Governana Corporativa na Gesto Pblica

Ter, 02 de Maro de 2010 16:32

Uma transposio possvel e urgente

"Ao pagar seus impostos, o contribuinte espera que o gestor pblico aplique os recursos da melhor forma possvel, proporcionando bens e servios de qualidade. Mas nem sempre os interesses do cidado combinam com os do gestor. Burocracia, fraudes, corrupo, nepotismo e fragilidade diante de presses poltico-partidrias so alguns dos ingredientes que compem o caldo de conflito entre as duas partes. Mobilizaes populares e Tribunais de Contas so algumas das foras que contribuem para coibir o abuso estatal, mas no de forma perene. nesse cenrio que as regras da governana corporativa podem fazer a diferena. Nascida na primeira metade dos anos 90, para proteger os acionistas dos abusos da diretoria executiva das empresas, da inrcia de conselhos de administrao e das omisses das auditorias externas, a governana corporativa baseia-se na criao de um conjunto de mecanismos, tanto de incentivo quanto de monitoramento, que assegurem o alinhamento dos interesses das duas partes.

A experincia do setor privado pode ser transposta para o Estado, coibindo os abusos de poder dos gestores pblicos contra os interesses dos contribuintes. De que forma a transposio se dar o tema da entrevista com Jos Paschoal Rossetti. Economista, consultor e membro de conselhos de administrao de grandes grupos empresariais, professor e pesquisador da Fundao Dom Cabral, Rossetti falou a inova.gov ."

ENTREVISTA DE JOS PASCHOAL ROSSETTI

inova.gov - Quais so as atuais tendncias da governana corporativa?

Jos Paschoal Rossetti - H quatro grandes tendncias, que podem ser sintetizadas em quatro palavras: convergncia, adeso, diferenciao e abrangncia. Elas esto entre as condies que podem influir na forma como sero conduzidas as empresas no sculo 21 quanto estrutura e ao exerccio do poder, s relaes internas e externas, definio da estratgia corporativa, harmonizao dos interesses privados em jogo em suas operaes e

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conciliao do mximo retorno total dos seus proprietrios com as exigncias de sua insero no esforo global por maior e mais rpida incluso socioeconmica e dilatao dos mercados bsicos em todas as partes do mundo. O impacto positivo da boa governana uma das raras unanimidades nos campos da economia, das finanas e da administrao. Tanto que observa-se uma quinta tendncia: a de transposio dos conceitos de governana corporativa para outros sistemas, como o terceiro setor e o Estado.

inova.gov - Como se d essa transposio para o Estado?

Rossetti - Conceitualmente, a governana corporativa surgiu para superar o chamado conflito de agncia, que ocorre entre os acionistas e os executivos responsveis pela gesto da empresa, quando seus interesses no esto alinhados. Paralelamente ao desenvolvimento da governana corporativa, observam-se, pelo menos desde o incio da segunda metade dos anos 90, vrios esforos de transposio de princpios e de metodologias de aferio para o Estado. As transposies envolvem desde as questes relacionadas a problemas de agncia at as que exploram as foras de controle e os mecanismos de sua reduo ou anulao.

inova.gov - O Sr. poderia citar um exemplo?

Rossetti - O conflito de agncia tambm aparece na gesto do Estado. Nesse caso, os contribuintes tomam o lugar dos acionistas como agentes principais e outorgantes do modelo de governana pblica. Afinal, so os cidados contribuintes que canalizam recursos para o Estado, capitalizando-o, para que ele possa produzir bens e servios de interesse pblico. A expectativa que os administradores do setor pblico cuidem da eficaz alocao destes recursos e, consequentemente, ao mximo retorno total dos tributos pagos, expressos pelos dividendos sociais proporcionados por bens e servios de interesse difuso. Ocorre, porm, que as decises dos gestores pblicos podem conflitar com os interesses dos contribuintes, at porque, enquanto agente alocador de recursos, o governo tende a ser menos perfeito do que os agentes privados, seja pela alta disperso dos contribuintes e pela dificuldade de controle presencial e direto da administrao pblica, seja porque tambm outorgada a representantes a participao nos processos decisrios envolvendo a destinao de suas provises.

inova.gov - Como podem ser combinados os interesses dos contribuintes e os dos gestores do Estado?

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Rossetti - Os interesses dos contribuintes, que so os agentes outorgantes, e dos gestores pblicos, os agentes outorgados, so imperfeitamente simtricos. As contraposies so claras. Os interesses dos contribuintes esto, em princpio, focados na recepo de servios de excelncia, proporcionados por servidores comprometidos com qualidade e produtividade. E vo alm: h razes que os levam a preferir a execuo de oramentos que maximizem a relao entre dispndios de investimento e de custeio, e a imposio de limites para a carga tributria. Mais ainda: a preferirem rigorosa conciliao entre a carga tributria definida e os benefcios sociais por ela proporcionados. Obviamente, a satisfao desses interesses pressupe eficcia no emprego de recursos, gesto eficiente e baixos custos de transao. Implica tambm corrupo zero e prestao responsvel de contas.

inova.gov - Os interesses de contribuintes e gestores cabem na realidade estatal?

Rossetti - A realidade pode estar bem distante desses interesses. Os gestores pblicos esto interessados em elevar seus prprios benefcios, o que implica presses por aumento nos dispndios de custeio, comprimindo a poupana do governo e os oramentos de investimento. Somam-se a essas presses os vcios do jogo poltico partidrio, tornando a alocao de recursos muito mais sujeita a atendimento clientelista do que a decises orientadas por planos estrategicamente consistentes.

inova.gov - H mais conflitos de interesses entre contribuintes e gestores?

Rossetti - Sim, h vrios. Um ponto de conflito a qualidade e a produtividade dos servios pblicos, geralmente afetadas pela ausncia de avaliaes de desempenho dos servidores e s garantias legais de estabilidade no emprego. Outro o gigantismo da burocracia e os custos de transao, que, alm de naturalmente altos, so inflexveis para baixo e tendem a crescer. Quanto carga tributria, em contraposio definio de limites, observam-se movimentos expansionistas, insensveis relao custo/benefcio. Por fim, a auditagem e a prestao responsvel de contas podem ser comprometidas pelo processo e critrios de nomeao de juzes de Tribunais de Contas, uma vez que so escolhidos e indicados pelos prprios gestores. Seria surpreendente se essas prticas questionveis no contrariassem as exigncias de corrupo zero.

inova.gov - Quais so os resultados dessas assimetrias na administrao do Estado?

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Rossetti - Os principais so o questionvel gigantismo do Estado e a predominncia da burocracia que no geram valor aos contribuintes; os altos custos de transao, alimentados por estruturas organizacionais burocrticas, por lentido processual e negociao de sobrepreos; as estruturas onerosas de controle, que, apesar das sobreposies, so pouco eficazes; a prtica generalizada de nepotismo; as alocaes pulverizadas de recursos, que privilegiam interesses regionais e poltico partidrios, comprometendo os focos estratgicos que deveriam orientar a construo e a execuo oramentria; o aparelhamento poltico da mquina administrativa; e a promulgao de leis que enrijecem os benefcios autoconcedidos.

inova.gov - Mas o gestor pblico tambm est sujeito a mecanismos de controle.

Rossetti - Claro. H foras de controle do Estado que, como no caso das corporaes, podem ser desdobradas em externas e internas. Entre as foras externas, destacam-se quatro. A primeira fora o julgamento pblico dos governos pelos processos eleitorais, levantamentos amostrais da opinio pblica e comparaes abertas entre os objetivos anunciados e os resultados efetivos da atuao do governo. As liberdades civis, que ensejam a mobilizao coletiva contra atos que contrariem o direito e o interesse pblico, so outra fora importante, seguida da organizao de grupos de poder atuantes, que se manifestam diante de desvios de conduta do governo, e da avaliao de indicadores nacionais de desempenho econmico e social. Entre as foras internas, a mais importante remonta aos primrdios da construo do Estado e a separao dos poderes. Outras so as instituies expressas no direito constitucional; as restries impostas s aes do governo, como as leis que regulam as aes fiscais; e a atuao de setores oposicionistas, corregedorias e dos diversos Tribunais de Contas.

inova.gov - Quais seriam os limites dessas foras?

Rossetti - As foras externas e internas estabelecem-se para o controle dos conflitos e dos custos de agncia expressos pela m gesto do Estado. Mas todas podem ser reduzidas pelo gestor pblico oportunista e expropriador. Os mecanismos utilizados vo da cooptao das oposies, em composies justificadas pela busca de governabilidade, passam pelo comprometimento do princpio de separao dos poderes e, no, limite, podem chegar construo de estruturas totalitrias de poder, que suprimem as foras externas de controle, abrindo espaos para os interesses da burocracia. O uso do poder do Estado para impor restries s liberdades civis e aos meios de comunicao tambm forma de limitar a atuao das foras de controle, enquanto a manipulao de indicadores negativos podem se

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contrapor s avaliaes contrrias aos interesses do governo.

inova.gov - A histria est repleta de casos de conflito entre o interesse pblico e o privado buscado pelo gestor oportunista. Quais so os fatores que contribuem para a expropriao?

Rossetti - H vrios fatores, mas destaco seis. O primeiro a expanso do aparelho burocrtico do Estado, geralmente decorrente da criao de atividades-meio desnecessrias, cujos custos comprimem os recursos para atividades-fim. Um outro fator a criao de empresas estatais em reas que a iniciativa privada seria vantajosa. Temos tambm um nmero injustificvel de nomeaes para cargos de confiana, a inexistncia de limitaes legais gerao de dficits oramentrios, a cobertura de dficits por endividamento irresponsvel e, finalmente, o recurso, aplicado tambm sem limitaes explicitadas na legislao, de aumento imoderado de carga tributria.

inova.gov - De que forma a governana pode coibir o uso de mecanismos de anulao das foras de controle das atividades do Estado?

Rossetti - Boas e rgidas regras de governana podem ser estabelecidas tanto para coibir tais mecanismos quanto para limitar os fatores que favorecem o oportunismo e a expropriao. No livro Construo de Estados, Governo e Organizao no Sculo 21, o cientista poltico Francis Fukuyama sugere que a concepo de um novo ordenamento para o setor pblico se estabelecer a partir da reviso da governana do Estado em dois eixos: o das funes e dimenses e o das prticas de gesto. As boas prticas proporcionam transparncia e instituies slidas, foco em bens pblicos essenciais e bons fundamentos para o crescimento sustentvel, resultando num Estado forte, com dimenses limitadas s funes essenciais, aceitas pela sociedade e avaliadas como de alto interesse pblico. Na pior combinao de fatores, temos instituies frgeis, crescimento econmico sacrificado e burocracia contestada, enfraquecendo o Estado.

inova.gov - Em que cenrio de governana se situa o Brasil?

Rossetti - notrio que o Brasil est na pior combinao possvel, no ponto em que a reforma do Estado um objetivo nacional irrecusvel. A sada para uma posio melhor, com drstico

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enxugamento de estruturas improdutivas, um propsito que se justificaria pela simples relao atualmente observada entre os custos e os benefcios das dimenses alcanadas pelo Estado no Brasil. Mas no bastaria esse deslocamento. Ele se completaria se um Estado essencial passasse a ser gerido pelas regras de boa governana, redutoras de conflitos e de custos de agncia. Ocorre, porm, que essa no uma trajetria possvel, pelo prprio enrijecimento legal do gigantismo do Estado e das mais variadas formas de oportunismo praticadas ao longo dos anos - como o caso das conhecidas discrepncias entre os benefcios previdencirios concedidos aos egressos do setor pblico e do setor privado. A sada possvel consiste no estabelecimento de regras rigorosas de governana, a partir das quais, daqui para o futuro, o Estado superdimensionado passaria a se concentrar no exerccio de funes que, em essncia, so de sua competncia e responsabilidade.

inova.gov - possvel estabelecer regras rigorosas democraticamente no pas?

Rossetti - No se prope a implantao de estruturas autocrticas de poder. A via de reconstruo h de ser a democrtica, sancionada por propsitos republicanos. Esse o caminho sugerido pelo Instituto Banco Mundial, que desde 1966 avalia e classifica pases de acordo com padres de governana do Estado. O modelo do Instituto fundamenta-se em fatores como liberdade de voz e voto, poder da opinio pblica e prestao de contas sociedade; estabilidade poltica e das instituies; efetividade do governo; qualidade do ambiente regulatrio; aplicao efetiva das leis e controle da corrupo. O Brasil um dos 212 pases avaliados.

inova.gov - E qual a avaliao que o Banco Mundial faz do Estado brasileiro?

Rossetti - Compara os padres de governana do Estado no Brasil com os dos pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), os mais altos do planeta, e com os da Amrica Latina e do Caribe. desalentador verificar que o ndice mdio brasileiro, de 49,5 pontos, pouco mais alto do que os 42,7 da Amrica Latina e Caribe e muito distante dos 88,9 alcanados pelos pases da OCDE em 2007. Nossos indicadores apresentaram discreta melhoria no ltimo quinqunio do sculo passado, deteriorando-se nos ltimos anos.

inova.gov - A governana, ento, mais importante para o Estado do que a governabilidade?

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Rossetti - Sem dvida alguma. Enquanto a governabilidade uma conquista circunstancial e efmera do poder estabelecido, a governana do Estado uma conquista da sociedade, estrutural e duradoura. E estar alicerada nos quatro princpios que definem a boa governana das corporaes: equidade, transparncia, prestao de contas e responsabilidade corporativa na conformidade com as regras.

Fonte: revista inova.gov da Fundao Mario Covas, ano 1, n. 1.

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