PRESIDENCIALISMO DE COALIZO: O DILEMA INSTITUCIONAL BRASILEIRO Publicado na Revista Dados Vol. 31, No.

1, 1988, 5-32 Srgio Henrique Hudson de Abranches HETEROGENEIDADE E PLURALIDADE DE INTERESSES O estilo de crescimento das ltimas dcadas aprofundou, de forma notvel,a heterogeneidade estrutural da sociedade brasileira - uma caracterstica marcante de nosso processo histrico de desenvolvimento. Esta se expressa,hoje, na imagem contraditria de uma ordem social no limiar da maturidade industrial porm marcada por profundos desequilbrios e descompassos em suas estruturas 0social, poltica e econmica. No plano macro-sociolgico, observa-se o fracionamento da estrutura de classes, que determina a multiplicao de demandas setoriais competitivas e a exacerbao de conflitos, em mltiplas configuraes, cortando, horizontal e verticalmente, as fronteiras da estratificao social, ela mesma marcada por significativas mudanas, com acentuada alterao nas hierarquias scio-econmicas e a emergncia de novos segmentos sociais, atravs do avano do processo de assalariamento no campo e na cidade e do declnio das profisses liberais de elite. No plano macroeconmico, esta heterogeneidade revela graves conflitos distributivos, disparidades tcnicas e desnveis de renda, entre pessoas, empresas, setores e regies. O espao scio-econmico dos setores mais avanados da sociedade estrutura-se com base em padres de produo, renda e consumo prximo daqueles vigentes nos pases capitalistas industrializados. Ao mesmo tempo, parcela considervel da populao ainda persiste em condies scioeconmicas tpicas das regies em desenvolvimento, caracterizadas por altas taxas de instabilidade econmica e mobilidade social. Finalmente, parte no menos significativa da populao vive em condies de destituio similares quelas que prevalecem nos pases mais pobres. No plano macropoltico, verificam-se disparidades de comportamento, desde as formas mais atrasadas de clientelismo at os padres de comportamento ideologicamente estruturados. H um claro "Pluralismo de valores", atravs do qual diferentes grupos associam expectativas e valoraes diversas s instituies, produzindo avaliaes acentuadamente distintas acerca da eficcia e da legitimidade dos instrumentos de representao e participao tpicos das democracias liberais. No se obtm, portanto, a adeso generalizada a um determinado perfil institucional, a um modo de organizao, funcionamento e legitimao da ordem poltica. Esta mesma "pluralidade" existe no que diz respeito aos objetivos, papel e atribuies do Estado, suscitando, de novo, matrizes extremamente diferenciadas de demandas e expectativas em relao s aes do setor pblico, que se traduzem na acumulao de privilgios, no desequilbrio permanente entre as fontes de receita e as pautas de gasto, bem como no intenso conflito sobre as prioridades e as orientaes do gasto pblico. Simultaneamente, e por causa deste mesmo perfil mltiplo e fracionado das demandas, acumulam-se insatisfaes e frustraes de todos os setores, mesmo daqueles que visivelmente tm se beneficiado da ao estatal. A multiplicao de demandas exacerba a tendncia histrica de interveno ampliada do Estado. Este se desdobra em inmeras agncias, que desenvolvem diversos programas, beneficiando diferentes clientelas. Proliferam os incentivos e subsdios, expande-se a rede de proteo e regulaes estatais. Esse movimento tem o resultado, aparentemente contraditrio, de limitar progressivamente a capacidade de ao governamental. O governo enfrenta uma enorme inrcia burocrtico-oramentria, que torna extremamente difcil a eliminao de qualquer programa, a reduo ou extino de incentivos e os subsdios, o re-ordenamento e a racionalizao do gasto pblico. Como cada item

j includo na pauta estatal torna-se cativo desta inrcia, sustentada tanto pelo conluio entre segmentos da burocracia e os beneficiarias privados, quanto pelo desinteresse das foras polticas que controlam o Executivo e o Legislativo em assumir os custos associados a mu- danas nas pautas de alocao e regulao estatais, restringe-se o raio de ao do governo e reduzem-se as possibilidades de redirecionar a interveno do Estado. Verifica-se, portanto, o enfraquecimento da capacidade de governo, seja para enfrentar crises de forma mais eficaz e permanente, seja para resolver os problemas mais agudos que emergem de nosso prprio padro de desenvolvimento1. Essa coincidncia de situaes to contrastantes define uma formao social com caractersticas distintas quer das naes industrializadas, que apresentam maior homogeneidade social, quer das chamadas "naes plurais", divididas por clivagens regionais e culturais muito poderosas, mas cujos diferentes "blocos culturais" apresentam relativa homogeneidade interna, como nos casos da Holanda, Blgica ou ustria. Trata-se de um caso de heterogeneidade econmica, social, poltica e cultural bastante mais elevado, seja na base tcnica e nos nveis de produtividade na economia, seja no perfil de distribuio de renda, seja nos graus de integrao e organizao das classes, fraes de classe e grupos ocupacionais, apenas para mencionar algumas dimenses mais salientes do problema. Responde, porm, a uma mesma lgica histrica e estrutural de expanso, tornando suas diferentes partes contemporneas do mesmo movimento geral, ainda que no coetneas nas suas dinmicas internas. O avano do capitalismo industrial, no Brasil, , assim, caracterizado por forte "assincronia", associada a seu carter retardatrio em relao ordem capitalista mundial e heterogeneidade histrica de suas estruturas internas. As foras do progresso atingem desigualmente esta malha dspar, determinando ritmos diversos e conjunturas estruturalmente diferenciadas. As decises de investimento e as opes distributivas sancionam ou exacerbam este movimento. O desenho e o funcionamento das instituies o convalidam ou, mais grave ainda, procuram simplific-lo artificialmente, determinando transbordamentos incontrolveis de insatisfaes e frustraes, que reduzem drasticamente os limites de sua legitimidade. Os constrangimentos externos e os impulsos internos compem-se na reproduo das desigualdades. Elevam-se, portanto, as taxas potencial e real de conflito. Este permaneceu reprimido de vrias maneiras, da represso aberta sutil imposio de barreiras elitistas, polticas, econmicas, sociais e culturais sua plena manifestao. Embora alguns destes elementos de conteno forada do conflito tenham desaparecido com a desarticulao do regime autoritrio, muitos deles permanecem em operao. Convivem, assim, focos largos e irresolutos de conflito e barreiras sua livre manifestao. Mais ainda, o quadro institucional no desenvolveu mecanismos novos que permitam processar esses conflitos de forma legtima, democrtica e institucionalizada. Em sntese, a estrutura econmica alcanou substancial diversidade e grande complexidade; a estrutura social tornou-se mais diferenciada, adquiriu maior densidade organizacional, persistindo, porm, grandes descontinuidades, marcada heterogeneidade e profundas desigualdades. Da resultaram maiores amplitude e pluralidade de interesses, acentuando a competitividade e o antagonismo e alargando o escopo do conflito, em todas as suas dimenses. Ao mesmo tempo, o Estado cresceu e burocratizou-se e a organizao poltica seguiu
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Esta contradio aparente entre o crescimento e diversificao das Estado e o enfraquecimento simultneo da capacidade de controle do governo sobre as polticas pblicas no uma peculiaridade brasileira. Porm, ela se agrava, neste caso, tanto em funo das caractersticas de nosso padro de desenvolvimento, quanto pelos efeitos do autoritarismo sobre as pautas de relacionamento entre sociedade e Estado, quanto, ainda, pela dinmica da transio do autoritarismo para a nova ordem institucional, em formao. Ver, a respeito da relao entre interveno do Estado e controle das polticas pblicas, F. Lehner e K. Schubert, "Party Government and the Control of Public Policy", 1984, pp. 131-46.

estreita e incapaz de processar institucionalmente toda essa diversidade, de agregar e expressar com eficcia e regularidade a pluralidade de interesses e valores. O dilema institucional brasileiro define-se pela necessidade de se encontrar um ordenamento institucional suficientemente eficiente para agregar e processar as presses derivadas desse quadro heterogneo, adquirindo, assim, bases mais slidas para sua legitimidade, que o capacite a intervir de forma mais eficaz na reduo das disparidades e na integrao da ordem social. O objetivo deste artigo analisar alguns componentes desse dilema, especificamente no que diz respeito ao arranjo constitucional que regula o exerccio da autoridade poltica e define as regras para resoluo de conflitos oriundos da diversidade das bases sociais de sustentao poltica do governo e dos diferentes processos de representao. O conflito entre o Executivo e o Legislativo tem sido elemento historicamente crtico para a estabilidade democrtica no Brasil, em grande medida por causa dos efeitos da fragmentao na composio das foras polticas representadas no Congresso e da agenda inflacionada de problemas e demandas imposta ao Executivo. Este um dos nexos fundamentais do regime poltico e um dos eixos essenciais da estabilidade institucional, tema das sees seguintes2. A CRISE INSTITUCIONAL A transio, inaugurada com a instalao da Nova Repblica, correspondeu ao esgotamento do modelo poltico anterior e falncia do conjunto das instituies especficas do regime autoritrio. Vivemos, em funo do quadro econmico-social e da derrocada da velha ordem, uma situao de alta propenso instabilidade. Todo processo de mudana de regime implica, em maior ou menor grau, descontinuidades e desajustes entre a composio de foras que promove o trnsito imediato entre a velha e a nova ordem e o conjunto de foras polticas que efetivamente conduzir a (re) construo institucional. Alm disso, a prpria mudana excita as expectativas de todos que se sentiam lesados no perodo anterior, suscita a esperana de mudanas, sem a conscincia clara de que a comunho de princpios polticos no assegura, nem contm necessariamente, elementos de consenso sobre as polticas concretas e as solues a serem implementadas pelo novo governo, tampouco quanto direo que se dar ao processo de mudana. Adicionalmente, h uma contradio inexorvel entre a necessidade prtica de administrar o cotidiano, com instrumentos ainda do passado, e a imposio poltica e moral da reforma poltico-institucional, que requer, forosamente, planejamento e complexas negociaes. As presses da conjuntura, associadas persistncia da crise econmicosocial, exigem pronta ao governamental. Mas a soluo se obtida dos problemas do dia garantida insuficiente de estabilidade e paz social mais permanentes. A instaurao de uma nova ordem libera demandas antes reprimidas, que se somam quelas j inscritas na pauta decisria, mas inatendidas, produzindo sobrecarga na agenda prtica do Estado. Contudo, as prprias dificuldades polticas, a serem contornadas com tempo e habilidade, reduzem a capacidade de formulao de programa positivo e seletivo que condicione politicamente a administrao dos negcios pblicos s novas prioridades. At porque, a desarticulao progressiva da institucionalidade
2 Para uma anlise mais detalhada das caractersticas scio-econmicas do processo de desenvolvimento brasileiro e suas implicaes institucionais, ver Srgio H. H. Abranches, "A Recuperao Democrtica: Dilemas Polticos e Institucionais", Estudos Econmicos, vol. 15, n.3, 1985, pp. 443-63, trabalho que o presente atualiza e aprofunda no que diz respeito ao argumento poltico- institucional. A presente anlise no pretende ajudar a elucidar todo o dilema institucional brasileiro, mas apenas seu componente poltico e, especificamente, aquele associado ao regime constitucional de governo. H, evidentemente, outros elementos polticos importantes na sua determinao, sobretudo aqueles que se referem ao corporativismo noconsociacional e ao controle democrtico das polticas pblicas. Como h, tambm, os componentes sociais e econmico deste dilema institucional, que merecem tratamento em separado.

autoritria incorpora novas foras ao processo decisrio, sem que j estejam em pleno funcionamento os novos mecanismos de processamento e seleo institucionalizada de interesses, ajustados s novas diretivas polticas e aos princpios democrticos de deciso e relacionamento social. Prevalece uma certa informalidade pr-institucional nas transaes polticas, superposta continuidade da gesto atravs de um aparelho estatal marcado ainda pelas distores produzidas pelas regras burocrtico-autoritrias de direo poltica. No plano poltico, como se o governo precedesse o regime. A desgastada e ilegtima emenda constitucional, que regulou o antigo regime, tem seu espao de vigncia definido pela convenincia poltica e administrativa. Deixa, portanto, um amplo vazio constitucional no que se refere regulao do campo jurdicopoltico. Mais ainda: ineficaz na definio do escopo de autonomia e interdependncia dos poderes. A instalao da Assemblia Nacional Constituinte exacerba os problemas oriundos dessa fluidez institucional, reavivando os conflitos entre Legislativo e Executivo, os quais se processam sem limites definidos e amplamente compartilhados e na ausncia de mecanismos institucionalizados e legtimos de mediao e arbitragem. Os riscos de crises institucionais cclicas permanecem altos e praticamente inevitveis. Este um problema srio, que tem razes histricas, e que requer solues de curto prazo - para o perodo de trabalho constituinte - e de longo prazo, atravs de inovaes constitucionais, de responsabilidade da Assemblia Nacional Constituinte3. A probabilidade de acumulao de conflitos em mltiplas dimenses, precariamente contidos pelo pacto mais genrico de transio democrtica - que foi brevemente revigorado durante o perodo de sucesso do Plano Cruzado -, bem como de sucesso de cicios de instabilidade, aumenta na proporo em que as energias da nova direo poltica (no Legislativo e no Executivo) so consumidas na administrao de crises. Alm disso, a conteno dos mltiplos focos setoriais de antagonismo, que emergiro, muito provavelmente, de forma quase endmica, no governo e fora dele, entre os parceiros da Aliana Democrtica e no interior dos prprios partidos, pode desgastar rapidamente a liderana da coalizo. Vem da a necessidade de rpida institucionalizao de procedimentos de negociao e resoluo de conflitos que evitem que todas as crises desemboquem nas lideranas e, sobretudo, na Presidncia. No so apenas o arcabouo constitucional, o sistema poltico e a estrutura estatal que se encontram em transio, na qual convivem elementos noresiduais do antigo regime e novos princpios, que amadurecero no territrio da repblica democratizada. Tambm a estrutura geral de organizao e representao de interesses sociais encontra-se em fluxo, requerendo um ancoradouro institucional mais legtimo, mais moderno e mais aberto. Solues estveis para a crise econmico-social no dependem apenas de medidas macroeconmicas consistentes. Requerem, concomitantemente, uma reforma organizacional do Estado que estabelea nexos mais slidos com a sociedade; a criao de espaos para formulao de aes concertadas; a recuperao da estrutura e da capacidade de planejamento. Estas mudanas no quadro administrativo e organizacional do Estado, associadas a novas regras de convivncia institucionalizada entre os agentes econmicos e o governo, so factveis antes mesmo da definio, pela Constituinte, do novo regime. Existem, entretanto, elementos de nosso dilema institucional que s podero ser equacionados pelo processo constituinte e que se encontram no caminho crtico da estabilidade democrtica de nosso Pas.
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Para uma anlise mais detalhada desse processo de "desinstitucionalizao", que institui um governo sem regime, e seus efeitos polticos, ver meu artigo "A Busca de Nova Institucionalidade Democrtica(?)", Cadernos de Conjuntura, n.3, luperj, Rio de Janeiro, dezembro de 1985. 9

REGIMES DEMOCRTICOS E REPRESENTAO DE INTERESSES A ordem institucional da Nova Repblica s ser definida, no plano macropoltico, com a nova Constituio. No entremeio, aplicam-se, seletivamente, dispositivos preexistentes e fortalece-se aquela tendncia, j referida, informalidade de acordos e regras, que pode e deve ser compensada por mudanas institucionais e organizacionais de curto prazo. Mas ser a definio de uma institucionalidade de longo prazo que determinar as possibilidades de evoluo democrtica mais estvel do Pas. A dinmica macropoltica brasileira tem se caracterizado, historicamente, pela coexistncia, nem sempre pacfica de elementos institucionais que, em conjunto, produzem certos efeitos recorrentes e, no raro, desestabilizadores. Constituem o que se poderia classificar, com acerto, as bases de nossa tradio republicana: o presidencialismo, o federalismo, o bicameralismo, o multipartidarismo e a representao proporcional. Seria ingnuo imaginar que este arranjo poltico-institucional se tenha firmado arbitrria ou fortuitamente ao longo de nossa histria. Na verdade, expressa necessidades e contradies, de natureza social, econmica, poltica e cultural, que identificam histrica e estruturalmente o processo de formao social. Tais caractersticas compem uma ordem poltica que guarda certas singularidades importantes no que diz respeito estabilidade institucional de longo prazo, sobretudo quando analisadas luz das transformaes sociais por que passou o Pas nas ltimas quatro dcadas, no grau de heterogeneidade estrutural de nossa sociedade e da decorrente propenso ao conflito. Estas singularidades aparecem mais nitidamente quando confrontadas com outros modelos de organizao democrtica. Toda comparao tem algo de arbitrrio. Querer aplicar regras de organizao observadas em outras formaes sociais, com histria e estruturas diversas, corresponderia a um exerccio de engenharia institucional artificial e extico . Mas a observao de experincias distintas pode tornar mais saliente aquilo que j temos em comum com ou trs democracias e o que h de especfico e problemtico em nossa vivncia, estimulando a busca de solues a ela apropriadas. A Tabela 1 apresenta um sumrio das principais caractersticas institucionais das 17 democracias mais estveis e relevantes do aps-guerra e do Brasil, em distintos momentos. Pode-se verificar que o Brasil compartilha, com a maioria, vrios elementos: mais da metade desse grupo de pases (9/17) adota o sistema proporcional de representao parlamentar; a maioria (13117) tem parlamentos bicamerais; 70% - (12/17) -tm mais de trs partidos com representao superior a 5% na cmara popular e outros trs pases possuem pelo menos trs partidos nesta condio (o nmero mdio de partidos, para o conjunto, 4). Apenas os Estados Unidos, a Inglaterra e a Nova Zelndia so sistemas bipartidrios, por este critrio.

Tabela 1 Caractersticas lnstitucionais das Principais Democracias Ocidentais e do Brasil (1946-64) (Dados referentes aos outros pases 1970s) Estrutura do Parlamento Forma de Governo N Partidos2 % Grandes +5% CoalizeS3 Cmara Popular 03 28 03 00 03 19 06 16 04 00 05 00 02 00 06 42 04 74 07 49 05 43 04 20 05 00 02 00 02 13 05 00 05 74 05 80 04 -

Pas Alemanha Austrlia ustria Blgica Canad Dinamarca EUA Finlndia Frana Holanda Itlia Japo Noruega N.Zelndia Inglaterra Sucia Suia7 Brasil(1946) Brasil(1986) %Proporcional % Distrital % Bicameral % Parlam. Mdia NPartidos

Regime Eleitoral Misto(Prop.Maj.) Majoritrio4 Proporcional Proporcional Maj.distrital Proporcional Maj.distrital Proporcional Maj.distrital Proporcional Proporcional Maj.distrital Proporcional Maj.distrital Maj.distrital Proporcional Proporcional Proporcional Proporcional 69% 41% 04

Bicameral Parlamentar Bicameral Parlamentar Bicameral Parlamentar Bicameral Parlamentar Bicameral Parlamentar Unicameral Parlamentar Bicameral Presidencial Unicameral Presidencial5 Bicameral Parlamentar Bicameral Parlamentar Bicameral Parlamentar Bicameral Parlamentar Bicameral Parlamentar Unicameral Parlamentar Bicameral Parlamentar Bicameral Parlamentar Bicameral Colegiado Bicameral Presidencial Bicameral Presidencial 81% 88% -

1. V. Herman e F. Mendel, Parliaments of the World, Londres, Macmillan, 1977. 2. T. Mackie e R. Rose, The International Almanac of Electoral History, Nova lorque, Free Press, 1974. 3. A. Lijphart, "Power-Sharing versus Majority Ruie ... op. cit. 4. O sistema australiano majoritrio por transferncia simples. 5. Presidencialista, mas o parlamento pode demitir o gabinete. 6. Regime majoritrio, mas com distritos plurinominais. 7. O Executivo composto por um Conselho Federal, de sete membros, eleitos pelo parlamento. O presidente e vice-presidente so escolhidos entre os sete, para mandatos de um ano. Inexiste o voto de desconfiana.

O Brasil praticou o modelo presidencialista, federativo, proporcional e multipartidrio ao longo da Repblica de 1946 e retornou a ele com a Nova Repblica. Na Assemblia Nacional Constituinte, existem quatro partidos com mais de 5% de cadeiras na Cmara, tornando o nosso multipartidarismo rigorosamente mdio e desmentindo a preocupao exagerada, hoje corrente, com a "proliferao excessiva de partidos". Por que exagerada? Em primeiro lugar, porque o prprio sistema eleitoral atua como regulador desse processo, incentivando ou desincentivando a formao de partidos, na medida em que torna os custos, em votos, proibitivos para pequenas legendas de ocasio. A regra de clculo do quociente partidrio e o modo de distribuio de sobras so mais eficientes, nesse sentido, que qualquer coero legal. Evidentemente, no por acaso que uma determinada sociedade apresenta tendncia ao multipartidarismo - moderado ou exacerbado. O determinante bsico

dessa inclinao ao fracionamento partidrio a prpria pluralidade social, regional e cultural. O sistema de representao, para obter legitimidade, deve ajustar-se aos graus irredutveis de heterogeneidade, para no incorrer em riscos elevados de deslegitimao, ao deixar segmentos sociais significativos sem representao adequada. Os sistemas majoritrios, embora admitam o multipartidarismo no plano eleitoral, reduzem fortemente as possibilidades de equilbrio pluripartidrio no plano parlamentar. Em ambientes sociais plurais, tendem a estreitar excessivamente as faixas de representao, com o risco de simplificar as clivagens e excluir da representao setores da sociedade que tenham identidade e preferncias especficas. Os sistemas proporcionais ajustam-se melhor diversidade, permitindo admitir representao a maioria desses segmentos significativos da populao e, ao mesmo tempo, coibir a proliferao artificial de legendas, criadas para fins puramente eleitorais e sem maior relevncia scio-poltica. Alguns exemplos permitem ilustrar melhor este raciocnio. A Inglaterra (Reino Unido) aparece na Tabela 1 como um sistema bipartidrio: apenas os partidos Conservador e Trabalhista tm conseguido, nas ltimas dcadas, obter mais de 5% das cadeiras na House of Commons. Entretanto, nas sete eleies realizadas entre 1950 e 1970, pelo menos sete partidos disputaram cadeiras parlamentares. A maioria dos pequenos partidos de base regional, como o Nacionalista Irlands. Dois so partidos nacionais, com identidade programtica prpria e longa tradio na histria poltica do pas: o Liberal e o Comunista. Os comunistas disputam as eleies regularmente desde 1922, embora com pequena expresso eleitoral; os liberais, desde 1885, j tendo sido majoritrios em vrias legislaturas, em dcadas passadas. No perodo referido, a votao do Partido Liberal variou entre 2,6 e 11,2%; em cinco das sete eleies mencionadas, foi superior a 5%. No entanto, a representao parlamentar dos liberais variou, no mesmo perodo, de um mnimo de 1% a um mximo de 1,9%, tornando-o um partido inefetivo no plano parlamentar. No perodo Thatcher, a votao do Partido Liberal ampliou-se, atingindo a casa dos 20-25% dos votos. Entretanto, sua representao parlamentar persistiu fortemente defasada em relao sua posio nas escolhas populares. Caso polar a Holanda, de multipartidarismo exacerbado: sete partidos tinham representao superior a 5% na Tweede Kamer, a cmara popular, em 1970. Mais de 15 partidos disputaram aquelas eleies. Destes, trs obtiveram 10% ou mais dos votos - o Catlico Popular (17,7%), o Trabalhista (27,3%) e o Liberal (14,4%) -, votao que lhes assegurou, respectivamente, 18, 28,7 e 14,7% das cadeiras na Tweede Kamer. Outros trs partidos obtiveram entre 5 e 10% dos votos - o Radical (5%), o Anti-Revolucionrio (8,8%) e a Unio Crist Histrica (5%) que se traduziram em 4,7%, 9,3% e 4,7% das cadeiras, respectivamente. Enquanto o regime ingls de representao apresenta um forte potencial de excluso de minorias significativas, o holands reflete aproximadamente o pluralismo existente na sociedade e o conseqente perfil de preferncias. Este potencial de excluso, em situaes de maior heterogeneidade social, pode transformar-se em srio risco estabilidade da ordem poltica, anulando a sua aparente superioridade, que seria, segundo alguns autores, a produo de maiorias estveis. Se essas maiorias forem muito artificiais, resultado da regra de representao e no das escolhas eleitorais, dificilmente contribuiro para a legitimidade do sistema de representao. A segunda razo pela qual a preocupao com a proliferao de partidos exagerada refere-se ao fato de que os regimes proporcionais, mesmo quando adotam critrios de transformao de votos em cadeiras que promovem a mxima proporcionalidade e no desincentivam a fragmentao partidria, apresentam diferenas ponderveis entre o nmero de partidos que disputam as eleies e o nmero de partidos o com efetiva representao parlamentar. Assim, a garantia de representao a minorias significativas no determina, necessariamente, a

inviabilidade de maiorias estveis, embora implique, com freqncia, a necessidade de coalizes governamentais. Novamente o exemplo polar da Holanda elucidativo a respeito: o nmero de partidos com representao parlamentar efetiva representa menos da metade do nmero de partidos eleitorais. Por outro lado, os dados da Tabela 1 mostram que, apesar de ser grande o nmero de partidos com expresso parlamentar, apenas 49% dos governos, no aps-guerra, constituiram-se com base em grandes coalizes. A Frana, por exemplo, um sistema majoritrio-distrital, com quatro partidos controlando mais de 5% das cadeiras na cmara popular, teve 74% de seus governos baseados em grandes coalizes. Para as 17 democracias includas na Tabela 1, verifica-se que o nmero mdio de partidos parlamentares 4 (a mediana 5), com uma variao que tem como limite inferior os sistemas bipartidrios e, como limite superior, o multipartidarismo holands, com seus sete partidos parlamentares. J o quadro partidrio-eleitoral bastante distinto: o nmero de partidos que disputam as eleies varia de 2 a 15 e o nmero mdio de partidos eleitorais 7. Em suma, a prpria dinmica eleitoral Contm elementos de auto-regulao que reduzem a fragmentao parlamentar, em relao fragmentao eleitoral. Alm disso, a capacidade de formar maiorias estveis e a necessidade de recorrer a coalizes no so exclusivamente determinadas pela regra de representao, nem pelo nmero de partidos, mas tambm pelo perfil social dos interesses, pelo grau de heterogeneidade e pluralidade na sociedade e por fatores culturais, regionais e lingsticos, entre outros, que no so passveis de anulao pela via do regime de representao. Ao contrrio, a tentativa de controlar a pluralidade, reduzindo artificialmente o nmero de partidos representados no parlamento e aumentando as distores distributivas na relao voto/cadeira, pode tornar-se um forte elemento de deslegitimao e instabilidade. Nesta viso mais relativizada dos limites e possibilidades dos regimes de representao partidrio-eleitoral em democracias estveis, o caso brasileiro no apresenta desvios notveis. Nenhum momento de sua histria parlamentar entre 1946 e 1964, nem na Nova Repblica, caracteriza-se pela exacerbao do multipartidarismo no Congresso. Um trao da legislao eleitoral brasileira no analisado neste trabalho, que tem merecido a ateno dos analistas, refere-se possibilidade de coligaes eleitorais. De fato, por razes legais ou desincentivos embutidos nos sistemas eleitorais, as coligaes so pouco freqentes nas democracias constantes da Tabela 1. Certamente, a ampliao das coligaes, como ocorreu nas eleies de fins da dcada de 50 e incio dos anos 60, no Brasil, subverte o quadro partidrio, confundindo o alinhamento entre legendas e contaminando as identidades partidrias. Esta uma caracterstica distintiva do modelo brasileiro em comparao com as democracias "maduras". Dos 17 pases aqui contemplados, apenas trs apresentam alguma, incidncia de coligaes eleitorais para a cmara popular, porm com intensidade e freqncia bastante menores que as observadas no caso brasileiro. Nas eleies francesas de 1967 e 1968, coligaes eleitorais obtiveram 35,3% e 28,7% dos votos e 34,5% e 18,7% das cadeiras, respectivamente. Na Itlia, em 1968, coligaes capturaram 14,5% dos votos e 14,4% das cadeiras. Finalmente, no Japo, em 1958, alianas eleitorais parlamentares conseguiram 33% dos votos e 35% das cadeiras. Mas, neste particular, de fato, o Brasil destaca-se como, desviante. Coligaes e alianas representam a exceo, no a regra, naquelas democracias, enquanto no Brasil, a partir de 1950, passaram, progressivamente, a constituir a regra. Basta verificar que, em 1950, alianas e coligaes receberam 20% dos votos e em 1962 este 4 percentual atingiu quase 50%4.
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Para uma anlise das alianas e coligaes no Brasil e correspondentes referncias bibliogrficas, ver Olavo Brasil de Lima Junior, Os Partidos Polticos Brasileiros, Rio de Janeiro, Graal, 1983.

 possvel perceber, at intuitivamente, que a possibilidade de alianas e coligaes amplia adicionalmente o campo de escolhas eleitorais, elevando a fragmentao partidria, na medida em que no apenas garante a sobrevivncia parlamentar de partidos de baixa densidade eleitoral, mas tambm multiplica as possibilidades de escolha alm das fronteiras das legendas partidrias. Este problema ser reexaminado mais adiante, quando da anlise daquilo que diferencia a experincia institucional brasileira das experincias democrticas que lograram estabilidade e maturidade. O importante a considerar que, mesmo com a alta incidncia de alianas e coligaes eleitorais, uma vez recomposto o alinhamento partidrio, no plano parlamentar, o Brasil no apresenta ndices de fracionamento muito destoantes daqueles observados nas democracias proporcionais, o que qualifica ainda mais a preocupao com a alegada exacerbao de nosso multipartidarismo. A Tabela 2 apresenta algumas medidas de concentrao ou disperso da fora dos partidos nas cmaras populares, o que permite avaliar mais finamente a questo da formao de maiorias. A primeira coluna apresenta o ndice de fracionamento partidrio nominal de Rae5. Apesar da terminologia, este ndice de fcil compreenso: varia de O a 1, ou seja, da concentrao absoluta das cadeiras, em um sistema unipartidrio, disperso extrema, na verdade irrealizvel na prtica, em que cada cadeira corresponderia a um partido diferente e o ndice atingiria a unidade. Um sistema bipartidrio perfeito (FP = 0,50) seria considerado o ponto de disperso (ou fracionamento) intermedirio e os sistemas multipartidrios ocupariam o continuum a partir de, aproximadamente, 0,55. O Quadro 1 apresenta as trs medidas mais elucidativas da Tabela 2, distribudas de acordo com uma classificao dos sistemas partidrioparlamentares: os ndices de fracionamento partidrio- parlamentar (FP), de concentrao de cadeiras pelo maior partido (IC) e de concentrao de cadeiras pelos dois maiores partidos (ICA). FP forte e negativamente correlacionado com os outros dois, na medida em que so todas medidas de concentrao (R de Pearson - 0,92 e 0,94 e R de Spearman = 0,91 e 0,97, respectivamente). Conjuntamente, descrevem o perfil de distribuio de cadeiras na cmara popular. A classificao dos sistemas baseou-se no nmero de partidos com mais de 5% de cadeiras. Com esta apresentao, torna-se mais fcil compreender o efeito do fracionamento parlamentar e seu significado na anlise do "grau de multipartidarismo". Observa-se que os sistemas bipartidrios reais aqui analisa dos apresentam, efetivamente, tanto ndices de fracionamento prximos a 0,50, quanto relativo equilbrio de foras entre os dois partidos efetivos no parlamento (IC e ICA). Apenas para ilustrar, a proporo de cadeiras do segundo par tido na Inglaterra era de 46%. Os sistemas tripartidrios apresentam ndices de fracionamento entre 0,55 e 0,60. Todos os trs so, de fato, casos limtrofes, que apresentam altos ndices de concentrao, similares aos dos sistemas bipartidrios. Na ustria, por exemplo, o ndice de concentrao de cadeiras pelos dois maiores partidos (ICA) de 0,95, restando, portanto, ao terceiro partido, apenas 5% das cadeiras. Este ndice de 0,98 para a Inglaterra. A Austrlia, embora apresente um ndice de concentrao mais elevado para o maior partido, apresenta maior disperso entre os outros dois, o que faz com que o ndice de concentrao acumulado caia para 0,84 - ainda muito alto quando comparado aos dos sistemas multipartidrios. O primeiro grupo de democracias multipartidrias constitudo por aqueles pases que tm quatro partidos com representao parlamentar igual ou

Para maiores detalhes cf. D. Rae, The Political Consequences of Electoral Laws, New Haven, Yale University Press, 1967.

superior a 5%. A se incluem duas legislaturas brasileiras do perodo pr-64 e a Assemblia Nacional Constituinte. H dois casos desviantes neste grupo. O primeiro o da Frana que, embora tenha quatro partidos com pelo menos 5% das cadeiras na Assemble Nationale, apresenta um ndice de fragmentao correspondente a um sistema bipartidrio concentrado e inferior aos ndices das democracias bipartidrias do Quadro1. Examinando-se os ndices de concentrao, verifica-se que, de fato, a Frana de 1968 era um sistema multipartidrio peculiar, caracterizado pela hegemonia dos gauilistas, que concentravam 76% das cadeiras da Assemblia. No por acaso, um sistema em crise. Contudo, em anos anteriores, o sistema multipartidrio francs apresentava ndices inteiramente compatveis com os dos outros sistemas multipartidrios com fracionamento mdio. O ndice de fracionamento parlamentar (FP) da Assemble Nationale, em 1967, por exemplo, era de 0,66, e o ndice de concentrao (IC), de 0,49. Tabela 2 ndice de Fracionalizao Parlamentar, Concentrao, Oposio e Grande Coalizes para Democracias Selecionadas (1970s) e Brasil (45,50,54,58,62 e 87) Pases Dinamarca Austrlia Alemanha ustria Blgica Canad Finlndia Frana Itlia Holanda Japo Noruega N.Zelndia Inglaterra Sucia Sua Brasil 45 Brasil 50 Brasil 54 Brasil 58 Brasil 62 Brasil 87 FP 0,75 0,59 0,57 0,55 0,78 0,65 0,82 0,42 0,72 0,84 0,63 0,72 0,47 0,52 0,70 0,82 0,64 0,76 0,78 0,78 0,78 0,65 IC 0,40 0,54 0,46 0,51 0,32 0,41 0,27 0,74 0,42 0,29 0,55 0,49 0,63 0,52 0,47 0,24 0,53 0,37 0,35 0,35 0,29 0,53 IO ICA 0,60 0,58 0,46 0,84 0,54 0,91 0,49 0,95 0,68 0,61 0,59 0,81 0,73 0,45 0,26 0,86 0,58 0,70 0,71 0,46 0,45 0,79 0,51 0,62 0,37 1,00 0,48 0,98 0,53 0,67 0,76 0,47 0,47 0,80 0,63 0,64 0,65 0,58 0,65 0,56 0,71 0,57 0,47 0,77 GR.COAL. 0 0 28 19 16 0 42 74 43 49 20 0 0 13 0 74 80*

**

Fontes: Lcia Hippolito, De Raposas e Reformistas, op. cit., e T. Macki, . R. Rose, The International Almanac... op. cit.; os ndices foram desenvolvidos por D. Rac. The Political Consequences... op. cit. FP _ Fracionalizao Parlamentar. IC - ndice de Concentrao de Cadeiras pelo Maior Partido: propor partido. IO - ndice de Oposio. ICA ndice de Concentrao de Cadeiras Acumuladas pelos Dois Maiores Partidos: soma da proporo de cadeiras obtidas pelos dois maiores partidos. * No perodo 1946-64, 80% dos governos foram grandes coalizes. ** O governo atual corresponde a uma grande coalizo, mas atribuir-lhe um percentual careceria de sentido.

O segundo caso desviante o do Brasil, na legislatura de 1951, que apresenta um ndice de fracionamento parlamentar mais elevado, caracterstico de sistemas multipartidrios com fracionamento mediano. Novamente, encontra-se a explicao nos ndices de concentrao. O maior partido concentrava uma

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proporo relativamente pequena das cadeiras (IC = 0,37) e havia um relativo equilbrio entre os trs maiores (PSD, UDN e PTB): a diferena na proporo de cadeiras do primeiro para o segundo e do segundo para o.primeiro era de 10 pontos percentuais. Esta "concentrao-competitiva" determinava, de um lado, a maior disperso do poder parlamentar entre os trs partidos e, de outro, uma acentuada distncia entre estes e os partidos menores, estabilizando a representao efetiva em quatro partidos. Isto tornava, porm, a legislatura de 1951 um sistema partidrio-parlamentar de transio, indicando o movimento na direo da consolidao de um quadro multipartidrio com cinco partidos parlamentares efetivos. De fato, as legislaturas seguintes, de 1955, 1959 e 1963, fazem parte do conjunto de sistemas multipartidrios com fracionamento mediano. Quadro 1 Fracionamento Parlamentar em Democracias Selecionadas Sistemas Bipartidrios* FP IC ICA Nova Zelndia 1,9 0,63 1,0 Inglaterra 2,1 0,52 0,98 EUA 1,7 Sistemas Tripartidrios FP IC ICA Austrlia 2,4 0,54 0,84 Alemanha 2,3 0,46 0,91 ustria 2,2 0,51 0,95 Sistemas Multipartidrios FP IC ICA com Fracionamento Mdio Canad 2,9 0,41 0,81 Frana 1,7 0,74 0,86 Japo 2,7 0,55 0,79 Brasil (1946) 1,6 0,53 0,80 Brasil (1951) 1,3 0,37 0,64 Brasil (1986) 1,5 0,53 0,77 Sistemas Multipartidrios FP IC ICA com Fracionamento Mediano Dinamarca 4,0 0,40 0,58 Blgica 4,5 0,32 0,61 Itlia 3,6 0,42 0,70 Noruega 3,6 0,49 0,62 Sucia 3,3 0,47 0,67 Sua 5,6 0,24 0,47 Brasil (1955) 1,3 0,35 0,58 Brasil (1959) 1,3 0,35 0,56 Brasil (1963) 1,3 0,29 0,57 Sistemas Multipartidrios FP IC ICA com Alto Fracionamento Finlndia 5,6 0,27 0,45 Holanda 6,2 0,29 0,46
Fonte: International Almanac..., jp. Lit * Os critrios utilizados para a classificao do Quadro 1 foram os seguintes: sistemas bipartidrios - dois partidos com mais de 5% na cmara popular; tripartidrios - trs partidos com mais de 5 %; multipartidrios com fracionamento mdio - quatro partidos com mais de 5% (este o nmero mdio de partidos efetivos da amostra); com fracionamento mediano - cinco partidos com mais de 5% (esta a mediana do nmero de partidos da amostra); com alto fracionamento - seis ou mais partidos com mais de 5%.

Estes constituem o segundo bloco de democracias multipartidrias, aquelas que, juntamente com as que apresentam sistemas com alto fracionamento, caracterizam-se por graus elevados de heterogeneidade ou pluralismo social - as sociedades plurais. Seus sistemas multipartidrios e seus regimes proporcionais

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respondem, efetivamente, a essa pluralidade irredutvel, e no por acaso a dinmica democrtica consociacional na quase totalidade dos pases a includos6. Os ndices de fracionamento parlamentar desses sistemas variam entre 0,70 e 0,80. A Sua , claramente, um caso limtrofe, que oscila entre o fracionamento mediano e o alto, entre cinco e sete partidos parlamentares efetivos (FP = 0,82 e IC = 0,24). Finalmente, tem-se os dois casos de alto fracionamento, Finlndia e Holanda, com mais de cinco partidos parlamentares efetivos, ndices de fracionamento parlamentar superiores a 0,80 e ndices de concentrao em torno de 0,30. O Brasil, como se v, no apresenta qualquer desvio importante, neste particular, em relao a vrias - na verdade a maioria - das democracias estveis do Ocidente. Tem um sistema multipartidrio, com fracionamento parlamentar entre o mdio e o mediano, ndices em nada dessemelhantes queles observados em vrios pases que gozam de estabilidade democrtica e alta legitimidade. O exame do que ocorreu no perodo 1946-64 indica uma trajetria bastante clara na direo da consolidao de um sistema multipartidrio, com fracionamento parlamentar mediano, com cinco partidos parlamentares efetivos e o poder parlamentar dividido entre os trs maiores. Essa estabilizao indicada pela regularidade do ndice de fracionamento (0,78) nas trs ltimas legislaturas. As duas primeiras apresentam-se como sistemas de transio: a primeira, empolgada pela forte representao conferida ao Partido Social Democrtico - PSD, partido que assumira a liderana do processo de institucionalizao da nova ordem; a segunda, refletindo a rpida mudana no alinhamento partidrio, com o crescimento do PTB, que representava os setores urbanos e mais progressistas do movimento de institucionalizao da democracia populista. A ltima legislatura apresenta uma distribuio mais igualitria da representao entre os trs maiores partidos, que se anuncia na queda do ndice de concentrao (IC) para 0,297. Vale ainda mencionar, a esse respeito, a proximidade dos ndices observados para a atual Assemblia Nacional Constituinte e a primeira legislatura da "Repblica de 46": tanto o ndice de fracionamento parlamentar quanto os ndices de concentrao atingem valores muito prximos. No pretendo retirar concluses a respeito dessa coincidncia, mas creio ser razovel considerar a possibilidade de que, agora, como antes, o sistema partidrioparlamentar que emerge do processo de transio e inaugura o processo de institucionalizao democrtica, depois de prolongado cicio autoritrio, , ele mesmo, de transio. Caracteriza-se pela forte representao de um s partido, identificado com a liderana mesma desse processo, como tambm por presses subjacentes que apontam para um provvel realinhamento das foras partidrias. Poder-se-ia esperar que, se no forem alteradas as regras de representao proporcional, o novo sistema partidrio brasileiro torne-se um sistema multipartidrio com fracionamento mediano. Independentemente dessa possibilidade, que apontaria para certas regularidades em nosso processo poltico, assentadas em caractersticas estruturais de nossa sociedade e em traos bastante fortes de nosso padro poltico-institucional, pelo menos uma coisa evidente: as peculiaridades institucionais que compem o nosso dilema poltico no dizem respeito ao nosso regime de representao, nem ao nosso sistema partidrio; compartilhamos as

6 Sobre as democracias consociacionais, ver A. Lijphart, The Politics of Accommodation, Berkeley, University of California Press, 1968, e "Consociational Democracy", World Politics, vol. XXI, n.2, 1969. 7 Sobre a evoluo e o desempenho da "Repblica de 46", ver Wanderley Guilherme dos Santos, Crise e Castigo, So Paulo, Vrtice, 1987. 18

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principais caractersticas de ambos com a maioria das democracias estveis do mundo. Mais significativo do que as semelhanas entre as experincia brasileiras e outros regimes democrticos talvez seja aquilo que diferencia o modelo brasileiro - traos at agora permanentes de nossa organizao, nos ciclos democrticos, e que persistiram, com as distores inevitveis, nos perodos autoritrios. PRESIDENCIALISMO DE COALIZO: A ESPECIFICIDADE DO MODELO BRASILEIRO A primeira caracterstica que marca a especificidade do modelo brasileiro, no conjunto das democracias aqui analisadas, o presidencialismo. A grande maioria (76% : 13117) dos regimes liberal-democrticos do aps-guerra parlamentarista. Na verdade, a nica democracia puramente presidencialista a dos Estados Unidos da Amrica do Norte, que, alis, tem recebido freqentemente, por parte dos analistas, a denominao de "presidencialismo imperial". A Frana de De Gaulle foi fortemente presidencialista, mas trata-se de uma forma mista, na qual o parlamento tem o poder de destituir o ministrio. A Frana da coabitao parlamentarista - o primeiro-ministro o efetivo Chefe do governo, embora o presidente retenha um feixe considervel de atribuies e poderes. A Finlndia considerada, tecnicamente, regime de gabinete, pois seu presidencialismo qualificado pelo poder de dissoluo do gabinete pelo parlamento. Finalmente, na Sua no existe o voto de confiana, mas o Executivo comandado por um Conselho Federal, de sete membros, eleito pelo parlamento. O presidente e o vice-presidente do Conselho so escolhidos entre seus membros, para mandatos anuais. nas combinaes mais freqentes entre caractersticas institucionais, e no em sua presena isolada, que a lgica e a especificidade de cada modelo emergem. tambm a que se revela a natureza do regime praticado no Brasil. No existe, nas liberal-democracias mais estveis, um s exemplo de associao entre representao proporcional, multipartidarismo e presidencialismo. A Frana da V Repblica, que j teve seu perodo de inclinao presidencialista, , como se viu, um regime misto, de representao majoritria-distrital e multipartidrio com fracionamento mdio. O sistema dos EUA presidencialista, bipartidrio e majoritrio-distrital. As democracias proporcionais so todas multipartidrias e parlamentaristas, com as duas excees mencionadas da Sua e da Finlndia, elas mesmas constituindo modelos com razovel grau de especificidade. Essa composio de regimes, pela agregao de suas principais regras institucionais de representao e controle, j seria suficiente para esclarecer as variaes mais importantes entre distintos modelos de democracia. H, contudo, um elemento ligado ao funcionamento macropoltico dessas democracias, portanto emprico, que as separa na prpria lgica de seu movimento. Trata-se da necessidade, mais ou menos freqente, de recurso coalizo multipartidria para formao do Executivo (gabinete). A ltima coluna da Tabela 1 apresenta a freqncia com que essas democracias foram governadas por "grandes coalizes", nos perodos de 1918-40 e 1945-70. Na ltima linha encontra-se a proporo de "grandes coalizes" no Brasil, entre 1946 e 1964. Vale notar que o primeiro governo da Nova Repblica instalou-se com base em uma grande coalizo e as alteraes ministeriais j promovidas pelo Presidente da Repblica mantm a Aliana Democrtica. Mas seria precipitado atribuir alguma freqncia a este perodo. O que se pode verificar que quatro pases apresentam proporo significativa de governos de coalizo (freqncia > 40%), abrangendo mais parceiros que o necessrio para obter maioria simples no parlamento. Evidentemente, essas coalizes so marcadas por maior heterogeneidade interna. Observe-se, tambm, que so sociedades com maior grau de pluralismo e

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diferenciao sociais8. So amplamente conhecidas as clivagens culturais e religiosas que marcam o panorama social holands9. A Finlndia uma sociedade fortemente fragmentada, na fronteira entre a Europa Ocidental e a Eslvica, tendo sofrido influncias mercantes da Rssia e da Sucia e apresentando importantes divises scio-culturais10. No menor a propenso ao conflito, derivada de heterogeneidades na estrutura scio-econmica, na Itlia11 e na Frana12. Em ambos os pases existem estruturas multipartidrias ideologicamente diferenciadas e polarizadas. Trs outros pases apresentam moderada incidncia de grandes coalizes (em torno de 20%): a Alemanha, o Japo e a ustria. Alemanha e ustria tambm se caracterizam por clivagens sociais ou regionais importantes13. O Japo tem enfrentado dificuldades de compatibilizar efetivamente seu quadro institucional ocidentalizado e suas caractersticas scio-culturais mais permanentes14. A freqncia de coalizes reflete a fragmentao partidrio-eleitoral, por sua vez ancorada nas diferenciaes scio culturais; improvvel a emergncia sistemtica de governos sustentados por um s partido majoritrio. Essa correlao entre fragmentao partidria, diversidade social e maior probabilidade de grandes coalizes beira o trusmo. nas sociedades mais divididas e mais conflitivas que a governabilidade e a estabilidade institucional requerem a formao de alianas e maior capacidade de negociao. Porm, muitas anlises do caso brasileiro e, sobretudo, a imagem que se tem passado para a opinio pblica do Pas que nossas mazelas deveriam todas de nosso sistema de representao e das fragilidades de nosso quadro partidrio. O que fica claro, no entanto, que nossos problemas derivam muito mais da incapacidade de nossas elites em compatibilizar nosso formato institucional com o perfil heterogneo, plural, diferenciado e desigual de nossa ordem social.A unidade lingstica, a hegemonia do catolicismo e a recusa ideolgica em reconhecer nossas diversidades e desigualdades raciais tm obscurecido o fato de que a sociedade brasileira plural, movida por clivagens subjacentes pronunciadas e que se resumem apenas dimenso das classes sociais; tm importantes componentes scio-culturais e regionais. As regras de representao e o sistema partidrio expressam essa pluralidade; no a podem regular, simplificando-a ou homogeneizando aquilo que estruturalmente homogneo. Basta ver que as sociedades que precisam recorrer a grandes coalizes apresentam importantes variaes institucionais. Isto indica, precisamente, que a regra institucional adapta-se realidade social, garantindo, assim, a representatividade e a estabilidade da ordem poltica.O reexame dos dados at aqui apresentados ilustra essa afirmao. Dos quatro pases que recorreram freqentemente a grandes coalizes, um, a Frana, tem regime majoritrio-distrital, parlamentarista, e sistema multipartidrio com
8 Cf. A. Lijphart, "Power-Sharing versus Majority Ruie: Patterns of Cabinet Formation in Twenty Democracies", Government and Opposition, vol. 16, n.4, 1981, pp. 395-413. 9 Cf. A. Lijphart, "The Netherlands: Continuity and Change in Voting Behavior", in R. Rose, ed., Electoral Behavior - A Comparative Handbook, Nova lorque, Free Press, 1974, pp. 227-71. 10 Cf. P. Pesonen, "Finland: Party Support in a Fragmented System", in R. Rose, ed., Electoral Behavior..., op. cit., pp. 271-315. 11 Cf. S.H. Barnes, "Italy: Religion and Class in Electoral Behavior, in R. Rose, ed., Electoral Behavior.... op. cit., 171-227. 12

Cf. P. Converse, Political Representation in France, Cambridge, The Belknap Press, 1986.

Cf., para o caso da Alemanha, D.W. Urwin, "Germany: Continuity and Change in Electoral Politics", in R. Rose, ed., Electoral Behavior.... op. cit., pp. 109-71.
14 Cf. R.A. Sealapino e J. Masumi, Parties and Politics in Contemporary Japan University of California Press, 1962.

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Berkeley,

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fracionamento mdio. A Itlia tem regime proporcional, parlamentarista, e sistema multipartidrio com fracionamento mediano. Holanda e Finlndia tm regimes proporcionais, sistemas multipartidrios com alto fracionamento, mas a primeira parlamentarista e a outra presidencialista com controle parlamentar sobre o gabinete. Se adicionarmos os outros trs casos de recurso moderado a grandes coalizes, a variao se amplia ainda mais: Alemanha tem regime misto majoritrio-distrital / proporcional, sistema tripartidrio e parlamentarista. A ustria, de regime proporcional parlamentarista e tripartidria. E, finalmente, o Japo, de regime majoritrio distrital, parlamentarista e tem sistema multipartidrio com fracionamento mdio. Ou seja, no h correlao entre caractersticas institucionais do regime e do sistema partidrio e o recurso a grandes coalizes. Alis, tome-se como exemplo final Inglaterra e Sucia. A primeira, de fato um sistema bipartidrio quase perfeito no plano parlamentar, majoritrio-distrital, teve, no perodo analisado por Lijphart, treze por cento dos seus governos baseados em grandes coalizes. A segunda, fortemente proporcional, com sistema multipartidrio medianamente fracionado, jamais recorreu a grandes coalizes no perodo. Apenas uma caracterstica, associada experincia brasileira, ressalta como uma singularidade: o Brasil o nico pas que, alm de combinar a proporcionalidade, o multipartidarismo e o presidencialismo imperial, organiza o Executivo com base em grandes coalizes. A esse trao peculiar da institucionalidade concreta brasileira chamarei de "presidencialismo de coalizo", distinguindo-o dos regimes da ustria e da Finlndia (e a Frana gauilista), tecnicamente parlamentares, mas que poderiam ser denominados de "presidencialismo de gabinete" (denominao cunhada por analogia com o termo ingls cabinet govenment). Fica evidente que a distino se faz fundamentalmente entre um "presidencialismo imperial", baseado na independncia entre os poderes, se no na hegemonia do Executivo, e que organiza o ministrio como amplas coalizes, e um presidencialismo "mitigado" pelo controle parlamentar sobre o gabinete e que tambm constitui este gabinete, eventual ou freqentemente, atravs de grandes coalizes. O Brasil retorna ao conjunto das naes democrticas, sendo o nico caso de presidencialismo de coalizo. preciso compreender melhor a dinmica do presidencialismo de coalizo no Brasil. A Nova Repblica repete a de 1946 que, por sua vez, provavelmente manteve resqucios da Repblica Velha, sobretudo no que diz respeito influncia dos estados no governo federal, pela via da "poltica de governadores". A lgica de formao das coalizes tem, nitidamente, dois eixos: o partidrio e o regional (estadual), hoje como ontem. isto que explica a recorrncia de grandes coalizes, pois o clculo relativo base de sustentao poltica do governo no apenas partidrio-parlamentar, mas tambm regional. Adicionando-se equao os efeitos polticos de nossa tradio constitucional, de constituies extensas, que extravasam o campo dos direitos fundamentais para incorporar privilgios e prerrogativas particulares, bem como questes substantivas, compreende-se que, mesmo no eixo partidrio-parlamentar, torna-se necessrio que o governo procure controlar pelo menos a maioria qualificada que lhe permita bloquear ou promover mudanas constitucionais. A Tabela 3 ilustra bem o padro de coalizes governamentais na Repblica de 46. O Brasil teve, no perodo, 13 ministrios diferentes, tomando-se por critrio alteraes na composio do gabinete que promoveram mudana na ocupao de ministrios pelos diferentes partidos. Por este critrio, por exemplo, a presidncia de Kubitschek teve apenas um ministrio, embora tenha havido vrias mudanas de titulares de diferentes pastas. Mas a substituio de ministros manteve rigorosamente o controle partidrio original dos ministrios, alterandose apenas o estado de origem dos titulares. Observe-se que, em nenhum caso, o governo sustentou-se em coalizes mnimas. O caso mais prximo desta situao foi o ltimo ministrio parlamentarista da presidncia Goulart, tipicamente um

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ministrio de crise. As coalizes controlavam, na quase totalidade dos casos, larga maioria na Cmara, no Senado e no Congresso Nacional. Dependendo da distribuio das cadeiras parlamentares entre os partidos, pode tornar-se impraticvel formar coalizes mnimas. Se, por exemplo, a proporo de cadeiras de um partido no for suficiente para alcanar a maioria simples e a adio de qualquer outro partido ultrapassar esta marca, inevitvel a constituio de uma grande coalizo, se o presidente considerar arriscado, inconveniente ou mesmo invivel governar com minoria. No foi esta, porm, a situao brasileira no perodo 1946-64. A ltima coluna da Tabela 3 apresenta o nmero de coalizes mnimas possveis, em cada ministrio, levandose em conta apenas os partidos que participaram das grandes coalizes, em cada governo. No se considerou o nmero de coalizes mnimas possveis, tomando por base os partidos parlamentares efetivos, o que, em alguns momentos, subestima os graus de liberdade na formao de coalizes mnimas possveis. Em todos os casos havia pelo menos unia coalizo mnima possvel. Conclui-se, portanto, que o clculo dominante requeria coalizes ampliadas, seja por razes de sustentao partidrio-parlamentar, seja por razes de apoio regional.

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Tabela 3 Coalizes Partidrias no Executivo Brasileiras Perodo 1946-641 Governo Dutra I Ministrio 01/46 a 10/46 II Ministrio 10/46 a 03/50 III Ministrio 03/50 a 01/51 Vargas I Ministrio 01/51 a 06/53 II Ministrio 06/53 a 09/54 Caf Filho I Ministrio 09/54 a 04/55 II Ministrio 04/55 a 11/55 Nereu Ramos 11/55 a 01/56 Kubitschek4 01/56 a 01/61 Quadros 01/61 a 08/61 Goulart I Ministrio5 09/61 a 07/62 II Ministrio 07/62 a 09/62 III Ministrio 09/62 a 01/63 IV Ministrio 01/63 a 06/63 V Ministrio 06/63 a 04/64 05 04 03 05 04 83% 79% 56% 85% 63% 89% 87% 74% 85% 65% 86% 79% 59% 85% 63% 13(05) 13(05) 13(05) 13(05) 13(05) 06 92% 91% 93% 12(06) 04 68% 70% 67% 12(06) 68% 70% 67% 12(06) 04 05 85% 82% 91% 89% 89% 80% 12(06) 12(06) 04 04 89% 85% 91% 89% 89% 85% 12(06) 12(06) NPartidos na Coalizo 03 03 02 % Cadeiras na C.D. 87% 82% 64% % Cadeiras no Senado 91% 86% 73% % Cadeiras no Congresso 86% 81% 64% N de Partidos na Cmara2 10(04) 10(04) 12(06)

Fonte: Lcia I-lippolito, De Raposas e Reformistas... op. cit. 1.Foram consideradas novas coalizes aquelas mudanas de ministrio que alteraram a distribuio de ministrios entre os partidos. 2. Os valores entre parnteses correspondem aos partidos com mais de 3%. 3. As coalizes possveis foram calculadas com base no nmero de partidos no ministrio. 4. Neste governo, no houve mudanas na distribuio de ministrios entre os partidos. Houve trocas importantes de ministros dentro do mesmo partido e entre os estados. 5. Os trs primeiros ministrios de Goulart foram parlamentaristas.

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O Quadro 2 apresenta o controle de ministrios pelos diferentes partidos que participaram de coalizes governamentais15. O nmero de partidos admitidos ao governo maior do que a mdia de partidos parlamentares efetivos, que foi de cinco partidos uma pista de que a formao de coalizes no seguia apenas a lgica partidrio-parlamentar, como j indiquei acima. Alm disto, pode-se ver que, embora o PSD-nao apresente domnio forte, no conjunto, controlou, por maior perodo de tempo, a maioria dos ministrios estratgicos. Basta comparar o total (36% dos ministros) com as porcentagens para, por exemplo, os ministrios da Justia (68%), Fazenda (47%) e Viao e Obras Pblicas (47%). O PTB controlou os ministrios da Agricultura (59%) e Trabalho, Indstria e Comrcio (79%), mantendo-se como o principal ocupante do Ministrio do Trabalho e Previdncia Social (44%) a partir de 1961. O PSP fez 40% dos ministros da Sade, ministrio criado na segunda presidncia de Vargas. O PR nomeou 30% dos ministros da Educao e Cultura, tambm a partir da diviso do Ministrio da Educao e Sade, o qual havia sido hegemonicamente controlado pelo PSD. Quadro 2 Controle Partidrio dos Ministrios- 1946/64 PSD UD PTB PSB PDC PR PSP N % N % N % N % N % N % N % 15 68 02 09 02 09 02 09 01 05 06 40 05 33 01 07 03 20 09 47 02 11 02 11 - 01 05 08 46 02 12 03 18 - 01 06 04 23 01 06 10 59 - 01 06 01 06 04 80 01 20 01 07 - 11 79 04 27 - 02 13 - 06 40 01 10 - 01 10 01 10 01 10 03 30 01 10 01 14 - 03 44 01 14 01 14 02 40 01 20 01 20 01 20 01 20 04 80 56 37 18 12 36 24 07 05 04 03 06 04 08 05

Ministrios Justia R.Exteriores Fazenda Viao Agricultura Educ.e Sade Transp.Ind.Com. Sade Educao Trabalho Indstria Com. Minas TOTAL

Sem N % 05 25 03 18 02 14 03 20 02 20 01 14 16 11

TOTAL N % 22 100 15 100 19 100 17 100 17 100 05 100 14 100 15 100 10 100 07 100 05 100 05 100 51 -

Fonte: Hipplito, De Raposas e Reformistas: o PSD e a Experincia Democrtica Brasileira (1945-64), Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1985.

Essa capacidade de controle ministerial nem sempre correspondeu ao peso preferenciais de suas regies, denotando sua liderana nos blocos regionais de dos partidos no Congresso, sobretudo no que se refere aos partidos menores. Alguns exemplos demonstraro a diferena entre o peso parlamentar e o peso governamental dos partidos. No primeiro ministrio Dutra, o PR detinha 3% das cadeiras no Congresso e participao equivalente a 10% no governo. No primeiro ministrio Vargas, o PSD controlava 39% das cadeiras no Senado e 45% das vagas no gabinete. A UDN, o PTB e o PSP tinham a mesma proporo de ministrios, embora aquela controlasse 26% do Congresso, o PTB, 16% e o PSB, 8%. No governo Caf Filho, PSD e UDN controlavam o gabinete em equilbrio numrico perfeito, embora o PSD suplantasse a UDN em fora parlamentar, por proporo nunca inferior a 10 pontos percentuais (no Senado a diferena era de 27 pontos). O PTB e o PR participavam marginalmente, com os mesmos 9%, a despeito de o primeiro ter representao parlamentar mais de 15 pontos superior do segundo. Evidentemente, essas igualdades so mais numricas, pois os ministrios no tm
15 Os maiores percentuais de controle partidrio, para cada ministrio, aparecem no quadro em itlico.

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todos o mesmo valor poltico. E, como se viu, PSD e PTB controlavam os ministrios estratgicos. Mas no menos significativo que PR e PSP, de to baixa densidade parlamentar, tenham predominado na ocupao de determinados ministrios ao longo desse perodo, o que se explica, em grande medida, pelo eixo regional das coalizes. Quadro 3 mostra a participao dos estados nos ministrios. Mais importante que anotar a sabida predominncia do tringulo RJ/SP/MG, verificar a clara existncia de uma lgica regional subjacente formao das coalizes governamentais e o fato de que alguns estados aparecem como representantes de suas regies, denotando sua liderana nos blocos regionais de nosso sistema poltico. o caso da Bahia, de Pernambuco, do Cear e do Rio Grande do Sul. Quadro 3 Composio Regional dos Ministrios-1946/64 Estados RJ/DF/GB SP MG BA RS PE CE Outros TOTAL N Ministrios 22 33 24 17 10 10 07 12 135 % 17 24 18 13 07 07 05 09 100

A combinao do critrio partidrio com o regional pode diminuir as diferenas de "qualidade" entre ministrios. Na medida em que ministrios menos estratgicos tornam-se jurisdies mais ou menos cativas de partidos ou estados, abre-se a possibilidade de que as lideranas polticas criem redes ou conexes burocrtico-clientelistas que elevem os "prmios" (pay-offs) associados a ministrios secundrios. Da no se poder subestimar, por exemplo, participao relativamente elevada de partidos como o PR e o PSP em certos ministrios. E o mesmo verdade em relao aos estados. Alguns ministrios de "direo poltica , como Justia, Trabalho, Indstria e Comrcio e Relaes Exteriores eram ocupados pelo critrio partidrio. Outros, que podem ser caracterizados como "ministrios de gastos" ou de "clientelas", eram ocupados pelo critrio regional. Era o caso, por exemplo, do Ministrio da Educao e Sade, cativo da Bahia at o seu desmembramento. A partir da, o Ministrio da Sade passou a ser utilizado para atender ao Partido Social Progressista - PSP, passando ao controle de So Paulo. O Ministrio de Viao e Obras Pblicas teve 43@'/o de seus titulares oriundos do Rio de Janeiro (ou DF; ou GB). O MEC passou para o eixo partidrio, predominando ministros paulistas e do Rio, mas com 30% de seus titulares oriundos do PR. Finalmente, havia os ministrios poltica e economicamente estratgicos, como Fazenda e Agricultura, cuja ocupao se dava pela combinao dos critrios partidrio e regional. Na Fazenda, predominaram o PSD e So Paulo (47 e 41%, respectivamente), e na Agricultura, o PTB e Pernambuco (59% em ambos os casos). Uma outra maneira de examinar essas coalizes, pela tica partidria, seria calcular um "ndice de fracionamento governamental", similar quele utilizado para a anlise do sistema partidrio-parlamentar. Um valor de O indicaria que um s partido controla todo o ministrio. A unidade representaria um governo em que cada ministrio estivesse sob controle de um partido diferente.

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Quadro 4 ndice de Fracionamento Governamental 1946-64 e 1987 GOVERNOS Dutra Vargas Caf Filho Nereu Ramos Kubitschek Quadros Goulart (Parlamentarista) Goulart Sarney FG 2,8 3,4 4,3 4,0 4,0 5,3 4,5 5,0 1,8

Os ndices de fracionamento governamental contribuem com esclarecimento adicional das grandes coalizes brasileiras. Todos os governos basearam-se em coalizes entre partidos que somavam mais que a maioria simples no parlamento. Porm, a disperso do controle ministerial pelos partidos varia, determinando coalizes mais e menos concentradas. De qualquer forma, a maior parte dos governos brasileiros apresenta ndices de fragmentao relativamente altos, com exceo da presidncia Dutra e do atual ministrio Sarney. No primeiro caso, o PSD dominava amplamente o ministrio (em torno de 50% dos postos). No segundo, o PMDB detm mais de 70% dos Postos. Tanto o alto fracionamento governamental, quanto uma grande coalizo concentrada, representam uma faca de dois gumes. O primeiro confere maiores graus de liberdade para manobras internas, por parte do presidente, que pode retirar fora exatamente da manipulao das posies e dos interesses dos vrios parceiros da aliana. Porm, ao mesmo tempo, na medida em que seu partido no detenha maioria parlamentar, ou mesmo governamental, o presidente torna-se, em parte, prisioneiro de compromissos mltiplos, partidrios e regionais. Sua autoridade pode ser contrastada por lideranas dos outros partidos e por lideranas regionais, sobretudo os governadores. a dinmica do duplo eixo das coalizes nacionais. Uma coalizo concentrada, por sua vez, confere ao presidente maior autonomia em relao aos parceiros menores da aliana, mas o obriga a manter mais estreita sintonia com seu prprio partido. Se o partido majoritrio heterogneo interna e regionalmente, obtm-se o mesmo efeito: a autoridade presidencial confrontada pelas lideranas regionais e de faces intrapartidrias. Mas o risco maior, neste caso, adviria de um rompimento do partido com o presidente, deixando-o apenas com o bloco de partidos minoritrios da aliana. Ambos os riscos esto presentes na presidncia Sarney. O PMDB heterogneo interna e regionalmente. Lderes de faces e governadores do partido podem contrastar sua autoridade, o que, alis, tem ocorrido com freqncia. Por outro lado, o presidente sabidamente no conta com a total confiana de seu partido adotivo, fato que eleva a probabilidade de rompimento. Como o PMDB amplamente majoritrio no Congresso, tal rompimento obrigaria o presidente a governar em minoria e exacerbaria o conflito entre Legislativo e Executivo. O raciocnio acima aponta para o n grdio do presidencialismo de coalizo. um sistema caracterizado pela instabilidade, de alto risco e cuja sustentao baseia-se, quase exclusivamente, no desempenho corrente do governo e na sua disposio de respeitar estritamente os pontos ideolgicos ou programticos considerados inegociveis, os quais nem sempre so explcita e coerentemente fixados na fase de formao da coalizo.

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O DILEMA INSTITUCIONAL DO PRESIDENCIALISMO DE COALIZO A teoria emprica das coalizes, embora excessivamente descritiva e assentada na lgica das preferncias individuais, permite identificar algumas questes que ajudam a compreenso da intrincada dinmica poltica e institucional associada a governos de aliana. Em geral, a anlise de estruturas polticas e sociais mais homogneas e estveis induz a uma nfase maior em coalizes que minimizem o nmero de parceiros e maximizem as proximidades ideolgicas entre eles. Esta estratgia teria por objetivo reduzir os riscos e contrariedades associados a alianas mais amplas e diversificadas mencionados acima16. Entretanto, em formaes de maior heterogeneidade e conflito, aquela estratgia insuficiente ou invivel. Nestes casos, a soluo mais provvel a grande coalizo, que inclui maior nmero de parceiros e admite maior diversidade ideolgica. Evidentemente, a probabilidade de instabilidade e a complexidade das negociaes so muito maiores. Estes contextos, de mais elevada diviso econmica, social e poltica caracterizam-se pela presena de foras centrfugas persistentes e vigorosas, que estimulam a fragmentao e a polarizao. Requerem, portanto, para resoluo de conflitos e formao de "consensos parciais", mecanismos e procedimentos institucionais complementares ao arcabouo representativo da liberal-democracia. A formao de coalizes envolve trs momentos tpicos. Primeiro, a constituio da aliana eleitoral, que requer negociao em torno de diretivas programticas mnimas, usualmente amplas e pouco especficas, e de princpios a serem obedecidos na formao do governo, aps a vitria eleitoral. Segundo, a constituio do governo, no qual predomina a disputa por cargos e compromissos relativos a um programa mnimo de governo, ainda bastante genrico. Finalmente, a transformao da aliana em coalizo efetivamente governante, quando emerge, com toda fora, o problema da formulao da agenda real de polticas, positiva e substantiva, e das condies de sua implementao. E o trnsito entre o segundo e o terceiro momentos que est no caminho crtico da consolidao da coalizo e que determina as condies fundamentais de sua continuidade. A formao do governo, a elaborao de seu programa de ao e do calendrio negociado de eventos tm impacto direto sobre a estabilidade futura. Numa estrutura multipartidria, marcada pelo fracionamento, o sucesso das negociaes, na direo de um acordo explcito que compatibilize as divergncias e potencialize os pontos de consenso, decisivo para capacitar o sistema poltico a atender ou conter legitimamente demandas polticas, sociais e econmicas competitivas e a formular um programa coerente e efetivo. Nesse acordo tm importncia tanto a substncia das medidas quanto o seu calendrio. Somente assim possvel estabelecer uma base concreta de compromisso, alicerada na seleo encadeada de medidas, que evita, ao mesmo tempo, a sobrecarga inicial de reivindicaes contraditrias e a frustrao precoce dos principais setores que compem a coalizo. A observncia desses compromissos, ainda que ajustada s circunstncias, constitui um dos requisitos essenciais para a legitimidade e continuidade da coalizo. Esse , naturalmente, um processo de negociao e conflito, no qual os partidos na coalizo se enfrentam em manobras calculadas para obter cargos e influncia decisria. Tal processo se faz por uma combinao de reflexo e clculo, deliberao e improviso, ensaio e erro, da qual resulta a fisionomia do governo. Boa parte das manobras de cada partido destina-se no somente a influenciar os outros partidos, mas principalmente a persuadir suas prprias

16 Toda a parte inicial desta seo reproduz, em parte, a seo V de meu artigo A Recuperao Democrtica... op. cit. 27

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bases e, acima de tudo, suas faces parlamentares e seus militantes, dos benefcios da coalizo17. Por isso mesmo, a adeso a princpios mnimos para.orientao de polticas ou a diretrizes programticas assume relevncia na medida em que possa reduzir as divergncias intrapartidrias e engajar o conjunto do partido na realizao de objetivos amplamente compartilhados. Do ponto de vista da negociao com os outros partidos, busca-se enfatizar os princpios compatveis e complementares e contornar aqueles que sejam divergentes. O problema que, em circunstncias de crise, entre os pontos de divergncia encontram-se questes inarredveis da agenda de polticas de governo, tais como controle da inflao, as prioridades para o gasto pblico ou a poltica salarial. O dilema que se apresenta a identificao do limite de tolerncia dos parceiros, que depende da posio das lideranas polticas e de fatores a elas externos ligados sua relao com as bases, os grupos de militantes e as faces parlamentares, de um lado, e da reao dos interesses organizados na sociedade, de outro. exatamente por isto que a manuteno da coalizo depende decisivamente do desempenho corrente do governo, a despeito dos acordos e compromissos formulados na sua constituio. No que diz respeito s lideranas, isso implica a capacidade de negociar a incluso recproca de polticas contrrias aos princpios diretivos dos partidos e de calcular corretamente a amplitude de sua legitimidade e autoridade junto s bases e de sua credibilidade perante opinio pblica. Em outras palavras, competncia na negociao de sacrifcios recprocos resguardando os interesses coletivos, e extenso real de seu mandato para fazer concesses em nome da estabilidade da coalizo e do sucesso da gesto governamental. No que se refere s bases e faces parlamentares, o fator decisivo a intensidade de sua adeso aos princpios em questo. O risco de esse delicado fazer contas conceder em reas consideradas inegociveis pelas bases. No um processo de clculo to racional e explcito quanto teoria descreve, mas bastante consciente, embora seja feito numa ampla faixa de incerteza. Esta, porm, nunca to grande nas questes mais importantes, e a consulta permanente permite evitar que se subverta o consenso bsico do partido. O maior risco ao desempenho da coalizo est no quadro institucional do Estado para decidir, negociar e implementar polticas. Isto porque, como o potencial de conflito muito alto, a tendncia retirar do programa mnimo, ou compromisso bsico da aliana, as questes mais divisivas, deixando-as para outras fases do processo decisrio. Viabiliza-se o pacto poltico de constituio do governo, mas sobrecarrega-se a pauta de decises, na etapa de governo, propriamente dito, com temas conflitivos e no negociados. Para que o processo decisrio no seja bloqueado e desestabilize a coalizo no futuro, torna-se, ento, indispensvel um esforo de construo institucional que viabilize acordos setoriais, medida que os conflitos forem surgindo. No demais insistir que, no limite o futuro das coalizes depende de sua capacidade de formular e implementar polticas substantivas. Uma coalizo pode formar-se com base em amplo consenso poltico e ser liquidada pela divergncia quanto a princpios e orientaes de poltica econmica e social corrente. Esta pode produzir seu progressivo fracionamento e dificultar, sistematicamente, a formulao e implementao de aes governamentais imprescindveis, a administrao de programas e a alocao de recursos. Mais que isto, pode comprometer irremediavelmente o relacionamento com as bases majoritrias de sustentao do governo, estimulando a polarizao e a radicalizao. A existncia de distncias muito grandes na posio ideolgica e programtica e, principalmente, na ao concreta dos componentes da coalizo pode comprometer seriamente sua estabilidade, a menos que existam subconjuntos
17 Cf. G. Luebbert, "A Theory of Government Formation", Comparative Political Studies, vol. 17 n.2, 1983, pp. 229-64. 28

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capazes de encontrar meios de suprir esses vazios com opes reciprocamente aceitveis. Mais que do peso da oposio dos "de fora" - sobretudo em se tratando de grandes coalizes -, o destino do governo depende da habilidade dos "de dentro" em evitar que as divises internas determinem a ruptura da aliana. A ruptura , freqentemente, precedida por um "fracionamento polarizado", no qual cada segmento nega legitimidade aos demais. Esta deslegitimao recproca compele cada parceiro a se distanciar dos outros e a enfatizar, radicalmente, suas diferenas. Expande-se o espao da competio, rompendo os limites da tolerncia, e reduz-se a autonomia das lideranas e a autoridade de seus mandatos. A superao negociada dos conflitos torna-se cada vez mais difcil, porque a polarizao amplia desmesuradamente as concesses necessrias de parte a parte. Correlatamente, aumentam as dificuldades de persuaso das faces parlamentares e dos militantes para que apiem tais concesses. Alm disso, a crescente fragilidade da posio das lideranas as tornam mais relutantes em encampar posies que lhes possam custar o apoio das bases. Em certo sentido, dificilmente uma grande coalizo governante ter condies de estabilidade, em perodos de crise aguda, sem um amplo apoio poltico-social, que ultrapasse os limites das lideranas partidrias e envolva todos os segmentos sociais politicamente organizados. So vrios os exemplos de pactos explcitos, e at formalmente contratados, que obtiveram sucesso na estabilizao de coalizes em momentos crticos da histria de vrios pases18. As cises internas e a instabilidade a elas inerentes so naturais em qualquer governo de coalizo, embora adquiram contornos mais graves em pocas de crise. Requerem, portanto, uma srie de mecanismos institucionais que regulem este conflito, promovam solues parciais e estabilizem a aliana, mediante acordos setoriais de ampla legitimidade. Mas, evidentemente, mesmo o pleno funcionamento desta estrutura institucional complementar aos mecanismos tpicos da democracia liberal no garantia suficiente de estabilidade, continuidade e sucesso de grandes e heterogneas coalizes. E a residem o risco maior das coalizes e a especificidade do presidencialismo de coalizo. Como disse, a coalizo pode romper-se de duas maneiras: pelo abandono dos parceiros menores, situao na qual o presidente passa a contar apenas com seu partido e forado a alinhar-se com suas posies majoritrias; ou pelo rompimento do presidente com seu partido, que o deixa em solitrio convvio com partidos minoritrios e a cujos quadros estranho. Em ambos os casos, resultam, em grau varivel, o enfraquecimento da autoridade executiva e maior potencial de conflito entre Legislativo e Executivo. No presidencialismo, a instabilidade da coalizo pode atingir diretamente a presidncia. menor o grau de liberdade de recomposio de foras, atravs da reforma do gabinete, sem que se ameace as bases de sustentao da coalizo governante. No Congresso, a polarizao tende a transformar "coalizes secundrias" e faces partidrias em "coalizes de veto", elevando perigosamente a probabilidade de paralisia decisria e conseqente ruptura da ordem poltica19. Por isso mesmo, governos de coalizo requerem procedimentos mais ou menos institucionalizados para solucionar disputas interpartidrias internas coalizo. Existe sempre um nvel superior de arbitragem, que envolve, necessariamente as lideranas partidrias e do Legislativo e tem, como rbitro final, o presidente. Na medida em que este seja o nico ponto para o qual convergem todas as divergncias, a presidncia sofrer danosa e desgastaste sobrecarga e tender a tornar-se o epicentro de todas as crises.
18 Cf. P. Merkl "Coaiition Polities in West Germany", in S. Groennings, E.W. Keeley e M. Leyerson, eds., The Study of Coalition Behavior, Nova lorque, Holt, Rinebart & Winston, 1970. 19 Como ocorreu na Repblica de 46. Ver a respeito, Wanderley Guilherme dos Santos, Sessenta e Quatro: Anatomia da Crise, So Paulo, Vrtice, 1986.

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No caso de regimes parlamentaristas, o resultado imediato do enfraqueci mento da aliana a dissoluo do gabinete e a tentativa de recomposio de uma coalizo de governo. Caso esta fracasse, recorre-se a eleies gerais, buscando uma nova correlao eleitoral de foras. No caso do presidencialismo de gabinete, demite-se o ministrio, preservando-se a autoridade presidencial. No caso do presidencialismo de coalizo, o prprio presidente quem dever demitir o ministrio e buscar a recuperao de sua base de apoio, em um momento em que enfrenta uma oposio mais forte e que sua autoridade est enfraquecida. Ser tanto pior a situao do presidente se estiver rompido com seu partido, pois a estar enfrentando no apenas a desconfiana de seus aliados naturais. Um cenrio possvel aquele em que o presidente torna-se cativo da vontade de seu partido, delegando sua prpria autoridade - situao de equilbrio precarssimo e de alto risco para a prpria estabilidade da ordem democrtica. Cenrio alternativo seria aquele em que o presidente resolve enfrentar o partido, confrontar o parlamento e afirmar sua autoridade numa atitude bonapartista ou cesarista altamente prejudicial normalidade democrtica. A submisso do Congresso ou a submisso do presidente representam, ambas, a subverso do regime democrtico. E este um risco sempre presente, pois a ruptura da aliana, no presidencialismo de coalizo, desestabiliza a prpria autoridade presidencial. Esses cenrios demonstram o dilema institucional do presidencialismo de coalizo. Ele requer um mecanismo de arbitragem adicional queles j mencionados, de regulao de conflitos, que sirva de defesa institucional do regime, assim como da autoridade presidencial e da autonomia legislativa evitando que as crises na coalizo levem um conflito indirimvel entre os dois plos fundamentais da democracia presidencialista. O Imprio tinha no poder moderador um mecanismo deste tipo. A Repblica Velha no adotou nada semelhante, mas o equilbrio deu-se atravs da poltica de governadores, estabelecida por Campos Salles. Nos Estados Unidos da Amrica do Norte, a Suprema Corte tem poderes que lhe permitem intervir nos conflitos constitucionais entre Executivo e Legislativo. No Brasil da Repblica de 46 e no Brasil pr-constituinte da Nova Repblica, precisamente os casos mais claros de presidencialismo de coalizo, este mecanismo inexiste. Governos de coalizo tm como requisito funcional indispensvel uma instncia, com fora constitucional, que possa intervir nos momentos de tenso entre o Executivo e o Legislativo, definindo parmetros polticos para resoluo dos impasses e impedindo que as contrariedades polticas de conjuntura levem ruptura do regime. Por outro lado, este instrumento de regulao e equilbrio do regime constitucional serve, no presidencialismo de coalizo, para reduzir a dependncia das instituies ao destino da presidncia e evitar que esta se tome o ponto de convergncia de todas as tenses, envolvendo diretamente a autoridade presidencial em todos os conflitos e ameaando desestabiliz-la em caso de insucesso presidencial. Em sntese, a situao brasileira contempornea, luz de seu desenvolvimento histrico, indica as seguintes tendncias: (a) alto grau de heterogeneidade estrutural, quer na sociedade, alm de fortes disparidades regionais; (b) alta propenso ao conflito de interesses, cortando a estrutura de classes, horizontal e verticalmente, associada a diferentes manifestaes de clivagens inter e intra-regionais; (e) fracionamento partidrio-parlamentar, entre mdio e mediano, e alta propenso formao de governos baseados em grandes coalizes, muito provavelmente com ndices relativamente elevados de fragmentao governamental; (d) forte tradio presidencialista e proporcional. A primeira indicando, talvez, a inviabilidade de consolidao de um regime parlamentarista puro. A segunda, apontando para a natural necessidade de admitir representao os diversos segmentos da sociedade plural brasileira; (e) insuficincia e inadequao do quadro institucional do Estado para resoluo de

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conflitos e inexistncia de mecanismos institucionais para a manuteno do "equilbrio constitucional". Muitos analistas tendem a interpretar a histria institucional brasileira no sentido da inadequao, seja do presidencialismo, seja da representao proporcional, para a estabilidade democrtica. No , definitivamente, a inclinao do raciocnio aqui empreendido. Ao contrrio, sustento que, de um lado, esta tradio poltico institucional responde especfica dinmica social do Pas. Sua prpria heterogeneidade, a ambigidade e fragilidade das referncias nacionais e as contradies a elas inerentes contribuem para firmar esta combinao entre proporcionalidade e presidencialismo de coalizo. De outro lado, no h evidncia persuasiva de que a soluo parlamentarista ou a representao majoritria, ou mesmo o bipartidarisnio, pudessem oferecer salvaguardas suficientes instabilidade e exacerbao do conflito. Os contrapesos estaro, possivelmente, em outro plano de institucionalidade, que permita evitar a fragmentao polarizada de nosso sistema poltico. Creio que nosso dilema institucional resolve-se com instrumentos que permitam regular a diversidade, conviver com ela, pois nosso quadro sciocultural e econmico faz da diferena uma destilao - nossa Fortuna, na acepo de Maquiavel, mas da nossa Virt, de nossa capacidade de criar as instituies necessrias, que podero advir normalidade democrtica e a possibilidade de justia social. Se for inevitvel sermos diversos e contrrios, a desordem e o autoritarismo no devem constituir nosso fado e nossa tragdia.

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