REPUBLIQUE DU BENIN

PROJET DAPPUI AU SECTEUR PRIVE

ELABORATION DUN DOSSIER DE PLAIDOYER POUR LA STRUCTURATION DU SECTEUR INFORMEL AU BENIN

SYNTHESE DES MEILLEURES PRATIQUES INTERNATIONALES ET ETUDES DE CAS PERTINENTS POUR LE BENIN

COMPOSANTE 2/PASP

SEPTEMBRE 2008

Rsum excutif
dinstaurer une culture de la formalisation ; La structuration de linformel ne peut se faire sans une administration efficace, bien gre et digne de confiance ; Le processus de structuration doit tre mis en place un niveau le plus proche possible des oprateurs ; La structuration de linformel est un processus qui prend du temps et qui rclame de la patience ;

Ce rapport sinscrit dans le cadre du projet de constitution dun dossier de plaidoyer visant faciliter la structuration du secteur informel au Bnin. Ce projet est men par le PASP (Projet dAppui au Secteur Priv), issu de la coopration entre le Bnin et lUnion Europenne, et dont loriginalit est duvrer au service des oprateurs du secteur priv eux-mmes. Lobjectif de cette tude nest pas donc de lutter contre linformel mais bel et bien de proposer des mesures concrtes permettant ce secteur de se structurer, et de gagner ainsi en productivit et en efficacit ; plus long terme, lobjectif est de faire en sorte que le Bnin se dveloppe grce son secteur informel et non pas malgr lui. La premire partie de ce rapport passe en revue les diffrent travaux mens au niveau international sur la question ; elle propose un cadre danalyse synthtique permettant de clarifier les nombreuses initiatives menes dans le monde au cours des dernires dcennies. Elle permet daboutir aux conclusions suivantes : Il nexiste pas de politique unique et universelle permettant de structurer le secteur informel ; La mise en place dun cadre rglementaire et fiscal le plus simple possible semble toutefois tre un moyen efficace

La seconde partie propose une tude plus approfondie de trois cas rgulirement cits en exemple : le programme SIMPLES au Brsil, les activits de la SEWA en Inde et enfin la taxation de groupes identifiables (TGI) au Ghana ; Chacun de ces trois cas savre pertinent pour le Bnin aux niveaux suivants : Le Brsil fournit un bon exemple dun cadre rglementaire et fiscal simple et propice la formalisation des activits (et des employs) ; LInde montre quel point le secteur informel peut savrer productif lorsquil est correctement organis ; Le Ghana fournit plusieurs expriences originales de formalisation de linformel, notamment la taxation de groupes identifiables (TGI).

Tables des matires

1. 2.

Introduction et rappel du contexte ..............................................................................................4 Approche synthtique de la problmatique de la formalisation ...................................................5 2.1. 2.2. Quest-ce-que le secteur informel ? .....................................................................................5 Pourquoi formaliser ? ..........................................................................................................6 Du point de vue des firmes ..........................................................................................7 Du point de vue de lEtat et de la socit dans son ensemble ..................................... 12

2.2.1. 2.2.2. 2.3.

Comment formaliser ? ....................................................................................................... 13 Rgime gnral ou spcial pour la fiscalit informelle ?.............................................. 14 Quel type de fiscalit mettre en place ? ..................................................................... 15 Modalits de formalisation : comment administrer le processus ? ............................. 16 Quelles contreparties la formalisation ? .................................................................. 18

2.3.1. 2.3.2. 2.3.3. 2.3.4. 2.4. 3.

Conclusion ......................................................................................................................... 20

Les politiques de structuration de linformel en pratique : trois tudes de cas ........................... 21 3.1. Lexprience du Brsil : le programme SIMPLES ................................................................. 21 Linformel brsilien .................................................................................................... 21 Le programme SIMPLES en pratique .......................................................................... 21 Rsultats du programme SIMPLES .............................................................................. 23 Pertinence pour le Bnin............................................................................................ 24

3.1.1. 3.1.2. 3.1.3. 3.1.4. 3.2.

Le cas de lInde : la recherche du travail dcent .............................................................. 25 Le secteur non-organis en Inde ................................................................................ 25 La rponse de lInde au secteur non-organis ............................................................ 26 Pertinence pour le Bnin............................................................................................ 27

3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. 3.3.

Le cas du Ghana................................................................................................................. 27 Linformel ghanen .................................................................................................... 27 Les politiques menes au Ghana ................................................................................ 27 Pertinence pour le Bnin............................................................................................ 31

3.3.1. 3.3.2. 3.3.1. 4. 5.

Conclusions et lments de recommandations.......................................................................... 33 Bibliographie slective .............................................................................................................. 36

1. Introduction et rappel du contexte

Ce rapport sinscrit dans le cadre du projet de constitution dun dossier de plaidoyer visant faciliter la structuration du secteur informel au Bnin. Ce projet est men par le PASP (Projet dAppui au Secteur Priv), issu de la coopration entre le Bnin et lUnion Europenne, et dont loriginalit est duvrer au service des oprateurs du secteur priv eux -mmes. Dans le cadre de la constitution du dossier de plaidoyer, il est prvu dans les termes de rfrence la ralisation dune analyse comparative internationale. Cette analyse doit avoir pour objectif didentifier les meilleures pratiques internationales et den valuer la pertinence et la faisabilit au Bnin. Par ailleurs, trois systmes nationaux devaient tre tudis plus en dtails afin de fournir des illustrations concrtes des meilleures pratiques en vigueur. La formalisation ou structuration des activits informelles dans un pays comme le Bnin est cruciale du point de vue du dveloppement conomique du pays. En effet, daprs les dernires estimations de lINSAE (2007), le secteur informel reprsente environ 2/3 du PIB national ; mme en excluant le secteur agricole, au comportement bien spcifique, linformel reste malgr tout le premier employeur du pays, et de trs loin. Cependant, les emplois offerts dans linformel sont peu productifs et faiblement rmunrs, ne permettant pas au pays de sortir de la trappe pauvret dans laquelle il se trouve depuis son indpendance. Lobjectif de cette tude nest pas donc de lutter contre linformel mais bel et bien de proposer des mesures concrtes permettant ce secteur de se structurer, et de gagner ainsi en productivit et en efficacit ; plus long terme, lobjectif est de faire en sorte que le Bnin se dveloppe grce son secteur informel et non pas malgr lui. La question de la formalisation des activits conomiques se pose dans tous les pays ; les initiatives sont donc nombreuses et parfois contradictoires. Afin dy voir plus clair, l e prsent rapport se prsente sous la forme de deux parties distinctes : La premire passe en revue les diffrent travaux mens au niveau international sur la question ; elle propose un cadre danalyse synthtique permettant de clarifier les nombreuses initiatives menes dans le monde au cours des dernires dcennies ; La seconde propose une tude plus approfondie de trois cas rgulirement cits en exemple : le programme SIMPLES au Brsil, les activits de la SEWA en Inde et enfin la taxation de groupes identifiables (TGI) au Ghana ; la pertinence de chacun des cas pour le Bnin est value.

En guise de conclusion, des lments de recommandations de rformes mener au Bnin sont proposs. 4

2. Approche synthtique de la problmatique de la formalisation

La question de la formalisation du secteur informel mobilise des ressources considrables et fait lobjet de nombreuses tudes et rflexions, que ce soit de la part des administrations nationales ou des organismes internationaux. Il semble judicieux de synthtiser le fruit de ces rflexions afin dobtenir un cadre analytique clair, propice aux recommandations de politique conomique. Cette synthse va sarticuler autour de trois questions : Quest-ce-que le secteur informel ? Pourquoi formaliser ce secteur ? Comment formaliser ce secteur ?

2.1.

Quest-ce-que le secteur informel ?

Les dfinitions de linformel sont nombreuses et varient beaucoup selon la discipline dtude. Nous retiendrons ici la dfinition communment admise par les conomistes, car elle nous semble tre la plus pertinente tant donn les objectifs de ltude. Le secteur informel se dfinit souvent par exclusion, cest --dire comme regroupant les activits qui ne sont pas formelles. Comme le rappelle Kenyon (2007), la distinction entre formel et informel renvoyait initialement au degr de rationalisation de lactivit concerne. Or, comme la rationalit organisationnelle est devenue de plus en plus souvent associe lexistence dun Etat moderne , la formalit est dsormais considre comme tant le respect des rgles et la soumission au contrle de lEtat ; linformalit, par extension, regroupe lensemble des activits qui ne respectent pas les rgles et/ou qui ne se soumettent pas au contrle de lEtat. Cette dfinition reste trs vague et il convient de rappeler que la ralit est en fait plus subtile que cette dichotomie ; il ny a pas deux secteurs clairement identifis et spars lun de lautre, il y a plutt un continuum de situations de formalit et dinformalit. A une extrmit du continuum, se trouvent les activits criminelles, qui sont entirement informelles ; lautre extrmit se trouvent les activits respectant parfaitement lensemble des rgles tablies par lEtat. Entre les deux, se trouvent de nombreuses activits, respectant partiellement les rgles et dont une partie chappe au contrle de lEtat. Par exemple, certaines entreprises peuvent tre enregistres auprs de ladministration fiscale sans pour autant dclarer leurs employs auprs de ladministration sociale. Le rapport du FIAS (2006) fournit une illustration de ce continuum :

Figure 1 : le continuum de linformalit La firme opre entirement hors de lconomie formelle La firme se plie un petit nombre de rgles et dobligations La firme se plie La firme se plie la plupart des formellement rgles et lensemble des obligations rgles et obligations mais ne les respecte pas toutes La firme respecte totalement lensemble des rgles et obligations

Source : FIAS (2006).

Cette dfinition nous amne galement considrer lexistence dactivits informelles comme une forme de dfaillance de lEtat ; en effet, la plupart des Etats ont les capacits de promulguer des rgles et dtablir des mcanismes de contrles du bon respect de ces dernires, et sont relativement bien dots de ce point de vue. En revanche, ils nont pas les capacits de faire respecter ces rgles en appliquant correctement les mcanismes de contrle, ce qui conduit lmergence de linformel. Ainsi, lEtat peut tre dfaillant : Prlever les impts et taxes prvus par la loi et ncessaires son bon fonctionnement ; Faire respecter les normes en vigueur (droits de proprit, conditions de travail, tat sanitaire, qualit des produits, etc.) ; Fournir les services dont il a la charge (infrastructures, scurit, etc.).

Ces trois types de dfaillance de lEtat sont autant de critres de dfinition dune activit informelle ; il est en particulier assez courant de sparer les activits formelles des informelles sur le seul critre du paiement des impts et taxes et, par extension, sur lenregistrement auprs de ladministration (fiscale notamment). Toutefois, il nest pas rare de voir des firmes en rgle fiscalement mais chappant aux rgles du march du travail lorsque ces dernires sont trs contraignantes (cas de nombreux pays en transition). Il convient de retenir de cette dfinition que la dfaillance de lEtat en termes de fourniture des services publics est un des lments de linformalit ; en dautres termes, un effort de formalisation des entreprises informelles passe, outre la mise en rgle des obligations fiscales, par la fourniture de services publics des firmes (notamment les PME) qui ny avaient pas accs jusque-l.

2.2.

Pourquoi formaliser ?

La rponse cette question comporte deux aspects : la formalisation du point de vue des firmes et la formalisation du point de vue de lEtat et de la socit dans son ensemble.

2.2.1. Du point de vue des firmes Lanalyse traditionnelle des dterminants de linformel consiste sup poser que les firmes effectuent une analyse cot-bnfice de linformalit et choisissent cette dernire si les bnfices que la firme en retire dpassent les cots. Ces cots et bnfices peuvent tre de plusieurs natures : La fiscalit ; Les autres cots et avantages administratifs tre enregistr ; Lavantage concurrentiel. 2.2.1.1. Fiscalit et informalit

A priori, la premire raison pour laquelle une firme dcide de rester dans linformel est dviter de payer les impts et taxes auxquels elle devrait tre s oumise. En pratique, les tudes menes sur linformel dans diffrents pays montrent que les entreprises informelles nchappent pas totalement limpt. Ainsi, les enqutes 1-2-3 menes dans 7 grandes villes dAfrique de lOuest (dont Cotonou) montrent que les entreprises de linformel paient en moyenne plus de 2 % de leur valeur ajoute en impts divers, comme le rappelle le Tableau 1.

Tableau 1 : Fiscalisation de linformel en Afrique de lOuest

Source : AFD (2005)

Ce Tableau rappelle galement que, si les firmes informelles ne sont pas soumises la fiscalit officielle , elles sont malgr tout soumises une autre forme de taxation, par le biais de cadeaux verss aux contrleurs fiscaux. Une autre tude comparative mene en Afrique par FIAS en 2006 montre mme que la fiscalit effective est en fait bien plus leve pour les PME que pour les grandes entreprises. Cette tude a calcul, sur la base des codes fiscaux des diffrents pays tudis, les taux effectifs marginaux dimposition (TEMI) par grands secteurs dactivits, en sparant les 7

grandes entreprises des PME (dont la plupart sont informelles). Le TEMI est un indicateur synthtique mesurant la fiscalit effectivement supporte par une firme, tant donns lensemble des lments constitutifs de la fiscalit effective (fiscalit directe et indirecte, taux damortissement, crdits dimpts sur investissement). Les rsultats de ltude sont prsents au Tableau 2 ci-dessous.

Tableau 2 : Taux marginaux effectifs dimposition dans une slection de pays africains Pays/Secteur Zambie Rwanda Madagascar Tanzanie Afrique du Sud Manufactures 5 29 24 15 27 Tourisme 5 14 14 15 28 Agriculture 10 7 15 20 23 Finance 30 38 29 29 31 Mines 0 15 11 23 10 PME (hors TVA) 25 34-51 60 30-32 22-32

Source : Stern et Loeprick (2007)

Ce Tableau montre trs clairement que, dans chacun des pays tudi, la fiscalit des PME est bien plus forte que celle des grandes entreprises, quel que soit leur secteur dactivit. Rappelons quil sagit ici de la fiscalit thorique telle que dfinie par les codes fiscaux ; ces rsultats suggrent donc que les systmes fiscaux des pays tudis sont largement dfavorables aux PME, les empchant de dvelopper leurs activits et les incitant devenir informelles afin dy chapper. Ces conclusions sont rgulirement confirmes par des enqutes plus qualitatives auprs des entrepreneurs ; ainsi, plus de 80 % des entrepreneurs informels au Libria seraient prts formaliser leurs activits si les taxes taient moindres (Stern et Loeprick, 2007). Il convient enfin de rappeler, conformment au continuum de linformalit tel que nous lavons dfini plus haut, que le degr de fiscalisation des firmes varie trs fortement au sein dun pays, la fois dun secteur lautre mais aussi dune administration lautre. Ainsi, il ressort par exemple des enqutes menes dans le cadre du prsent projet que la plupart des entreprises informelles paient des taxes au niveau local (patente, droit de place, etc.), mme si elles chappent partiellement ou totalement la fiscalit nationale.

2.2.1.2.

Les barrires administratives la formalisation

Outre la fiscalit elle-mme, la formalisation dune activit requiert souvent de nombreuses obligations et procdures administratives que les entreprises ne sont pas en mesures de remplir. FIAS (2006) offre une prsentation synthtique de ces diffrents cots de la formalisation (hors fiscalit), que nous reprenons dans le Tableau 3 ci-dessous. Tableau 3 : synthse des cots non-fiscaux la formalisation Cots montaires Frais payer aux conseillers fiscaux, avocats, comptables ; Salaires des employs travaillant sur la taxation et la comptabilit de lentreprise ; Codes fiscaux et logiciels de gestion ; Communication avec ladministration : tlphone, courrier.
Source : FIAS (2006)

Cots en temps Temps pass apprendre la rglementation fiscale et remplir les dossiers ; Temps pass prparer et suivre un audit fiscal ; Temps pass prparer les procdures dappels/de contestation.

Cots psychologiques Stress et anxit lis au souci de respecter les obligations fiscales et aux contrles ; Frustration lie au harclement fiscal.

Dans de nombreux pays en dveloppement, ces cots sont accentus par lillettrisme trs rpandu : les entrepreneurs ne savent pas tenir une comptabilit crite, ni lire les documents officiels de rglementation fiscale ; la frustration de ces entrepreneurs en est dautant plus forte. Il convient galement de noter que ces cots ne sont pas forcment lis au niveau de la fiscalit elle-mme ; ils peuvent tre extrmement importants, mme avec une fiscalit trs avantageuse. Lexistence de ces cots est plutt due aux lourdeurs administratives et aux relations parfois conflictuelles qui peuvent exister entre les contribuables et ladministration. Si la formalisation engendre des cots importants, mener une activit dans linformalit nest pas sans risques non plus. Tout dabord, les cots psychologiques ne sont pas ngligeables, tant donn quil peut tre trs stressant pour un oprateur informel de devoir travailler avec la crainte permanente de faire face un contrle. Linformalit a galement des cots montaires ; en particulier, les entreprises informelles avec des locaux fixes sont souvent contraintes de fermer leurs portes les jours o un contrle fiscal se prsente, perdant ainsi des clients et du chiffre daffaires.

2.2.1.3.

Informalit et avantage concurrentiel

Une autre explication souvent avance au choix de nombreuses entreprises de rester dans linformel est lexistence dun avantage concurrentiel procur par linformalit ; en dautres termes, les firmes informelles seraient plus comptitives que leurs concurrentes formelles. Ici aussi, la ralit est plus nuance. Le fait doprer dans linformel procure a priori un avantage indniable : le non-paiement de taxes permet de dgager des marges plus importantes et/ou de vendre les produits un prix moindre, ce qui permet dobtenir de plus grandes parts de march. Nanmoins, nous avons vu ci-dessus que les firmes informelles paient malgr tout des taxes, ce qui rduit cet avantage suppos. De plus, les firmes informelles souffrent de plusieurs handicaps, rduisant considrablement cet avantage concurrentiel thorique : Elles nont pas accs au march du crdit formel et sont donc contraintes de recourir presque systmatiquement lautofinancement pour leurs investissements ; Elles nont pas accs aux marchs publics (appels doffre), ni aux marchs extrieurs (exportations).

Le Tableau 4 ci-dessous illustre le premier point ; il montre les rsultats de lenqute 1-2-3 dj mentionne concernant le capital, linvestissement et lemprunt dans 7 grandes villes de lUEMOA en 2001. Il en ressort que seulement 30 % des firmes ont investi et que seulement 8 % ont emprunt, pour des sommes trs faibles qui plus est.

Tableau 4 : donnes financires sur linformel en Afrique de lOuest

Source : AFD (2005)

Il est galement intressant de noter que le secteur informel ouest-africain souffre dune productivit du travail trs faible, comme le montre le Tableau 5. En revanche, la productivit du capital semble beaucoup plus forte. Ces lments nous donnent dj quelques pistes de 10

rflexion concernant les actions mener : si lon veut casser le cercle vicieux de la pauvret et de linformel, il convient damliorer fortement la productivit du travail informel, tout en permettant un meilleur accs aux marchs de capitaux. Ces deux lments seraient dailleurs parfaitement compatibles avec une politique de formalisation de s entreprises. Tableau 5 : performances conomiques des firmes informelles en Afrique de lOuest

Source : AFD (2005)

2.2.1.4.

Synthse

Le Tableau 6 ci-dessous synthtise lanalyse cot-bnfice opre par les firmes avant leur choix de linformalit. Tableau 6 : synthse de lanalyse cot-bnfice des entreprises face la formalisation
Fiscalit Barrires administratives Bnfices Moins de taxes payer ; Echappe une fiscalit thorique trs lourde. Moins de cots montaires (comptabilit crite, etc.) ; Moins de temps pass aux formalits ; Marges plus fortes ; Parts de march plus fortes car prix de vente plus bas. Cots Paiement cadeaux ; de

Avantage concurrentiel

Stress li aux contrles et au harclement de ladministration ; Fermetures temporaires pour chapper aux contrles. Trs peu de capital et dinvestissement ; Trs faible productivit du travail ; Perte de gros clients potentiels.

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2.2.2. Du point de vue de lEtat et de la socit dans son ensemble Les efforts de formalisation de linformel entrepris par de nombreux Etats peuvent senvisager la fois court terme et long terme. 2.2.2.1. A court terme

Une politique de formalisation de linformel a une retombe directe et vi dente : un supplment de recettes fiscales pour lEtat. Nanmoins, il convient ici aussi de mener une analyse cot-bnfice car ce supplment de recettes fiscales peut tre largement annihil par des cots de perception des taxes auprs de linformel prohibitifs. Ces cots expliquent dailleurs pourquoi de nombreux pays ne font pas rellement defforts pour fiscaliser les PME informelles : en comparaison des recettes supplmentaires attendues, ils sont tels que lEtat na aucun intrt mener une telle pol itique et se focalise plutt sur le respect des obligations fiscales par les grandes entreprises formelles. 2.2.2.2. A plus long terme

Malgr les cots potentiellement levs la formalisation court terme, un Etat ne doit pas renoncer pour autant la formalisation de linformel, tant un informel important pnalise le pays long terme. Concernant la fiscalit tout dabord : une fiscalisation partielle, lgre, mme dficitaire court terme, doit tre vue comme un premier pas vers une normalisation des relations des petites entreprises avec ladministration fiscale, qui peut gnrer des recettes bien plus importantes par la suite. Le cas du Ghana, qui sera tudi en dtails dans la suite de ce rapport, fournit un bon exemple dune telle dmarche. Ce point nest pas anecdotique : lhistoire rcente a montr que le dveloppement conomique va souvent de pair avec la mise en place dun Etat moderne et organis. Or, un Etat a besoin de recettes budgtaires pour pouvoir fonctionner ; en privant lEtat de ces ressources, un secteur informel important pnalise indirectement le dveloppement du pays. Au-del de laspect purement fiscal, instaurer des relations durables entre lEtat et les entreprises permet galement de construire une culture de confiance mutuelle propre faire passer plus facilement des rformes ventuelles . Cela permet galement dimpliquer, voire dassocier le milieu des petites entreprises au processus de dcision politique, alors que ce milieu opre traditionnellement hors de toute structure tatique. Cela permet enfin de promouvoir un sentiment dquit fiscale au sein de la population. Par ailleurs, la formalisation de linformel a des retombes positives sur le reste de lconomie. Nous avons dj mentionn plus haut que les entreprises form elles taient fortement pnalises par les pratiques dloyales de leurs concurrentes informelles ; elles ont donc tout intrt ce que la formalisation des activits progresse. De plus, nous avons galement vu plus haut que les firmes informelles elles-mmes ont plutt intrt 12

formaliser leurs activits si elles souhaitent accder au crdit, aux marchs publics et aux marchs extrieurs. Enfin, un effort de formalisation devrait galement avoir des retombes positives au niveau social. Il est courant de considrer linformel comme un facteur de stabilit sociale, fournissant du travail et donc des revenus aux plus dmunis ; cette hypothse nest vraie que dans une certaine limite. En effet, le dveloppement des activits informelles est trs limit, pour toutes les raisons exposes ci-dessus ; le maintien dun informel fort prive donc lconomie de toute possibilit de croissance. Par consquent, linformel peut galement tre vu comme un des leviers de la trappe pauvret dans laquelle se trouvent de nombreux pays, notamment africains. De plus, une formalisation des activits de lentreprise devrait se traduire par une formalisation de ses employs et devrait conduire au respect des normes lgislatives en matire de droit du travail.

2.3.

Comment formaliser ?

Les techniques employer afin de structurer lconomie informelle dans les pays en dveloppement font lobjet dintenses rflexions et de dbats parfois vifs parmi les dcideurs et leurs conseillers. Cette section na pas vocation lister lensem ble des mesures mais plutt prsenter une vue aussi synthtique que possible des enjeux, des questions se poser, des politiques faireet ne pas faire. Il existe en effet une littrature trs riche sur les meilleures pratiques en matire de rduction de linformel au sein des organisations internationales. Cette littrature nous a permis didentifier un certain nombre de questions-cl se poser avant de mettre en place une politique de rduction de linformel : Faut-il simplifier la fiscalit gnrale ou crer un rgime spcial pour les PME informelles ? Quel type de fiscalit mettre en place (taxe unique, avec ou sans paliers) ? Quel est le mode de prlvement et dadministration pertinent ? Quelles sont les contreparties fournir la formalisation ?

Avant daborder les lments de rponse ces questions, il convient de noter que la profession semble avoir dgag un consensus autour du point suivant : il ny a pas de rponse dfinitive et universelle, ni de recette miracle la question de la formalisation de linformel. Le succs ou lchec dune mesure tiennent autant sa pertinence intrinsque quau contexte politique, conomique, social et culturel dans lequel cette mesure est mise en uvre. Ainsi, des mesures qui ont t trs efficace s dans certains pays pourraient savrer compltement inutiles dans dautres ; de la mme manire, au sein dun mme pays, une mesure peut tre particulirement adapte la formalisation dun secteur prcis mais ne pas convenir pour en formaliser un autre.

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Un autre point semble faire lunanimit parmi les professionnels de la question : la communication est essentielle pour garantir le succs dune mesure. De nombreuses bonnes ides ont chou simplement parce que lEtat na pas jug bon dinformer les entrepreneurs de la rforme ; cest le cas par exemple du programme de simplification fiscale mene par le gouvernement tanzanien en 2001 (FIAS, 2007). Il est donc essentiel que lEtat fasse leffort dinformer la population (et notamment les entrepreneurs de linformel) de ses rformes. 2.3.1. Rgime gnral ou spcial pour la fiscalit informelle ? Fondamentalement, deux approches sont possibles : Appliquer le systme fiscal gnral, en le simplifiant pour les PME et en leur offrant, ventuellement, des taux de taxation rduits ; Mettre en place un systme totalement spcifique aux PME, en crant des impts et taxes spcifiques et des procdures propres.

La premire approche est trs rpandue dans les pays dvelopps, ce qui permet aux petites entreprises, notamment les plus jeunes, de ne pas faire face lensemble des contraintes bureaucratiques tant quelles nen ont pas la capacit matrielle et les comptences requises. Par exemple, les PME peuvent bnficier dun taux dimpt sur les socits rduit ou dexonrations dun certain nombre de charges. Un tel systme prsente lavantage indniable de lquit fiscale : toutes les entreprises sont soumises aux mmes impts et aux mmes rgles, seuls les niveaux dimposition variant (ce qui revient mettre en pla ce de facto une fiscalit progressive sur les entreprises, sur le modle de limpt sur le revenu). Ce systme requiert malgr tout un minimum de structuration de la part des firmes, qui doivent faire face lensemble des impts et taxes prvus par la loi et se doivent donc de tenir une comptabilit crite afin de remplir leurs obligations ; or, ce minimum est rarement atteint dans les pays en dveloppement. Il est donc assez frquent de voir instaurer dans ces pays des rgimes spcifiques aux petites entreprises, compltement dconnects du rgime gnral. Ces rgimes spciaux peuvent instaurer des impts spcifiques aux PME tel que limpt unique par exemple (voir ci-dessous) ; ils peuvent galement prvoir des procdures de dclaration simplifies, bases sur le volontariat et ne ncessitant pas forcment la bonne tenue dune comptabilit crite. La mise en place dun rgime spcial revient privilgier la simplicit au dtriment de lquit ; un tel rgime peut ainsi introduire de fortes distorsions dans le systme fiscal et savrer contre-productif. Par exemples, des entreprises formelles et de grande taille peuvent avoir intrt se diviser en plusieurs firmes de taille plus modeste de manire pouvoir bnficier du rgime prfrentiel. Nanmoins, il peut constituer une solution avantageuse court terme dans loptique dj voque plus haut de crer une culture de la formalit au sein des entreprises ; une fois cet objectif atteint, une transition vers la solution prcdente (rgime gnral simplifi et allg) peut tre effectue. 14

Dun point de vue pratique, de nombreux pays en dveloppement ou mergents ont opt pour la mise en place dun rgime spcial, avec des rsultats plus ou moins concluants. Une exprience trs russie de mise en place dun rgime spcial est celle du Brsil et du programme SIMPLES, que nous traiterons plus en dtail dans la suite de ce rapport. Notons toutefois que les deux approches ne sont pas incompatibles ; ainsi en 2005, lEgypte a mis en place une vaste rforme visant rduire lvasion fiscale et largir lassiette fiscale, avec par exemple les mesures suivantes : Une taxe de 20% sur les profits a t introduite en remplacement de limpt sur les socits dont les taux taient plus levs (entre 32 et 40% selon les secteurs) ; Toutes les drogations et exemptions spciales pour les socits ont t limines ; Les retenues la source sur les intrts et les royalties et les taux dimposition sur les revenu ont t rduits et le pouvoir discrtionnaire des inspecteurs fiscaux dans le calcul de la dprciation des actifs a t limin ;

Rsultats : Le nombre de dclaration dimpt par les entreprises a augment denviron 50%, soit plus dun million dentreprises supplmentaires dclares. De plus, les recettes fis cales ont augment, passant de 22 milliards gyptiennes en 2004 39 en 2005, en dpit de la rduction des taux dimposition sur les socits (Ramalho, 2007). 2.3.2. Quel type de fiscalit mettre en place ? Cette question se pose avant tout dans le cadre de la mise en place dun rgime spcial pour les PME, cens inciter la formalisation des activits. Ici aussi, les expriences dj effectues peuvent tre regroupes en deux grands ensembles, potentiellement complmentaires : lacompte sur impt et la mise en place dun impt synthtique. Lacompte sur impt consiste effectuer le prlvement de limpt la source et non pas a posteriori comme cela est souvent le cas. Ce mcanisme a t trs frquemment utilis, notamment en Afrique, avec des fortunes diverses. Ainsi, Chambas (2005) cite lexemple de lacompte sur divers impts (ASDI) instaur dans les annes 1990 en Cte dIvoire ; cet acompte regroupait plusieurs impts, comportait plusieurs taux en fonction du chiffres daffaires des firmes et tait reten u par les fournisseurs tous les stades du processus de production (sauf le dernier), qui devaient ensuite le reverser lEtat. Le mcanisme tait dune complexit et dune lourdeur telle que lASDI a fini par devenir contreproductif et a t supprim en 2000 pour les grandes entreprises ; il subsiste aujourdhui sous une forme beaucoup plus simple. Chambas (2005) cite galement un exemple dexprience russie de mise en place dacompte sur impt : celle duBnin, avec la mise en place de lacompte sur les BIC. Le systme prsente lavantage de la simplicit (lacompte ne concerne quun seul impt) et a permis de collecter 32 % des recettes de fiscalit directe en 2001. En revanche, lauteur remarque quune bonne partie des acomptes nest pas impute ; en dautres termes, ce 15

systme permet de mobiliser des recettes fiscales mais ne permet pas didentifier les contribuables et donc de rellement formaliser leurs activits. La mise en place dun impt synthtique est quant elle trs rpandue ; un impt de ce type existe dailleurs au Bnin, la Taxe Professionnelle Unique. Lobjet dun tel impt est de faciliter et de simplifier les procdures en payant en une seule fois plusieurs impts ; la dimension synthtique de limpt vient galement du fait que son montant est en gnral plus prsum sur la base de critres que vritablement calcul. Dans certains cas, limpt est mme tout simplement un forfait. Toutefois, il faut ici aussi faire preuve de prudence dans le choix de la mise en uvre dun impt de ce type. Un impt forfaitaire, sil prsente lavantage indniable de la simplicit et de la clart (le contribuable connait lavance le montant du forfait, ce qui rduit nant les possibilits de ngociations et de corruption), a en revanche linconvnient dtre trs inquitable, voire injuste. En effet, un paiement forfaitaire reprsente une imposition effective beaucoup plus importante pour les firmes dgageant peu de CA et de marges que pour des firmes plus importantes. Mme si ce problme peut tre contourn en introduisant des paliers, le problme subsiste au sein de chaque palier, incitant fortement les plus petites firmes rester dans linformel. Il semble donc prfrable dopter pour un impt synthtique non forfaitaire, calcul sur la base dindicateurs objectifs. La premire option, mise en uvre dans de nombreux pays, consiste calculer limpt synthtique sur la base du chiffre daffaires. Une telle mthode, si elle peut sembler sduisante de prime bord, souffre cependant dun fort bi ais d lasymtrie dinformation entre le dclarant et ladministration, biais accentu par labsence de comptabilit crite dans la plupart des cas. Une solution, retenue de plus en plus souvent, consiste donc calculer le montant de limpt synthtique sur la base dautres indicateurs de taille et/ou dactivit que le CA. Ces indicateurs peuvent varier dun secteur lautre : par exemple, limpt dune activit commerciale peut tre calcul sur la base de la superficie du magasin ou du nombre demploys ; pour une entreprise de transport, le kilomtrage du vhicule peut galement tre utilis ; pour des artisans, le nombre de machines, etc. Lobjectif de ces mthodes est de rduire autant que faire se peut lasymtrie informationnelle et dobtenir ains i une valuation de limpt la plus proche possible de lactivit relle de la firme. 2.3.3. Modalits de formalisation : comment administrer le processus ? La question pose ici est celle du niveau et de lorganisme charg de la formalisation des PME et du prlvement des taxes quelles paient. Trois solutions soffrent aux dcideurs, chacune comportant ses avantages et ses faiblesses : Crer une unit charg des PME au sein de ladministration centrale ;

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Charger les chelons administratifs locaux (municipalits par exemple) de la formalisation et de la collecte de limpt ; Dlguer le processus des acteurs privs, notamment aux associations professionnelles.

Quel que soit le niveau choisi, il convient de noter que lunicit de linterlocuteur est un point crucial pour la russite du processus de formalisation. De nombreuses enqutes en Afrique (cf. Stern et Loeprick, 2007, mais aussi lenqute ralise dans le cadre du prsent projet) ont en effet montr quune des barrires principales la formalisation est lexistence dinterlocuteurs et de procdures multiples. 2.3.3.1. Crer une unit spciale dans ladministration centrale

Cette option prsente lavantage de limiter au strict minimum les intermdiaires entre les contribuables concerns (les PME) et lchelon percevant les taxes en dernier recours (lEtat). De plus une telle solution permet de dgager des conomies dchelle, comparativement aux deux autres options qui ncessitent une multitude dacteurs. Cela permet galement doffrir aux firmes un interlocuteur unique lors de leur contact avec ladministration. Dans le mme temps, cette option semble peut rentable, tant donn le cot exorbitant de ladministration de milliers de petites firmes un niveau centralis ; se pose galement un problme defficacit, qui pourrait ventuellement tre combl par un recours appropri aux nouvelles technologies (tl-dclaration, paiement informatis, etc.) De plus, cette option passe outre la dsaffection des agents de ladministration centrale pour les relations avec linformel, peu gratifiantes ; cet aspect pourrait galement tre contrecarr par la mise en place dun systme dincitations (primes, promotions facilites) pour les agents de lunit spciale PME. 2.3.3.2. Confier ladministration des PME aux municipalits

Une telle approche permet de rapprocher les autorits des firmes, ce qui devrait a priori permettre un meilleur recouvrement de limpt. Par ailleurs, cette option permet dtablir un lien de confiance avec les firmes via des contacts plus frquents que dans lopti on prcdente. Les enqutes menes auprs des entrepreneurs Madagascar notamment montrent dailleurs que, sils avaient le choix, ils prfreraient payer leurs taxes la municipalit plutt qu lEtat. Les enqutes rcemment menes auprs des entrepren eurs bninois conduisent aux mmes conclusions. Nanmoins, cette option prsente de nombreux risques ; tout dabord, elle dmultiplie les agents en charge de la formalisation et par l-mme les possibilits de corruption et/ou de dtournement des taxes collectes. Ensuite, les municipalits elles-mmes ont tout intrt sous-valuer les recettes perues lorsquelles doivent les reverser lEtat central. Enfin, une

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telle option pourrait savrer trs coteuse car elle ncessiterait un gros effort de renforcement des capacits au sein des administrations locales. 2.3.3.3. Dlguer la gestion de linformel au secteur priv

Cette alternative a t mise en place dans plusieurs pays, avec des rsultats parfois trs positifs. Lintrt dune telle dmarche est en effet de placer leffort de formalisation au plus prs des entreprises informelles, savoir au sein des organisations professionnelles. Ces dernires regroupent en effet de nombreuses firmes informelles, la plupart du temps organises par mtier et/ou par lieu dexercice de lactivit. Cest ainsi que plusieurs dizaines dorganisations professionnelles ont t recenses au Bnin. Etant donn la confiance mutuelle rgnant au sein de ces organisations et les mcanismes de contrle internes existants, les entrepreneurs de linformel pourraient ainsi formaliser leurs activits en toute confiance (et en toute bonne foi). De plus, cela limiterait fortement leurs contacts directs avec ladministration, alors que cest une des causes principales de linformalit. La seule inconnue est ici le degr de confiance que ladministration (locale ou nationale) peut accorder aux associations professionnelles et leurs dirigeants dans la collecte de limpt ; nanmoins, rappelons que le risque de sous-dclaration encouru ici nest pas plus lev que le risque encouru lors de la collecte de la TVA ou de limpt sur le revenu auprs des entreprises prives formelles. Un tel risque peut dailleurs tre minimis par la mise en place dimpts synthtiques aux critres objectifs trs simples, rendant la fraude beaucoup plus difficile. Le pays souvent cit en exemple pour la mise en place dune telle approche est le Ghana ; ce pays a en effet commenc exprimenter le recours aux organisations professionnelles ds les annes 1980. Nous reviendrons plus en dtail sur cette exprience lors des tudes de cas. Enfin, il convient galement de mentionner que parfois, leffort en direction de linformel peut tre effectu parles grandes entreprises formelles, lorsquelles y ont un intrt. Citons par exemple le cas des Pcheries Frigorifiques du Sngal, une grande entreprise de distribution de poissons, dont une partie de lactivit repose sur lexportation de ses produits vers lEurope. Cette entreprise a elle -mme entrepris de soutenir les quelques 325.000 pcheurs informels qui la fournissent en poissons, en leur fournissant des bacs glace afin de conserver le poisson en mer et en les formant aux normes et standards europens. Cette collaboration a permis de dvelopper laccs du Sngal aux m archs europens (triplement de lindustrie au cours des annes 1990). 2.3.4. Quelles contreparties la formalisation ? Nous venons de voir tout au long de cette section que le fait dexercer son activit dans linformalit rsulte dun choix rationnel issu dun arbitrage entre les cots et les bnfices dune telle situation. Une bonne politique de formalisation se doit donc, outre de fournir un cadre propice la formalit, de dlivrer des contreparties la formalisation. Le systme 18

dincitations est crucial pour la russite dune telle politique ; il lest dautant plus si les autorits souhaitent tablir une relation de long terme avec les firmes. Dans le cas prsent, les enqutes menes auprs des entrepreneurs sont trs utiles : en rvlant leurs prfrences, ces derniers fournissent en effet des informations trs prcieuses aux autorits concernant les actions qui pourraient les inciter formaliser leurs activits. Les diffrentes enqutes rcentes dont nous disposons (enqutes 1-2-3 en UEMOA, enqutes FIAS dans 7 sept pays africains, enqutes menes dans le cadre du prsent projet) indiquent sensiblement la mme hirarchie dans les actions qui pourraient inciter les entrepreneurs formaliser leurs activits : La mise en place dun fardeau fiscal rduit semble tre laction la plus demande par les entrepreneurs de linformel ; nous avons dj vu dans ce rapport quune fiscalit approprie est en effet une des principales cls de la russite dune politique de formalisation. Elle peut saccompagner dune amnistie fiscale afin dtre encore plus incitative, ainsi que dune priode de transition avec une fiscalit encore plus rduite, ce qui permet aux entreprises de pouvoir faire face. Il convient de rappeler ici que lobjectif de toute politique de formalisation est ltablissement dune relation de long terme entre les entrepreneurs et les autorits ; ces dernires se doivent donc dtre crdibles et dignes de confiance. Nous pouvons ainsi citer, titre dillustration, lexemple mme de ce quil ne faut pas faire en la matire : la politique mene par la municipalit de Marrakech (Maroc) lgard des vendeurs de rue (cf. Kenyon 2007). Afin de les inciter se formaliser, la mairie a promis aux vendeurs un taux de taxation rduit par rapport au rgime gnral ; une fois que ces derniers se sont enregistrs, la mairie leur a demand une taxe quatre fois plus leve que prvu, tout en exigeant le paiement diffr des cinq annes prcdentes ! Il va de soi quune telle pratique est le meilleur moyen dinciter les oprateurs rester dans linformel et craindre les autorits. Dans le mme ordre dide, la mise en place de procdures plus simples et plus claires pour la formalisation semble galement tre une des principales revendications des entrepreneurs ; comme nous lavons vu, ce souci est accentu par le fait que de nombreux entrepreneurs sont analphabtes et que toute procdure requrant de savoir lire et crire savre de fait trop pointue. Dans le cas du Bnin, les enqutes ont ainsi montr quenviron 2/3 des entrepreneurs nont pas dpass le stade de lcole primaire ; les procdures de formalisation se doivent de tenir compte dun tel fait. A tout le moins, il convient de prvoir la mise en place de structures dappui la formalisation, composes de pe rsonnel qualifi et effectuant les dmarches en lieu et place des entrepreneurs ; de telles structures pourraient par exemple tre loges au sein des organisations professionnelles afin de gagner en confiance et en efficacit. Au-del de laspect fiscal et procdurier, la principale attente des entrepreneurs concerne les moyens de dvelopper leur activit. Le manque dinvestissement est une des principales caractristiques de linformel, ce qui explique que toute possibilit de croissance intensive 19

(par le biais de gains de productivit) soit pratiquement impossible. Laccs facilit au crdit est ainsi une des mesures prendre en priorit pour accompagner le processus de privatisation. Cet accs ne doit pas concerner uniquement les organismes de micro-finance ; les banques elles-mmes doivent tre impliques. Ceci peut tre ralis, comme dans certains pays, par un accord explicite entre lEtat et les banques, visant ce que ces dernires rduisent leurs taux dintrt et leurs conditions de crdit, avec ventuellement des mcanismes de caution garantis en dernier recours par lEtat (Kenyon 2007). Dautres contreparties peuvent tre fournies au niveau sectoriel, en fonction des besoins. Certains secteurs se disent mal informs sur leurs dbouchs potentiels et rclament plus dinformations sur les conditions daccs aux marchs (notamment internationaux) ; dans ce cas, une politique daccompagnement visant informer les oprateurs sur les normes en vigueur et sur les dmarches accomplir afin de devenir ex portateurs peut savrer utile. Dans dautres secteurs, le problme vient surtout de la faible productivit de la main duvre et les besoins se font avant tout sentir en termes de formation professionnelle.

2.4.

Conclusion

Cette partie nous a permis de synthtiser ltat actuel des connaissances concernant les meilleures pratiques adopter en matire de structuration de linformel. Elle nous a permis galement de constater que la notion de meilleures pratiques est trs relative puisquil nexiste pas de solution unique et universelle, applicable dans tous les pays. Ces meilleures pratiques se dclinent donc avant tout sous la forme de rgles de conduite assez gnrales et quil convient dadapter au contexte de chaque pays. La partie suivante va nous permettre, partir de trois tudes de cas dexpriences russies, dvaluer la mise en pratique de ces rgles et den tirer des conclusions concernant les politiques mener au Bnin.

20

3. Les politiques de structuration de linformel en pratique : trois tudes de cas

Conformment aux termes de rfrence, les trois cas tudis dans cette partie proviendront de trois continents diffrents. Ceci nous permettra dtudier des approches originales, adoptes dans un contexte socioculturel spcifique, et de tirer les leons de ces expriences. Les pays retenus sont les suivants : Le Brsil ; LInde ; Le Ghana.

Il convient toutefois de noter que ces pays sont des russites relatives ; en effet, le poids du secteur informel est toujours trs important dans ces pays. Ils sont nanmoins souvent cits en exemple, notamment en raison de loriginalit de leur approche respective et de linnovation dont ils ont fait preuve.

3.1.

Lexprience du Brsil : le programme SIMPLES

3.1.1. Linformel brsilien La notion dinformalit au Brsil se manifeste notamment via une propension trs leve lvasion fiscale. Selon une enqute rcente de la Banque Mondiale, moins dun tiers des ventes sont effectivement dclares par les firmes. Ce phnomne ne touche dailleurs pas que les petites entreprises puisque cette proportion est sensiblement la mme quelle que soit la taille de la firme, y compris celles employant plus de 250 salaris (Banque Mondiale 2007). Pour lutter contre ce phnomne, le gouvernement fdral a mis en place le programme SIMPLES en 1996 ; ce dernier a t dans un premier temps mis en place titre exprimental et de manire facultative (pour les Etats et municipalits). Face son succs, il a t tendu et modifi en 2006 par une loi qui la rendu obligatoire dans tous les Etat s et municipalits. 3.1.2. Le programme SIMPLES en pratique Comme son nom lindique, lobjectif de SIMPLES est de simplifier les procdures pour les firmes afin de faciliter leur formalisation. Le programme est destin uniquement aux PME, la lutte contre lvasion fiscale des grandes entreprises ayant fait lobjet de mesures spcifiques (mise en place de la retenue la source en 2003 qui a permis daugmenter considrablement les recettes, renforcement des mesures coercitives pour les mauvais payeurs).

21

Plus prcisment, le programme sapplique aux firmes remplissant des critres de chiffre daffaires annuel. Afin de contrecarrer les possibilits dabus quun tel systme autorise (comme nous lavons vu plus haut, un tel systme incite les firmes sous -dclarer leur CA afin de bnficier du programme, voire subdiviser leurs activits en plusieurs firmes de petite taille), la loi exige que les firmes remplissent dautres critres ; par exemple, le PDG de la firme ne doit pas avoir dintrts dans dautres entreprise s. La loi exclut galement du programme les filiales brsiliennes de compagnies trangres ainsi que les succursales de compagnie brsiliennes. De plus, certains secteurs dactivit sont exclus du programme. Concrtement, le programme SIMPLES permet aux firmes de payer mensuellement une seule taxe, qui regroupe 8 prlvements obligatoires : Limpt sur les socits ; Limpt sur les produits industriels ; La contribution sociale sur le lucre liquide ; La contribution pour le financement de la scurit sociale ; La contribution patronale la scurit sociale ; La contribution limpt de lEtat ; Limpt sur les oprations relatives la circulation de marchandises et sur les prestations de service de transport inter-Etat et intercommunal ; Limpt sur les services de toute nature.

La dclaration se fait par un formulaire unique ; les taux nominaux dimposition varient en fonction du niveau de chiffre daffaires. Ladministration brsilienne a par ailleurs mis en place un registre national synchronis, permettant aux firmes de senregistrer en une seule fois auprs de nombreuses administrations et de disposer dun seul et mme numro didentification pour toutes leurs oprations ; linscription et la gestion du compte sont effectues sur le site internet du registre. LEtat brsilien a dans le mme temps intensifi la lutte contre les fraudeurs, la fois parmi les PME et parmi les grandes entreprises du secteur priv structur. Les autorits nont pas hsit emprisonner les dirigeants de certaines grandes entreprises accuss de fraude fiscale ; ces affaires ont t largement mdiatises au Brsil, en grande partie linitiative des autorits elles-mmes qui souhaitaient ainsi informs le public des risques encourus en cas de fraude avre. Les montants des amendes perues et des redressements fiscaux ont par ailleurs doubl entre 2002 et 2006, signe que les moyens de contrle et de sanction des diffrentes administrations fiscales ont t considrablement renforcs. Notons enfin que la loi de 2006 a introduit comme autre nouveaut au programme la mise en place dun Comit de Pilotage, comprenant parts gales des reprsentants de lEtat Fdral, des Etats et des municipalits, soit les trois chelons administratifs et fiscaux du Brsil.

22

3.1.3. Rsultats du programme SIMPLES Mme sil faudra attendre un peu avant dvaluer lefficacit du programme lchelle nationale depuis la rforme de 2006, le programme SIMPLES, dans sa phase initiale (et donc facultative), a dj produit des rsultats probants. Tout dabord, il a t constat une augmentation du nombre dentreprises enregistres, comme le montre la Figure 2. Mme si cette augmentation ne semble pas spectaculaire au premier abord, il convient de rappeler que le programme tait facultatif pour les Etats et les municipalits ; il ne couvrait donc pas lensemble du territoire brsilien.

Figure 2 : volution du nombre de firmes enregistres au Brsil (1995-2007)

Source : Rachid (2007).

Le programme a galement permis daccrotre sensiblement les recettes fiscales, comme lindique la Figure 3. Ces recettes ont pratiquement doubl en dix ans et reprsentaient en 2006, soit avant sa mise en place obligatoire, 3 % des recettes publiques fdrales. Ce chiffre est loin dtre drisoire : le Brsil est en effet un grand pays mergent assez riche en ressources naturelles, disposant dune industrie solide, et dont lEtat tire une grande partie de ses recettes des impts et taxes perus sur les nombreuses multinationales qui oprent dans le pays ; le Brsil dispose galement dune agriculture trs structure et productive, organise autour de grandes exploitations agricoles (les latifundias, dont la plus grande a une superficie quivalente la Belgique), et qui gnrent donc dimportantes ressources fiscales. Le fait que la phase facultative de SIMPLES ait russi gnrer suffisamment de recettes fiscales pour que celles-ci reprsentent 3 % des recettes totales est donc extrmement encourageant. 23

Figure 3 : volution des recettes fiscales perues par SIMPLES (1996-2006)

Source : Rachid (2007).

Enfin, le programme a galement permis une formalisation massive des emplois ; au cours des deux premires annes du programme seulement, laugmentation du nombre demplois formels a t estime plus de 500.000. Aujourdhui, les PME brsiliennes emploient environ 6,4 millions de personnes, soit environ 30 % de lemploi formel. Mieux, les recettes lies limpt sur le revenu des salaris des PME ont augment de 45 % entre 1996 et 1998. Ces rsultats sont lis lune des principales originalits du programme, savoir le fait que limpt synthtique mis en place inclut les cotisations (patronales et salariales) la scurit sociale, obligeant de fait les entreprises dclarer leurs salaris. 3.1.4. Pertinence pour le Bnin Certaines dispositions du programme SIMPLES pourraient facilement tre appliques au Bnin ; en particulier, la mise en place dun vritable impt unique, regroupant pratiquement tous les impts et taxes (hors TVA) dont doivent sacquitter les PME, semble tre un pas dcisif vers la formalisation. La taxe professionnelle unique actuellement en vigueur au Bnin semble donc trop limite pour tre rellement efficace. La mise en place dun registre des entreprises unique et commun toutes les administrations semble galement tre un objectif prioritaire atteindre ; de plus, la mise en place dun tel registre ne pose pas de problmes techniques particuliers, elle requiert simplement une meilleure coordination et coopration de la part des diffrentes administrations concernes. Ici aussi, le Bnin semble sur la bonne voie mais doit persvrer : la mise en place de lIdentifiant Fiscal Unique rpond en effet cette exigence de simplicit ; il conviendrait simplement de faire en sorte que ce numro soit commun toutes les administrations concernes.

24

En revanche, la constitution dun Comit de Pilotage ne regroupant que les reprsentants des administrations ne semble pas trs pertinente, car elle ne permet pas de reprsentation du secteur priv. Si un tel Comit de Pilotage devait voir le jour au Bnin, il devrait comprendre des reprsentants du secteur priv (informel).

3.2.

Le cas de lInde : la recherche du travail dcent

3.2.1. Le secteur non-organis en Inde Le terme informel est trs rarement employ en Inde, y compris et surtout dans les statistiques officielles ; on parle donc plutt de secteur non-organis. Le Tableau 7 ci-dessous reprend les dernires donnes disponibles concernant ce secteur, issues de la comptabilit nationale. Le secteur non-organis reprsente environ 57 % du PIB, dont quasiment lintgralit de lactivit agricole. Environ 80 % des entreprises non-agricoles ne sont pas enregistres auprs des autorits. Par ailleurs, on estime quenviron 93 % de lemploi en Inde est informel ; concernant les emplois non-agricoles, cette proportion slve environ 2/3.

Tableau 7 : quelques chiffres sur le secteur non-organis en Inde (2005) Industrie Secteur organis Secteur non-organis Total (% du PIB) (% du PIB) 4.1 95.9 100.0

Agriculture, foresterie, pche

Mines, manufactures, 60.5 lectricit et construction Services Total 53.1 43.3

Source : Sharma et Chitkara (2006)

39.5

100.0

46.9 56.7

100.0 100.0

Le secteur non-organis indien prsente donc de nombreuses similitudes avec linformel bninois, la fois en termes quantitatifs (poids dans lconomie et dans lemploi comparables) mais galement en termes plus qualitatifs. Le secteur non-organis indien joue en effet le rle de pourvoyeur demplois (et par l -mme de stabilit sociale et politique) que joue linformel au Bnin. Malheureusement, il souffre galement des mmes maux : productivit trs faible, manque dinvestissements et daccs au crdit, emplois mal rmunrs et trs vulnrables. 25

3.2.2. La rponse de lInde au secteur non-organis Les efforts mens jusquici en Inde ont avant tout considr organiser le secteur plus qu le formaliser proprement parler. Concernant la fiscalisation en particulier, lInde est rgulirement cite comme un mauvais lve, son systme fiscal tant considr comme lun des plus inadapts pour le dveloppement des affaires. Ainsi, selon le dernier classement Paying Taxes publi par la Banque Mondiale, lInde est classe 165me sur 181 pays, et est bonne dernire de sa sous-rgion, en matire de facilit de paiement des impts et taxes ; le Bnin est quant lui class161me. Les solutions concernant la fiscalisation de linformel ne sont donc certainement pas chercher en Inde. En revanche, de nombreuses initiatives ont t prises afin dorganiser le secteur et damliorer les conditions de travail, la fois pour les employs et pour les entrepreneurs eux-mmes. Linitiative sans doute la plus connue internationalement est la cration, dans les annes 1970, de la SEWA (Self-Employed Womens Association, association des femmes auto-employes). Au dpart simple association professionnelle tentant de coordonner les efforts des femmes de linformel et de leur fournir du crdit, la SEWA est devenue au fil du temps une vritable institution, regroupant plus de 400.000 femmes et prsente dans plusieurs pays1. La SEWA est en fait une sorte de fdration dorganisations et regroupe de nombreuses filiales , cres et organises selon les besoins auxquels elles rpondent. Ainsi, la SEWA Bank prte et finance les activits productives et commerciales des femmes entrepreneurs ; dautres organisations ont t cres afin de fournir a ux membres une assurance sant, une assurance retraite, la cration de crches, des programmes dalphabtisation et de formation, etc. Toutes ces organisations (y compris la SEWA Bank) sont des mutuelles autofinances. En 2000, la SEWA a galement cr le Centre de facilitation commerciale (STFC). Ce Centre avait pour objectif daider les femmes exporter leurs produits en leur fournissant des conseils concernant la commercialisation, le marketing, la gestion des normes de qualit, etc. Le STFC ralise galement des tudes de march afin didentifier les marchs les plus porteurs pour ses membres. Ce Centre est bas Londres et a depuis 2003 le statut de socit, qui lui permet de faire face son succs ; car cette initiative sest en effet rvle trs payante : la production des exportatrices a ainsi augment de 60 % au cours des deux premires annes dexistence du STFC. En dautres termes, la SEWA a permis de compenser les dfaillances de lEtat : en permettant aux femmes de sorganiser et de mutualise r leurs efforts, elles leur a aussi permis de sauto-fournir en biens publics. Il sagit dun bel exemple de prise en main du secteur priv par lui-mme, dont la russite repose en grande partie sur la capacit dinitiative et dinnovation inhrentes aux entrepreneurs. Nanmoins, si la russite de la
1

Pour plus dinformations sur la SEWA : http//www.sewa.org

26

SEWA est admirable, elle ne fait aussi quexacerber les manques de lEtat in dien, lui tant dailleurs toute incitation samliorer. 3.2.3. Pertinence pour le Bnin Lexprience dautogestion indienne offre quelques pistes de rflexion concernant les contreparties offrir aux entrepreneurs en cas de formalisation ; par exemple, la fourniture de biens publics aussi simples (et peu coteux) que des crches pour les enfants des femmes entrepreneurs permettrait sans doute damliorer leur productivit. Cette exprience montre galement quel point les associations professionnelles, condition dtre correctement organises, peuvent tre un levier puissant pour structurer linformel bninois. Lexprience de la SEWA semble dautant plus pertinente que son mode dorganisation (mutuelles autofinances) est particulirement adapt au contexte socioculturel bninois, fond sur les relations de confiance entre les membres dun mme corps de mtier.

3.3.

Le cas du Ghana

3.3.1. Linformel ghanen Le secteur informel ghanen est comparable au secteur informel bninois : selon certaines informations (Ayee 2007a), ce secteur regroupe 2,7 millions de personnes, rapprocher des 950.000 travaillant dans le secteur formel. Lagriculture occupe bien entendu une large part de linformel mais il existe galement un trs important secteur informel urbain, regroupant des activits comparables celles que lon peut trouver au Bnin (services de transport, restauration, rparation de vhicules, etc.) 3.3.2. Les politiques menes au Ghana Le Ghana sest engag dans de nombreuses rformes ces dernires annes, visant amliorer lenvironnement des affaires. Ainsi, selon le dernier classement Doing Business publi par la Banque Mondiale, le Ghana se classe 87me sur 181 pays en termes de qualit de lenvironnement des affaires ; il est le premier pays dAfrique de lOuest selon ce classement (cf. Figure 4) et le 5me pays africain derrire les pays dAfrique Australe (Afrique du Sud, Botswana, Namibie, Kenya). Le Bnin se classe quant lui 169 me au classement mondial ; au niveau de la sous-rgion, seuls la Guine, le Niger et la Guine-Bissau sont plus mal classs.

27

Figure 4 : Classement Doing Business 2007 des pays dAfrique de lOuest

Source : Banque Mondiale (2008).

En particulier, le Ghana a considrablement amlior les conditions de cration dentreprises : comme le montre la Figure 5, il nen cote que 32 % du revenu moyen pour crer une entreprise au Ghana contre196 % au Bnin ; la Figure 6 montre galement que le Ghana ne requiert que 16 % du revenu national comme capital minimum pour crer une entreprise, contre 347 % au Bnin. Mme si ces rformes ne sont pas destines directement au secteur informel, elles offrent malgr tout un cadre beaucoup plus propice la formalisation ds la cration de lentreprise que celui du Bnin. Le Ghana offre ainsi un bon exemple dune des principales recommandations avances rgulirement par les grandes organisations internationales : offrir un bon cadre lgal et fiscal pour le rgime gnral plutt que multiplier les rgimes dexceptions et les exonrations.

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Figure 5 : cot de cration dune entreprise en Afrique de lOuest (en % du revenu moyen)

Source : Banque Mondiale (2008).

Figure 6 : capital minimum ncessaire pour crer une entreprise en Afrique de lOuest

Source : Banque Mondiale (2008).

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Concernant le secteur informel, le Ghana a galement une longue tradition de politiques innovantes. En particulier, le Ghana fut un des premiers pays exprimenter, dans les annes 1980, ce que lon appelle depuis la taxation de groupes identifiables (TGI). Ce systme recourt aux associations professionnelles pour formaliser les entreprises et collecter les impts. Il fut institu dans un premier temps au Ghana pour les services de transports en 1986, puis fut mis en place dans une quinzaine dautres sec teurs (coiffure, prt--porter, pharmacie notamment). Il est toujours en vigueur dans certains dentre eux, mme sil a t abandonn dans le secteur des transports en 2003. La TGI repose sur la confiance rgnant au sein des organisations professionnelles : les entrepreneurs informels prfrent souvent sadresser leur corps de mtier plutt quaux officiels. Cette confiance nat galement du fait que les associations peuvent avoir un contact beaucoup plus direct avec les entrepreneurs, alors que les reprsentants de ladministration sont souvent mal vus (et eux -mmes rechignent se mler aux entrepreneurs de linformel). Les procdures de formalisation et de collecte de limpt se font donc en deux tapes : Les associations enregistrent les entreprises auprs des administrations comptentes. Dans le mme temps, elles assurent la collecte de limpt sur le revenu auprs des entreprises : il sagit dun impt prlev sous la forme dun pourcentage du chiffre daffaires estim ; Elles reversent ensuite le produit de limpt collect ladministration fiscale, moyennant le prlvement dun pourcentage permettant de couvrir les frais de gestion et, accessoirement, dinciter les associations jouer le jeu.

Un tel systme prsente lavantage dtre extrmement souple puisquil permet dadapter la forme de limpt aux caractristiques intrinsques de chaque mtier. De plus, il permet de rduire considrablement les cots de collecte de limpt pour ladministration publique. Enfin, mme si les recettes ainsi collectes peuvent ne pas tre spectaculaires, la TGI permet malgr tout de crer une culture du paiement dimpt et denregistrement de lactivit propice ltablissement dune relation de long terme entre lEtat et les firmes ; il sagissait dailleurs dune des justifications principales de lexprimentation ghanenne dans les transports. La TGI a permis daugmenter sensiblement les impts prlevs, comme le montre le Tableau 8. Toutefois, au fil du temps, le systme a galement montr ses limites, qui sont autant de leons retenir en vue de la mise en place ventuelle dun systme comparable : Lorigine corporatiste de la TGI provenait de liens troits entre le principal syndicat de transporteurs (le GPRTU) et le parti de Rawlings alors au pouvoir ; lorsque celui-ci fut remplac, lentente entre lassociation et le pouvoir sest trs vite dgrade (Ayee 2007b) ; 30

Les associations taient trs promptes collecter limpt, beaucoup moins le reverser lEtat ; ce dcalage venait en grande partie de la dsorganisation de ladministration fiscale, incapable dassurer correctement la collecte de limpt auprs des associations ; Les taxes perues taient nettement moindres que les recettes attendues, suggrant que les associations collectaient mal ces taxes et/ou que leurs dirigeants en dtournaient une partie.

Ce dernier point a conduit ladministration fiscale a abolir la TGI dans les transports ; elle la remplac par un systme de vignettes, vendues trimestriellement aux oprateurs, toujours par le biais des associations. Etant donn les chiffres prsents dans le Tableau 8, il semble que ce systme soit particulirement efficace puisque linformel reprsente dsormais 5 % des recettes perues par le service de limpt sur le revenu. Il lest dautant plus que la TGI rend dsormais lidentification des oprateurs beaucoup plus facile ; surtout, la TGI a habitu les oprateurs payer une taxe, rendant le systme qui lui a succd plus efficace. Le systme de timbres/vignettes a dailleurs t tendu de nombreux mtiers (notamment aux artisans) en 2005. De manire assez inattendue, alors que le service de limpt sur le revenu abandonne petit petit la TGI, le service de la TVA cherche quant lui le mettre en place. En effet, la loi de finances du Ghana de 2006 prvoyait la mise en place dun systme de taux plats dans le secteur des transports. Ce taux prvoit la collecte de 3 % du chiffre daffaires des entreprises informelles du secteur au titre du (ou plutt en remplacement du) paiement de la TVA par ces firmes. Ce systme permet de faire en sorte que le secteur informel contribue la TVA, sans pour autant tre contraint de se soumettre aux procdures de calcul et de collecte de cette taxe (ncessitant une comptabilit crite et respectueuse des rgles en vigueur) en vigueur dans le secteur priv moderne. 3.3.1. Pertinence pour le Bnin Lexprience ghanenne est riche en enseignements pour le Bnin. Tout dabord, elle montre quen matire de formalisation et de fiscalisation de linformel, la patience est une vertu essentielle : il est illusoire desprer changer les comportements en quelques mois (voire en une ou deux annes). La formalisation est un processus qui prend du temps et si une mesure ne semble pas efficace dans le court terme, cela ne signifie pas pour autant quelle soit mauvaise. Ensuite, lexprience du Ghana est une bonne illustration du fait quil faut tenir compte du contexte socioculturel avant de mettre en place un systme de formalisa tion, quel quil soit. La mise en place de la TGI au Ghana sest faite dans un contexte bien prcis, auquel elle tait particulirement adapte ; lorsque le contexte (politique notamment) a chang, elle sest avre rapidement dpasse et a d tre supprime.

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Enfin, les rformes rcentes au Ghana, qui lui valent dtre rgulirement cit en exemple dans les rapports des grandes organisations internationales, sont galement un bon exemple de ce quun Etat peut accomplir en termes de contrepartie la formalisation. La mise en place dun cadre rglementaire et fiscal propice aux affaires peut en effet tre considr comme un bien public, tant il agit sur les performances dun pays en termes de croissance conomique, dinvestissements, et donc demplois.

Tableau 8 : volution de la TGI au Ghana (1987-2006)

Recettes Anne totales du fiscales Recettes au titre de Recettes de la Recettes de la TGI Ghana limpt direct TGI (millions en % des recettes de limpt direct

(millions de Cedis) 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Non disponible 1538 2145 2673 3907 3961 6644 12613 17803 21018 25133 33384 58455 86330 83900 85475 219976 189980 241162

(millions de Cedis) 24 41 47 53 61 74 113 167 276 425 606 785 902 1410 1969 2843 4082 5382 6446

de Cedis)

Non disponible Non disponible 0,4 0,4 0,8 1,0 0,9 1,2 1,9 2,2 2,2 3,4 4,7 5,2 5,9 7,3 11,3 217 271 313 0,97 1,1 1,5 1,6 1,2 1,1 1,1 0,79 0,51 0,56 0,60 0,58 0,42 0,37 0,39 5,3 5,0 4,9

Source : Ayee (2007b)

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4. Conclusions et lments de recommandations

Ce rapport avait pour objet de fournir une synthse des recommandations et des meilleures pratiques internationales en matire de structuration du secteur informel afin de prparer au mieux la constitution dun dossier de plaidoyer pour la structuration de ce secteur au Bnin. La premire partie a permis dobtenir un cadre stratgique et synthtique des politiques adopter (et de celles viter) en la matire. Les principales conclusions issues de cette analyse peuvent tre rsumes comme suit : Il nexiste pas de politique unique et universelle permettant de structurer le secteur informel ; il convient de trouver des mesures adaptes aux spcificits socioculturelles de chaque pays ; La mise en place dun cadre rglementaire et fiscal le plus simple possible semble toutefois tre un moyen efficace dinstaurer une culture de la formalisation dans un premier temps, comme le montrent les expriences de nombreux pays ; La structuration de linformel ne peut se faire sans une administration efficace, bien gre et digne de confiance. La mise en place de rformes visant amliorer la bonne gouvernance au sein des administrations publiques est donc un lment-cl de la russite dune politique de structuration de linformel ; Le processus de structuration doit tre mis en place un niveau le plus proche possible des oprateurs ; de ce point de vue, les organisations professionnelles ont un rle dcisif jouer, sous des formes diverses ; La structuration de linformel est un processus qui prend du temps et qui rclame de la patience ; les pays dvelopps sont dailleurs l pour nous le rappeler : mme aprs plusieurs dcennies defforts mens afin de structurer le plus possible l eurs conomies, linformel (hors frauduleux) compte encore pour une part non ngligeable de leur conomie. A ce titre, il convient de noter que de nombreux pays en dveloppement ont purement et simplement renonc formaliser leur secteur agricole ; lInde est mme alle jusqu interdire dans sa Constitution la soumission des activits agricoles limpt sur le revenu.

Nous pouvons galement tirer de ce rapport des lments de recommandations pour le Bnin, sans empiter pour autant sur le dossier de plaidoyer. Tout dabord, rappelons les mesures en vigueur concernant le secteur informel (cf. PASP 2008, p.129 et suivantes pour plus de dtails) : Lexistence dun Identifiant Fiscal Unique (IFU) obligatoire pour toutes les personnes physiques et morales, mis en place dbut 2008 ; 33

Le droit ladhsion un Centre de Gestion Agr la premire anne aprs la formalisation ; cette adhsion ouvre droit une assistance juridique et technique ainsi qu des taux dimposition rduits ; Lexistence dun rgime de forfait pour les micro-entreprises ; Lacompte sur impt sur les bnfices (AIB), qui prvoit la retenue la source et permet de rduire lvasion fiscale ; il concerne toutes les entreprises sans exceptions ; Lexistence de la Taxe Professionnelle Unique (TPU), assise sur la valeur locative de ltablissement concern et dont le taux est fix 6 % ; la TPU recouvre le versement de limpt BIC, de limpt gnral sur le revenu et du versement patronal.

Compte tenu des recommandations nonces plus haut, le Bnin semble tre sur la bonne voie ; en effet, la mise en place de lIFU et lexistence depuis plusieurs annes de la TPU rpondent au souci de simplification quexige une politique efficace de formalisation. Il conviendrait toutefois de faire en sorte que ce numro soit le mme pour toutes les administrations. La TPU pourrait cependant tre tendue dautres impts afin dtre encore plus attractive pour les entreprises ; de plus, son mode de calcul (valeur locative des locaux) limite de fait son application aux zones urbaines disposant dun cadastre etaux activits disposant dun local. Le passage un mode de calcul sur la base du chiffre daffaires, malgr les risques de sous-dclaration quun tel systme implique, permettrait sans doute dlargir lassiette fiscale. Lexprience du Brsil nous a galement montr que linclusion des cotisations sociales dans limpt synthtique permet de faire dune pierre deux coups en formalisant les salaris par la mme occasion. Le mode de collecte de la TPU pourrait galement tre revu, en sollicitant par exemple la CCIB (en charge des procdures denregistrement) et/ou les associations professionnelles, sur le mode de lexprience ghanenne. Dune manire gnrale, ces associations semblent tre le point dentre invitable de toute rforme visant linformel, tant donn quelles bnficient dune proximit avec les acteurs et dun rseau dont ni la CCIB, ni les services de lEtat ne disposent. Lexprience indienne nous a ainsi montr de quoi sont capables le s oprateurs de linformel lorsquils se structurent et dcident de coordonner leurs efforts, mme sans intervention de lEtat. Limpt forfaitaire pour les micro-entreprises semble en revanche, tant donn lexprience internationale en la matire, inadapt au souci de formalisation de ces activits. Cet impt pnalise en effet de facto les entreprises les plus petites (et donc les plus vulnrables). Il conviendrait donc de supprimer limpt forfaitaire et de soumettre les micro -entreprises la TPU, comme les autres entreprises. Par ailleurs, ladhsion un CGA semble tre une bonne contrepartie (parmi dautres) offrir aux entreprises ; cette adhsion devrait donc tre tendue au-del de la seule 34

premire anne de formalisation, comme cela se fait en Cte dIvoire et au Sngal par exemple o ladhsion aux CGA nest pas limite dans le temps. De plus, ladhsion aux CGA devrait se faire sur la base de critre autre que lanciennet dans le formel ; ici aussi, des critres fonds sur le chiffre daffaires pourraient tre institus. En revanche, la priode dexonration fiscale suite formalisation devrait tre maintenue (quitte tre tendue 3 ans par exemple) de manire ne pas crer un systme fiscal deux vitesses. Enfin, les diffrentes comparaisons internationales tudies ici nous ont indiqu trs clairement que le Bnin est fortement pnalis par les cots inhrents la cration dentreprise dans le pays. Des efforts devraient donc tre mens en ce sens, sous la forme dallgement fiscaux et de simplifications administratives pour les jeunes entreprises.

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5. Bibliographie slective

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