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A PARTICIPAO NAS POLTICAS PBLICAS DE REASSENTAMENTO EM BELO HORIZONTE1 Polticas pblicas no meio urbano e rururbano O artigo divulga resultados

parciais da pesquisa desenvolvida no mbito do projeto Cidade e Alteridade: convivncia multicultural e justia urbana , sobre os processos participativos no planejamento e execuo de polticas pblicas de assentamento e reassentamento de Belo Horizonte. Far-se- uma breve contextualizao sobre a temtica da participao em polticas pblicas no Brasil, para em seguida referir-se ao cenrio de Belo Horizonte, mais especificamente, ao programa de urbanizao de vilas e favelas Vila Viva, executado pela Prefeitura Municipal por meio da URBEL. Sero problematizados alguns pontos referentes participao no programa com base na anlise documental e nos relatos colhidos com moradores de territrios abrangidos pelo Vila Viva Serra. Palavras-chave: participao popular; urbanizao; reassentamento; regularizao fundiria; Vila Viva. 1. Introduo. 2. Participao nas polticas pblicas em Belo Horizonte 3. A participao no Vila Viva 4. Consideraes finais 5. Referncias 1. Introduo A pesquisa que d origem ao presente trabalho parte de um esforo para compreender o processo de interveno em assentamentos precrios por meio da anlise da metodologia de participao empregada pela prefeitura nas etapas de planejamento e execuo dos projetos de urbanizao e regularizao fundiria. Focou-se a anlise no Programa Vila Viva executado no Aglomerado da Serra, especificamente no estudo do instrumento participativo baseado nos grupos de referncia, apontado como modelo pela Prefeitura de Belo Horizonte.
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Aline R. B. Pereira. Bacharel e Mestre em Direito pela UFMG. Advogada. Ananda M. Carvalho. Graduanda em Psicologia, UFMG, extensionista do Programa Plos de Cidadania. Brbara M. Rezende. Graduanda em Direito, UFMG. Isabella G. Miranda. Extensionista do Plos de Cidadania. Licencianda em Cincias Sociais, UFMG. Fbio A. D. Merladet. Extensionista do Plos de Cidadania. Licenciando em Cincias Sociais, UFMG. Luana X. P. Coelho. Mestre em Cooperao Internacional e Desenvolvimento Urbano pelo Instituto de Urbanismo de Grenoble e TUDarmstadt. Professora de Direito Municipal e Urbanstico. Luisa C. Oliveira. Graduanda em Direito, UFMG. Ricardo A. P. de Oliveira. Graduando em Antropologia, UFMG. Bolsista de IC do CNPq. Thas L. S. Isaas. Graduanda em Direito, UFMG. Todos os autores so pesquisadores do Projeto Cidade e Alteridade.

O processo participativo um componente central para a efetividade das polticas pblicas, entendendo por efetividade a correlao entre objetivos sociais, polticos e jurdicos, com as demandas e necessidades de determinados grupos sociais ou populacionais em situao de excluso e de risco. Partiu-se dos pressupostos de que esse processo participativo tende a ser mais intenso quando h um maior nvel de mobilizao, politizao, associativismo e laos fortes na comunidade; quando existe vontade poltica do poder pblico, traduzida em investimentos e abertura para o processo de tomada conjunta de decises; e quando o desenho participativo leva em conta a necessria articulao entre informao, comunicao e deliberao, existindo uma disposio e abertura por parte dos tcnicos do poder pblico negociao dos termos da prtica participativa com a comunidade (Avritzer, 2003). 2. Participao nas polticas pblicas em Belo Horizonte O processo de democratizao do Brasil e o revigoramento da sociedade civil a partir dos anos 80, com o fim do perodo ditatorial, fizeram reemergir no cenrio poltico a pauta pelo adensamento da democratizao do Estado. Foram formuladas polticas pblicas participativas e criados novos poderes e instituies que prevm ampla participao e representao da sociedade civil. Tambm nessa poca assistiu-se ascenso do neoliberalismo no pas, o qual levou progressiva retrao das funes do Estado. No mbito das cidades, viu-se ressurgir a pauta pela reforma urbana, que desencadeou mudanas constitucionais a partir da elaborao, pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU), de uma emenda popular Assemblia Constitunte de 1987-1988, que se baseava nos princpios do direito cidade, na subordinao da propriedade privada aos objetivos da poltica urbana e na gesto democrrtica das cidades (AVRITZER, 2010). Embora as proposies da sociedade civil tenham sido parcialmente incorporadas Constituio, somente aps treze anos de luta e reivindicaes dos movimentos sociais pela reforma urbana, em 2003, foi aprovado o Estatuto da Cidade e criado o Ministrio das Cidades. Cada municipalidade respondeu de uma forma diversa a esse novo escopo legislativo, o que se relaciona s dinmicas da sociedade civil, s orientaes partidrias e aos interesses imobilirios locais (Avritzer, 2010).

No contexto de Belo Horizonte, a aposta na ao conjunta entre sociedade civil e Estado teve como alguns de seus resultados a criao de Conselhos Gestores de Polticas Pblicas, Oramentos Participativos (OP) e a elaborao do primeiro Plano Diretor Municipal, aprovado com significativa participao da sociedade civil em vrias audincias pblicas regionais (AVRITZER, 2010). Desde ento, a participao passou a ser quase um imperativo das polticas pblicas urbanas na capital mineira. Se por um lado esse fenmeno foi responsvel por criar um canal de dilogo mais aberto entre governo e cidados, por outro lado, o discurso da participao parece ter sido em grande medida trivializado por setores do Estado e da sociedade civil, que no apresentam uma real vontade poltica de deliberar nos espaos pblicos de uma maneira horizontal e compartilhada. O Vila Viva, programa sobre o qual esse texto se debrua, definido pela Prefeitura de Belo Horizonte como uma poltica pblica que abarca os trs eixos de ao principais para uma regularizao fundiria sustentvel: a urbanizao e instalao de infraestruturas, a regularizao fundiria e o desenvolvimento socioeconmico com participao direta da comunidade2. Na concepo do programa, a participao deve se dar nas fases de planejamento e execuo das intervenes. O planejamento se d pela construo do Plano Global Especfico (PGE), que consideraria o problema das favelas em sua forma integral e entenderia que a participao dos moradores essencial para que a regularizao das favelas fosse feita de uma forma mais inclusiva. Durante a implementao do programa seria rediscutida com os moradores a elaborao de um projeto executivo; alm disso, seriam mobilizados grupos de referncia e promovidas reunies e assembleias com toda a comunidade. Embora o desenho da poltica parea muito bem estruturado, os depoimentos de moradores das reas abrangidas pelo Vila Viva colhidos nessa pesquisa evidenciam falhas no desenho e na aplicao do programa, alm de um alto grau de insatisfao com a poltica e descrdito nos processos participativos que ela abarca. Os recursos para a execuo do Vila Viva proveem, majoritariamente, do PAC das Favelas um programa do Governo Federal. Ao contrrio de outras polticas habitacionais e urbanas que vinham sendo constitudas at ento, as decises sobre a alocao de recursos no programa no passam pelas instituies
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participativas e de controle social criadas ao longo de anos, mas pelos interlocutores desse novo desenho: as instncias administrativas federal, estadual e municipal e pelos setores imobilirios e da construo civil (ROLNIK, 2012). Questiona-se, portanto, se a poltica representa uma ruptura de um virtuoso ciclo da tradio participativa nas cidades em prol de um modelo que coloca no centro dos seus objetivos o crescimento econmico via gerao de empregos, aquecimento do setor imobilirio e da construo civil. Rolnik (2012) ressalta as implicaes desse modelo que, por ser em grande medida determinado por dinmicas econmicas e imobilirias, acaba por substituir a dimenso da moradia como um direito, um ponto de acesso a uma vida digna, para reforar a dimenso da moradia como uma mercadoria a ser produzida e possuda como um capital no mercado imobilirio. Nesse caso, a perversidade no reside no encolhimento das funes do Estado, mas na concepo das polticas pblicas habitacionais e urbanas sob uma lgica privatista. Questiona-se no apenas as falhas na aplicao do modelo participativo no Vila Viva, mas tambm o desenho institucional de participao adotado, com o intuito de esboar respostas a algumas inquietaes suscitadas na pesquisa: Como se d o processo participativo no Vila Viva? Quais critrios o definem? Quem pode participar e como se d essa participao? A participao abre espaos para a deliberao de projetos sugeridos pela comunidade ou restringe-se seleo de projetos pr-definidos pelas esferas tcnicas? Afinal, de que participao se est falando? 3. A participao no Vila Viva A discusso sobre as condies para a implantao bem sucedida de polticas pblicas participativas tem suscitado amplos debates. Avritzer (2003) aborda alguns elementos que afetam os processos participativos, entre os quais: a pr-existncia de estruturas associativas, a administrao dos recursos disponveis e a vontade poltica. A pr-existncia de estruturas associativas a articulao da sociedade civil, que influenciaria diretamente o grau de democracia local. Considerando a mobilizao popular prvia e o potencial reivindicativo dessas organizaes como demonstram os movimentos sociais as estruturas associativas pr-existentes teriam papel decisivo no que diz respeito efetiva distribuio de recursos de forma

generalista e imparcial. Alm disso, a experincia associativa prvia da populao induziria formas de estruturao organizacional e prticas deliberativas institucionalizadas semelhantes s dos espaos civis, o que tornaria o desenho institucional adaptado e familiarizado em relao aos diferentes atores envolvidos. No caso da Serra observou-se, durante o Vila Viva, a existncia de uma estrutura associativa prvia, porm enfraquecida. Outra questo problemtica se refere atuao das lideranas comunitrias que, em alguns casos, deixaram a desejar na representatividade segundo a populao entrevistada. Cabe questionar se o problema no seria uma falha do desenho institucional do modelo de participao implementado pela URBEL, o qual deu margem para que as lideranas comunitrias sacrificassem as demandas gerais em prol de seus interesses pessoais. Na prtica, os grupos de referncia, compostos em sua maioria por essas lideranas, no atuaram efetivamente como canal de dilogo entre a URBEL e a populao; pelo contrrio, serviram como espao de barganha poltica. Isso influenciou diretamente a mobilizao dos moradores. Por um lado, esta no foi de fato fomentada pela URBEL ou pelas lideranas. Por outro lado, e de certa forma em consequncia disso, o poder reivindicativo da populao no foi estimulado. Esta, em razo da falta de representatividade das lideranas, acabou perdendo fora e at a crena na efetividade de sua atuao poltica. Consequentemente, o Vila Viva, que se propunha participativo, no teve impacto democratizante significativo na cultura poltica. A capacidade e a vontade de mobilizao social por parte do poder pblico, a qual deveria ser materializada, entre outros, por meio do modelo normativo da participao, foi muito limitada. Afinal, se inegvel a necessidade de elementos participativos na construo de um espao democrtico, a concretizao desses elementos exige uma estrutura deliberativa, e no hierrquica, no nvel da sociedade civil. Em que pese o associativismo prvio, os processos participativos tornam-se ineficazes quando no h vontade poltica real de que os cidados atuem ativamente nos processos deliberativos. Por essa razo, a comear por uma ampla reforma financeira, o Estado deve esforar-se para criar polticas de gerao de recursos a serem investidos na prpria estrutura participativa dos programas e no somente na fase executiva dos mesmos. Faz-se necessria ainda uma reforma administrativa para que as prerrogativas de privilgios, infelizmente comuns

poltica brasileira, sejam de fato abandonadas, bem como sejam implementadas, de maneira articulada, as regras da democracia direta e da representativa. Em outras palavras, os processos de participao, no plano ideal, combinariam o desenho institucional e as variadas formas de representao associativa dos moradores. Caso no se busque a rearticulao entre participao e representao, as formas de deliberao sero prejudicadas, no sendo produtos de debates decorrentes da incluso de novos atores sociais, nem visando foment-la. O que se tem, ento, a legitimao de polticas sob o discurso da participao, o que pode levar, tambm, apropriao de programas captadores de recursos pblicos e administrao desvirtuada desses. Se essa rearticulao necessria, ela demonstra tambm a dependncia que os processos participativos mantm com relao vontade poltica que, por meio dos cargos pblicos, determina as iniciativas a serem propostas e adotadas pelo poder do Estado. Como j mencionado, no houve vontade poltica na implantao do Vila Viva Serra. Os espaos de participao social, alm de no terem sido fomentados, foram ocupados por lideranas comunitrias no representativas, o que fez deles instrumentos de troca de favores polticos. A integrao da multiplicidade de atores legtimos, os moradores diretamente afetados, foi, portanto, dificultada. Outra questo importante diz respeito administrao dos recursos disponveis. Apesar da ausncia de investimentos significativos no processo participativo, o que seria essencial, o programa gastou parte considervel de seus recursos na construo de uma via: a avenida do Cardoso. Segundo os prprios moradores essa avenida no por eles utilizada de forma expressiva e fora construda para beneficiar outros bairros. A via, construda com recursos que deveriam beneficiar o aglomerado, no interliga de maneira satisfatria suas vilas, sendo um atalho entre as regies leste e centro-sul de Belo Horizonte. A construo da Avenida do Cardoso caracteriza o chamado desvio de finalidade, vez que se utilizou de recurso financeiro destinado concretizao de melhorias no aglomerado para investir em benfeitorias em prol da mobilidade de outros bairros. Verificou-se, ademais, um problema poltico, dada a desarticulao entre as demandas prioritrias dos moradores e a obra. Finalmente, o grande nmero de remoes necessrias execuo da obra acarretou um problema social. A dependncia da participao no mbito do Vila Viva com relao

vontade poltica refora a ideia de que a possibilidade de as pessoas participarem como coautoras na elaborao das diretivas do programa, bem como em sua execuo, elemento essencial para que seja possvel relativa autonomia e adaptabilidade dos programas participativos aos mais diversos contextos. Estes, contudo, embora sejam necessrios, no so o suficiente para assegurar a plena participao em sociedades marcadas pela forte injustia social, em que as desigualdades no s econmicas, mas tambm em termos de acesso educao, acesso justia e aos demais rgos do poder pblico, fazem-se sentir diuturnamente. Por essa razo, para se pensar uma democracia que conjugue concretamente procedimentos deliberativos e representativos em prol das demandas sociais mais prementes, ou seja, um modelo participativo bem sucedido, devem-se ter em conta as diferenas existentes entre os atores envolvidos nos planos econmico, cultural e poltico (FRAISER, 2009). No primeiro deles, h que se considerar os obstculos econmicos que impedem que as pessoas participem em condies de paridade na discusso poltica. Coloca-se, pois, em questo, em que medida isso ocorre ou ocorreu nos casos pesquisados. H aspectos singelos que podem influenciar a possibilidade de participao. Uma me de famlia que trabalha oito horas por dia, por exemplo, situao que no incomum nas reas de interveno do Vila Viva, provavelmente no ter condies de participar de reunies marcadas no perodo do dia. Tambm importante atentar para a possibilidade de acesso aos locais das reunies, vez que entre os atingidos pode haver aqueles que sequer teriam condies de arcar com o deslocamento. No plano cultural questiona-se a maneira como as pessoas que tomam parte nos procedimentos participativos pesquisados influenciam estas discusses e as decises delas resultantes. Quem pode participar e como o pode fazer? Como ouvinte, receptor de informaes ou como interlocutor a ser informado, o qual pode, quando muito, esclarecer suas dvidas ativamente; ou como sujeito autnomo reconhecido como parte legtima para apresentar sugestes a serem tidas em conta pelo poder pblico na elaborao de seus planos interventivos e, inclusive, para criticar as propostas deste, tendo suas manifestaes seriamente consideradas? (VAN DIJK, 2003) Tambm aqui se insere o problema do reconhecimento das autoridades. No

campo cultural, deve-se observar possveis influncias, ou obstculos participao, relacionados ao status de quem fala num determinado momento. Em algumas audincias pblicas acompanhadas no Aglomerado da Serra, constatou-se que h pessoas que falam mais e, quando falam, so ouvidas e aplaudidas pela comunidade (como lideranas, autoridades religiosas). H aqueles que participam como meros ouvintes, havendo a possibilidade de que eles sequer compreendam o que dito, ocasies em que servem apenas para legitimar o procedimento. H ainda atores que, ao intervir, so ignorados pelos demais, no recebem a mesma ateno conferida por seus pares s lideranas. Isso se relaciona em alguma medida ao que Fraser denomina desigualdade de status ou falso reconhecimento (FRAISER, 2009:18). A esse status adquirido pelas lideranas comunitrias, por exemplo, se relaciona o fato de elas, em alguns casos, se converterem, posteriormente, em mandatrios de interesses alheios aos da comunidade atingida que deveriam representar, em virtude da posio de poder que ocupam e das negociaes que essa posio lhes permite entabular com autoridades polticas e outros interessados em influenciar a conduo das intervenes. Tambm ao se falar em hierarquias e valoraes culturais, convm pensar a relao existente entre a URBEL e as comunidades. Entre os primeiros encontramse tcnicos, em geral altamente qualificados: engenheiros, gelogos, arquitetos. Pessoas com estudo, diferente de grande parte dos moradores de uma comunidade. O domnio de saberes especializados garante a estes atores uma posio de poder com relao aos leigos que no detm tanto conhecimento. Questiona-se, pois, em que medida a afirmao de que no d pra fazer a interveno de outro jeito por razes tcnicas, no rara nas reunies acompanhadas e nas entrevistas realizadas junto a empregados da URBEL, no funciona como um mecanismo de reafirmao de autoridade assegurado pelo status daqueles que pretensamente detm mais conhecimento (BOURDIEU, 2007). No plano do reconhecimento se insere, por fim, a reflexo a respeito do vocabulrio e dos usos lingusticos empregados pelos representantes do poder pblico durante as reunies. O uso de um vocabulrio no necessariamente compreendido por todos tambm pode funcionar como um mecanismo de estabelecimento e manuteno de relaes de poder em detrimento da efetiva participao da comunidade interessada. A partir do momento em que um

representante do Estado, o qual, como visto, ocupa uma posio de poder, reafirma essa posio ao falar que tem que ser assim por razes tcnicas, sem explicar quais as razes tcnicas de maneira acessvel aos envolvidos, est encerrada, ou consideravelmente diminuda, a possibilidade de participao. E esta afetar, por sua vez, a distribuio dos recursos pblicos e como sero eles investidos na cidade, podendo contribuir para a melhoria da situao de vida de alguns grupos, ou para a exacerbao das diferenas entre os cidados ao se pensar estes trs planos, o que diz respeito diretamente concretizao da democracia:
[...] a capacidade de influenciar o debate pblico e os processos autoritativos de tomada de deciso depende no apenas das regras formais de deciso, mas tambm das relaes de poder enraizadas na estrutura econmica e na ordem de status. [...] a m distribuio e o falso reconhecimento agem conjuntamente na subverso do princpio da igual capacidade de expresso poltica de todo cidado, mesmo em comunidades polticas que se afirmam democrticas. [...] Aqueles que sofrem da m representao esto vulnerveis s injustias de status e de classe. Ausente a possibilidade de expresso poltica, eles se tornam incapazes de articular e defender seus interesses com respeito distribuio e ao reconhecimento, o que, por sua vez, exacerba a sua m representao. (FRASER, 2009:26).

Percebe-se que no Vila Viva Serra no houve uma participao plena dos moradores. A alocao de recursos foi feita de maneira vertical e obscura, prdeterminada pelo poder pblico, sem dilogo efetivo com a populao: alegou-se que as obras eram questo de necessidade. Nas palavras iek, quando medidas de austeridade se impem, dizem-nos vezes sem fim que isso simplesmente o que deve ser feito (IEK,2011:13). 4. Consideraes Finais Nas incurses realizadas constatou-se que o que os representantes do poder pblico no mbito do Vila Viva entendem por participao limita-se organizao de reunies de carter informativo junto populao afetada. Tm-se diagnsticos feitos por tcnicos nas reas de interveno, os quais elaboram o plano de ao a ser seguido, sendo as comunidades informadas acerca das concluses dos expert. Alm da patente carncia de elementos que autorizem caracterizar a participao no Vila Viva Serra como deliberativa, questiona-se se possvel falar at mesmo no fornecimento adequado de informaes. Afinal, no h clareza quanto aos critrios que definem quem chamado a participar (como se d a convocao),

alm de o uso lingustico dos empregados da URBEL nessas reunies nem sempre ser adequado compreenso de muitos dos presentes. Para aes futuras , portanto, primordial, a realizao de investimentos no processo participativo tendo em vista, por exemplo, a capacitao dos profissionais que atuaro diretamente junto populao para que desenvolvam a sensibilidade e as habilidades necessrias a compreenderem seus interlocutores, suas dvidas, e a esclarec-los efetivamente. A compreenso adequada por parte dos envolvidos o primeiro passo para que eles possam se situar no contexto de discusses e se posicionar com relao a ele. Mas, mais que ser informados, a efetiva participao envolve a abertura do poder pblico s ideias trazidas discusso pelos atores das comunidades afetadas, o que, por sua vez, demanda uma mudana na cultura institucional no mbito da URBEL, e uma mudana cultural ao se pensar a populao, que algumas vezes parece acomodada ao atual modelo meramente informativo. Finalmente, ressalta-se que ao se falar em efetiva participao, para alm da mera informao, tem-se em mente no apenas a possibilidade de discusso de alternativas elaboradas pelos tcnicos, mas o envolvimento das comunidades interessadas desde o incio da discusso acerca das intervenes e a construo conjunta de estratgias de ao, reunindo os grupos sociais afetados e o poder pblico em debates de fato dialgicos, que incorporem ao processo decisrio a riqueza advinda da diversidade. 5. Referncias AVRITZER, L. O oramento participativo e a teoria democrtica: um balano crtico. In: Avritzer, L.; NAVARRO, Z. (orgs.). A Inovao Democrtica do Brasil. So Paulo: Cortez, 2003 AVRITZER, L. O Estatuto da Cidade e a democratizao das polticas urbanas no Brasil. In: Revista Crtica de Cincias Sociais, n. 91. Coimbra: 2010 BOURDIEU, P. O poder simblico. 10. ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2007 DAGNINO, E. Sociedade civil, participao e cidadania: de que estamos falando? In: MATO, D. (coord.). Polticas de ciudadania y sociedad civil em tiempos de globalizacin. Caracas: FaCES-UCV, 2004, p. 95-110

FRASER, N. Reenquadrando a justia em um mundo globalizado. Lua Nova. Vol. 77, pp. 11-39. So Paulo, 2009 ROLNIK, R. Remoes foradas em tempos de novo ciclo econmico. Carta Maior, 29 de Agosto, 2012 VAN DIJK, T. A. Discourse, Power and Access. In: COULTHARD, M. et. al. Texts and Practices: Readings in Critical Discourse Analysis. London: Routledge, 2003. p. 83104 IEK, S. Primeiro como tragdia, depois como farsa. So Paulo: Boitempo, 2011

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