O inferno das boas intenes: legislao e polticas arquivsticas

Artigo publicado no livro Acesso Informao e poltica de arquivos. Referncia:

Mattar, Eliane (org.) Acesso informao e poltica de arquivos. Arquivo Nacional: Rio de Janeiro, 2003

L'enfer est pav de bonnes intentions.. Saint Bernard de Clairvaux L'enfer, c'est les autres Jean Paul Sartre Jos Maria Jardim Dr. em Cincia da Informao Universidade Federal Fluminense Departamento de Cincia da Informao

O empreendimento arquivstico requer a construo de uma ordem informacional que implica em profissionais especializados, infra-estrutura material, conhecimento tcnicocientfico e gerenciamento adequado de todos esses recursos. A ordem informacional expressa na organizao de um arquivo setorial ou de um conjunto de acervos de uma instituio ou servio arquivstico demanda uma ordem legal. Do ponto de vista da execuo de polticas pblicas para os arquivos ou da eficcia de uma tabela de temporalidade, uma legislao arquivstica imprescindvel. Se a construo de um marco legal arquivstico para um pas exige enormes esforos por parte do Estado e da sociedade, a sua implementao no menos complexa. nesta esfera de preocupaes que se inserem estas reflexes: as dinmicas, estratgias e possibilidades inerentes deciso poltica - por parte das autoridades arquivsticas em consonncia com outros atores sociais - de se garantir a aplicabilidade de uma legislao arquivstica.

Jan Garca (2001) considera que a "legislao arquivstica o conjunto de leis que normalizam e controlam as polticas arquivsticas de um pas". A idia de que a legislaoarquivstica normaliza e controla as polticas pblicas no campo dos arquivos sinaliza equivocadamente a perspectiva de que estes territrios so, no mnimo, paralelos. Polticas pblicas so exercidas num territrio de divergncias e de tentativas de convergncias. Podem e devem ser balizadas pela lei, mas no so integralmente "controladas" naquilo que constitui a dinmica prpria do jogo poltico democrtico. So tais processos polticos que ocasionam freqentemente a emergncia de novas alternativas legais. Muitas vezes saudada com um carter redentor, a legislao arquivstica tende a ser considerada o marco zero de uma nova era arquivstica. compreensvel tal expectativa j que uma legislao adequadamente concebida pode ser um poderoso instrumento a favor da gesto, uso e preservao dos arquivos. No entanto, um marco legal s provoca impactos arquivsticos quando vai alm de uma declarao de princpios conceituais bem estruturados, amparado em redefinies institucionais oportunas e promissoras. O desafio maior para as instituies arquivsticas, seus profissionais e a sociedade a construo cotidiana da legislao no fazer arquivstico. O contrrio disso pode redundar num inferno de boas intenes cujo epicentro uma legislao tornada "letra morta". A legislao arquivstica um dos fundamentos para a definio e implementao de polticas pblicas no campo dos arquivos. A viabilidade dessa legislao torna-se comprometida se no for simultaneamente instrumento e objeto de uma poltica arquivstica. Como assinala Couture (1998), "a existncia da lei no garante a sua aplicao ... A legislao no pode ser confundida com a ao concreta" . Polticas pblicas arquivsticas De forma sinttica, entende-se por polticas pblicas arquivsticas o conjunto de premissas, decises e aes - produzidas pelo Estado e inseridas nas agendas governamentais em nome do interesse social - que contemplam os diversos aspectos (administrativo, legal, cientfico, cultural, tecnolgico, etc) relativos produo, uso e preservao da informao arquivstica de natureza pblica e privada.

Polticas pblicas arquivsticas podem ser setoriais (em funo das caractersticas de produo dos arquivos, tipologia, utilizao, demarcao administrativa, etc) e apresentar uma configurao nacional, regional ou local. Espera-se, em qualquer circunstncia, que apresentem alto grau de transversalidade ou seja, interseco com outras polticas pblicas, tendo em vista a importncia da informao para a execuo de cada uma delas. Em outras palavras, polticas pblicas nas reas de sade, cincia ou habitao contam - como um dos fatores a influenciar seus resultados - com os diversos impactos das polticas arquivsticas na atuao das organizaes governamentais naquelas reas. As aes resultantes das decises que constituem as polticas pblicas arquivsticas revestem-se, na maioria dos casos, de um carter tcnico-cientfico. No entanto, polticas arquivsticas existem para responder a problemas polticos do campo dos arquivos. Isto pressupe, inicialmente, a necessidade de identificar e analisar estes problemas. Reconhecelos exige um conjunto de conhecimentos simultaneamente tcnico-cientficos e polticos. Assim, a demanda por um plano de classificao de documentos para ampliar a qualidade da gesto de um organismo governamental um problema poltico. As decises de produzir e implantar o plano de classificao de documentos tambm. Este, porm, um recurso tcnico-cientfico, referido teoria arquivstica, cuja qualidade na concepo pode comprometer sua aplicabilidade tcnica com graves conseqncias polticas. As dimenses poltica e tcnica encontram-se, portanto, visceralmente associadas desde a concepo execuo das suas diversas facetas. H freqentes associaes entre as concepes de polticas arquivsticas e sistema nacional (ou local e regional) de arquivos. A Fundacin Histrica Tavera recomenda, por exemplo, que pases como Chile, Paraguai e Uruguai adotem um "Sistema Nacional de Arquivos que articule e normalize a poltica arquivstica nacional". Sob tal concepo, o sistema anterior poltica e esta uma instncia controlvel pelo primeiro. Norteadas por essa perspectiva, diversas iniciativas tm fracassado porque sistemas arquivsticos so produtos e no causas de polticas arquivstias. A poltica arquivstica tende, porm, a ser influenciada pelo sistema arquivstico, desde que este encontre-se efetivamente funcione. O sistema, neste caso, um modelo de gerenciamento, entre outros que podem ser tomados como ferramenta na conduo de polticas arquivsticas. Se j qual for a anatomia do

sistema, da rede ou dos programas de ao, sua concepo e operacionalizao decorrem da poltica arquivstica. As polticas arquivsticas no quadro das polticas pblicas de informao Polticas pblicas arquivsticas constituem uma das dimenses das polticas pblicas informacionais. Em funo da realidade observada, possvel detectar situaes nas quais polticas pblicas arquivsticas so concebidas e implementadas - normalmente sem muito sucesso - ignorando-se as demais polticas pblicas de informao existentes. Da mesma forma, so freqentes situaes nas quais polticas pblicas de informao - muitas vezes em nvel nacional - desconhecem por completo as peculiaridades do universo arquivstico. Na literatura voltada aos estudos da informao, a noo de "poltica de informao" tende a ser naturalizada e a designar diversas aes e processos do campo informacional: arquivos, bibliotecas, internet, tecnologia da informao, governo eletrnico, sociedade da informao, informao cientfica e tecnolgica, etc. A ausncia de um quadro conceitual mais denso sobre o tema torna-se especialmente evidenciada quando a informao abordada como objeto de polticas pblicas, construdas como funo de Estado e, num contexto democrtico, contando com a participao da sociedade. Para Silva (2001), "poltica de informao significa deciso governamental, direcionando as atividades do setor. Explcita ou implcita - difusa na massa das polticas pblicas - ela resultado de uma correlao de foras dentro do Estado". Esta afirmao toca em pontos que permitem uma aproximao junto ao tema e a diversidade de olhares na configurao terica e na anlise de polticas informacionais desenvolvidas pelo Estado: . Um conjunto de decises governamentais no campo da informao no resulta necessariamente na constituio de uma poltica de informao. Uma poltica de informao mais que a soma de um determinado nmero de programas de trabalho, sistemas e servios. necessrio que se defina o universo geogrfico, administrativo, econmico, temtico, social e informacional a ser contemplado pela poltica de informao. Da mesma

forma, devem ser previstos os diversos atores do Estado e da sociedade envolvidos na elaborao, implantao, controle e avaliao dessas polticas. . Polticas pblicas de informao so norteadas por um conjunto de valores polticos que atuam como parmetros balizadores sua formulao e execuo. Podem estar "difusas" no mbito de outras polticas pblicas, mas no implcitas. O Estado democrtico , por princpio, incompatvel com polticas pblicas de sade, educao, habitao ou informao, que no sejam explcitas. No entanto, admite Briquet (1987), "pode-se ter uma poltica sem que a mesma exista devidamente formulada, com rigor jurdico e validao legal. Fala-se, ento, de que a poltica implcita. Em outras palavras, a inexistncia de uma poltica formalmente explicitada pode ser, em si mesma, uma poltica." Neste caso, trata-se de um quadro no qual a implementao das aes no campo informacional tende a ser comprometida. . Tomando-se o Estado no apenas como Coisa (as contradies de classe so exteriores ao Estado) ou Sujeito (as suas contradies so exteriores s classes sociais), polticas pblicas de informao so forjadas, executadas, redefinidas a partir um cenrio de correlaes de fora no apenas no interior do Estado bem como da sociedade. Conforme Sebastian et all (2000), " una poltica de informacin est constituida por aquellas directrices que rigen a un pas hacia la consecucin del derecho a la informacin por parte de todos sus ciudadanos". Como tal, as polticas de informao "proporcionan orientaciones para la concepcin de una estrategia y de programas destinados al desarrollo y uso de recursos, servicios y sistemas de informacin". Citando Michael Hill, os autores lembran que polticas de informao "se disean para encontrar las necesidades y regular las actividades de los individuos, la industria y el comercio, de todos los tipos de instituciones y organizaciones y de gobiernos nacionales, locales, o supranacionales. Deben regular la capacidad y la libertad de adquirir, poseer y guardar la propia informacin, usarla y transmitirla.". Desta forma, as polticas de informao devem envolver no apenas arquivos e bibliotecas, mas tambm as aes relacionadas s tecnologias da informao. Estas interfaces so buscadas e se exercem de forma flexvel sob pena das polticas de informao no responderem dinmica do campo informacional contemporneo.

Implementao de um marco legal arquivstico A variedade de experincias histricas na viabilizao da legislao arquivstica tem sido abordada freqentemente na literatura da rea. Desses relatos, apreende-se que qualquer tentativa de um modelo universal de implementao da legislao est fadado ao insucesso. A realidade poltica e social de cada pas, sua situao arquivstica, as condies de elaborao e aprovao da lei, mesmo que semelhantes em alguns casos, so em geral muito peculiares. A diversidade de situaes inclui desde pases nos quais a legislao encontra-se implantada, sujeita a eventuais revises, inerentes a qualquer rea que objeto de regulao legal, at aqueles no quais a realidade arquivstica e a lei so mundos absolutamente paralelos. Couture (1998) identifica diversos elementos que influem na aplicao de uma legislao arquivstica e toca diretamente "os documentos, os organismos, as pessoas". Com base nesses e em outros aspectos, so sugeridas a seguir algumas consideraes a respeito. O quadro jurdico constitucional do pas dinmico, responde com maior ou menor velocidade a vrias demandas sociais e constitui um fator a ser considerado no apenas na elaborao como tambm na aplicao da legislao arquivstica. A situao ideal, portanto, a harmonizao de todo o quadro legal referente s noes de acesso, informao e arquivos. A legislao arquivstica, pela natureza do seu objeto, guarda co-relaes com leis relativas s bibliotecas, museus, patrimnio histrico, administrao pblica, propriedade privada, direito do autor, etc. Num pas federalista, por exemplo, as iniciativas locais ou regionais na construo de um quadro legal arquivstico encontram-se necessariamente referidos legislao federal, mas contam com peculiaridades a serem contempladas. Pressupondo que a legislao implementada no marco do desenvolvimento de polticas arquivsticas, o complexo processo que leva sua viabilizao pode ser mais ou menos lento. Uma lei de arquivos no efetivada na sua totalidade a curto prazo. Trata-se de um processo permanente cuja vitalidade assegurada pelo modo como se desenvolvem as polticas pblicas arquivsticas. Viabilizar a legislao arquivstica como parte estrutural da poltica arquivstica nacional, regional ou local necessita um planejamento no qual sejam contemplados 6

objetivos, formas de ao, cronograma de execuo, recursos humanos, oramentrios, etc.

tecnolgicos,

Algumas questes bsicas merecem ser objeto de interveno por parte das instituies arquivsticas e demais estruturas governamentais envolvidas. Ainda que a lei tenha sido precedida de um debate envolvendo vrios atores poltico-sociais, como ampliar o conhecimento do Estado e da sociedade a respeito? Que estratgias podem ser desenvolvidas a curto, mdio e largo prazo com o objetivo de implementar os dispositivos previstos na lei? Que aspectos arquivsticos encontram-se mais favorveis a responderem de imediato s demandas legais e quais os que demandam maiores investimentos? Como avaliar periodicamente a aplicao da lei de forma a sugerir s alteraes e a retroalimentar as iniciativas que visam otimizar a sua aplicabilidade? A diversidade de prticas administrativas e arquivsticas merece ser considerada no apenas na concepo, mas tambm na implementao da legislao arquivstica. Se determinados obstculos podem ser contornados na lei, outros talvez s venham a ser confrontados na sua execuo. Do ponto de vista da administrao pblica, h singularidades, por exemplo, no plano local que se distinguem do nacional ou especificidades do Poder Executivo e do Judicirio. Em termos arquivsticos, certos segmentos do Estado contam com mais experincia, recursos e disponibilidade para mudanas do que outros. Todos este elementos devem ser plenamente conhecidos pelos responsveis pela aplicao da legislao arquivstica. As necessidades dos diversos tipos de usurios dos arquivos, pblicos e privados, devem ser objeto constante de pesquisas. O envolvimento dos usurios da informao arquivstica nas polticas arquivsticas de fundamental importncia, embora nem sempre fcil de ser construdo. Isto requer, por parte dos agentes pblicos, promotores da legislao arquivstica, no apenas um conhecimento extensivo do universo dos usurios dos arquivos como tambm a oferta de mecanismos acessveis de comunicao entre ambas as partes. As instituies e servios arquivsticos devem manter atualizadas as informaes no apenas sobre os seus usurios bem como sobre parcela da sociedade que, por diversas razes, no usufrui os servios arquivsticos. Representantes do universo dos diversos tipos de usurios - no apenas os acadmicos - devem ser estimulados a atuar na definio e desenvolvimento das polticas pblicas arquivsticas.

As demandas dos profissionais do campo dos arquivos , mesmo tendo sido observadas no processo de desenho da legislao, devem ser consideradas na sua aplicao. Mais que qualquer profissional, supe-se que o arquivista tenha amplo domnio da legislao e atue, individual ou coletivamente, na dinmica da sua implantao. Como lembra Couture (1998), alm do grau de vontade poltica dos governantes em relao aos arquivos, cabe levar em conta "a intensidade de esforos que os arquivistas esto prontos a investir para convencer os decisores a irem adiante". Por outro lado, a qualidade dos recursos humanos que atuam nos arquivos favorece ou compromete a implementao da legislao. Tornar a legislao arquivstica conhecida no apenas no universo dos arquivos, mas tambm nos diversos setores do Estado e junto sociedade civil uma tarefa que exige enormes esforos por parte, especialmente, da organizao arquivstica nacional. Uma legislao ignorada pela sociedade e o Estado pode ser to perniciosa quanto a falta dela. Evidentemente todos estes aspectos pressupem recursos financeiros, imprescindveis aplicao da legislao. A experincia histrica mostra que todos os pases que contaram com os recurso necessrios para a viabilizao das suas leis arquivsticas contaram, a mdio e longo prazo, com benefcios concretos sua economia, um Estado mais eficiente e transparente e a garantia ao direito informao e memria por parte da sociedade. O fato de a legislao ter sido aprovada no significa, de modo algum, que os diversos agentes do Estado tenham a mnima conscincia a este respeito. Os aspectos acima mencionados esto longe de esgotar o tema. Muitos deles podem ser considerados no apenas na aplicabilidade da lei, mas tambm em diversos tpicos que se inserem na poltica arquivstica. Ainda que a norma legal se faa acompanhar pela norma arquivstica, esta no assegura , por si s, a reordenao arquivstica prevista na lei. A construo das dimenses legal e tcnico-cientfica, inerentes ao processo de implantao de uma legislao arquivstica, simultnea e mesclada configurao da sua dimenso poltica. A implementao da lei um fato jurdico, mas tambm poltico. Envolve conflitos, demanda escolhas, requer aes. Desordena e reordena em nome da construo de uma outra ordem informacional que no se justifica em si mesma mas pelo seu alcance social.

Referncias bibliogrficas: Briquet de Lemos, Antonio Agenor. Poltica de informao em Cincia e Tecnologia. http://www.briquetdelemos.com.br . 25 de setembro de 2003 Couture, Carol. Rle et champs d'application de la lgislation archivistique. Ciberlegenda. no 1, 1998. http://www.uff.br/mestcii/carol1.htm . 21 de setembro de 2003. Fundacin Histrica Tavera. Los archivos de Amrica Latina http://www.tavera.com/tavera/informe/chile/chirec.htm . 22 de setembro de 2003 .

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