e 177, pargrafo 2o, III, se manifestar pela instituio das agncias reguladoras, no se pode admitir aquilo que a Constituio no fez, ou seja, delegar competncia legislativa.31 Em que pese o entendimento supracitado, oportuno se faz trazer a baila o entendimento divergente de Oswaldo Aranha Bandeira de MELLO, no qual a atribuio de regulamentar tambm exercida pelas entidades poltico-administrativas menores e as autarquias de servios ou estabelecimentos pblicos para o efeito de aplicao das leis que regulam a sua organizao e ao determinar. 32 Tal fundamento encontra respaldo em razo de a Administrao Pblica pautar o seu agir com base na lei, no podendo, assim, ser furtada de exercer competncia normativa, a qual est compreendida na idia de funo executiva.

2.2 Do poder regulador

Conforme analisado em captulo anterior, as agncias reguladoras foram criadas por lei, com natureza de autarquia de regime especial, integrante da administrao pblica indireta para exercerem funo pblica, tpica de Estado, ou seja, so rgos criados para o exerccio da regulao estatal, com competncia para regular as atividades econmicas e a explorao privada de bens e servios pblicos concedidos iniciativa privada, nos limites de sua lei de criao. Por decorrncia, verifica-se que o legislador transferiu s agncias reguladoras o
30

CLVE, Clmerson Merlin apub MOTTA, Paulo Roberto Ferreira. Agncias Reguladoras. So Paulo: Manole.2003, p.168. 31 MOTTA, Paulo Roberto Ferreira. Agncias Reguladoras. So Paulo: Manole, 2003, p.167 32 MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de apub MISSI, Guilherme. Os limites do poder normativo das agncias reguladoras brasileiras: o caso do encargo de capacidade emergencial ("seguro apago"). Jus Navigandi. Disponvel em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=5274. Acesso em: 5 de mai. de 2009.

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poder regulador do Estado, previsto no artigo 174 da Constituio Federal, ou seja, o Estado exercendo a regulao atravs de um ente regulador. Assim, significa dizer que o poder regulador o poder e um dever atribudos institucionalmente pelo Poder Legislativo a uma autarquia, denominada agncia reguladora, quando da aprovao de sua lei de criao 33. Por conseqncia, as agncias reguladoras, como integrante do Estado, tm o dever de exercer o disposto no artigo 174 da carta magna. Ensina Celso Antnio Bandeira de Mello:
Toda competncia um "dever" de praticar ato idneo para atendimento da finalidade protetora do interesse pblico, isto , da coletividade. Tal desempenho implica o exerccio de um poder, o qual bem se v, meramente ancilar, instrumental, deferido como requisito insuprimvel para que seu titular possa desincumbir-se do dever posto a seu cargo e delimitado, caso a caso, por esta mesma razo que o conforma.34

Neste contexto, com a introduo da nova forma de interveno estatal sobre a ordem econmica e sua regulao atravs das agncias reguladoras, o Estado Democrtico de Direito deve criar instrumentos jurdicos eficazes que possibilitem as agncias o cumprimento do referido dever legal. Da o poder regulador surge como instrumento impostergvel para que as agncias atuem perante o sistema jurdico exercendo as funes que lhes foram atribudas. Desta feita, verifica-se que o poder regulador o poder delegado por lei que confere competncias para as agncias exercerem a sua funo reguladora, ou seja, para expedirem atos administrativos para os usurios, para todos os agentes econmicos e para todos os entes pblicos ou privados alcanados pela atividade normativa e fiscalizadora da agncia. Em outras palavras, o poder regulador o poder que cria a regulao, nos limites da legalidade.35 Nas palavras do doutrinador Gaspar Ario, regulao "es aquella actividad normativa em la que el Gobierno condiciona, corrige, altera los parmetros naturales y espontneos Del mercado, imponiendo determinadas exigncias o requisitos a la actuacin de los agentes econmicos.36 Ensina ainda, Maria Silvia Di Pietro que:
Regular significa estabelecer regras, independentemente de quem as dite, seja o Legislativo ou o Executivo, ainda que por meio de rgos da Administrao direta ou entidades da Administrao indireta. Trata-se de vocbulo de sentido amplo, que abrange, inclusive, a regulamentao, que tem um sentido mais estrito.(...) Regulamentar significa tambm ditar regras jurdicas, porm, no direito brasileiro,
33

MENEZELLO, Maria D'Assuno Costa. As Agncias Reguladoras e o Direito Brasileiro. So Paulo: Atlas, 2002, p. 101. 34 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13 ed. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 319. 35 MENEZELLO, Maria D'Assuno Costa. Op. cit. 36 ARIO, Gaspar apub MENEZELLO, Maria D'Assuno Costa. As Agncias Reguladoras e o Direito Brasileiro. So Paulo: Atlas, 2002, p. 100.

24 como competncia exclusiva do Poder Executivo. Perante a atual Constituio, o poder regulamentar exclusivo do Chefe do Poder Executivo (art. 84, IV), no sendo includo, no pargrafo nico do mesmo dispositivo, entre as competncias delegveis. 37

Pelo exposto, verifica-se que o Poder Executivo exerce a funo de regular por meio da estipulao de regras, por quaisquer de seus rgos, atravs da edio de regulamentos, por parte de seu chefe, podendo, ainda, ser exercida pelos rgos da administrao direta, bem como pelos rgos da administrao indireta, a exemplo as agncias reguladoras, que tambm podem exercitar a funo de regulao confiada ao Poder Executivo atravs da edio de atos, resolues, portarias, circulares, deliberaes e regimentos.38 Mister se faz ressaltar que a limitao do poder regulador das agncias advm dos limites previstos na Constituio Federal, por meio dos princpios, dos preceitos fundamentais e nos limites da lei de criao de cada agncia. Portanto, as competncias atribudas s agncias, quais sejam, regular e fiscalizar as atividades desenvolvidas por particulares so apenas aquelas previstas em lei, verificando-se o estrito cumprimento ao Princpio da Legalidade. Para iluminar o entendimento concernente regulao e regulamentao, destaca-se o entendimento relevante de Jos Roberto Pimenta Oliveira:
evidente que a separao das competncias de 'regulao' e de 'regulamentao' outorgadas pela lei visa, no tocante a regulao, afastar das regras produzidas o carter meramente complementar, infralegal, atribudo s normas administrativas no Direito Administrativo Brasileiro. Donde a mens legislatoris aponta para a possibilidade de normas administrativas inovarem a ordem jurdica, dentro do marco regulatrio do setor.39

Por consequncia verifica-se que a regulao e regulamentao tm origem em poderes diferentes com efeitos jurdicos distintos. Desta monta, conceitua a doutrinadora Maria D'Assuno Costa Menezello que: "No se trata de invadir as competncias do Poder Executivo ou do Poder Legislativo, mas atuar, administrativamente dentro dos limites que a lei autorizou, por vontade expressa dos referidos Poderes, os quais propuseram, elaboraram e votaram as respectivas leis de criao." 40 Por fim, cumpre ressaltar que a funo regulamentar consiste em disciplinar uma atividade mediante a edio de comandos normativos de carter geral. J a regulao estatal
37

DI PIETRO, Maria Silvia apub MONTEIRO, Adriana Carneiro. Agncias reguladoras. Jus Navigandi. Teresina, ano 10, n. 1033, 30 abr. 2006. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=8328>. Acesso em: 19 maio 2009. 38 Idem 39 OLIVEIRA, Jos Roberto Pimenta. A Aneel e seus servios de energia eltrica. In: Direito Administrativo Econmico. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 338. 40 MENEZELLO, Maria D'Assuno Costa. As Agncias Reguladoras e o Direito Brasileiro. So Paulo: Atlas, 2002, p. 102.

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envolve funes bem mais amplas, dentre as quais, coercitivas, adjudicatrias, de fiscalizao, de conciliao, de incentivo e planejamento.41 Assim, no obstante haver corrente doutrinria que entende que as agncias reguladoras no tm competncia para exercer a funo normativa, tendo em vista o disposto do inciso IV do artigo 84 da Constituio Federal, o qual compete privativamente ao Chefe do Executivo a funo de regulamentar a lei, restou demonstrado que o poder regulamentar das agncias tem natureza do poder regulador, ou seja, aquele atribudo s agncias, pelo legislador para o exerccio da funo reguladora. Verificando-se, pois, o poder normativo como parte integrante da funo reguladora.

2.3 Das Atividades Reguladoras

Preliminarmente, cumpre destacar que a regulao exercida pelas agncias possui papel fundamental no cumprimento das polticas determinadas pelo Estado, sua funo gerencial e de controle sobre os entes regulados, com a finalidade precpua de proteger o consumidor contra a ineficincia, o domnio do mercado, a concentrao econmica, a concorrncia desleal e o aumento arbitrrio dos lucros, a fim de garantir a qualidade, a universalidade e a continuidade do servio para os destinatrios finais. Importante se faz destacar que a definio da funo reguladora tem sido motivo de rduos embates doutrinrios, especialmente no tocante ao seu poder normativo, tendo em vista os limites de sua competncia. Neste contexto, torna-se importante destacar que a confuso decorrente dos conceitos entre as funes reguladora e normativa leva a alguns doutrinadores a reduzir a funo reguladora estatal ao seu mero carter normativo, "este parece ser o entendimento da doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para quem a agncia reguladora, em sentido amplo, seria no direito brasileiro, qualquer rgo da Administrao Direta ou entidade da Administrao Indireta com a funo de regular as matrias que lhes esto afetas". 42 Contudo, em que pese o entendimento supracitado, Vital Moreira preconiza haver um equvoco da interpretao ora refutada.
Alguns doutrinadores, sob a influncia do Direito norte-americano, tendem a identificar autoridades de regulao com autoridades detentoras de poderes regulamentares (normativos), com vistas a garantir a ordenao de um dado setor da atividade social. Tal modo de ver as coisas no corresponde ou no traduz a
41

MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Agncias Reguladoras: Instrumentos do Fortalecimento do Estado. In: ABAR, Associao Brasileira de Agncias de Regulao. Porto Alegre: 2009. 42 Idem.

26 realidade, na medida em que a regulao no se identifica com a regulamentao. A regulamentao, ou seja, o estabelecimento de regras de conduta para os regulados, , somente uma das vertentes da regulao, latu sensu, que tambm abrange a implementao das regras, a sua superviso e o sancionamento das infraes s mesmas. O conceito de regulao deve abranger todas as medidas de condicionamento da atividade econmica, revestidas ou no de forma normativa.43

Ademais, o artigo 174 da Constituio Federal, o qual fundamenta a funo reguladora, reputa ao Estado o papel de agente normativo e regulador da atividade econmica, compreendendo tanto as atividades econmicas em sentido estrito, como aquelas consideradas como servios pblicos. Por decorrncia, verifica-se que a atividade reguladora compreende a implementao de um programa regulatrio, ou seja, criar uma poltica pblica de regulao atravs da elaborao de regras gerais que disciplinem as atividades sob a sua competncia, que significa; fiscalizar a conduta e execuo das atividades; aplicar sanes aos agentes regulados que contrariem as regras jurdicas e os princpios constitucionais; solucionar conflitos e questes controversas entre os prestadores de servios e o fomento da atividade econmica.44 Assim, pode-se dizer que as agncias reguladoras exercem sua competncia por meio de funes de natureza normativa, executiva e judicante. Conforme demonstrado, resta incontroverso o fato de que a regulao se d por instrumentos normativos, em razo dos princpios constitucionais da legalidade e do devido processo legal. No entanto, no Direito Brasileiro, coube especificamente s agncias de regulao o exerccio de funo reguladora, sendo tarefa das leis de criao destes rgos delinear os limites das suas competncias. Desta feita, considerando o tema em foco, o entendimento sobre a competncia das agncias reguladoras, para este trabalho, coaduna-se com a assero do jurista Jos Afonso da Silva, a qual a competncia consiste na esfera delimitada de poder que se outorga a um rgo ou entidade estatal mediante especificao de matrias sobre as quais se exerce o poder de governo.45

43

MOREIRA, Vital apub MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Agncias Reguladoras: Instrumentos do Fortalecimento do Estado. ABAR, Associao Brasileira de Agncias de Regulao. Porto Alegre: 2009, p. 15 44 ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias Reguladoras e a Evoluo do Direito Administrativo Econmico. 2a ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009. 45 GUERRA, Sergio. As Agncias Reguladoras nos mbitos Federal e Estadual: Competncias e conflitos de atribuies entre agncias. In: Seminrio Regulao, Defesa da Concorrncia e Concesses. Maro de 2001, Rio de Janeiro, Rj.

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Significa dizer que a agncia reguladora no exerccio de suas competncias especficas atende exclusivamente finalidade para qual foi instituda, sob pena de ferir o Princpio da Legalidade e tornar nulos seus atos praticados. Entretanto, tendo em vista o foco deste trabalho, mister se faz destacar que, em que pese a necessidade do exerccio da funo normativa pelas agncias reguladoras, o tema alvo de grandes polmicas doutrinrias, o qual merece uma discusso com maior profundidade, posto que, envolve a adaptao das agncias ao princpio da separao e equilbrio entre os poderes legislativo, executivo e judicial.46 Contudo, em que pese entendimentos divergentes, verifica-se que as agncias reguladoras, por sua prpria natureza autrquica, manifestam-se pela emisso de atos normativos, que tem por finalidade criar, modificar, extinguir e declarar relaes jurdicas entre o estado e o administrado, confirmando, pois, a competncia normativa das agncias reguladora. Desta feita, nesta ordem de convices compartilha-se do entendimento majoritrio da doutrina que sustenta a constitucionalidade do exerccio da funo normativa pelas agncias reguladoras, sem, no entanto, invadir a funo legiferante do Poder Legislativo e do poder regulamentar de atribuio precpua do Chefe do Poder Executivo. Verifica-se ai, a funo normativa como parcela da funo reguladora, ou seja, inerente ao poder regulador. Trata-se, por tanto, de atuar administrativamente dentro dos limites que a lei autorizou. 47 Nas palavras de Maria D'Assuno Costa Menezello:
[...] no se trata de invadir as competncias do Poder Legislativo ou do Poder Executivo, mas atuar, administrativamente dentro dos limites que a lei autorizou, por vontade expressa dos referidos Poderes, os quais propuseram, elaboraram e votaram as respectivas leis de criao.48

Ademais, a normatizao possui previso constitucional no artigo 174 CF/88 e no plano legal, verifica-se como exemplo, caracterizando a funo normativa, o artigo 19, IV e X da Lei 9.427 de 1997, Lei Geral de Telecomunicaes:
Artigo 19. Agncia compete adotar as medidas necessrias para o atendimento do interesse pblico e para o desenvolvimento das telecomunicaes brasileiras, atuando com independncia, imparcialidade, legalidade, impessoalidade e publicidade, e especialmente: IV - expedir normas quanto outorga, prestao e fruio dos servios de telecomunicaes no regime pblico;

46

Para um maior aprofundamento ver: ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias Reguladoras e a Evoluo do Direito Administrativo Econmico. 2a ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009. 47 MENEZELLO, Maria D'Assuno Costa. As Agncias Reguladoras e o Direito Brasileiro. So Paulo: Atlas, 2002. 48 Ibidem, p. 102.

28 X expedir normas sobre prestao de servios de telecomunicaes no regime privado. 49

Considerando a posio ora defendida em relao ao poder normativo das agncias reguladoras, mister se faz trazer a baila o entendimento do STF na Ao Direta de inconstitucionalidade n.o 1.668-DF
50

- Relator Ministro Marco Aurlio, onde foram arguidos

como inconstitucionalidade, dentre outros, os artigos supracitados. Desta feita, o STF deferiu em parte, o pedido cautelar, considerando constitucional a habilitao normativa efetuada pelos respectivos incisos do artigo 19 da LGT em favor da ANATEL, desde que esta se subordine aos preceitos legais e regulamentares pertinentes. Colaborando com o entendimento ora relevado, verifica-se no artigo 49, V, da Constituio Federal, a competncia do Congresso Nacional para sustar atos normativos do Poder Executivo, que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa. Desta forma, pode-se extrair do referido dispositivo que o constituinte admitiu, mesmo que genericamente, a possibilidade de delegao legislativa, verificado-se, pois, a possibilidade das agncias reguladoras exercerem o poder normativo. 51 Ainda nesta linha de raciocnio, importante trazer a baila o entendimento mister relevado de Renato Alessi, que prev uma outra classificao do exerccio das funes estatais afirmando que:
A norma um ato voltado inovao da ordem jurdica. Criando, pois, uma distino entre funo legislativa e funo normativa. Desta feita, a funo normativa se daria pela edio de atos voltados inovao do ordenamento jurdico. De igual modo a funo legislativa inovaria o ordenamento jurdico, contudo atravs de lei em sentido formal, decorrente da diviso de poderes, mas, muitas vezes, dependente de um ato posterior.52

Por conseqncia da assertiva do doutrinador, "o disposto no artigo 5o, II da CF, poderia ser interpretado como uma duplicidade do princpio da legalidade: da reserva da lei e da norma".53

49

Lei Federal n.o 9.472, de 16 de julho de 1997. Dispes sobre a organizao dos servios de telecomunicaes, a criao e funcionamento de um rgo regulador e outros aspectos institucionais, nos termos da Emenda Constitucional n.o 8, de 1995. Publicada em 16 de julho de 1997; 176o da Independncia e 109o da Repblica. Fernando Henrique Cardoso. 50 Fonte: http://www.stf.gov.br. 51 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Agncias Reguladoras: Instrumentos do Fortalecimento do Estado. In: ABAR, Associao Brasileira de Agncias de Regulao. Porto Alegre: 2009. 52 ALESSI, Renato apub MOTTA, Paulo Roberto Ferreira. Agncias Reguladoras. So Paulo: Manole, 2003. 53 MOTTA, Paulo Roberto Ferreira. Agncias Reguladoras. So Paulo: Manole.2003, p. 167.

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Assim, ante aos argumentos e fundamentos expostos, verifica-se incontroverso que as agncias reguladoras exercem sua funo reguladora atravs da edio de normas jurdicas, verificando-se, pois, a sua competncia normativa. Com respeito s Funes Executivas, as agncias reguladoras, no exerccio de suas funes administrativas permitem e autorizam servios e uso de bens pblicos, expedem licena, autorizam reajuste e reviso, ordinria e extraordinria, de tarifas de servios pblicos para manter o equilbrio econmico e financeiro da concessionria. Entretanto, as agncias devem atuar observando o binmio preveno-fiscalizao.54 Desta feita, as agncias exercem a fiscalizao no mbito da regulao dos servios pblicos sobre os dados relativos administrao, contabilidade, recursos tcnicos, econmicos, financeiros, bens reversveis da concessionria, o exerccio das atividades econmicas e a eficincia dos servios pblicos prestados aos usurios. 55 Por decorrncia, verifica-se que o poder de impor sanes e multas uma consequncia da funo de fiscalizao, posto que, o meio de prevenir o descumprimento das normas jurdicas e das clusulas contratuais, sem o qual a fiscalizao se tornaria ineficaz. Destaca-se que a fiscalizao e a sano so referenciadas como um dos fatores essenciais da competncia reguladora, conforme o caput do artigo 174 da Constituio Federal. Verifica-se ainda no mbito legal atravs do artigo 8o, VII da Lei n. 9.478 de 1997, dentre outras, que disciplinam o exerccio do poder de fiscalizao pelas agncias reguladoras.
Artigo 8o. A ANP ter como finalidade promover a regulao, a contratao e a fiscalizao das atividades econmicas integrantes da indstria do petrleo, cabendo-lhe: VII fiscalizar diretamente, ou mediante convnios com rgos dos Estados Distrito Federal, as atividades integrantes da indstria do petrleo, bem como aplicar sanes administrativas e pecunirias previstas em lei, regulamento ou contrato. 56

Tendo em vista a Funo Judicante das agncias reguladoras, tal atribuio est voltada alm da aplicao de sanes, soluo de conflitos entre os concessionrios, usurios e o Poder Pblico.

54

ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias Reguladoras e a Evoluo do Direito Administrativo Econmico. 2a ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009. 55 GUERRA, Srgio. Introduo ao Direito das Agncias Reguladoras. Rio de Janeiro: Freitas Barros, 2004. 56 Lei Federal n. 9.478 de 6 de agosto de 1997. Dispes sobre a poltica energtica nacional, as atividades relativas ao monoplio do petrleo, institui o Conselho Nacional de Poltica Energtica e a Agncia Nacional de Petrleo e d outras providncias. Publicada em 6 de agosto de 1997; 176 da Independncia e 109 da Repblica. Fernando Henrique Cardoso.

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Cumpre ressaltar que esta funo no se confunde com a funo jurisdicional do Poder Judicirio, haja vista que nas decises conferidas pelas agncias, jamais caber a coisa julgada, sendo, pois uma deciso meramente administrativa, a qual poder ser apreciada pelo Poder Judicirio, em primazia ao Princpio da Inafastabilidade da Jurisdio, previsto no artigo 5o, XXXV da Constituio Federal. 57 Por derradeiro, as agncias reguladoras, no exerccio de sua funo jurisdicional alm de impor sanes, atuam como conciliadora e mediadora na soluo de conflitos. Ressalta-se que na conciliao verifica-se uma atuao de neutralidade por parte da agncia, com o intuito nico de facilitar e sugerir a forma de acordo entre as partes, ou seja, no se decide o conflito. No entanto, na mediao a agncia reguladora aproxima e auxilia as partes na investigao e na soluo do conflito, podendo ou no chegar a um acordo, assim, a mediao e o meio de conflitos.58

57 58

MOTTA, Paulo Roberto Ferreira. Agncias Reguladoras. So Paulo: Manole, 2003. GUERRA, Srgio. Introduo ao Direito das Agncias Reguladoras. Rio de Janeiro: Freitas Barros, 2004.

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CAPTULO 3 DA APLICAO DA PENALIDADE AO CONCESSIONRIO DO SERVIO PBLICO

As agncias reguladoras tm por escopo exercer a regulao sobre a economia, tanto sobre as atividades econmicas em sentido estrito, aquelas cuja explorao est sujeita ao regime privado, de mercado, quanto sobre as atividades que tenham sido previstas pela Constituio ou por lei infraconstitucional como servios pblicos. Desta forma, para as agncias reguladoras exercerem a atividade reguladora necessrio utilizar a competncia que lhes conferida alm das suas vrias caractersticas, as quais as instrumentam para atingir as finalidades precpuas da regulao. Dentre as vrias caractersticas das Agncias destaca-se a amplitude de poderes que as Agncias possuem. Desta forma, o regulador dever manejar os vrios instrumentos interventivos que vo desde a atividade normativa at a aplicao de sanes, a fim de exercer a funo reguladora de forma eficiente. 59 Considerando os poderes atribudos as Agncias, merecem destaque para o tema em foco o poder de fiscalizao e o poder sancionatrio. O poder de fiscalizao confere ao agente regulador o dever de fiscalizar um determinado setor, a qual se revela tanto pelo monitoramento das atividades reguladas, quanto na aferio das condutas dos regulados de modo a impedir o descumprimento e regras ou objetivos regulatrios. O poder sancionatrio consiste tanto na aplicao de advertncias, multas ou cassaes de licenas, como tambm a prerrogativa de obrigar o particular a reparar um consumidor ou corrigir os efeitos de uma conduta lesiva a algum valor ou interesse tutelado pelo regulador.60 Em decorrncia, mister se faz trazer a baila as penalidades e sua forma de aplicao pelas agncias reguladoras, tendo em vista as clusulas contratuais previstas nos contratos de concesso que estabelecem sua aplicabilidade ao concessionrio, quando da prestao inadequada da prestao do servio pblico coletividade. A imputao de penalidades pelas agncias decorre do procedimento de fiscalizao e merece relevo por ser o meio para coibir as atividades inadequadas das concessionrias,

59

MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Agncias Reguladoras: Instrumentos do Fortalecimento do Estado. In: ABAR, Associao Brasileira de Agncias de Regulao. Porto Alegre: 2009. 60 Idem.

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buscando a melhoria da qualidade geral do servio pblico prestado coletividade, primando pelos princpios da eficincia e da legalidade. No demais lembrar que, na medida em que o administrador a quem a lei atribuiu um poder h de exerc-lo como um dever, sempre no estrito cumprimento da finalidade que justificou a sua atribuio, no podendo dele dispor a partir de critrios de vontade.61 Concernente ao princpio da legalidade, cabe destaque a Lei Federal n. 8.987 de 1995, que estabelece em seu art. 23, VIII, as clusulas essenciais constantes dos contratos de concesso, dentre as quais assume destaque para este trabalho as referentes s penalidades e sua forma de aplicao. Como consequncia, os contratos de concesso estabelecem, de forma taxativa, as clusulas de penalidades a serem aplicadas queles que infringem o contrato e maculam a prestao do servio pblico. Significa dizer que, quando da ocorrncia do fato descrito na norma deve o agente regulador, em homenagem ao princpio da legalidade estrita, aplicar imediatamente a penalidade prevista para aquela determinada situao concreta.

3.1 Da coliso entre os princpios da legalidade e eficincia na aplicao de penalidade ao concessionrio

Conforme analisa anteriormente, cabe ao agente regulador aplicar a penalidade sempre que verificado o descumprimento legal por parte do agente regulado. Contudo, nem sempre a penalidade descrita na norma, a ser aplicada, se encontra compatvel com a realidade, posto que, a aplicao da penalidade muitas vezes pode acarretar um resultado contrrio do pretendido, notadamente quando da sua aplicao acarreta risco para a efetividade da prestao do servio pblico. Como exemplo, a aplicao da multa, prevista em contrato, com valor exorbitante, pode vir a interferir nas metas contratuais da concessionria, trazendo consequncias negativas nos resultados dos servios prestados coletividade. Desta forma, o agente regulador diante de tal fato, se encontra frente de um conflito entre o princpio da legalidade e o princpio da eficincia, no qual tem o dever de aplicar a multa prevista no contrato, ficando impedido de faz-lo, sob o risco de acarretar danos prestao do servio pblico, at porque a Administrao Pblica tambm abraa o princpio da continuidade dos servios pblicos, um dos mais importantes princpios norteadores das concesses, que se encontra atrelado ao princpio da eficincia, na medida em que a
61

MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Agncias Reguladoras: Instrumentos do Fortalecimento do Estado. In: ABAR, Associao Brasileira de Agncias de Regulao. Porto Alegre: 2009.

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interrupo dos servios pblicos pode causar prejuzos irreparveis ao consumidor e conseqentemente, ao interesse pblico. Neste contexto, verifica-se uma coliso entre os princpios da eficincia e da legalidade, no qual caber ao agente regulador a rdua tarefa de encontrar o meio mais adequado para a resoluo do conflito entre os referidos princpios, atravs dos mtodos de interpretao constitucional previsto no ordenamento jurdico. Para tanto, e segundo o doutrinador Lus Roberto Barroso, a cincia jurdica oferece os chamados critrios tradicionais de resoluo face aos conflitos entre normas constitucionais, quais sejam: o critrio cronolgico determina que no eventual conflito de leis, a lei posterior prevalece sobre a anterior: lex posterior derogat priori. O critrio hierrquico funda-se na assertiva que a lei superior prevalece sobre a inferior. E, por sua vez, o critrio da especialidade impe que a lei especfica prevalece sobre a lei geral: lex especialis derogat generali. 62 Entretanto, considerando que o tema foca-se to somente na coliso entre os princpios da eficincia e legalidade e, no em conflito de normas, depreende-se que os mencionados critrios tradicionais de resoluo de antinomias de leis no se revelam adequados, o que conduzir na indispensvel busca pela nova interpretao constitucional. 63 Preliminarmente, considerando que a Constituio representa a Lei Maior, relevante se faz destacar seu conceito, nas palavras de J. J. Gomes Canotilho:
[...] constituio deve ser entendida como a lei fundamental e suprema de um Estado, que contm normas referentes estruturao do Estado, formao dos poderes pblicos, forma de governo e aquisio do poder de governar, distribuio de competncias, direitos, garantias e deveres dos cidados. Alm disso, a Constituio que individualiza os rgos competentes para a edio de normas jurdicas, legislativas ou administrativas.64

A Constituio representa, assim, o plo de validade de todas as normas contidas no sistema jurdico, garantindo, a indispensvel unidade e harmonia ao ordenamento jurdico. Por decorrncia, sendo compreendida a Lei Maior como fundamento de validade ao sistema jurdico, entendido num todo harmnico e coeso, vale dizer que toda aplicao do direito encontra-se circunscrita interpretao constitucional, seja em razo da aplicao direta da norma constitucional ao caso concreto, seja em face das hipteses de incidncia da norma infraconstitucional ao caso concreto, caso em que se estar aplicando a constituio
62

BARROSO, Luis Roberto. A nova interpretao constitucional: ponderao, direitos fundamentais e relaes privadas. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. 63 Idem. 64 CANOTILHO, J. J. Gomes e MOREIRA, Vital apud MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. So Paulo: Atlas, 2005, p. 2.

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indiretamente, posto que antes da aplicao da norma infraconstitucional ao caso concreto, deve-se auferir a sua constitucionalidade, a sua harmonia ao regramento constitucional. 65 Neste entendimento, imperioso trazer a baila o Princpio da Unidade da Constituio, que visa buscar a conciliao entre as normas aparentemente conflitantes da Lei Maior, evitando-se as colises. Assim, diante do processo de aplicao das normas jurdicas s situaes fticas surge a importncia da interpretao constitucional que busca o efetivo significado e o alcance das normas que integram a Constituio, tornando possvel a sua aplicao. Nas palavras de J. J. Gomes Canotilho:
Interpretar as normas constitucionais significa (como toda a interpretao de normas jurdicas) compreender, investigar e mediatizar o contedo semntico dos enunciados lingsticos que formam o texto constitucional. A interpretao jurdica constitucional reconduz-se, pois, atribuio de um significado a um ou vrios smbolos lingsticos escritos na constituio.66

Nessa linha de raciocnio, destaca-se o entendimento de Oscar Vilhena Vieira:

A interpretao coloca-se, assim, como parte integrante do Direito, pois viabiliza a aplicao das normas gerais a uma situao particular, ou seja, a efetiva realizao do Direito. A norma, por si, dispositivo inerte. Necessita da interveno humana para que sirva como uma razo para agir, para a tomada de deciso por parte daquela autoridade responsvel por resolver o conflito. 67

Considerando o escopo deste trabalho, que consiste na coliso entre os princpios da legalidade e eficincia, imperioso se torna analisar a estrita e incidente interpretao constitucional atribuda aos princpios ora envolvidos, na medida em que, simultaneamente, colidem quando da anlise de determinadas situaes fticas, que exigem a aplicao de penalidade pecuniria ao Concessionrio de servios pblicos. Para tanto, ser realizada a luz do artigo art. 37 da CRFB, que tutela constitucionalmente os destacados princpios. Concernente argumentao de que a cincia do Direito funda-se em juzos de fato e no em juzos valorativos, predominava, no sistema jurdico, o modelo tradicional de interpretao das normas constitucionais em que a aplicao do direito era reduzida, mera tarefa do juiz, resumida na cega aplicao da vontade da lei ao caso concreto. Essa fase ficou assim designada como perodo reinante do positivismo jurdico.

65

BARROSO, Luis Roberto. A nova interpretao constitucional: ponderao, direitos fundamentais e relaes privadas. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. 66 CANOTILHO, J. J. Gomes apud NUNES, Amandino Teixeira Junior. A Moderna Interpretao Constitucional. Disponvel em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3497. Acesso em 30 de abr. de 2009. 67 VIEIRA, Oscar Vilhena. A constituio e sua reserva de justia: um ensaio sobre os limites materiais ao poder de reforma. So Paulo: Malheiros, 1999, p. 185.

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Com o aparecimento do Estado Social, onde surgem sociedades heterogneas e pluralistas, acrescidas por grupos e classes com interesses antagnicos e contraditrios, da surge a necessidade de novos mtodos de interpretao constitucional, diferente daquele tpico de um Estado fechado, slido e estvel, ou seja, um direito sistemtico e lgico, que no conhecia crises nem expunha tenses e aos graves tormentos provocados pelos debates ideolgicos da idade contempornea, passando a modernos mtodos de interpretao constitucional, que se caracterizam, pois, pelo abandono do formalismo clssico e pela construo de uma hermenutica material da Constituio. 68 No mesmo sentido, a jurista Adelngela de Arruda afirma em seu artigo:
No mbito da Constituio do Estado Liberal os procedimentos hermenuticos tradicionais funcionam como interpretao de bloqueio, sob o primado do princpio da legalidade, com vistas certeza e segurana do direito. Porm, com a emergncia do Estado Social, as aspiraes sociais exigem procedimentos que as legitimem em face da Constituio, isto , uma interpretao de legitimao , favorecendo maior espao para o intrprete, o que se justifica at para a prpria realizao constitucional. Essa expectativa que autorizou conceber a Constituio como um sistema de valores, cuja realizao exige a mediao concretizadora do intrprete.69

Surge ento o perodo denominado Ps-Positivismo, caracterizado pela reflexo do direito sob o enfoque da funo social do direito, como tambm da sua interpretao, consagrado pela valorizao e incorporao dos princpios fundamentais ao texto constitucional. Atravs dessa positivao dos princpios fundamentais no ordenamento jurdico, dotados por sua vez da natureza principiolgica, contedo aberto e amplo, os critrios tradicionais de soluo de conflito de leis, quais sejam: o da hierarquia, cronolgico e o da especializao se tornaram inadequados quando a coliso ocorre entre os mencionados princpios constitucionais. Assim, a interpretao constitucional passa a necessitar de novos meios de interpretao, diante da no adequao dos mtodos tradicionais dominantes. Assim, diante da evoluo do Estado Social, percebe-se que nem sempre a soluo do problema jurdico estar presente na adequao abstrata da norma ao fato. Desta forma, o juiz na sua funo jurisdicional, no apenas desempenhar o papel de revelador do direito, como tambm participar do processo de criao do direito, atravs da realizao de valoraes

68

NUNES, Amandino Teixeira Junior. A Moderna Interpretao Constitucional. Disponvel em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3497. Acesso em 30 de abr. de 2009. 69 STEUDEL, Adelngela de Arruda. Interpretao constitucional: sistema e problema. Disponvel em: http://www.uepg.br/rj/a1v1at12.htm. Acesso: 3 de maio de 2009.

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subjetivas, o que traduz, por conseqncia, a necessidade da nova interpretao constitucional. 70 Nesse sentido, desenvolveram-se novos conceitos e novas categorias que agregam valor interpretao constitucional, objetivando a obteno de novos resultados. Dentre os quais e o que merecer nica e destacvel anlise, reside no mtodo da ponderao de interesses, o qual ser objeto de anlise posteriormente. Desta feita, a moderna interpretao constitucional significa uma reao ao rgido formalismo jurdico em nome da idia de justia material e de segurana jurdica. Nessa linha de raciocnio, indispensvel destacar que o fundamento mister revelado pela nova interpretao constitucional traduzido assim, pela constatao de que as normas jurdicas, nelas compreendidas as regras e princpios constitucionais, no trazem um sentido nico, vlido para todas as situaes fticas e sim por traduzirem contedo aberto e principiolgico no se prestam apenas tradicional atividade interpretativa revelada pela subsuno dos fatos norma.71 Analisando-se em particular as regras e princpios constitucionais, observa-se que as primeiras contm relato mais objetivo, com incidncia restrita s situaes fticas que se dirigem, j os segundos so dotados de grande teor de abstrao, o que acarreta na verificvel coliso quando de sua aplicao concreta a uma respectiva situao ftica a exigncia de valoraes principiolgicas. Nas palavras de Luiz Roberto Barros: "Ao que se v, [...] enquanto as normas so aplicadas na plenitude de sua fora normativa ou, ento so violados -, os princpios so ponderados".72 Em sua obra o jurista Amandino Teixeira Nunes Junior, trs o entendimento do doutrinador Luiz Roberto Barroso:
Sendo a hermenutica constitucional uma hermenutica de princpios, inegvel que o ponto de partida do intrprete h de ser os princpios constitucionais, que so o conjunto de normas que espelham a ideologia da Constituio, seus postulados bsicos e seus fins. Dito de forma sumria, os princpios constitucionais so as normas eleitas pelo constituinte como fundamentos ou qualificaes essenciais da ordem jurdica que institui. Lus Roberto Barroso assinala ainda que a dogmtica moderna avaliza o entendimento de que as normas jurdicas, em geral, e as normas constitucionais, em particular, podem ser enquadradas em duas categorias diversas: as normas-princpio e as normas-disposio. As normas-princpio (ou simplesmente princpios) distinguem-se das normasdisposio (tambm referidas como regras) pelo seu maior grau de abstrao e por
70

BARROSO, Luis Roberto. A nova interpretao constitucional: ponderao, direitos fundamentais e relaes privadas. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. 71 Idem 72 Ibidem, p. 32.

37 sua posio mais destacada dentro do ordenamento. So formuladas de maneira vaga e indeterminada, constituindo espaos livres para a complementao e desenvolvimento do sistema, por no se limitarem a aplicar-se a situaes determinadas, podendo concretizar-se num sem nmero de hipteses. As normas-disposio, por sua vez, comparativamente s normasprincpio, apresentam um grau de abstrao reduzido e tm eficcia restrita s situaes especficas s quais se destinam. 73

Assim, neste contexto destaca-se que a multifuncionalidade dos princpios constitucionais de suma importncia para a hermenutica constitucional, nos moldes da nova interpretao constitucional, visto que os princpios, se apresentam com larga carga axiolgica e teleolgica que possibilitam ao intrprete da Constituio extrair-lhe os melhores resultados, a partir da idia de direito e de justia que os princpios constitucionais incorporam. Diante da assertiva, conclui-se que a interpretao no se reduz a conferir um significado ao enunciado normativo, mas uma compreenso estrutural, que tambm a realidade, na dimenso do peso que os princpios possuem quando da aplicao ao caso concreto, posto que, por no exigirem uma nica direo, no constituem, assim, razes determinantes, como so as regras, que por via de conseqncia, dada sua restrita interpretao, traduz a coliso de princpios quando da anlise do caso concreto nortearem fundamentos contrapostos, hiptese em que se far indispensvel realizao da nova interpretao constitucional. Exemplo do exposto resulta da interpretao dos princpios da eficincia e legalidade, quando da aplicao de penalidades ao Concessionrio, em que o modelo tradicional de interpretao revela-se inadequado, posto que a norma em destaque, artigo 37, alm de ser dotada de farto contedo principiolgico, em face da tutelabilidade dos valores envolvidos, exige nova releitura dos mesmos, especialmente por conta da dimenso e fora que exerce o princpio da continuidade do servio pblico, pois se deve ter sempre em mente que a penalidade aplicada ao Concessionrio reduz a probabilidade da prestao adequada e satisfatria do servio pblico, pois tanto o Estado quanto o Concessionrio esto jungidos satisfao contnua do interesse pblico. Desta feita, torna-se relevante fazer uma breve ilustrao quanto da repercusso no Direito Constitucional desencadeada pela nova interpretao constitucional, que agregada aos princpios e alteraes valorativas, acarretou novos sentidos ao contedo texto constitucional, quando da incidncia dos mesmos ao caso concreto.

73

BARROSO, Luiz Roberto apud NUNES, Amandino Teixeira Junior. A Moderna Interpretao Constitucional. Disponvel em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3497. Acesso em 30 de abr. de 2009.

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Em decorrncia, surge a denominada "Mutao Constitucional"

74

, que consiste no

mecanismo informal de alterao constitucional, pois a referida alterao no resultante de processos de reviso ou emenda constitucional, posto que, no h qualquer alterao formal do texto da Lei, a mudana ocorre to somente no sentido interpretativo da mesma, em virtude da dinmica evoluo social. 75 Desta forma, a mutao constitucional consubstanciada pela nova interpretao constitucional apresenta-se fundamental neste novo contexto social, na medida em que possibilita atravs de meios flexveis e maleveis de interpretao amenizar a rigidez da Constituio, evitando a sua petrificao em face das transformaes sociais, preservando, contudo, a lei fundamental. 76 Nesse sentido, percebe-se que as constituies no representam cartas imutveis, devem, pois, conter dispositivos que possibilitem a alterao de suas normas de acordo com as exigncias traduzidas pela dinmica social, o que significa dizer, a necessidade constante de ser interpretada na essncia da evoluo social. Assim, conforme se ver logo adiante os princpios da legalidade e eficincia ganham outra feio no cenrio da regulao brasileira, em razo das novas exigncias sociais a que esto atrelados.

3.2 Princpio da legalidade

Constituio da Repblica Federativa do Brasil enumera expressamente os princpios informadores da Administrao Pblica. Contudo, a Lei Federal n. 9.784 de 29 de janeiro de 1999, reconhece expressamente a existncia de outros princpios, aos quais deve a Administrao obedecer. Atravs desses princpios que dever ser pautada a conduta da Administrao Pblica dirigida, por sua vez, consecuo do interesse pblico.

74

Para um maior aprofundamento ver: BULOS, Uadi Lammgo. Mutao Constitucional. So Paulo: Saraiva e BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional, 11 edio, rev. atual. e ampl. So Paulo: Malheiros, 2001. 75 GALLO, Ronaldo Guimares. Mutao constitucional . Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 63, mar. 2003. Disponvel em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3841. Acesso em: 06 maio 2009.
76

Idem

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Contudo, o princpio da legalidade que limita a atuao da Administrao Pblica aos mandamentos da lei e s exigncias do bem comum, sob pena de se reputar ineficaz a conduta da Administrao. 77 Na legalidade a Administrao Pblica no possui liberdade de agir, diferentemente da liberdade conferida ao particular, onde lcito fazer tudo que a lei no probe. A atuao da Administrao Pblica est adstrita ao permissivo legal. Segundo Jos dos Santos Carvalho Filho, tal princpio tem por origem mais prxima a criao do Estado de Direito, ou seja, do Estado que deve respeitar as prprias leis que edita. 78 Para Celso Antonio Bandeira de Mello: [...] o princpio implica subordinao completa do Administrador lei. Todos os agentes pblicos [...] devem ser instrumentos de fiel e dcil realizao das finalidades normativas. 79 Dada a sua importncia, havendo dissonncia entre a conduta e a lei, dever aquela ser corrigida para eliminar-se a ilicitude. 80 oportuno ressaltar que o referido princpio est ligado idia de Estado de Direito de forma intrnseca. Significa limitar juridicamente o poder do Estado para proteo das liberdades fundamentais. Princpio esse ligado a ordem democrtica onde a lei fruto da vontade do povo.
3.3 Do princpio da eficincia

Em linhas gerais, [...] o princpio da eficincia exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeio e rendimento funcional. 81 Tem previso constitucional, conforme se verifica da leitura do art. art. 37 da CRFB. O princpio da eficincia foi acrescentado na Constituio Federal atravs da Emenda Constitucional n. 19 de 1998. Atravs dele perquire-se a obteno de resultados positivos para servio pblico e satisfatrio s necessidades coletivas. importante iluminar que, com a EC 45/2004, a eficincia passou a figurar no rol dos direitos e garantias fundamentais, conforme se depreende da leitura do art.5, inciso LXXVIII,
77 78

MEIRELLES, Helly Lopes. Direito administrativo brasileiro.So Paulo: Malheiros, 2005, p. 87-88. CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2006, p. 16. 79 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio.Curso de direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 92. 80 Ibidem, p.16. 81 MEIRELLES, Helly Lopes. Op. cit., p. 96.

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que assegura a todos, no mbito judicial e administrativo, a razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao. ainda entendida como condio de promoo, por merecimento, do juiz e membro do Ministrio Pblico, conforme art. 93, II, c e e, e art.129, 4. Doutrinariamente o princpio da eficincia norteia toda a atuao da Administrao Pblica. Determina que a Administrao deve agir de modo rpido e eficaz, para produzir resultados satisfatrios s necessidades sociais. Segundo a doutrinadora Odete Medauar o princpio da eficincia deve ser conjugado com o princpio da legalidade, [...] buscando atuar com eficincia dentro da legalidade. 82, no justificando, dessa forma, o aniquilamento da lei para obteno da eficincia. Ressalta-se, ainda, que a Lei Federal n. 8.987 de 1995 inseriu a eficincia no conceito de servio pblico adequado, conforme reza o 1 do art. 6, o que reafirma sua importncia na Administrao Pblica.

3.4 Da utilizao do mtodo de ponderao de interesses pelas agncias reguladoras

Conforme j demonstrado, os critrios clssicos para resoluo conflitos normativos oferecidos no nosso ordenamento jurdico, qual seja, a especialidade, a hierarquia e a cronologia mostram-se insuficientes para solucionar conflitos entre princpios da Constituio, posto que as normas constitucionais gozam de igual hierarquia. Torna-se, portanto necessrio o emprego de uma outra tcnica, mais flexvel e aberta, sem prejudicar a normativa da constituio, que considere tambm os dados fticos e axiolgicos na resoluo do conflito. Neste momento, a tcnica da Ponderao de Interesses na Constituio Federal Brasileira surge como um instrumento de suma importncia, uma vez que se trata de um mtodo de harmonizao ao equacionamento das colises entre princpios da Lei Maior, onde se busca alcanar um ponto de equilbrio, em que a restrio a cada um dos princpios constitucionais envolvidos seja o menor possvel, na medida exata necessria salvaguarda do bem jurdico em questo.83 Consoante os ensinamentos da doutrinadora Ana Paula Barcellos, o mtodo da ponderao de interesses entendido como a tcnica jurdica de soluo de conflitos

82 83

MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 128. BARCELOS, Ana Paula de. Ponderao, racionalidade e atividade jurisdicional. Rio de Janeiro: Renovar, 2005.

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normativos que envolvem valores ou questes polticas em tenso, que no podem ser superadas pelas formas hermenuticas convencionais. 84 Ponto importante para a compreenso do tema a forma de exegese do ordenamento jurdico, posto que, o mtodo de ponderao de interesses caracteriza-se pela anlise da situao ftica em que ocorreu o conflito, pela qual se procura sopesar os princpios envolvidos, o que resultar na rdua tarefa do intrprete face observncia primeira ao princpio da unidade da constituio. O princpio da unidade da constituio visa buscar a conciliao entre normas aparentemente conflitantes, evitando-se colises. Tal fundamento decorre da prpria natureza jurdica constitucional, visto que a constituio no entendida como um aglomerado de normas isoladas, mas como um todo que possui uma estruturao, uma harmonia, mostrandose um conjunto coeso de integrao sistmica de normas, na qual cada parte tem que ser compreendida luz das demais.
85

A respeito, destaca o doutrinador Lus Roberto Barroso que, "por fora do princpio da unidade da constituio, inexiste hierarquia entre normas da constituio, cabendo ao intrprete a busca da harmonizao possvel, in concreto, entre comandos que tutelam valores ou interesses que se contraponham". 86 Desta forma, verifica-se que a primeira tarefa do intrprete verificar no caso concreto, se h, aparentemente, regras conflitantes, hiptese em que utilizar o princpio da unidade da constituio; por outro lado, em se constatando a efetiva coliso entre as normas constitucionais, especialmente entre os princpios, pela constatao de que determinado caso de fato disciplinado por dois princpios constitucionais que apontam tomadas decisrias colidentes, indispensvel ser a utilizao do mtodo da ponderao de interesses soluo do conflito. Para iluminar, mister se faz trazer a baila o entendimento de Lus Roberto Barroso,
Se o embate ocorrer entre normas-regras no ser alvo de uma ponderao, devendo ser resolvido atravs de critrios clssicos de soluo. Somente haver necessidade de usar a tcnica da ponderao se houver dois ou mais princpios aparentemente colidentes, cabendo ao intrprete identifica-los e verificar a melhor forma de harmoniz-los no caso concreto, obedecendo e realizando uma unidade constitucional.87

84

BARCELOS, Ana Paula de. Ponderao, racionalidade e atividade jurisdicional. Rio de Janeiro: Renovar, 2005. 85 SARMENTO, Daniel. A Ponderao de Interesses na Constituio Federal. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2002. 86 BARROSO, Luis Roberto. A nova interpretao Constitucional: ponderao, direitos fundamentais e relaes privadas. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 362. 87 Ibidem, p. 287.

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Ademais, depreende-se que verificado a coliso entre os princpios, o intrprete, a seguir, dever verificar a relao de primazia entre os princpios conflitantes, buscando encontrar, entre eles, um ponto de equilbrio para que ambos possam coexistir. Para tanto, o intrprete dever aplicar tcnica da ponderao os princpios da proporcionalidade e razoabilidade e determinar um peso relativo para cada princpio, diante do caso concreto especfico, de tal forma a encontrar uma moderao onde os princpios colidentes possam ser aplicados para a soluo do problema. Desta maneira, o princpio da proporcionalidade deve ser aplicado ao mtodo em estudo, na medida em que traduz para o Estado a necessidade de que seus atos sejam adequados e proporcionais s relaes que regem, ou seja, "visa conteno de arbtrios e a moderao do exerccio do poder em favor da proteo dos Direitos Sociais". 88 Concernente ao princpio da razoabilidade deve-se analisar o caso concreto e a norma geral a ser aplicada para a soluo do problema, prevalecendo a razoabilidade entre os fatos do caso concreto e a norma, ou seja, deve haver uma harmonia analisando a norma geral em face da conjuntura social a que se dirige. Diante do exposto, verifica-se que os princpios ora apresentados, se apresentam de forma preponderante para a realizao de uma ponderao de interesses na Constituio, de forma a serem indispensveis na anlise do caso concreto. Entretanto, se no h nenhum consenso no cenrio jurdico atual a respeito da aplicao da penalidade pecuniria ao Concessionrio, quando da prestao inadequada do servio pblico, torna-se indispensvel a utilizao do Mtodo da Ponderao de Interesses. Exemplificando, observa-se que o procedimento de aplicao de penalidade de multa ao Concessionrio traduzido pela coliso entre os princpios da legalidade e eficincia, vislumbrados, pois, na defesa; ora da legalidade estrita (aplicao do montante pecunirio previsto em lei) ora da eficincia no sentido de que a penalidade pecuniria aplicada no gere aniquilamento da prpria prestao do servio pblico. Desta monta, torna-se evidente a relao direta dos princpios da razoabilidade e proporcionalidade com o princpio da legalidade na aplicao de penalidades ao Concessionrio, quando da inadequada prestao do servio pblico, sob a assertiva de que, na maioria das vezes, a despeito da natureza da infrao cometida, a penalidade prevista para tal hiptese dever passar pela anlise da razoabilidade sob pena de impedir a prpria prestao do servio pblico delegado.
88

SARMENTO, Daniel. A ponderao de Interesses na Constituio Federal. 1 ed. Lmen Jris: Rio de Janeiro, 2002, p. 77.

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A ttulo exemplificativo, trabalhando com os Contratos de Concesso das Concessionrias CEG e CEG RIO S.A, a despeito da previso genrica da penalidade de multa nestes Instrumentos Concessivos, a Agncia Reguladora de Energia e Saneamento Bsico do Estado do Rio de Janeiro, disciplinou, dentre outros assuntos, a gradao da penalidade de multa, atravs da Instruo Normativa AGENERSA/CD n.001/2007. A respeito confira-se o inteiro teor do art. 14 da citada Instruo Normativa:
Art. 14. Os valores das multas sero determinados mediante aplicao dos seguintes percentuais sobre o valor do faturamento da Concessionria, correspondente aos ltimos 12 (doze) meses anteriores prtica da infrao: GRUPO I At 0,01% (um centsimo por cento); GRUPO II At 0,04% (quatro centsimos por cento); GRUPO III At 0,07% (sete centsimos por cento); GRUPO IV At 0,10% (um dcimo por cento); 89

Em prosseguimento, os artigos 16, 17, 18 e 19 da citada Instruo Normativa contemplam expressamente as hipteses de gradao da penalidade de multa. Conforme demonstrado, a AGENERSA primando pela segurana jurdica e, pois pelo princpio da continuidade do servio pblico conciliou ambos os princpios aparentemente colidentes, ou seja, utilizou-se do mtodo da ponderao de interesses como forma de disciplinar a gradao da penalidade de multa a hipteses expressas nos citados artigos e, pois, evitar paralisao do servio pblico, objeto do contrato. importante salientar que antes da edio da referida Instruo Normativa, a AGENERSA se baseava na previso genrica de aplicao de penalidades dispostas nos Contratos de Concesso das Concessionrias sujeitas sua fiscalizao. A ttulo exemplificativo, dispe o contrato de Concesso da CEG:
CLUSULA DEZ PENALIDADES A Concessionria estar sujeita s penalidades de (i) advertncia, (ii) multa, (iii) suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de contratar com a administrao, por prazo no superior a 2 (dois) anos, ou (iv) declarao de inidoneidade para licitar e contratar com a administrao pblica enquanto perdurarem os motivos determinantes da punio ou at que seja promovida a reabilitao, na forma da lei, perante a prpria autoridade que aplicou a penalidade. As penalidades sero aplicveis conforme previsto nas normas legais e regulamentares dos servios e neste Contrato sempre que: I Deixar de fornecer, nos prazos que lhe forem assinados, as informaes e dados de natureza tcnica, contbil e financeira, requisitados pela ASEP-RJ. II deixar de adotar sem justa causa, nos prazos fixados pela ASEP-RJ, as providncias indicadas para restabelecer a regularidade ou garantir a qualidade e eficincia dos servios. III deixar de observar o disposto no item 1, do 1, da Clusula Quarta acima e, IV descumprir norma legal ou regulamentar, determinao da ASEP-RJ ou qualquer disposio ou clusula deste Contrato. 1 - A penalidade de multa ser aplicada pela ASEP-RJ, no podendo exceder a 0,1% (um dcimo por cento) do montante do faturamento da Concessionria nos
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Instruo Normativa AGENERSA/CD No. 001/2007. Fonte: http://www.agenersa.rj.gov.br/documentos.

44 ltimos 12 (doze) meses anteriores ocorrncia da infrao. 2 - As penalidades, que guardaro proporo com a gravidade da infrao, sero aplicadas mediante procedimento administrativo em que se assegure Concessionria amplo direito de defesa. (...)90

Por igual, mesma previso encontra-se estatudo no Contrato de Concesso da Concessionria CEG RIO S.A, conforme se depreende da leitura da Clusula Dez, incisos I, II, III e IV e, pargrafos. Conforme j explicitado, toda atuao da Administrao Pblica depende de prvia autorizao legal, conforme reza o princpio da legalidade. Assim posto, as Agncias Reguladoras, no exerccio da funo reguladora, s podero aplicar sanes aos Concessionrios regulados, respectivamente, mediante prvia autorizao legal, no caso em tela representado pelos contratos concessivos. Importante ressaltar que, os Contratos de Concesso das Concessionrias CEG e CEG RIO S.A. dispem de forma genrica que a penalidade de multa no poder ultrapassar 0,1% (um dcimo por cento) do montante do faturamento de cada uma dessas Concessionrias nos ltimos 12 (doze) meses anteriores ocorrncia da infrao, conferindo, em tese, ampla discricionariedade ao Ente Regulador, quando da fixao do patamar da penalidade de multa. Por conseqncia, considerando a previso genrica dos j citados instrumentos concessivos, a AGENERSA91, em homenagem aos princpios da segurana jurdica, proporcionalidade e razoabilidade, e ainda devido aos embates jurdicos constantes das defesas prvias e recursos decorrente dos valores pecunirios das multas impostas ao concessionrio, ponderou os princpios da legalidade e eficincia atravs da edio da Instruo Normativa AGENERSA/CD n. 001 de 2007, atravs da qual se verifica a graduao da penalidade de multa s situaes nela previstas. Diante do exposto, verifica-se que o cenrio regulatrio atual prima pela utilizao do mtodo da ponderao de interesses com o objetivo de penalizar, coadunando-se, pois, com os princpios de razoabilidade e proporcionalidade, a conduta inadequada do Concessionrio

90 91

Fonte: http://www.agenersa.rj.gov.br/documentos/deliberao/contrato. Criada pela Lei estadual n. 4556, de 06 de junho de 2005 com a finalidade de exercer o poder regulatrio, acompanhando, controlando e fiscalizando as concesses e permisses de servios pblicos concedidos: I na rea de energia do Estado do Rio de Janeiro, nela includa a distribuio de gs canalizado e outras formas de energia, nos quais o Estado figure por disposio legal ou pactual, como Poder Concedente ou Permitente, nos termos das normas legais regulamentares e consensuais pertinentes; II na rea de servios de esgoto sanitrio e industrial e de abastecimento de gua e de coleta e disposio de resduos slidos prestados pelas empresas outorgadas, concessionrias e permissionrias, nas quais o Estado figure como Poder Concedente ou Permitente, nos termos das normas legais, regulamentares e consensuais pertinentes, e por servios autnomas dos municpios, estes, respeitados os limites de autonomia municipal, mediante convnios.

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quanto prestao do servio pblico, especialmente pela unio das finalidades do Ente Regulador com os princpios da legalidade e eficincia, previstos na Constituio Federal.

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CONCLUSO

O processo de reforma do Estado Monopolista para o Estado Regulador e Fiscalizador decorreu da incapacidade financeira do Poder Pblico de exercer de modo satisfatrio e eficiente todos os anseios da coletividade, alm das necessrias adaptaes s constantes mudanas ocorridas no mercado econmico, a fim de acompanhar os avanos tecnolgicos e industriais decorrentes de um mercado globalizado. Portanto, diante da incapacidade do Poder Pblico exercer o seu dever, resultou-se a acertada deciso do governo de abrir as portas para que as empresas privadas exeram, por meio do instituto das concesses e permisses, as atividades de explorao econmica e de servios pblicos. Desta forma, tornou-se indispensvel para o Estado a criao de um Ente Regulador para impedir os abusos do poder econmico por parte das concessionrias e impedir as interferncias polticas do Estado sobre os entes regulados, alm de manter a qualidade dos servios pblicos concedidos. Assim, as agncias reguladoras surgem para regulamentar e fiscalizar as atividades concedidas pelo Estado, configurando-se como fator indispensvel para manter o equilbrio nas relaes entre o Poder Pblico e as concessionrias e por consequncia, aos usurios. Observa-se, assim, que o sistema de regulao adotado no Brasil apresenta-se de forma positiva, posto que, aps as privatizaes houve um grande avano econmico e tecnolgico nos setores de atividades pblicas concedidas, impulsionado pelo setor privado, alm da melhora na execuo dos servios pblicos prestados coletividade. Destaca-se, ainda, a diminuio da mquina administrativa do Estado, possibilitando uma economia no setor financeiro e uma maior concentrao nos seus deveres sociais. Decerto, as agncias reguladoras foram institudas para exercer a funo reguladora, a qual revela-se incontroversas as atividades de normatizao, fiscalizao, imposio de sanes administrativas, arbitramento de conflitos, alm do fomento da atividade econmica. Desta feita, verifica-se como fator preponderante para as agncias reguladoras exercerem a regulao de forma eficiente e imparcial, a sua criao sob a forma de Autarquia de regime especial, conferindo-lhes prerrogativas especiais, dentre as quais, independncia decisria, financeira, administrativa, impossibilidade de exonerao ad nutum e a edio de atos normativos. Assim, embora no haja definio legal quanto ao conceito de regime especial, tal verifica-se agncias reguladoras. nestas caractersticas especiais, que foram conferidas por lei s

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Desta monta, em razo do exerccio da regulao pelas Autarquias de regime especial estar vinculado edio de normas jurdicas, conferindo-lhes o poder normativo, muitos questionamentos jurdicos e doutrinrios surgiram quanto a constitucionalidade dos atos editados pelas agncias, assim como os limites de sua competncia. Contudo, em que pese haver divergncias doutrinrias a cerca do tema, tendo em vista o disposto no inciso IV do artigo 84 da Constituio Federal, encontra-se sedimentado na doutrina majoritria que as agncias reguladoras exeram sua funo de regular por meio de atos normativos, nos limites da sua lei de criao, consagrando-se, assim, a competncia normativa das agncias reguladoras. Salienta-se que, embora haja vrios argumentos doutrinrios para justificar a natureza do referido poder normativo, dentre os principais, por deslegalizao (retirada de determinada matria do domnio da lei para pass-la ao domnio do regulamento), por regulamentos autnomos (exercendo as agncias um poder regulamentar), e por tecnicismo (complexidade dos temas econmicos e tcnicos), restou demonstrado que a linha de raciocnio deste trabalho acompanha a doutrina cuja competncia normativa das agncias reguladoras decorre do Poder Regulador, o qual foi delegado por lei s agncias para o exerccio da funo reguladora. Assim, verificou-se que o Poder Regulador pode ser exercido pela administrao pblica direta e indireta, atravs do exerccio da regulao. Trata-se de um poder mais amplo que abrange tambm o poder de regulamentar, podendo inclusive inovar na ordem jurdica, nos limites do marco regulatrio do setor. Concernente a funo executiva das agncias reguladoras, especificamente quanto a aplicao da penalidade ao concessionrio do servio pblico, apurou-se que no penalizando atravs do grau mximo previsto no contrato de concesso, que o gente regulador estar regulando e fiscalizando o concessionrio de forma adequada, posto que, as consequncias das penalizaes no podem ultrapassar os limites da continuidade da prestao do servio pblico, nem tampouco, prejudicar a eficincia do servio prestado. Desta forma, o aplicador da penalidade deve primar pela razoabilidade do valor da multa aplicada situao ftica, verificando-se a utilizao do Mtodo de Ponderao de Interesses pelos entes reguladores como meio de sopesar a aplicao da penalidade. Por fim, depreende-se que as agncias reguladoras exercem um papel imprescindvel no contexto das privatizaes para manter o equilbrio, a ordem e o controle das atividades concedidas pelo Poder Pblico s empresas particulares.

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Entretanto, em que pese a importncia da criao das agncias reguladoras, no se pode fechar os olhos para o risco trazido pelas independncias conferidas aos dirigentes das agncias, principalmente quanto impossibilidade de exonerao ad nutun, mandato fixo de quatro anos, carter definitivo das decises e principalmente ao poder normativo. A assertiva decorre do fato de que estas prerrogativas podem trazer um efeito contrrio ao pretendido pelo legislador, tendo em vista que as empresas prestadoras de servios pblicos, por deterem grande poder no mercado econmico, com o passar do tempo, podem capturar as agncias reguladoras, influenciando os dirigentes a tomar suas decises em prol dos interesses da empresa regulada. Posto que, os dirigentes certos de seu mandato de fixo, podem vislumbrar uma possvel insero no mercado privado aps o mandato de quatro anos. Outro aspecto crtico a contratao de funcionrio para exercer o chamado cargo em confiana, ou seja, aquele contratado sem concurso pblico e sem nenhum processo para a escolha de sua indicao e para, muitas vezes, exercer um cargo de extrema relevncia dentro da agncia, como exemplo o de gerente tcnico de fiscalizao. Destaca-se que os dirigentes embasam suas decises, sejam elas, sancionadoras, tcnicas ou regulamentares, dentre outros, nos pareceres tcnicos apresentados pelo gerente tcnico de fiscalizao da agncia. Verifica-se neste caso, uma vulnerabilidade ainda maior na captura desse agente regulador pelas empresas reguladas, at porque, esse funcionrio no tem nenhum comprometimento poltico e pode ser exonerado a qualquer tempo sem nenhum tipo de garantia. Por derradeiro, sendo a agncia reguladora o ente criado pelo Estado e responsvel pela tomada de decises que iro interferir diretamente na vida de milhes de brasileiros e no investimento bilionrio de inmeras empresas, cabe ao Governo manter um controle mais eficaz das atividades das agncias e manter mais rigor na fiscalizao e escolha dos seus dirigentes e funcionrios, assim como na relao desses com os representantes das empresas reguladas, primando pelo resultado de uma regulao eficaz.

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