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ANALISIS TEMATICO (LEY COORD EDUC SUPERIOR) Diversos actores polticos y educativos han expresado la necesidad de revisar y, en su caso

adecuar, el marco jurdico aplicable a la educacin superior ante los acelerados procesos de transformacin que se han venido efectuando en los aos recientes. La ANUIES , como qued asentado en el documento La educacin superior en el siglo xxi , ha sealado la necesidad de contar con un nuevo marco normativo de la educacin superior que tome en cuenta principios como el fortalecimiento de la autonoma de las universidades; la rendicin de cuentas a la sociedad de sus acciones y resultados la nueva realidad de la prctica de las profesiones; un marco para las relaciones laborales congruente con la naturaleza acadmica de las universidades que, salvaguardando los derechos de los trabajadores, permita impulsar su desarrollo; el establecimiento de mecanismos nacionales y estatales de planeacin y coordinacin, efectivos y flexibles, con una amplia participacin de las comunidades universitarias; el reconocimiento de un esquema de evaluacin y acreditacin de programas acadmicos, y la regulacin de la educacin superior particular. Por su parte, el Programa Nacional de Educacin 2001-2006 , dentro del objetivo estratgico de integracin, coordinacin y gestin del sistema de educacin superior, estableci el objetivo especfico de promover la formulacin de nuevos marcos normativos de la educacin superior, para lo cual se plante promover la elaboracin de iniciativas de ley en la materia. El Consejo Editorial de la Revista de la Educacin Superior consider importante elaborar un nmero temtico de la Revista sobre el marco jurdico de la educacin superior, que incluyera ensayos crticos para propiciar el debate a futuro sobre este tema y contribuir, con ideas novedosas, al anlisis que deber darse al interior de las instituciones de educacin superior del pas y en el seno de la sociedad mexicana. Para integrar dicho nmero, se invit a distintos especialistas en el tema, habindose obtenido la respuesta de seis de ellos, cuyos textos conforman la seccin. Carlos Palln Figueroa, en su ensayo La larga (y a veces poco fructfera) marcha de la autonoma universitaria en Mxico, hace un recorrido de la trayectoria que ha tenido la autonoma de la universidad mexicana en el contexto latinoamericano, a partir de la afirmacin de que en nuestra regin la modalidad de distribucin de la autoridad ha sido distinta de la existente en otras regiones (de acuerdo con la ya clsica tipologa de modelos de coordinacin establecida por Burton Clark: el europeo, el britnico, el norteamericano y el japons). Ello, sostiene, se ha debido al origen histrico de la organizacin universitaria y al alto grado de autonoma que se ha tenido en nuestras univer universidades pblicas. Palln repasa el papel que ha desempeado la anuies en el sistema de educacin superior, la reforma al Artculo 3 Constitucional de 1980 y distintas innovaciones del sistema en los ltimos decenios que inciden en la autonoma, para finalmente sealar sus perspectivas y algunas reformas necesarias para contar con una legislacin que tenga las caractersticas de integridad y coordinacin. El ensayo de ngel Daz Barriga se refiere tambin a la autonoma universitaria. Luego de identificar los elementos sustantivos del movimiento de 1918 de Crdoba, Argentina, algunos hechos histricos de la

autonoma universitaria en Mxico y sus rasgos contrastantes con otros sistemas no autnomos, se pregunta si tiene futuro este rgimen jurdico en el contexto actual de la educacin superior mexicana, aludiendo a la necesidad de una regulacin ms clara sobre sus alcances y lmites. El texto de Yolanda Legorreta, Un estudio de poltica legislativa sobre la necesidad de una Ley de Educacin Superior, constituye un trabajo integral sobre la matera, que se realiza desde la perspectiva del anlisis jurdico. Se analiza la diversidad de ordenamientos que regulan a las instituciones de educacin superior y su naturaleza jurdica; las reformas constitucionales y las realizadas a las leyes Federal del Trabajo, para la Coordinacin de la Educacin Superior; General de Educacin y Reglamentaria del Artculo 5 Constitucional, Relativo al Ejercicio de las Profesiones en el Distrito Federal. De la revisin que realiza, la autora concluye que la fragmentacin de la actual legislacin en materia de educacin superior impide contar con una regulacin nica, por lo que propone revisar la conveniencia de actualizar, modificar o abrogar, en cada caso, los ordenamientos existentes. El estudio establece distintos escenarios de solucin con sus posibles impactos. Guillermo Jimnez aborda dos aspectos de actualidad: los nuevos esquemas de transparencia y rendicin de cuentas de las universidades, y los analiza a la luz de sus relaciones con la autonoma universitaria. Formula la propuesta de una Ley de Autonoma para Universidades y un nuevo esquema de rendicin de cu entas, para precisar las relaciones Universidad-Estado y clarificar los alcances y fronteras de la autonoma. Adicionalmente, revisa las implicaciones para las universidades de la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin y presenta la propuesta que se viene desarrollando en el seno de la Asociacin M exicana de rganos de Control y Vigilancia en Instituciones de Educacin Superior ( amocvies ) para definir los mecanismos y procedimientos para la fiscalizacin de las universidades, y para crear una normativa unificada que les permita realizar acciones de transparencia y acceso a la informacin. Agustn Prez Carrillo revisa el tema de la jubilacin de los profesores en las universidades pblicas, tomando como base informacin de la Universidad Autnoma Metropolitana para el anlisis de los ingresos del personal acadmico. Su propsito es demostrar las condiciones poco favorables para el retiro de este personal una vez que han llegado a su edad de jubilacin, y propone distintas medidas y opciones para lograr un retiro digno de los profesores y un mejoramiento de las condiciones acadmicas de las universidades. Por ltimo, Ernesto Villanueva presenta el contexto en el que se aprob, en 1995, la Ley de Educacin Superior ( les ) en Argentina y los efectos de su aplicacin para la articulacin y regulacin del sistema. El cuerpo del texto lo compone la descripcin de los procesos para la evaluacin y la acreditacin que establece la Ley, a cargo de la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria ( coneau ) de la cual el autor es su presidente. Revisa en detalle la composicin de la Comisin, los procesos de autoevaluacin y de evaluacin externa; la acreditacin de carreras e instituciones y la relacin de estos procesos con la autonoma y el gobierno universitario. Estos textos contribuirn a la discusin sobre un aspecto sin duda relevante para nuestro sistema de educacin superior. En efecto, ante las transformaciones de las ltimas dos dcadas, el surgimiento de nuevas modalidades de instituciones y ofertas educativas que han llevado a la diversificacin creciente de un sistema en expansin, los nuevos fenmenos de internacionalizacin y transnacionalizacin educativa y los

objetivos asociados a la consolidacin acadmica de las instituciones, los ensayos presentados en esta seccin aportan pistas para responder diversas preguntas: Es jurdica la solucin de los problemas de la educacin superior? Qu lagunas e inconsistencias se detectan? Se requiere de otro marco legal? Cules son las orientaciones, en su caso, que deberan tomarse en consideracin para las modificaciones necesarias? Qu instrumentos jurdicos especficos requeriran reformarse? Es necesario regular la oferta educativa emergente como es la educacin virtual y a distancia, y la oferta de instituciones extranjeras? Sera necesario contar con una Ley General de Educacin Superior? Cmo articular la exigencia de la rendicin de cuentas, las auditoras, el acceso pblico a la informacin y las polticas de financiamiento pblico con la autonoma de las universidades? Se requieren cambios en la legislacin laboral al interior de las universidades pblicas? Se puede afirmar que la educacin superior en Mxico est regulada por dos tipos de mecanismos: los de carcter jurdico y los de carcter operativo. Los primeros se refieren a las normas legales que son aplicables en los distintos mbitos y niveles de este tipo educativo; los segundos son aquellos que se han diseado de manera pactada entre el gobierno y las universidades para regular su desarrollo con base en procesos de planeacin, evaluacin y financiamiento competitivo. Entre los componentes del marco jurdico, integrado por distintos ordenamientos que diversos analistas los consideran rebasados por la regulacin pactada o por las nuevas configuraciones institucionales, se pueden mencionar la Ley para la Coordinacin de la Educacin Superior, la Ley Reglamentaria del Artculo 5 Constitucional Relativo al Ejercicio de las Profesiones en el Distrito Federal, la fraccin vii del Artculo 3 Constitucional y la Ley Federal del Trabajo. La Ley para la Coordinacin de la Educacin Superior data de 1978 y como se indica en su artculo primero, tiene por objeto establecer bases para la distribucin de la funcin educativa de tipo superior entre la federacin, los estados y los municipios, as como prever las aportaciones econmicas correspondiente, a fin de coadyuvar al desarrollo y coordinacin de la educacin superior. Cabe sealar que no constituye, en sentido riguroso, una ley de educacin superior, por dejar fuera de su mbito diversos aspectos de su regulacin. Algunos hechos a tomar en cuenta en el anlisis de esta Ley son los siguientes:

La gran mayora de las universidades pblicas son autnomas; en el lapso de la ltima dcada obtuvieron su autonoma las que an no la tenan, pero este estatuto jurdico se ha redefinido por las polticas aplicadas por el gobierno federal y los instrumentos de financiamiento extraordinario. Las tres universidades federales tienen un trato distinto al resto de las instituciones y no existe un marco nacional para una articulacin ms efectiva y horizontal con sus pares del interior del pas. La educacin superior que imparten los particulares est insuficientemente regulada en los mbitos federal, estatal e institucional, si bien la Ley hace referencia al Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios ( rvoe )

otorgado por las autoridades educativas o por los organismos descentralizados (que incorporan estudios de ies particulares). Actualmente se cuenta con un sistema de educacin tecnolgica doble, uno centralizado y otro descentralizados, sistema descoordinado del sistema de universidades pblicas, con sus propias polticas, programas y mecanismos de financiamiento pblico (la Ley estableci el cosnet como organismo de consulta de la sep y de los gobiernos de los estados). La educacin normal imparte estudios de tipo superior, pero no guarda rel acin alguna con el resto del sistema; la Ley cre el conacen como rgano de consulta y coordinacin, pero la descentralizacin de la educacin normal a partir de 1992 introdujo cambios en esta coordinacin. En aos recientes han surgido instituciones p blicas con nuevos perfiles, como son las universidades tecnolgicas, las universidades politcnicas y ms recientemente las universidades multiculturales. El concepto de redes universitarias se est extendiendo en distintos estados del pas a partir de la universidad pblica del estado o con la creacin de nuevas universidades con presencia microrregional.

De los tres niveles de gobierno, el federal y el estatal son los que intervienen en la accin educativa en el nivel superior; la accin de los municipios es prcticamente inexistente. Sin embargo, una nueva realidad es la existencia de nuevos actores sociales y polticos que operan como grupos organizados de opinin o como sujetos de decisin: los congresos federal y locales, los partidos polticos, organizaciones no gubernamentales, asociaciones de universidades y sindicales, asociaciones acadmicas, cientficas y gremiales. Entre estos actores tenemos asociaciones no gubernamentales que forman parte de los mecanismos emergentes de regulacin: los Comits Interinstitucionales para la Evaluacin de la Educacin Superior ( ciees , sin personalidad jurdica propia); el Consejo para la Acreditacin de la Educacin Superior, A.C. ( copaes ), los consejos de acreditacin por especialidades, tambin asociaciones civiles, reconocidos por el copaes , y el Centro Nacional de Evaluacin para la Educacin Superior, A.C. ( ceneval ). Estos organismos, impulsados y reconocidos por las ies y por el gobierno federal, han adquirido un papel de primera importancia en el desarrollo contemporneo del sistema educativo superior del pas. Sin embargo, el marco jurdico no contempla de manera especfica la evaluacin y la acreditacin de los programas acadmicos que imparten las instituciones educativas, por lo que las acciones en curso son resultado de consensos logrados entre las ellas y el gobierno. En materia de coordinacin, cuando esta ley entr en vigor, se acababa de aprobar el Sistema Nacional de Planeacin Permanente de la Educacin Superior ( sinappes ), con sus instancias de planeacin en los mbitos nacional ( conpes ), estatal ( coepes ), regional ( corpes ) e institucional ( uip ). A ms de dos dcadas de distancia este sistema ha sido rebasado por la realidad; las funciones que compete a los distintos rdenes de gobierno requieren ser revisadas a la luz de las transformaciones recientes del panorama de la educacin

superior y de las instituciones. Hasta ahora la tarea de planeacin en los distintos mb itos ha sido resultado de la buena voluntad de actores coyunturales. Una carencia significativa de la Ley es la inexistencia de mecanismos normativos que permitan la conformacin de efectivos sistemas estatales de educacin superior y un sistema nacional de educacin superior en el cual se de la movilidad de estudiantes y de personal acadmico. La movilidad es hoy pieza clave de la poltica educativa de otros pases, como es el caso de los miembros de la Comunidad Europea, y lo ser cada vez en el futuro. Para ello, se requiere de la equivalencia de ttulos y grados y del reconocimiento mutuo. En Mxico nos enfrentamos a la normativa de las instituciones que no propicia esta movilidad. Otro ordenamiento que ha sido objeto de cuestionamiento es la Ley Reglamentaria del Artculo 5 Constitucional, Relativo al Ejercicio de las Profesiones en el Distrito Federal, que data de 1945. Las iniciativas de reforma trabajadas en la dcada pasada no prosperaron, por lo que la prctica de las profesiones y la firma de tratados comerciales con otros pases (particularmente el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte) ha rebasado esta ley, si bien se dieron algunas reformas parciales en esta Ley en aos anteriores. En el marco de la legislacin actual, la expedicin de la cdula profesional representa la culminacin de los estudios de tipo superior, principalmente en el nivel licenciatura. La certificacin del Estado para el ejercicio profesional es un trmite de carcter meramente administrativo, sin que existan elementos para vigilar que la calidad de los estudios avalados por el documento legal sea la adecuada. Como se establece en el Artculo 3 de la Ley, toda persona a quien legalmente se le haya expedido ttulo profesional o grado acadmico equivalente, podrn obtener cdula de ejercicio con efectos de patente, previo registro de dicho ttulo o grado. La actual Ley no toma en cuenta la superacin peridica y la actualizacin del profesional estableciendo los medios legales para la certificacin de los profesionales, ya que la adopcin de evaluaciones con fines de certificacin recientemente cobran vigencia (el rea mdica es la que tiene ms tradicin). La certificacin profesional que es practicada por organismos gremiales tiene un carcter social y no jurdico, salvo para el ejercicio de ciertas actividades profesionales que estn normadas por ley. Por otra parte, la evolucin de la prctica de las profesiones ha superado esta legislacin y la descentralizacin de la vida del pas lleva a revisar los convenios celebrados entre la federacin y los estados en materia de reconocimiento de las patentes para el ejercicio profesionales. Las universidades e instituciones autnomas por ley, enfrentan problemas especficos. Es notoria la falta de adecuacin del Artculo 3 Constitucional, fraccin vii , con la realidad que viven las universidades. En 1980 se elev a rango constitucional la autonoma universitaria, pero nunca se emiti la Ley Reglamentaria de dicha fraccin, por lo que su aplicacin es resultado de la discrecionalidad poltica de los distintos actores relacionados con la educacin superior. Las universidades requieren garantas jurdicas para definir con autonoma sus planes de desarrollo. No basta lo sealado en la fraccin vii , que es prctica vigente en las instituciones a las que la ley les otorga autonoma (libertad de ctedra e investigacin, para definir planes y programas de estudio, para determinar los mecanismos de ingreso y permanencia de su personal acadmico y para administrar su patrimonio); se requiere precisar el mbito de la autonoma y su relacin con procesos que han tenido impulso en aos recientes, como son la rendicin de cuentas a los diversos poderes y a la sociedad. En este tema es necesario dilucidar jurdicamente, entre otros, cuatro aspectos: los procedimientos

bajo los cuales las universidades autnomas por ley deben ser auditadas por la Auditora Superior de la Federacin; el tema de la seguridad en el campus universitario y la intervencin de la fuerza pblica; la vinculacin de las polticas financieras federales con la autonoma de las universidades, y la rendicin pblica de cuentas por medio de la evaluacin de los resultados. El cuarto mbito en el que algunos de los ensayos que aqu se presentan observan insuficiencias jurdicas es el referente a las relaciones laborales en las universidades autnomas. Existen varios sealamientos de traslapes y tensiones entre la legislacin laboral y la naturaleza acadmica de las universidades. Las relaciones laborales estn ubicadas en el Apartado A de la Ley Federal del Trabajo, y aunque se incluye la parte relativa al trabajo especial de las universidades, prevalecen normas generales de ambigua interpretacin; asimismo, en la prctica no existe un claro deslinde entre los aspectos acadmicos y los laborales. Si bien los sindicatos universitario actualmente no tienen la presencia y la fuerza que llegaron a tener en los aos setenta y ochenta, continan con una fuerza variable al interior de las instituciones. La postura sindical predominante ha sido reactiva ante las nuevas configuraciones institucionales y muchos de los cambios se han visto frenados precisamente por una poltica sindical construida en la fase de la expansin sin regulacin de la educacin superior. Los textos que se presentan en esta seccin son una aportacin a la discusin sobre estos y otros aspectos de la legislacin de la educacin superior, tema que muy probablemente, en el futuro prximo, ocupar un lugar predominante de la agenda relativa a este nivel de estudios.