PANORAMA DO SANEAMENTO Vol 7 PDF

Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental
PANORAMA DO SANEAMENTO BSICO NO BRASIL Cadernos temticos para o panorama do saneamento bsico no Brasil Volume nO VII
(Verso Preliminar)
Sonaly Cristina Rezende (org.)
Ministrio das Cidades (editora) 2011
Dilma Vana Roussef Presidenta da Repblica Mrio Silvio Mendes Negromonte Ministro das Cidades Roberto de Oliveira Muniz Secretrio Executivo do Ministrio das Cidades Leodegar da Cunha Tiscoski Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental Viviana Simon Diretora de Articulao Institucional Mrcio Galvo Fonseca Diretor de guas e Esgotos Manoel Renato Machado Filho Diretor de Desenvolvimento e Cooperao Tcnica
Grupo de Trabalho Interinstitucional, incumbido de coordenar a elaborao e promover a divulgao do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Portaria n. 634, de 22/10/2010 e 418, de 31/01/2011), GTI Plansab:
Ministrio das Cidades - Coordenador Titular: Leodegar Tiscoski Suplente: Viviana Simon Suplente: Norma Lcia de Carvalho (de 22/10/201 a 31/01/2011) Casa Civil da Presidncia da Repblica Titular: Rodrigo Augusto Rodrigues Suplente: Katya Maria Nasiaseni Calmon Ministrio da Fazenda Titular: Rutelly Marques da Silva Suplente: Andrey Goldner Baptista Silva Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Titular: Bruno Moretti Suplente: Miguel Crisstomo Brito Leite Ministrio da Integrao Nacional Titular: Sebastio Jander de Siqueira Suplente: Frederico Meira Ministrio do Meio Ambiente Titular: Srgio Antonio Gonalves Suplente: Hidely Grassi Rizo Ministrio do Turismo Titular: Ricardo Martini Moesch Suplente: Ana Clvia Guerreiro Lima Ministrio da Sade Titular: Guilherme Franco Netto Suplente: Mariely Helena Barbosa Daniel Caixa Econmica Federal Titular: Rogrio de Paula Tavares Suplente: Vladimir Bezerra Monteiro de Brito Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES Titular: Luis Incio Senos Dantas Suplente: Rodrigo de Mato Moreira Fundao Nacional de Sade FUNASA Titular: Jos Raimundo Machado dos Santos Suplente: Patrcia Valeria Vaz Areal Agncia Nacional de guas ANA Titular: Joaquim Guedes Correa Gondim Filho Suplente: Sergio Rodrigues Ayrimors Soares Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba CODEVASF Titular: Athadeu Ferreira da Silva Suplente: Rodrigo Marques Beneveli Conselho das Cidades: Trabalhadores Titular: Pedro Romildo Pereira dos Santos Suplente: Claudia Julio Ribeiro Poder Pblico Municipal Titular: Arnaldo Luiz Dutra Suplente: Adalberto Joaquim Mendes Poder Pblico Estadual Titular: Paulo Ruy Valim Carnelli Suplente: Joo Clebio Lima Machado Organizaes No governamentais Titular: Regina Ftima Cordeiro Fonseca Ferreira Suplente: Emanuel Pontes Meirelles Movimento popular Titular: Bartria Perptua Lima da Costa Suplente: Vidal Barbosa da Silva Entidades profissionais, acadmicas e de pesquisa Titular: Ronaldo Resende Pereira Suplente: Ericson Dias Mello Empresrios Titular: Paulo Roberto de Oliveira Suplente: Carlos Alberto Rosito
COORDENAO E ELABORAO Diretoria de Articulao Institucional / Secretaria Nacional de Saneamento Bsico / Ministrio das Cidades Coordenadores: Viviana Simon - setembro de 2010 a abril de 2011 Norma Lcia de Carvalho - abril de 2010 a agosto de 2011 Srgio Antonio Gonalves - maio de 2008 a maio de 2010
Equipe Tcnica: Alex Fabiano Ribeiro de Magalhes Alexandre Araujo Godeiro Carlos Ernani Ciraco de Miranda Joo Carlos Machado Johnny Ferreira dos Santos Lauseani Santoni Marta Litwinczik Tatiana Santana Timteo Pereira
Comit Tcnico de Saneamento Ambiental do Conselho das Cidades: Adalberto Joaquim Mendes (CNM), Alcir Ferreira de Matos (UNMP), Aldenora Gomez Gonzles (CONAM), Amlia Fernandes Costa (FNU), Antnia de Pdua (CM), Antonio Carlos Gerardi (ABES), Arnaldo Luiz Dutra (ASSEMAE), Bartria Perptua Lima da Costa (CONAM), Carlos Alberto Rosito (ASFAMAS), Claudia Julio Ribeiro (FISENGE), Emanuel Pontes Meirelles (CEAP), Ericson Dias Mello (ABENGE), Evanildo Barbosa da Silva (FASE), Francisco Edson Alves Ferreira (FNP), Gilberto Cardoso Aguiar (MNLM), Gilberto Carmo Lopes Siqueira (Governo do Estado do Acre), Hidely Grassi Rizo (Ministrio do Meio Ambiente), Joo Clbio Lima Machado (Governo do Estado do Amap), Joaquim Cartaxo Filho (Governo do Estado do Cear), Jos Vaz (UVB), Leodegar da Cunha Tiscoski (Ministrio das Cidades), Lcia Regina Antony(FENAVRU), Marco Antnio de Arajo Fireman (Governo do Estado de Alagoas), Marcos Antnio Landa de Souza (MNLM), Maria das Graas Silva de Souza (UNMP), Maria de Ftima Souza e Silva (ANTAC), Maria Henriqueta Arantes Ferreira Alves (CBIC), Marilene dos Santos Marchese (Governo do Estado de Mato Grosso), Marta do Socorro Farias Barriga (Governo do Estado do Par), Paulo Roberto de Oliveira (ABCON), Paulo Ruy Vallim Carnelli (FNSS), Pedro Antonio Gvozdanovic Villar (Ministrio da Sade), Pedro Romildo dos Santos (FNU), Raimundo Jorge Raiol Leal (CONAM), Rui Porto Rodrigues (CUT), Scheilla Maria Agostini (ASSEMAE), Tigua Barbosa dos Santos (CMP), Vidal Barbosa da Silva (UNMP), Walter Maria de Arruda (CONAM).
ELABORAO E EXECUO Coordenador-Geral: Lo Heller UFMG Coordenadores: Luiz Roberto Santos Moraes - UFBA Ana Lcia Britto - UFRJ Patrcia Campos Borja - UFBA Sonaly Cristina Rezende - UFMG
ELABORAO DO VOLUME N VII - CADERNOS TEMTICOS PARA O PANORAMA DO SANEAMENTO BSICO NO BRASIL
Sonaly Cristina Rezende (org.) Jairnilson Silva Paim - Universalidade, integralidade e equidade Antnio Carlos Robert Moraes - Territorializao Rose Marie Inojosa - Intersetorialidade e transversalidade Rosa Moura e Leandro Franklin Gorsdorf - Questo metropolitana Joo Batista Peixoto - Aspectos econmicos Jos Boaventura Teixeira - Saneamento rural no Brasil Heliana Ktia Tavares Campos e Marcos Helano Montenegro - Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico (Sinisa) Ccero Onofre Andrade Neto - Desenvolvimento tecnolgico Jos Esteban Castro - Gesto democrtica nos servios de saneamento Berenice Cordeiro - Desenvolvimento institucional Ena de Arajo Galvo e Ana Karina de Arajo Galvo - Capacitao profissional na rea de saneamento bsico Dieter Wartchow - Cooperao pblico-pblico e pblico-comunitria para a gesto dos servios de saneamento bsico Celina Souza - Estado e poltica de saneamento no Brasil
Braslia 2011
Copyright C 2011 Ministrio das Cidades Permitida a reproduo sem fins lucrativos, parcial ou total, por qualquer meio, se citados a fonte e o stio da Internet no qual pode ser encontrado o original em http://www.cidades.gov.br. Ttulo original: Panorama do saneamento bsico no Brasil Vol. VII - Cadernos temticos para o panorama do saneamento bsico no Brasil
Cadernos temticos para o panorama do saneamento bsico no Brasil ISBN: XXX Tiragem desta edio: X mil exemplares Impresso no Brasil 1 Edio: 2011 Diretoria de Articulao Institucional/ Secretaria Nacional de Saneamento Bsico/Ministrio das Cidades Viviana Simon Alex Fabiano Ribeiro de Magalhes Alexandre Araujo Godeiro Ernani Ciraco de Miranda Marta Litwinczik Sinoti Grupo de Trabalho constitudo no mbito do Acordo de Cooperao Tcnica celebrado entre o Ministrio das Cidades e Universidade Federal de Minas Gerais (Chamada Pblica MCidades/SNSA no. 01/2009) para a realizao do Estudo do Panorama do Saneamento Bsico no Brasil: Lo Heller coordenador geral, pela UFMG Coordenadores: Luiz Roberto Santos Moraes/UFBA, Ana Lcia Britto/ UFRJ, Patrcia Campos Borja/UFBA, Sonaly Cristina Rezende/UFMG Pesquisa realizada com o apoio de: Ministrio das Cidades/Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental /Departamento de Articulao Institucional Capa: ... Editorao eletrnica: ... Normalizao bibliogrfica: ... Dados Internacionais de Catalogao na Publicao ______________________________________________ B823c Cadernos temticos para o panorama do saneamento bsico no Brasil./ Rezende, S.C. (org.); Andrade Neto, C. O.; Campos, H. K. T.; Castro, J. E.; Cordeiro, B.; Galvo, E. A.; Galvo, A. K. A.; Gorsdorf, L. F.; Inojosa, R. M.; Montenegro, M. H.; Moraes, A. C. R. ; Moura, R. M. G. R.; Paim, J. S.; Peixoto, J. B.; Souza, C.; Teixeira, J. B.; Wartchow, D., (autores). Braslia: Ministrio das Cidades/Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, 2011. Xxx p. (Panorama do Saneamento Bsico no Brasil, v.7). Coordenadores: Lo Heller (coord. Geral), Luiz Roberto Santos Moraes, Ana Lcia Britto, Patrcia Campos Borja, Sonaly Cristina Rezende. Inclui referncias. ISBN: ............................. (obra compl.) ISBN: ............................. (v.7)
1. Saneamento. 2. Abastecimento de gua. 3. Esgotos. 4. Resduos slidos. 5. guas pluviais. I. Ministrio das Cidades. II. Rezende, Sonaly Cristina. III. Heller, L. IV. Moraes, Luiz Roberto Santos. V. Britto, Ana Lcia. VI. Borja, Patrcia Campos. VII. Ttulo. VIII. Srie. CDU: 628
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABEP ABES ABNT ABRASCO ACNUDH ANA ANVISA APRODEH AP1MC ASA AVA AWWA BNDES BNH BVS CABES CADNICO CAIXA CEB CEDEFOP CEPAL CGI CGVAM Cintefor CLACSO CNARH CNE CNEFE CNPCT CNPq CODEVASF CONASEMS CONASS CORSAN CT-Hidro CTI DASIS DATASUS DAU Associao Brasileira de Estudos Populacionais Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental Associao Brasileira de Normas Tcnicas Associao Brasileira de Ps-Graduao em Sade Coletiva Escritrio do Alto Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos Agncia Nacional de guas Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Associao Pr Direitos Humanos Associao Programa Um Milho de Cisternas Articulao no Semi-rido Brasileiro Ambiental Virtual de Aprendizagem American Water Works Association Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social Banco Nacional da Habitao Biblioteca Virtual em Sade Catlogo Brasileiro de Engenharia Sanitria Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal Caixa Econmica Federal Cmara de Educao Bsica Centro Europeu para o Desenvolvimento da Formao Profissional Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe Comits de Gesto de Indicadores Coordenao Geral de Vigilncia em Sade Ambiental Centro Interamericano de Inverstigacion y Documentatin sobre Formacin Profesional Conselho Latino-americano de Cincias Sociais Cadastro Nacional de Usurios de Recursos Hdricos Conselho Nacional de Educao Cadastro Nacional de Endereos para Fins Estatsticos do IBGE Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e Parnaba Conselho Nacional dos Secretrios Municipais de Sade Conselho Nacional de Secretrios de Sade Companhia Riograndense de Saneamento Fundo Setorial de Recursos Hdricos Comits Temticos Interdisciplinares Departamento de Anlise de Situao de Sade Banco de Dados do Sistema nico de Sade Departamento de Ambiente Urbano
DIA DNIT DNPM DRSAI EAD EJA EMBRAPA ENDEF EU FAT FEBRABAN FIOCRUZ FGTS FGV FSE FUNASA GWP IBAMA IBGE IDB IDRC IES INE INEP IPEA IUPERJ ICICT IDB INCRA INMETRO INPE IPEA ISSO IST ITI IWA LDB LIS MCidades MCT MDIC
Deteccin e Imputacin Automtica de errores para datos cualitativos Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte Departamento Nacional de Produo Mineral Doenas Relacionadas a um Saneamento Ambiental Inadequado Educao Distncia Educao de Jovens e Adultos Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria Estudo Nacional da Despesa Familiar Unio Europia Fundo de Amparo ao Trabalhador Federao Brasileira de Bancos Fundao Oswaldo Cruz Fundo de Garantia do Tempo de Servio Fundao Getlio Vargas Fundo Social Europeu Fundao Nacional de Sade Global Water Partnership Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Indicadores de Dados Bsicos Centro Internacional de Investigaes para o Desenvolvimento Instituies de Ensino Superior Instituto Nacional de Estatstica da Espanha Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro Instituto de Comunicao e Informao Cientfica e Tecnolgica em Sade Indicadores e Dados Bsicos Instituto Nacional de Colonizao e de Reforma Agrria Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada International Organizarion for Standardization Informes da Situao e Tendncias Instituto Nacional de Tecnologia da Informao International Water Association Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional Laboratrio de Informaes em Sade Ministrio das Cidades Ministrio da Cincia e da Tecnologia Ministrio do Desenvolvimento, da Indstria e do Comrcio Exterior
MDL MDS MEC MI MMA MPS MS MTE MTur MUNIC NUCASE NUCASUL NURECO NURENE OGU OIT ONU OPAS PDA Plansab PMSS PNAD PNIIS PNLA PNQ PNSB PPA ReCESA REFORSUS RET-SUS RIPSA SAC SAI SBAC SEBRAE SENAC SENAI SENAR SENARC SENAT SESC
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Ministrio da Educao Ministrio da Integrao Nacional Ministrio do Meio Ambiente Ministrio da Previdncia Social Ministrio da Sade Ministrio do Trabalho e Emprego Ministrio do Turismo Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais Ncleo Regional da Regio Sudeste Ncleo Regional da Regio Sul Ncleo Regional da Regio Centro-Oeste Ncleo Regional da Regio Nordeste Oramento Geral da Unio Organizao Internacional do Trabalho Organizao das Naes Unidas Organizao Panamericana de Sade Personal Digital Assistant Plano Nacional de Saneamento Bsico Programa de Modernizao do Setor de Saneamento Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Poltica de Informao e Informtica em Sade do SUS Portal Nacional de Licenciamento Ambiental Plano Nacional de Qualificao Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico Plano Plurianual Rede Nacional de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental Reforo Reorganizao do SUS Rede de Escolas Tcnicas do SUS Rede Interagencial de Informao para a Sade Solues Alternativas Coletivas Solues Alternativas Individuais Sistema Brasileiro de Avaliao da Conformidade Servio de Apoio Pequena e Mdia Empresa Servio Nacional de Aprendizagem Comercial Servio Nacional de Aprendizagem Industrial Servio Nacional de Aprendizagem Rural Secretaria Nacional de Renda de Cidadania Servio Nacional de Aprendizagem em Transportes Servio Social do Comrcio
SESCOOP SESI SIASG SIG Cisternas SIGA SIGPlan SIH SIM SINAN SINAPI SINIMA SINIR SINISA SIPAM SISAGUA SMAPP SNIC SNIRH SNIS SNIU SNSA SRHU SUS SVS TR UCS UFBA UFES UFC UFG UFMG UFMS UFPB UFPE UFRGS UFRJ UFSC UFSCar UGC UGMs UnB
Servio Nacional de Aprendizagem do Cooperativistmo Servio Social da Indstria Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais Sistema de Gerenciamento do Programa Cisternas Sistema Integrado de Gesto e Auditoria Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento Sistema de informaes sobre Internaes Hospitalares Sistema de Informaes sobre Mortalidade Sistema de Informao de Agravos de Notificao Sistema Nacional de Pesquisa e Custos e ndices da Construo Civil Sistema Nacional de Informaes em Meio Ambiente Sistema Nacional de Informaes sobre a Gesto dos Resduos Slidos Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico Sistema de Proteo da Amaznia Sistema de Informao de Vigilncia da Qualidade da gua para Consumo Humano Sistema de Monitoramento e Avaliao de Programas e Projetos Sistema Nacional de Informaes sobre as Cidades Sistema Nacional de Informaes em Recursos Hdricos Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento Sistema Nacional de Indicadores Urbanos Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano Sistema nico de Sade Secretaria de Vigilncia em Sade Termo de Referncia Universidade de Caxias do Sul Universidade Federal da Bahia Universidade Federal do Esprito Santo Universidade Federal do Cear Universidade Federal de Gois Universidade Federal de Minas Gerais Universidade Federal do Mato Grosso do Sul Universidade Federal da Paraba Universidade Federal de Pernambuco Universidade Federal do Rio Grande do Sul Universidade Federal do Rio de Janeiro Universidade Federal de Santa Catarina Universidade Federal de So Carlos Unidade Gestora Central Unidades Gestoras Microrregionais Universidade de Braslia
UNESCO Unicamp Unisinos USP VAE
United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization Universidade Estadual de Campinas Universidade do Vale do Rio dos Sinos Universidade de So Paulo Validao das Aquisies da Experincia
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1.1: FIGURA 1.2: FIGURA 1.3: FIGURA 3.1: FIGURA 5.1: FIGURA 7.1: FIGURA 7.2: FIGURA 8.1: FIGURA 8.2: FIGURA 8.3: FIGURA 8.4: FIGURA 8.5: FIGURA 9.1: FIGURA 9.2: FIGURA 10.1: FIGURA 12.1: FIGURA 12.2: FIGURA 12.3: FIGURA 12.4: FIGURA 12.5: FIGURA 12.6: FIGURA 12.7: FIGURA 12.8: FIGURA 12.9: FIGURA 12.10: FIGURA 12.11: FIGURA 12.12: FIGURA 12.13: FIGURA 12.14: FIGURA 13.1:
Modelo de Dahlgreen e Whitehead (1991)..... ..................................................................................... Modelo de Dahlgreen e Whitehead (1991) com intervenes ............................................................. Modelo da vigilncia da sade ............................................................................................................. Evoluo do ndice de Gini no Brasil, 1995-2005 ................................................................................ Contratos e desembolsos de financiamentos do FGTS, 1995 2006................................................. Mdulos do SISAGUA.......................................................................................................................... Objetivos do SINISA ............................................................................................................................ Distribuio dos projetos aprovados em cada edital do PROSAB, por macrorregio ......................... Distribuio percentual, por macrorregio, dos projetos aprovados nos editais do PROSAB............. Numero de trabalhos apresentados nos Congressos Brasileiros da ABES por tema referente ao saneamento bsico, 1989 a 2009 ........................................................................................................ Desenhos esquemticos dos dispositivos de desvio do Projeto Cisternas ......................................... O ramal condominial e suas alternativas de localizao ..................................................................... Evoluo do processo de cidadanizao liberal democrtico.............................................................. Governabilidade inter-setorial e multi-nvel .......................................................................................... Esquema da prestao e contratao dos servios pblicos de saneamento bsico ......................... Resumo dos dispositivos legais para a gesto associada no saneamento bsico ............................. Representao esquemtica para constituio de um Consrcio Pblico Municipal .......................... Modelo de gesto associada entre Consorcio Pblico e Entes Federados Municipais ....................... Modelo de gesto associada atravs de convnio de cooperao entre Ente Federado Estadual e Ente Federado Municipal.............................................................................................................................. Modelo de gesto associada, atravs de convnio de cooperao entre Ente Federado Municipal e Ente da Administrao Direta Descentralizada (Autarquia Municipal ou Empresa Municipal) .................... Representao esquemtica de gesto associada de RSU no nvel local DMLU/Porto Alegre....... Unidade de compostagem abandonada, financiada com recursos pblicos (B. Princpio/RS) ........... Gesto associada entre Municpio e Estado, Municpio e Agncia de Regulao, Municpio e Companhia de Saneamento (caso do Rio Grande do Sul, adaptado de CORSAN, 2009) ..................................... Curso ReCESA SAA em cooperao com MCidades/SNSA/UFRGS/Assemae/DMAE e Curso ReCESA SEE em cooperao com MCidades/SNSA/UFRGS/Assemae/DMAE ............................................... Plano estratgico para fomentar cooperaes junto aos servios de saneamento bsico na Amrica Latina (elaborado a partir de Assemae, 1995) ..................................................................................... Estrutura dos centros de referncia em saneamento ambiental de Capinzal e Orleans/SC ............... Maquete do centro de referncia CISAM-SUL ORLEANS / SC .......................................................... Exemplo de cooperao local (adaptado de O Empreendedor, 2009) ................................................ Palavras chaves para uma cooperao contempornea ..................................................................... Macro instituies polticas do estado democrtico .............................................................................
LISTA DE TABELAS
TABELA 1.1: TABELA 3.1: TABELA 3.2: TABELA 3.3: TABELA 3.4: TABELA 4.1: TABELA 4.2: TABELA 4.3: TABELA 4.4: TABELA 4.5: TABELA 4.6: TABELA 4.7: TABELA 4.8: TABELA 4.9: TABELA 4.10: TABELA 4.11: TABELA 5.1: TABELA 5.2: TABELA 5.3: TABELA 6.1: TABELA 6.2: TABELA 6.3: TABELA 7.1: TABELA 7.2: TABELA 7.3: TABELA 7.4: TABELA 7.5: TABELA 7.6: TABELA 7.7: TABELA 7.8: TABELA 7.9: TABELA 7.10:
Desigualdades em sade ....................................................................................................................... Situao das polticas estaduais de gua e esgoto em cinco estados da federao, 2006................... Comparao percentual da disposio de resduos slidos no Brasil em 1989 e 2000 ........................ Nmero de desastres notificados Defesa Civil, por estado, no perodo de 01/01 a 30/06/2009 ......... Interseces entre polticas, sistemas e rgos da estrutura governamental e componentes do saneamento bsico................................................................................................................................. Participao percentual da populao das RMs no total da populao do Brasil, 1970, 1980 e 1991 .. Taxa mdia geomtrica de crescimento anual da populao das RMs(1), dos Polos(2) e do Brasil, 1970/1980 e 1980/1991 .......................................................................................................................... Participao relativa da populao no total do Brasil, incremento e taxas de crescimento da populao das RMs, 1991, 2000 e 2008 ........................................................................................................................ Domiclios particulares permanentes por grandes regies e Brasil, segundo algumas caractersticas, 2008 Porcentagem da populao residindo em domiclios que atendem s condies de qualidade, Brasil 1998, 2003 e 2008 ............................................................................................................................................ Indicadores do saneamento nas Regies Metropolitanas e Brasil, 2008 ............................................... Situao dos domiclios particulares permanentes e moradores quanto ao abastecimento de gua, Brasil e Regies Metropolitanas, 2008 ................................................................................................................ Situao dos domiclios particulares permanentes e moradores quanto ao esgotamento sanitrio, Brasil e Regies Metropolitanas, 2008 ................................................................................................................ Situao dos domiclios particulares permanentes e moradores quanto ao destino do lixo, Brasil e Regies Metropolitanas, 2008 .............................................................................................................................. Nmero de municpios com servios de manejo de guas pluviais superficiais (1) e servios de drenagem urbana subterrneos(2), Brasil e Regies Metropolitanas, 2000 ............................................................. Oportunidades, limitaes e desafios gesto metropolitana no Brasil ................................................ Matriz de arranjos organizacionais da gesto de servios pblicos ....................................................... Encargos fiscais e trabalhistas: Autarquia X Empresas Pblicas ou Estatais ............................. Informaes financeiras das empresas de saneamento pblicas, estatais e privadas (1), 2003-2007 Acesso aos servios de abastecimento de gua na rea rural, 2007 (em %)........................................ Acesso aos servios de esgotamento sanitrio na rea rural, 2007 (em %) .......................................... Acesso aos servios de coleta de lixo na rea rural, 2007 (em %) ........................................................ Dados e informaes relevantes para o SINISA .................................................................................... Indicadores utilizados no SISAGUA ....................................................................................................... Indicadores sanitrios complementares passveis de serem utilizados na vigilncia da qualidade da gua para consumo humano ........................................................................................................................... Unidades de saneamento sujeitas a licenciamento ambiental ............................................................... Doenas Relacionadas ao Saneamento Ambiental Inadequado (DRSAI) ............................................. Categorias de informaes e indicadores propostos pela IBNET .......................................................... Indicadores chave em abastecimento de gua e esgotamento sanitrio agrupados ............................. Indicadores de desempenho para a gesto dos servios pblicos de abastecimento de gua (IRAR, 2005) Indicadores de desempenho para a gesto dos servios pblicos de esgotos sanitrios (IRAR, 2005) Indicadores de desempenho dos servios pblicos de manejo de resduos slidos urbanos (IRAR, 2005)
TABELA 7.11: TABELA 7.12: TABELA 7.13: TABELA 7.14: TABELA 7.15: TABELA 7.16: TABELA 7.17: TABELA 7.18: TABELA 7.19: TABELA 7.20: TABELA 7.21: TABELA 7.22: TABELA 7.23: TABELA 7.24: TABELA 7.25: TABELA 7.26: TABELA 7.27: TABELA 7.28: TABELA 8.1: TABELA 8.2: TABELA 8.3: TABELA 9.1: TABELA 11.1: TABELA 11.2: TABELA 11.3: TABELA 11.4: TABELA 11.5: TABELA 12.1: TABELA 12.2: TABELA 12.3: TABELA 13.1: TABELA 13.2: TABELA 13.3: TABELA 13.4: TABELA 13.5:
Indicadores para avaliao de eficincia, eficcia e efetividade por componente do saneamento bsico Fontes de informao mais relevantes para o cumprimento dos objetivos do SINISA .......................... Proposta de subsistemas de base municipal para o SINISA ................................................................. Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento SNIS .............................................................. Censo Demogrfico CENSO / IBGE.................................................................................................... Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico PNSB / IBGE .................................................................. Cadastramento nico para programas sociais do Governo Federal CADNICO .............................. Sistema de Gerenciamento do Programa Cisternas SIG CISTERNAS .............................................. Sistema de avaliao da Qualidade da gua, Sade e Saneamento SISAGUA ................................ Sistema Nacional de Informao sobre Meio Ambiente SINIMA ........................................................ Sistema Nacional de Informaes em Recursos Hdricos SNIRH / CNARH....................................... Painel de Indicadores do SUS DATASUS ........................................................................................... Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios PNAD / IBGE ............................................................. Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais MUNIC / IBGE ............................................................ Rede Interagencial de Informao para a Sade RIPSA .................................................................... Sistema de Avaliao da Qualidade da gua, Sade e Saneamento -ATLAS DIGITAL DA GUA ...... Atlas Abastecimento Urbano de gua da ANA ...................................................................................... Sistema Nacional de Informaes das Cidades SNIC / Sistema Nacional de Indicadores Urbanos SNIU ................................................................................................................................................................ Livros publicados pelo PROSAB por tema e respectivos anos de lanamento no perodo 1999-2009 . Distribuio dos resumos de trabalhos tcnicos submetidos para apresentao no 25 Congresso da ABES em funo do vnculo do trabalho com alguma instituio, 2009 ................................................ Trabalhos apresentados por assunto e temas em destaque nos Congressos Brasileiros de Engenharia Sanitria e Ambiental (15 ao 25).......................................................................................................... Esfera pblica e participao social em tradies polticas rivais .......................................................... Quadro demonstrativo do nmero de oficinas realizadas pela ReCESA e nmero de participantes ..... Mdia de anos de estudo segundo grupos de idade, 2001 e 2004 ........................................................ Tendncias pedaggicas na prtica escolar Correntes liberais .......................................................... Tendncias pedaggicas na prtica escolar Correntes progressistas ................................................ Itinerrio formativo para a educao profissional ................................................................................... Ensaio de perguntas e respostas associadas cooperao internacional ............................................ Aspectos relacionados ao formato das UTs e forma de organizao das associaes ou cooperativas Repartio de competncias institucionais para projetos de saneamento bsico ................................. Evoluo das polticas sociais, 1980-2009 ............................................................................................. Carga tributria global e diviso federativa, 1960-2005 ......................................................................... Despesas no-financeiras do governo federal, 2001-2005 (valores atualizados pelo deflator do PIB em R$ milhes) .................................................................................................................................................. Competncias concorrentes, 2001-2005 ................................................................................................ Municpios por existncia de Consrcios Intermunicipais, excluda a sade .........................................
APRESENTAO
A Lei n 11.445, de 5/1/2007, regulamentada pelo Decreto n 7.217, de 21/6/2010, estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico no Pas e determina no seu art. 52, a elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico, sob a coordenao do Ministrio das Cidades. A elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico Plansab tem como funo, dentre outras, definir diretrizes nacionais para o saneamento bsico, sendo nele estabelecidos os objetivos e metas nacionais e macrorregionais, em busca da universalizao e do aperfeioamento na gesto dos servios em todo o Pas, e visa se constituir no eixo central da poltica federal para o saneamento bsico. O Plano pretende promover a articulao nacional dos entes federados, sendo instrumento fundamental para a retomada da capacidade orientadora e planejadora do Estado na conduo da poltica pblica de saneamento bsico e, conseqentemente, da definio das metas e estratgias de governo, para um horizonte de 20 anos. O Plansab resultado de um processo planejado em trs etapas: i) a formulao do Pacto pelo Saneamento
Bsico: mais sade, qualidade de vida e cidadania , que marca o incio do processo participativo de elaborao do Plano em 2008; ii) a elaborao, em 2009 e 2010, do presente estudo o Panorama do Saneamento Bsico no Brasil , composto por sete volumes; iii) a Consulta Pblica, que submete a verso preliminar do Plano sociedade, de modo a promover ampla discusso com vistas consolidao de sua forma final para posteriores encaminhamentos e execuo.
Para o desenvolvimento do Panorama do Saneamento Bsico no Brasil, o Ministrio das Cidades selecionou, por meio da Chamada Pblica n 001/2009, a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), a Universidade Federal da Bahia (UFBA) e a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). O estudo, composto por sete volumes, compreende ampla pesquisa, com sistematizao e anlise de informaes, produo conceitual e desenvolvimento de prognsticos, contemplando:
a Anlise situacional das condies do saneamento bsico no Brasil, incluindo a caracterizao do dficit no acesso aos servios, anlise dos programas existentes e avaliao poltico-institucional do setor; a identificao das condies a serem enfrentadas e a formulao de uma Viso estratgica para a poltica pblica de saneamento bsico no Pas para um horizonte de 20 anos; estudo sobre Anlise dos investimentos necessrios para a concretizao das metas propostas; a produo de Cadernos temticos, em nmero de 13, para o aprofundamento conceitual em assuntos de relevante interesse para as definies do Plansab.
O estudo, portanto, constitui elemento chave para o Plansab, o subsidiando em seus principais elementos e o complementando, na compreenso mais pormenorizada de alguns de seus aspectos. Para a elaborao do Panorama do Saneamento Bsico no Brasil, diversas etapas e atividades foram percorridas, com vistas ao levantamento de aspectos essenciais que orientem o contedo do Plansab. O presente documento corresponde ao volume 7 Cadernos temticos, escrito por 13 diferentes autores, e aborda temas de importncia fundamental para a discusso conceitual do processo de planejamento, incluindo os desafios para a efetiva implementao do Plansab no Brasil.
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SUMRIO
APRESENTAO ......................................................................................... 1. Universalidade, integralidade e equidade ..................................................
Jairnilson Silva Paim
1.1 Introduo .................................................................................................................... 1.2 Universalidade, equidade e integralidade: desenvolvimento histrico dessas noes, a partir do sanitarismo e dos sistemas de proteo social ................................................... 1.3 Qualidade de vida e desenvolvimento, como referncias para a formulao de polticas pblicas baseadas na universalidade, equidade e integralidade......................................... 1.4 Universalidade ............................................................................................................... 1.5 Equidade ....................................................................................................................... 1.6 Integralidade ................................................................................................................. 1.7 Plansab como oportunidade histrica de desenvolvimento de polticas pblicas intersetoriais pautadas na universalidade, equidade e integralidade .................................. 1.8 Comentrios finais ......................................................................................................... 1.9 Referncias ...................................................................................................................
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2. Territorializao.......................................................................................
Antnio Carlos Robert Moraes
2.1 Geografia e saneamento bsico ...................................................................................... 2.2 A geografia e as divises do espao terrestre .................................................................. 2.3 Territrio, territorialidade e territorializao ..................................................................... 2.4 Divises do territrio e polticas pblicas no Brasil ........................................................... 2.5 Regio e planejamento no Brasil ..................................................................................... 2.6 A diversidade municipal no territrio brasileiro ................................................................ 2.7 Comentrio final ............................................................................................................ 2.8 Referncias ...................................................................................................................
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3. Intersetorialidade e transversalidade.........................................................
Rose Marie Inojosa
3.1 A lgica disciplinar e sua metamorfose ............................................................................ 3.2 Dilemas do saneamento bsico como tema transversal e ao intersetorial ....................... 3.3 Desenvolvimento humano e o saneamento bsico ........................................................ 3.4 Mudanas climticas e o Plano Nacional de Saneamento Bsico ....................................... 3.5 Possibilidades e desafios para o Plano Nacional de Saneamento Bsico ............................. 3.6 Referncias ................................................................................................................
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4. Questo metropolitana.............................................................................
Rosa Moura e Leandro Franklin Gorsdorf
4.1 Introduo .................................................................................................................... 4.2 A metropolizao no Brasil.............................................................................................. 4.3 A questo metropolitana .............................................................................................. 4.4 A difcil prtica da gesto dos espaos aglomerados .........................................................
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4.5 A gesto do saneamento ................................................................................................ 4.6 Consideraes finais ....................................................................................................... 4.7 Referncias ...................................................................................................................
5. Aspectos econmicos...............................................................................
Joo Batista Peixoto
5.1 Introduo .................................................................................................................... 5.2 Aspectos preliminares .................................................................................................... 5.3 Aspectos gerais da regulao dos servios pblicos .......................................................... 5.4 Regulao econmica dos servios pblicos ..................................................................... 5.5 Estratgia e poltica de financiamento ............................................................................. 5.6 Eficincia na gesto dos servios .................................................................................... 5.7 Estrutura do sistema de cobrana (estrutura tarifria) ...................................................... 5.8 Poltica de subsdios ....................................................................................................... 5.9 Concluso...................................................................................................................... 5.10 Referncias ..................................................................................................................
167
6. Saneamento rural no Brasil......................................................................

Jos Boaventura Teixeira
6.1 Introduo ........................................................................................................... 6.2 Saneamento na Amrica Latina e Caribe ................................................................. 6.3 Saneamento no Brasil: cobertura urbana e rural ...................................................... 6.4 O Brasil rural hoje ................................................................................................ 6.5 O saneamento rural no Brasil perpectivas ..................................................................... 6.6 Concluso...................................................................................................................... 6.7 Referncias ...................................................................................................................
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7. Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico (Sinisa)..............

Heliana Ktia Tavares Campos e Marcos Helano Montenegro
7.1 Introduo .................................................................................................................... 7.2 Avaliao do SNIS como precursor do SINISA .................................................................. 7.3 Avaliao das bases de dados e informaes de potencial interesse para o saneamento bsico ......................................................................................................... 7.4 Experincias estrangeiras relevantes ............................................................................... 7.5 Objetivos do SINISA....................................................................................................... 7.6 Uma proposta de concepo para o SINISA ..................................................................... 7.7 Referncias ................................................................................................................... Anexo I - Tabelas com informaes sobre bases de dados de potencial interesse para o saneamento bsico ................................................................................................ Anexo II - CNARH: campos mnimos de compartilhamento de dados com os usurios .............. Anexo III - Indicadores do sistema de avaliao da qualidade da gua, sade e saneamento ....................................................................................................... Anexo IV - Sinopse do Relatrio da 1 Oficina SINISA ............................................................
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8. Desenvolvimento tecnolgico................................................................... 17
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Ccero Onofre Andrade Neto

Apresentao ...................................................................................................................... 8.1 Introduo .................................................................................................................... 8.2 Situao da pesquisa em saneamento bsico no Brasil ..................................................... 8.3 Desenvolvimento tecnolgico no domnio do saneamento bsico no Brasil ......................... 8.4 Tecnologia disponvel, tendncias e paradigmas .............................................................. 8.5 Perspectivas e expectativas do cenrio futuro .................................................................. 8.6 Consideraes finais ....................................................................................................... 8.7 Referncias ...................................................................................................................
9. Gesto democrtica nos servios de saneamento.......................................

Jos Esteban Castro
9.1 Introduo .................................................................................................................... 9.2 As dimenses conceituais da gesto democrtica ............................................................. 9.3 A gesto democrtica dos servios de saneamento em perspectiva histrica ..................... 9.4 Concluses: os desafios que enfrenta a democratizao substantiva da gesto do saneamento .................................................................................................................. 9.5 Referncias ...................................................................................................................
420
10. Desenvolvimento institucional.................................................................

Berenice Cordeiro
Apresentao ...................................................................................................................... 10.1 Desenvolvimento institucional: abordagens terico-conceituais e possibilidades de apropriao para o campo do saneamento ............................................................... 10.2 Determinantes do novo ordenamento jurdico do setor: desafios e condicionantes para o desenvolvimento institucional do saneamento .............................. 10.3 O Plansab na perspectiva do desenvolvimento institucional: instrumento de aprimoramento da poltica pblica e da gesto dos servios ........................................... 10.4 Propostas de apoio ampliao da capacidade de gesto dos titulares dos servios de saneamento bsico..................................................................................... 10.5 Referncias ..................................................................................................................
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11. Capacitao profissional na rea de saneamento bsico...........................

Ena de Arajo Galvo e Ana Karina de Arajo Galvo
Apresentao ...................................................................................................................... 11.1 Histrico ...................................................................................................................... 11.2 Objetivos ..................................................................................................................... 11.3 Os servios de saneamento bsico e o processo de trabalho ........................................... 11.4 O processo educativo ................................................................................................... 11.5 Relao entre processo de trabalho e processo educativo ............................................... 11.6 Capacitao x correntes pedaggicas ............................................................................ 11.7 Eixos norteadores para a construo de uma nova prtica educativa ............................... 11.8 Consideraes finais ..................................................................................................... 11.9 Referncias ..................................................................................................................
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12. Cooperao pblico-pblico e pblico-comunitria para a gesto dos servios de saneamento bsico...............................................................
Dieter Wartchow
12.1 Introduo e objetivos .................................................................................................. 12.2 Contextualizao da cooperao pblica no saneamento bsico ...................................... 12.3 Conceito de cooperao pblico-pblico e pblico-comunitria ........................................ 12.4 A legislao aplicada cooperao ................................................................................ 12.5 Formas de cooperao ................................................................................................. 12.6 Experincias de cooperao inovadoras ......................................................................... 12.7 Possibilidades de cooperao na esfera do governo federal ............................................ 12.8 Cooperao internacional.............................................................................................. 12.9 Caminhos e desafios para a cooperao ........................................................................ 12.10 Referncias ................................................................................................................
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13. Estado e poltica de saneamento no Brasil...............................................

Celina Souza
13.1 Introduo ................................................................................................................... 13.2 Estado e polticas pblicas ............................................................................................ 13.3 Estado e polticas pblicas no Brasil............................................................................... 13.4 Por que algumas polticas sociais foram consolidadas? ................................................... 13.5 A poltica de saneamento bsico no Brasil ...................................................................... 13.6 Possibilidades e obstculos da poltica de saneamento bsico no Brasil ............................ 13.7 Referncias ..................................................................................................................
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PANORAMA DO SANEAMENTO BSICO NO BRASIL
Caderno temtico n 1
1. Universalidade, integralidade e equidade

Jairnilson Silva Paim
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1.1 INTRODUO
A formulao do Plano Nacional de Saneamento Bsico Plansab pode significar a oportunidade de proposio de um pacto pelo saneamento bsico. No caso do Caderno Temtico 1, objeto do presente texto, tem como perspectivas revisar e discutir noes como universalidade, equidade e integralidade, considerando questes de sade, qualidade de vida e cidadania. Trata-se de um esforo no sentido de recuperar, ainda que superficialmente, a historicidade dessas idias e propostas, contextualizando-as para a sociedade brasileira, especialmente na conjuntura posterior promulgao da Constituio de 1988. Nesse sentido, busca realizar incurses sobre o estado da arte acerca dessa temtica, com base numa reviso da literatura disponvel, sistematizando definies, crticas, conceitualizaes, redefinies e proposies. O seu carter exploratrio por referncia ao tema do saneamento bsico no exclui o reconhecimento de que essas noes tenham sido objeto de reflexo e de trabalho terico no sentido de transform-las em conceitos a partir das contribuies da filosofia, do direito, da economia e das cincias sociais e polticas, entre outras. Na sade, enquanto rea do saber, tais noes tm estado presentes em documentos doutrinrios e tcnicos nos ltimos sessenta anos. A criao da Organizao Mundial da Sade, a implantao de sistemas de sade universais, mesmo em pases capitalistas, a Declarao de Alma Ata, em 1978, e a proposta de Sade para Todos, no ano 2000 (SPT2000), aprovada pela Assemblia Mundial da Sade, podem ter contribudo, no sentido de reconhecer tais noes como princpios e diretrizes (PAIM, 2002). Justamente num contexto internacional em que as desigualdades entre pases, regies, classes, grupos sociais e tnico-raciais mais se avolumam, organismos internacionais multilaterais tm recorrido, tambm, retrica da equidade (PAIM, 2006a; PAIM; VIEIRA DA SILVA, 2006). Esta vem sendo reiterada como uma das principais referncias para a formulao de polticas pblicas, avaliao de reformas setoriais e reorientao de intervenes, embora, em muitos casos, como contraposio universalidade. J a integralidade, entre as trs noes contempladas neste Caderno, parece ser a menos considerada e problematizada na literatura internacional. No Brasil, esses termos vm sendo progressivamente utilizados em documentos tcnicos, normativos e doutrinrios (CONSELHO NACIONAL DE SECRETRIOS DE SADE-CONASS, 2003; KADT; TASCA, 1993; PINHEIRO et al., 2005). A equidade aparece como princpio reiterado, junto integralidade, como diretrizes para a consolidao do Sistema nico de Sade (SUS), aparentemente entendida como sinnimo de igualdade. Entretanto, essa expresso no consta entre os princpios do SUS, seja na Constituio, seja na Lei Orgnica da Sade. Os princpios centrais nesses marcos legais so a igualdade e a universalidade (Sade, direito de todos e dever do Estado). J o atendimento integral, com prioridade para as aes preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais, aparece como diretriz, tanto no art. 196 da Constituio, como na Lei Orgnica da Sade (CONASS, 2003). O acesso universal e igualitrio s aes e servios para a promoo, proteo e recuperao, tal como previsto pela Carta Magna, permitiria alcanar a integralidade. Em vez de entender a sade de forma reducionista apenas como setor responsvel pela assistncia mdica curativa, a Constituio, ao proclamar o direito sade, reconhece que este depende de polticas econmicas e sociais. Este conceito ampliado de sade, expresso na Carta Magna, estimulou o aprofundamento e o alargamento da noo de integralidade, possibilitando um dilogo profcuo com diversos setores: Portanto, no exclui nenhuma das possibilidades de se promover, prevenir, restaurar a sade e reabilitar os indivduos (CAMPOS, 2003, p.577). O saneamento, por exemplo, representa um dos setores com grande interface com
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a sade, seja na concepo restrita, seja na ampliada. A primeira envolve o abastecimento de gua e o esgotamento sanitrio. A segunda inclui, tambm, o lixo urbano, a coleta, tratamento e destino final dos resduos slidos industriais, a drenagem urbana, a proteo de mananciais, o controle de vetores e o controle da qualidade do ar (NAJAR; FISZON, 1989, p.146). Assim, entre as competncias do SUS, estabelecidas pela Constituio (Brasil, 2002), encontra-se a de participar da formulao da poltica e da execuo das aes de saneamento bsico (art. 200, inciso IV). Segundo o art. 21, inciso XX, compete Unio instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos (BRASIL, 2002). Do mesmo modo, saneamento e meio ambiente foram reconhecidos, pela Lei no 8080/90 (art. 13, inciso II), como atividades especiais a cargo de comisses intersetoriais, para a articulao de polticas e programas (CONASS, 2003). No caso da Lei no 11.445/07, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico e para a poltica federal desse setor, alm dos princpios fundamentais e definies, cabe destacar o captulo referente aos objetivos da poltica (art. 49) e ao processo de elaborao de planos (art. 51 e art. 52). Para os efeitos desta Lei considera-se saneamento bsico como o conjunto de servios, infra-estruturas e instalaes operacionais que envolvem:
a) abastecimento de gua potvel: constitudo pelas atividades, infra-estruturas e instalaes necessrias ao abastecimento pblico de gua potvel, desde a captao at as ligaes prediais e respectivos instrumentos de medio; b) esgotamento sanitrio: constitudo pelas atividades, infra-estruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposio final adequados dos esgotos sanitrios, desde as ligaes prediais at o seu lanamento final no meio ambiente; c) limpeza urbana e manejo de resduos slidos: conjunto de atividades, infra-estruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo domstico e do lixo originrio da varrio e limpeza de logradouros e vias pblicas; d) drenagem e manejo das guas pluviais urbanas: conjunto de atividades, infra-estruturas e instalaes operacionais de drenagem urbana de guas pluviais, de transporte, deteno ou reteno para o amortecimento de vazes de cheias, tratamento e disposio final das guas pluviais drenadas nas reas urbanas.
Portanto, o Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab) procura indicar contedos, fundamentos e diretrizes da Poltica Federal de Saneamento Bsico, com nfase em: equidade no acesso; promoo da salubridade ambiental; sustentabilidade; promoo do desenvolvimento institucional; fomento ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico; minimizao dos impactos ambientais. Nessa perspectiva, o presente texto corresponde ao Caderno Temtico 1, cujo objetivo sistematizar reflexes, estudos e pesquisas sobre as noes de universalidade, equidade e integralidade, no sentido de subsidiar a formulao de polticas de saneamento, a partir do Plansab.
1.2 UNIVERSALIDADE, EQUIDADE E INTEGRALIDADE: DESENVOLVIMENTO HISTRICO DESSAS NOES, A PARTIR DO SANITARISMO E DOS SISTEMAS DE PROTEO SOCIAL
Do mesmo modo que no possvel compreender, suficientemente, as noes referentes universalidade, equidade e integralidade, atravs de consultas aos dicionrios, a sua utilizao enquanto princpios e diretrizes de polticas pblicas e enquanto conquistas histricas, no pode ser explicada pela abordagem sistmica. possvel at utilizar o termo "sistema" para contemplar as vrias agncias e agentes envolvidos com o saneamento bsico, por exemplo, recorrendo expresso Sistema Nacional de Saneamento (COSTA, 1998). Mas neste caso estaremos empregando esse termo mais como um enfoque do que como teoria. O enfoque sistmico pode ser considerado um marco conceitual ou um modelo, cujas noes adotadas permitem uma aproximao realidade. uma representao esquemtica de um dado objeto. J uma
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teoria ou marco terico supe a articulao de conceitos produzidos mediante um trabalho terico. Portanto, prtica terica representa a transformao de uma noo em conceito, atravs de uma atividade que emprega meios de trabalho especficos. O enfoque sistmico tem sido til para descrever uma dada realidade e apontar certas relaes entre as partes, alm de mecanismos de comunicao e bloqueio. Entretanto, mostra-se limitado para analisar contradies, conflitos e disputas de poder, alm de no contemplar a dimenso da historicidade dos saberes e prticas (PAIM, 1994). Nessa perspectiva, fazem-se necessrias algumas reflexes sobre aspectos conceituais, relativos natureza e historicidade dessas propostas. Diante das articulaes que se estabelecem entre as polticas sociais e a estrutura das sociedades, nas suas instncias econmica, poltica e ideolgica, cada formao social engendra, historicamente, o seu sistema de proteo social e as intervenes sanitrias (sade, saneamento bsico e meio ambiente, por exemplo), ainda que influenciada pelas relaes internacionais. Para Ianni (1997), em tempos de globalismo essas influncias tendem a crescer, no s pela atuao de organizaes vinculadas s Naes Unidas, como ocorreu no boom do capitalismo depois da segunda Guerra Mundial, possibilitando a expanso do Welfare State, mas, fundamentalmente, pela difuso da ideologia neoliberal e pelo poder das agncias multilaterais vinculadas ao capital financeiro (PAIM; VIEIRA DA SILVA, 2006). Consequentemente, a anlise e a comparao de polticas pblicas e de sistemas universais, integrais e equitativos, seja de sade, seja de saneamento, no podem deixar de considerar a historicidade dos mesmos. Assim, os modos pelos quais as sociedades identificam problemas e necessidades, buscam a explicao e se organizam para enfrent-los variam historicamente e dependem de determinantes estruturais econmicos, polticos e ideolgicos (PAIM, 2002). No caso particular do saneamento bsico, a reflexo e a anlise da incorporao de noes como universalidade, equidade e integralidade, para fundamentar polticas pblicas, demanda, preliminarmente, a identificao de dois vetores para o estudo do seu desenvolvimento histrico: o sanitarismo e os sistemas de proteo social. Portanto, antes de procedermos a uma reviso crtica das noes acima mencionadas, apresentaremos, de modo sumrio, a constituio desses dois vetores. O sanitarismo, embora surgido em sociedades capitalistas, com predomnio do liberalismo econmico e poltico no sc. XIX, defendia a interveno do Estado, particularmente nos problemas que os indivduos e a iniciativa privada no fossem capazes de resolver. Representa um movimento ideolgico que tem como marcos o Relatrio Chadwick, na Inglaterra, e o Relatrio Shattuck, nos EUA. Os reformadores sociais de ento propunham uma legislao sanitria e o saneamento do meio, para o enfrentamento de epidemias e da morbi-mortalidade, constituindo as bases do que se reconhece como Sade Pblica (PAIM, 2006b). Apesar de os livros de Sade Pblica geralmente mencionarem um conjunto de aes sobre o ambiente e sobre coletivos humanos desde a Antiguidade, tais como os banheiros pblicos e esgotamentos sanitrios em Roma (ROSEN, 1994), estas aes no chegam a configurar o iderio de um movimento ideolgico e poltico, at a emergncia do modo de produo capitalista. Na realidade, desde Hipcrates, as condutas preventivas se confundem com as aes coletivas, em defesa da sade e no controle de doenas (ROSEN, 1979, 1994), mas isto no significa a conformao de organizaes, polticas e normas legais que conferissem institucionalidade a tais intervenes. Assim, o campo da Sade Pblica que se vem desenvolvendo, desde a passagem do feudalismo para o capitalismo e, especialmente, a partir da Revoluo Industrial, sofre as influncias de determinantes sociais e passa por recomposies, em funo de novas relaes entre a sociedade e o Estado. Nesse contexto, a sociedade europeia foi atravessada por um conjunto de movimentos ideolgicos e sociais que, aliados ao poltica e produo de conhecimentos, influenciam a conformao da Sade Pblica hegemnica.
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Sob as influncias das ideologias liberais o sanitarismo, nas suas origens, estabelecia intervenes especficas, via Estado, sobre a populao e o meio ambiente, contando com a participao da iniciativa privada. Por exemplo, quando Snow investigou a epidemia de clera em Londres entre 1849 e 1854,a gua contaminada era distribuida por duas empresas privadas: a Lambeth e a Southwark-Vauxhall (MACMAHON et al., 1969). Em contraposio ao liberalismo, emergiu das lutas sociais da Frana e da Alemanha no sc. XIX o movimento da medicina social, que destacava o carter social das doenas e das epidemias, apoiada nos seguintes pressupostos: a sade do povo um objeto de inequvoca responsabilidade social; condies econmicas e sociais devem ser submetidas investigao cientfica; medidas para promover a sade e combater a doena devem ser sociais e mdicas (ROSEN, 1979). Se as doenas eram produzidas socialmente, caberia sociedade organizada responder pela sua preveno e controle, alm da assistncia. E o Estado democrtico representaria, por excelncia, essa ao social organizada. Tratava-se, portanto, de uma ampla interveno estatal, ao ponto de um cientista e militante do porte de Rudolf Virchow considerar que a poltica seria a medicina em larga escala (ROSEN, 1979). No Brasil, o reconhecimento do saber cientfico sobre o saneamento desenvolvido na Europa, a partir de meados da dcada de 1850, quando se verificou a participao da gua na transmisso de doenas, possibilitou a adoo de medidas de saneamento bsico. A epidemia de clera no Rio de Janeiro, capital do Imprio, levou construo de uma rede de esgotos, quando apenas as capitais europias Londres e Paris dispunham de sistemas coletores. Nessa iniciativa, o governo imperial contratava servios para a instalao da rede de esgotamento sanitrio, podendo conceder, empresa contratante, o privilgio de explorao desses servios. Desse modo, estavam lanadas as bases para a explorao capitalista do saneamento bsico no Pas, apesar da defesa da concepo de saneamento como um conjunto de aes de Sade Pblica (NAJAR; FISZON, 1989, p.154). Ainda que a ideologia liberal dominante na poca admitisse a ao supletiva do Estado naquilo que o individuo e a iniciativa privada no fossem capazes de atuar efetivamente, o estmulo de explorar economicamente o servio de saneamento, por empresas, no seria estranho s funes de um Estado capitalista que ento se estruturava. Paralelamente a essas intervenes sanitrias, os pases europeus foram desenvolvendo sistemas de proteo social que sofriam, tambm, as influncias de determinantes econmicos, polticos e ideolgicos de cada sociedade. Assim, nos pases em que prevalecia o liberalismo, instituiu-se um sistema de proteo social, baseado na assistncia, dirigido fundamentalmente aos pobres que, para tanto, precisavam provar a sua situao de carncia e no, necessariamente, a condio de cidados. Este tipo de proteo social, ainda vigente em muitos pases, conhecido como residual, correspondendo a uma cidadania invertida. Nesse caso, no caberia considerar noes como universalidade, equidade e integralidade. No final do sc. XIX teve incio na Alemanha o sistema de proteo social, conhecido como seguro social, no qual trabalhadores, empresrios e o Estado contribuiriam para a proteo dos indivduos em casos de morte, aposentadorias, acidentes e doenas. O acesso a tais benefcios dependeria da contribuio prvia dos usurios, de modo que este tipo de sistema de proteo social denominado de meritocrtico. Admite uma cidadania regulada, sendo que o acesso aos benefcios no universal, nem se baseia na integralidade e na equidade, mas no mrito da contribuio. Enquanto os direitos civis passaram a ser reconhecidos no sc. XVIII e os direitos polticos no sc. XIX, no sc. XX foram se afirmando em vrios pases os direitos sociais. O Relatrio Beveridge, apresentado em 1942 na Inglaterra, representa um marco para as polticas pblicas de carter universal e uma das referncias para a conformao dos Welfare State. A partir de ento, configura-se um terceiro tipo de sistema de proteo social, conhecido como Seguridade Social. Supe a solidariedade da sociedade para a
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sua manuteno, de modo que o seu financiamento tem origem nos impostos coletados de todos. Apresenta um carter institucional e o acesso aos seus benefcios inerente condio de cidadania (GIOVANELLA et al., 2008). Nesse particular, a universalidade e a integralidade passam a ser noes contempladas para a sua caracterizao e, num momento ulterior, ganha espao a noo de equidade. No caso da sade, pases desenvolvidos tm lidado com distintos projetos de reforma, que se movem em diversas direes. No final da dcada de quarenta, destaca-se a criao do National Health Service (NHS) no Reino Unido, considerada a reforma mais ampla de carter universal e natureza estatal num sistema de sade de pas capitalista. Entretanto, desde a crise do capitalismo do incio da dcada de 70, observam-se repercusses no Welfare State (BEHRING, 1998; PAIM, 2002). Houve tentativas de retrocesso contra o NHS, na poca de Margareth Thatcher, quando tentou privatiz-lo e introduziu mecanismos de competio no interior da gesto pblica. A Itlia, cuja Reforma Sanitria arrastava-se desde 1948, quando foi reconhecido o direito sade, teve a sua lei do Sistema Nacional de Sade aprovada trinta anos depois (BERLINGUER et al., 1988). Contudo, pases como Espanha e Portugal, que passavam por processos de redemocratizao, desenvolveram propostas mais progressistas (ALMEIDA, 1995; JUAN, 1995). Na Amrica do Norte, alm da reforma do sistema de sade canadense, surgiu, no primeiro governo Clinton, uma proposta de reorganizao dos servios de sade, para assegurar a ampliao do acesso, mantendo a lgica individualista e de mercado (DUSSAULT, 1995; QUINHES; FLEURY, 2005; UNITED STATES OF AMERICAN-USA, 1993). Na Amrica Latina, na dcada de 90, organismos internacionais, inspirados no Consenso de Washington, promoveram reformas setoriais nos pases, tendo o Chile e a Colmbia como referncias centrais (LABRA, 2002; HERNNDEZ, 2002; ORGANIZACIN PANAMERICANA DE LA SALUD-OPS, 2001; 2002). Apenas Cuba conseguiu manter o seu sistema de sade universal que, junto Costa Rica, apresentava a maior proporo de gasto pblico (GIOVANELLA, 2003). Muitas das mudanas nas polticas sociais dizem respeito ao financiamento e prestao de servios. Inquritos realizados na Austrlia, Canad, Nova Zelndia, Reino Unido e Estados Unidos apontam diferentes problemas no desempenho dos servios. Assim, nos sistemas de sade universais aparecem as questes do financiamento, da administrao e das filas, enquanto nos EUA o problema maior o acesso (DONELAN et al., 1999). Mesmo nos pases com acesso universal e financiamento pblico, aumentam as presses econmicas para novas polticas governamentais que racionalizem os recursos e se observam dificuldades na continuidade da ateno (VAN DER HORST, 1992; WEIL, 1993). A partir do Relatrio da World Health Organization-WHO (2000), que avaliou o desempenho de 191 pases, estabelecendo um ranking entre os mesmos, verificou-se um debate intenso em relao a esta temtica (ALMEIDA et al., 2001; BRAVEMAN et al., 2001; MURRAY; FRENK, 2001; NAVARRO, 2000; NORD, 2002). Grande parte das reaes decorreu do resultado artificial da avaliao, com base em um indicador global do desempenho do pas, que correspondia sntese de outros indicadores referentes a trs dimenses do sistema: a efetividade, a justia no financiamento e a responsividade. Esta palavra corresponde a um anglicismo derivado de responsiveness, uma noo introduzida na literatura tcnico-cientfica, a partir do relatrio da WHO (2000). Diz respeito capacidade do sistema em responder s expectativas da populao (PAIM; VIEIRA DA SILVA, 2006). A comparao feita entre pases com diferentes histrias, contextos, valores e sistemas de sade (NORD, 2002) e a constatao de inconsistncias conceituais, polticas (NAVARRO, 2000) e metodolgicas (ALMEIDA et al., 2001), em relao aos trs componentes utilizados, reforaram a crtica a tal avaliao. Alm disso, nesse debate pouca nfase foi concedida aos determinantes histricos e estruturais que incidiram na configurao dos diferentes sistemas.
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O Brasil construiu, ao longo das ltimas dcadas, seu prprio caminho a Reforma Sanitria Brasileira (RSB) no qual o setor Sade integra a Seguridade Social, juntamente com a Previdncia e a Assistncia Social. Justamente num perodo em que a ordem capitalista internacional e os respectivos Estados pareciam prescindir da legitimao advinda da implantao de sistemas universais e de implementao de polticas sociais, o Brasil tem resistido s presses internacionais, no processo de construo do Sistema nico de Sade (SUS) de carter universal e integral, conforme seu arcabouo legal (PAIM, 2008). Entretanto, a anlise concreta do "SUS que temos" parece indicar uma situao ainda muito distante da imagem de um sistema universal e integral, tendo em conta a segmentao existente entre o sistema pblico (SUS) e o privado (sistema de sade suplementar, ou planos de sade, e o sistema de desembolso direto), bem como a constatao de certa timidez na implantao de polticas intersetoriais. Assim, a implementao de um conjunto de reformas como a tributria, agrria e urbana, bem como a articulao de polticas sociais e ambientais, a exemplo da seguridade social, saneamento bsico e ambiente, ainda enfrentam grandes obstculos e desafios no sc. XXI.
1.3 QUALIDADE DE VIDA E DESENVOLVIMENTO, COMO REFERNCIAS PARA A FORMULAO DE POLTICAS PBLICAS BASEADAS NA UNIVERSALIDADE, EQUIDADE E INTEGRALIDADE
Quando tematizamos o saneamento bsico e discutimos qualidade de vida, sade e cidadania, como posto pelo Plansab, temos que analisar polticas pblicas e sistemas prestadores de bens e servios, capazes de influir sobre o modo de viver dos grupos humanos. Implica compreender as suas diversas dimenses e explicar os determinantes sociais, ambientais e culturais da qualidade de vida e da sade. Como essas questes no dependem exclusivamente de respostas individuais, nem se restringem aos aspectos naturais fsicos, biolgicos e ecolgicos , impe-se uma reflexo preliminar sobre as polticas de Estado e desenvolvimento. No entanto, no caso do saneamento, as polticas tm sido caracterizadas mais como polticas de governos do que como polticas de Estado:
O primeiro Plano Nacional de Saneamento foi elaborado em 1953 (trata-se do Primeiro Plano Nacional de Financiamento para Abastecimento de gua), lanando a proposta de um arcabouo institucional que desse respaldo financeiro aos municpios, sem ser implantado (...). Somente na dcada de 60, com a passagem da competncia da formulao poltica e financeira do saneamento bsico para o BNH (Banco Nacional de Habitao), foram criadas condies para a implementao do Plano Nacional de 1 Saneamento, em 1971 (NAJAR; FISZON, 1989, p.146) .
Contudo, essas polticas, ainda que tenham origem em governos, podem ser capazes de ultrapass-los, adquirindo certa permanncia, institucionalidade e sustentabilidade. Este pode ser o caso do Plano Nacional de Saneamento Bsico Plansab, sobretudo quando se considera que, entre as diretrizes da Poltica Federal de Saneamento Bsico, encontra-se a melhoria da qualidade de vida e das condies ambientais e de sade pblica (art. 48, inciso V da Lei no 11.445/07). Uma interveno constituda pelo conjunto dos meios (fsicos, humanos, financeiros, simblicos) organizados em um contexto especfico, em um dado momento, para produzir bens ou servios, com o objetivo de modificar uma situao problemtica (CONTANDRIOPOULOS et al., 1997, p.31). No caso do saneamento bsico, as aes propostas nos mbitos do abastecimento pblico de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e drenagem e manejo de guas pluviais, ao requererem transversalidade em relao a outras polticas pblicas correlatas, envolvem uma interveno complexa, a requerer um marco conceitual de referncia capaz de facilitar o dilogo e a pactuao com outras polticas
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Para uma reviso histrica sobre o tema do saneamento desde o Brasil Colnia ao final do sc. XX ver Cynamon et al. (1992).
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pblicas e setores governamentais. Interessa nessa discusso certo entendimento sobre sistemas universais e integrais, alm da avaliao das intervenes voltadas para a resoluo de problemas e para o atendimento de necessidades no redutveis a problemas, como o caso do ideal correspondente qualidade de vida. Usualmente, as intervenes sanitrias realizadas pelas polticas pblicas tm como propsito resolver problemas como doenas, riscos, carncias, etc. Entretanto, tais problemas representam uma leitura reducionista e negativa de necessidades humanas. Se estas forem pensadas para alm de problemas, danos ou riscos, elas podem contemplar projetos ou ideais de modos de vida. Presentemente, quando so formuladas polticas pblicas voltadas para a qualidade de vida, por exemplo, trata-se de um ideal que no se confunde com problema. Direitos sociais ou projetos de felicidade podem ser objetos de polticas pblicas, numa dimenso positiva e no negativa, como o caso das doenas, carncias e riscos. Esta noo de qualidade de vida, propositadamente colocada em aspas neste pargrafo, precisa ser definida no mbito dos Cadernos Temticos, ainda que no necessariamente neste texto. Tratando-se de uma iniciativa que tem como preocupao bsica sistematizar a produo de conhecimentos para a formulao de polticas, caberia um trabalho terico para transformar essa noo em conceito (prtica terica). O rigor conceitual exigido para tal esforo poderia evitar tratar tal questo na perspectiva do senso comum, alis como tem sido muitas vezes verificado no discurso mdico, na mdia e na publicidade. Mesmo reconhecendo a inteno de buscar certa convergncia para uma dada poltica, qualidade de vida pode ser um mote ou mesmo uma imagem-objetivo, mas no uma soluo para a questo tericoconceitual. A polissemia que contamina esta noo pode produzir, sem o trabalho terico mencionado, mais confuso do que consenso. Do mesmo modo, no havendo um acordo quanto a sua conotao, nem onde se pretende chegar, as estratgias e atividades propostas podem ser inconsistentes e/ou antagnicas. Finalmente, mais difcil ainda seria identificar os indicadores para o monitoramento e a avaliao. s vezes se confunde qualidade de vida com outros conceitos e noes correlatos, tais como: condies de vida, estilo de vida, modo de vida, padro de vida, etc. (MINAYO et al., 2000). Como algumas dessas expresses podem representar variveis utilizadas em modelos explicativos (PAIM, 1994; POSSAS, 1989) do prprio fenmeno que se quer enfatizar com o termo qualidade de vida, tornam-se necessrias as respectivas definies, especialmente no estabelecimento de prioridades. Esse processo de definio de prioridades, por sua vez, no se reduz a uma questo tcnica ou cientfica. Trata-se de uma definio poltica e, como tal, requer regras e prticas democrticas pautadas em valores ticos e escolhas que implicam argumentos e discusses na esfera pblica. No caso do desenvolvimento, faz-se necessrio discuti-lo para alm de programas de acelerao do crescimento. O desenvolvimento no se resume ao crescimento econmico ou acumulao capitalista. Vincula-se a um projeto de nao e, portanto, deve ser integral e sustentvel, contemplando as dimenses econmicas, polticas, sociais, culturais e ambientais. Conseqentemente, no momento do ciclo das polticas pblicas em que se privilegia a formulao cabe indagar: qual desenvolvimento? para que? para quem? como dirigir o crescimento econmico, garantindo a incluso social e uma melhor distribuio da riqueza? como adotar um modelo de desenvolvimento que no deteriore o meio ambiente, nem sacrifique as geraes futuras dos seres vivos, especialmente os humanos? Considerar a qualidade de vida na formulao de polticas pblicas representa uma oportunidade de discutir sobre os modos de viver na nossa sociedade e o papel do Estado nesse contexto, e tambm de perguntar sobre condies de vida e estilos de vida a que esto sujeitos os segmentos sociais, alm das
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questes biolgicas, ecolgicas e assistenciais. E se pensamos na qualidade de vida, as instituies que atuam nas reas afins no podem ficar insuladas. Nesse particular, adquirem grande relevncia as polticas pblicas saudveis que tomam a qualidade de vida, a partir de uma definio mais precisa, como referente central para a formulao de polticas econmicas e sociais (PAIM, 2003). Caberia rever um conjunto de polticas econmicas e sociais no sentido de atender necessidades, prevenir riscos sade e de promover a qualidade de vida das pessoas e das comunidades. No caso do saneamento bsico, desde a criao do Plano Nacional de Saneamento PLANASA, foi dada nfase na auto-sustentao financeira cujos investimentos privilegiaram reas com maior poder aquisitivo, em detrimento das demais, a fim de obter melhores condies de retorno das aplicaes efetuadas. Face escassez crnica de recursos para o saneamento bsico, o clientelismo poltico representava outro vetor para a escolha das reas de atuao da Fundao SESP, responsvel pelas intervenes numa poltica de municipalizao (NAJAR; FISZON, 1989). Ainda que existissem recursos para investimento em reas centrais de cidades inseridas no polo dinmico da economia, os autores citados destacavam certa carncia em outros municpios. Embora a atuao da FSESP nos municpios no possa ser confundida com municipalizao, o uso de aspas para tal expresso no pargrafo anterior pretendeu indicar que no se tratava de uma municipalizao verdadeira:
Em fins de dos anos 60 os servios de saneamento no Brasil eram bastante deficientes e alguns poucos centros urbanos respondiam pela quase totalidade dos sistemas existentes. A concentrao dos servios era to elevada, que estima-se em 40% da populao urbana brasileira que tinha acesso ao abastecimento de gua adequado em 1967 (NAJAR; FISZON, 1989, p.146).
Mesmo com a maior quantidade de recursos alocada, tendo como fonte o FGTS h quatro dcadas atrs, o saneamento bsico ficou atrelado aos interesses do desenvolvimento de infraestrutura, ficando em segundo plano adequar a sua expanso, no sentido de promover melhorias sanitrias ou proteo ambiental (NAJAR; FISZON, 1989, p.146). Alm disso, a multiplicidade de rgos pblicos federais, estaduais e municipais, bem como organizaes e empresas privadas, dificultava um direcionamento da poltica. Antes da Constituio de 1988, s em relao gesto da gua, havia 13 ministrios envolvidos (NAJAR; FISZON, 1989). Portanto, para o equacionamento dessa descoordenao, seria necessria uma articulao interinstitucional e intersetorial, com uma gesto mais compartilhada entre ministrios, secretarias, rgos dos governos e organizaes no governamentais (ONGs), no sentido de melhor atingir as suas finalidades. Nesse contexto, a intersetorialidade representa uma diretriz estratgica. Significa, em palavras simples, trabalhar juntos para alcanar resultados melhores. Em linguagem tcnica, quer dizer combinao de recursos para obter eficincia, eficcia e efetividade. Portanto, cumpre aproveitar a oportunidade de a sociedade expressar qual desenvolvimento deve ser compatvel com a melhoria da qualidade de vida e, assim, contribuir para formulao de polticas pblicas saudveis, com carter intersetorial e voltadas para a sua promoo da sade. o caso, por exemplo, da Lei no 8080/90 quando reconhece, no art. 3o que, A sade tem como fatores determinantes e condicionantes, entre outros, a alimentao, a moradia, o saneamento bsico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educao, o transporte, o lazer e o acesso a bens e servios essenciais (CONASS, 2003). No mbito do saneamento, o Projeto de Lei Complementar no 199, desde 1993, propunha uma Poltica Nacional de Saneamento e um Fundo Nacional de Saneamento - Fusan, ampliando o conceito de saneamento e introduzindo as idias de saneamento ambiental e de salubridade ambiental, alm de apontar para uma possvel articulao entre os setores de desenvolvimento urbano e sade (COSTA, 1998).
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Entretanto, o veto do Executivo ao PLC 199, inviabilizou a experimentao, na dcada passada, de uma poltica intersetorial. Novas perspectivas, porm, surgem com a Lei no 11.445, sancionada em 5 de janeiro de 2007, contemplando os seguintes elementos:
a) abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo dos resduos slidos, realizados de formas adequadas sade pblica e proteo do meio ambiente; b) disponibilidade, em todas as reas urbanas, de servios de drenagem e de manejo das guas pluviais, adequados sade pblica e segurana da vida e do patrimnio pblico e privado; c) adoo de mtodos, tcnicas e processos que considerem as peculiaridades locais e regionais; d) articulao com as polticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate pobreza e de sua erradicao, de proteo ambiental, de promoo da sade e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento bsico seja fator determinante.
Com efeito, o saneamento bsico, o meio ambiente e o acesso a bens e servios essenciais podem ser considerados determinantes e condicionantes da qualidade de vida e da sade, isto , determinantes sociais. Essas proposies, ainda que tenham sido desenvolvidas, originalmente, no mbito das polticas sociais e do setor sade, em particular, apresentam grande potencialidade no dilogo com setores afins. Assim, a perspectiva do presente texto , tambm, contribuir para esse dilogo intersetorial, examinando as possibilidades e limites da sua utilizao no Plano Nacional de Saneamento Bsico Plansab. H quase quarenta anos vm sendo realizados no Brasil estudos epidemiolgicos, apontando as desigualdades na distribuio espacial de mortes e doenas, bem como suas relaes com as condies de vida, especialmente o saneamento, a educao e a renda. Portanto, muito antes de o tema ser objeto de comisses, redes e grupos de pesquisas internacionais, j se produziam no pas conhecimentos capazes de fundamentar a reorientao de polticas pblicas, econmicas e sociais. Nesse sentido, a concretizao dos princpios e diretrizes da universalidade, equidade e integralidade representam grandes desafios postos para o Estado, diante de uma sociedade to inqua como a brasileira.
1.4 UNIVERSALIDADE
A ideia de universalidade tributria de certa noo de igualdade, quando se defende o acesso de todos aos bens e servios produzidos na sociedade. Est presente no lema da Revoluo Francesa (Liberdade, Igualdade e Fraternidade) e nas promessas dos socialistas utpicos. Ainda que os tericos marxistas questionassem a igualdade formal, estabelecida na superestrutura jurdico-poltica de diversos pases aps a revoluo burguesa, as possibilidades de a luta poltica dos sujeitos defenderem a igualdade real propiciaram certos ganhos para as classes subalternas, atravs de reformas (GRUPPI, 1980). Como se observou no tpico 1.2 deste Caderno, sistemas de proteo social de carter universal ou polticas pblicas universais, a exemplo de sade e educao, desenvolvem-se nas sociedades capitalistas, a partir da emergncia do chamado Estado de Bem-Estar Social, especialmente nos anos cinquenta e sessenta do sc. XX. Antes disso, experincias desse tipo s haviam ocorrido nos pases socialistas. Assim, o tipo de sistema de proteo social, conhecido como Seguridade Social, difunde-se especialmente at a dcada de setenta, quando a crise do petrleo e a ampliao dos gastos sociais serviram de justificativas para a conteno da interveno do Estado na economia e nas polticas sociais.
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Nessa mesma poca organizaes vinculadas ao sistema das Naes Unidas promoveram a Conferncia Internacional de Cuidados Bsicos de Sade, realizada em Alma-Ata na Unio Sovitica, divulgando uma famosa Declarao que defendia o direito sade e a ateno primria com o lema Sade para Todos no ano 2000. Esta incorporao do princpio da universalidade foi ratificada, em 1979, pela Assemblia Mundial da Sade, oportunidade em que os pases membros se comprometeram com as estratgias da SPT-2000 (PAIM, 2002). No Brasil, embora no tenha implantado o Welfare State, disps, desde a era Vargas, de um seguro social para trabalhadores urbanos, atravs dos Institutos de Aposentadoria e Penses, por categorias profissionais (IAPC, IAPI, IAPB, IPASE, IAPM, IAPETEC, etc.). Em 1966, esses institutos, com exceo do IPASE, foram unificados no Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS) e, aps a criao do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social e a incluso de trabalhadores rurais na dcada de setenta, foi institudo o Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social (SINPAS), com um destaque para o INPS, exclusivamente voltado para os benefcios, e o INAMPS, responsvel pela assistncia mdica previdenciria (PAIM, 2003a). Possivelmente influenciado pela Declarao de Alma-Ata e pela SPT-2000, o Brasil implantou programas de extenso de cobertura de servios de sade (PECs), como os programas de assistncia integral sade da mulher e da criana (PAISM e PAISC). Entre os PECs implantados no Brasil, destaca-se o Programa de Interiorizao das Aes de Sade Saneamento do Nordeste (PIASS), a partir de 1976. Na dcada de oitenta, essas iniciativas se ampliaram, atravs da estratgia das Aes Integradas de Sade (AIS) e dos Sistemas Unificados e Descentralizados de Sade (SUDS), que incorporaram segmentos da populao excludos dos servios de sade, tendo em conta os princpios da universalidade e integralidade (PAIM, 2003a, 2008). Em vez de um Estado de Bem-Estar Social, o Brasil teve, como contrapartida, um Estado desenvolvimentista, que permitiu a ampliao de benefcios e servios, atravs da Previdncia Social (FIORI, 1995). Este sistema de proteo social aproximava-se ao tipo correspondente ao seguro social. No entanto, com a proposta de criao do Sistema nico de Sade (SUS), em 1979, pelo movimento de democratizao da sade, durante o 1o Simpsio de Poltica Nacional de Sade, promovido pela Comisso de Sade da Cmara dos Deputados, e com a realizao da 8 Conferncia Nacional de Sade (8 CNS), em 1986, a universalidade tornou-se um princpio com ampla aceitao da sociedade. No documento intitulado Pelo Direito Universal Sade, apresentado pela Associao Brasileira de PsGraduao em Sade Coletiva, foram revisadas questes terico-polticas e recuperados princpios e diretrizes do movimento pela democratizao da sade. Propunha que a sade deveria ser vista como "fruto de um conjunto de condies de vida que vai alm do setor dito de sade" (ASSOCIAO BRASILEIRA DE PS-GRADUAO EM SADE COLETIVA-ABRASCO, 1985, p.8), questionando a concepo de desenvolvimento, que desligou a dimenso econmica da social. Defendeu a participao popular na poltica da sade, bem como o controle da sociedade sobre o aparelho estatal e no ignorava a profunda crise da economia mundial a partir da segunda metade da dcada de setenta, identificando a seguinte conseqncia:
Ressurgimento de teorias e polticas de cunho neo-liberal, que lutam pela derrocada das polticas estatais identificadas com o Estado de Bem-Estar Social, j que vem nestas medidas um fator de aumento da crise fiscal do Estado (ABRASCO, 1985, p.14).
Reconhecia a sade como funo pblica, advogando que a mesma fosse uma concesso do Estado, embora j visualizasse movimentos contrrios a tal proposio naquela conjuntura:
[...] A ampliao das companhias seguradoras privadas, tanto multinacionais como subsidirias do capital financeiro de grandes bancos, configura a emergncia de um
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poderoso aliado de projetos contrrios reorientao mais radical da poltica de sade do Estado, no sentido da universalizao, equidade e democratizao (ABRASCO, 1985, p.33).
Contudo, somente com a Constituio de 1988 foi possvel incorporar os direitos sociais ligados condio de cidadania, absorvendo o modelo da Seguridade Social, composta por trs elementos: sade, previdncia e assistncia social. Nesse contexto foi incorporado o princpio da universalidade, para um conjunto de polticas pblicas, a exemplo da sade, quando foi reconhecida como direito de todos e dever do Estado (BRASIL, 2002). Antes de a Constituio completar dois anos de existncia, o Governo Federal criou o Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), cuja prpria denominao sinalizava para a subverso da concepo de Seguridade Social. As reformas da previdncia subseqentes contriburam para implodir a Seguridade Social criada pela Carta Magna2. Entretanto, s depois de indicar a relevncia das polticas econmicas e sociais para a garantia do direito sade que a Constituio Cidad fez referncia ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para a promoo, proteo e recuperao. Portanto, as polticas econmicas e sociais precedem os servios de sade, no sentido da reduo dos riscos e da promoo da sade (PAIM, 2008). No caso do saneamento bsico, tal prioridade no se fez presente tendo em conta o curso das polticas implementadas.
Em resumo, a poltica pblica de saneamento assumiu os itens usuais da orientao normativa para o mercado na rea social dos anos 90, como a privatizao, a descentralizao e a flexibilizao do modelo de gesto, alm de focar a representao da universalidade, como princpio geral, vinculando-a a noo de oferta essencial, entendida como aquela indispensvel vida e manuteno da salubridade. Essa oferta essencial seria a esfera da ao pblica, dentro da preocupao de preservar a dimenso de poltica social do saneamento (COSTA, 1998, p.84).
No que tange ao saneamento, apesar de certa evoluo positiva, ainda estamos muito distantes da realizao do princpio da universalidade. Desse modo, a Lei no 11.445/07 apresenta, em primeiro lugar, como princpio fundamental dos servios pblicos de saneamento bsico, a universalizao do acesso. E o que significa acesso universal? Significa a possibilidade de todos os brasileiros poderem alcanar uma ao ou servio de que necessite, sem qualquer barreira de acessibilidade, seja legal, econmica, fsica ou cultural. Quer dizer, acesso igual para todos, sem qualquer discriminao ou preconceito. Acesso universal, e igualitrio repetindo, para todos - ricos e pobres, homens e mulheres, velhos e crianas, nordestinos e sulistas, negros e brancos, independentemente de etnia ou opo sexual. Contudo, para os efeitos da citada lei, considera-se a universalizao como a ampliao progressiva do acesso de todos os domiclios ocupados ao saneamento bsico (art. 3o Inciso III). Recentemente, o relatrio da Comisso Nacional dos Determinantes Sociais da Sade3 apresentou dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), indicando melhoria nos ndices de cobertura dos
Embora a anlise apresentada se fundamente em estudos produzidos nos campos da sade e da seguridade social, poderia contemplar outras polticas correlatas, mas escaparia da rea de competncia do autor. Ainda assim, no caso do saneamento, no se constata um grande destaque na Constituio de 1988, ao ponto de o termo nem aparecer no ndice Alfabtico-Remissivo da Constituio Federal. Ver Brasil (2002), especialmente as pginas 1042 e 1043.
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Esta Comisso foi criada mediante Decreto do Presidente da Repblica, em 13 de maro de 2006, e instituda no mbito do Ministrio da Sade. Era composta por 16 personalidades, vinculadas a universidades, sociedade civil, ONGs, igreja, arte e movimentos culturais. E para promover a articulao entre as reas de governo, bem como apoiar a Comisso, o mesmo decreto presidencial criou um Grupo de Trabalho com representantes de 19 ministrios e instituies: Casa Civil da Presidncia da Repblica, Ministrio da Sade, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Ministrio da Fazenda, Ministrio do Desenvolvimento e Combate Fome, Mnistrio da Educao, Ministrio da Cincia e Tecnologia, Ministrio da Cultura, Ministrio do Esporte, Ministrio das Cidades, Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio do Trabalho e Emprego, Ministrio da Previdncia Social, Ministrio do. Desenvolvimento Agrrio, Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial da Presidncia da
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servios de gua e esgoto no perodo de 1999 a 2004 (o percentual de domiclios atendidos por rede geral de abastecimento de gua aumentou de 80% para 83% e os servidos por esgotamento sanitrio adequado cresceu de 65% para 70%), apesar da manuteno de desigualdades regionais e entre municpios. Ainda assim, so mencionados trabalhos registrando que 53% da populao brasileira no teria acesso a um saneamento adequado, de modo que a universalizao s se daria em 115 anos, se mantido o ritmo da atual poltica de saneamento bsico (COMISSO NACIONAL DE DETERMINANTES SOCIAIS DE SADE-CNDSS, 2008). Da a relevncia da aprovao da Lei acima referida e dos esforos recentes para a formulao da Poltica Federal de Saneamento Bsico e, especialmente, para a elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab). Sendo a universalidade atingida nas prximas dcadas, o abastecimento de gua deveria ser distribudo igualmente para todos - famlias, indstria e o agro-negcio? Mesmo sendo assegurado o acesso a todos, o financiamento e o pagamento deveriam ser iguais? E sendo garantida a gua e esgoto sanitrio para todos os domiclios, o financiamento deveria ser pblico e os servios gratuitos? Ou parte da populao pagaria por esses bens e servios coletivos, reservando a gratuidade apenas para os que no pudessem faz-lo? Como contemplar a integralidade dos componentes do saneamento bsico abastecimento pblico de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e drenagem de guas pluviais? As perguntas acima sugerem que no basta uma aceitao do princpio geral da universalidade, tal como posto no inciso I do art. 2o da Lei no 11.445/07. Consequentemente haveria a necessidade de aprofundar, nos prximos tpicos, a reflexo e a discusso das noes de equidade e integralidade.
1.5 EQUIDADE
Do ponto de vista semntico e etimolgico, a palavra equidade est prxima da igualdade e ambas podem ser admitidas como sinnimos. So consideradas contraponto para as desigualdades, sejam as scioeconmicas, sejam as de sade (PINHEIRO et al., 2005). Assim, organismos internacionais admitem que equidade implica:
a) en condiciones de salud, disminuir las diferencias evitables e injustas al mnimo posible; b) en servicios de salud, recibir atencin en funcin de la necesidad (equidad de acceso y uso) y contribuir en funcin de la capacidad de pago (equidad financiera) (OPS, 1997, p.16).
Esta concepo inspira-se em um texto muito divulgado pelo Escritrio Regional da OMS na Europa, no qual a equidade supe superar diferenas evitveis, desnecessrias e consideradas injustas (WHITEHEAD, 1990). Embora reconhecendo que as desigualdades inaceitveis e injustas mereceriam correes, esse entendimento, muito presente em documentos de organismos internacionais, legitima o pagamento de servios pelos que podem faz-lo, restringindo a atuao dos servios pblicos e gratuitos exclusivamente para os pobres, poltica conhecida como focalizao. Representam a justificativa ideolgica para os chamados Pro-Poor-Programs, que valorizam e expressam polticas focalizadas (SOARES, 1999). Se o conceito de equidade no bem estabelecido, persistindo a polissemia e a confuso conceitual (VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009), tornam-se difceis a construo de consensos e a operacionalizao de polticas e programas. Mas, diante da persistncia e agravamento das desigualdades sociais, a noo de equidade cada vez mais tem sido adotada, sem ao menos apresentar uma definio ou elaborar um trabalho terico.
Repblica, Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, Conselho Nacional de Secretrios de Sade (CONASS), Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade (CONASEMS) e Conselho Nacional de Sade.
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Assim, muitos estudos tm procurado evidenciar as desigualdades no perfil epidemiolgico de grupos sociais, atravs de indicadores compostos por variveis scio-econmicas. Na reviso efetuada por Almeida Filho (1999) foi possvel identificar 288 referncias bibliogrficas, at abril de 1999, enquanto Wing & Richardson (s/d) selecionaram e analisaram mais de 30 artigos publicados, na dcada de noventa, nos Estados Unidos, Canad e Europa Ocidental. Na Holanda, o Documentation Centre Socio-Economic Inequalities in Health (SEIH) cataloga toda a produo indexada sobre o tema das inequidades em sade, tendo identificado, s para o ano de 1998, 91 referncias. Esta produo tem crescido, ao ponto de sustentar centros de estudos, como a International Society for Equity in Health (ISEqH), e tambm revistas cientficas dirigidas para a questo das desigualdades. No entanto, preciso distinguir as desigualdades nas condies e na qualidade de vida, de um lado, e as desigualdades no acesso e consumo de bens e servios, de outro (PAIM, 2006a). No caso do saneamento bsico, caberia separar, analiticamente, a qualidade de vida de uma populao em um dado territrio, de um lado, e o acesso ao abastecimento pblico de gua de qualidade, ao esgotamento sanitrio, ao manejo e destinao adequada dos resduos slidos e drenagem e ao manejo de guas pluviais, bem como proteo do meio ambiente, de outro. Nesses estudos, o que mais importa no demonstrar relaes causais entre desigualdades sociais, saneamento bsico e sade. Para a formulao de polticas pblicas intersetoriais, seria fundamental analisar certas estratificaes do espao urbano, de acordo com as condies de vida, validadas por indicadores de sade. Ao possibilitarem intervenes sobre as condies de vida e sade dos grupos sociais, estariam contemplando a equidade. Na medida em que puderem discriminar grupos da populao, relativamente homogneos, tais estudos estariam oferecendo possibilidades tcnicas de monitoramento da deteriorao da vida ou da melhoria das condies de sade (BREILH et al., 1990). Ainda assim, alguns autores tm registrado que o termo equidade no aparece como descritor na base de dados MEDLINE, embora seja encontrado na do LILACS. Nesse caso, refere-se cobertura, distribuio e uso de recursos, acesso e estado de sade (PINHEIRO et al., 2005, p.451). Portanto, muitos textos tcnicos e doutrinrios, bem como artigos cientficos e trabalhos tericos que tratam da equidade, no tm como preocupao a preciso conceitual:
Na maioria dos estudos empricos, no se observa maior preocupao dos autores em definir termos e estabelecer conceitos. As noes de equidade e igualdade, por um lado, e seus contrrios, desigualdade, diferena e iniquidade, so tratados como sinnimos (VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009, p.5217).
Contudo, possvel identificar dois enfoques subjacentes que tentam distingui-la da noo de igualdade: o econmico e o da justia. No enfoque econmico busca-se uma distribuio mais eficiente dos recursos, recorrendo a anlise econmica, a modelos matemticos e estudos economtricos, s vezes realizando incurses reflexivas quanto justia distributiva (SEN, 2002). Assim, nas polticas patrocinadas por organismos internacionais, esse enfoque apresenta-se sob uma postura aparente de Robin Hood, concentrando recursos nos mais necessitados (Pro-Poor Programs), sejam regies, estados, municpios, distritos, bairros, grupos ou pessoas. Defende, desse modo, polticas de focalizao, em contraposio s polticas universais. J no enfoque centrado na ideia de justia, recorre-se filosofia, desde Aristteles e Plato at Hobbes, Rousseau, Kant, Hume, Marx, Engels, Bobbio, Rawls e Heller, entre outros (ALMEIDA FILHO, 2009; CAMPOS, 2006; RIBEIRO, 2005; SIQUEIRA-BATISTA; SCHRAMM, 2005; VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009). Em reviso recente da literatura, possvel distinguir a equidade horizontal e a equidade vertical. A primeira diz
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respeito ao igual tratamento para iguais e a segunda supe tratamento desigual para desiguais (VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009). Portanto, embora a igualdade seja um valor considerado importante haveria situaes em que ocorrem grandes desigualdades, como no acesso aos servios de sade, ou mesmo no saneamento bsico e correlatos. Nesses casos, atender igualmente os desiguais poderia resultar na manuteno das desigualdades, impedindo atingir a igualdade. Com vistas, sobretudo, distribuio de recursos, a noo de equidade se impe. Admite, em tese, a possibilidade de atender desigualmente os que so desiguais (equidade vertical), priorizando aqueles que mais necessitam para poder alcanar a igualdade. No obstante as imprecises terminolgicas e ambigidades conceituais, alguns esforos tm sido empreendidos, no sentido de buscar certa fundamentao terica, para sustentar esta noo. Embora no presente texto no caiba uma reviso detalhada deste enfoque, muito menos a realizao de um trabalho terico, para transformar a noo de equidade rigorosamente em conceito, as referncias citadas representam indicaes para o aprofundamento do estudo, bem como possibilidades de avanar na reflexo e na discusso. Na realidade, a questo posta por muitos desses estudos vai ao sentido de demonstrar que a igualdade pode no ser justa. Portanto, faz-se necessrio explicitar um marco conceitual que permita analisar e interpretar a questo da equidade. Ao se debruarem sobre tais princpios e diretrizes, distintas disciplinas passam a devotar certa ateno para a essa questo, indagando, por exemplo, em nome de que padro de justia social as distintas racionalidades de distribuio de recursos utilizadas pelas polticas setoriais ou pelos nveis de governo so formuladas? (COHN, 2005, p. 287). No estudo de reviso de Vieira da Silva e Almeida Filho (2009), os autores reconhecem o trabalho de Whitehead (1990), publicado posteriormente pela Organizao Pan-Americana da Sade e pelo conceituado peridico International Journal of Health Services, como referncia bsica para a noo de equidade em sade. Sublinham o fato de que, apesar da autora considerar iniquidades (inequities) como diferenas injustas, alm de evitveis, no desenvolve teoricamente a ideia de justia. Este trabalho desenvolvido posteriormente por outros autores, baseando-se na obra da Amartya Sen, prmio Nobel de Economia, e na teoria de Justia de Rawls (ALMEIDA FILHO, 2009), apesar de certas restries feitas em funo dos problemas operacionais diante de julgamentos de valor (ALMEIDA FILHO, 2009; VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009). Almeida Filho (1999), ao analisar a produo cientfica sobre desigualdades em sade, segundo condies de vida na Amrica Latina e Caribe, fundamenta-se parcialmente no marco conceitual adotado pela OPAS, complementando-o a partir da distino entre inequidade e iniquidade:
Inequidade: anglicismo por referncia a inequity, implica diferenas ou variaes sistemticas, desnecessrias e evitveis no seio de populaes ou agregados humanos (...). Iniquidade: refere-se a inequidades, no s evitveis, mas tambm inquas (desleais, vergonhosas e injustas) resultantes de injustia social, perante diversidades, desigualdades e diferenas (ALMEIDA FILHO, 1999).
Partindo de um enfoque histrico-estrutural, outro autor latino-americano desenvolve as seguintes definies:

La diversidad (...) es una caracterstica consustancial de la vida humana y nos ayuda a explicar el modo de devenir o la gnesis de la variacin de caractersticas. Se concreta en procesos como los de diferenciacin de gnero, tnicos y culturales. Los distintos gneros, etnias y grupos de edad que hacen parte de la diversidad surgen de diferencias biolgicas, como el sexo, la raza y la edad biolgica, alrededor de las cuales se dan construcciones culturales y de poder (...).
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La inequidad no se refiere a la injusticia en el reparto y acceso, sino al proceso intrnseco que la genera. La inequidad alude al carcter y modo de devenir de una sociedad que determina el reparto y acceso desiguales (desigualdad social) que es su consecuencia (...). La categora desigualdad es la expresin observable de una inequidad social. La inequidad es una categora analtica que da cuenta de la esencia del problema, mientras que la desigualdad es una evidencia emprica que se hace ostensible en los agregados estadsticos, para cuya adecuada comprensin es necesario desentraar la inequidad que la produce (...). Por ltimo, lo que nosotros llamaremos diferencia es un producto combinado de la diversidad y la inequidad, y se expresa en el dominio de la vida individual y biolgica. Para el caso del estudio comparativo de la vida y la salud entre los gneros, es importante comprender que las diferencias observables que llegan a registrarse son producto de la combinacin de una distinta configuracin del genotipo y fenotipo que se desarrolla en las personas y sus cuerpos, as como de las formas de deterioro experimentadas (BREILH, 1998).
Enquanto a desigualdade expressaria evidncias no plano fenomnico, a iniquidade representaria uma categoria analtica no plano da essncia, ou seja, das estruturas. Dessa forma, o referido autor sugere uma oposio bsica entre um contexto solidrio, em que estaria presente a diversidade, expressando-se em igualdade e diferenas, e um contexto concentrador, no qual a iniquidade dominante e que se revela em desigualdades e diferenas, resultantes de deteriorao desigual. Esta abordagem marxista foi considerada na discusso e interpretao dos resultados de pesquisas sobre diferenciais intra-urbanos da mortalidade, reconhecida pela potencialidade de contribuir com a cincia ao distinguir aparncia e essncia (PAIM, 2000). Para contextualizar a anlise desses distintos processos, o referido autor sistematizou tais conceitos, elaborando a Tabela 1.1 a seguir: TABELA 1.1: Desigualdades em sade
CONTEXTO (Oposio bsica)
SOLIDRIO CONCENTRADOR (Acumulao de poder) Fonte: BREILH, 1998.
PROCESSO GENTICO (Modo de devir)

DIVERSIDADE INIQUIDADE
EXPRESSO Particular
IGUALDADE (Em meio diversidade) DESIGUALDADE
Individual
DIFERENAS (Configurao do geno-fentipo) DIFERENAS (Por deteriorao desigual)
Mais recentemente, essa contribuio tem sido recuperada, com base na realizao de um trabalho terico sobre a noo de equidade (ALMEIDA FILHO, 2009; VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009). Assim, esses autores examinam certas possibilidades abertas pela obra Alm da Justia (HELLER, 1998), por criticar as propostas que estabelecem necessidades como critrios de justia. Nessa obra a filsofa hngara admite um outro critrio para a equidade: para cada um, aquilo que lhe devido por ser um membro de um grupo ou categoria essencial. Pensando a equidade em sade, os referidos autores chegam seguinte concluso:
(...) equidade em sade pode ser interpretada como o resultado de polticas que tratam indivduos que no so iguais de forma diferente. Nesse sentido, equidade e iniquidade correspondem a conceitos relacionados com a prtica da justia e intencionalidade das polticas sociais e dos sistemas sociais (VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009, p.5221).
No entanto, a incluso da equidade na agenda e nas proposies de um conjunto de organismos internacionais, justamente no contexto das polticas de ajuste macro-econmico e de desajuste estrutural,
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incita alguma reflexo e prudncia quanto a sua utilidade no exame de polticas e programas de carter universal, como no caso do saneamento bsico (SOARES, 1999). Por isso, os autores mencionados apresentam a seguinte concluso:
A unanimidade do discurso, em prol da equidade, no obstante o amplo espectro de foras polticas que o formulam, ao tempo em que se contempla a persistncia das desigualdades no mundo, mostra que outras lgicas devem estar orientando a formulao (ou pelo menos a implementao) das polticas pblicas (VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009, p.5223).
No caso do setor sade, apesar dos constrangimentos impostos ao desenvolvimento das polticas, pelo ajuste macro-estrutural, o Brasil conseguiu manter os instrumentos legais que asseguram o direito sade, particularmente no que se refere universalizao da ateno (ALMEIDA et al., 2002). Ao contrrio de outras polticas sociais que, diante das restries ao gasto pblico tornaram-se focalizadas e seletivas, a poltica de sade manteve a sua abrangncia, talvez em razo da capacidade de intermediao de interesses na arena setorial (COSTA, 2002, p.13). A anlise das proposies apresentadas nas Conferncias Nacionais de Sade (CNS), e analisadas com base nos relatrios da 9., 10. e 11. CNS, correspondendo aos anos de 1992, 1996 e 2000, assinala o aparecimento do termo equidade duas, oito e vinte e cinco vezes, respectivamente (PINHEIRO et al., 2005). A 9. CNS no apontava, na anlise da situao de sade, disparidades entre os grupos sociais e, assim, no especificava os grupos para os quais se dirigia a proposio, nem a demanda que levaria reduo da desvantagem. No caso da 10 CNS, no foi encontrado captulo com descrio do quadro da sade da populao, ainda que fosse defendido o fortalecimento do papel do Estado, enquanto promotor da equidade e especificado um grupo em desvantagem (portadores de deficincia auditiva). No que diz respeito 11. CNS, embora o termo equidade tenha aparecido mais vezes, no se encontra um avano na utilizao do mesmo como um critrio para elaborao de propostas, predominando ainda avaliaes excessivamente vagas e subjetivas (PINHEIRO et al., 2005, p.456). Diante do tratamento incompleto do tema e da no identificao de grupos sociais desfavorecidos e das suas necessidades de sade esses autores admitem uma resistncia inicial incorporao do conceito, como um critrio para a elaborao de diretrizes de polticas pblicas (PINHEIRO et al., 2005, p.457). Se estendessem a anlise para a 12 e 13 CNS, realizadas em 2003 e 2007, respectivamente, talvez se surpreendessem com uma situao inversa: a excessiva especificao de grupos sociais e de demandas particulares, capazes de comprometer a integralidade e a universalidade, reforando, involuntariamente, a hegemonia dos programas especiais, verticalizados e focalizados. Qual o conceito de equidade subjacente a tantos usos e abusos? Apesar desses usos e abusos, bem como de certas condicionalidades dos emprstimos de organismos financeiros internacionais induzirem a implementao de polticas focalizadas, confrontando universalidade e equidade, o SUS tem sido defendido como poltica, fundamentalmente, universal, mas que pode contemplar de forma progressiva a equidade, ao considerar a distribuio desigual de danos, riscos e determinantes entre grupos sociais, etrios e tnicos a partir da seguinte concepo:
A noo de equidade se associa de modo diverso igualdade e, sobretudo, justia, no sentido de propiciar a correo daquilo em que a igualdade agride e, portanto, naquilo que a justia deve realizar. Tomada nesse sentido, a equidade requer igualdade para produzir efeitos, pois se constitui justamente em corretora da situao igualdade, na medida em que a adoo deste recurso se revele imperfeita diante dos objetivos da promoo da justia (ELIAS, 2005, p.291).
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Portanto, os esforos para reduzir as iniquidades em sade (LUCHESI, 2003; SOUZA, 2003) consideram a equidade na dotao de recursos financeiros, no acesso a servios de sade e nos resultados. Reconhecem que a igualdade no acesso aos servios no suficiente, ainda que necessria, para reduzir as desigualdades no adoecer e morrer, entre os distintos grupos sociais. Essas iniciativas so consideradas importantes na formulao de polticas pblicas, com se destaca a seguir:
Noo de necessidades diferentes entre distintos grupos sociais, determinadas, tanto pela diversidade (sexo, idade, raa), como pela injustia social (renda, acesso a bens e servios) ou mesmo por caractersticas culturais e subjetivas de grupos e indivduos (PELEGRINI et al., 2005, p.277).
As desigualdades tnico-raciais, no entanto, s mais recentemente tm sido colocadas na agenda pelos movimentos sociais, envolvendo negros e indgenas. A raa tem sido considerada um importante constructo social, que determina identidades, acesso a recursos e a valorizao da sociedade (...), interagindo com outros marcadores de posio social (exemplo: gnero, educao, renda) (CHOR; LIMA, 2005, p.1587). Contribui desse modo para a exposio a distintos riscos4, requerendo mais investigaes, no sentido de orientar os formuladores de polticas pblicas (HERINGER, 2002)5. No Brasil, tal preocupao tem estado presente em Congressos da Associao Brasileira de Ps-graduao em Sade Coletiva (ABRASCO), na 12. Conferncia Nacional de Sade Srgio Arouca, em seminrios especficos, alm de iniciativas governamentais, a exemplo da introduo do quesito cor nos registros do IBGE e nos dos bancos de dados de mortalidade e de nascidos vivos (CHOR; LIMA, 2005). A produo acadmica recente em sociologia, economia e demografia aponta as desvantagens da populao negra quanto ao emprego, renda, habitao e educao e suas repercusses na sade, como esperana de vida ao nascer, mortalidade por causas externas, segundo Lopes (2005) e mortalidade infantil (CARDOSO et al., 2005). Em sntese, enquanto poltica pblica, o SUS foi formulado na perspectiva do acesso universal, da igualdade e da justia social. Na medida em que a equidade seja concebida na perspectiva tica e da justia, polticas pblicas, como sade e saneamento, tm um grande potencial de alcan-la, no obstante as histricas iniquidades presentes na sociedade brasileira, agravadas pelas novas verses do capitalismo, em tempos de globalismo. Ao atenderem necessidades de contingentes expressivos da populao anteriormente excludos desses sistemas, as polticas pblicas podem contribuir para a reduo de desigualdades no acesso aos servios, tornando a ateno e o consumo menos inquos, embora ainda muito distantes do iderio igualitrio (ALMEIDA et al., 2002; NEGRI, 2002; SOUZA, 2003). Estados e municpios que tm alcanado certa estabilidade poltico-administrativa, ao lado de um compromisso com valores e proposies presentes no movimento da Reforma Sanitria Brasileira, Junqueira et al. (2002) e Pelegrini et al. (2005), conseguem demonstrar que o SUS, enquanto poltica pblica pode promover a equidade no sentido de justia, sem comprometer o seu carter universal e igualitrio.
(...) em sociedades como a brasileira, na qual relaes de classe so racializadas e relaes raciais so dependentes da cla sse social, a pesquisa epidemiolgica deve elucidar o impacto, na sade, das desigualdades scio-econmicas e raciais (CHOR; LIMA, 2005, p.1593).
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Questes como raa, racismo e sade tm estado presentes na produo acadmica mundial. Assim, no banco de referncias bibliogrficas Web Science, a mdia anual de artigos publicados indexados por racismo aumentos nos ltimos qinqnios: 159 (1990-1994), 286 (1995-1999), e 321 (2000-2004) (FAERSTEIN, 2005).
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Algo parecido pode ser cogitado para o saneamento bsico, mesmo sem entrar na polmica ainda presente, acerca das diversas conotaes da noo de equidade. A prestao de servios s coletividades e a garantia do acesso aos bens coletivos, de acordo com as necessidades, ou destacando um grupo ou categoria essencial que seria alvo especial da interveno, possibilitariam oferecer mais recursos para os que mais precisam. Esta poderia ser uma forma de evitar que propostas ambguas como discriminao positiva, acionadas por organismos internacionais que no apiam o desenvolvimento de polticas sociais universais, comprometessem e enviesassem o processo de formulao de polticas (PAIM, 2006a). Ao analisar a questo da equidade, no que tange poltica governamental para o saneamento, um dos estudiosos dessa poltica pblica destacou a seguinte concluso:
Naturalmente que estas contradies que dizem respeito a distintas concepes quanto ao papel da Unio e da distribuio de competncias entre as unidades da federao, quanto modalidade de insero do setor privado, no afetam apenas a poltica de governo para o saneamento. A agenda de reforma do Estado parece ser obrigada a decifrar o razovel legado institucional das dcadas passadas e no plano das proposies prticas implicitamente a reconhecer o quanto de superficialidade e simplificao alimenta os julgamentos sobre os arranjos de polticas sociais especficas (COSTA, 1998, p.89).
Esta concluso, no entanto, pode ser relativizada, pois a legislao em vigor define que a Unio adotar, como uma das diretrizes de sua poltica de saneamento bsico, a prioridade para as aes que promovam a equidade social e territorial no acesso ao saneamento bsico (art. 48, inciso I da Lei n 14.445/07). Nesse sentido, a contribuio da obra Alm da Justia de Heller (1998) para o conceito de equidade permitiria adot-lo como um princpio de uma poltica de saneamento bsico capaz de orientar a identificao de um grupo ou categoria essencial que seria alvo especial da interveno. Este processo desenvolvido na esfera pblica possibilitaria a existncia da justia, como responsabilidade simtrica, comunicao e cooperao (HELLER, 1998).
1.6 INTEGRALIDADE
Em comparao com as outras noes contempladas no presente estudo (universalidade e equidade), a integralidade tem sido menos discutida na literatura internacional. Como vocbulo da lngua portuguesa, expressa qualidade, estado de integral, inteiro, completo6. Mas numa rpida consulta ao Google aparecem 766.000 resultados referentes a integralidade. Parte expressiva dessas citaes refere-se integralidade na sade (283.000), integralidade em sade (247.000) integralidade de assistncia (140.000), integralidade SUS (95.000). A integralidade constitui um dos princpios ordenadores da Reforma Sanitria Brasileira (RSB). Na Constituio de 1988, aparece como uma diretriz para a organizao do Sistema nico de Sade (SUS), ao lado da descentralizao com comando nico em cada esfera de governo e da participao da comunidade. Assim, pretende-se, neste tpico, privilegiar a produo cientfica brasileira, considerando, preliminarmente, quatro dimenses para a abordagem dessa noo: histrica, terico-conceitual, polticoinstitucional e programtico-operacional.
Dicionrio Contemporneo da Lngua Portuguesa Caldas Aulete. 5. Edio. Volume III, Rio de Janeiro: Editora Delta S/A, 1986. p.1062.
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Antecedentes histricos Originalmente, a ideia de integralidade aparece com a proposta da Medicina Integral ou Comprehensive Medicine. Esta realizava uma crtica excessiva especializao da medicina, com a fragmentao da sua ao sobre rgos e estruturas, perdendo a viso da totalidade. Vincula-se a um movimento de idias, que desencadeou o ensino da Medicina Preventiva nas escolas mdicas americanas, na passagem da dcada de 1940 para a de 1950. Ao pretender reorganizar o conhecimento existente elaborou o modelo da histria natural das doenas, a partir do qual o processo sade-doena era visto em dois momentos o prpatognico e o patognico (PAIM, 2003b). No primeiro momento, ou seja, antes da ocorrncia da doena, seria possvel desenvolver um conjunto de aes inespecficas e especficas, para evitar o aparecimento do problema. Essas medidas eram conhecidas como preveno da ocorrncia ou preveno primria, compreendendo as aes de promoo da sade e de proteo especfica (saneamento do ambiente, proteo contra riscos ocupacionais, imunizaes, etc.). No momento patognico, poder-se-iam identificar uma fase anterior ao horizonte clnico, no qual a deteco precoce da doena seria realizada mediante triagem (screening) e exames peridicos de sade; uma etapa em que os sinais e sintomas permitiriam o diagnstico e a limitao do dano por meio da clnica; e, finalmente, um estgio em que poderiam restar seqelas, para as quais caberiam aes com vistas a atingir uma adaptao possvel. As medidas adotadas neste momento podem ser identificadas genericamente como preveno da evoluo ou como preveno secundria (recuperao da sade) e preveno terciria (reabilitao da sade). Assim, a Medicina Integral seria aquela capaz de articular esses cinco nveis de preveno (promoo, proteo, diagnstico precoce, limitao do dano e reabilitao) sobre o processo sade-doena. J a Medicina Preventiva, como proposta de reforma em sade das mais parciais, fundamentava uma poltica que separava a promoo e proteo da sade para as agncias estatais de sade pblica e as demais aes para a medicina privada (PAIM, 2003b). O movimento sanitrio brasileiro, constitudo na dcada de setenta do sculo passado, teve a suas origens a partir da crtica efetuada em relao Medicina Preventiva americana. Apontava insuficincias tericas e polticas do preventivismo e indicava que seria necessrio transformar muitas das suas noes em conceitos tericos e proposies polticas, no sentido de enfrentar o dilema preventivista nos pases capitalistas e perifricos. Assim, a noo de integralidade no mbito da sade poderia ilustrar este esforo e, ao mesmo tempo, delinear os conseqentes desafios tericos, polticos, culturais, metodolgicos e tcnico-operacionais (PAIM, 2008). Os textos que alimentaram as discusses da 8 Conferncia Nacional de Sade, de 1987, apontavam para o princpio da integralidade e o Relatrio Final a contemplou. Antes dessa histrica Conferncia, a integralidade apareceu no discurso governamental, atravs de programas especiais, a exemplo do Programa de Ateno Integral Sade da Mulher PAISM e do Programa de Ateno Integral Sade da Criana PAISC, assim como das Aes Integradas de Sade (AIS), como assinalado anteriormente (PAIM, 2008). Posteriormente, a Constituio de 1988, em vez de apresentar explicitamente o princpio da integralidade, concebe-o como uma das diretrizes para o SUS: atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais (BRASIL, 2003, p.20). Esta retrica contorcionista pode refletir uma viso de sistema de sade que identifica aes preventivas com a sade pblica institucionalizada (Estado) e servios assistenciais com ateno mdica individual
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(iniciativa privada), ou a busca de conciliao entre um modelo de ateno clinicamente orientado e aquele vinculado ao trabalho programtico. No que pese esta soluo de compromisso, a Constituio e a Lei Orgnica da Sade valorizaram as noes de promoo e proteo da sade, reforando a concepo de integralidade da ateno. Assim, a Lei n 8.080/90 refere-se integralidade da assistncia, entendida como um conjunto articulado e contnuo das aes e servios preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso em todos os nveis de complexidade do sistema (Brasil, 2002, art. 7, inciso II Dos Princpios e Diretrizes). Portanto, esta lei estendeu a noo para os distintos nveis de complexidade do sistema de servios de sade, incorporando a ideia de continuidade da ateno. Entretanto, as bases conceituais da Reforma Sanitria Brasileira contemplaram originalmente a integralidade em pelo menos quatro perspectivas: a) como integrao de aes de promoo, proteo, recuperao e reabilitao da sade, compondo nveis de preveno primria, secundria e terciria; b) como forma de atuao profissional, abrangendo as dimenses biolgica, psicolgica e social; c) como garantia da continuidade da ateno nos distintos nveis de complexidade do sistema de servios de sade; d) como articulao de um conjunto de polticas pblicas vinculadas a uma totalidade de projetos de mudanas, que incidissem sobre as condies de vida, determinantes da sade e dos riscos de adoecimento, mediante ao intersetorial. O saneamento bsico, nessa perspectiva, comporia esse conjunto de polticas pblicas numa atuao intersetorial. A nfase na sade, constatada nas reflexes acima, pode ser explicada pelo fato de a Constituio no ter contemplado de forma ampla o saneamento. Somente duas dcadas depois que a Lei no 11.445/07 adotou a noo de integralidade como um dos princpios fundamentais, compreendida como o conjunto de todas as atividades e componentes de cada um dos diversos servios de saneamento bsico, propiciando populao o acesso na conformidade de suas necessidades e maximizando a eficcia das aes e resultados (art. 2o inciso II). Desenvolvimento terico-conceitual da integralidade O termo integralidade tem sido utilizado como noo, conceito, princpio, diretriz operacional, imagemobjetivo, proposio poltica, ideia, ou conceito em estado prtico. De um modo geral, os autores que tm pesquisado o tema definem a integralidade a partir da identificao de diversas dimenses e atributos. No processo poltico e tcnico-institucional, distintas propostas alternativas de modos tecnolgicos de interveno valorizaram o princpio da integralidade, buscando formas de operacionalizao (TEIXEIRA; PAIM; VILLASBAS, 2002; CAMPOS, 2003). Assim, diferentes sentidos e significados passaram a ser atribudos a este princpio. A integralidade, como noo polissmica, pode ser vista como imagem-objetivo ou bandeira de luta, como valor a ser sustentado e defendido, como dimenso das prticas e como atitude diante das formas de organizar o processo de trabalho. Enquanto imagem-objetivo poderia assim ser caracterizada:
um enunciado de certas caractersticas do sistema de sade, de suas instituies e de suas prticas... um conjunto de valores pelos quais vale lutar, pois se relacionam a um ideal de uma sociedade mais justa e mais solidria (MATTOS, 2001, p.41).
Nessa perspectiva, haveria a possibilidade de esclarecimento e construo de acordos em torno da integralidade, no propsito de estabelecer princpios organizadores (CAMARGO Jr., 2001). Assim, j possvel considerar uma definio ampliada de integralidade, a partir de uma taxonomia de necessidades centrada em quatro conjuntos: a) boas condies de vida, decorrentes dos fatores do ambiente ou dos lugares ocupados no processo produtivo; b) acesso a toda tecnologia capaz de melhorar e prolongar a vida;
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c) vnculos (a)efetivos entre cada usurio e equipe/profissional de sade; d) graus crescentes de autonomia no modo de levar a vida (CECLIO, 2001). Constata-se na literatura recente um esforo de reflexo terica (MATTOS, 2001, 2003), bem como pesquisas empricas voltadas para o estabelecimento de critrios que contemplem a integralidade (GIOVANELA et al., 2002). Assim, os sistemas de servios de sade, organizados na perspectiva da integralidade da ateno, adotariam as seguintes premissas: a) primazia das aes de promoo e preveno; b) garantia de ateno nos trs nveis de complexidade da assistncia mdica; c) articulao das aes de promoo, preveno, cura e recuperao; d) a abordagem integral do indivduo e famlias (GIOVANELA et al., 2002). Portanto, ao lado do trabalho de investigao terica e emprica, cabe ampliar o espao de interveno voltado para a integralidade, mediante aes desenvolvidas no territrio, nos servios e nas organizaes, considerando os aspectos relativos construo do conhecimento, formulao de polticas e redefinio de prticas (CAMPOS, 2003). Este autor, tomando como referncia o princpio constitucional da integralidade, examinou certos desafios da sua implementao, analisando a proposta da vigilncia da sade e as mudanas promovidas pelo Ministrio da Sade. Reconheceu que a construo coletiva e social da prtica sanitria decorre de um processo dialtico, no qual se envolvem instncias distintas com dimenso poltica e tcnica. A partir desse referencial terico, o autor considera que a construo e a implementao da integralidade representam um dos maiores desafios no Brasil e reconhece a proposta da vigilncia da sade como uma via para enfrent-lo. Conclui considerando que o princpio da integralidade:
implica dotar o sistema de condies relacionadas s diversas fases da ateno sade, ao processo de cuidar, ao relacionamento do profissional de sade com os pacientes. Indivduos e coletividades devem dispor de um atendimento organizado, diversificado e humano. Esse princpio, portanto, no exclui nenhuma das possibilidades de se promover, prevenir, restaurar a sade e reabilitar os indivduos (CAMPOS, 2003, p.577).
Mattos (2001), ao revisar as reflexes sobre a integralidade identifica trs conjuntos de sentidos atribudos ao termo: a) integralidade como um princpio orientador das prticas; b) integralidade como um princpio orientador da organizao do trabalho; c) integralidade como um princpio orientador da organizao das polticas. Para esse autor o que caracterizaria a integralidade seria uma apreenso ampliada das necessidades dos sujeitos (MATTOS, 2004). Enquanto princpio orientador da organizao das polticas, a integralidade poderia orientar os esforos de articulao das aes de abastecimento de gua, esgoto sanitrio e de coleta e destinao do lixo, contribuindo com a fundamentao do Plansab. Assim, o inciso XI do art. 48 da Lei n 14.445/07 destaca o estmulo implementao de infra-estruturas e servios comuns a Municpios, mediante mecanismos de cooperao entre entes federados como uma das diretrizes da Poltica Federal de Saneamento Bsico. Este princpio orientador, pautado na integralidade, torna-se ainda mais explcito no pargrafo nico do citado artigo:
As polticas e aes da Unio de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate e erradicao da pobreza, de proteo ambiental, de promoo da sade e outras de relevante interesse social, voltadas para a melhoria da qualidade de vida, devem considerar a necessria articulao, inclusive no que se refere ao financiamento, com o saneamento bsico (art. 48, pargrafo nico).
No obstante essas indicaes, a integralidade, como princpio orientador de prticas e da organizao do trabalho em saneamento bsico, ainda demanda novos estudos sobre os processos de trabalho neste setor.
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Aspectos poltico-institucionais No que tange dimenso poltica, podem ser identificadas condies institucionais que possibilitam a construo de consensos, a regulamentao dos dispositivos legais e os mecanismos de financiamento. No caso da dimenso tcnico-institucional, vincula-se ao conhecimento produzido segundo modelos tericos e permite orientar a organizao e a gesto do sistema, bem como combinar tecnologias oferecidas pela cincia, no sentido de atender s necessidades de indivduos, famlias e comunidades. Tratando-se, portanto, de um fenmeno social e histrico, a trajetria de uma poltica no se faz de forma linear:
Tem como ponto de partida uma construo de propsitos de grupos em luta, os quais, a cada momento, influenciam a conformao do sistema. Esse sistema resulta, portanto, dos embates e dos consensos e dissensos que ocorrem entre os grupos. E por ser histrico leva-se sempre em considerao a herana recebida, desde a existncia de uma cultura institucional arraigada em unidades de sade com diferentes conformaes e espaos de prtica, a refletirem uma determinada concepo histrica. Tudo isso, se no determina, ao menos condiciona os propsitos futuros (CAMPOS, 2003, p.570).
A reviso da institucionalidade do saneamento no Estado brasileiro, a partir do Plansab, pode indicar a pertinncia de construo de novos marcos na gesto da Poltica Federal de Saneamento Bsico, sobretudo quando considerados os seguintes objetivos:
I - contribuir para o desenvolvimento nacional, a reduo das desigualdades regionais, a gerao de emprego e de renda e a incluso social; II - priorizar planos, programas e projetos que visem implantao e ampliao dos servios e aes de saneamento bsico nas reas ocupadas por populaes de baixa renda; III - proporcionar condies adequadas de salubridade ambiental aos povos indgenas e outras populaes tradicionais, com solues compatveis com suas caractersticas socioculturais; IV - proporcionar condies adequadas de salubridade ambiental s populaes rurais e de pequenos ncleos urbanos isolados (art. 49).
Dimenso programtico-operacional Nesse tpico caberia mencionar alguns modelos que procuram esquematizar relaes entre determinantes sociais, sade e qualidade de vida. Nesse particular, o Relatrio da Comisso Nacional de Determinantes Sociais de Sade (CNDSS, 2008) adotou o modelo de Dahlgren e Whitehead, por facilitar a comunicao com distintos segmentos da sociedade, no se restringindo comunidade tcnico-cientfica, conforme a Figura 1.1. No entanto, reconhece outros modelos mais complexos, contemplando com maiores detalhes as relaes e mediaes entre os diversos nveis da realidade e as iniquidades7. Aps as camadas relativas a caractersticas individuais e s redes comunitrias e de apoio, constatam-se os determinantes associados s condies de vida, inclusive os relativos ao abastecimento de gua e ao esgotamento sanitrio. As intervenes sobre os determinantes na perspectiva de alcance da qualidade de vida e sade poderiam incidir sobre aqueles considerados proximais (relativos a comportamentos individuais), sobre os intermedirios (relacionados s condies de vida e trabalho, incluindo o saneamento bsico) e os distais (referentes macro-estrutura econmica, social e cultural). Assim, os determinantes sociais so compreendidos como as causas das causas.
A CNDSS justifica a escolha do modelo de Dahlgren e Whitehead por sua simplicidade, por sua fcil compreenso para vrios tipos de pblico e pela clara visualizao grfica dos diversos DSS (CNDSS, 2008). Ver outros modelos: http://www.who.int/social_determinants/resources/latest_publications/en/index.html . http://www.who.int/social_determinants/resources/csdh_framework_action_05_07.pdf
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Na Figura 1.2 as intervenes sugeridas nos diversos nveis do modelo seriam informadas por trs pilares bsicos: a intersetorialidade, a participao social e as evidencias cientficas (CNDSS, 2008). Assim, no caso da atuao sobre os determinantes intermedirios onde se encontra o saneamento bsico, poderiam ser adotadas polticas, a exemplo do Plansab, com as seguintes caractersticas:
Polticas que assegurem a melhoria das condies de vida da populao, garantindo a todos o acesso gua limpa, esgoto, habitao adequada, ambientes de trabalho saudveis, servios de sade e de educao de qualidade, superando abordagens setoriais fragmentadas e promovendo uma ao planejada e integrada dos diversos nveis da administrao pblica (CNDSS, 2008).
Nessa perspectiva, a referida Comisso recomendou a criao de uma Cmara de Aes Intersetoriais para Promoo da Sade e Qualidade de Vida, responsvel pelo acompanhamento de projetos, programas, intervenes ou polticas relacionadas aos determinantes considerados.
FIGURA 1.1: Modelo de Dahlgreen e Whitehead (1991)
Intersetorialidade
Participao social
Distais
Intermedirios
Proximais
Intervenes sobre os DSS baseadas em evidencias e promotoras da equidade em sade

FIGURA 1.2: Modelo de Dahlgreen e Whitehead (1991) com intervenes 43
Ainda na perspectiva programtico-operacional poderia ser considerado o modelo da vigilncia da sade (Figura 1.3). De acordo com o diagrama constata-se que a maioria das intervenes est voltada para o controle de danos, a exemplo da assistncia mdico-hospitalar e da vigilncia epidemiolgica. Entretanto, antes da existncia de danos h momentos de risco onde os estudos epidemiolgicos so teis para a sua identificao e quantificao. As aes de sade voltadas para esse momento compem o controle de riscos, propsito fundamental da vigilncia sanitria e, tambm, da vigilncia epidemiolgica. E antecedendo os riscos verificam-se esquerda do diagrama, necessidades sociais condicionadas pelo modo de vida, ou seja, pelo conjunto de condies e estilos de vida dos grupos sociais de acordo com a sua insero na estrutura social. A interveno sobre esse momento constitui estratgias visando ao controle das causas que geralmente a atuao de vrios setores. Nesse particular, as aes de saneamento comporiam as polticas pblicas transetoriais, correspondentes aos determinantes scio-ambientais e necessidades, que atuariam sobre o controle das causas de problemas vinculados sade e qualidade de vida.
Fonte: PAIM, 2008.
FIGURA 1.3: Modelo da vigilncia da sade Em sntese, a vigilncia da sade apia-se na ao intersetorial e procura reorganizar as aes no territrio com as seguintes caractersticas: a) interveno sobre danos, riscos e/ou determinantes; b) nfase em problemas que requerem ateno e acompanhamento contnuos; c) utilizao do conceito epidemiolgico de risco; d) articulao entre aes promocionais, preventivas e curativas; e) atuao intersetorial; f) interveno sob a forma de operaes. O modelo da vigilncia da sade, enquanto modo tecnolgico de interveno, poderia orientar a articulao entre os setores sade e saneamento com vistas integralidade. Esta ao intersetorial, alm de compreender as aes de saneamento no mbito dos determinantes scio-ambientais correspondente ao controle das causas, poderia envolver aes especficas de controle de riscos, nas quais certas medidas de proteo estariam destinadas a espaos-populaes mais vulnerveis. Ainda segundo esse modelo, seria possvel indicar um conjunto de aes de controle de danos cujas intervenes estariam voltadas para a
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recuperao de ambientes, a exemplo de rios, que foram deteriorados por receberem esgotos e resduos industriais8. Na perspectiva do planejamento e da gesto, no setor sade, o desenvolvimento da Programao Pactuada Integrada na Ateno Bsica (PPI/AB) tem possibilitado, a partir de 2001, a construo e aperfeioamento de um instrumento capaz de contribuir com a realizao do princpio da integralidade no setor sade. Nesse sentido, tem-se procurado superar a lgica da programao baseada em srie histrica, utilizando o diagrama da vigilncia da sade para fins de avaliao da PPI/AB nos anos de 2001 e 2002. H evidncias que apontam um aumento de aes e atividades classificadas como controle de causas, em comparao com as relativas ao controle de riscos e controle de danos. A partir desse estudo, pode-se considerar um caminho aberto para a operacionalizao da diretriz da integralidade, tendo em vista duas das premissas antes mencionadas: a primazia das aes de promoo e preveno e a articulao das aes de promoo, preveno, cura e recuperao (GIOVANELA et al., 2002). Uma sistematizao provisria9 Presentemente, encontra-se em desenvolvimento um conjunto de investigaes no mbito do PP-SUS, tomando como objeto a integralidade. Um desses estudos reconhece que uma definio completa, precisa e unvoca de integralidade no uma tarefa simples, optando por abordar a integralidade a partir de quatro eixos:
A) Eixo das necessidades: qualidade e natureza da escuta, acolhimento e resposta s demandas de ateno sade; B) Eixo das finalidades: graus e modos de integrao entre as aes de promoo da sade, preveno de agravos, tratamento de doenas e sofrimentos e recuperao da sade/reinsero social; C) Eixo das articulaes: graus e modos de composio de saberes interdisciplinares, equipes multiprofissionais e aes intersetoriais no desenvolvimento das aes e estratgias de ateno sade D) Eixo das interaes: qualidade e natureza das interaes intersubjetivas no cotidiano das prticas de cuidado . (AYRES, 2008, p.5-6)
Tendo em conta os propsitos do presente estudo cabe destacar, especialmente, o eixo das articulaes, pois pode favorecer a combinao de distintas tecnologias voltadas para o saneamento bsico, inclusive mediante ao intersetorial. Com base na reviso preliminar da literatura sobre o tema da integralidade pode-se sistematizar pelo menos cinco substantivos passveis de serem qualificados de integral para os fins deste estudo: cuidado; prtica, programa, poltica e sistema. No caso do cuidado integral a pessoa compreendida na sua totalidade, considerando os aspectos biolgicos, psicolgicos e scio-culturais. Assim, a assistncia mdica integral, ainda que de carter individual, apresenta um carter completo, valorizando as interaes entre os sujeitos e a construo de vnculos na ateno entre os usurios do cuidado e os cuidadores. A conversao sujeito-equipe possibilitaria a apreenso das necessidades que orientariam o estabelecimento do projeto teraputicoassistencial (MATTOS, 2001). O modelo de ateno ilustrado pela proposta de acolhimento desenvolvida no Programa de Sade da Famlia (PSF) no Brasil poderia ser um exemplo desse cuidado integral.
Obviamente tais intervenes seriam melhor discutidas com os experts do setor saneamento a partir de um enfoque interdisciplinar.
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Lamentavelmente a expertise do autor do presente texto limita-se a sade. As possibilidades de traduo para outras polticas pblicas correlatas,exigiria um enfoque e um dilogo interdisciplinar, como sugere a nota anterior.
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A prtica integral organiza e articula processos de trabalho e tecnologias distintos, possibilitando que trabalhos parcelares resultem numa interveno mais abrangente e completa. Para alguns autores representaria uma atitude diante das formas de organizar o processo de trabalho (MATTOS, 2001). No entanto, possvel pens-la para alm de uma atitude e sim uma racionalidade que orienta a combinao de tecnologias estruturadas para o enfrentamento de problemas e atendimento de necessidades. o caso, por exemplo, da proposta da vigilncia da sade que orienta intervenes voltadas para o controle de danos, de riscos e de determinantes scio-ambientais em um dado territrio (PAIM, 2003b). Um programa integral permite explicitar objetivos, recursos e atividades, contemplando necessidades de diversas ordens, inclusive os determinantes scio-ambientais de uma dada situao, embora com uma atuao predominantemente setorial. A tradio verticalizada de muitos programas com recursos carimbados, atravs de convnios que no consideram as especificidades do federalismo brasileiro construdo pela Constituio Cidad, representa certo obstculo para o desenho de programas integrais. Polticas pblicas integradas ou integrais implicam a articulao de polticas, programas e projetos exigindo ao intersetorial e gesto compartilhada e pactuada entre os parceiros. Os arranjos organizativos construdos pelo SUS, atravs da Comisso Intergestores Tripartite (CIT) e da Comisso Intergestores Bipartite (CIB), representam iniciativas inovadoras para contemplar o pacto federativo e comea a ser desenvolvido na rea de assistncia social (SUAS) e na segurana pblica (SUSP). O sistema integral,seja de sade, saneamento ou do meio ambiente, permite o entrosamento entre as diversas partes que compem o todo, alm de incorporar polticas, programas, prticas e cuidados ou ateno. O carter sistmico e integral do conjunto das intervenes contribuiria para assegurar maior efetividade, pois poderia atuar sobre as manifestaes fenomnicas, os ns crticos e acumulaes que as geram, assim como sobre as regras bsicas que compem a sua estrutura. Assim, a integralidade pode ser entendida como um enunciado de certas caractersticas do sistema, suas instituies e de suas prticas (MATTOS, 2001). Portanto, se pensarmos o setor saneamento, poderemos admitir a integralidade como uma diretriz do Plano Nacional de Saneamento Bsico Plansab, contemplando os componentes abastecimento pblico de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e drenagem de guas pluviais. Esta diretriz poderia orientar a estruturao de programas, polticas e sistema, bem como a organizao de instituies e servios: trata-se, tambm, de um dispositivo poltico que habilita os sujeitos nos espaos pblicos a encontrarem novos arranjos sociais e institucionais (RIBEIRO, 2008, p.61). Nessa perspectiva, o Plano Nacional de Saneamento Bsico, de acordo com a Lei no 11.445/07, deve:
I - abranger o abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio, o manejo de resduos slidos e o manejo de guas pluviais e outras aes de saneamento bsico de interesse para a melhoria da salubridade ambiental, incluindo o provimento de banheiros e unidades hidrossanitrias para populaes de baixa renda; II - tratar especificamente das aes da Unio relativas ao saneamento bsico nas reas indgenas, nas reservas extrativistas da Unio e nas comunidades quilombolas.
Assim, a resignificao da noo de integralidade tende a ampliar cada vez mais certa preocupao por parte de alguns autores:
O termo vantajoso, porque une idias e faz com que alguns consensos se estabeleam, mas tem o risco tambm de criar um pequeno fetiche lingustico, um fetiche temtico (ALMEIDA-FILHO apud RIBEIRO, 2008, p.66).
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Apesar da relevncia da ampliao de novos sentidos e significados para essa noo caberia uma justificada cautela diante de tal alargamento semntico, pois, alm de exponenciar a polissemia, pode resultar no esvaziamento terico de um conceito em construo, sacrificando o seu potencial heurstico (PAIM, 2006a).
1.7 PLANSAB COMO OPORTUNIDADE HISTRICA DE DESENVOLVIMENTO DE POLTICAS PBLICAS INTERSETORIAIS PAUTADAS NA UNIVERSALIDADE, EQUIDADE E INTEGRALIDADE
Os contedos propostos para a elaborao dos Cadernos Temticos apontam para possibilidades concretas de tornar o espao poltico-institucional aberto pelo Plansab como um territrio para o desenvolvimento de polticas pblicas intersetoriais pautadas na universalidade, equidade e integralidade e para o exerccio de uma gesto pactuada. Nesse sentido, as recomendaes apresentadas pela Comisso Nacional de Determinantes Sociais da Sade ao Presidente da Repblica, aps o cumprimento da sua misso definida pelo mesmo, poderiam ser tomadas como referncia para a construo progressiva de consensos (CNDSS, 2008):
No tocante articulao das polticas, programas e aes, alm de seus rgos executores, os dados sugerem: baixa articulao entre os temas escolhidos, baixa articulao entre os rgos executores, e baixa articulao do Ministrio da Sade, quanto sua participao nas aes estudadas, fragmentao das aes, provvel redundncia de aes, concorrncia entre rgos pblicos federais e baixa coordenao entre estes. A despeito do carter descritivo desta reviso, possvel adiantar algumas implicaes em termos de polticas pblicas: ampliar o patamar de investimento das aes estudadas, promover a racionalizao dos investimentos, concentrando-os nas aes que apresentaram maior consistncia ao longo do tempo, promover a articulao dessas aes, e integrar os vrios rgos federais envolvidos na execuo de programas e aes, inclusive o Ministrio da Sade, em uma agenda comum pautada pelos determinantes sociais em sade (CNDSS, 2008).
O relatrio prope que as intervenes sobre os determinantes sociais da sade, com o objetivo de promover a equidade em sade, deveriam atuar nos diversos nveis configurados no modelo de Dahlgreen e Whitead, ou seja, nos determinantes proximais (comportamentos individuais), intermedirios (condies de vida e trabalho) e distais (macro-estrutura econmica, social e cultural). Reitera que tais intervenes para serem efetivas e sustentveis, precisariam se fundamentar em trs pilares bsicos: a intersetorialidade; a participao social e as evidencias cientficas. Visando institucionalizao dessas intervenes, no sentido de superar a baixa articulao acima mencionada, a Comisso Nacional sugere a criao uma Cmara de Aes Intersetoriais para Promoo da Sade e Qualidade de Vida no mbito da Casa Civil da Presidncia da Repblica a ser responsabilizada pelo seguimento e avaliao de projetos, programas, intervenes ou polticas relacionadas aos DSS, desenvolvidas pelas diversas instncias nele representadas (CNDSS, 2008). Essa Cmara contaria com uma Secretaria Tcnica/Executiva, capaz de implementar as decises colegiadas. No que tange produo de evidncias cientficas, a Comisso Nacional prope o estabelecimento de um programa conjunto MCT/MS para apoio, atravs de editais peridicos, a projetos de pesquisa sobre DSS e para estabelecimento de redes de intercmbio e colaborao entre pesquisadores e gestores, visando o seguimento dos projetos e utilizao de resultados (CNDSS, 2008). Alm disso, apresenta a ideia de estabelecer, no interior de uma rede de agncias de informaes, um conjunto de indicadores para monitoramento das iniquidades e para avaliao de impacto de aes intersetorias. No entanto, a operacionalizao de propostas inovadoras, a exemplo das aes intersetoriais, exige o desenvolvimento de um processo de planejamento e programao, que se constitua em um espao de
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poder compartilhado e de articulao de interesses, saberes e prticas das diversas organizaes envolvidas. Nesse sentido, a escolha por um determinado enfoque terico-metodolgico a ser utilizado no processo de formulao de polticas pblicas e de planejamento de aes intersetoriais, deve levar em conta a necessidade de coerncia entre os propsitos definidos e os mtodos selecionados (TESTA, 1992), de modo a permitir o desencadeamento de um processo de reorganizao das prticas gerenciais, dos formatos organizacionais, e sobretudo, dos processos de trabalho, no mbito das instituies envolvidas (TEIXEIRA; PAIM, 2000). Para o desenvolvimento de polticas pblicas saudveis cabe, em primeiro plano, a proposta de articulao intersetorial das aes governamentais realizadas no mbito do territrio, seja em sua totalidade polticoadministrativa Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), seja em reas mais desagregadas do espao urbano, para o desenvolvimento de aes concretas, definidas em funo da priorizao de problemas e de grupos populacionais que se constituiro em objeto e sujeito das aes. A intersetorialidade se apresenta como uma estratgica de reorganizao das respostas aos problemas, necessidades e demandas sociais dos diversos grupos da populao. O planejamento estratgicosituacional constitui-se numa ferramenta capaz de contribuir nessas perspectiva. Assim, o fluxograma situacional permite que se sistematizem as informaes disponveis acerca dos problemas, seja das suas formas de expresso enquanto fatos ou fenmenos que se oferecem percepo mais ou menos imediata ou enquanto condicionantes e determinantes histrico-estruturais, cuja identificao e anlise pressupe o acesso a teorias explicativas que vo alm das aparncias fenomnicas (MATUS, 1987). Essa abordagem multireferencial dos problemas parece extremamente adequada ao trabalho intersetorial, por pressupor a possibilidade de uma perspectiva interdisciplinar na anlise dos problemas que, tanto possibilita o estabelecimento de um processo de dilogo entre os sujeitos envolvidos, quanto permite a identificao da contribuio que cada instituio ou setor pode vir a aportar no processo de interveno sobre os determinantes, condicionantes ou fatos que expressam os problemas (TEIXEIRA; PAIM, 2000). Cabe observar que a abertura desses espaos de dilogos e negociao coletiva, em torno de propostas de ao social e do redirecionamento do uso dos recursos pblicos, pode implicar ou no na reestruturao das relaes de poder vigentes no ambiente interno das instituies e no ambiente externo, no contexto social onde se operacionalizam as intervenes de carter intersetorial. Na dependncia da direcionalidade impressa ao processo de planejamento, ainda que o enfoque situacional pressuponha um incremento da participao, da negociao e do dilogo, este pode contribuir para o empowermentda populao e a construo de uma nova cidadania, fundamentada na co -responsabilizao pela promoo do bem-estar coletivo. Finalmente, apesar do amplo consenso internacionalmente construdo em torno das idias e propostas de intersetorialidade, faz-se necessria a realizao de investigaes sobre tal temtica, especialmente no que se refere s anlises de implantao e aos estudos de avaliao. A realizao de pesquisas, descrevendo o grau de implantao das aes intersetoriais e identificando fatores facilitadores e restritivos implementao das mesmas, a partir de um quadro terico que tenha como referncias categorias analticas e conceitos operacionais (TESTA, 1992; 1995) como poder, governo e instituies/organizaes, pode desvendar caminhos interessantes para o avano dessas propostas. Mas a robustez dos argumentos em defesa da intersetorialidade e o entusiasmo partilhado entre os atores no devem obscurecer o fato de que tais aes incidem sobre a distribuio dos poderes tcnico, administrativo e poltico que conformam as organizaes pblicas.
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Todo cuidado, entretanto, deve ser tomado para no confundir intersetorialidade com maquiagem dos oramentos pblicos. Da a necessidade de clareza estratgica, conhecimento cientfico e produo de fatos polticos, visando construo da sua viabilidade (TEIXEIRA; PAIM, 2000).
1.8 COMENTRIOS FINAIS

A formulao e a implementao do Plano Nacional de Saneamento Bsico Plansab implicam na adoo de tecnologias materiais e no materiais que, uma vez combinadas, constituem um modo tecnolgico de interveno (PAIM, 2008). Este, em ltima anlise, expressa as relaes sociais vigentes: econmicas, polticas e ideolgicas. Ao reunir na sua construo as contribuies das cincias naturais e sociais no est livre das relaes entre ideologia, saber fazer e prtica. Isto significa a possibilidade de transformao do pr-conhecimento cientfico e da teoria em nova positividade. Esta se traduz, no caso das cincias naturais, em incorporao tecnolgica e, no mbito das cincias sociais, se concretiza atravs da militncia scio-poltica (TESTA, 1997). Consequentemente, a construo do Plansab no se reduz a um processo tcnico-cientfico neutro, descontextualizado, despolitizado e isento de valores. A sua abertura para o social, ao buscar fundamentao em princpios como universalidade, equidade e integralidade, possibilita explicitar distintas leituras e enfoques sobre a sociedade. A reviso dos estudos, reflexes e pesquisas sobre tais noes apresentada neste Caderno Temtico 1 aponta para distintas definies e abordagens terico-conceituais. Ideologias e teorias competem na construo de conceitos, de modo que foi possvel verificar, desde elaboraes mais superficiais e parciais, at a produo de conceitos tericos derivados de fundamentao filosfica e da aproximao com a realidade, atravs de pesquisas empricas. Nesse trabalho terico, portanto, no possvel afirmar se tal conceito certo ou errado, embora seja capaz de indicar aquele mais limitado ou abrangente, uma pr-noo ou uma categoria de anlise, uma especulao ideolgica ou uma reflexo filosfica. O agir comunicativo e a explicitao das pretenses de validade desses discursos, na esfera pblica, representam caminhos para a construo de um consenso ativo. A defesa de polticas pblicas universais no impede que, num momento seguinte, prevalea o princpio da equidade. O contrrio que no se tem observado na histria, particularmente em relao aos sistemas de sade. Se possvel ilustrar vrios casos em que sistemas universais buscam a equidade, para se tornarem mais justos, no se conhecem situaes em que polticas focalizadas, sob o pretexto da equidade, construram sistemas universais. Algo parecido pode suceder com o saneamento bsico. A precedncia da universalidade sobre a equidade pode reforar a condio de cidadania plena e fortalecer laos solidrios na construo de uma sociedade democrtica. Do mesmo modo, se a integralidade no uma panacia, nem um conceito que engloba tudo, mas um conceito em estado prtico, a exigir trabalho terico e confronto com a realidade, mediante investigaes empricas e intervenes tecnolgicas, pode induzir o dilogo, a pactuao e intersetorialidade no mbito das polticas pblicas, em particular do saneamento bsico. Portanto, universalidade supe que todos os brasileiros tenham acesso igualitrio ao saneamento bsico, sem qualquer barreira de qualquer natureza, seja legal, econmica, fsica ou cultural. A equidade possibilita a concretizao da justia, com a prestao de servios, destacando um grupo ou categoria essencial alvo especial das intervenes. E a integralidade, ao orientar o Plano Nacional de Saneamento Bsico Plansab,
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no sentido de integrar os componentes relativos ao abastecimento pblico de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e drenagem e manejo de guas pluviais, tende a reforar as aes intersetoriais e a construo de uma nova governana na gesto de polticas pblicas.
1.9 REFERNCIAS
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Caderno temtico n 2
2. Territorializao
Antnio Carlos Robert Moraes
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2.1 GEOGRAFIA E SANEAMENTO BSICO

O tema da territorializao remete diretamente, como ser demonstrado adiante, a uma discusso sobre o espao e sobre a relao sociedade-espao, o que de imediato foca o centro de interesse da argumentao no campo da teoria da geografia. Cabe ento iniciar a presente exposio elencando os pontos em que a abordagem especfica dessa disciplina pode contribuir para o Plano Nacional de Saneamento Bsico, justificando o contedo a ser trabalhado nos demais itens do texto. So variados os aspectos em que a anlise geogrfica pode auxiliar na formulao e implantao de polticas pblicas. O primeiro, e mais evidente, ao fornecer um quadro descritivo do espao onde ser exercitada a poltica em pauta. da tradio do campo disciplinar a elaborao de levantamentos e diagnsticos de lugares delimitados, abordando tanto suas caractersticas naturais quanto as alteraes derivadas de seu processo de ocupao e uso. Nesse sentido a geografia fornece ao planejamento um panorama das condies vigentes nas reas a serem afetadas pelos planos e programas. Dada a variedade dos temas tratados nestas caracterizaes espaciais, a anlise geogrfica permite aprofundar na avaliao dos tpicos de maior afinidade ou importncia em face da poltica em foco. Tratando-se do setor de saneamento bsico ganham relevo nos diagnsticos as dimenses ambiental e demogrfica e, nestas, os temas do tratamento dos resduos e do adensamento urbano. A geografia pode ofertar tambm um mapeamento dos equipamentos do setor de saneamento existentes nos espaos considerados e, por sua ausncia estimar as carncias e a demanda no coberta por seus servios. Aqui o cruzamento das informaes das duas dimenses acima citadas toma sentido numa equao onde a quantidade de populao determina o nvel de oferta necessrio em cada mbito espacial delimitado. Aprimorando esses indicadores pode se especificar os tipos de resduos produzidos em cada local e as atividades e estilos de vida ali praticados. Outros dados podem ser incorporados num quadro cada vez mais detalhado, dizendo respeito ao clima, topografia, drenagem, ao parcelamento da terra, ao arruamento das edificaes, etc. Esse segundo tipo de anlise geogrfica possibilita, numa perspectiva comparativa, a definio de critrios de seleo de reas e de prioridades para a ao. Os critrios adotados podem ser geogrficos, quando focados nas caractersticas da localidade, ou setoriais, ao enfocarem riscos ou resduos resultantes de atividades especficas. As possibilidades de combinao de informaes so mltiplas, o que demanda um bom esclarecimento terico prvio das finalidades e orientaes do plano. Uma terceira possibilidade de contribuio da geografia formulao de uma poltica de saneamento bsico ilumina a questo das escalas de interveno e da diviso de unidades espaciais a serem utilizadas no planejamento das aes. Cada escala e cada conceito geogrfico se adquam ao trato de determinados fenmenos e problemas. A prpria visualizao das situaes e o equacionamento dos problemas derivam de opes escalares e conceituais (da o destaque dado a essa matria ao longo do presente texto). O que evidente para um olhar local pode se perder numa leitura regional, e vice-versa. A escolha das escalas a serem utilizadas tanto nos levantamentos e diagnsticos quanto no desenho dos objetivos e procedimentos fundamental na estruturao do plano, constituindo um elemento essencial para sua perspectiva de xito. Do mesmo modo, crucial a seleo fundamentada dos conceitos geogrficos a serem empregados, os quais dizem respeito s divises do espao assumidas e as respectivas unidades espaciais a serem trabalhadas. Por tanto, um claro equacionamento terico da matria aparece como pressuposto para uma boa atuao. Desdobrando-se da questo anterior, tem-se a contribuio da anlise geogrfica para a estruturao do modelo institucional de implantao e funcionamento da execuo do plano. A abordagem da geografia poltica pode fornecer importantes orientaes para o estabelecimento da mecnica de operao das aes
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planejadas, seja no que diz respeito aos atores sociais intervenientes e as formas de sua agregao e parceria, seja no que corresponde s prprias relaes intergovernamentais. Novamente o tema das escalas e das divises do espao vem ao centro da discusso. Uma compatibilizao entre as unidades geogrficas utilizadas no diagnstico e as mobilizadas na implantao do plano desejvel, facilitando sua objetivao. Como se observa este um assunto recorrente e fundamental, o que justifica comear a argumentao esclarecendo esse ponto.
2.2 A GEOGRAFIA E AS DIVISES DO ESPAO TERRESTRE

A superfcie da Terra apresenta um imenso conjunto de fenmenos inter-relacionados, cujas combinaes so responsveis pelas caractersticas variveis e diferenciadas dos lugares. A geografia, em grande parte, buscou estabelecer padres e modelos que permitissem identificar estas combinaes de modo a orientar propostas de diviso do espao terrestre. Tais propostas se ancoram em conceitos que selecionam fenmenos e associaes de fenmenos tidos como os mais representativos para qualificar unidades espaciais. As justificativas dessa seleo e de sua efetividade e relevncia consumiram em muito os esforos tericos da reflexo dos gegrafos. A meta de encontrar um termo que expressasse a unidade adotada e legitimasse os critrios utilizados para sua definio animou o debate do campo disciplinar e iluminou as principais questes tericas que deveriam ser discutidas. O termo espao se revelou pouco eficaz para o propsito acima mencionado, mesmo quando limitado por alguma adjetivao que restringia o seu significado (espao natural, espao econmico, espao urbano, espao pblico, etc.). Na verdade, trata-se de uma categoria filosfica ampla (e polmica no campo da prpria filosofia10) que foi mais til na explicitao de posicionamentos terico metodolgicos da reflexo geogrfica do que na anlise emprica da geografia material da superfcie da Terra. De todo modo, sua definio serve para balizar alguns pontos iniciais da presente exposio. A noo de espao terrestre permite localizar e delimitar o universo de preocupaes investigado referindo-se a uma poro de espao fsico finito e mensurvel, onde se individualizam as massas continentais (um estoque limitado de terras). J o conceito de espao geogrfico indica uma perspectiva prpria de abordagem dos fenmenos terrestres: a busca do entendimento de suas associaes em diferentes escalas, combinaes que fundamentariam as unidades e as divises que a geografia almeja identificar. Um termo utilizado quase como sinnimo de espao, mas que j se refere a unidades espaciais mais circunscritas, o de meio, tambm passvel de varias adjetivaes. Enquanto um conceito que qualifica a base material de manifestao de espcies (e que influi sobre estas) remete teoria da adaptao de Lamarck, sendo utilizado por Augusto Comte na interpretao da influncia das condies naturais sobre a histria humana, definida por ele como a fora do meio. Nessa concepo de lugar que abriga (e atua sobre) indivduos e comunidades ele foi incorporado na teoria da evoluo de Darwin, na sociologia de Durkheim e na antropogeografia de Ratzel. Adjetivado como meio natural foi definido como uma extenso do espao fsico da superfcie terrestre acrescido da vida biolgica ali presente. Nesse sentido, o conceito de meio natural busca associar as caractersticas do reino mineral com a presena da flora e da fauna,
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As trs concepes bsicas acerca da categoria espao se distinguem ao identific-lo como um fenmeno em si, como um suporte para a manifestao dos fenmenos, e como uma forma de ver os fenmenos. A segundo viso (newtoniana) foi prevalecente na geografia tradicional, as outras duas ganham peso no debate contemporneo.
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abordando os fenmenos inorgnicos e orgnicos e sobrepondo-se s classificaes especficas da geologia e da biologia11. Outra adjetivao associada a esse termo, de grande difuso nas ltimas dcadas, o conceito (algo redundante) de meio ambiente, o qual expande a definio anterior de meio natural agregando as transformaes e construes criadas pela ocupao humana na superfcie da Terra (aproximando-se assim da ideia de espao geogrfico). Para melhor esclarecer essa ampliao de foco vale lembrar a distino efetuada pelo gegrafo francs Albert Demangeon entre o meio natural e o meio geogrfico, o segundo sendo construdo sobre o primeiro exatamente pela instalao da humanidade no espao terrestre. O conceito de meio ambiente remete a tal vivncia humana do espao terrestre ao considerar tambm as formas espaciais originadas dos processos sociais (e no apenas da dinmica da natureza). Com essa perspectiva, ao tema clssico da influncia das condies naturais sobre as sociedades soma-se o estudo do impacto da vida social sobre o espao terrestre (alterando e/ou degradando o meio natural). Apesar de amplamente discutido, o conceito de meio ambiente conheceu pouca explicitao terica, sendo na maioria das vezes utilizado como um suposto de significado pretensamente auto-evidente (MORAES, 1994). conhecida a definio irnica atribuda a Einstein: meio ambiente tudo aquilo que no seja eu. Contudo, no poucas vezes tal conceito empregado com o mesmo sentido que meio natural. Com essa confuso perde-se de vista que ele pressupe essa vivncia do espao terrestre pelos grupos humanos, posio bem expressa no conceito grego de ecmeno, o espao povoado. O meio ambiente constitui assim o invlucro das pessoas e grupos, abrangendo todo o seu entorno espacial. De todo modo, em funo mesmo da abrangncia de seu significado, tal conceito tambm pouco eficaz como instrumento para a anlise emprica da superfcie da Terra, notadamente para servir de referncia ao estabelecimento de unidades de diviso do espao terrestre. Os estudos sobre a relao entre o homem e o meio constituram uma forte vertente da geografia ao longo do sc. XX. Outro gegrafo francs, Max Sorre, em meados desse sculo, partindo do princpio de ver a Terra como a morada do homem introduziu no campo disciplinar o conceito de habitat, entendendo-o como um instrumento de anlise para caracterizar a morfologia dos lugares ocupados pela humanidade, acentuando que a disposio dos objetos humanos e a interveno sobre as formas dadas pela natureza expressam na escala local a tecnologia e os arranjos sociais da populao que ali habita. Os lugares se qualificariam ento, segundo ele, pela habitao, sendo que o habitante organizar o espao de acordo com seu modo de vida. Caberia geografia nessa proposta identificar os tipos de habitat existentes na superfcie terrestre e investigar a projeo de cada tipo nesse espao. Tal concepo comea a propiciar um critrio para identificar pores de espao (de escalas variadas) dotadas de certa homogeneidade (no caso, dada pelo rebatimento dos modos de vida nas formas presentes na superfcie terrestre). A distino entre meios rurais e urbanos, por exemplo, ganha operacionalidade na tica dos tipos de habitat. As caractersticas do meio natural e das transformaes nele objetivadas pela ao humana podem ser captadas pelo sujeito da investigao com o uso do importante conceito de paisagem, o qual na reflexo geogrfica moderna remonta s teorizaes de Alexandre von Humboldt no incio do sc. XIX. Esse autor vai empreg-lo como um elemento que possibilitaria visualizar uma sntese na apreenso dos espaos da superfcie da Terra. A paisagem , assim, entendida como um campo visual que abarca variados fenmenos inter-relacionados, associados em cada meio geogrfico pela lgica telrica que qualifica os fenmenos
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Cada cincia especfica opera com divises espaciais particulares geradas pela projeo dos fenmenos por ela estudados na superfcie da Terra. Assim podemos utilizar estruturas geolgicas, formaes vegetais ou zonas de endemismo como critrios de diviso do espao terrestre.
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terrestres12 (MORAES, 1989). Enfim, nessa definio trata-se de um conceito que traduz uma unidade, que identifica empiricamente um todo passvel de ser analisado em seus componentes e em suas relaes. essa viso sinttica que acompanha o uso do termo paisagem em geografia e que permanece mesmo em proposies que limitam seu alcance com o recurso da adjetivao: paisagem cultural, paisagem urbana, paisagem natural, etc. Alm disso, o horizonte de observao de um sujeito fornece uma indicao da escala a ser investigada, delimitando as unidades de espao a serem pesquisadas. Interpretar a paisagem aparece ento como caminho para entender a conexo entre os fenmenos num dado mbito espacial, objetivo que anima uma variada vertente de estudos na reflexo geogrfica contempornea. A aproximao entre o conceito em discusso e a perspectiva ecolgica fundamentou algumas abordagens que deslocam a tica da anlise geogrfica da morfologia para a fisiologia, concebendo o funcionamento dos meios natural e geogrfico como explicveis a partir da integrao entre os fenmenos e processos captados na paisagem. A unidade de pesquisa que emerge desse equacionamento da ecologia da paisagem, quando animada pela fundamentao fornecida pela teoria dos sistemas, est expressa no conceito de geosistema, visto como um organismo dinmico em funcionamento numa poro delimitada da superfcie da Terra. Trata-se de um conceito que busca definir uma unidade de processos e fenmenos em interao num dado meio delimitado pelo prprio alcance dessas relaes, onde a ao antrpica (vista quase sempre como negatividade) atua como elemento de instabilidade de espaos em equilbrio. Cabe assinalar que a concepo de geosistema articula diferentes escalas numa integrao crescente, podendo abarcar desde espaos locais exguos at a viso do planeta como um grande sistema. Mas a paisagem tambm desempenhou papel central na formulao de outro conceito bsico da geografia: a regio. Esse conceito, em linhas gerais, na sua gnese qualificaria pores da superfcie da Terra dotadas de certa homogeneidade advinda de uma unidade paisagstica. Cada regio, segundo a concepo clssica de Vidal de LaBlache, possui uma fisionomia que a individualiza. Essa individualidade poderia ser definida por diferentes fenmenos, sendo a prpria predominncia na percepo da paisagem o critrio de sua adoo em cada caso. Assim, existem quadros regionais delimitados por um tipo de vegetao, mas existem outros que se qualificam por uma atividade econmica. Em algumas o relevo individualiza uma poro do espao, em outras um estilo arquitetnico ou outro trao cultural fornecem a individualidade. Enfim, as possibilidades tipolgicas da geografia regional so numerosas e variadas, podendo tambm o conceito ser acompanhado de adjetivao: regio natural, histrica, econmica, rural, etc. Vale salientar a hegemonia desse conceito no campo disciplinar ao longo do sc. XX, que acaba por conceber a regio como um dado objetivo e como o objeto emprico precpuo da geografia. O conceito de regio difunde-se tanto nesse campo que quase todas as orientaes metodolgicas exercitadas na disciplina sentem a necessidade de incorpor-lo e muitas vezes de redefini-lo segundo suas premissas gerais. Por essa razo, hoje coexistem definies de regio marxistas, fenomenolgicas, neopositivistas, entre outras orientaes de mtodo. De todo modo, por fundamentaes variadas, se consolidou a ideia de que o recorte regional identifica um todo, sendo essa totalidade construda no relacionamento dos grupos humanos com os meios naturais, o que faz da regio um evidente produto do relacionamento da sociedade e a natureza, e torna a geografia regional um resultado lgico da unio entre a geografia fsica e a geografia humana. A hegemonia progressiva desse conceito acaba por lhe atribuir uma condio de suposto na grande maioria dos estudos que o utilizam: poucos questionam acerca da existncia efetiva da regio, tomando-a acriticamente como um dado de realidade. O ponto mais
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Humboldt diferenciava a natureza e a Terra, vendo esse planeta como uma manifestao especfica da natureza dotada de uma ordem prpria, por ele denominada de ordem telrica, a qual articulava os diferentes fenmenos naturais no espao planetrio.
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problemtico da perspectiva regional reside no seu uso em escalas extremamente variadas, no permitindo que o conceito seja diretamente posto como uma unidade escalar (apesar de assim ser amplamente aplicado na poltica, na administrao e no planejamento). Um itinerrio que merece destaque na presente exposio foi o vivenciado por este conceito na reflexo da escola possibilista13, uma corrente bastante vigorosa na orientao dos estudos regionais ao longo do sc. XX. Nesse percurso a regio, de uma poro do espao terrestre passvel de ser particularizada por caractersticas do meio natural, passou a ser concebida como uma unidade espacial comandada por uma economia integrada (e integradora daquele espao). A regio passa ento a ser identificada como a espacializao de um conjunto econmico articulado: uma economia regional, uma estrutura na qual as cidades e a rede de cidades joga um papel preponderante na organizao do espao (para utilizar uma expresso cara a autores como Pierre George ou Michel Rochefort). O meio rural nesse esquema terico visto como tributrio da vida urbana. A ideia de visualizar a cidade e sua regio ganha corpo na geografia regional, reforando a discusso dos temas da centralidade e da polarizao como critrios de delimitao14, o que abre tanto para a viso marxista de ver a regio como projeo do modo de produo no espao quanto para o uso de modelos e mtodos quantitativos no equacionamento das regies polarizadas ou funcionais. De qualquer modo o transito observado mostra um afastamento da definio original mais naturalista, revelando uma ds-naturalizao da concepo do objeto geogrfico, cada vez mais reafirmado como referente aos processos sociais. As vrias possibilidades de definir a regio j encaminham a exemplificao para o prximo conceito a ser mencionado, o de rea (apresentado de forma sistemtica nas obras de Richard Hartshorne). De acordo com este autor, qualquer diviso do espao terrestre depende da seleo dos fenmenos que sero utilizados como critrio de diferenciao, o que uma prerrogativa do sujeito da investigao. Para ele no existem critrios absolutos de caracterizao e qualquer exerccio de identificao de espaos especficos expressar a finalidade para o qual foi concebido. A rea , assim, assumidamente um artifcio heurstico, uma construo do pesquisador no processo de pesquisa, no correspondendo imediatamente a uma unidade existente na realidade. Segundo essa concepo, os fenmenos presentes num lugar so mltiplos e inesgotveis do ponto de vista da pesquisa, alm disso, cada fenmeno possui relaes e uma espacializao prprias, no necessariamente coincidentes no terreno com outros fenmenos. Frente a tal constatao, o sujeito escolhe aqueles fenmenos que lhe serviro de critrio para a delimitao, dando diviso do espao adotada um inevitvel trao de arbitrariedade. A geografia que emerge de tal viso trabalha a questo de porque os lugares variam discutindo o tema da diferenciao de reas. Vistos os contedos atribudos aos termos espao geogrfico, meio natural, meio ambiente, habitat, paisagem, geosistema, regio e rea, para completar o rol da conceituao bsica em geografia, vale apresentar o significado contido no conceito de territrio. Este qualifica pores do espao terrestre por critrios polticos, com destaque para os processos da apropriao e do domnio espacial. Contudo, por ser o conceito do qual deriva o tema do presente caderno (a territorializao), cabe discuti-lo com maior profundidade num tpico especfico, apresentando em maior detalhe as suas diferentes concepes (o que ser feito no prximo item). Cabe uma ltima meno ao uso do termo lugar na reflexo geogrfica, o qual utilizado numa acepo to livre que sequer adquire um status pleno de conceito,
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O nome possibilismo vem da argumentao desenvolvida por esta escola de que a superfcie terrestre oferece possibilidades para a ao humana, contrapondo-se a viso determinista que entende as condies do meio natural como determinantes no desenvolvimento dos grupos sociais.
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Os conceitos de centralidade e polarizao buscam expressar a capacidade de um lugar (o plo) de atrair e comandar outros lugares. A centralidade definida como o potencial atrativo, dado basicamente pela oferta de servios. A polarizao a realizao dessa influncia sobre as reas adjacentes, logo polarizadas pelo centro.
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sendo antes qualificado como uma noo, isto , uma palavra vaga de contedo auto-evidente (coloquial, mesmo). Todavia, sua importncia adquire relevo (logo, mereceria melhor explicitao) ao ser associada a uma escala fundamental para o planejamento e a gesto: a escala local. Este tema tambm ser retomado no corpo do presente texto. Do que foi exposto, vale reter alguns ensinamentos que serviro de base para a argumentao a ser exposta: Diferentes fenmenos podem ser projetados na superfcie da Terra, e as projees de sua manifestao podem ser circunscritas em pores especficas no espao terrestre. A distribuio espacial de cada fenmeno revela sua espacialidade. A partir da seleo de fenmenos e por meio de suas espacialidades possvel estabelecer uma multiplicidade de formas de dividir o espao terrestre. As unidades espaciais estabelecidas dependem dos fenmenos selecionados. A escolha dos critrios de espacializao geralmente guiada pela finalidade da pesquisa empreendida. A diviso a ser adotada fundamenta-se pelos objetivos perseguidos para cada estudo em pauta. Cada escala geogrfica de anlise se adqua melhor visualizao de determinados fenmenos e a delimitao adotada deve levar em conta essa correspondncia nas propostas de diviso do espao terrestre. Nenhuma proposta de diviso conseguir ser exaustiva em termos absolutos e por tanto todas as unidades espaciais passveis de serem adotadas esto balizadas em convenes socialmente legitimadas.
2.3 TERRITRIO, TERRITORIALIDADE E TERRITORIALIZAO

Como visto, o territrio se refere a uma diviso poltica do espao terrestre, remetendo a sua conceituao ao tema da relao entre espao e poder. Em termos gerais a circunscrio do mbito do exerccio de um poder que qualifica aquela poro da Terra como um territrio. Nesse sentido, no existem territrios naturais, pois sua definio demanda o estabelecimento da relao entre a sociedade e o espao, sendo ele um resultado de tal relacionamento. Como dito, a apropriao ou o domnio dos lugares que os transformam em territrios, o que remonta espacialidade de um poder. Pode-se dizer, num patamar bastante abstrato: a projeo espacial de uma autoridade poltica circunscreve uma unidade territorial. O controle do espao e do uso de seus recursos qualifica esse conceito, que fornece tambm um critrio de diviso da superfcie terrestre. No mundo moderno, o sujeito bsico da autoridade o Estado, o que levou a geografia poltica clssica a identificar na dominao estatal o elemento central de qualificao na definio dos territrios. Cabe ressaltar que o Estado Moderno necessariamente territorial, tendo na delimitao do mbito espacial do exerccio de seu poder um dos processos fundamentais de sua consolidao. Da a centralidade da ideia de fronteira, como linha demarcatria da vigncia de poderes estatais. Tal concepo se expressa com clareza tambm no conceito de soberania, do qual o territrio gmeo, e que segundo Norberto Bobbio inaugura a teoria poltica moderna15 (BADIE; FIGUEIREDO, 1996; BOBBIO, 1980). Cada Estado na projeo espacial de sua rea de soberania delimita sua territorialidade, processo que representa sua prpria afirmao enquanto sujeito poltico autnomo. O poder soberano se expressa geograficamente hoje como um
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Uma anlise histrica da afirmao do princpio da territorialidade estatal e de sua eventual crise contempornea pode ser obtida em BADIE e FIGUEIREDO (1996).
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territrio estatal, onde vigora uma autoridade que comanda (ou busca comandar) a vida poltica naquela poro do espao terrestre. Outro conceito gmeo do territrio que exprime essa diviso espacial do poder instituda pela modernidade o de jurisdio, isto , o espao onde se aplica uma dada legislao. A vigncia de um corpo de leis e a definio das instituies competentes para exerc-las tambm expressa a territorialidade do Estado moderno. O exerccio de um direito comum num mbito espacial circunscrito serve de elemento definidor de um dado territrio, que se qualifica assim tambm como um espao jurdico especfico. O alcance territorial das normas e da competncia de instituies jurdicas fornece critrios bem objetivos de demarcao espacial. A superposio e competio de poderes nesse campo explicitam claramente a situao de extraterritorialidade, que tambm pode ser equacionada como uma ausncia ou falha no exerccio da soberania, descaracterizando o domnio territorial da autoridade sobre aquele espao. A juno entre a vigncia efetiva do Estado, do territrio, da jurisdio e da soberania se objetiva na ideia contempornea de pas. Essa a unidade de diviso poltica bsica da superfcie terrestre no mundo atual, que institui a escala nacional como determinante na anlise da relao entre as sociedades e o espao. A esta escala corresponde uma entidade estatal unitria e um corpo legislativo comum, que quando legtimos (de acordo com a racionalidade moderna) seriam estabelecidos num texto constitucional que regularia o funcionamento do Estado e da vida social naquele mbito espacial. O processo mais adequado de legitimao da autoridade e das normas, segundo a viso contempornea das formas de governo, repousaria numa estrutura de representao poltica dos habitantes desse espao delimitado: tal conjunto demogrfico conformaria o povo (ou a populao com direitos polticos), constitudo pelo total dos cidados do pas. A estrutura democrtica de governo posta, desse modo, como aquela onde a constituio expressaria a vontade poltica da maioria. Isso em tese, pois na prtica histrica (ou no mundo prtico) a construo dos territrios estatais e a definio de suas fronteiras se objetiva com a usurpao e conquista de espaos em todos os quadrantes da Terra, num processo onde a violncia e a subordinao poltica constituem mais a regra do que a exceo, onde a fora blica tem jogado mais peso que o convencimento diplomtico ou o consenso social. De todo modo, a afirmao dos Estados nacionais e da territorialidade de cada um (a espacializao de sua soberania) implica numa combinao diferenciada em cada caso entre dominao militar, legitimao jurdica e sustentao ideolgica. Do amplo movimento de descolonizao ocorrido ao longo do sculo passado emerge um mundo dividido por fronteiras nacionais, que demarcam espaos de soberania e jurisdio formal repartidos entre entidades estatais (mais ou menos efetivas, e mais ou menos legtimas segundo os critrios expostos). Essas demarcaes so trabalhadas pela sociedade e pelo Estado numa lgica de incluso/excluso que serve construo de identidades. A hegemonizao de uma cultura comum, com a identificao do povo, de seus costumes e tradies, est sempre na pauta da poltica estatal, que busca integrar na sua rbita de poder e de imaginao a populao de todos os quadrantes do seu territrio. A identidade cultural, por sua vez, constitui um forte argumento de afirmao de autonomia poltica. A convivncia no mesmo espao propiciou uma referncia para a construo de laos culturais e polticos enfeixados na ideia de nao, processo que conheceu grande diversidade de manifestao nos vrios continentes (na Europa e na Amrica basicamente no sc. XIX e no resto do mundo no sc. XX) (ANDERSON, 1993; HOBSBAWN, 1990; GUIBERNAU; MONTSERRAT, 1997). Nesse sentido, o territrio pode tambm ser associado a um espao identitrio. Tal viso, mais antropolgica, alarga o horizonte de indagao da geografia poltica na
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atualidade ao pluralizar os atores que intervm na apropriao e dominao do espao16 (RAFFESTIN, 1980). Diferenciam-se nessa perspectiva mais ampla atores hegemnicos que pautam a poltica cultural do Estado e a difuso da identidade nacional, e atores residuais que escapam em variados graus a tal lgica, recriadores de culturas locais, que em certos casos praticam resistncias ao exerccio do poder estatal e que, nessa ao, podem inclusive instituir situaes e pontos de extraterritorialidade. Aqui, fica evidente a distino de dois conceitos: enquanto o territrio se define pelo exerccio do poder efetivo, as outras territorialidades referem-se tambm aos atores sociais no estatais em suas representaes coletivas e em seus projetos acerca do espao. Enfim, tem-se uma pluralidade de sujeitos e fenmenos que passam a ser melhor equacionados na anlise atual da formao dos territrios. Em suma, numa boa combinao terica, os conceitos de pas, Estado e territrio devem bem estar articulados com os de classe, nao e cidadania. O controle e a gesto territorial, contudo, so condies que qualificam o poder estatal e o exerccio do governo. A territorialidade do Estado se expressa em muito na capacidade de gerir e planejar a utilizao dos lugares sob sua soberania, sua rea de jurisdio. Tal ao se objetiva por meio de polticas estatais especficas de ordenamento do territrio, que por essa finalidade bsica podem ser denominadas de polticas territoriais. Elas buscam comandar as aes de regulao do uso do solo, de explorao dos recursos naturais, de organizao espacial das atividades econmicas, e, principalmente, de organizao e produo do espao social. So polticas que atuam na espacialidade dos processos, estimulando, inibindo ou regulando seus ritmos e manifestaes no espao nacional. A territorializao pode, ento, ser vista na tica do planejamento estatal como a afirmao geogrfica das diretrizes de governo no campo das polticas territoriais, na medida em que o Estado na contemporaneidade o grande agente de produo do espao. Territorializar , por tanto, imputar no territrio. O que significa dotar o espao de normas e de equipamentos, concebidos, distribudos e instalados segundo uma lgica governamental implantada por meio de polticas territoriais do Estado. Uma primeira ao nesse sentido contempla exatamente a diviso poltica interna do espao soberano, espacializando a forma de governo no territrio nacional, o que remete ao tema dos nveis governamentais e suas competncias administrativas e jurdicas. Com maior ou menor nfase um modelo federativo de funcionamento acaba por se generalizar no mundo ocidental, conformando um trao das estruturas estatais modernas. A diviso hierrquica do poder em escalas sobrepostas e interdependentes comum na maioria dos pases. Atravs de diferentes arranjos institucionais se chega a uma estrutura que articula os poderes local, regional e nacional numa mesma mecnica de administrao da mquina pblica. Tal repartio , geralmente, matria constitucional. A cada nvel de governo corresponde seu respectivo territrio, seu espao de jurisdio e competncia administrativa. As divises geopolticas internas de um pas, em geral designadas unidades da federao, alm de constiturem em si unidades de governo estabelecem mbitos de exerccio do poder das esferas maiores, instituindo escalas governativas no territrio nacional. Isso , ao permitir a delimitao de reas especficas de ao de planos e programas governamentais e a demarcao dos espaos de alcance de legislaes e polticas, o retalhamento do territrio nacional manifesta uma expresso do exerccio da autoridade soberana na definio dos limites e extenses de diviso do seu poder. Alm dessas unidades bsicas, as polticas territoriais tambm elegem espaos dotados de especificidade, logo passveis de um planejamento e de uma gesto particulares, o que propicia novas escalas de atuao. No caso brasileiro,
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O livro chave nessa mudana de perspectiva Raffestin (1980).
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alm dos territrios municipais e estaduais, outras escalas de atuao do Estado (notadamente do governo federal) se impem pela prpria espacializao das polticas territoriais especficas (ambiental, patrimonial, regional, entre outras). Enfim, governo e administrao estabelecem a diviso interna dos territrios, implantando novas escalas territoriais. Qualquer territorializao ocorre assim numa configurao geogrfica dada, com seu patrimnio natural e com sua historicidade prprias, se defrontando, por tanto, com a inrcia dinmica do espao, de cujo condicionamento nos alerta as teorizaes de Santos (1978). Investigar a histria particular de cada formao territorial emerge como uma orientao bsica para o bom xito de qualquer propsito de planejamento. A finalidade prtica de aplicao das teorias para o ordenamento territorial requer maior detalhamento histrico, geogrfico e epistemolgico da argumentao aqui desenvolvida. Do plano conceitual passa-se para um patamar mais emprico.
2.4 DIVISES DO TERRITRIO E POLTICAS PBLICAS NO BRASIL

J foi exposto no item inicial do presente texto que as reparties do espao so resultado de opes de delimitao que obedecem seleo de critrios assumidos pelo investigador, sendo todas dotadas de uma carga de arbitrariedade que responde s finalidades que presidem tal exerccio. Assim, de acordo com o objetivo do estudo a ser realizado se estabelece os parmetros que presidiro a diviso a ser efetuada. Como tambm j comentado, a geografia oferece um cardpio variado de conceitos que cobrem diferentes modos de dividir a superfcie terrestre, alguns inclusive trazendo uma clara definio escalar. Uma diviso a ser utilizada pelo planejamento estatal como referncia para a formulao de aes de gesto deve contemplar, antes de tudo, a prpria estrutura de governo em seu rebatimento espacial. Assim, o critrio poltico vem ao centro da discusso e, logo, o conceito de territrio. Em termos de repartio do poder governamental o espao brasileiro dividido em trs escalas geogrficas bsicas referentes Unio, os estados e os municpios. A projeo desses nveis de governo conforma uma malha municipal, a diviso estadual e a unidade federal, cada uma definindo seus territrios correspondentes. Num modelo federativo como o do Estado brasileiro, a cada escala corresponde uma estrutura de representao poltica e um corpo legislativo, e um aparato administrativo. Nesse sentido possvel falar de compartilhamento de soberania e de jurisdies, num quadro de atuao concorrente e supletiva. A Constituio de 1988 caracterizou os estados e os municpios como unidades da federao, dando-lhes atribuies e competncias prprias em algumas matrias, em outras compartilhadas. A regulamentao especfica sobre uso do solo, por exemplo, uma incumbncia municipal exclusiva, j a defesa da qualidade ambiental ou do patrimnio natural assunto no qual podem agir e legislar todas as esferas de governo. Enfim, esta a primeira delimitao a ser levada em conta em qualquer diagnstico geoestratgico do pas. Numa situao em que os trs nveis de governo possuem competncia para atuar, a diviso geogrfica do territrio a ser utilizada no pode ser reduzida a apenas uma escala. Na verdade, cabe assumir uma viso mais matricial onde as escalas maiores retalham seu territrio em unidades de planejamento e administrao menores que se sobrepem. Na tica federal, alm dos espaos municipais e estaduais, operam outras categorias de delimitao como, por exemplo, as de ordem regional. A Unio divide o territrio nacional em macro-regies supra-estaduais, e meso e micro-regies internas aos estados, as quais agrupam conjuntos de municpios. Os governos estaduais estabelecem regies administrativas e ambos admitem a existncia de regies metropolitanas, objeto de polticas especficas. Outras figuras governamentais podem ser amparadas em caractersticas particulares, como as unidades de conservao, as reservas indgenas, as reas de fronteira, os terrenos de marinha, ou mesmo as bacias hidrogrficas. So
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todas unidades territoriais passveis de serem incorporadas nos planos e na execuo das polticas pblicas, sobrepondo-se s fronteiras estaduais e municipais. Tambm na escala do municpio possvel estabelecer divises, como as representadas pelas subprefeituras, pelas administraes regionais, pelas reas de operaes urbanas e mesmo as diferenciaes espaciais institudas pelo Plano Diretor ou por outros zoneamentos. Alm disso, se observa muitas vezes divises intra-urbanas apoiadas em critrios histricos ou culturais (como os bairros) com delimitaes mais ou menos formalizadas. No rol do quadro conceitual operado pela geografia, os conceitos de lugar e de paisagem emergem como adequados para trabalhar nessas escalas de subdiviso dos territrios municipais. Os diagnsticos paisagsticos, por exemplo, so ferramentas teis para o planejamento e a gesto desses espaos no muito extensos, que conformam de fato a escala local e as localizaes absolutas. Vale ressaltar que a atuao local no significa imediatamente o mbito de ao poltica do municpio, se bem que como ser discutido adiante o envolvimento do governo e da sociedade local sempre desejvel num estilo democrtico de planejamento. Polticas pblicas e grandes obras de alto impacto numa localidade podem ser de iniciativa de qualquer esfera estatal. Contudo, as grandes prteses territoriais (para utilizar um conceito de Milton Santos) geralmente esto associadas a aes do governo federal, que tem como uma de suas tarefas bsicas a dotao de certos equipamentos bsicos no territrio nacional. As infra-estruturas de transportes, de energia, de telecomunicao, entre outras, inscrevem-se entre as obras fundamentalmente a cargo da Unio, que inclusive decide onde localiz-las. A boa deciso locacional pressupe um quadro comparativo e uma viso do conjunto dos lugares, o que implica numa anlise geoestratgica do territrio. Uma vez construdos, os sistemas de engenharia agregam-se ao patrimnio e s condies locais, inserindo-se no espao de jurisdio do municpio (o que no raro estimula conflitos hierrquicos de gesto). Cabe assinalar que muitas formas fixadas num lugar escapam da lgica do interesse local tendo seu funcionamento e sua razo de ser associados a circuitos muito mais amplos. Da o equvoco de reduzir o foco de toda a ao planejadora estatal apenas escala da localidade e da vida local. Na verdade, na tica das polticas pblicas a localidade deve ser analisada em articulao com a contigidade espacial. O ordenamento territorial deve ser pensado como atuando em pontos e pores de espao que se inserem num contnuo geogrfico, que no limite abarca toda a superfcie da Terra (numa poca em que vrios processos e problemas se manifestam na escala global). Do ponto de vista da geografia a vizinhana uma determinao absoluta, que serve de fundamento para a definio da situao geogrfica de qualquer lugar (a qual se objetiva no entendimento da relao entre os lugares). Nesse sentido, um jogo entre as escalas de interveno se impe ao planejamento, na medida em que vrios fenmenos a serem considerados no plano possuem projees areolares diferentes e muitos so mveis no territrio. Assim, a atuao mesmo que pontual no pode ignorar o entorno e a unidade espacial maior onde est inserido o local abarcado pelo plano. A combinao inter-escalar da anlise deve, por tanto, ser sempre contemplada na estratgia de formulao e implantao das polticas territoriais. Vale salientar que vrias polticas setoriais dos governos federal e estaduais necessitam assumir divises do espao derivadas de seu campo especfico de atuao. As polticas de conservao e preservao dos meios dotados de alto grau de originalidade natural, por exemplo, tem de operar a partir de unidades dadas pela natureza, como os biomas ou os ecossistemas. A poltica agrcola deve estar atenta s classificaes de solo e s divises climticas como fatores essenciais no seu campo de atuao. A poltica de explorao mineral no pode deixar de ter o mapa geolgico do pas como referncia para suas aes. Enfim, certos critrios de diviso do territrio se impem em face da matria trabalhada pelos diferentes setores, definindo de imediato as unidades espaciais a serem consideradas em suas intervenes. Cabe ento interrogar acerca
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dos setores (e das unidades por ele utilizadas) de interesse no estabelecimento da poltica nacional de saneamento. Poder-se-ia iniciar essa discusso dizendo que todas as polticas pblicas se entrecruzam no territrio, porm tal afirmao de pouca serventia na formulao de um plano especfico, sendo mais til identificar interfaces com afinidades bem evidentes buscando conceitos que efetivamente possam ser utilizados como pontes entre as aes de diferentes setores. No caso de um plano nacional de saneamento bsico quatro setores ganham destaque j na esfera federal: o das polticas urbanas, o das polticas de sade, o da poltica ambiental e o da poltica de recursos hdricos. Cada um desses setores elabora planos, programas e aes com estratgias de planejamento e execuo variadas e muitas vezes contrastantes, no sendo raro que os resultados de uma poltica apaream como problemas para a outra. Um modelo de planejamento com diretrizes trans-setoriais (e com fruns interinstitucionais de coordenao) ainda pouco praticado no pas, prevalecendo uma atuao autnoma de cada setor. Cabe assinalar que o governo brasileiro no dispe de uma poltica especfica de ordenamento territorial que harmonize as prprias aes federais de organizao e produo do espao (BRASIL, 2005). Assim, a territorializao das aes federais em sua maior parte projetada em bases setoriais num contexto onde a adoo do princpio da descentralizao alimenta a crena de que a articulao ocorrer na ponta do sistema, isto , na escala municipal. Contudo, a capacidade de planejamento e de normalizao dos municpios bastante varivel e a possibilidade da autonomia e da fragmentao setorial se reproduzir em sua estrutura de governo grande. No so poucos os exemplos de intervenes desarticuladas que definem usos antagnicos para uma mesma localidade revelando a falta de articulao e coordenao entre as polticas ali incidentes. Um ltimo ponto a ser comentado nesse tpico refere-se distino entre as polticas que tem como rea de abrangncia todo o territrio nacional, aquelas circunscritas a determinados espaos internos, e as direcionadas para certos tipos particulares de localidade. Polticas metropolitanas, por exemplo, tem como rea de exerccios os lugares que se qualificam enquanto tal, tendo assim uma projeo pontual no territrio. O mesmo pode ser dito das polticas porturia ou de turismo que se exercitam nos espaos que conhecem ou possuem potencial para essas atividades. J as polticas ditas regionais no interessam integralidade do territrio, possuindo mbitos circunscritos de atuao que, todavia, abarcam grandes pores de espaos contnuos. Na maioria dos casos a formulao de tais polticas envolve a articulao de diferentes setores sobrepostos numa mesma extenso de espao, sendo a combinao das diversas atividades o cerne mesmo das aes de desenvolvimento regional. Nesse sentido, a demarcao espacial em si o elemento que permite a compatibilizao das polticas setoriais, a preocupao com a mesma base espacial fornecendo o elam entre as distintas atividades. Finalmente, cabe mencionar as polticas universalistas de abrangncia nacional. Estas, apesar do carter centralizado dado diretamente pelo comando federal no podem deixar de considerar a variedade das condies geogrficas internas num territrio extenso como o brasileiro. Finalizando, cabe apontar que mesmo as polticas federais de incidncia pontual e aquelas voltadas para espaos circunscritos do territrio nacional encontram dificuldade para operar num modelo integrado interinstitucional. A experincia do planejamento brasileiro mostra que a existncia de fruns de integrao j na esfera da Unio facilita o estabelecimento de diretrizes trans-setoriais na elaborao dos planos e programas17 (MORAES, 2004). A compatibilizao das aes no plano federal , na verdade, um
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Pode-se tomar o exemplo do Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro (GERCO) que possui no plano federal um Grupo de Integrao (o GIGERCO) que se rene no mbito da Comisso Interministerial dos Recursos do Mar (CIRM). A existncia de tal
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reforo para a manuteno dessa articulao nos outros nveis de governo. Vale ento buscar um dilogo com os setores de interlocuo mais imediata com o saneamento bsico, avaliando os conceitos geogrficos com que operam as polticas de sade, ambiental, urbana e de recursos hdricos. As divises territoriais utilizadas pelas polticas de sade dizem respeito, no geral, a unidades espaciais pouco extensas, caracterstica que se expressa na prpria conceituao de territrio e regio utilizada nos planos e programas do setor (GONDIM et al., 2008). O territrio na organizao do SUS refere-se ao municpio, nos programas de agentes comunitrios e de sade da famlia a abrangncia do conceito ainda menor, referindo-se a rea de um conjunto restrito de famlias que no caso de lugares mais adensados conforma um espao menor que o de um bairro. Tal tica permite o uso da concepo mais antropolgica de territrio, referida mais vivncia dos indivduos e grupos do que ao exerccio do poder estatal. Tambm nos programas de vigilncia e controle de endemias as unidades bsicas so as reas de vistoria, apesar da considerao da macro-distribuio das doenas. No que diz respeito s regies de sade as divises efetuadas so internas aos territrios dos estados, conformando uma viso de rede de servios e aes que grosso modo acompanha as idias de centralidade e polarizao (critrios utilizados pelos governos estaduais para efetuar a diviso administrativa de seu espao). Em termos de escala, tal viso aproxima-se da meso-regio do IBGE. Finalmente, enfocando um conceito prprio do setor, o distrito sanitrio apresenta critrios flexveis de delimitao podendo abarcar um municpio, uma subdiviso deste, ou um conjunto de municpios (dependendo da densidade demogrfica e da oferta de servios de sade de cada espao considerado). Enfim, o setor de sade pouco tem a adicionar na definio de unidades geogrficas para o Plano Nacional de Saneamento Bsico, apesar de se constituir num parceiro fundamental em sua formulao. Sem dvida a distribuio dos bitos, das causas de internao, das endemias, da presena de molstias relacionadas ao dficit de equipamentos de saneamento bsico, so elementos que devero ser relevados na construo de indicadores de base territorial. Contudo, a espacializao dessas informaes dever acompanhar as divises e unidades polticas convencionais do planejamento brasileiro (estados, regies, municpios e distritos). relevante do ponto de vista metodolgico, observar que o setor de sade expressa sua espacialidade na distribuio no territrio de suas aes agncias e servios, sendo possvel identificar todo um sistema de objetos a ele referido, e todo um sistema de aes que so alimentadas por seu dinamismo. Entretanto, as polticas de sade no se qualificam como polticas territoriais (estrito senso), pois no so diretamente produtoras nem organizadoras do espao. Atuam nele, depositam objetos prprios em sua superfcie, induzem fluxos e relaes que o tem por suporte (qualificando e diferenciando lugares), mas no tem por finalidade precpua instituir a conformao do territrio18. O setor das polticas urbanas, ao contrrio, inscreve-se quase integralmente no campo das polticas de produo e organizao do espao (logo polticas territoriais). A cidade em si um grande sistema de objetos e relaes, um meio peculiar criado pela instalao humana no espao terrestre, um tipo de assentamento que se desdobra pelo tamanho e grau de adensamento nos variados tipos de habitat da hierarquia urbana (da aldeia megalpole). A pluralidade de aes governamentais requerida pela vida citadina torna o planejamento urbano uma prtica trans-setorial por excelncia, envolvendo um conjunto amplo de polticas e instituies governamentais. Todavia, algumas matrias fundamentais para a
frum facilitou a formulao de aes como o Projeto Orla Martima (uma parceria entre o Ministrio do Meio Ambiente e a Secretaria do Patrimnio da Unio) e a Agenda Ambiental Porturia (que articula o mesmo Ministrio com a Agncia Nacional de Transporte Aquavirio e a Secretaria Especial dos Portos). Sobre o GERCO, ver Moraes (2004).
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A espacialidade de uma poltica no basta para adjetiv-la como poltica territorial. Por outro lado, se acatarmos que toda poltica territorial, a adjetivao perde efeito para fins de anlise.
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organizao das cidades escapam ao universo de especificao do planejamento urbano na estrutura da administrao brasileira, sendo ainda operadas numa tica setorial, seja pelo governo federal ou pelos governos estaduais (o setor de transporte emergindo como paradigmtico). Na atual configurao da estrutura estatal, apesar do avano representado pelo Ministrio das Cidades (e pelo Estatuto da Cidade), a plena articulao das diversas polticas novamente alocada no mbito municipal, o que elege a escala de realizao dessa integrao. Espera-se do Plano Diretor e dos demais instrumentos normativos do municpio a amarrao das iniciativas dos outros nveis de governo na escala local. Um comentrio especfico deve ser feito com relao s metrpoles e s regies metropolitanas, e s macro-metrpoles contemporneas (tambm chamadas de cidade-regio). Estas constituem reas de contnua urbanizao, com grande adensamento de populao e atividades, congregando um conjunto de cidades no por polarizao, mas por contigidade. Tais espaos restam em grande medida a margem de um planejamento prprio e voltado para suas peculiaridades. A tnica municipalista estabelecida no processo de redemocratizao do Estado brasileiro nas ltimas dcadas, bem consolidada nos preceitos da constituio de 1988, fez recuar o planejamento metropolitano em face do grau de autonomia atribuda aos municpios. Essa viso instalou certa fragmentao geopoltica nas prticas de governo nessa escala, enfraquecendo a vigncia dessas unidades espaciais. Na falta de uma maior institucionalizao no plano federal, a temtica metropolitana ficou a cargo dos governos estaduais que nem sempre assumem tal atribuio. Nesse quadro resta aos municpios se congregarem por vontade prpria, o que pode ser obstaculizado por interesses e identidades polticas divergentes. Alguns consrcios intermunicipais se originaram dessa vacncia, muitas vezes no agregando todos os municpios abarcados pela regio, logo no cobrindo toda a extenso do espao metropolitano. Vale destacar a extrema importncia dessas escalas (da metrpole, da regio metropolitana, e da macrometrpole) no planejamento da poltica de saneamento bsico. Tratam-se dos espaos de maior adensamento populacional e de atividades no territrio nacional, onde os percentuais de no cobertura dos servios referem-se a nmeros absolutos elevados. O potencial de gerao de poluio desses espaos e a variedade dos impactos ambientais a gerados conferem as reas metropolitanas uma prioridade de ao respaldada na geografia. Em tese, as decises sobre tais reas competem aos governos estaduais, mas a interferncia da Unio em certas matrias inevitvel (inclusive pelo porte dos investimentos), e o envolvimento dos poderes locais tambm emerge como fundamental para o bom xito das iniciativas. As polticas ambientais tambm em grande parte se inscrevem como polticas territoriais e, nesse sentido, tambm precisam exercitar uma ampla articulao entre diferentes setores para serem eficazes. Elas exercem, em todos os nveis de governo, funes de controle e licenciamento do uso de lugares e de explorao de seus recursos, sendo importantes agentes contemporneos do processo de conformao dos territrios. A conservao do patrimnio natural brasileiro uma de suas metas, ao que tem suas diretrizes explicitadas no Sistema Nacional de Unidades de Conservao, que especifica os tipos de reas protegidas segundo uma hierarquia de restrio de ocupao e uso numa classificao que estabelece uma srie prpria de unidades territoriais (como os parques, as reservas as extrativistas, reservas de desenvolvimento sustentvel, as reas de proteo ambiental, etc.). O licenciamento de atividades de alto impacto tambm se inscreve como atribuio da poltica ambiental, bem como a regulao da explorao de vrios servios e bens da natureza (depositados no territrio e sob a guarda do Estado). Finalmente o controle das variadas formas de poluio completa o escopo de atuao principal desse setor, envolvendo distintas aes do poder pblico: desde o estabelecimento de ndices e padres de medida de riscos e danos ao meio ambiente, at a definio de procedimento para o transporte ou acondicionamento de materiais perigosos. Como dito no incio do texto, a competncia em matria ambiental concorrente
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segundo a constituio brasileira, num quadro onde a jurisprudncia tende a dar proeminncia para a legislao mais restritiva. A poltica de saneamento bsico pode ser considerada, em si, uma poltica ambiental, notadamente quando opera no meio urbano. Vale comentar que o planejamento urbano e o planejamento ambiental urbano se sobrepem e se confundem integralmente como campo de atuao, ambos envolvendo uma ampla articulao com outras polticas (MORAES apud TNGARI et al., 2007). Cabe aqui assinalar os conceitos utilizados na prtica ambiental que melhor servem a combinao aqui enfocada. A discusso acerca da manuteno ou restaurao da qualidade ambiental emerge como um interessante caminho para realizar essa busca. A qualidade do meio ambiente inscreve-se na atualidade como um importante fator na avaliao das condies geogrficas de um lugar, sendo um elemento chave na valorao contempornea das situaes locais. Boas condies ambientais so contabilizadas como um valor altamente positivo de uma localidade que deveria ser mantido ou restaurado, por outro lado, atividades causadoras de degradao do ambiente deveriam ser impedidas, circunscritas e mitigadas nos planos de ordenamento territorial. Alguns usos dos lugares ou de recursos (naturais e ambientais) de grande impacto ambiental e algumas atividades de alto potencial de poluio s deveriam ser admitidos quando revertessem em elevado ganho social, e quando tal avaliao fosse realizada em fruns polticos devidamente legitimados pela sociedade, expressando no caso o chamado dano consentido (um conceito consagrado pela Agenda 21) (MORAES, 2009). Cabe salientar que a qualidade do meio ambiente no significa apenas a conservao da originalidade natural da paisagem, dizendo respeito igualmente a dotao de equipamentos necessrios vida social. O que retoma a concepo dos espaos sendo vistos como habitats humanos e dos lugares sendo qualificados pelas condies de habitao. Sem dvida, as condies do meio natural jogam um papel importantssimo na qualificao das localidades terrestres. elevado o nmero de funes que a natureza cumpre na reproduo da vida das populaes, seja como suporte de aes, ou como fonte de insumos, ou ainda atravs de variados servios ambientais. Os espaos fsicos devem ser considerados inicialmente em suas vulnerabilidades prprias, identificando-se as localizaes sujeitas a situaes de risco. Para tanto so utilizadas divises e unidades prprias, geralmente oriundas da geomorfologia, que qualificam os ambientes frgeis sujeitos a processos de eroso, inundao, deslizamentos, entre outros (ROSS, 1988). Ao lado disso definem-se as localidades como receptculos da vida biolgica, compondo quadros ecolgicos em escalas variadas, cada um apresentando uma biodiversidade prpria com nveis de endemismo distintos e submetidos a diferentes graus de interferncia antrpica. Preservar os meios dotados de grande originalidade natural, j bastante raros no globo, imprescindvel, mas o planejamento ambiental deve atuar tambm na regenerao dos meios naturais degradados e na preveno de quaisquer impactos negativos sobre o meio ambiente. A conservao do patrimnio natural e a recuperao dos ambientes poludos devem ser concebidas como parte do esforo de renovao da qualidade ambiental dos habitats. As polticas ambientais necessitam, nesse sentido, combinar regulamentaes de uso futuro com aes de correo dos danos j existentes (o passivo ambiental de cada localidade), atuando na defesa do patrimnio natural e no direcionamento da dotao de equipamentos e na regulamentao das formas de explorao dos recursos. Para realizar tais finalidades necessrio ter uma viso estratgica do territrio que possibilite comparar localizaes e eleger localidades, nelas compatibilizando usos e integrando as polticas setoriais, utilizando as unidades espaciais trabalhadas como referncias na mediao entre direitos, interesses e atores. Os arranjos locais podem ser institudos como elos de integrao de variados processos e aes, isto , como base de articulao de planos e programas governamentais estaduais e
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federais. Enfim, o planejamento ambiental estratgico permite tambm a interao entre as escalas de governo, integrando as diretrizes nacionais com a execuo local. A estratgia territorial de uma poltica de saneamento bsico estabelecida pela Unio encontra no setor em pauta conceitos e prticas passveis de serem incorporadas em sua formulao. Resta falar do setor de gesto dos recursos hdricos que possui uma legislao detalhada e uma estrutura razoavelmente organizada no pas (RIBEIRO, 2009). A unidade territorial bsica utilizada nesse setor a bacia hidrogrfica, uma unidade natural referenciada por um rio e seus afluentes tendo por critrio de delimitao o sistema de drenagem. Tal diviso pode envolver magnitudes de espao distintas, o que remete a uma grande variao em termos de escalas. Existem desde bacias compartilhadas com outros pases e que extrapolam o territrio nacional at rios cujo curso no ultrapassa o mbito de alguns municpios. A projeo espacial da bacia define em grande medida os partcipes de sua gesto, aquelas que atravessam mais de um estado remetem a licenciamentos federais, as que esto circunscritas ao territrio estadual so reguladas por esse nvel de governo, e algumas podem ser mesmo administradas por um consrcio de municpios. Os diferentes usos das guas tambm interferem na distribuio das competncias legais e administrativas acerca da explorao dos recursos hdricos, num quadro onde os comits de bacia so a figura central do modelo institucional adotado pelo setor. Os cursos dgua constituem o destino dos esgotos no recolhidos, sejam domiciliares ou industriais, fato que diretamente relaciona as polticas de proteo e manejo de recursos hdricos com o saneamento bsico. Nesse sentido, a bacia hidrogrfica deve ser considerada na formulao de um plano nacional para o setor, na medida em que aporta no apenas uma diviso espacial do territrio mas tambm uma estrutura de gesto j instalada que articula diversas unidades da federao e com um sistema de representao que agrega diferentes atores sociais. Tambm a zona costeira merece uma ateno especial pelos mesmos motivos apresentados: o mar a destinao de uma grande carga de resduos jogados diretamente nas guas litorneas ou por meio de emissrios submarinos que, todavia, desguam no espao marinho da costa (cujo limite est definido em doze milhas nuticas). Alm disso, j existe toda uma estrutura interinstitucional montada para o gerenciamento costeiro, onde se destacam os programas estaduais e, na esfera federal, o Grupo de Integrao do Gerenciamento Costeiro (GIGERCO) que se rene no mbito da Comisso Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM). Em suma, os setores de gesto de recursos hdricos e de gerenciamento costeiro constituem importantes interlocutores e parceiros na elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico, fornecendo delimitaes espaciais e estruturas operacionais que podem ser incorporadas no planejamento de sua territorializao. Sintetizando o que foi apresentado, reafirma-se a necessria articulao entre os trs nveis de governo (Unio, estados e municpios) e a imperiosa articulao inter-setorial em cada um dos nveis como a base inicial para qualquer formulao. A esta base se agregam outras divises territoriais oriundas de polticas pblicas especficas, destacando-se os meios citadinos (nos diferentes nveis da hierarquia urbana, em particular as metrpoles), as unidades definidas pelo Sistema Nacional de Unidades de Conservao, as bacias hidrogrficas e a zona costeira. A tica do ordenamento territorial com sua perspectiva integradora das diferentes polticas numa mesma unidade espacial pode fornecer um indicador precioso em face da finalidade do presente trabalho, o qual necessita operar com uma viso estratgica do territrio. Dada a ampla utilizao pelo planejamento brasileiro do conceito de regio, esta escala e seus usos sero analisadas em separado no prximo item.
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2.5 REGIO E PLANEJAMENTO NO BRASIL

Existem duas formas de tratar o tema da regio e da questo regional: uma avali-la no plano do senso comum, como um nome para se referir a pores contnuas do espao terrestre, de escala varivel, isto , como partes delimitadas do espao geogrfico que no necessitam maior explicitao. Outra forma discutir o conceito em suas implicaes tericas e polticas. Aqui vamos seguir o segundo caminho. O uso reiterado e a tradio levam a que muitas vezes a escala regional seja concebida com certa naturalidade, como se a regio fosse um elemento intrnseco da configurao do espao terrestre, isto , como um recorte inerente aos territrios dado pela natureza ou necessariamente estabelecido na ocupao humana dos lugares. Tal concepo nega a histria em dois sentidos: o da construo prtica dessa unidade geogrfica (especfica do mundo moderno) e o da historicidade do prprio conceito. No primeiro caso, pode-se seguir a interpretao de Dorren Massey de que o regionalismo cria a regio (e no o inverso), o que destaca o carter poltico dessa construo qualificando-a como uma ideologia geogrfica19 (MASSEY, 1981; MORAES, 1988). Quanto ao segundo ponto, cabe salientar que no se trata como visto no tpico inicial de um conceito exclusivo ou obrigatrio, estando seu uso associado a certas opes terico-metodolgicas que no so unnimes no campo da reflexo geogrfica20 (LACOSTE, 2001). Assim, cabe problematizar a tese de que o ordenamento territorial tenha de ser pensado necessariamente em termos regionais. E mais, cabe discutir o uso poltico-ideolgico desse conceito no Brasil. O conceito de regio se afirma na contraposio dos gegrafos franceses s proposies do pensamento geogrfico alemo nas primeiras dcadas do sc. XX, tido por eles como diretamente engajado no projeto expansionista deste pas. Nesse sentido, origina-se da crtica ao que tais gegrafos viam como uma excessiva politizao da proposta da Antropogeografia de Friedrich Ratzel, a qual colocava no centro da explicao geogrfica a geografia poltica. A regio ento concebida como um espao criado por processos eminentemente econmicos ou culturais, no correspondendo a uma diviso definida pelo exerccio do poder, no sendo por tanto uma unidade poltica e, principalmente, um mbito espacial de representao poltica. Observa-se a diferenciao bsica entre esse conceito e o de territrio (definido politicamente, tal como visto), cujo uso desobriga a geografia regional de considerar a existncia do Estado como agente central de produo do espao. E essa despolitizao vai acompanhar (e estimular) a difuso do conceito. Foi com tal contedo que ele vai ser pioneiramente introduzido no pensamento brasileiro, na obra de autores como Capistrano de Abreu, Delgado de Carvalho, Oliveira Viana e Gilberto Freyre (este sendo autor de um livro intitulado Regio e Tradio). A primeira regionalizao oficial do territrio brasileiro foi promulgada em 1942 no rol de uma srie de medidas administrativas do governo Vargas no sentido de implantar o planejamento estatal moderno no Brasil. Essa pioneira proposta, ancorada na ideia de regio fisiogrfica, foi elaborada pelo ento recm criado Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (fundado em 1938) e sintetizava os dados levantados pelo primeiro recenseamento geral do pas realizado em 1940. Tanto o censo quanto a regionalizao inscreviam-se nos propsitos do Estado Novo de criar as ferramentas para um novo estilo de atuao governamental, direcionado para uma modernizao da sociedade nacional e fundamentado em informaes sistemticas. No bojo de um grande processo de centralizao poltica, a regio foi pensada pela ditadura varguista como um instrumento que propiciava aes seletivas e diferenciadas para as diversas pores do territrio nacional. Nessa concepo a convivncia das diferentes identidades regionais
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Este conceito nomearia aquelas idias e proposies que orientam a produo do espao (MORAES, 1988).
Yves Lacoste (2001), por exemplo, qualifica a regio como um conceito obstculo, criado e utilizado para despolitizar a interpretao geogrfica do mundo.
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era avaliada como positiva, o que permitiu ao regime fazer um grande uso ideolgico dessas diferenas culturais cuja somatria era trabalhada pelo aparelho de propaganda oficial como a especificidade da identidade cultural brasileira21 (MORAES, 2004). Na dcada de 1950 o conceito em discusso comeou a sofrer uma transformao emergindo com uma caracterizao mais scio-econmica que cultural, e a variedade regional passou a ser vista como um problema nacional (nomeada como disparidade regional). Posio em que o tema aparece discutido nas obras de Celso Furtado, cujas proposies visavam ultrapassar as peculiaridades regionais por meio de uma distribuio mais equitativa do progresso econmico pelo territrio, num quadro onde a superao do subdesenvolvimento era concebida fundamentalmente com a estruturao de um efetivo mercado interno (o qual destruiria as diferenas regionais). Tal perspectiva foi mantida no planejamento do perodo militar que vai express-la na meta da integrao nacional, situao que em grande parte se efetiva ao longo da dcada de setenta do sculo passado com uma forte induo estatal de investimentos espacialmente diversificados e com uma poltica de estmulos a atividades produtivas em variados pontos do territrio. A intensificao dos fluxos demogrficos e econmicos, a construo de redes de circulao e comunicao, o dinmico e rpido avano da economia nacional sobre os fundos territoriais do pas, a prpria urbanizao e metropolizao ocorrida nos variados quadrantes do territrio, tudo isso contribuiu na superao de uma conformao territorial anterior que era descrita por vrios autores como um arquiplago de economias regionais. Ao final do sc. XX o territrio brasileiro est integrado num mesmo padro de acumulao, com a vigncia de uma economia nacional espacialmente diversificada e com um comando altamente centralizado. A distribuio da populao em grande parte acompanha esse processo de concentrao em diferentes escalas. A desigual distribuio de renda se faz presente nos diferentes quadrantes do territrio. Nesse contexto, o regionalismo vai ressurgir como uma estratgia de reproduo de elites locais e estaduais, que articulam (notadamente via o poder legislativo) medidas de alcance regional de interesse comum. Tambm toda uma mquina administrativa voltada s polticas de fomento regional recria as regies continuamente (com seus recortes tradicionais) como estratgia de sobrevivncia. Finalmente, a indstria cultural vende as localidades com sua cultura regional como produto, gerando todo um apelo regionalista. A regio como identidade corrobora tudo isso, e direciona polticas pblicas e investimentos. Enfim, a superao prtica das regies no significou sua destruio no plano simblico, antes ela recriada ao ser utilizada como unidade de planejamento e como base territorial para formulao de planos. Hoje, a unidade de nenhuma das grandes regies brasileiras se sustenta em face de uma anlise comparativa dos perfis estaduais dos estados que as compem. Nesse sentido, as mdias regionais na verdade no exprimem a realidade de nenhum dos estados abarcados em cada unidade regional sejam quais forem os indicadores estatsticos utilizados. Mesmo assim, o primeiro recorte do territrio pensado em qualquer iniciativa de planejamento a diviso tradicional utilizada pelo IBGE das cinco grandes regies: Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul. Nessa escala ampla, Milton Santos e Maria Laura Silveira identificam trs grandes conjuntos territoriais no Brasil: a Amaznia, o Nordeste e a regio concentrada (abarcando o Sul, o Sudeste, e parte do Centro-Oeste) (SANTOS; SILVEIRA, 2001). Um modelo de centro e periferia d conta da estruturao geral da conformao do territrio brasileiro, reproduzvel
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Os atuais regionalismos brasileiros em grande parte se originaram do perodo Vargas, pois os estados que no apresentassem traos culturais prprios ficavam fragilizados em sua interlocuo com o poder federal altamente centralizador. Cada elite estadual tentou ento criar e difundir seus mitos de origem, sua tradio e sua identidade prpria. A idia de nordeste, por exemplo, data dessa poca, sendo bem elaborada na obra homnima de Gilberto Freyre. A identidade gacha tambm foi bastante trabalhada no perodo. E mesmo o regionalismo paulista conheceu uma fase de grande difuso, com ampla produo artstica e historiogrfica acerca dos bandeirantes e dos jesutas (MORAES, 2004).
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em escala menor em todos os estados da federao. Assim, mesmo os territrios estaduais perifricos apresentam pores articuladas com a regio concentrada objetivadas pela lgica sem contigidade das redes, so partes do centro encravadas nas reas perifricas. O Brasil do incio do sc. XXI j um pas territorialmente integrado, com um padro de desigualdade social distribudo por todo o territrio nacional. Um pas bastante urbanizado, que conhece processos articulados de concentrao e de centralizao em vrias escalas, com uma diviso do trabalho complexa e hierarquizada do ponto de vista geogrfico. Isso significa um pas dotado de uma clara conformao de centros e periferias e com a definio de uma rea de comando de toda a economia nacional, onde se destaca a centralidade da macro-metrpole paulista e de seu entorno imediato. reas estagnadas e deprimidas coexistem no territrio nacional com outras de grande dinamismo, assim como subsiste (em risco) um efetivo estoque de fundos territoriais (cada vez mais circunscritos Amaznia ocidental). Em sntese, a integrao no implicou uma homogeneidade espacial, apenas requalificou as diferenas tornando-as funcionais para uma mesma economia. Os territrios estaduais ao expressarem unidades de governo (executiva, legislativa e judiciria) se prestam melhor que as macro-regies numa diviso do territrio nacional para fins de planejamento de polticas pblicas. Do ponto de vista da Unio, delimitam espaos sobre os quais incide o poder de uma autoridade legtima com a qual o governo federal tem de interagir na ordem constitucional brasileira. Uma poro de espao sujeita a legislaes e normas prprias, com competncia exclusiva de deliberar em variadas matrias. A variedade dos estados brasileiros melhor contemplada, no que tange ao desenho institucional dos planos e programas federais, numa tipologia dos perfis estaduais do que num agrupamento macroregional de unidades estaduais dspares. Tome-se, por exemplo, a regio Norte (uma das mais homogneas do pas), onde por variados indicadores observa-se que o perfil do estado do Par diverso do estado do Amazonas, e tambm do Amap ou de Rondnia, e estes em relao ao Acre o a Roraima, e assim sucessivamente. O mesmo pode ser observado na outra regio mais homognea, a Sul. Em suma, a definio de estratgias sub-nacionais para implementar polticas seria melhor especificada trabalhando-se com um quadro comparativo das caractersticas dos estados, do que nos moldes tradicionais de estratgias voltadas s grandes regies. Em termos da variao interna dos territrios estaduais, a diviso das meso e das micro-regies permite expressar os conjuntos territoriais existentes em suas caractersticas gerais. Compatibiliz-las se necessrio com as regies de governo dos estados outro ajuste importante. A possibilidade de integrar tais unidades com as delimitaes das bacias hidrogrficas completa um quadro de referncias para pensar geograficamente o Plano Nacional de Saneamento Bsico. Tem-se ento a seguinte hierarquia de escalas bsicas, apresentadas numa seqncia espacialmente decrescente: territrio nacional; territrios estaduais (classificados segundo uma tipologia de perfis estaduais); meso-regies/regies de governo estaduais (agrupadas por bacias hidrogrficas); micro-regies/regies metropolitanas; territrios municipais.
A partir dessa conformao geral do territrio brasileiro possvel projetar a especificidade de espaos especiais: a zona costeira, as unidades de conservao, as reas de recarga de aqferos, as reas industriais sujeitas a alto impacto de poluio, etc. Porm, tal definio j necessitaria entrar na anlise emprica do territrio e de suas partes.
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Um ltimo comentrio direciona-se para as pores do territrio nacional que conheceram algum tipo de zoneamento. Este instrumento de ordenamento territorial foi aplicado em vrias pores do territrio brasileiro, com diferentes metodologias e finalidades. Notadamente o planejamento ambiental fez intenso uso desse instrumento, gerando diagnsticos detalhados e muitas vezes estabelecendo normas de ocupao que levam em conta as caractersticas e as fragilidades naturais de cada ambiente. Os estudos realizados em tais aes podem ser de grande interesse para a formulao do PLASAB, que tambm pode incorporar as classificaes utilizadas para qualificar as localidades. Conceitos como o de capacidade de suporte permitem gerar indicadores que ajudam a identificar tanto as carncias quanto a vulnerabilidade dos lugares.
2.6 A DIVERSIDADE MUNICIPAL NO TERRITRIO BRASILEIRO

Como posto, a integrao do territrio brasileiro no implicou no fim da diferenciao de reas, e sim numa nova organizao das diferenas geogrficas agora funcionando numa dinmica mais integrada. Tal dinmica responde s determinaes do perodo contemporneo, marcado por uma intensificao dos fluxos e por grande tecnificao da vida social. A ideia de globalizao busca designar essa nova etapa do desenvolvimento capitalista, a qual ocasiona uma ampla reorganizao territorial dos espaos perifricos. A conformao atual do territrio brasileiro bem demonstra esse movimento apresentando uma fluidez e uma interconexo desconhecidas no passado. A concentrao de atividades (e, principalmente, de pessoas) se expressa nos nveis de urbanizao verificados em todos os quadrantes do pas (inclusive associada ao setor agro-pecurio e nas reas de ocupao recente na Amaznia e no Centro-Oeste). Essa tnica urbanizadora combina-se com uma ampliao absoluta das zonas densamente ocupadas, seja no espao contnuo da regio concentrada, sejam nas manchas metropolitanas espalhadas por todo o pas. No geral, uma ampla disperso das atividades produtivas se faz acompanhada de uma especializao geogrfica que concentra as atividades de inovao e de gerao de tecnologia e a deciso sobre os investimentos. Assim, a maior solidariedade e relacionamento entre os lugares se objetiva junto com uma rgida hierarquizao geoeconmica do territrio nacional. Tendo em vista o objetivo de subsidiar a elaborao do Panorama Nacional do Saneamento Bsico, apontase a seguir algumas situaes e diferenas geogrficas que devem ser consideradas nesse trabalho. Em primeiro lugar cabe salientar a grande diversidade da malha municipal no territrio brasileiro, que apresenta no s uma significativa variedade em termos da extenso dos territrios municipais, como tambm no que tange as suas caracterizaes scio-espaciais. Existem municpios (notadamente na Amaznia) com uma rea maior que a de muitas meso-regies de outras partes do pas, alguns, alm disso, sem apresentar uma sede urbana bem definida. No contraponto, existem micro-municpios nos em tornos metropolitanos que praticamente no possuem mais rea rural, mas tambm existem municpios pouco extensos completamente ruralizados. Logo uma classificao dos municpios brasileiros deve, alm da variedade da extenso, contemplar a questo da caracterizao do meio urbano e do meio rural. Seria um grande equvoco no caso do Brasil tomar a unidade municipal como sinnimo de cidade, mesmo sabendo que na maioria delas a populao predominantemente urbanizada. Enfim, ao definir a escala municipal como base de espacializao de uma poltica, h que se levar em conta essa variedade espacial e do padro de ocupao do espao dos municpios brasileiros. Um quadro populacional da malha municipal do pas, indicando a distribuio da populao total, do ndice de urbanizao de cada municpio e de sua densidade demogrfica, fornece no cruzamento de tais informaes uma primeira aproximao ao equacionamento dessas diferenas geogrficas. Alguns padres, alguns agrupamentos e alguns conjuntos j poderiam ser visualizados nessa primeira aproximao. Esse
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resultado deve ento ser cotejado com unidades maiores de diviso do territrio nacional, de modo a buscar delimitaes espaciais compatveis com os tipos de municpio identificados. Tais delimitaes podem servir de base espacial de todo o diagnstico, lembrando sempre que as divises oficiais (notadamente as fronteiras estaduais) no podem ser totalmente desconsideradas22. Exerccios nas escalas indicadas no tpico anterior (estadual, bacia-hidrogrfica, meso-regio, micro-regio) podem fornecer importante subsdio tanto para os levantamentos requeridos na elaborao do Plano, quanto para a definio de seu modelo institucional de operao. Contudo, os perfis municipais no estariam bem caracterizados sem a avaliao de suas estruturas scioeconmicas, adicionando s informaes demogrficas acima descritas os dados sociolgicos. Assim, h que se inquirir inicialmente quanto aos fundamentos da vida econmica municipal. Existem municpios que vivem integralmente de sistemas agrrios de produo, isto , que tem toda sua economia direcionada prtica de atividades agro-pecurias. E h que se considerar a variedade dos arranjos produtivos presentes na agricultura brasileira contempornea, que apresenta desde produes altamente industrializadas at cultivos de jardinagem tocados por mo de obra familiar. Existem no territrio do pas estruturas agrrias totalmente comandadas por uma lgica eminentemente urbana e industrial e existem outras (em nmero cada vez menor) ainda pouco articuladas com a economia de mercado. Tal variedade e tais variaes so perceptveis na estrutura fundiria e ocupacional dos territrios municipais, resultando em situaes tambm variadas no tocante a renda e emprego. Outros municpios dependem de economias extrativas, tendo suas atividades direcionadas para a explorao de distintos recursos naturais. Um conjunto mais restrito de municpios abriga atividades industriais, tambm variadas em termos de magnitude e de setores. Alm da estratificao social, os impactos ambientais dos tipos de produo predominantes em cada municpio um indicador que deve ser levado em conta na formulao do panorama nacional do saneamento bsico. Entrando no universo da vida urbana cabe relevar os nveis da hierarquia das cidades, o que captvel diretamente no contingente populacional. Projetado no territrio brasileiro isso vai se expressar num quadro composto de uma grande macro-metrpole inserida numa vasta rea de grande adensamento, e um conjunto de regies metropolitanas que vo se apresentando num tecido menos urbanizado conforme se caminha para o norte e para o oeste. A determinao colonial da conformao territorial brasileira explicativa dessa direo geral do povoamento (do litoral para o interior) (MORAES, 2000). A regio metropolitana de Braslia (e antes a de Belo Horizonte) contraria em parte essa lgica geral, mostrando a fora da induo estatal na conformao do territrio (na medida em que so duas cidades planejadas). Como foi dito, existem municpios totalmente citadinos, com todo seu territrio urbanizado e inserido em espaos maiores tambm integralmente urbanos. Outros apesar de comportarem grandes cidades (e eventualmente terem todo seu permetro urbanizado) inserem-se em regies rurais. Alguns se manifestam isolados, como exceo em seus contextos regionais. Outros se articulam em densas redes de cidades. No que importa, por exemplo, na carga de resduos gerados, estas situaes apresentam diferenas geogrficas significativas que tero de ser observadas na elaborao do plano. As reas metropolitanas, como assinalado, devero receber um tratamento diferenciado. Na verdade, o adensamento demogrfico deve ser um critrio bsico de referncia no planejamento das polticas pblicas. O critrio populacional, do ponto de vista democrtico se sobrepe a qualquer outro na definio de prioridades em qualquer setor da administrao pblica. Tendo em vista a relativa uniformidade de distribuio da desigualdade social no territrio nacional licito ter como uma premissa genrica que
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Se a diviso entre os estados se mostrar em alguns casos absolutamente contrria tipologia municipal pode-se pensar em estratgias de aes que contemplem parcerias interestaduais para as reas fronteirias.
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quanto maior o agrupamento de populao maior a demanda por servios e maiores as carncias locais. Uma dificuldade para atuar de forma coordenada no ordenamento do espao das metrpoles reside na falta de mecanismos institucionais de interveno nessa escala. A autonomia municipal consagrada no texto constitucional criou constrangimentos para o planejamento metropolitano, seja estadual ou federal. Vrias matrias importantes para a manuteno da qualidade ambiental esto na competncia exclusiva do municpio e, por essa razo, uma ao no mbito metropolitano tem de construir parcerias e convnios intermunicipais para se objetivar com xito. Enfim, a metrpole coloca no centro da reflexo planejadora o tema da contigidade espacial. O levantamento das atividades econmicas predominantes em cada municpio tambm tem de ser realizado para os meios urbanos. Os espaos citadinos abrigam uma funo comercial em toda parte e em qualquer nvel da hierarquia urbana, porm essa atividade pode ser a nica exercitada por uma cidade. Existem cidades agrrias, com servios de apoio produo extrativa ou agro-pecuria. Existem cidades industriais de diferentes tamanhos (algumas especializadas por ramos e setores, outras abrigando mltiplos empreendimentos fabris). Existem cidades administrativas ou de servios. Existem cidades dedicadas a atividades especficas (tursticas, porturias, etc.). Enfim, possvel estabelecer uma tipologia de funes urbanas, onde cada tipo apresenta perfis sociais e problemas ambientais prprios, que devero ser relevados na confeco do plano de saneamento bsico. Por fim existem cidades que exercitam variadas atividades, cumprindo a funo de centros comerciais, industriais, de servios, administrativos, etc. ao mesmo tempo. Vale comentar que a partir de certo tamanho as cidades tendem a ser multifuncionais, sendo essa condio j presente nas cidades mdias e aparecendo como elemento de caracterizao das metrpoles. Resta lembrar a variao, em funo mesmo dos aspectos j apontados, da capacidade financeira dos municpios, muito desigual no territrio nacional. Um mapa com o percentual de participao de cada um na composio do produto interno bruto fornece de imediato um quadro dessa variedade, mostrando o alto grau de concentrao espacial da riqueza no Brasil. Muitos municpios apresentam como maior fonte de ingresso os recursos financeiros oriundos do governo federal, e poucos se sustentariam apenas com o produto da tributao local. Essa desigual distribuio se faz acompanhar na maioria dos casos (no em todos) de uma ampla variao tambm da capacidade tcnica dos governos municipais. A possibilidade de interveno planejada e coordenao de obras das prefeituras brasileiras altamente desigual, com um grande nmero de municpios no possuindo pessoal e instrumentos necessrios para implantar as aes locais requeridas por um plano mais sofisticado. Assim, programas de treinamento e conscientizao devem estar contemplados no modelo institucional de operao do plano. Tais caractersticas se inscrevem entre os indicadores das condies de governana de cada localidade, que tambm devero ser avaliadas na elaborao do panorama do saneamento bsico no pas. Alm da capacidade tcnica governamental local, o ndice de governana tambm questiona a estruturao da sociedade civil e o nvel de mobilizao social praticado na poltica municipal. Enfim, a variedade municipal deve ser bem equacionada em sua complexa malha de diferenciaes. Todos os indicadores a serem considerados conhecem estudos e tratamento sistemtico de informaes em trabalhos do IBGE e de outros rgos de planejamento territorial.
2.7 COMENTRIO FINAL

Ao longo do presente texto foram apresentadas formulaes tericas do campo da geografia com o intuito de fornecer subsdios para a elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico. Mostramos as possibilidades de diviso do espao e os conceitos subjacentes a cada proposio. Enfatizamos a
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problemtica das escalas, defendendo um enfoque que articule diferentes nveis escalares. O conceito de territrio conheceu um tratamento mais detalhado, e nos filiamos tradio clssica da geografia poltica que associa esse conceito ao exerccio do poder estatal. Nesse sentido, salientamos sua relao com os conceitos de soberania e jurisdio, buscando aproxim-lo da ideia de gesto pblica. Chegamos, assim, ao tema da organizao do espao e da implantao de polticas territoriais. A necessidade de articular setores e esferas do governo foi discutida, j no contexto da formao brasileira, tendo em vista a estrutura do Estado e as normas institucionais vigentes. Foram apresentadas as polticas mais diretamente intervenientes na questo do saneamento bsico. Voltamos ento para as divises do espao, examinando o uso do conceito de regio no planejamento nacional. Selecionamos as figuras poltico-administrativas que deveriam ser utilizadas no diagnstico e na formulao do plano, defendendo a necessidade de interagir com as unidades municipais e o poder local. Finalmente, problematizamos a diversidade e variedade dos municpios no Brasil. O itinerrio terico percorrido permite equacionar o tema da territorializao na perspectiva da elaborao de polticas pblicas. O avano na explicitao da matria envolveria adentrar no campo da anlise emprica da realidade brasileira, o que ser objeto do panorama a ser construdo. Esperamos que a reflexo apresentada ajude nessa empreitada.
2.8 REFERNCIAS
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Caderno temtico n 3
3. Intersetorialidade e transversalidade
Rose Marie Inojosa
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3.1 A LGICA DISCIPLINAR E SUA METAMORFOSE

O propsito deste item situar a transio paradigmtica da construo do conhecimento e sua relao com o contedo Saneamento. Aborda a lgica disciplinar na histria do conhecimento e o questionamento do modelo disciplinar face percepo da complexidade. Identifica e comenta o impacto do modelo disciplinar na configurao das organizaes modernas e o processo de adaptao e mudana dessas organizaes face aos desafios que lhes so apresentados na atualidade. Relaciona esse movimento com a construo do saber do Saneamento Bsico. A lgica disciplinar na histria do conhecimento Chegamos lgica disciplinar recentemente, porm, na acelerao tpica da contemporaneidade, j caminhamos para outra transformao paradigmtica23. Plato tratou de opor crena e conhecimento, classificando a primeira no espao da subjetividade e o conhecimento no campo objetivo, experimental, onde, com um conjunto de informaes, seria possvel descrever, explicar e predizer uma realidade do mundo natural ou social. Com essa viso, nasceu a epistemologia, a teoria do conhecimento, que se preocupa com a validade do conhecimento, isto , com os critrios de reconhecimento da verdade. A ideia de que fazer cincia comprovar por meio de experincia foi revolucionria e teve seus heris, como Galileu, Bacon, Newton. As explicaes do mundo do campo da crena podiam abarcar tudo e habitar um s indivduo, detentor desse mgico poder. Porm, os mltiplos saberes nascidos do conhecimento experimental de partes da realidade requeriam grupos, linguagens, demarcao de espaos. Os cientistas precursores tinham suas escolas de pensamento e seus discpulos. A palavra disciplina tem a mesma raiz de discpulo aquele que segue e veio a designar uma rea ou conjunto de conhecimentos referidos a um modo de conhecer descrever, explicar e predizer a realidade. Ren Descartes, com seu Discurso sobre o Mtodo enunciou, em 1637, princpios que viriam a conformar o modo de pensar nos quatro sculos que se seguiram. Segundo esses princpios a razo humana deve guiarse pela evidncia, anlise e sntese. Para analisar preciso fragmentar o fenmeno ou objeto da investigao, em quantas partes sejam possveis, e a sntese deve ser produzida a partir dos objetos mais simples e fceis de conhecer e ascender para os mais complexos. Com a orientao da viso cartesiana, que se tornou o grande paradigma do Ocidente, o conhecimento foi fragmentado em disciplinas, processo que se acelerou grandemente no sc. XX. Alm disso, a mesma lgica disciplinar escorreu para as organizaes da sociedade, configurando as universidades e o aparato do Estado, sob a influncia das corporaes dos saberes. A cincia e as disciplinas tiveram um crescimento exponencial, a partir da Segunda Grande Guerra, com o reconhecimento do potencial destruidor das invenes usadas na guerra e, tambm, das possibilidades das inovaes para o desenvolvimento econmico e social. A crise do paradigma cartesiano e a proposta da transdisciplinaridade O mtodo cartesiano continuou a basear a produo do conhecimento, porm, esbarrando cada vez mais na complexidade intrnseca e crescente dos fenmenos e na interdependncia, que a base de
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um paradigma aquilo que os membros de uma comunidade partilha e, inversamente, uma comunidade cientfica consiste em homens que partilham um paradigma (KUHN, 1995, p.219).
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sustentao da vida no planeta, que se manifesta na complexidade das relaes. Foi aflorando a viso de que, quando as relaes so estudadas separadamente pelas cincias exatas, biolgicas e humanas, no possvel compreender o fenmeno na sua totalidade e de que a justaposio das partes no capaz de expressar a sua complexidade. Nos anos 60, Polanyi questionou as limitaes filosficas de se conceber o conhecimento cientfico, em termos puramente formais, abstratos, deixando de reconhecer o "elemento pessoal" do conhecimento cientfico. Nascia a ideia do conhecimento tcito: "sabemos mais do que podemos expressar" (POLANYI, 1966, p.4). Gibbons et al. (1994) trabalharam a distino entre dois modos de produo do conhecimento: o da pesquisa vinculada s disciplinas do conhecimento, realizada em universidades, e o que inclui modos de conhecimento heterogneos e transdisciplinares. Esse segundo modo prev a gerao de conhecimentos em "contextos de aplicao" e "caracterizados por um fluxo constante, num ir-e-vir entre o fundamental e o aplicado, entre o terico e o prtico" (GIBBONS et al., 1994, p.18). Na linha desse modo de produo de conhecimentos explicitado por Gibbons, Nonaka e Takeuchi ressaltaram os "aspectos subjetivos, corpreos e tcitos" presentes na produo de conhecimento (GIBBONS et al., 1995, p.64) e defenderam a validade cientfica de conhecimentos produzidos fora da academia, no mundo do trabalho, por meio do compartilhamento de suas prticas. Edgar Morin vem trabalhando, nas ltimas dcadas, com a viso da complexidade e uma nova abordagem do Mtodo. Na sua obra Os sete saberes necessrios educao do futuro, Morin alerta para as cegueiras do conhecimento e do risco que se corre na transmisso dos saberes, e recomenda que a educao mostre que no h conhecimento que no esteja, em algum grau, ameaado pelo erro e pela iluso. Trabalha a ideia de que o conhecimento no um espelho das coisas ou do mundo externo e de que todas as percepes so, ao mesmo tempo, tradues e reconstrues cerebrais, com base em estmulos ou sinais captados e codificados pelos sentidos. Desse fato resultariam os inmeros erros de percepo oriundos da viso: a realidade no facilmente legvel. As idias e teorias no refletem, mas traduzem a realidade, que podem traduzir de maneira errnea (MORIN, 2000, p.85). Assim, no pensamento complexo, o mtodo lida com a incerteza e capaz de reunir e contextualizar mas, ao mesmo tempo, singularizar, individualizar. Deixa de ser um conjunto de receitas, que independe do sujeito, dialoga com a teoria e a renova. O fisico Basarab Nicolescu denunciou o big-bang disciplinar do sc. XX, nascido da viso da complexidade que se instalou em toda parte assustadora, terrificante, obscena, fascinante, invasora, como um desafio nossa prpria existncia e no sentido de nossa prpria existncia (NICOLESCU, 1999, p.41). O prprio progresso da cincia mostrou a complexidade do que se acreditava simples. Com essa viso, Nicolescu (1999) lanou, h uma dcada, o Manifesto da Transdisciplinaridade (1999), que diz respeito aquilo que est ao mesmo tempo entre as disciplinas e alm das disciplinas, tendo como objetivo a compreenso do mundo presente, para o qual um dos imperativos a unidade do conhecimento. O autor explica: o que estaria entre, atravs e alm das disciplinas? Para a lgica clssica, nada. Para ela, a transdisciplinaridade seria um absurdo, pois no tem objeto definido. Mas para a transdisciplinaridade, a fsica clssica no absurda, apenas restrita. Ora, com o advento da fsica quntica, o espao entre as disciplinas est cheio, assim como o vazio quntico est cheio de possibilidades. A transdisciplinaridade no inimiga da disciplinaridade, mas complementar a essa(NICOLESCU, 1999). Afirmando que chegou o tempo de novas alianas desde sempre firmadas, durante muito tempo ignoradas, entre a histria dos homens, de suas sociedades, de seus saberes, e a aventura exploradora da
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natureza, Prigogine e Stengers (1984) antecipou, h um quarto de sculo, o debate atual sobre a metamorfose da cincia e o fato de que as questes que se colocam so tanto do mbito do conhecimento cientfico como do mbito cultural. Essa grande metamorfose iniciada no final do sc. XX, com o esgotamento do paradigma cartesiano, desencadeia o surgimento de um novo paradigma, que no pretende descartar a riqueza acumulada no campo da cincia, mas mudar sua perspectiva e renovar seu mtodo. A aplicao do modelo disciplinar organizao do Estado moderno e suas peculiaridades A transformao no campo do conhecimento est em curso, mas, como prprio das metamorfoses24, esse processo j gera mudanas, ou a percepo da necessidade de mudanas no campo das polticas pblicas e da ao do Estado, trazendo para a pauta a necessidade de considerar tanto a integralidade e a interconexo de campos de atuao como a reviso da atuao setorial. A metamorfose dos princpios e modos de conhecer e de predizer a realidade impacta a organizao do Estado e sua ao com e para a Sociedade e, particularmente, como esse processo dialoga com a questo do Saneamento e sua gesto. No modelo disciplinar de organizao os temas e objetos de interveno confundem-se com o setor ou rea encarregado de sua gesto. Como nas universidades, que tm seus departamentos temticos, a estrutura organizacional do Estado, historicamente, dividiu-se por departamentos temticos. A estrutura do aparato do Estado Weberiano, nascido no mesmo caldeiro da Modernidade, assenta-se, igualmente, na lgica da separao disciplinar, organizando-se por setores de atuao, e instaurando prticas de competio entre suas partes. Ministrios, Secretarias, Departamentos, Agncias, Fundaes setoriais, orientadas por temas, disputam fatias do oramento e espaos de influncia. Os profissionais que habitam seus setores so fruto de uma Universidade que segue formando uma maioria de monoglotas25, oferecendo cursos de formao concentrados em uma disciplina ou um fragmento do bigbang disciplinar. Em resposta ao Mercado, que impactou grandemente a formao universitria mais recente, formam-se especialistas em um segmento do conhecimento ou em uma tecnologia. Esses profissionais renem-se em corporaes, que ocupam os espaos setoriais da organizao do Estado. H, nesse processo, um dilogo entre saber e poder, inclusive para a continuidade da ocupao desses espaos setoriais para corporaes especficas, num momento em que as organizaes buscam profissionais polivalentes, para dar conta das mudanas rpidas nos modos de produo e de circulao de mercadorias e servios. Como parte da resposta aos reptos que vm da Sociedade, Estado e Mercado, o aparelho formador oferece uma multiplicidade de cursos de extenso e de ps-graduao, para possibilitar que especialistas em uma rea apropriem-se de conhecimentos e prticas de outra. Porm, essa alternativa para poucos. A estrutura poltico-partidria do pas e suas prticas patrimonialistas26 lanam, sobre esse desenho setorial e suas corporaes, uma camada explosiva, que o loteamento de cargos. Instalam no poder das
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Metamorfose, conceito que vem do campo da biologia para designar a mudana na forma e na estrutura de um corpo acolhido para significar toda mudana radical que alcance a identidade e a auto-representao de um sujeito ou fenmeno.
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Expresso aqui utilizada para profissionais que se valem da linguagem especfica de uma corporao de saber ou tecnologia.
Prticas de privatizao da coisa pblica, que desconhecem a diviso tica entre a esfera dos interesses privados e a esfera pblica, campo de interesses coletivos, como Srgio Buarque de Holanda j apontava, em 1936, na sua obra Razes do Brasil (HOLANDA, 1969, p.12).
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estruturas setoriais uma teia de dirigentes que, muitas vezes, no tm legitimidade junto s corporaes, nem trazem a possibilidade da inovao, da viso da complexidade. Antes, so filhos, at no sentido literal, de velhas alianas, eivadas de interesses privados, que resistem na nossa prtica democrtica, ainda recente e frgil. Alm disso, a distribuio de cargos, em funo de alianas interpartidrias ou por grupos intrapartidrios, com gestores que aspiram concorrer a cargos eletivos no Executivo, no Legislativo ou, at mesmo, ganhar visibilidade que o qualifique para ocupar cargos em organismos internacionais, como o Banco Mundial e instituies da ONU, faz com que a estrutura governamental, ao invs de ser cooperativa, seja competitiva. Isso porque preciso reunir o mximo de recursos e de poder, face a outros possveis candidatos com as mesmas aspiraes e que esto em postos correlatos. Povoam os jornais exemplos de dirigentes federais, estaduais e municipais disputando espao entre si, na empreitada de viabilizar suas candidaturas a outros postos no prprio Executivo ou no Legislativo. A mesma prtica de acomodao de alianas faz com que a cada perodo de governo, coincidindo com os perodos ps-eleitorais, em todas as esferas da federao, modifiquem-se as estruturas de gesto governamental, ampliando ou redividindo espaos de poder. Embora as reformas administrativas tambm tenham outros propsitos, necessrios, como o de atualizar o aparato do governo, as mudanas so novas oportunidades de distribuio de poder. Com a avaliao da insuficincia e inadequao do modelo disciplinar setorial para dar conta das demandas da Sociedade, o Estado comeou a introduzir inovaes na sua forma de organizao, considerando, entretanto, as dificuldades advindas, tanto da permanncia das corporaes, alimentadas pelo aparelho formador, quando da resistncia das prticas patrimonialistas. A introduo da transversalidade, para promover a articulao matricial das estruturas setoriais, e a intersetorialidade, com o compartilhamento e o dilogo entre tecnologias e prticas setoriais, so estratgias que visam a preparar o Estado para o processo de metamorfose das instituies. A transversalidade uma proposio terica, da qual decorrem conseqncias prticas nas metodologias de interveno e nas relaes entre os atores. No aparelho formador, o conceito de transversalidade foi incorporado, por exemplo, nos Parmetros Curriculares Nacionais, buscando responder percepo de que as disciplinas que conformam a grade curricular no so suficientes para formar um cidado capaz de ler e interpretar a realidade e de agir, autonomamente. Diferentemente das disciplinas, que tm relativa estabilidade nos currculos lnguas, matemtica, cincias fsicas e biolgicas, cincias sociais os temas transversais, como cidadania, meio ambiente, trabalho, tm mobilidade contextual, pois precisam responder a mudanas que se operam na sociedade. Essa mobilidade permite que o tema ou temas transversais habitem as disciplinas, oportunizando o dilogo interdisciplinar e, tambm, as transcendam, ganhando espaos nas relaes entre a escola e a comunidade. A questo crucial para os gestores se a introduo dos temas transversais significa o incio de um processo de transformao ou um mecanismo adaptativo do modelo disciplinar. No prprio campo da Educao, h experincias de metamorfoses, tanto na identidade, como na autorepresentao: escolas que no trabalham mais por disciplina. So laboratrios de transformao, onde so experimentados caminhos que podem iluminar o processo de mudana.
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Construo interdisciplinar do saber do Saneamento Bsico O campo do Saneamento no menos complexo do que o da Educao. Certamente seus especialistas o entendero como o mais complexo de todos e pode ser que o seja. Enquanto tema, obviamente transversal e precisa habitar vrios conhecimentos especficos e especializados. O verbo sanear polissmico. No Aurlio27 encontra-se o significado de sanear como tornar habitvel ou respirvel, curar, reparar, tranquilizar, restituir ao estado normal. A expresso sanear isto ou aquilo frequentemente utilizada na mdia e em conversas profissionais ou pessoais significando a ao ou inteno de limpar fisicamente um determinado local ou de limpar moral ou eticamente uma instituio ou uma relao, retirando resduos de problemas anteriores, atritos e maneiras de pensar ou agir indesejveis. Sanear uma empresa por suas contas em ordem, identificar irregularidades ou abusos, torn-la saudvel. Esse uso popular e positivo da expresso sanear refere-se a uma ao necessria que visa a restituir o bemestar. O conceito amplo de sade, disseminado pela Organizao Mundial da Sade, como bem-estar fsico, psquico e social, remete a uma leitura do Saneamento como a restituio de condies ambientais que concorram para a sade. Se lido dessa forma, o conceito de Saneamento remeteria a correo de uma situao de desequilbrio ambiental, ganhando uma dimenso bastante ampla e, naturalmente, transdisciplinar. Sua prtica nasce vinculada necessidade do provimento de necessidades humanas, a partir de sua organizao em aglomerados urbanos. Nos modelos anteriores, os seres humanos, assim como outras espcies, circulam nos territrios a procura do provimento de suas necessidades de gua e alimento e seus dejetos so absorvidos naturalmente. Quando o homem deixa o nomadismo e comea a se organizar em grupos maiores e estveis em um territrio, surge a necessidade de provimento externo, pois o prprio territrio no suficiente. Ao mesmo tempo, a concentrao de dejetos e resduos no mais possvel de ser absorvida naturalmente. Os vestgios de sistemas de esgoto, de mais de trs mil anos antes de Cristo, em Nippur, na ndia, e de sistemas de abastecimento de gua e drenagem no Vale do Indo28 informam sobre a existncia de tecnologias de saneamento bsico, assim como documentos em snscrito, de 2000 a.C., que aconselham o condicionamento de gua em vasos de cobre, exposio ao sol, filtragem em carvo, areia ou cascalho, imerso de barra de ferro aquecida. No sc. III a.C., Hipcrates informava os mdicos sobre a relao ambiente e sade no Tratado Ares, guas e Lugares. Na Roma Imperial (V dC), por meio de aquedutos, cujos vestgios so monumentos histricos, a gua vinha de longe para abastecer fontes pblicas, banhos e residncias dos cidados abastados. So inmeros exemplos de tempos primordiais da construo dos saberes e prticas sobre Saneamento Bsico, integrados com saberes e prticas de Sade, Desenvolvimento Urbano e Habitao. Foi notvel o retrocesso em Saneamento Bsico ocorrido na Idade Mdia (sc.V a XV), na Europa, no por acaso um perodo marcado por grandes epidemias. interessante considerar que, nesse perodo, a gua deixou de ser um recurso pblico, gerenciado pelo governo, como era no Imprio Romano. A situao mudou na Idade Moderna. No final do sc. XV, Paris j controlava, com a vigilncia da municipalidade, a distribuio de gua por meio de canalizaes e fontes. Nesse perodo, de um lado,
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Novo Dicionrio da Lngua Portuguesa, Aurlio Buarque de Holanda, So Paulo:Positivo. www.agua.bio.br/botao_e_I.htm e www.seia.ba.gov.br/SGDIA/transarq/.../Historiadaagua.doc.
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Paracelso (1493-1593) percebe e examina a relao entre doenas e ocupao profissional e, de outro lado, a fabricao de tubos de ferro fundido (1664) possibilita o aumento da distribuio de gua canalizada. E, em 1764, a mquina a vapor d incio revoluo termodinmica. No Brasil, at o sc. XVIII, o abastecimento pblico nas vilas era feito por chafarizes e fontes. Os dejetos eram problema das famlias e iam parar nos cursos dgua. As nicas iniciativas pblicas de saneamento a merecer destaque foram a construo de canais, de diques e aterros, realizada no Recife, durante a permanncia de Maurcio de Nassau (1637-1644), durante o perodo da ocupao holandesa (AZEVEDO NETO, 1984), para resguardar a salubridade do local e evitar inconvenientes s relaes comerciais. A sade era tratada, no Brasil, como um problema privado, com os pobres se valendo da sabedoria tradicional ou das Santas Casas. Porm, com a chegada da famlia real ao Rio de Janeiro, em 1808, a populao iria, rapidamente, duplicar e a demanda por abastecimento de gua e destinao de dejetos entra em pauta. Em 1881, nasceu a Companhia das guas do Gro Par. O servio de encanamento de gua potvel pertencia ao sdito ingls Edmund Compton, que cedeu seus direitos companhia. Dois anos mais tarde, a Companhia inaugurava o servio permanente de abastecimento de gua potvel por meio de canalizao29. O Rio de Janeiro foi a quinta cidade do mundo a adotar um sistema moderno de coleta de esgotos, colocado em operao em 1864. Mas, no era boa a situao de sade ambiental das cidades brasileiras. A primeira Revoluo Industrial estava em curso na Europa, desde o comeo do sc. XIX. A Lei britnica de controle da poluio das guas, em 1833, j mostrava alguma preocupao com os resduos industriais. A Frana empreendia o saneamento dos espaos da sua capital, disciplinando a localizao de hospitais e cemitrios e arejando as construes pblicas. A indstria vista como a grande oportunidade de prosperidade e preciso garantir a mo-de-obra. Em 1843, Edwin Chadwick produz o relatrio The Sanitary Conditions of the Labouring Popularion of Great Britain, onde trabalha a relao sade e saneamento, propondo aes de saneamento do meio, como a drenagem de reas pantanosas. Logo depois, em 1854, John Snow publica seu estudo clssico sobre epidemiologia, relacionando condies de sade e doena nos seres humanos30. Nasce uma linha de saber chamada de Sade Coletiva, que faz a interface entre a Sade Humana e a Sade Ambiental. No movimento pendular da construo dos saberes e as especializaes disciplinares, no final do sc. XIX e incio do sc. XX, h o desenvolvimento da microbiologia e, ao mesmo tempo, emerge uma viso unicausal dos agravos. Isso gera o deslocamento no processo sade-doena, no sentido de individualizar aes preventivas e curativas. Tal movimento causa um afastamento entre os saberes do Saneamento e da Sade Humana, que ser superado algumas dcadas mais tarde, com a viso multicausal da Sade Coletiva (NUNES, 1994). No Brasil, a nfase da assistncia sade ofertada pelo Estado continuou, at meados do sc. XX, focalizada em aes de saneamento e de combate a endemias, como a peste, a varola, a clera. A ao do Estado visava apoiar o modelo econmico agrrio-exportador. O ingresso do pas na Revoluo Industrial imps a necessidade de modernizar as cidades, melhorar as condies de salubridade e reduzir os riscos de epidemias. Os hospitais pblicos no Brasil surgiram no final
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www.cosanpa.pa.gov.br
John Snow formulou a hiptese de que a transmisso do clera ocorria por contaminao, por esgotos, da agua usada para beber e cozinhar e verificou que as maiores taxas de mortalidade pela clera, em Londres, ocorriam nas residncias servidas por uma das companhias que abastecia a populao de gua, captando-a diretamente do Rio Tmisa, abaixo do ponto onde eram lanados os esgotos da cidade.
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do sc. XIX, com as grandes campanhas sanitrias e dedicados a especialidades31. Outro fenmeno do campo da Sade foram os Hospitais das colnias, iniciando, naturalmente, pela portuguesa, ainda no final do sc. XIX, e com o movimento de imigrao do sc. XX, hospitais de outras colnias32. O advento da industrializao no Brasil e a emergncia da classe trabalhadora urbana mudaram o foco da Sade. A partir da dcada de 1950, surgiram novas diretrizes para os setores sade e saneamento, que colocaram em xeque a capacidade do Estado de realizar plenamente as aes necessrias. No meio dessa discusso, ampliou-se a dicotomia entre a sade e o saneamento, caminhando a sade rumo privatizao e o saneamento em direo a uma maior autonomia, pela via de modelos de gesto como as autarquias e as empresas de economia mista. (REZENDE; HELLER, 2002, p.182). O atendimento mdico-hospitalar individual, importante para a manuteno da mo-de-obra, surge vinculado aos institutos de previdncia privados que, em 1966, so absorvidos pelo governo federal, com a criao do INPS. Nasce da uma relao entre Sade e Previdncia, que enfraquece o vnculo da Sade com o Saneamento Ambiental e, portanto, com a Sade Coletiva. Apesar disso, notvel o papel da Fundao SESP, que nasceu, em 1942, como Servio Especial de Sade Pblica (SESP), com forte participao da Fundao Rockfeller33. Em 1960, o Servio foi transformado em Fundao, vinculada ao Ministrio da Sade. A Fundao SESP teve produo expressiva em estudos e pesquisas para inovaes na rea de saneamento. O advento do PLANASA Plano Nacional de Saneamento, em 1969, esvaziaria a Fundao SESP e aprofundaria a separao das reas de Sade e Saneamento Ambiental, que comeou a transitar mais fortemente pelo Desenvolvimento Urbano. No final dos anos 1970 e nos anos 1980, a Sade se move no sentido de rejeitar o modelo mdico hospitalocntrico e da sade individual e desenha, com o Movimento da Reforma Sanitria, o SUS Sistema nico de Sade, que viria a ser acolhido na Constituio de 1988 e regulamentado em 1990. Resgata nesse processo a importncia da relao com a Sade Ambiental. Porm, tem dificuldade para conversar com a rea de Saneamento Bsico, em funo de sua gesto pulverizada. A Fundao SESP sucedeu a Funasa Fundao Nacional de Sade que, pelo Decreto 3.450, de 10 de maio de 2000, ficou responsvel pela gesto do Sistema Nacional de Vigilncia Ambiental em Sade. Em 2003, foi criada, no Ministrio da Sade, a Secretaria de Vigilncia em Sade, para a qual foram transferidas as atribuies do extinto Centro Nacional de Epidemiologia (CENEPI), da Funasa. Pelo Decreto n 4727, de 9 de maro de 2003, foi atribuda Funasa, por meio do seu Departamento de Engenharia de Sade Pblica, a competncia de coordenar, planejar e supervisionar a execuo das atividades relativas a proposies de polticas e de aes de educao em sade pblica na rea de saneamento. E, tambm, a formulao de planos e programas de saneamento e engenharia, voltados para a preveno e o controle de doenas, em consonncia com as polticas pblicas de sade e saneamento.
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O Hospital de Isolamento de So Paulo, em 1880, no mbito do combate a um surto de varola, que viria a ser o Emlio Ribas, e, no Rio de Janeiro, em 1889, o Hospital So Sebastio, especializado no tratamento de doenas infecciosas. Concomitantemente, so criados hospitais pblicos para doentes mentais, hospitais de isolamento, como o Pedro II, no Rio de Janeiro (1852), e o Juqueri, em So Paulo (1898).
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O Real Hospital Portugus de Beneficncia do Recife (PE), em 1855; o Hospital Portugus de Salvador (BA), em 1857; a Beneficncia Portuguesa do Rio de Janeiro e a Real e Benemrita Associao Portuguesa de Beneficncia, em So Paulo, ambas em 1859. Em 1904, a colnia italiana inaugurou o Hospital Humberto Primo em So Paulo. Em 1923, em So Paulo, e em 1927, em Porto Alegre, a colnia alem passou a contar com o Hospital Alemo. Em 1924, em So Paulo, a colnia japonesa inaugurou o Hospital Santa Cruz. Apenas muito mais tarde viriam, em So Paulo, o Hospital Srio Libans, em 1965, e o Hospital Israelita Albert Einstein, em 1971.
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Nasceu acolhendo uma recomendao da Reunio de consulta dos Ministrios das Repblicas Americanas, ocorrida no Rio de Janeiro, relacionada com o interesse, do governo dos Estados Unidos da Amrica, em fontes de recursos minerais e vegetais, em funo das demandas da guerra.
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Os estudos setoriais tm dificuldades em compreender e explicar a complexidade das situaes e fenmenos. As pesquisas epidemiolgicas sobre exposio a riscos, por exemplo, utilizando o esquema clssico de anlise, por medidas de associao entre pares de variveis coletadas no nvel individual, no consideram as interaes entre os fatores de risco e os macrodeterminantes socioespaciais, conforme analise de Barcellos e IO (2206, p.171). Esses autores consideram que a estratgia de dicotomizao da exposio empobrece os estudos sobre as condies de sade e ambiente e que a conjuno de fatores impe a necessidade de estudar e intervir sobre novos problemas, bem como abordar velhos problemas, segundo uma nova perspectiva integradora (BARCELLOS; IO, 2006, p.171). A gesto separada do Saneamento Bsico e da Sade reflete-se no aparato de ensino e pesquisa, que forma seus pesquisadores e agentes. O Saneamento uma especialidade estudada, em suas diferentes dimenses, nos cursos que formam Engenheiros Sanitaristas34, Engenheiros Ambientais35, Tecnlogos em Saneamento Ambiental, e, tambm, Especialistas em Engenharia Sanitria e Ambiental36, com vistas a formar tanto pesquisadores como quadros para as atividades econmicas voltadas ao abastecimento de gua potvel, ao manejo das guas pluviais, coleta e tratamento de esgotos, limpeza urbana e ao manejo de resduos slidos. Disciplinas de Saneamento Ambiental tambm figuram nos cursos de formao e especializao em Gesto Ambiental37 e em Sade38. A habitao de saberes e prticas do Saneamento Bsico, na formao de especialistas em reas como Gesto Ambiental e Sade, podem contribuir, em alguma medida, para leituras transversais e pesquisas interdisciplinares. Porm, essa produo empobrecida pela dificuldade de exercitar, na prtica, esses saberes nos territrios, espaos de integrao e que esto loteados por rgos e corporaes. As prticas acontecem em decorrncia de acmulos providos de sentido saberes e, numa relao dialgica, interferem nesses acmulos, incrementando, modelando ou dissolvendo sentidos (...) (INOJOSA; JUNQUEIRA, 2008). Se no h esse dilogo, a produo tende a se enclausurar em espaos disciplinares e perde a oportunidade de potencializar as mudanas necessrias na sociedade.
3.2 DILEMAS DO SANEAMENTO BSICO COMO TEMA TRANSVERSAL E AO INTERSETORIAL

O propsito deste item identificar, na perspectiva da transversalidade e da intersetorialidade, dilemas na organizao da macroao Saneamento, com seus componentes, quer em funo de mudanas histricas, quer em razo de suas singularidades nos diferentes territrios. A definio de Saneamento na perspectiva da Organizao Mundial da Sade bastante ampla e enfatiza uma ao de gerenciamento que abarca um grande elenco de saberes e prticas, que interferem, ou
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Ramo da engenharia voltado para o planejamento coordenao, construo, ampliao e administrao de sistemas e redes de distribuio de gua, estaes de tratamento de esgoto, coleta e disposio de resduos.
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Art. 2 : Compete ao engenheiro ambiental o desempenho das atividades 1 a 14 e 18 do art. 1 da Resoluo n 218, de 29 de junho de 1973, referentes administrao, gesto e ordenamento ambientais e ao monitoramento e mitigao de impactos o ambientais, seus servios afins e correlatos. Resoluo n 447, de 22 de setembro de 2000, do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia.
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Fiocruz, UFSCAR, UFRJ, entre outras.
Que anunciam a inteno de trabalhar com uma viso sistmica da questo ambiental, como o Instituo Mau de Tecnologia (www.maua.br).
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A Faculdade de Sade Pblica da USP mantm o Departamento de Sade Ambiental, que tem, entre seus valores: interdisciplinaridade, intersetorialidade e interinstitucionalidade. A UnB lanou, em 2008, o I curso de Especializao em Vigilncia em Sade Ambiental portal.saude.gov.br/portal/arquivos/.../edital_ambiental_2007.pdf.
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podem interferir, em fatores fsicos capazes de exercer efeitos nocivos sade humana. A recente lei brasileira que definiu as diretrizes nacionais de Saneamento Bsico recorta um conjunto de servios, infraestruturas e instalaes operacionais para o abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo de guas pluviais urbanas. Portando, trabalha em quatro eixos de atuao. Ficam para a gesto de outros setores, aspectos dos recursos hdricos e poluio, foco de aes da rea de Meio Ambiente; questes de moradia, foco da rea da Habitao; controle de vetores e zoonoses, saneamento dos espaos de convivncia, produo e comercializao dos alimentos, focalizados por aes da rea da Sade e situaes de emergncia, que tm conseqncias diretas na sade ambiental, foco da Defesa Civil. Inicialmente, a evoluo histrica do chamado Setor de Saneamento Bsico mostra como foram sendo feitos esses arranjos, ora aproximando, ora distanciando a gesto de questes naturalmente imbricadas. Elementos histricos da gesto do saneamento bsico e a articulao intersetorial39 Neste item, sero recuperados alguns dos marcos da histria institucional do setor do Saneamento Bsico. Busca-se revelar a dinmica das suas relaes com outros setores e sua sujeio, de um lado, s mudanas ideolgicas que permeiam naturalmente a mudana de governos na democracia e, de outro lado, a errtica acomodao de interesses, expressa na mudana constante de estruturas governamentais, especialmente no governo federal, planos e programas. Essa dinmica que, aparentemente, busca articulaes, na prtica impede a estabilizao de redes intersetoriais, na medida em que cria e esfacela constantemente os ns dessas redes. O crescimento dos aglomerados urbanos e o desenvolvimento industrial, nos anos 30, pressionou o setor pblico a realizar servios de infra-estrutura, incluindo o saneamento bsico. Em 1934, o governo federal editou o Cdigo das guas e iniciou a interveno no setor. At ento, a prestao dos servios pblicos de infra-estrutura era predominante municipal e a operao de servios mais complexos, como transportes urbanos, energia eltrica e abastecimento de gua, era realizada por empresas estrangeiras. No Paran, em 1903, o governo da provncia autorizou a contratao de uma empresa privada de engenharia (Companhia de Melhoramentos do Paran) a fim de construir e operar a primeira rede de esgotos e de abastecimento de gua de Curitiba. Este contrato foi rescindido em 1908, devido incapacidade da empresa em cumprir as clusulas acordadas. Nesse mesmo ano um novo contrato foi firmado com a Empreza Paulista de Melhoramentos do Paran, a qual passou a operar o novo sistema, com a inaugurao do primeiro reservatrio de gua da cidade. O incio da operao do sistema j se mostrou insuficiente ao atendimento da crescente demanda urbana. Ao longo da segunda dcada deste sculo, o descontentamento da populao com a insuficincia dos servios de gua e esgoto acentuou-se com uma epidemia de febre tifide, em 1915 e 1916 (ALVAREZ, 2009). Face crise, o governo do Estado encampou a Empresa e criou, em 1917, a Seo de gua e Esgotos, junto Diretoria de Obras e Viao do Estado, que, em 1928, seria transformada em Departamento de gua e Esgotos do Estado. Nas dcadas de 40 e 50, o Estado elevou sua participao nos servios bsicos e interveio mais fortemente na economia, mediante regulamentaes, controle de preos, produo de insumos bsicos, criao de bancos de fomento e agncias regionais de desenvolvimento. No campo do saneamento bsico, os servios foram assumidos pelas prefeituras municipais, por meio de departamentos ou servios autnomos de gua
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Este item se ampara nos dados e informaes de Rezende e Heller, 2002.
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e esgotos, que recebiam, de forma inconstante, pequena ajuda dos governos estaduais e federal. (CALMON, 1995, p.77-78). Em Alagoas, at 1962, havia o Servios de gua e Esgotos de Macei, o SAEM, que era uma autarquia estadual com prestao de servios para a Capital, e o DAE Departamento de gua e Esgoto, vinculado Secretaria de Viao de Obras Pblicas, responsvel pela coordenao dos assuntos relativos a gua e energia no estado. Alm disso, trabalhavam pelo Saneamento Bsico, em Alagoas, diversos rgos federais. No incio da dcada de 1960, existiam 17 rgos federais atuando na rea de saneamento no Brasil, dentre os quais o DNOS, o DNOCS, a FSESP, o DNERu, a Diviso de Engenharia Sanitria MS, a SVEA, a SUDENE, a CVSF, a Comisso de Fronteiras, o Plano do Carvo, o DNM, a Seo de Engenharia Sanitria do Ministrio da Guerra e a SUDAM. (REZENDE; HELLER, 2002, p.202). Entre 1962 e 1968, haviam sido constitudas as primeiras companhias de saneamento com recursos da SUDENE. A instituio das Companhias Estaduais de Saneamento Bsico gera uma transformao na relao entre o governo central e os municpios, com a titularidade dos servios sendo assumida, na prtica, pelo nvel estadual (REZENDE; HELLER, 2002). de 1963, no Paran, a criao de uma nova sociedade por aes, que viria a ser Companhia de Saneamento do Paran (SANEPAR), com a funo de fomentar o desenvolvimento do saneamento bsico do Paran. A partir de 1969, o governo federal passou a implementar o PLANASA Plano Nacional de Saneamento, para responder s demandas de servios de abastecimento de gua, coleta de esgoto e limpeza pblica, com um modelo empresarial de organizao da prestao dos servios. Nesse perodo, chega um novo ator no cenrio do Saneamento, o BNH, criado em 1967, que vai passar a financiar a expanso do setor, com recursos do FGTS. Ele fortalece os atores privilegiados pelo PLANASA, as Companhias Estaduais de Saneamento Bsico, e isso leva perda de poder por outros atores, rgos federais, como o DNOS, DNERu e FSESP, que perdem poder decisrio sobre o setor de saneamento (REZENDE; HELLER, 2002, p.235). Os municpios acabaram sendo excludos de financiamos pelo PLANASA, sob o critrio da viabilidade econmica do modelo (REZENDE; HELLER, 2002, p.242-244). Assim, trs quartos dos municpios delegaram o servio de abastecimento de gua a instituies da esfera estadual do governo. Alguns anos mais tarde, no perodo de 1975 a 1983, os investimentos em saneamento passaram a integrar projetos financiados pelo Banco Mundial. Mais um ator em cena. Em 1981 nascem o SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente, institudo pela Lei no 6938/81, e o CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente, rgo deliberativo do SISNAMA. A regulamentao, porm, de 1990. O SISNAMA constitudo pelos rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, bem como pelas Fundaes pblicas, responsveis pela proteo e melhoria da qualidade ambiental. Com a crise e a redemocratizao do pas, ocorrem novas mudanas na configurao dos rgos federais. Em 1985, criado o Ministrio do Desenvolvimento Urbano, que assumiu a responsabilidade pela poltica de saneamento e trouxe o BNH para sua esfera. No mesmo ano, criado o PROSANEAR, para apoiar a implantao de saneamento bsico em favelas e periferias urbanas. A novidade que o programa tinha como o propsito de incentivar a participao da comunidade na busca de solues. Um ano depois, 1986, o BNH extinto e suas atribuies so transferidas para a Caixa Econmica Federal.
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Nesse mesmo ano, o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente passou a denominar-se Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente que, em seguida, transformou-se no Ministrio da Habitao e Bem-Estar Social. A CEF, que havia sido incorporada pelo MHU em 1987, voltou a ser vinculada ao Ministrio da Fazenda. Em 1989, o MBES foi extinto e suas funes incorporadas pelo Ministrio do Interior. O Ministrio da Sade, a partir de 1988, foi encarregado de coordenar a poltica nacional de Saneamento. Em 1990, o Ministrio do Interior foi extinto, e suas atribuies transferidas para a Secretaria Nacional de Saneamento, vinculada ao Ministrio da Ao Social. Em 1992, foi reativado o PROSANEAR, devendo operar com recursos do FGTS e do Banco Mundial. Nesse mesmo ano de 1992, institudo o Ministrio do Meio Ambiente, que assumiu a coordenao do SISNAMA. Em 1993, o Congresso Nacional aprovou o PLC 199, que dispunha sobre a Poltica Nacional de Saneamento e criava o Sistema Nacional de Saneamento. O projeto foi vetado integralmente pelo Executivo, governo Fernando Henrique Cardoso, com a justificativa de que contrariava os interesses pblicos. O governo apresentou, como alternativa, o Programa de Modernizao do Setor de Saneamento (PMSS), que seria financiado pelo BIRD (REZENDE & HELLER, 2002, p.254). Em 1995, criado o Pro-Saneamento, com o objetivo de Apoiar o poder pblico no desenvolvimento de aes integradas e articuladas com outras polticas setoriais, que resultem na melhoria das condies de vida da populao de menor renda, atravs de empreendimentos destinados ao aumento da cobertura de gua, drenagem urbana, tratamento e disposio de resduos slidos, destinado a um pblico alvo com renda de at 12 salrios mnimos, nas modalidades: Abastecimento de gua e Esgotamento Sanitrio; Prosanear - Saneamento Integrado; Desenvolvimento Institucional; Drenagem Urbana; Resduos Slidos; e Estudos e Projetos (gua, Esgoto, Resduos Slidos e Drenagem Urbana) para empreendimentos com fonte de recursos previamente definida40. Os recursos, provenientes do FGTS, seriam destinados a Estados, Distrito Federal, Municpios e Concessionrias de Saneamento. desse mesmo ano a Lei 8987, conhecida como a Lei de Concesses, que regulamenta o regime de concesses e a prestao de servios pblicos pela iniciativa privada. Em 1997, o Conselho Curador do FGTS aprova a criao do Programa de Financiamento a Concessionrios Privados de Saneamento. No ano seguinte, 1998, criado o Programa de Assistncia Tcnica e Parceria Pblico/Privada na gesto de servios de saneamento, com recursos da CEF e do BNDES. Em junho do mesmo ano, o Conselho Monetrio Nacional suspende contrataes e novas operaes de financiamento com recursos desse fundo. Em 1999 foi criada a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica (SEDUPR), para elaborar e coordenar a implementao da poltica de desenvolvimento urbano, incluindo o saneamento bsico. A essa Secretaria ficou vinculado o PMSS Programa de Modernizao do Saneamento. No Congresso Nacional, o PLS 266, de autoria do ento senador Jos Serra, propunha a definio de diretrizes bsicas para as concesses. Sofreu forte resistncia e foi modificado por Substitutivo, propondo a manuteno da titularidade do municpio em conjunto com o Estado, no caso de abranger reas de
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www.mte.gov.br/fgts/produtos_prosaneamento.asp.
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interesses comuns e a possibilidade dos municpios se agruparem para planejar, organizar e prestar, direta ou indiretamente, os servios de saneamento. O Projeto de Lei no 4147, de 2001, propondo a instituio de diretrizes nacionais para o Saneamento Bsico, tambm acabou sendo arquivado. Em 2000, nasceu a ANA Agncia Nacional de guas, autarquia especial vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente, com a competncia de implementar a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e coordenar o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. Em 2002, havia oito ministrios e 17 rgos federais desenvolvendo alguma ao de Saneamento Ambiental (COSTA, 2003 apud GALVO Jr, 2009). O governo Lula, que assumiu em 2003, tambm comeou criando novos Ministrios: Cidades, Turismo e Secretarias, cujos chefes tm status de ministro: Aqicultura e Pesca, Igualdade Racial, Direitos Humanos e Polticas para as Mulheres. O Ministrio das Cidades foi criado com o objetivo de combater as desigualdades sociais, transformando as cidades em espaos mais humanizados, ampliando o acesso da populao moradia, ao saneamento e ao transporte41. Uma de suas Secretarias a de Saneamento Ambiental. O PMSS foi deslocado, da SEDU/PR, para o Ministrio das Cidades. Em 2005, foi enviado ao Congresso o PL 5296, propondo a Poltica Nacional de Saneamento Bsico. Atualmente o Governo Federal tem 23 Ministrios, alm das Secretarias com nvel de Ministrio. So eles: Agricultura, Pecuria e Abastecimento; Desenvolvimento Agrrio; Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; Integrao Nacional; Meio Ambiente; Cidades; Desenvolvimento Social e Combate Fome; Cincia e Tecnologia; Comunicao, Cultura; Educao; Esporte; Sade; Previdncia Social; Minas e Energia; Defesa; Fazenda; Justia; Planejamento, Oramento e Gesto; Relaes Exteriores; Trabalho e Emprego; Transportes e Turismo. Basta uma viso dessa lista para perceber a dificuldade de identificar a lgica que rege essa organizao, o potencial de conflitos e superposies e, por conseqncia, a grande dificuldade de estabelecer uma ao intersetorial. Uma tentativa para essa articulao foi o desenho sucessivo de polticas e programas, por natureza intersetoriais e que, por isso, abrangem, naturalmente, mais de um ministrio ou rgo. Porm, os sistemas e rgos que lhes do corpo e suporte, ou a sua coordenao, so colocados sob a batuta de um ou outro ministro. A Poltica Nacional de Saneamento Bsico coordenada pelo Ministrio das Cidades. Em janeiro de 2007, o governo Lula sancionou a Lei no 11.445, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico. Est determinada, no seu art. 52 a elaborao, sob a coordenao do Ministrio das Cidades, de um Plano Nacional de Saneamento Bsico. A tarefa foi atribuda a um Grupo de Trabalho Interministerial, que inclui os Ministrios da Cidade, Meio Ambiente, Sade, Integrao Nacional, Planejamento, Oramento e Gesto. O Ministrio do Meio Ambiente tem na sua estrutura, reformada em 2007, a Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano, composta pelo Departamento de Recursos Hdricos, que passou a coordenar o Plano Nacional de Recursos Hdricos (PNRH)42, e o Departamento de Ambiente Urbano, para agrupar aes relacionas a gesto ambiental Urbana. A Secretaria tambm coordena, em parceria com outros 16
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www.cidades.gov.br
O site www.mma.gov.br informa que o Departamento de Recursos Hdricos assumiu: a coordenao do Plano Nacional de Recursos Hdricos (PNRH), de projetos e programas relacionados a guas subterrneas e gesto de recursos hdricos transfronteirios; o apoio elaborao de planos estaduais; o acompanhamento da implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Siapreh) e a funo de secretaria-executiva do Conselho Nacional de Recursos Hdricos.
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ministrios, o Programa de Revitalizao de Bacias Hidrogrficas43. Alm de sua estrutura da administrao direta, o Ministrio do Meio Ambiente tem, como autarquia vinculada, a ANA Agncia Nacional de guas, cuja misso implementar e coordenar a gesto compartilhada e integrada dos recursos hdricos e regular o acesso a gua, promovendo o seu uso sustentvel, em benefcio da atual e das futuras geraes. Criado em 2003, e com sua estrutura aprovada em 2006, o Ministrio da Integrao Nacional tem, como uma de suas atribuies a formulao e conduo da Poltica de Desenvolvimento Nacional Integrada. O Decreto no 6.047, de 22 de fevereiro de 2007, instituiu a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional. O Ministrio tem vinculada a CODEVASF Companhia do Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e Parnaba. A Poltica Nacional de Sade coordenada pelo Ministrio da Sade, a quem est subordinada a Funasa, uma das instituies do Governo Federal responsvel em promover a incluso social por meio de aes de saneamento44. A simples leitura do elenco de Ministrios e rgos, que tm atribuies que se entrecruzam, sugere a complexidade da articulao setorial do governo federal. No diferente nas esferas estadual e municipal. A multiplicao de rgos, cujas atribuies se esbarram na luta por recursos e na abordagem dos problemas, tem sido uma caracterstica da organizao do aparato do Estado brasileiro. Essa situao, de ontem e de hoje, tem efeitos no desempenho dos esforos de Saneamento no pas. O alcance de cobertura de 80% no abastecimento de gua tratada sugere que o esforo do PLANASA, na dcada de 70, aliado com as empresas estaduais funcionou no sentido da universalizao do acesso gua. Porm no teve xito em relao cobertura de coleta e tratamento de esgotos e no tratou as questes de resduos slidos, nem da drenagem das guas pluviais urbanas. Alm disso, o modelo s foi vivel enquanto as fontes de financiamento da expanso dos sistemas geravam um fluxo lquido positivo. O esgotamento veio quando o fluxo de novos recursos reduziu-se consideravelmente. Nesse momento, as companhias estaduais de gua e esgoto viram-se obrigadas a arcar com despesas financeiras elevadas, em decorrncia das dvidas contradas na etapa anterior, enquanto operavam sistemas com baixo grau de eficincia operacional.(GALVO Jr. et al, 2009, p.210-211). A questo do lixo, por sua vez, ficou sem regulamentao, assumida, direta ou indiretamente pelos municpios, com algum suporte dos governos estaduais. H dezoito anos rola no Legislativo um projeto de lei para a criao de uma poltica nacional de resduos slidos (PL 203/1991). Em 2007, o governo enviou outro projeto, que foi apensado ao primeiro (PL 1991/2007). O assunto aparece na Lei do Saneamento Bsico, contemplando apenas parte do processo. A Lei inclui o lixo domstico e o originrio da varrio e limpeza de logradouros e vias pblicas. O art. 6 diz O lixo originrio das atividades comerciais, industriais e de servios, cuja responsabilidade pelo manejo no seja atribuda ao gerador, pode, por deciso do poder pblico, ser considerado resduo slido urbano. A fragmentao de polticas pblicas, com mltiplos agentes e baixo nvel de integrao das aes, identificada como um dos principais problemas do setor de Saneamento Bsico por Nascimento e Heller (2005). Em setembro de 2008, a parte 2 do estudo Subsdios para o Projeto Estratgico de Elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico, traz uma anlise, por Ministrio Cidades, Sade, Meio Ambiente,
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www.mma.gov.br. www.funasa.gov.br/internet/competncias.asp.
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Integrao Nacional, Trabalho e Emprego e Desenvolvimento Social e Combate a Fome buscando identificar a atuao de cada um e as interfaces com o processo de elaborao e contedo para o Plansab (PINHEIRO, 2008). ao errtica da estruturao da gesto do Saneamento Bsico na esfera federal somam-se outros fatores que contribuem para a fragilizao da consecuo de resultados, como a volatilidade do financiamento dos projetos. A intersetorialidade entre as esferas de governo Este item focaliza as possibilidades e realidades de articulaes intersetoriais entre as esferas de governo e entre o primeiro, o segundo e o terceiro setor da Sociedade, especialmente em relao titularidade, questo candente do cenrio brasileiro, bem como viso sistmica da questo do Saneamento Bsico. A relao entre as trs esferas de governo, sob o princpio constitucional federativo, move-se em ciclos, onde a descentralizao de poder alterna-se com a concentrao de poder. Nos longos 20 anos do regime autoritrio, a partir de 1964, houve uma clara concentrao de poder de deciso na esfera federal, em detrimento do poder dos estados e municpio da federao. Com a redemocratizao, foi retomado o processo de descentralizao, com Sistemas Nacionais, que colocam os atores das trs esferas em dilogo e tambm acolhem, em Conselhos, a participao da sociedade civil organizada, quer no plano deliberativo, quer no plano consultivo. Entretanto, permanecem, de um lado, heranas dos governos autoritrios e de prticas centralizadoras e, de outro lado, incongruncias entre a autonomia constitucional dos entes federados e as necessidades de profunda articulao de planos e projetos, j que as divises poltico-administrativas no do conta da interdependncia dos fenmenos geogrficos e sociais. Em todas as esferas de governo da federao brotam polticas, cada qual em seu mbito, programas e projetos. Cabe ao governo federal instituir Polticas e Programas Nacionais e, quando o faz, define as bases da realizao das aes nas outras esferas, imprime direo usualmente utilizando o mecanismo do financiamento, como se observa na histria resgatada brevemente no item anterior. A formulao das polticas induz a organizao de sistemas correspondentes aos princpios e diretrizes enunciados, como conjunto de elementos independentes que se relacionam e interagem para desempenhar uma funo que, isoladamente, no poderiam realizar. o sistema que d corpo a uma poltica, na medida em que, a partir das indicaes bsicas da poltica, articula o conjunto de elementos, rgos e setores que possibilitam a sua realizao. A poltica apenas indica as bases desse organismo sistmico, buscando identificar elementos que possam realizar essa articulao. Na prtica, os sistemas podem necessitar de ajustes e, at mesmo, no chegar articulao prevista. O funcionamento dos sistemas contribui para a transformao da iniciativa de um governo, no sentido em que datada e vinculada a um conjunto de atores, em uma poltica de Estado, que lanou razes e envolveu outros atores, que tendero a lhe dar sustentao e ajudar a transform-la para adequar-se s mudanas da realidade. No nosso contexto federativo, as polticas pblicas se realizam por meio de sistemas que precisam incluir os trs entes federados, explicitando seus papis. As esferas federal, estadual e municipal de governo so, ao mesmo tempo, elementos cooperativos e competitivos. Aps a Constituio de 1988, o modelo que tem sido exercitado o de polticas pblicas setoriais, formatadas na esfera nacional, com atribuies e transferncias de recursos para as esferas estadual e municipal. A medida que a democracia se fortalece, os entes federados passam a ser parceiros e no apenas braos executores de polticas centralizadas.
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Isso ocorreu com as polticas de sade, de educao e de assistncia, guardadas as singularidades. Na poltica de educao h uma diviso de tarefas por tipo de servio prestado, ficando o municpio responsvel pela oferta de ensino bsico, com apoio tcnico e financeiro de outras esferas de governo. Nas polticas setoriais de sade e assistncia, a prestao de servios majoritariamente atribuda esfera municipal. A base das polticas de educao e de assistncia populacional. J no caso da poltica de sade, a relao entre as populaes e os espaos fsicos essencial. Na poltica de sade, que tem uma histria institucional orientada por bases fincadas no Movimento da Reforma Sanitria, dos anos 70 e 80, compreende-se, teoricamente, que a ateno deve ser integral e que no conveniente segmentar a prestao dos servios de ateno a sade. Na prtica, h vinte anos, experimentam-se formas de garantir essa integralidade, a partir do municpio. Muitos servios de sade so, necessariamente, de abrangncia regional, servindo a mais de um municpio, pois a escala municipal no suficiente para garantir o custo dos servios. A regionalizao sempre foi o mote para que os governos estaduais detivessem a gesto de servios mais abrangentes. A constituio de consrcios intermunicipais foi uma das formas que os municpios encontraram para manter sob sua gesto, servios de referncia. Em 1997 foi institudo o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, com o respectivo Conselho Nacional. A adoo da bacia hidrogrfica como unidade territorial de gesto e planejamento, pela Lei no 9.433, que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, rompeu com a diviso de competncias entre os entes do poder pblico Unio, Estados e Municpios e as fronteiras poltico administrativas estabelecidas entre eles. No entanto, permanecem discusses e disputas judiciais referentes questo da titularidade, baseadas no art. 30, inciso V, da Constituio Federal, que atribui a titularidade como sendo municipal, sempre onde for possvel caracterizar o servio pblico como de interesse local. A relao complexa porque, embora a Constituio trate todos os entes municipais da mesma forma, temos no pas 5.564 municpios, sendo que 90% deles tm menos do que 100 mil habitantes. Apenas 36 municpios tm mais de 500 mil habitantes e 14 municpios acima de um milho de habitantes (IBGE, agosto de 2006). Como esperar o mesmo de Bor (SP) que tem 828 habitantes e de Belo Horizonte, com quase dois milhes e quinhentos mil habitantes? No mbito municipal reside, constitucionalmente, o poder da gesto dos servios de interesse local. Entretanto, de um lado preciso considerar a relatividade da expresso interesse local, pois, no que diz respeito ao abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, e manejo de resduos slidos urbanos e de drenagem urbana, difcil que os interesses sejam exclusivamente locais, assim como a origem dos problemas e sua soluo. Por outro lado, a histria do setor, com a constituio e o fortalecimento de companhias estaduais, dialoga como o fato de que mais de 70% dos municpios brasileiros tem pequeno porte e baixa condio de investimento. Esse aspecto bastante importante, pois a instalao, operao e manuteno de servios de saneamento bsico implicam investimentos volumosos e de longo prazo. O Saneamento no tem um Sistema nacional. Tem Poltica e est em processo de formulao do Plansab o Plano Nacional de Saneamento Bsico. Tanto poltica como planos so mais datados, identificados com um governo, do que os Sistemas, que se tornam, ao longo do tempo, polticas de Estado. Para isso, preciso envolver todos os entes federativos, alm, claro, da participao da sociedade civil. Alguns fatores tm dificultado essa conquista. A pluralidade de rgos federais que participa, de forma coordenada ou no, da gesto do Saneamento, e que foi objeto do item anterior. A esse fator se acrescenta a dificuldade de articulao entre os entes, com questes no resolvidas, como a da titularidade e as bases da parceria do setor pblico com o setor privado, objeto de embates ideolgicos e disputa de poder.
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Nos estados da federao a coordenao da poltica de saneamento tambm aparece em locais institucionais diferentes, ora na rea de recursos hdricos, ora na rea de obras ou infra-estrutura. As estruturas de governo, em todas as esferas, se espelham e repetem a lgica do governo federal. Os servios, na maioria dos casos, so realizados por companhias estaduais de saneamento, cujo poder acumulado as faz bastante independentes e infensas s necessrias articulaes com as Secretarias estaduais de Meio Ambiente, Recursos Hdricos e Sade. Por esse motivo, o usurio dos servios tem de valer-se de rgos de defesa do consumidor, como o PROCON, como se o abastecimento de gua e o sistema de coleta e tratamento de esgotos fosse, de fato, um servio privado. Estudo realizado por Galvo Jr. et al (2009) focalizando cinco estados da federao (So Paulo, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Rio Grande do Norte e Gois) resume a situao desses estados em relao a universalizao dos servios, instrumentos financeiros, regulao e controle social, conforme Tabela 3.1. TABELA 3.1: Situao das polticas estaduais de gua e esgoto em cinco estados da federao, 2006
FUNO Universalizao Instrumentos financeiros Regulao Controle social DISPOSITIVO Metas definidas Fundo estadual Agncia reguladora Conselho estadual Conselho regional POLTICAS ESTADUAIS SP MG RS RN GO
(1)
(2)
(3)
FONTE: Galvo Jr. et al, 2009, p.219. Legenda: funo presente funo ausente Obs: (1) no prevista na poltica. A comisso de regulao de So Paulo somente foi instituda em 2006, tendo como um dos objetivos o estudo de uma agncia reguladora para o estado. (2) Embora originalmente previsto na poltica, o fundo estadual foi extinto em 2001. (3) A agncia reguladora estadual foi criada em lei especfica, anterior edio da poltica.
Praticamente no h instncias de regulao. E a questo que tem avultado nas discusses a concesso dos servios de saneamento bsico a empresas privadas. Quem delega, quem tem o poder concedente? A reside uma disputa entre governos estaduais e municipais. O art. 30 da Constituio reza que os municpios detm a titularidade dos servios pblicos de interesse local. Mas o art. 23 reza que competncia comum da Unio, estados e municpios, na promoo da melhoria das condies de saneamento bsico, servios de interesse nacional, regional e local. Essa questo tem sido objeto de longas disputas polticas e jurdicas em torno da titularidade dos servios e do poder concedente invocando a qualidade do interesse local ou regional. Leis estaduais que dispem sobre a matria, vm sendo questionadas por aes de inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal45 (GALVO Jr. et al, 2009, p.208). O fato que a sociedade perdeu, at agora, a possibilidade de ter um Sistema Nacional de Saneamento, onde os papis das esferas de governo estejam claramente explicitados e a participao da sociedade civil nas decises seja instituda de modo estvel.
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ADin 2077 e ADin 1842.
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Ao longo da histria, o prprio desenho das polticas e os mecanismos de financiamento colocaram as bases do relacionamento, muitas vezes, centralizando no governo federal ou nos governos estaduais decises que seriam do mbito das outras unidades federadas. Assim, a poltica nacional orienta aes, como ocorreu com a expanso das companhias estaduais, e essa orientao, em outros momentos, revista e reorientada, sempre a um custo alto, poltico e financeiro. A discusso da titularidade para a concesso de servios de abastecimento de gua e outros de saneamento se faz presente a cada projeto apresentado. Inovaes importantes, como, por exemplo, a gesto por bacias hidrogrficas, esbarram no ordenamento poltico-administrativo e passam a exigir muitos mecanismos de articulao. A articulao intersetorial dos entes das trs esferas de governo parece ser ainda mais complexa do que a articulao intesetorial no mbito de cada ente. Alm dos dilemas de competncia, as polticas esto sujeitas s mudanas de orientao em cada esfera de governo, aos perodos de mandato dos governos federal, estaduais e municipais, incluindo, nesse processo, as disputas de projeto poltico. A viabilizao dessa articulao reside na possibilidade de se alcanar um desenho para o sistema de saneamento. Esse desenho precisa expressar um acordo claro em relao ao papel de cada ente federado, em cada ramo do sistema abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos urbanos e de drenagem de guas pluviais, trabalhando a questo do ente concedente dos servios e estabelecendo as bases de uma estrutura regulatria estvel. Os atores no-governamentais e a percepo da transversalidade e integralidade Dentre todos os cidados, diretamente interessados em viver em condies aceitveis de saneamento, abastecidos de gua, tendo o esgoto tratado, os resduos coletados e dispostos, a drenagem adequada do solo em que se estabelecem, alguns segmentos da sociedade tm especial protagonismo para que essas condies aconteam. Destacamos trs conjuntos de atores: a universidade, que produz cincia e forma pessoas para atuao no campo; o segundo setor, que participa dos planos e programas, prestando servios e, tambm, colocando seus interesses nas agendas da sociedade, e os grupos organizados da sociedade civil ,que participam da formulao das polticas e do acompanhamento e avaliao de sua realizao. Os estudos sobre Saneamento, bem como de setores afins, tm forte contribuio da Universidade e seus pesquisadores, sendo possvel identificar, na formulao de polticas, planos e projetos, as diferentes tendncias e seus amparos tericos e ideolgicos, j que os governos buscam argumentos em grupos que se afinam com seus propsitos. As publicaes acadmicas e as referncias que se encontram nos documentos de planos e programas so elucidativas dessa relao. Isso tambm sobressai nos momentos de disputa de projetos, como na aprovao do Projeto de Lei 199 e seu posterior veto pelo governo, em 1993. A Universidade , naturalmente, o locus das vrias posies tericas, tecnolgicas e ideolgicas, convergentes e divergentes e, na democracia, seus representantes tm influenciado a vida nacional e as decises governamentais, fornecendo insumos para a elaborao de contedos e orientando posies. No campo do Saneamento as universidades trabalham em dois eixos:
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propondo-se a oferecer uma formao interdisciplinar que integra estudos tericos, tcnicas de anlises e desenvolvimento experimental, ligados preveno, medida e limitao das influncias negativas da atividade humana sobre o meio ambiente (...)46; dialogando com as expectativas das empresas e organizaes do Estado, onde existe a demanda desse profissional como agente de controle e fiscalizao da poluio ambiental, seja na disposio de resduos slidos (urbanos, reciclveis, de servios de sade, industriais, de construo e demolio), no tratamento de efluentes lquidos (guas residurias) ou nos sistema de controle s fontes de poluio como planejar a reduo da emisso de gases pelas indstrias ou auxiliar em programas de monitoramento de poluentes atmosfricos47. As reflexes crticas realizadas na universidade, sobre os modelos de atuao ou tecnologia utilizados no saneamento bsico, bem como a busca de tecnologias alternativas, possveis de serem estendidas a mais pessoas com menor custo, ainda no alcanaram o conhecimento e o debate pblicos. As empresas, que demandam profissionais especializados, visualizam as perspectivas de expanso de atividades econmicas, j que abastecimento de gua, coleta e tratamento de esgotos, drenagem urbana e limpeza urbana so campos de oportunidades para servios e obras, mediante licitaes e, em menor escala, concesses. As obras contra enchentes ilustram bem essa viso de oportunidades empresariais. As empresas, devidamente providas de profissionais de engenharia, trabalharam e ainda trabalham para a canalizao de crregos, retificao de rios e impermeabilizao do solo. Com as inevitveis enchentes, provenientes desse modelo, oferecem solues como os piscines, grandes e onerosas obras. Nesse processo, contam com os olhares especializados, que so formados nas universidades e que ocupam, tambm, rgos tcnicos dos governos. O segundo setor um poderoso ator, nem sempre identificado, no vai-e-vem das polticas pblicas, inclusive na definio do poder concedente e na regulao. No , na maioria dos casos, uma viso interdisciplinar, que informa as aes desses protagonistas, nem a perspectiva da integralidade. Os especialistas tendem a perder a viso sistmica, conhecem muito do seu micro-objeto e pouco dos demais e mantm o foco que permite a reiterao de tecnologias e solues que interessam s empresas. As inovaes que interessam so como fazer melhor e mais barato o que j fazemos. O terceiro protagonista relevante constitudo pelos grupos organizados da Sociedade civil, que, no processo de redemocratizao, ganharam espaos para a participao, reivindicando e ocupando canais abertos nas polticas e nos rgos que as gerem. Demo (1996) registra que participao conquistada no processo histrico, juntamente com as condies de autodeterminao. E Teixeira (2007) identifica quatro dimenses da participao: a expresso simblica da participao, que no se enquadra nos padres e canais estabelecidos, mas surgem de movimentos espontneos da cidadania; a dimenso educativa e integrativa do prprio processo de participao; a participao no processo de tomada de decises, que afetam interesses pblicos e a participao como controle pblico. Essas dimenses sem sempre so realizadas simultaneamente.
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O Curso de Engenharia Sanitria da Universidade Federal de Mato Grosso considera que o Engenheiro Sanitarista-ambiental desenvolve aes de diagnstico e caracterizao do meio ambiente, monitoramento, controle, manuteno e recuperao da qualidade ambiental e de sade pblica. http://www.ufmt.br/esa/esa.htm, visita em 25 de julho de 2009.
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Informao referente ao Curso de Engenharia Ambiental da UFSCAR virtual http://zope.ufscar.br:8080/engamb/saneamentoambiental , visita em 25 de julho de 2009.
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Alm de audincias pblicas e momentos de discusso coletiva de projetos, essencial a manuteno de canais estveis, que viabilizem a participao contnua. A participao um processo de aprendizagem coletiva e a forma em que a cidadania se expressa, no apenas como representao, por meio da eleio para o Executivo e o Legislativo, mas, no cotidiano da administrao dos interesses pblicos. A sarabanda de criao e substituio de ministrios e secretarias prejudicam esse processo. Os Sistemas contribuem para manter esses espaos de participao, um dos motivos pelos quais so to importantes. nos sistemas que so abertos os espaos estveis de participao, sob a forma de colegiados. Na participao em conselhos, como espaos de participao que tm sido abertos em vrias polticas, nas trs esferas de governo e, especialmente, nos municpios, observam-se as dimenses tratadas por Teixeira (2007). Durante bastante tempo os conselhos funcionaram como espaos educativos e integrativos do prprio processo de participao. Sem o amadurecimento dos grupos organizados, a participao frgil manipulao, quer das prprias autoridades, quer de interesses privados. medida que os conselheiros passam a conhecer melhor as interfaces dos problemas, os outros atores e solues tecnolgicas, ganham em capacidade crtica e passam a influenciar as decises. Porm, ainda no exercem controle. Alm disso, os conselhos refletem a fragmentao das estruturas governamentais. Quando, a partir da redemocratizao do pas na dcada de 80 comearam a se abrir os espaos de participao, consultiva ou deliberativa, acolhendo representao de trabalhadores e usurios de servios, isso ocorreu com a mesma lgica setorial e da fragmentao com que se organizam as estruturas das trs esferas de governo. O primeiro sistema a se organizar foi o SUS Sistema nico de Sade. Sua arquitetura institucional prev espaos de participao da populao em todas as esferas de governo. No SUS, cada municpio deve organizar um conselho municipal de sade, cada estado da federao um conselho estadual de sade e, a Unio, um conselho nacional de sade, todos com composio tripartite usurios, gestores e trabalhadores. Como a Lei n 8.080, de 1990, que regulamentou o SUS, define, em seu art. 6, que esto includos ainda no campo de atuao do SUS (....) II. A participao na formulao da poltica e na execuo de aes de saneamento bsico, o tema poderia ser tratado pelos conselhos, em todas as esferas. Ocorre que os conselhos de sade ainda so majoritariamente absorvidos pela questo da prestao de servios de sade e a sade ambiental ainda freqenta muito pouco a sua pauta. No mbito do Ministrio das Cidades, h o Conselho das Cidades e um Comit Tcnico de Saneamento Ambiental. A Lei no 11.445, de 5 de janeiro de 2007, considerada o Marco Regulatrio do Saneamento no pas, prev, em seu art. 47, que o controle social dos servios pblicos de saneamento bsico poder incluir a participao de rgos colegiados de carter consultivo, estaduais, do Distrito Federal e municipais,... No pequena a diferena das duas orientaes - enquanto que a legislao da sade prev o controle social, como parte da sua arquitetura institucional, e os conselhos, como necessrios para que os municpios e estados da federao possam manter o fluxo de repasses de recursos, a legislao do saneamento aponta, apenas, a possibilidade. A resistncia das estruturas setoriais e sua dinmica de mudanas refletem-se igualmente na organizao da participao dos cidados nas questes de interesse pblico os conselhos proliferam setorialmente. Considerando algumas das interfaces do saneamento, temos os conselhos de saneamento, de sade, de habitao, de recursos hdricos, etc. Assim, a populao induzida a analisar, avaliar e colocar a sua opinio de modo fragmentado, especializado, perdendo, ela prpria, a viso das relaes entre os servios que concorrem para sua qualidade de vida. Uma nova possibilidade emergiu com a chamada da Primeira Conferncia de Sade Ambiental, para dezembro de 2009. A realizao da Conferncia de Sade Ambiental foi deliberada pelos delegados da III Conferncia Nacional de Meio Ambiente (maio/2008), da 13 Conferncia Nacional de Sade
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(novembro/2007) e da 3 Conferncia Nacional das Cidades (novembro/2007). Depois, foi aprovada nos Conselhos Nacionais de Sade (CNS), de Meio Ambiente (CONAMA) e das Cidades (ConCidades). notvel o fato de conselhos de diversos setores reivindicarem a discusso, pela populao, da questo da sade ambiental, onde o saneamento bsico ponto vital. Essa percepo tambm informa que o territrio poltico-administrativo precisa ajustar-se s demandas dos espaos sociais, produzidos e delimitados pelo entorno que os ordena. A deciso de trabalhar por bacias hidrogrficas, que transcendem as fronteiras poltico-administrativas dos municpios, sada a realidade e pode ajudar a superar entraves, que nascem das incongruncias entre a instituio de municpios sem condies de assumir a gesto dos interesses pblicos locais, dependentes de outras esferas de governo para a sua sustentao, e as necessidades e potencialidades do territrio natural. A lei vigente do Saneamento Bsico adota a bacia hidrogrfica como unidade de referncia para o planejamento de suas aes, isso deve supor no apenas o planejamento governamental, mas tambm que os loci adequados para a participao da Sociedade so os Comits de Bacias Hidrogrficas, com representao dos usurios da gua que tambm so os usurios dos servios de sade, de manejo de guas pluviais, de esgotamento sanitrio, etc da populao em geral e do governo. Certamente, numa democracia recente como a nossa, um aprendizado coletivo conformar as decises dos Comits de Bacia com interesses pblicos e no reproduzir o modelo competitivo e desagregador da organizao do aparato estatal. Por esse motivo, preciso olhar as questes de fora das clausuras setoriais, como propicia o conceito de Desenvolvimento Humano.
3.3 DESENVOLVIMENTO HUMANO E O SANEAMENTO BSICO

O propsito deste item refletir sobre como o Saneamento Bsico tem respondido s demandas do Desenvolvimento Humano. Para isso, busca as definies de Desenvolvimento Humano e a identificao de atores envolvidos na sua ao; relaciona indicadores de Desenvolvimento Humano e indicadores de Saneamento Bsico; comenta a relao entre os dilemas do Saneamento Bsico e o processo de desenvolvimento humano. A natureza transversal do tema Desenvolvimento Humano e sua relao com o Saneamento At este ponto da reflexo, os pontos tratados estavam circunscritos ao campo do Saneamento. Porm, preciso olhar a situao de outro ponto de vista, de modo a buscar uma viso integrada da questo socioambiental. Desenvolvimento humano diz respeito evoluo do bem-estar das pessoas e grupos, de forma equnime. No fcil, porm, estabelecer o que bem-estar, na multidimensionalidade e, ao mesmo tempo, integridade do conceito, cuja compreenso varia no tempo e no espao. Para Fukuda-Parr desenvolvimento humano motivado pela busca da liberdade, do bem estar e da dignidade dos indivduos em todas as sociedades, preocupaes essas que no esto presentes nos conceitos de desenvolvimento social, de formao de capital humano e de necessidades bsicas. O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) cumpriu e ainda cumpre um importante papel para que as naes acompanhem sua prpria evoluo e consigam comparar-se com outras situaes. A crtica a de que a mensagem do IDH reduz o desenvolvimento humano expanso da educao, promoo da
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alfabetizao, melhoria da expectativa de vida e ao aumento de renda (PIB per capita), que seriam insuficientes para abarcar toda a complexidade do bem-estar. Amartya Sen, na sua abordagem das capacitaes, incluiu no conceito de desenvolvimento humano a expanso das capacitaes das pessoas. Sua proposta visa a promover o descolamento da ideia de capital humano, como componente do modelo econmico prevalente. Os Relatrios de Desenvolvimento Humano, da ONU, ano a ano, foram introduzindo outras variveis para observar, mensurar e analisar o desenvolvimento humano. Em 1997, foi introduzido o entendimento do conceito de pobreza como um estado de privao nas vidas e nas escolhas das pessoas, deixando de relacion-la simplesmente a renda e bens materiais; em 1999, as variaes de oportunidades que ocorrem nas vidas das pessoas; em 2000, a viso das capacitaes de Amartya Sen, que conceituou desenvolvimento humano como a liberdade bsica de ser capaz de satisfazer as necessidades fsicas, de forma a evitar a inanio, a sub-nutrio, a morbidade, ou a morte prematura. As capacitaes,segundo Sem, tambm incluem as oportunidades de aquisio de competncias oferecidas pela educao (...) ou a liberdade e os meios econmicos para ir e vir e escolher onde morar. H tambm liberdades sociais importantes, tais como a capacidade de participar da vida da comunidade, de discusses pblicas, da tomada de decises polticas e mesmo a habilidade bsica de aparecer em pblico sem se envergonhar48. O Relatrio de Desenvolvimento Humano, de 2001, v a tecnologia como instrumento de promoo do desenvolvimento humano, e no como recompensa de renda mais alta (Fukuda-Parr, s/data, 4). Com a viso da crise ambiental, ao conceito de desenvolvimento junta-se a expresso sustentvel, buscando introduzir a ideia de que a evoluo da gerao presente precisa sustentar-se no futuro, tanto em termos de convivncia entre os grupos da espcie humana, como em relao manuteno da teia da vida no planeta. Embora as capacitaes da liberdade poltica e social ainda no tenham recebido a mesma ateno atribuda s capacidades bsicas, como sade, educao e renda, a abordagem das capacitaes abre o campo para a incluso e a atribuio de pesos diferentes a um conjunto de capacitaes. A leitura de informaes geradas por diferentes reas em um mesmo territrio permite configurar as condies de vida e as possibilidades e riscos que se apresentam para aquela populao, num determinado momento histrico. A comparao entre os territrios, por sua vez, explicita as desigualdades e indica onde o gestor precisa atuar, para promover a equidade. no territrio que a vida mostra a sua complexidade, no sentido do que est tecido junto, onde a sade do ambiente e a sade dos indivduos e outros seres vivos dialogam. De algum modo isso que os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio buscam fazer. So escolhas acordadas entre as naes, por meio da ONU (Organizao das Naes Unidas), para um esforo comum de melhorar as condies e a equanimidade do desenvolvimento humano. A aprovao da Declarao do Milnio ocorreu em 2000, como um compromisso poltico que buscou sintetizar resultados de muitas conferncias mundiais da dcada de 90 e articulou um conjunto de prioridades globais para o desenvolvimento, com metas a serem alcanadas at 2015. A ideia a de que as metas se reforam mutuamente, devido integralidade do conceito de bem-estar.
48
Human Development Report 2000, p.19.
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Saneamento bsico como componente do Desenvolvimento Humano So 8 os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio: Erradicar a pobreza extrema e a fome; atingir a universalizao do ensino bsico; promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres; reduzir a mortalidade infantil; melhorar a sade materna, combater o HIV/AIDS, a malria e outras doenas; garantir a sustentabilidade ambiental; estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento. Para cada Objetivo, estabelecido um elenco de Metas a serem alcanadas at 2015. Na pgina do PNUD Brasil, possvel acompanhar o grau de realizao de cada objetivo pelo pas. Em relao ao Objetivo 7 Qualidade de vida e respeito ao meio ambiente, aparece que o objetivo est 50% cumprido e o comentrio: O pas reduziu o ndice de desmatamento, o consumo de gases, que provocam o buraco na camada de oznio, e aumentou sua eficincia energtica, com o maior uso de fontes renovveis de energia. O acesso gua potvel deve ser universalizado, mas a meta de melhorar condies de moradia e saneamento bsico vai depender dos investimentos realizados49. Em setembro de 2007, foi divulgado o terceiro relatrio nacional de acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio no Brasil, coordenado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI/MP). Na introduo, o Presidente Luis Igncio Lula da Silva celebra a significativa melhoria nas condies de vida da nossa populao o que mais uma vez comprova o engajamento do Brasil no cumprimento da Declarao do Milnio, pacto internacional pela eliminao da pobreza, firmado por dignitrios de 191 pases, em setembro de 2000 (RELATORIO, 2007, p.7). Mas tambm reconhece que embora se tenha verificado um aumento no acesso da populao brasileira a servios de saneamento bsico e moradia adequados, dois dos principais desafios para o Brasil alcanar todas as metas previstas nos oito Objetivos de Desenvolvimento do Milnio dizem respeito coleta e ao tratamento de esgoto e reduo do nmero de moradores em assentamentos precrios. (RELATRIO, 2007, p.7). O acesso gua potvel e ao esgotamento sanitrio fazem parte do direito a um meio ambiente saudvel, e ambos so reconhecidos em alguns documentos de direitos humanos como direitos em si. No mesmo documento, a Coordenadora Residente do Sistema das Naes Unidas no Brasil, Kim Bolduc, tambm celebra os resultados, frisando que grande parte da reduo das desigualdades conseqncia direta dos programas sociais, de grande envergadura, lanados pelo Governo (...) Mas o sexo, a cor, a etnia e o local de nascimento de uma criana brasileira ainda determinam, em grande parte, suas oportunidades futuras. No h dvidas de que o maior desafio do pas nos prximos anos ser transformar os ODM em uma realidade para todas e todos E, segue: Nos prximos oito anos, o desenvolvimento de polticas e aes orientadas s reas de maior concentrao da pobreza sero determinantes para o cumprimento dos ODM, em particular suas metas mais delicadas, como a melhoria das condies de saneamento bsico (RELATRIO, 2007, p.7). Os resultados mostram que o Brasil j ultrapassou a meta de reduzir, pela metade, a proporo da populao que vive com renda inferior a um dlar por dia. Caiu de 8,8 para 4,2 o percentual dos brasileiros que vivem na pobreza extrema. Esse processo afetou positivamente o ndice Gini, que mensura a desigualdade (Figura 3.1). Mas o Brasil ainda um dos pases mais desiguais, isto , com maior distncia entre a populao mais rica e a populao mais pobre (RELATRIO, 2007, p.15).
49
http://www.pnud.org.br/odm/objetivo_7/
105
0,610 0,600 0,590 0,580 0,570 0,560 0,550 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fonte: Relatrio com dados do IBGE, PNUD (exclusive a populao rural dos estados de RO, AC, AM,RR, PA e AP).
0,599 0,600 0,600 0,598 0,592 0,587 0,580 0,593
0,568 0,566
FIGURA 3.1: Evoluo do ndice de Gini no Brasil, 1995-2005 A pobreza ainda mais alta na rea rural, mas a diferena tem se reduzido em relao s cidades. O Brasil praticamente universalizou o acesso escola da populao de 7 a 14 anos. E, no ensino mdio, ocorreu uma tendncia semelhante, no mesmo perodo. A assimetria entre as taxas de freqncia do Nordeste e do Sudeste recuou de 61% para 48%. (RELATRIO, 2007, p.23). A taxa de mortalidade infantil (nmero de crianas que morrem antes de um ano, de cada 1000 crianas nascidas vivas), que passou de 33,7, em 1996, para 21,1, em 2005. Tambm houve recuo na taxa de mortalidade na infncia (crianas menores de 5 anos de idade), que vem caindo de maneira contnua nos ltimos trinta anos. (RELATRIO, 2007, p.23). Em parte, esse recuo da mortalidade infantil e na infncia devido expanso do saneamento bsico. Entretanto, o Brasil est longe de cumprir a meta de reduzir pela metade, at 2015, a proporo da populao sem acesso permanente e sustentvel gua potvel e ao esgotamento sanitrio. (Meta 10). No seu informe anual de 200650, o IBGE informou que 61,5% dos domiclios urbanos brasileiros apresentaram o saneamento completo, com todos os servios . Nas Grandes Regies, o cenrio bastante diferenciado: Norte, apenas 10,5%, Nordeste, 34,5% e Centro-Oeste, 37,2%, enquanto Sudeste e Sul apresentaram percentuais mais favorveis (84% e 60,6%, respectivamente). Os dados mostram que, no Brasil, houve uma ampliao no acesso gua potvel nas reas urbanas e rurais. Em 1970, tnhamos 60,5% dos domiclios urbanos e 2,6% dos domiclios rurais cobertos por abastecimento de gua potvel. Em 2000, a cobertura dos domiclios urbanos subiu para 89,8% e, a dos domiclios rurais, para 18,1 %. Em 2007, chegamos a 93% dos domiclios urbanos e 28,2% dos domiclios rurais (dados do IBGE).
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Sntese de Indicadores, resultante da PNAD (Pesquisa Nacional de Amostra de Domiclios), disponvel na pgina do IBGE www.ibge.gov.br
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A desigualdade de cobertura dos domiclios urbanos e rurais reflete o poder de uns e outros na reivindicao do benefcio essencial qualidade de vida e a persistncia da vulnerabilidade hdrica da populao rural, especialmente no semi-rido51. Em 2005, 89,8% da populao urbana vivia em domiclios conectados rede geral de gua um aumento de 7,5 pontos percentuais em relao a 1992. Caso seja considerado adequado o abastecimento de gua por rede geral, mas sem canalizao dentro da residncia, o nvel de cobertura sobe para 92%. Entre 2002 e 2005, o atendimento por rede geral foi ampliado para 4,7 milhes de domiclios. Ainda assim, 15,6 milhes de pessoas uma populao maior que a do Estado do Rio de Janeiro ainda vivia em domiclios urbanos sem abastecimento de gua adequado em 2005. Nas reas rurais, a proporo da populao com acesso a gua por rede geral, com ou sem canalizao interna, subiu 15,5 pontos percentuais entre 1992 e 2005, de 12,4% para 27,9%. Apesar da ampliao, o nvel de cobertura significativamente menor do que o verificado nas reas urbanas. (RELATRIO, 2007, p.58). Outro indicador usado para monitorar a Meta 10 a proporo da populao que tem acesso a servios de esgotamento sanitrio adequado por rede geral ou fossa sptica. Tambm houve um aumento de cobertura, mas a falta de uma soluo adequada para o esgotamento sanitrio um problema que, em 2005, atingia 34,6 milhes de brasileiros que viviam em cidades. Na zona rural, a soluo mais adotada para o esgoto ainda a fossa rudimentar (45,3%). Mesmo assim, mais de um quarto (27,1%) da populao rural no possui nenhum tipo de esgotamento sanitrio. O problema da poluio provocada pelo dficit nos servios de coleta de esgoto fica ainda mais grave quando se observa que menos de um tero do esgoto coletado passa por algum tratamento. (RELATRIO, 2007, p.58-59). O Relatrio ainda salienta que os indicadores de acesso simultneo aos servios de abastecimento de gua e coleta adequada de esgoto mostram que, nas reas urbanas, os percentuais de cobertura aumentaram em todas as regies brasileiras. As desigualdades regionais, no entanto, permanecem em patamar elevado. O Sudeste e o Sul, as regies mais ricas do pas, apresentam nveis prximos de 90% e 80%, respectivamente. J no Nordeste e no Norte, as regies mais pobres, a proporo chega a cerca de 60% e 40%. (RELATRIO, 2007, p.59). A dificuldade de reduzir os ndices de mortalidade infantil em municpios do Norte e Nordeste tem relao direta com os dficits de saneamento observados. Alm disso, tambm o componente condies de moradia melhorou mas mantm as desigualdades. O processo de urbanizao dos ltimos 60 anos levou a que a populao das cidades saltasse de 31,4% em 1940 para 81,3% no ano de 2000. Isso levou a concentrao, nas grandes cidades, de populao pobre habitando moradias precrias e locais de risco. De acordo com o estudo, a existncia de uma ou mais inadequaes habitacionais ameaa a sade, a educao e as oportunidades de emprego dos moradores de assentamentos precrios: eles passam mais fome, tm poucas chances de conseguir um emprego bem remunerado no setor formal, tm menor nvel educacional, so mais vulnerveis a doenas e morrem mais cedo do que o resto da populao urbana. Dessa forma, o relatrio enfatiza que o lugar de moradia importa e que o cumprimento da meta referente habitao fundamental para alcanar os demais Objetivos de Desenvolvimento. (RELATRIO, 2007, p.59) Nos recentes episdios de enchentes e deslizamentos de terra e desabamentos de residncias em reas de risco, ficaram claras as deficincias referentes a drenagem de guas pluviais, como fator de agravamento dos riscos.
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Objeto do Programa Um milho de cisternas, a cargo do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
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Dilemas do Saneamento Bsico e o processo de desenvolvimento social A qualidade de vida est necessariamente conectada com a qualidade do ambiente, e a satisfao das necessidades bsicas, com a incorporao de um conjunto de normas ambientais para alcanar um desenvolvimento equilibrado e sustentado (a conservao do potencial produtivo dos ecossistemas, a preservao da base de recursos naturais e sustentabilidade ecolgica do habitat), mas tambm de formas inditas de identidade, de cooperao, de solidariedade, de participao e de realizao, bem como de satisfao de necessidades e aspiraes, por meio de novos processos de trabalho (LEFF, 2002, p.49). Os dilemas enfrentados pelos cidados e pelos gestores dizem respeito deciso sobre as prioridades de investimento, j que os elementos que configuram o bem-estar e a possibilidade de desenvolvimento e potencializao do exerccio das capacidades esto tecidos em conjunto. Especialmente na rea de Saneamento Bsico, devido ao custo dos investimentos para a realizao dos servios, a inscrio de interesses e projetos nas agendas governamentais resultam de embates cotidianos. Os poderes distribuem-se de forma assimtrica na sociedade e a capacidade de vocalizao dos diferentes grupos distinta. essa capacidade que leva inscrio, nas agendas, de uns ou de outros interesses. Na medida em que as decises no so referidas aos territrios e se encontram setorializadas, fragmentadas, o resultado das polticas tambm deixa de ser potencializado e um setor gasta pelo que o outro economiza. Os gastos de atendimento sade, por exemplo, so reduzidos significativamente com a chegada do saneamento bsico, que impedir, por si, uma srie de agravos. Por outro lado, tambm se sabe que cada ano de escolaridade da me tem impacto na reduo da mortalidade infantil. A falta de condies de vida no campo, de trabalho e de oferta de servios, continua a empurrar as pessoas para as cidades, onde vo se alojar em reas de risco e sem saneamento e outros servios. A presso por habitaes e a concentrao de servios, por sua vez, traz fortes e inesgotveis demandas de infraestrutura. Desse ponto de vista, fica evidente a necessidade de abandonar os vcios do olhar setorial e ver os territrios, com suas caractersticas e os grupos populacionais que os conformam, fazendo as releituras necessrias dos objetivos e prioridades das polticas pblicas.
3.4 MUDANAS CLIMTICAS E O PLANO NACIONAL DE SANEAMENTO BSICO

O propsito desse item refletir sobre o desafio das Mudanas Climticas e seu impacto no Saneamento Bsico. Para isso considera o estado da arte do tema Mudanas Climticas, suas conseqncias para o Desenvolvimento Social e busca identificar como as Mudanas Climticas podem interferir nos planos de Saneamento Bsico, especificamente no abastecimento de gua, no manejo de resduos slidos e no manejo das guas pluviais. Reflete sobre a ao do Saneamento Bsico em municpios e regies que sofram desastres ambientais, em funo da mudana do clima. As mudanas climticas e a teia da vida: a sade da humanidade e o saneamento O contexto scioambiental uma realidade marcada pela complexidade, conflitos de interesses, escassez e incerteza. Para atuar em um ambiente complexo preciso compreender e trabalhar com nexos e interconexes, relaes e fluxos. O conceito de Ecossistema, apresentado por Tansley em 1934, como um conjunto de seres vivos mutuamente dependentes uns dos outros e do meio ambiente no qual vivem, anunciou a ideia
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de teia da vida, que viria a ser trabalhada por Capra (1998). A teia da vida a metfora da interdependncia dos seres vivos, onde todas as formas de vida, desde as mais simples at as mais complexas, interagem permanentemente entre si e no podem existir isoladamente. Entretanto, essa teia, que a todos inclui, se estende no tempo e no espao, de modo que os nexos (relaes) e interconexes (fluxos) nem sempre so percebidos. Buckles (2000) alinha quatro fatores que, de um lado, motivam a dificuldade de fazer a leitura dessas relaes e fluxos no campo socioambiental: a dificuldade de perceber efeitos de atos presentes nas dimenses do espao e do tempo; o fato de que os recursos naturais tambm esto integrados em um espao social compartilhado; o valor simblico que os recursos naturais tm para as pessoas; o crescimento da escassez dos recursos naturais, em funo das mudanas climticas, ao mesmo tempo que h aumento da demanda e sua distribuio desigual. A dificuldade de perceber efeitos de atos presentes nas dimenses do espao e do tempo diz respeito ao fato de que os recursos naturais esto integrados em um espao interconectado e as aes de um indivduo, podem gerar efeitos de grande alcance em outros espaos e no futuro. Porm, na dimenso do tempo de vida dos indivduos, nem sempre essa relao percebida, conhecida ou valorizada. A captao da gua para consumo domstico, industrial e do agronegcio, e para gerar energia, afeta os recursos hdricos a mdio e longo prazos, podendo gerar escassez. Do mesmo modo, decises sobre a disposio do lixo, para resolver problemas imediatos de uma comunidade, podem gerar efeitos na qualidade dos solos e para o manejo das guas para aquela comunidade e outras. O fato de uma cidade no tratar e despejar a maior parte do seu esgoto nos rios, tem gerado grandes dificuldades para a limpeza e recuperao dos cursos de gua. O segundo fator diz respeito a que os recursos naturais tambm esto integrados em um espao social compartilhado, onde se estabelecem relaes complexas e desiguais, entre um amplo espectro de atores sociais. Para Souza, territrio um espao definido por e a partir de relaes de poder ( SOUZA, 1995, p.77). Atores com maior acmulo de poder tambm so os que mais condies tm de controlar as decises sobre os recursos naturais e influir nelas para o seu prprio benefcio. Nesse poder inclui-se a capacidade de manipular informaes, para obter apoio para seus prprios interesses. O terceiro fator que os recursos naturais tm valor simblico para as pessoas e so usados por elas, de modos que se definem de maneira simblica. A terra e os bosques no so apenas recursos materiais, pelos quais competem as pessoas, mas tambm so parte de uma forma particular de vida (agricultor, pescador, madeireiro), uma identidade tnica e um conjunto de funes, que dependem do sexo e da idade.(BUCKLES, 2000). Essa reflexo especialmente compatvel com a viso dos indgenas. As dimenses simblicas dos recursos naturais se prestam a lutas ideolgicas, sociais e polticas, que tm uma enorme transcendncia prtica para o manejo dos recursos naturais e para o processo de manejo dos conflitos (BUCKLES, 2000). Finalmente, so determinantes neste momento histrico o crescimento da escassez dos recursos naturais em funo das mudanas climticas, bem como o aumento da demanda e sua distribuio desigual, que dialogam com os fatores anteriores. As decises da sociedade, dos governos e dos grandes conglomerados empresariais transnacionais tm mantido o crescente uso de petrleo, especialmente para o transporte individual. Como demonstrou o relatrio do IPCC (Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas)52 so as atividades humanas, com o uso de tecnologias baseadas em petrleo, que tm provocado a acelerao do aquecimento global, com a liberao de CO2. Essa relao no era aceita cientificamente
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Painel Internacional de Mudanas Climticas (IPCC) - um grupo mundial de cientistas que estuda toda a pesquisa cientfica num abrangente estudo cooperativo de pesquisa climtica. A ONU publica os seus resultados.
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antes do relatrio do IPCC e apenas comea a ser discutida pela sociedade, com a mobilizao, esperada, dos vrios grupos de interesse. A escassez um ingrediente fermentador dos conflitos socioambientais. Acresce que, pelos outros fatores citados, as comunidades afetadas por processos de degradao ambiental muitas vezes no o reconhecem ou, ainda que dele estejam conscientes, no o associam a atividade de atores sociais especficos. At porque muitas vezes os atores so mltiplos e os efeitos cumulativos. Alm disso, alguns confortos so diretamente auferidos. So freqentes episdios de defesa de indstrias e atividades de negcio poluentes ou de degradao socioambiental, com a alegao de que elas fornecem empregos para membros das comunidades diretamente afetadas pelos efeitos da degradao ambiental. E, mais recentemente, a defesa do transporte individual, como um conforto alcanado em funo do desenvolvimento econmico, vis-a-vis os efeitos provocados pela alta emisso de CO2. Os conflitos ambientais somente se tornam explcitos e, portanto, foco de aprendizagem social, com maiores chances de serem manejados, em funo de interesses pblicos quando as comunidades estabelecem a conexo entre a degradao ambiental e as atividades de agentes sociais O relatrio do IPCC estabeleceu esse nexo entre atividades humanas especialmente as que liberam CO2 com as mudanas climticas. A tese a de que o aquecimento global causa mudanas climticas e que est sendo causado pelo aumento das concentraes de CO2 na atmosfera por ao humana, mais especificamente pela queima de combustveis fsseis. Grande parte das atividades contemporneas das civilizaes humanas est baseada no uso do petrleo (combustvel fssil). As medies das concentraes de CO2 mostram um crescimento exponencial nos sculos XX e XI. Para evitar que o clima se aquea mais do que dois graus centgrados, necessrio manter a concentrao de CO2 abaixo de 350 ppm. Atualmente est em 387 ppm, sem contar outros gases de efeito estufa (GEE) o metano, xido nitroso, CFCs. Encontrar os nexos entre esse fato, que tem efeitos j percebidos e outros potenciais, como a desertificao de regies, a escassez mundial de gua potvel, os desastres climticos, como as inundaes extraordinrias, no fcil para as comunidades. H atividades locais que contribuem, mas h causas remotas, determinadas pelo desenvolvimento desigual entre as naes e por grandes conglomerados transnacionais. E essas causas so dinmicas, interconectam interesses plurais e diferentes em cada espao e tempo. O abastecimento de gua potvel, a coleta e disposio dos resduos e a drenagem de guas pluviais so necessidades das comunidades, do saneamento do ambiente onde vivem. Mas, so tambm negcios, com interesses econmicos, por vezes conflitantes com o bem estar presente ou futuro das comunidades. Cada deciso afeta tanto a vida das pessoas e comunidades, como os negcios. A assimetria de poderes, entre pessoas, grupos, conglomerados econmicos e governos torna cada vez mais complexa a determinao dos interesses pblicos. As mudanas climticas expem de forma contundente a pobreza e a insuficincia do olhar disciplinar e fragmentado para os fenmenos, trazem a necessidade essencial de trabalharmos com os nexos e interconexes e desafiam a gesto pblica desarticulada e eivada de interesses estranhos ao interesse pblico. Desafios para o abastecimento pblico de gua O territrio brasileiro tem uma situao privilegiada em relao disponibilidade hdrica, com cerca de 17% da gua doce superficial do mundo e aproximadamente 80% do aqufero Guarani, que a maior reserva
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subterrnea do mundo. Porm, 60% da sua disponibilidade de gua superficial, principal fonte de abastecimento, se encontra na regio norte, a menos habitada do pas. Outras regies convivem, historicamente, com a escassez, como o serto nordestino. A disponibilidade de gua no Brasil depende em grande parte do clima. O ciclo anual das chuvas e de vazes no pas varia entre bacias, e de fato a variabilidade interanual do clima, associada aos fenmenos de El Nio, La Nia, ou variabilidade na temperatura da superfcie do mar do Atlntico Tropical e Sul podem gerar anomalias climticas, que produzem grandes secas, como em 1983 e 1998 no Nordeste, 2004-2006 no Sul do Brasil, 2001 no Centro-Oeste e Sudeste, e em 1926, 1983, 1998 e 2005 na Amaznia. (MARENGO, 2008, p.83). A maior preocupao dos gestores pblicos em relao ao gerenciamento do uso da gua tem sido, historicamente, a satisfao das demandas de uma populao crescente e o enfrentamento de secas e enchentes. O desafio ainda a universalizao. Porm, Marengo (2008) alerta que preciso se preparar, simultaneamente, para o desafio da variabilidade e disponibilidade na qualidade e quantidade de gua. Mudanas nos extremos climticos e hidrolgicos tm sido observadas nos ltimos cinqenta anos, e projees de modelos climticos apresentam um panorama sombrio em grandes reas da regio tropical. (MARENGO, 2008, p.85). Inundaes, tempestades e eroses, de um lado, e perodos de seca ampliados, de outro, afetaro, cada vez mais, os mananciais j comprometidos pela poluio. Tudo isso no uma possibilidade, j est acontecendo com o nvel atual de aquecimento e a situao poder ficar mais aguda com o aumento de at 2 graus nos prximos anos ou dcadas. O estudo de Marengo (2008) sugere a importncia de nos debruarmos sobre as tendncias regionais para informar os planos, como o Plansab. Na Amaznia, a situao j preocupante, pois apesar de conter 70% da gua doce de todo o planeta, tem sofrido profundamente os efeitos das aes antrpicas diretas, como o desmatamento, e indiretas, resultantes das mudanas climticas globais. Em 2005, o leste do Amazonas foi atingido pela maior estiagem dos ltimos cem anos, com graves conseqncias para a alimentao e circulao das comunidades ribeirinhas. Segundo Cox et al. (2008), provvel a ocorrncia de perodos de intensa seca na regio da Amaznia nas prximas dcadas, estimando um aumento de 50% at 2030. O Nordeste j possui apenas 3% de gua doce. Segundo os relatrios do IPCC (MAGRIN et al., 2007) e do INPE (MARENGO et al., 2007; AMBRIZZI et al., 2007), o semi-rido tender a tornar-se mais rido (MARENGO, 2008). A bacia hidrogrfica do rio So Francisco totalmente dependente do nvel e da distribuio das chuvas. O que poder ocorrer com a transposio, em poucos anos, devido aos efeitos das mudanas climticas? Mais de 70% das cidades do semi-rido nordestino, com populao acima de cinco mil habitantes, enfrentaro crise no abastecimento de gua para o consumo humano at 2025, independentemente da megaobra de transposio do Rio So Francisco, concluiu um estudo feito pela Agncia Nacional de guas ANA. (MARENGO, 2008). Na regio Sul a previso de aumento sistemtico das chuvas. Isto j est sendo observado nos registros hidrolgicos, desde meados da dcada de 1970, com vazes acima da mdia nos rios Paran, Uruguai e Paraguai e no Rio Iguau. Conforme observao de Tucci et al. (1998), esse incremento na vazo dos rios aconteceu depois de grandes reas terem experimentado o desmatamento ou mudanas no uso da terra. (MARENGO, 2008).
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A maioria das grandes cidades j convive com a escassez de gua, em razo do manejo inadequado dos seus mananciais e da poluio dos corpos dgua. Estados e grandes cidades, como o caso de So Paulo, j estendem longas tubulaes para trazer gua de outros municpios e regies. O Sistema Cantareira traz para a regio metropolitana de So Paulo gua de mananciais prximos divisa com o estado de Minas Gerais. A instabilidade climtica poder afetar a disponibilidade e acirrar a disputa pela gua. Os Comits de Bacia comeam a se pronunciar e o custo da gua aumenta. Vale lembrar que nossa principal matriz energtica baseada em recursos hdricos. Se, de um lado, essa uma energia limpa, de outro, direciona esse recurso para a gerao de energia, alm do uso intenso no agronegcio. Segundo a ANA (Agencia Nacional das guas), a demanda de gua retirada dos corpos dgua, para fins de saneamento e consumo (vazo de retirada) no pas, de 1.592 m/s, sendo que cerca de 53% deste total (841 m/s) so consumidos, no retornando s bacias hidrogrficas. Deste total, 40% so destinadas irrigao; 27% para abastecimento urbano; 17% para indstria; 13% para animal; 3% para abastecimento rural (ANA, 2007). A proteo dos mananciais vital para a garantia de abastecimento de gua potvel e as competncias so das trs esferas de governo. O manejo da ocupao e uso do solo pelas prefeituras tem grande impacto sobre os mananciais. Tanto as prticas de retificao de rios, para ocupao das vrzeas e de canalizao dos crregos, como a ocupao irregular de reas de mananciais por moradias, questes sob a gesto municipal, como a disposio de dejetos sem tratamento nos cursos dgua, so fatores que se combinam. A separao entre as reas que gerenciam os recursos hdricos e o saneamento bsico no facilita a tomada de decises que considerem todos os usos da gua e o custo da universalizao e manuteno do abastecimento. No necessrio dilogo intersetorial para o caso da gua necessrio convocar outros atores, alm dos gestores de recursos hdricos. Um grande desafio ser definir, pelo interesse pblico, em situao de escassez crescente, a distribuio da gua disponvel para o abastecimento humano e para outras atividades sociais e econmicas. Desafios do manejo de guas pluviais O sistema de drenagem urbana faz parte do plano diretor das cidades, incluindo a infra-estrutura de microdrenagem, coleta e escoamento das guas superficiais, que inclui guias, sarjetas, galerias de guas pluviais, bem como, em carter complementar, pavimentaes, terraplanagem e obras de conteno de encostas. Para as solues de macrodrenagem, que incluem as galerias de grande porte e o manejo dos corpos hdricos receptores das guas, necessria a ao intersetorial, com forte participao dos governos estaduais, tendo como referncia de planejamento as bacias hidrogrficas. No Brasil, a maioria das cidades se desenvolveu sem planejamento e ocupando, com avenidas e construes, as vrzeas de rios e reas de risco de deslizamento de terra. A falta de planejamento se traduz em solues de alto custo e baixa eficincia. Essa questo ganhou importncia nas ltimas dcadas, com grandes e mdias cidades sofrendo enchentes, em razo da retificao dos rios e ocupao de suas vrzeas, bem como da impermeabilizao, progressiva e intensa, do solo urbano, que reduziram criticamente a capacidade de escoamento das guas pluviais.
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As cidades renderam-se ao transporte rodovirio e, mais, aos automveis. Todas as esferas de governo reduziram investimentos em outras modalidades, como transporte ferrovirio e fluvial. Ao mesmo tempo, a expanso da rede rodoviria e da frota de veculos automotores continua ocorrendo e estimulada pelo governo federal, no apenas com obras, mas tambm com outras estratgias, como a reduo do IPI para manter ou ampliar o consumo de automveis. A situao se agrava em funo do aquecimento, em parte resultante da prpria impermeabilizao e em parte pelo processo de aquecimento global. As chuvas esto mais intensas e freqentes. Nos ltimos anos temos assistido a tragdias em cidades de diferentes regies do Pas. No ano de 2009, vrios Estados em diferentes regies do pas sofreram fortemente com as inundaes e deslizamentos de terra. No final de 2009 foi a vez da maior cidade do pas. So Paulo foi literalmente parada por uma grande inundao, em conseqncia de uma grande quantidade de chuva (choveu em 15 horas mais da metade do volume previsto para todo o ms de dezembro), mas tambm da falta de solues adequadas para o manejo das guas pluviais. So muitas as conseqncias econmicas, sociais e ambientais dessas mltiplas e constantes enchentes em cidades e, tambm, em regies de produo agrcola. O escoamento das guas pluviais tem sido tratado com obras de engenharia, especialmente com os piscines, que retm temporariamente um volume de gua de chuva, que depois deixam escoar lentamente, de modo a impedir as enchentes. Durante anos a recuperao dos rios e parte de suas vrzeas no era considerada soluo. Isso tem mudado com processos de renaturalizao de rios e crregos, embora esse seja ainda um movimento tmido. O fundo de vale considerado pela legislao ambiental como rea de Preservao Permanente (APP) e, como tal, proibida de edificao. No entanto, as cidades as ocuparam com rodovias ou foram invadidas e degradadas. O parque linear (30 metros de cada lado do curso dgua) um modo sustentvel de ocupao e uso das reas de fundo de vale urbanas, contribui para melhorar a permeabilidade do solo, minimizando as enchentes e protegendo os cursos dgua no canalizados. De forma indireta reduzem a exposio de populaes vulnerveis a riscos, impedindo a construo de habitaes irregulares nas reas de vrzeas. Os parques lineares foram concebidos para resgatar o papel dos fundos de vale, como parte do sistema de drenagem natural, e acrescentando-lhes funo social e paisagstica. Por outro lado, ampliar as reas verdes e criar parques lineares quase sempre significa desalojar populao de baixa renda que se instala em reas de risco. Implica o envolvimento da rea de Habitao, para equacionar a questo da moradia. H dilemas insolveis sem uma soluo integrada. A rea da sade reivindica que a gua tratada chegue s populaes em rea de risco, a habitao precisa de tempo e recursos para construir casas e conjuntos habitacionais, a rea de meio-ambiente e a defesa civil querem retirar a populao das reas de risco, rapidamente. A prtica de segmentar as estruturas administrativas dos aparatos governamentais e estabelecer esses segmentos como campo de especialistas, gera dificuldades imensas de interlocuo, para que solues alternativas sejam adotadas.
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As Secretarias e Departamentos de Obras e Servios insistem na canalizao de corpos dgua e na construo de bacias de reteno. Muitas vezes, as obras de engenharia trazem efeitos a curto prazo e isso satisfaz governantes e populao. Os cidados continuam a reivindicar canalizao de crregos e asfaltamento de ruas. Os municpios e estados investem na ampliao das reas verdes, na limpeza e recuperao de rios e crregos, mas tm muita dificuldade de articular esforos no que se refere s interfaces com os projetos de obras virias e de infra-estrutura. Ao contrrio, h disputa por projetos e recursos. Quando a insuficincia ou inadequao das solues ficam evidentes a tendncia culpar a natureza. Nos recentes episdios de grandes enchentes no pas, reas metropolitanas e grandes cidades foram especialmente afetadas em conseqncia do manejo inadequado dos rios e crregos, das guas pluviais, dos resduos slidos e do uso e ocupao do solo. Um desafio evidente do manejo das guas pluviais promover o dilogo e articular aes entre reas com propostas e interesses bastante distintos: obras, meio-ambiente, habitao e sade. Outro grande desafio para as universidades, de modo a que novas tecnologias possam ser viabilizadas, como asfalto poroso, como a USP est testando para melhorar a permeabilidade do solo, ou a produo de moradias de baixo custo e rpida montagem, entre outras possibilidades. E o terceiro e importante desafio em relao comunicao com a populao, para que possa compreender criticamente a situao, encontrar os nexos intersetoriais e posicionar-se de modo a requerer e apoiar medidas que no sejam meramente paliativas. Desafios para o esgotamento sanitrio Apesar da expanso da cobertura de servios, o maior desafio o que diz respeito ao esgotamento sanitrio continua sendo a reduo do dficit na oferta de servios, que abrange a coleta, transporte, tratamento e disposio adequada (que no gere ameaa sade e ao ambiente) de dejetos gerados pelas atividades humanas, comerciais, e industriais. Segundo o IBGE, em 200753 a cobertura de rede coletora de 51,3%, de fossa sptica 22,3% e na categoria outro/no tem de 26,4%. Alm do dficit total, ao considerar as regies, observa-se o tamanho da desigualdade regional. O investimento para ampliar a cobertura alto e no h soluo padro de tecnologia para viabilizar a universalizao (GALVO Jr., 2009, p.549). Mananciais que cruzam as cidades so atingidos diretamente por pontos de descarga de esgoto bruto, causando danos diretos ao corpo de gua. A poluio dos rios e mananciais prejudica o servio de abastecimento, obrigando a captao e transporte da gua de lugares distantes do seu consumo, aumentando o custo da gua e gerando discusses nos comits das bacias hidrogrficas. Novamente, entre os fatores que explicam o dficit destaca-se a fragmentao das polticas pblicas e a carncia de instrumentos de regulao (GALVO Jr., 2009, p.548). No mesmo texto, o autor reitera o obstculo da disperso na aplicao das polticas setoriais por diversos rgos do governo federal, indefinio da titularidade, dependncia de elevados investimentos e falta de articulao
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Sntese de Indicadores, PNAD, 2007. www.ibge.gov.br.
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intergovernamental para execuo de reformas setoriais. E a fragmentao de polticas pblicas e problemas com a concesso e a regulao dos servios (GALVO Jr., 2009, p.552). O tratamento local do esgoto pode em grade parte dos casos constituir-se em alternativa mais interessante, eficaz e definitiva do que a exportao para tratamento fora da bacia (...). A escolha de um sistema de tratamento apropriado deve levar em conta diversos fatores: uma adequada caracterizao da rea de interveno, o conhecimento das tecnologias disponveis e uma ideia clara dos objetivos a serem alcanados (eficincia necessria do tratamento). Com o cruzamento dessas informaes, faz-se a escolha do sistema de tratamento mais adequado para uma regio (MARTINS, 2008, p.272). Desafios para o manejo de resduos slidos O aumento exponencial da espcie humana, sua concentrao em aglomeraes urbanas e as mudanas nos modos de produo de bens e servios e de vida concorreram para o aumento crescente da gerao de resduos. Metade da populao mundial j est nas cidades. Ocupa cerca de 2% da superfcie do Planeta, utiliza 75% da energia produzida, gera 80% dos gases de efeito estufa e toneladas de resduos, em funo de seu estilo de vida e de consumo. No Brasil, segundo o IBGE, foram geradas, em 1989, cem mil toneladas de resduos slidos por dia. No ano de 2000 j eram geradas quase cento e cinqenta mil toneladas de resduos slidos por dia. O volume, a coleta e a destinao so grandes desafios para as cidades. Parte dos resduos slidos no coletada e apenas parte do que coletado tem destinao adequada (Tabela 3.2). TABELA 3.2: Comparao percentual da disposio de resduos slidos no Brasil em 1989 e 2000
DESTINO Lixes Aterros sanitrios ou controlados Aterros controlados Aterros sanitrios Compostagem Reciclagem Aterros especiais Incinerao reas alagadas 1989 72% 23% --3,0% 2,0% ---2000 59,03% -16,78% 12,58% 3,86% 2,82% 2,62% 1,76% 0,55%
Fonte: Dados apresentados pelo Ministrio do Meio Ambiente no Workshop de Treinamento sobre Formatao de Projeto para o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (CDM) e para o Prottipo do Fundo de Carbono (PFC).
Resduos depositados irregularmente nos mananciais comprometem a qualidade da gua. O crescimento descontrolado das grandes cidades tem permitido que habitaes precrias sejam instaladas pela populao em vrzeas e proximidade de mananciais, colocando em risco sua prpria vida e sade e a sade ambiental. Cada municpio e, especialmente, os grandes municpios precisam elaborar seu Inventrio de Gases de Efeito Estufa, para saber qual a sua contribuio para o aquecimento global. A metodologia do Inventrio contempla os seguintes setores: uso de energia (gerao eltrica; indstria, transporte individual, coletivo e de carga; transporte aerovirio; residncias, comrcio, outros); mudana de uso do solo e florestas; setor agropecurio; disposio final de resduos slidos; tratamento de esgotos domsticos e efluentes industriais.
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Essa avaliao necessria para que o municpio possa acompanhar sua evoluo, comparar-se com outros casos, definir planos e projetos e avaliar resultados. O resduo orgnico, que compe parte importante do total de resduos coletados, produz quantidades significativas de metano quando se decompe. preciso captar esse metano, que um gs de efeito estufa, e aproveit-lo para gerar energia. So Paulo, cidade que gera 14 toneladas de resduos slidos por dia, conseguiu reduzir em 20% suas emisses, no perodo de 2005 a 2009, com a captao do metano e o funcionamento das usinas de biogs nos seus dois grandes aterros sanitrios54. Porm, vital reaproveitar vidros, metais, papis reduzindo o gasto de energia no seu processo produtivo e reduzir o volume de resduos gerados, domsticos e dos setores produtivos. A anunciada escassez que provavelmente resultar do processo de mudanas climticas traz reptos que no podem ser ignorados. Um obstculo para o adequado gerenciamento dos resduos tem sido a questo da responsabilidade. O gerador dos materiais apresentados para o consumo deve ser responsvel pelo seu recolhimento ps-uso e reaproveitamento, por meio da logstica reversa. Mas essa ideia ainda tem gerado muita polmica. um desafio reconhecido a universalizao da coleta de lixo, bem como a ampliao da correta destinao dos resduos, com a ampliao da compostagem e da reciclagem. Porm, as mudanas climticas impem mecanismos de reduo da produo de lixo, responsabilizao do gerador e o aproveitamento do gs metano, que tambm um gs de efeito estufa. O Projeto de Lei 203, para a criao de uma poltica nacional de resduos slidos comeou a tramitar em 1991. Em 2007 o governo enviou outro projeto, que foi apensado ao primeiro (PL 1991/2007). O assunto aparece na Lei do Saneamento Bsico, contemplando apenas parte do processo, incluindo o lixo domstico e o originrio da varrio e limpeza do logradouros e vias blicas. O art. 6 diz O lixo originrio das atividades comerciais, industriais e de servios cuja responsabilidade pelo manejo no seja atribuda ao gerador pode por deciso do poder pblico ser considerado resduo slido urbano. muito clara a necessidade de articular intersetorialmente as polticas nacionais de Recursos Hdricos, Saneamento Bsico e Gerenciamento de Resduos, o que j previsto na Lei n 11.445, de 2007, que inclui o gerenciamento de resduos slidos como parte do saneamento bsico. Desafios em locais afetados por desastres ambientais Prevenir riscos e recuperar a sade ambiental em locais afetados por desastres naturais deve ser uma preocupao dos atores do Saneamento Bsico. Apenas no decorrer do ano de 2007, segundo a ONU, 117 milhes de pessoas em todo o mundo foram vtimas de cerca de trezentos desastres naturais, incluindo secas devastadoras na China e na frica e inundaes na Asia e na frica em um prejuzo total de US$ 15 bilhes (MARENGO, 2008). No Brasil, a Defesa Civil, na esfera federal, est no Ministrio da Integrao Nacional. L os gestores estaduais e municipais encontram orientaes e dados. A Defesa Civil lembra que a ocorrncia e a intensidade dos desastres depende muito do grau de vulnerabilidade dos cenrios de desastres e das comunidades afetadas do que pela magnitude dos eventos adversos55. E d um exemplo esclarecedor:
54 55
www.iclei.org. www.defesacivil.gov.br.
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terremotos com magnitude de 6.5 graus na escala Richter provocaram as seguintes perdas humanas: cinco bitos na Califrnia; 20 mil bitos, no Cairo; 40 mil bitos, na Armnia56. O site da Defesa Civil informa o nmero de desastres notificados ocorridos no pas: em 2007 foram 525, em 2008, 831 e at 30 de junho de 2009 o pas j contabilizava 749 desastres (Tabela 3.3). TABELA 3.3: Nmero de desastres notificados Defesa Civil, por estado, no perodo de 01/01 a 30/06/2009
ESTADO Acre Alagoas Amap Amazonas Bahia Cear Distrito Federal Esprito Santo Gois Maranho Mato Grosso do Sul Mato Grosso Minas Gerais Par Paraba Paran Pernambuco Piau Rio de Janeiro Rio Grande do Norte Rio Grande do Sul Rondnia Roraima Santa Catarina So Paulo Sergipe Tocantins TOTAL MUNICPIOS 1 31 1 28 13 53 0 30 3 23 6 2 50 11 1 11 3 5 97 51 264 2 0 35 8 19 1 749
FONTE: Defesa Civil, Ministrio da Integrao Nacional. Disponvel em: <www.defesacivil/desastres/desastres>. Acesso em: 30 jun.2009.
A intensidade de um desastre depende da interao entre a magnitude do evento e a vulnerabilidade do sistema receptor. A vulnerabilidade tambm pode residir na dependncia. Cidades dependentes de gua de outras regies, trazidas por tubulaes, podem ver-se, repentinamente, sem abastecimento de gua. Comunicar os riscos e restaurar a sade ambiental de um ambiente atingido por desastre ambiental um desafio que se tornar cada vez mais freqente, caso as previses de mudanas climticas se confirmem.
56
Idem ibidem.
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Os ltimos episdios de inundaes e deslizamentos de terra no Sul e no Nordeste mostram a necessidade, de no s atender as situaes de emergncia como as de ps-emergncia. Em novembro e dezembro de 2008, as chuvas que atingiram Santa Catarina desalojaram cerca de 80 mil pessoas. Meses depois, em abril de 2009, as chuvas no Norte e do Nordeste, deixaram, de acordo com a Defesa Civil, 183.625 pessoas desabrigadas ou desalojadas. Garantir o abastecimento de gua potvel o mais rpido possvel e coletar dejetos em situaes de alojamento provisrio devem estar na pauta dos planos dos rgos de Saneamento junto com a Defesa Civil. E, na ps-emergncia, restituir as condies de operao dos servios de abastecimento de gua e de coleta e tratamento de esgoto, drenagem das guas pluviais, coleta e disposio final de resduos. Planos de reduo de danos e de recuperao das condies de sade ambiental, em situaes de emergncia e ps-desastres, requerem aes intersetoriais e transversais.
3.5 POSSIBILIDADES E DESAFIOS PARA O PLANO NACIONAL DE SANEAMENTO BSICO

Este item tem o propsito de reunir algumas idias exploradas no corpo do artigo e sumarizar as possibilidades e desafios que se apresentam para o Plano Nacional de Saneamento Bsico, do ponto de vista da intersetorialidade e transversalidade. Adotar a lgica do territrio e desenhar um sistema intersetorial No se pode circunscrever tomadas de deciso que afetam uma gama to ampla de interesses e servios pblicos, como o saneamento bsico, apenas prestao dos quatro servios, sem considerar todas as interrelaes entre o manejo dos recursos hdricos e do uso e ocupao do solo, com os componentes do saneamento bsico. Essas conexes esto vivas nos territrios, mas no tm acolhida nas estruturas setorializadas de sua gesto. Por esse motivo, preciso vincular as anlises, planos, programas, decises e aes a territrios, onde todas as questes se vivificam e mostram suas interdependncias. E no se trata do territrio poltico administrativo, mas dos espaos sociais, produzidos e delimitados pelo entorno que os ordena, que podem se aproximar ou extrapolar os limites de estados e de municpios. Na seo que trata da poltica federal de saneamento bsico, o art. 48 da Lei n 11.445, de 2007, define que a Unio, no estabelecimento de sua poltica de saneamento bsico, observar, como diretriz, a adoo da bacia hidrogrfica como unidade de referncia para o planejamento de suas aes. A proposta para que essa diretriz ganhe o espao da gesto o desenho de um sistema nacional, que induza e incentive a articulao regional, inclusive no que diz respeito a solues tecnolgicas e sociais inovadoras e prprias s mltiplas realidades regionais do Pas. Parece uma oportunidade a adoo efetiva dessa diretriz para o planejamento do saneamento bsico57. Para isso, necessrio que o sistema desenhado se acople tanto ao sistema de gesto de recursos hdricos, como ao sistema de meio ambiente, trabalhando com os rgos e mecanismos de articulao j existentes, como os Comits de Bacias, colegiados de meio ambiente, e induzindo planos regionais com a participao de consrcios de municpios.
57
Apesar do entendimento da ANA, registrado no Relatrio , de que no plano de saneamento a bacia hidrogrfica unidade de referncia importante, que deve ser considerada, mas no unidade bsica de planejamento como no PNRH conforme pg. 17 do Relatrio Subsdios para a definio do Projeto Estratgico de elaborao do Plansab.
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Do ponto de vista dos atores governamentais (Unio, Estados e Municpios) e no governamentais, o acoplamento dos sistemas de gesto de recursos hdricos, de meio ambiente e de saneamento bsico um modo de induzir a produo de nexos e possibilitar a mediao de conflitos de competncia e de interesses, como a questo da titularidade. O desenho desse sistema poder dar corpo poltica e viabilizar a formulao e realizao compartilhada de planos e projetos. Operar projetos e servios por meio de organizao matricial A cada nova Poltica formulada ou rgo institudo, novas clausuras setoriais podem surgir fragmentando ainda mais o quadro institucional. Novas clausuras setoriais podem ser evitadas com a incluso de atores e a articulao de polticas, sistemas e aes com base na viso dos territrios e a observao dos fatos novos, como os efeitos das mudanas climticas e seus impactos nas vidas das populaes. Para que a poltica de saneamento consiga promover o provimento integrado dos servios populao, ser indispensvel considerar, alm do desafio institucional da articulao das esferas de governo, o desafio da resistncia da lgica setorial, tanto nas estruturas governamentais, como da organizao da participao da sociedade civil. As questes referentes ao planejamento e gesto ambiental, sade, uso e ocupao do solo, habitao, obras e transportes tm relaes diretas com componentes do saneamento bsico, que implicam uma codependncia nas solues. Tambm o aumento da incidncia de desastres socioambientais dialoga intensamente com questes do saneamento bsico e promove a necessidade de conexes com a Defesa Civil. A Tabela 3.4 seguinte busca sinalizar as interseces entre polticas, sistemas e rgos da estrutura governamental e os componentes do Saneamento Bsico. TABELA 3.4: Interseces entre polticas, sistemas e rgos da estrutura governamental e componentes do saneamento bsico
SANEAMENTO BSICO Recursos hdricos Meio ambiente Uso e ocupao do solo Habitao Sade Obras Defesa civil Transportes ABASTECIMENTO DE GUA X X X X X ESGOTAMENTO SANITRIO X X X X X MANEJO DE GUAS PLUVIAIS X X X X X X X X MANEJO DE RESDUOS SLIDOS X X X X X X
A necessidade de articulao, que decorre dessas mltiplas interseces, enfrenta o desafio de superao da fragmentao interna das estruturas de governo, face a uma realidade poltico-administrativa que a refora continuamente, com a criao de mais ministrios e rgos federais, estaduais e municipais. Essa superao uma tarefa da cidadania. Uma questo dessa ordem precisa morar por muito tempo em reflexes e pesquisas e em aes da cidadania para que acabe ingressando na agenda da transformao. Aparentemente todos os setores entendem que a ao transversal e articulada fundamental mas sempre sob o seu comando, ou seja, enfatizando as prioridades do seu setor. Esse quadro vem
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desencadeando relaes de tenso que, no equacionadas na esfera do poder pblico, promovem a imobilidade ou a adoo intempestiva de grandes obras que, com freqncia, equacionam um aspecto, transferindo os problemas para outros setores (MARTINS, 2008, p.278). A sugesto insistir, no mbito de um sistema agregador, na experimentao de modos de aproximao dos setores e dos especialistas, com arranjos organizacionais matriciais58 para a realizao de planos e programas. A Universidade pode contribuir para esse movimento com a formao de profissionais com viso intersetorial e transdisciplinar. Outro ponto que merece reflexo o oramento. H modelos de organizao matricial, onde o programa ou projeto utiliza partes do oramento dos setores que articula. Outros tm dotao prpria, que permite a operao autnoma do programa ou projeto, mas, ao mesmo tempo, importante para reforar a ao dos setores. Essas propostas, tanto em relao ao desenho de um sistema que articule polticas afins e d condies de realizao de suas diretrizes, como em relao organizao matricial, para a gesto de programas e projetos resultantes do funcionamento do sistema, tm outras implicaes, como:

desenhar o sistema, onde as partes, as interrelaes, interseces, os fluxos e a dinmica de articulao estejam explicitados, antes da formulao do Plano Nacional; formular o Plano da base para o topo, com a focalizao intersetorial nos territrios, de modo a que os atores locais, devidamente orientados, possam mapear as dificuldades e as facilidades para a formulao e implantao dos projetos e propor a experimentao de novos modelos e alternativas; mobilizar a universidade e institutos de pesquisa, para desenvolvimento de alternativas inovadoras e de menor custo para realidades regionais e locais, incentivando sua implementao, no sentido da universalizao e equidade; manter uma comunicao pblica eficaz, de modo a promover a ampliao da aprendizagem da Sociedade sobre Saneamento Bsico, visando a que ela se aproprie desse saber e encontre os nexos e interconexes, que qualifiquem a sua participao nas decises; desenvolver estratgias para o enfrentamento de riscos e desastres ambientais, no sentido de manter ou restaurar o abastecimento de gua para populaes afetadas; realizar manejo emergencial de guas pluviais, oferecer tecnologias alternativas para os servios de esgotamento sanitrio, bem como para restabelecer os servios essenciais, a curto prazo, orientando estados e municpios e contribuindo na mobilizao de planos regionais e locais.
As possibilidades sugeridas visam, sobretudo, a propiciar a produo de nexos, que contribuam para a efetividade da poltica na sua transformao em aes. Lembrando o citado trabalho de Buckles (2000), os nexos residem na compreenso de quatro fatores: os recursos naturais esto integrados em um espao interconectado e que as aes presentes tm efeitos de grande alcance no espao e no tempo; os recursos naturais tambm esto integrados em um espao social compartilhado, onde os atores tm acmulos assimtricos de poder e, portanto, de influenciar decises para seus prprios interesses; h um crescimento da escassez de recursos naturais, em funo das mudanas climticas, e os recursos naturais tambm tm um valor simblico que se prestam a lutas ideolgicas, sociais e polticas que tm grande impacto para a sua gesto.
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A organizao matricial a que define projetos, com gestor prprio, cujas atividades e metas habitam diferentes Ministrios e Secretarias.
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A viso sistmica intuda pelas pessoas quando encontram nexos entre os fenmenos que configuram seu mundo e seu cotidiano.
3.6 REFERNCIAS
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122
Caderno temtico n 4
4. Questo metropolitana
Rosa Moura Leandro Franklin Gorsdorf
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4.1 INTRODUO
A despeito do peso econmico e do poder existente nos espaos metropolitanos, um entendimento muito particular traduz a questo metropolitana: problemas crescentes de difcil soluo e uma aparente condio de ingovernabilidade. De fato, mesmo as metrpoles sendo sinnimos da capacidade de gerao de riqueza, conhecimento e inovao, a problemtica social d a tnica das leituras sobre esses espaos, que de modo geral marcam o fenmeno da urbanizao, multiplicam-se e se consolidam na histria contempornea do Brasil. H que se clarificar, desde o incio desta abordagem, que espaos metropolitanos so definidos pela natureza de sua configurao e no pela condio institucional que assumem. Ou seja, no basta ser aprovada a criao de uma regio metropolitana, que os limites de seu espao adquirem a natureza metropolitana. A condio institucional, por no ser regida por critrios que contemplem com rigor tcnico o conceito de metrpole e de regio polarizada por metrpole, cria unidades sem caractersticas metropolitanas nem por isso esto livres da problemtica social e da difcil garantia de eficcia na gesto. Assim, em 2009 o Brasil tem institucionalizadas 25 Regies Metropolitanas (RMs)59, aprovadas por legislaes estaduais, e trs Regies Integradas de Desenvolvimento (RIDEs)60, aprovadas por legislaes federais, por agruparem municpios de mais de uma unidade da federao, como dispe a Constituio Federal. Dessas unidades, apenas 15 foram reconhecidas, em estudo coordenado por Ribeiro (2009), como efetivamente polarizadas por metrpoles61. Todas elas e mais algumas aglomeraes no institucionalizadas ou no-metropolitanas deparam com os percalos da questo metropolitana. Este volume dos Cadernos Temticos discorrer sobre as lgicas que fazem com que cada vez mais a problemtica que envolve a questo metropolitana parea insolvel. Iniciar descrevendo o processo de metropolizao no Brasil e a criao das RMs e RIDEs; na sequncia descrever os principais componentes dessa problemtica e os limitantes gesto dessas unidades; por fim, apontar algumas possibilidades existentes em novos dispositivos institucionais, que poderiam resolver, se no minimizar essa problemtica, dando nfase aos instrumentos para a gesto do saneamento bsico. A anlise contemplar o fenmeno da configurao de aglomerados, sem restrio sua natureza, mas, para efeitos da organizao dos dados secundrios, estar restrita s unidades identificadas como metropolitanas.
4.2 A METROPOLIZAO NO BRASIL

O percurso de um processo O processo de metropolizao no Brasil, associado indstria e urbanizao, com elevados fluxos migratrios para centros urbanos j constitudos, reforou reas de elevada concentrao, favorecidas por infraestruturas e pelo aperfeioamento dos meios de deslocamentos, e provocou assimetrias nas condies sociais da populao. As formas espaciais urbanas resultantes manifestam o reforo de funes superiores em matria de deciso, direo e gesto de sistemas econmicos e de sua concentrao em alguns polos
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Regies Metropolitanas de Aracaju, Baixada Santista, Belm, Belo Horizonte, Campinas, Cuiab, Curitiba, Fortaleza, Goinia, Joo Pessoa, Londrina, Macap, Macei, Manaus, Maring, Natal, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador, So Paulo, Vale do Ao, Vitria, So Lus e Sudoeste Maranhense estas duas ltimas aguardando sano. Cabe lembrar que em Santa Catarina foram criadas seis RMs no final dos anos 1990 e extintas em 2007.
60 61
Distrito Federal, Teresina e Petrolina/Juazeiro.
Para Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica-IBGE (2008), apenas 12 so os centros metropolitanos: So Paulo, Rio de Janeiro, Braslia, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre, Manaus, Belm e Goinia; Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada-IPEA (2002) agrega a esses, Campinas, considerada metrpole regional; Ribeiro (2009), inclui ainda Vitria e Florianpolis. Optou-se, neste trabalho, por essa classificao, por ser a mais abrangente.
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(LEROY, 2000), que expressam uma dinmica marcada pelo constante alargamento, sofisticao e aprofundamento da diviso social do trabalho (BRANDO, 2006). Tais caractersticas atribuem a esses polos uma natureza metropolitana. Em suas periferias, a pobreza e a carncia conformam vastas extenses, cujas fronteiras de ocupao se expandem continuamente. As relaes entre os ncleos metropolitanos e suas periferias compem uma das principais unidades espaciais da urbanizao brasileira contempornea. Tal processo reflete a trajetria da urbanizao brasileira, que teve seu pice nos anos 1960, com altas taxas de crescimento vegetativo da populao urbana e expressiva migrao campo-cidade, refletindo as mudanas na estrutura produtiva e a industrializao do pas (MARTINE et al., 1988). Porm, somente em 1970 se constata no Brasil a superao da casa dos 50% dos habitantes vivendo nas reas urbanas 52 milhes contrapondo-se aos 41 milhes nas reas rurais. O grau de urbanizao saltou de 36%, em 1950, para 56% em 1970. Crescimento populacional e urbanizao se combinaram em um processo concentrador impulsionado pelo milagre econmico dos anos 1970, em seu propsito de desenvolvimento urbano industrial. Em 2000, a populao urbana correspondia a 81,2% da populao brasileira62. Nos anos 1970, So Paulo e Rio de Janeiro j conformavam amplas aglomeraes urbanas: unidades que decorrem da extenso dos centros principais por reas contnuas de ocupao, agregando municpios vizinhos em um mesmo complexo de relaes. Belm, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife e Salvador configuravam aglomeraes menores, mas anunciavam que um extremado crescimento transformaria seus perfis e suas dinmicas regionais. Esses centros tornaram-se representativos do processo de metropolizao que avanava em territrio brasileiro e que resultaria na configurao de inmeras outras aglomeraes urbanas. Entre 1973 e 1974, essas foram institucionalizadas como Regies Metropolitanas. importante ressaltar que o peso relativo dessas unidades no conjunto da populao brasileira foi crescente entre as dcadas de 1970 e 1980, quando passaram de 25,7% para 29,1% do total da populao, sofrendo ligeira reduo para 28,9% em 1991 (Tabela 4.1)63, quando outras importantes aglomeraes urbanas, algumas de natureza metropolitana, despontavam em territrio brasileiro. Internamente a esse conjunto, a concentrao populacional era expressiva. Em 1970, as RMs de So Paulo e do Rio de Janeiro detinham juntas 16,3% do total da populao, enquanto as demais RMs somavam 9,3%. Em 1991, essa participao sofreu pequeno acrscimo em relao ao total da populao, alcanando 17%, no caso das duas primeiras e 11,9% das demais. Entretanto, embora o fenmeno da metropolizao se ampliasse, o hiato entre esses dois conjuntos mantinha-se ainda expressivo.
62
Cabe anotar que o entendimento de urbano incorporado por essa medida corresponde aos limites de permetro urbano aprovado pela Cmara municipal, e adotado para fins estatsticos, no representando os graus da urbanidade presente no municpio. Diferentemente, o conceito de urbanizao contm um significado de mudana nas condies de reproduo social em relao aos padres existentes no campo. Longe do rigor conceitual, verifica-se, no Brasil, a incluso de permetros urbanos de pequenos aglomerados, muitos resultantes do intenso processo de fragmentao territorial (com desmembramentos de municpios), que mantm a maior parcela da populao ocupada em atividades agropecurias ou de minerao, e que no dispem de funes ou servios coletivos que possam qualific-los como urbanos.
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A anlise histrica do crescimento e da participao relativa da populao das RMs e RIDEs ser feita em duas sries, 1970 a 1991 e 1991 a 2008, devido ao grande nmero de desmembramentos e incorporaes de novos municpios dentro dos limites das RMs, o que torna a base territorial de anlise incomparvel ao longo do tempo.
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TABELA 4.1: Participao percentual da populao das RMs no total da populao do Brasil, 1970, 1980 e 1991
RM Belm Belo Horizonte Curitiba Fortaleza Porto Alegre Recife Rio de Janeiro Salvador So Paulo 9 RMs BRASIL 1970 0,70 1,78 0,88 1,11 1,69 1,92 7,60 1,23 8,74 25,66 100,00 1980 0,84 2,19 1,21 1,33 1,92 1,97 7,58 1,48 10,58 29,10 100,00 1991 0,92 2,37 1,35 1,57 2,07 1,96 6,58 1,70 10,42 28,95 100,00
Fonte: IBGE, Censos Demogrficos
O crescimento populacional dessas aglomeraes era muito elevado. Entre 1970 e 1980: enquanto a populao brasileira crescia a taxa de 2,5% ao ano, as RMs de So Paulo, Belo Horizonte, Salvador, Fortaleza e Belm cresciam a taxas superiores a 4% ao ano, e a de Curitiba, no extremo, superava os 5% ao ano (Tabela 4.2). Na dcada seguinte, acompanhando o padro de reduo da taxa de crescimento da populao brasileira, nessas RMs tambm houve uma reduo do ritmo, porm Salvador e Fortaleza seguiram com crescimento superior a 3% ao ano. Nesse perodo houve uma inverso do perfil do crescimento anterior, quando os polos das RMs cresciam a taxas muito prximas ao padro do conjunto da RMs. A partir de ento, a taxa do crescimento populacional dos polos diminuiu, em parte em funo de que as bases populacionais estavam bastante elevadas, o que levou a taxas menores, mesmo diante de incrementos significativos de populao, e em parte porque assumiram seletivamente funes mais qualificadas, tornando o valor do solo urbano bastante elevado, o que funcionou como elemento seletivo a novos moradores. TABELA 4.2: Taxa mdia geomtrica de crescimento anual da populao das RMs(1), dos Polos(2) e do Brasil, 1970/1980 e 1980/1991
RM Belm Belo Horizonte Curitiba Fortaleza Porto Alegre Recife Rio de Janeiro Salvador So Paulo 9 RMs BRASIL 1970/1980 RM 4,30 4,64 5,78 4,30 3,80 2,74 2,45 4,41 4,46 3,78 2,48 POLO 3,95 3,73 5,34 4,30 2,43 1,24 1,82 4,08 3,67 -RM 2,67 2,60 2,91 3,44 2,55 1,81 0,57 3,10 1,73 1,81 1,86 1980/1991 POLO 2,66 1,28 2,11 2,73 1,05 0,66 0,43 2,90 1,00 --
Fonte: IBGE Censos Demogrficos de 1970, 1980 e 1991. Notas: (1) O polo refere-se ao municpio principal, que polariza todo o conjunto de municpios que compe a RM. (2) Considera todos os municpios da RM, inclusive o polo.
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Nas periferias, municpios ainda em estruturao urbana, nos quais o valor da terra era mais baixo, tornaram-se a grande opo de moradia a contingentes de populao de menor poder aquisitivo. Assim, entre os anos 1970/80 os municpios perifricos passaram a apresentar taxas de crescimento muito superiores s dos polos, tornando-se as reas preferenciais da ocupao nos espaos metropolitanos. Esses municpios passaram a absorver um elevado nmero de pessoas pobres e a sofrer enormes dificuldades em dar atendimento s demandas crescentes e diversificadas, caracterizando-se, ento, por enormes carncias sociais, particularizadas na falta de moradias, de servios de saneamento, sade, educao, ateno criana, transportes, entre outros. No conjunto, as RMs tornaram-se espaos nitidamente desiguais. Ao mesmo tempo, novas aglomeraes urbanas e o fortalecimento de centros no-aglomerados no interior dos estados, particularmente do Sul e Sudeste, passaram a reter parte do incremento concentrado antes nas principais metrpoles, contribuindo para um reforo da rede urbana nacional. Nos anos mais recentes, segue expressivo o crescimento das metrpoles brasileiras, cada vez mais com participao elevada do crescimento dos municpios das periferias, e aumenta a participao relativa no total da populao brasileira. Essa participao permanece sendo conduzida pelo polo e periferias imediatas, no tendo relao com os desmembramentos de municpios e incorporao de novos nos territrios institucionalizados como RMs, dado que todos eram de pequeno porte e com reduzidas taxas de crescimento. Em 1991, as 15 unidades de natureza metropolitana concentravam 35,3% da populao brasileira; concentrao que se eleva para 36,5% em 2000 e para 37,1%, segundo as estimativas do IBGE para 2008 (Tabela 4.3). So Paulo mantm-se como a RM mais concentradora, superando a casa dos 10% da populao brasileira nos perodos analisados. Continua seguida pela RM do Rio de Janeiro, esta na faixa dos 6%. Destas para as demais RMs o desnvel continua notrio. Salienta-se que, nos perodos, apenas Belo Horizonte e Porto Alegre mantiveram participao superior a 2%. TABELA 4.3: Participao relativa da populao no total do Brasil, incremento e taxas de crescimento da populao das RMs, 1991, 2000 e 2008
RM Belm Belo Horizonte Braslia Campinas Curitiba Florianpolis Fortaleza Goinia Manaus Porto Alegre Recife Rio de Janeiro Salvador So Paulo Vitria 15 RMs BRASIL PARTICIPAO RELATIVA DA POPULAO NO TOTAL DO BRASIL 1991 2000 2008 0,95 2,66 1,47 1,27 1,43 0,43 1,64 0,85 0,81 2,18 1,99 6,63 1,75 10,52 0,77 35,35 100,00 1,06 2,84 1,74 1,38 1,63 0,48 1,76 0,99 0,97 2,19 1,97 6,34 1,82 10,53 0,85 36,53 100,00 1,10 2,95 1,91 1,45 1,73 0,51 1,86 1,10 1,07 2,12 1,97 6,12 2,00 10,33 0,88 37,09 100,00 INCREMENTO POPULACIONAL 1991/2000 2000/2008 394.230 913.329 803.426 472.121 666.710 186.626 582.811 418.885 453.732 522.300 417.584 1.037.543 530.218 2.433.761 301.280 10.134.556 22.973.695 310.085 830.644 698.629 432.714 539.551 161.055 584.292 429.508 396.353 345.408 431.337 943.315 739.679 1.898.426 247.449 8.988.445 21.681.460 TAXA DE CRESCIMENTO POPULACIONAL 1991/2000 2000/2008 2,79 2,36 3,58 2,54 3,11 2,93 2,44 3,25 3,65 1,70 1,50 1,13 2,11 1,64 2,65 2,00 1,63 2,01 2,01 2,69 2,15 2,25 2,28 2,26 2,90 2,73 1,12 1,53 1,06 2,72 1,27 2,00 1,71 1,51
Fonte: IBGE Censos Demogrficos de 1991 e 2000. Estimativas populacionais de 2008.
Da mesma forma, as taxas de crescimento da populao seguem elevadas, mostrando que sobre bases populacionais significativas agregam-se milhares de pessoas a cada dcada. Nos perodos ps 1991, alguns
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polos metropolitanos passaram a crescer a taxas inferiores a 1% a.a., como se constata em So Paulo, Rio de Janeiro e Porto Alegre, embora as respectivas RMs mantenham-se crescendo a taxas entre 1 e 2% ao ano. Outros mantiveram os padres elevados das dcadas anteriores, como Curitiba, Fortaleza e Goinia, com taxas mdias de 2% ao ano, Salvador, com 2,6% ao ano e Braslia, com taxa superior a 3% ao ano todas essas RMs com taxas descendentes, mesmo assim, elevadas. Em termos absolutos, do total dos 22,9 milhes de novos habitantes do Brasil entre 1991 e 2000, concentravam-se nessas 15 unidades metropolitanas 45,2%; nos oito anos seguintes (2000/2008), do incremento populacional de 21,7 milhes de habitantes, 41,5% estavam nesses espaos. Vale lembrar que o incremento populacional da RM de So Paulo, nesses perodos, supera a populao total de muitas das aglomeraes identificadas entre as 15 RMs brasileiras, tendo sido da ordem de 2,4 milhes e 1,9 milho, respectivamente entre 1991/2000 e 2000/2008. Santos (1993, p.83), no incio dos anos 1990, antecipava a tendncia acelerao do fenmeno da urbanizao no Brasil e discutia a questo relativa desmetropolizao. Mostrava que, longe de representar uma reproduo do fenmeno da desurbanizao encontrado em pases do primeiro mundo, aqui o que se est verificando a expanso da metropolizao e, paralelamente, a chegada de novas aglomeraes, cuja principal caracterstica o desvanecimento da fronteira entre os municpios. Essa tendncia se confirma, tanto na expanso perifrica, quanto no surgimento de inmeras outras aglomeraes urbanas em territrio nacional, seja no entorno das capitais de estados, seja no interior, mas, particularmente, acercando-se das pioneiras aglomeraes metropolitanas. Nos perodos analisados, sejam entre os anos 1970 e 1991 ou entre 1991 e 2008, os municpios perifricos, embora com reduo nas taxas de crescimento populacional, mantiveram-se crescendo, demonstrando seu papel de sustentculos da ocupao no processo de expanso fsica das metrpoles. Tendo forte associao ao valor da terra e a projetos imobilirios altamente especulativos, com vazios urbanos permeando as reas incorporadas ocupao, nitidamente mantidos como reservas de valor, essa expanso das periferias criou espacialidades caracterizadas majoritariamente pela extrema pobreza e carncias diversas, mas apresentou tambm, em alguns pontos determinados, processos de diversificao socioeconmica. Nesses perodos, consolidaram-se as bases que deram a tnica da urbanizao brasileira, materializando a forte associao do urbano no somente modernidade, mas pobreza, involuo da qualidade de vida (SANTOS, 1993), cuja origem, segundo Singer (1985), est na submisso da estrutura econmica a choques muito profundos, sem a insero da grande massa da populao que se encontrava na economia de subsistncia, nos novos ramos de produo. A coexistncia aparentemente contraditria de indicadores de desenvolvimento com indicadores de carncia alimenta o quadro de desigualdades persistente entre metrpoles e no interior das mesmas. No processo de periferizao urbana de extenso da ocupao de centros dinmicos para reas menos valorizadas de seu prprio interior, e em direo a seus arredores imediatos e logo tambm s reas mais distantes dos seus limites administrativos foram se desvanecendo as fronteiras municipais. Na maioria das vezes, essa expanso incorpora municpios pouco dinmicos, implicando em subordinao e dependncia e promovendo a segregao socioespacial. Esses se tornam municpios-dormitrios. At as ltimas dcadas do sc. XX, as periferias brasileiras caracterizaram-se, tanto pela distncia fsica em relao ao centro, como pela distncia social revelada nas precrias condies de acesso moradia e ao direito cidade por parte de seus moradores. Enquanto algumas partes da cidade se renovaram para o capital, um movimento horizontal de ocupao ampliou o universo construdo, desafiando a capacidade de gesto pblica. Deflagrou-se uma gigantesca construo de cidades, carentes, tanto no que se refere renda, quanto disponibilidade de infraestrutura e servios; parte delas fora da lei (MARICATO, 2000),
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sejam por constiturem-se ocupaes sobre reas no regularizadas, seja pela clandestinidade na extenso de infraestruturas e servios, dada a ausncia do poder pblico por constiturem reas imprprias ocupao. Surgem as ligaes irregulares de energia e abastecimento de gua os gatos, as gambiarras , os dejetos correm e se depositam a cu aberto, em valas abertas ou nos leitos dos rios, os transportes so clandestinos e precrios, e assim, sobre a instabilidade inerente falta da moradia, a inadequao dos servios agudiza a vulnerabilidade qual se submetem parcelas crescentes de populao. Verdadeiras fronteiras urbanas que, em situao de crise, naturalizaram a segregao socioespacial e a excluso, e encadearam um ciclo perverso: periferia/pobreza/violncia. Na virada para o sc. XXI, usos e ocupaes diferenciados passaram a disputar as mesmas reas perifricas, nas quais se mesclam favelas e condomnios fechados de luxo; indstrias de fundo de quintal e servios expressivos da economia mundializada; produtos comercializados nas caladas e shopping centers etc. De fato, uma sucesso de eventos em simultaneidade, sob temporalidades diversas, passa a conviver em proximidade (SANTOS, 1999) e torna-se a principal marca das aglomeraes urbanas brasileiras. Acionadas pela internacionalizao da economia, as metrpoles no importa onde se situem , passam a funcionar e evoluir segundo parmetros globais, sem perder suas especificidades, que se devem histria do pas onde se encontram e sua prpria histria local (SANTOS, 1990, p.9). Tais especificidades podem levar ao que Santos chama de metrpole corporativa: a configurao resultante da enorme expanso dos limites territoriais da rea metropolitana construda, associada presena na aglomerao de uma numerosa populao pobre, e forma como o Estado utiliza seus recursos, para a animao das atividades econmicas hegemnicas, em lugar de responder s demandas sociais (SANTOS, 1990, p.95). Essa metrpole, fruto da produo corporativa do espao, est voltada essencialmente soluo dos problemas das grandes firmas, considerando os demais como questes meramente residuais; est muito mais preocupada com a eliminao das deseconomias urbanas do que com a produo de servios sociais e com o bem-estar coletivo. Nela, o essencial do esforo de equipamentao est primordialmente a servio das empresas hegemnicas, da modernizao urbana, suprimindo as deseconomias externas e criando atratividades para novas empresas; o que resta relegado aos parcos oramentos pblicos. No contraponto, a dinmica posta nos anos recentes confirma a presena de fortes externalidades urbanas que propiciam a inovao e assinalam a persistncia dos espaos aglomerados. A terciarizao de segmentos ligados atividade industrial, a desintegrao vertical da indstria e a separao das atividades dirigentes das efetivamente produtivas apresentam-se como forma de obter benefcios das vantagens comparativas oferecidas pelas diferentes localizaes. Nas grandes reas urbanas, os principais centros cada vez mais se especializam em tarefas e atividades intensivas em conhecimento, fazendo com que a atividade aparentemente dispersa, porm interdependente, mantenha-se sob direo centralizada, garantindo eficincia funo empresarial (LENCIONI 2003a e b; CARAVACA; MNDEZ, 2003). Estas condies do suporte expanso fsica dos espaos aglomerados e induzem, em determinados casos, a formao de espacialidades mais complexas, como a que se configura a partir do adensamento que amplia fisicamente e em grau de importncia o principal polo de concentrao do pas, So Paulo, reunindo numa espacialidade comum amplo conjunto de microrregies vizinhas. Em menores escalas, fenmenos similares tambm se reproduzem em outras UFs, concentrando em reas contnuas, s aglomeraes principais, o cerne da dinmica populacional e econmica dos estados, em configuraes apontadas como arranjos urbano-regionais (MOURA, 2009). A metropolizao gerou aglomeraes de diferentes formas e dimenses, muitas das quais mantendo o esquema de expanso polo/periferias, com fluxos nitidamente convergentes para a centralidade principal. Outras aglomeraes
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se expandiram para alm de suas periferias, acompanhando eixos virios e alcanando outras centralidades que tambm se expandiam, dando origem a essas morfologias mais complexas. Institucionalizao de unidades metropolitanas Esse conjunto mais densamente urbanizado e aglomerado deu origem a unidades formais institucionalizadas como Regies Metropolitanas ou Regies Integradas de Desenvolvimento. Numa primeira fase, nos anos 1970, a criao de RMs associou-se poltica nacional de desenvolvimento urbano, relacionada expanso da produo industrial e consolidao das metrpoles como locus desse processo (MOURA et al., 2005). Foram institucionalizadas nove RMs, por lei federal, incluindo as principais capitais de estados e suas reas de polarizao direta, visando a realizao de servios comuns de interesse metropolitano, de modo a constituir uma unidade de planejamento. A segunda etapa teve incio com a disposio dessa faculdade, pela Constituio Federal de 1988, aos estados federados, que absorveram a competncia de institucionalizao de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum. Nessa primeira fase, com a Unio centralizando a regulao e o financiamento, foram internalizados benefcios do repasse de recursos, particularmente, para as reas de saneamento, sistema virio e transportes urbanos, cabendo aos estados a responsabilidade formal pela sua implementao. Esses investimentos e o foco da ateno governamental direcionados a essas regies, de certa maneira, controlavam uma efervescncia que comeava a se manifestar como resultado de um processo de urbanizao clere e concentrador, sem meios de oferecer, nos espaos urbanos, as condies de ocupao e renda negadas nos espaos rurais em transformao. Com a Constituio de 1988, a Unio descentralizou recursos e competncias esfera municipal, mantendo a ao regional nas mos dos estados federados. Nessa fase, as contradies sociais e econmicas se tornaram ainda mais ntidas nas aglomeraes metropolitanas, ao mesmo tempo em que a concentrao da populao, do conhecimento e da riqueza fez dessas as espacialidades de maior relevncia em territrio nacional (MOURA et al., 2005). Entretanto, embora flexibilizando a ao regional, o carter municipalista da Constituio acentuou uma resistncia e/ou um descaso generalizado ao tratamento do tema metropolitano. Discorrendo sobre esse momento histrico, Azevedo e Mares Guia (2000, p.110) ressaltam que:
(...) a questo metropolitana no era vista pela Constituinte como prioritria. Muito ao contrrio, como a institucionalizao metropolitana vigente encontrava-se profundamente atrelada ao esvaziamento dos municpios e a ranos anteriores do perodo militar, tudo apontava para uma no poltica federal em relao ao tema. Nesse sentido, dado na Carta Magna um tratamento genrico questo das regies metropolitanas, delegando aos estados a maioria das definies de suas atribuies, antes concentradas na Unio.
Legisladores estaduais, assumindo a prerrogativa facultada aos estados, deflagraram um processo contnuo de institucionalizao de unidades regionais, quase sempre de mbito metropolitano, mesmo quando incidindo sobre centros de mdio ou pequeno porte, com padro de funcionalidade pouco complexo e reduzido grau de polarizao. Esse procedimento demonstra, tanto o profundo desconhecimento sobre conceitos, significados e contedos ligados ao fato urbano-metropolitano, quanto resqucios da crena de que possam ser retomadas linhas de financiamentos, como as que favoreceram as unidades regionais metropolitanas nos anos 1970, alm do desejo do status: mais que criar regies, se instituem metrpoles, associadas ao peso simblico que as relaciona ao progresso e modernidade (MOURA; FIRKOWSKI, 2001, p.107).
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importante distinguir os espaos aglomerados efetivamente resultantes de um fenmeno urbano, daqueles delimitados pelas RMs institucionalizadas no Brasil. Nesse caso, o conceito de regio do entorno de metrpoles foi esvaziado de seu contedo terico, e a expresso foi apropriada pela legislao para designar uma configurao delimitada institucionalmente. Tal delimitao no se refere a uma representao institucional de um fenmeno urbano de grandes propores, elevada densidade e intensa dinmica de fluxos, como o da aglomerao metropolitana, mas se efetiva como uma delimitao arbitrria, decidida politicamente, dentro da qual nem todos os municpios fazem parte do fenmeno de relaes que consubstanciam o aglomerado ou se integram dinmica principal nele desenvolvida. Tomando como referncia os espaos urbanos definidos por Castello Branco (2003), o Observatrio das Metrpoles, atendendo demanda do Ministrio das Cidades, com vistas a colher subsdios para a construo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, em 2004, realizou uma pesquisa sobre as Regies Metropolitanas do Brasil (RIBEIRO, 2009), buscando dimensionar sua natureza e o grau de integrao dos seus municpios. Criadas por diferentes legislaes, as RMs configuram unidades regionais bastante distintas, nem sempre tendo uma metrpole como cidade central e compondo-se de um universo de municpios com diferentes nveis de integrao dinmica da aglomerao. Assim, a pesquisa classificou e identificou a natureza metropolitana entre as unidades compreendidas por RMs institucionalizadas, RIDEs centralizadas por capital de Estado, aglomeraes urbanas no-institucionalizadas, desde que polarizadas por capitais de estados, e capitais que no configuram aglomeraes, reunindo 37 unidades de anlise. Emprega o conceito de aglomerao urbana para as unidades que compem uma mancha contnua de ocupao sobre mais de um municpio, envolvendo fluxos intermunicipais, complementaridade funcional e integrao socioeconmica, diferindo do entendimento de Regio Metropolitana que, nessa pesquisa, corresponde a uma poro definida institucionalmente. Considera metrpole a cidade principal de uma aglomerao, desde que se destaque pelo tamanho populacional e econmico, desempenho de funes complexas e diversificadas, e relaes econmicas com vrias outras aglomeraes, funcionando como centro de comando e coordenao da rede urbana. Entre as 37 unidades consideradas foram identificadas, por meio de dois processos classificatrios, seis categorias que expressam relativa homogeneidade. A categoria 1 inclui apenas a RM de So Paulo, com os resultados mais expressivos em todos os indicadores. A RM do Rio de Janeiro, com a segunda maior pontuao em todos os indicadores, tambm compe, individualmente, a categoria 2, com elevado desnvel entre sua posio e a de So Paulo. Na categoria 3 enquadram-se as RMs de Belo Horizonte, Porto Alegre, Braslia, Curitiba, Salvador, Recife e Fortaleza. Na categoria 4, as RMs de Campinas, Vitria, Goinia, Belm e Florianpolis, assim como Manaus. Estas quatro categorias foram consideradas como metropolitanas. Os demais espaos urbanos incluem-se nas categorias 5 e 6, com natureza nometropolitana. O fato de apenas 15 unidades terem sido consideradas metropolitanas confirma a incongruncia de inmeras RMs oficialmente criadas RMs que, respeitando as categorias territoriais dispostas na Constituio (art. 25, 3), poderiam ter sido criadas como aglomeraes urbanas ou microrregies. O trabalho de Ribeiro (2009), do mesmo modo que o do IPEA (2002), tambm mostra a dissociao entre os limites das unidades institucionalizadas e a extenso da aglomerao urbana, pois 39,8% dos municpios pesquisados apresentam nveis baixo ou muito baixo de integrao dinmica da aglomerao, podendo ser considerados como no-integrados ou em integrao embrionria essa dinmica. O nvel de integrao dinmica da aglomerao de certo modo dimensiona a mancha de ocupao contnua efetiva das unidades, que guarda grande compatibilidade com as reas de concentrao da populao (ACPs) definidas posteriormente pelo IBGE (2008). Esses nveis foram captados por indicadores
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de evoluo demogrfica, fluxos de deslocamentos pendulares, densidade, caractersticas ocupacionais, presena de funes especficas e indispensveis circulao de pessoas e mercadorias (portos e aeroportos), e capacidade de gerao de renda pela economia local, tomando como referncia a participao do municpio na composio do PIB total da unidade. Por meio deles foi delimitada a abrangncia efetiva do fato urbano na aglomerao. A heterogeneidade nos nveis de integrao dinmica das aglomeraes mostra que as assimetrias existentes nos espaos aglomerados tambm ocorrem entre municpios, com alguns conduzindo a insero regional na diviso social do trabalho, enquanto outros se situam margem desse processo. De qualquer forma, cada um desempenha uma funo especfica, contribuindo para o funcionamento da totalidade do espao.
4.3 A QUESTO METROPOLITANA

A metrpole deficitria A problemtica que reside na essncia do que se pode chamar questo metropolitana de vrias ordens. Ela se manifesta a partir da complexificao no processo de produo do espao das aglomeraes urbanas, acentuadamente nas de natureza metropolitana, e se expressa na relao inversa entre o crescimento de demandas e a capacidade de ateno igualitria. Seus sintomas so a segregao socioespacial da populao no processo de ocupao do espao urbano, o direito cidade limitado a poucos; a excluso de amplos segmentos sociais do trabalho e do consumo; a presso de uso sobre o ambiente natural, com agresso e comprometimento de sua qualidade; a saturao de servios e infraestruturas urbanas, particularmente ligados ao saneamento e circulao, transportes e comunicaes, impedindo o fluir da cidade; a violncia cotidiana, acirrada pela incerteza quanto ao trabalho, moradia, insegurana, entre outros fatores que vm provocando o esgaramento do tecido social. Sua origem est na concentrao excessiva de pessoas, atividades, poder e riqueza, em espaos aglomerados administrados corporativamente, nos quais a dificuldade de dilogo para o exerccio articulado de funes pblicas de interesse comum acaba por segmentar, segregar, excluir, predar e, enfim, agudizar o caos urbano em suas mais variadas escalas. As aglomeraes metropolitanas so grandes cidades que se expandem em vrias direes, incorporando outras cidades na mesma mancha de ocupao, que se adensa, qualifica-se e se complexifica, e que se estende continuamente sobre um mosaico de municpios autnomos. Algumas das principais caractersticas das aglomeraes so a diviso de papeis e funes entre as partes (os municpios ou pedaos deles), concentrao populacional e econmica, grande dimenso e densidade, e o movimento, com entrelaamento de fluxos, os mais diversos e multidirecionais. Tais fluxos e conexes, laos de subordinao e dependncia entre as partes fazem com que se configurem unidades com limites imprecisos, pois em mutao, variando em funo da dinmica produtiva, da expanso das infraestruturas e dos vetores da ocupao do solo, em grande medida conduzidos pelo mercado imobilirio. So, portanto, a materializao espacial de um processo contnuo ou descontnuo de ocupao, porm com forte articulao de usos, e alta densidade de fluxos de pessoas e mercadorias, impregnado por diversas escalas. Nessas cidades ampliadas, a maior parte das demandas devem ser decididas e respondidas conjuntamente pelos municpios que as compem, por meio da realizao de funes pblicas de interesse comum. Ou seja, funes que no dizem respeito apenas a um municpio, mas que decorrem ou incidem territorialmente sobre mais de um deles. o caso das funes relativas mobilidade, gesto ambiental, ao uso do solo, ao saneamento ambiental, entre outras. Sua realizao se torna complexa, pois esbarra na
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autonomia das instncias poltico-administrativas, em competncias comuns entre municpios, estados e Unio. Neste ponto, cabe anotar que a Constituio de 1988 criou uma nova estrutura de organizao territorial para o Estado brasileiro, que inclui o Municpio como ente federado, apontando para um movimento de descentralizao e efetivao de um Estado democrtico de Direito. Apesar da importncia dessa mudana, a Unio permanece detendo um grande nmero de competncias, em detrimento dos Estados e Municpios, mantendo um carter historicamente centralizador. Na esfera das competncias, alm das exclusivas, muitas so comuns e outras concorrentes entre os entes. Ademais, introduz uma quarta forma de organizao territorial, as regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, para as quais, todavia no foi dado tratamento constitucional adequado. Essas unidades so integradas por municpios autnomos em relao ao Estado e no possuem personalidade jurdica prpria. Nas relaes federativas, essa diviso de competncias e a composio da estrutura institucional provocam constantes tenses entre os entes. No caso do saneamento, essa tenso se acirra, tornando a titularidade do servio um dos temas mais problemticos do direito pblico brasileiro, posto que ora prestado pelos Estados, ora pelos Municpios. A situao se agrava quando se trata de regies metropolitanas, nas quais predomina o embate entre o simples interesse local e o interesse comum. Administrar esse ambiente complexo, nessa estrutura federativa tambm complexa, o grande desafio da gesto, e o no-enfrentamento desse desafio coloca em cena as vrias faces da problemtica urbana, ou da chamada questo metropolitana. Pode-se admitir que o cerne da questo metropolitana resida no descumprimento quanto ao direito moradia adequada. Segundo a Organizao das Naes Unidas, amplamente destacado em sua II Conferncia sobre Assentamentos Humanos (HABITAT II), todos tm direito a um lugar adequado para viver, a uma moradia segura e confortvel, localizada em ambiente saudvel, que promova a qualidade de vida dos moradores e da comunidade. Esse direito exige a existncia de um espao digno para habitao, compatvel com o nmero de moradores, em condies de acessibilidade, proteo, estabilidade e durabilidade estruturais, iluminao e ventilao suficientes, infraestrutura que inclua servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, eletricidade, coleta de lixo, arruamento, localizao adequada e acesso aos servios sociais bsicos. A moradia , pois, um dos direitos humanos fundamentais, que se realiza no direito de acesso cidade, entendido como um bem coletivo, por parte das populaes. Apesar da centralidade da habitao como elemento fundamental vida, poucos direitos humanos tm sido to freqentemente violados quanto o direito moradia. Segundo informaes da Fundao Joo Pinheiro (BRASIL, 2009c), em 2007 o dficit habitacional estimado no Brasil era de 6,3 milhes de domiclios, dos quais 5,2 milhes, ou 82,6%, localizados nas reas urbanas. Tomando por base as nove RMs pesquisadas particularmente para esse clculo, observa-se que nelas se concentra 29,6% do dficit total do pas, e que a participao de cada RM nesse total mantm forte correspondncia com a proporo da populao metropolitana no conjunto da populao brasileira, sendo que So Paulo responde por mais de 10% do dficit habitacional. Esse dficit est concentrado em 89,4% nas faixas de famlias com renda at 3 salrios mnimos. Somado aos 6,5% procedentes de famlias com renda entre 3 e 5 salrios mnimos, totaliza 95,9% das carncias urbanas estimadas. Observa-se, assim, que h um segmento da populao particularmente excludo do direito moradia adequada uma realidade que transcende o caso Brasileiro, como mostra Davis (2004) em seu Planeta Favela, concluindo que a pobreza constri o desastre urbano. Indo alm, Ribeiro (2007) afirma que mais que a pobreza, a insegurana e instabilidade so os grandes problemas de nossas cidades inacabadas.
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Associadas ao dficit de moradia esto as deficincias dos servios bsicos. Evidentemente que as grandes manchas de ocupaes irregulares, que abrigam os excludos do mercado da moradia, sofrem com a inexistncia de redes de infraestruturas e servios essenciais, caso do saneamento, como se confirmar na sequncia. Esses so espaos marcados por abrigar grupos populacionais expostos a situaes de risco, dado que, alm de socialmente vulnerveis (indivduos que, por determinadas caractersticas ou contingncias, so menos propensos a dar resposta positiva, diante de algum evento adverso), esto submetidos a um ambiente inadequado, e os indicadores de saneamento permitem uma ntida aproximao das condies do ambiente construdo, relacionadas a dficits de atuao do poder pblico, junto a certos grupos sociais, conforme Deschamps (2009). Em seu estudo, a situao de risco foi definida a partir da proporo de domiclio com inadequao geral ou ausncia combinada de trs servios bsicos: gua canalizada, em pelo menos um cmodo, esgotamento sanitrio, por rede geral ou fossa sptica, e coleta de lixo. O clculo agregou, a essas condies, o adensamento populacional inadequado, representado pelo nmero de mais de duas pessoas por dormitrio. A espacializao dessas reas pontua a periferia de todas as RMs brasileiras. A mobilidade tambm deficiente nessas reas. De modo geral, viver nas aglomeraes urbanas significa, para a grande maioria das pessoas, deslocar-se. Com a concentrao da populao e a expanso horizontal da rea ocupada, esse deslocamento se torna mais necessrio, exigindo a eficincia do transporte coletivo e de vias de circulao, e mais difcil, pois com a inadequao dos meios de transporte de massa, o uso do veculo individual vem sendo a opo crescente. Num cenrio de reduzidos investimentos nos sistemas de deslocamentos urbanos seja no sistema de transporte coletivo, ou no sistema virio a mobilidade urbana se torna um dos grandes problemas, ou outra questo metropolitana. A elevao da taxa de motorizao gera efeitos perversos, como poluio, congestionamentos, consumo elevado de combustveis, estresse e acidentes de trnsito. O aumento de veculos individuais em circulao exige a ampliao das vias, a construo de estacionamentos, e isso faz com que a cidade v restringindo os espaos para pedestres, em funo da ampliao de reas para circulao de veculos. A despeito dos evidentes problemas da saturao de veculos circulando nas grandes cidades, no acontecem investimentos em projetos de transporte coletivo, tampouco ocorre uma poltica industrial/ambiental de conteno do uso de veculos. Medidas paliativas, como rodzios, sem correspondentes incentivos ao uso do transporte coletivo, podem levar a um efeito contrrio, qual seja, a compra de um segundo meio particular de locomoo. Segundo dados do Departamento Nacional de Trnsito (DENATRAN), nos ltimos dez anos o Brasil elevou sua frota de veculos, de 18,8 milhes de automveis para 32,7 milhes; o nmero de motocicletas cresceu de 3 milhes para 11,4 milhes; e a frota de nibus, de 243 mil veculos para 407,6 mil (MORTARI; EUZBIO, 2009). No perodo, chama a ateno o crescimento da ordem de 280% das motocicletas, refletindo mudanas trazidas por servios de tele-entrega, entre outros. Tambm chama a ateno o crescimento reduzido da frota de nibus: 67%, inferior ao de veculos individuais, que foi de 74%. Faltam nas grandes cidades opes para meios alternativos de deslocamentos, sejam caladas, para caminhadas seguras, sejam ciclovias ou ciclofaixas em circuitos que efetivamente respondam a demandas de deslocamento para trabalho e/ou estudo esta opo encontra-se ainda muito desenhada em funo do lazer. Tais opes dariam conta tambm de um segmento de populao que se vale dos deslocamentos a p, em muitos casos pelas elevadas tarifas do transporte pblico. Informaes da Associao Nacional dos Transportes Pblicos (ANTP) mostram que, em 2007, do total de deslocamentos nos grandes centros urbanos do pas, 38,1% acontecem a p. Os mesmos dados apontam que 27,1% so feitos em automvel, 21,5% em nibus municipal, 4,6% em nibus intermunicipal, 3,3%
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sobre trilhos, 2,8% em bicicleta e 2,5% em motocicleta proporo que tende a mudar, em funo do crescimento da frota desse modal de transporte (MORTARI; EUZBIO, 2009). Essas informaes revelam ainda o descaso atribudo ao transporte sobre trilhos, trens urbanos e metr, menos poluentes, com maior capacidade e mais adequados segurana do trnsito. Alm de investimentos no setor, a reabilitao de reas centrais para moradia e a integrao no planejamento e nas polticas de transporte, moradia e uso do solo so necessrias para minimizar os problemas da circulao urbana. O modelo atual desarticulado acaba induzindo situaes graves, particularmente para populaes de menor rendimento, como a opo de pernoitar na rua, pela distncia e custo da tarifa para se deslocar moradia caso comum nos grandes centros, onde noite as reas centrais se transformam em verdadeiros albergues para catadores de papel e outros trabalhadores de rua ou de se obrigar a viver em favelas ou cortios centrais, para viabilizar o acesso ao trabalho. A mobilidade e seu custo oneram substancialmente a populao pobre, impondo, pois, que se considere o transporte como um elemento multiplicador da pobreza urbana. Nas aglomeraes, de modo geral, parte desses deslocamentos se d entre municpios, com a maioria dos fluxos em direo aos polos ou a algum municpio que realize atividade de elevada absoro da fora de trabalho como pode ser comprovado com os dados dos movimentos pendulares da populao para trabalho e/ou estudo, que ilustram a importncia de tais deslocamentos (Observatrio das Metrpoles, 2009). A separao e o distanciamento entre residncia e trabalho afetam, com diferentes graus de dificuldade, a todos os grupos socioeconmicos. Para os pobres, podem se relacionar com elevados tempos de viagem, condies de transporte incmodas e custos relativos altos; para os setores de maior renda suburbanizados, podem estar vinculados a congestionamentos e tambm a custos de transporte, porm nem sempre a viagens desconfortveis. De qualquer forma, a soluo para os problemas gerados pelos movimentos pendulares implica obrigatoriamente na gesto articulada entre os municpios da aglomerao e outras instncias de governo, de mais essa funo pblica de interesse comum. So, portanto, inmeros e associados os fatores que do centralidade questo metropolitana, interrelacionados e decorrentes da presso pela ocupao do solo nas reas aglomeradas, ocasionando a falta da moradia adequada, a ameaa ao meio ambiente, a dificuldade da mobilidade urbana e a ausncia do saneamento. O suprimento de tais dficits no se efetiva em aes setoriais, mas implica na articulao entre polticas. Mais que isso, na prpria formulao dessas polticas, a partir de debates amplos, porm objetivos, e na destinao de recursos adequados para sua implementao. A problemtica metropolitana e o saneamento A problemtica do ambiente adequado associado moradia nas aglomeraes metropolitanas tem origem e efeitos diversos, mas trs aspectos causam maior preocupao: a contnua ocupao de reas ambientalmente vulnerveis ou imprprias e os usos econmicos predatrios aspectos nitidamente associados inadequao ou inexistncia de polticas de orientao e controle da ocupao e uso do solo ; e a insuficincia dos servios de saneamento, entendido como o abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio, a limpeza urbana e o manejo de resduos slidos e a drenagem e o manejo de guas pluviais tema a ser tratado no presente item. No caso dos primeiros, os efeitos mais marcantes do descaso sensvel na ausncia de polticas pblicas efetivas so apresentados com nfase pela mdia, quase sempre associados a tragdias ou a ameaas s futuras geraes: ocupao e usos comprometedores a reas de mananciais e patrimnio natural, ocupao seguida de deslizamentos de vertentes, enchentes, poluio atmosfrica e de recursos hdricos, entre outros, que descrevem o cenrio de uma tragdia anunciada. No caso do ltimo, apesar dos avanos institucionais ocorridos, e que remetem construo de uma Poltica Nacional de Saneamento, e pelo fato de que as concentraes favorecem esse tipo de prestao de servio,
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h que se chamar ateno ainda s conseqncias cotidianas da combinao urbanizao e pobreza, em um ambiente onde prevalece a falta de saneamento, a alta densidade da ocupao, a baixa qualidade das moradias, que acabam por gerar mais vtimas que muitas catstrofes, alm de comprometerem definitivamente a qualidade ambiental. Informaes da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD), de 2008, elaborada pelo IBGE registram que, de modo geral, 84% domiclios particulares permanentes no Brasil esto ligados rede geral de abastecimento de gua, porm com grandes desnveis regionais, que variam dos 58,3% na Regio Norte para 91,8% na Sudeste. Tal desnvel torna-se mais evidente quanto ao esgotamento sanitrio servido por rede coletora, disponvel para 52,5% do conjunto Brasileiro, ocorre em apenas 9,5% dos domiclios da Regio Norte, contra 80,6% da Sudeste (Tabela 4.4). Com menor heterogeneidade de cobertura, o lixo coletado em 87,9% dos domiclios brasileiros, estando a menor proporo de atendimento na Regio Nordeste (75,4%) e a maior na Sudeste (95,3%). TABELA 4.4: Domiclios particulares permanentes por grandes regies e Brasil, segundo algumas caractersticas, 2008
DOMICLIOS PARTICULARES PERMANENTES (%) CARACTERSTICAS ABASTECIMENTO DE GUA Rede geral Outra forma ESGOTAMENTO SANITRIO Rede coletora Fossa sptica Outro No tinham DESTINO DO LIXO Coletado Outro TOTAL 87,9 12,1 100,0 80,1 19,9 100,0 75,4 24,6 100,0 95,3 4,7 100,0 90,7 9,3 100,0 89,1 10,9 100,0 52,5 20,7 22,9 3,9 9,5 50,6 32,3 7,6 32,1 22,9 34,2 10,8 80,6 8,2 10,6 0,6 33,4 43,4 21,9 1,3 37,6 10,9 50,4 1,1 83,9 16,1 58,3 41,7 78,0 22,0 91,8 8,2 84,1 15,9 81,3 18,7 BRASIL GRANDES REGIES Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008.
As informaes da base da PNAD, em tabulao especial realizada pelo IPEA (2009), mostram que nos ltimos anos, principalmente a partir de 2003, a renda mdia aumentou concomitantemente queda da desigualdade, conforme demonstra a expanso da parcela da populao residente em domiclios de boa qualidade, ou seja, aqueles que contam simultaneamente com saneamento bsico, caractersticas fsicas e de ocupao adequadas, e bens de consumo durveis (Tabela 4.5). Mesmo assim, existe uma discrepncia considervel entre os nveis de cada aspecto da qualidade. Conforme o IPEA, enquanto, em 2008, em torno de 90% da populao residia em domiclios adequados quanto s caractersticas fsicas e quase o mesmo tanto ocupava os domiclios em modalidades aceitveis, apenas dois teros contavam com saneamento bsico adequado (p.17). Tais informaes revelam ainda que a proporo de domiclios com a condio adequada do saneamento cresceu de 56,4%, em 1998, para 66% em 2008, porm de forma mais acentuada entre 1998 e 2003 (uma diferena de 5 pontos percentuais), que entre 2003 e 2008 (4,7 pontos percentuais).
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TABELA 4.5: Porcentagem da populao residindo em domiclios que atendem s condies de qualidade, Brasil 1998, 2003 e 2008
ASPECTOS Saneamento bsico(1) Caractersticas fsicas adequadas(2) Ocupao adequada(3) Bens de consumo(4) Conjunto bsico Conjunto intermedirio Conjunto completo POPULAO (%) 1998 2003 2008 56,4 78,4 84,3 80,7 28,6 18,6 61,4 84,2 85,4 86,4 54,7 28,5 66 88,7 88,3 92,3 73,6 37,6 DIFERENA (%) 2003-1998 2008-2003 5 5,8 1,2 5,7 26,1 9,9 4,7 4,5 2,8 5,9 18,9 9,1
Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios extrada de IPEA (2009).
Notas: (1) Acesso a saneamento bsico: o domiclio deveria contar com gua de rede geral de distribuio (ao menos no lote), rede coletora ou fossa sptica, para escoamento de esgoto, e coleta de lixo direta ou indireta. (2) Caractersticas fsicas adequadas: o domiclio deveria ter as paredes e o telhado em materiais durveis, gua encanada em ao menos um cmodo (independentemente de ser de rede geral de distribuio), densidade de at trs moradores por dormitrio e banheiro de uso exclusivo. (3) Ocupao adequada: o domiclio deveria ser prprio j quitado, prprio financiado, com prestao de valor inferior ou igual a um tero da renda domiciliar, ou alugado, por valor inferior ou igual a um tero da renda domiciliar. (4) Acesso a bens de consumo durveis: o domiclio deveria contar com ao menos um de trs conjuntos de bens durveis - o bsico, que compreende fogo e geladeira de qualquer tipo; o intermedirio, que agrega TV (qualquer tipo), rdio e telefone ao conjunto bsico; e o completo, que inclui mquina de lavar e TV em cores.
Dos aspectos definidores da qualidade das moradias, o saneamento bsico o que tem relao menos direta com o nvel de renda domiciliar, por ser majoritariamente dependente de servios pblicos. Apesar da baixa cobertura dois teros da populao , o segundo aspecto menos concentrado, dado que o acesso ao saneamento foi expandido e desconcentrado do polo mais rico, entre 1998 e 2008. O estudo estima que, caso o desempenho do perodo seja mantido, pode-se especular que somente em 2055 o percentual da populao com acesso a saneamento bsico ultrapassaria a barreira dos 95%. fundamental para a melhoria das condies de vida uma maior nfase nas polticas de saneamento e o estabelecimento de metas mais ambiciosas para essas, pois este o aspecto que mais compromete a elevao da parcela da populao residindo em domiclios de boa qualidade (IPEA, 2009, p.24). No caso das Regies Metropolitanas, as informaes da PNAD64 so bastante detalhadas para os aspectos de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e destino do lixo, porm no informam sobre as redes de drenagem pluvial. Particularizando a anlise para as situaes mais recomendadas dos servios pesquisados em 2008, tem-se que o desempenho do conjunto metropolitano melhor, comparativamente situao geral do Brasil (Tabela 4.6). No abastecimento de gua, considerando a existncia de canalizao interna ao domiclio e a ligao rede geral, enquanto no Brasil 82,3% dos domiclios particulares permanentes so atendidos, nas nove RMs pesquisadas a proporo sobe para 93,2%; em termos de populao atendida, incide em 93% da populao do conjunto das RMs e em apenas 81% do total da populao do Brasil. Para esgotamento sanitrio, com rede coletora, as diferenas so ainda maiores, pois no pas o atendimento alcana pouco mais de 50% dos domiclios e da populao, enquanto nas RMs elevase para aproximadamente 70%. O destino do lixo, considerando a coleta direta, tambm privilegia os
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A PNAD pesquisa apenas as nove RMs criadas por lei federal nos anos 1970.
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domiclios e a populao das RMs, nas quais e para ambos os casos fica em torno de 90%, enquanto no conjunto do Brasil no atinge os 80%. Observa-se que esse melhor comportamento das RMs no se d homogeneamente entre as nove unidades pesquisadas. Pelo contrrio, entre elas as disparidades so expressivas. Tomando o caso do abastecimento de gua em rede e com canalizao interna no domiclio, Belm a nica RM onde esse servio fica na proporo de atendimento a 63,4% dos domiclios e 64,2% da populao. Em todas as demais supera os 85%, chegando ao extremo superior de 98%, tanto para domiclios quanto para populao atendida, em Belo Horizonte e em So Paulo. O esgotamento sanitrio com rede coletora mostra disparidades bem maiores. As RMs de Belm e de Porto Alegre apresentam as menores propores de atendimento: a primeira com aproximadamente 10% de atendimento a domiclios e populao e a segunda com aproximadamente 20%. Entre as demais RMs, Fortaleza e Recife no atingem os 50% de atendimento em nenhum dos casos; Rio de Janeiro e Curitiba alcanam a faixa dos 70%; e Salvador, Belo Horizonte e So Paulo superam a casa dos 80%. A coleta direta do lixo apresenta um equilbrio intermedirio entre o percebido no abastecimento de gua e no esgotamento sanitrio. Ou seja, os desnveis ficam entre a RM de Salvador, que atende a pouco mais de 50% dos domiclios e da populao, enquanto as demais RMs oferecem um atendimento em propores entre 78% (Recife) e 95% (Curitiba). TABELA 4.6: Indicadores do saneamento nas Regies Metropolitanas e Brasil, 2008
ABASTECIMENTO DE GUA ESGOTAMENTO SANITRIO COM DESTINO DO LIXO COLETADO COM CANALIZAO INTERNA REDE COLETORA DIRETAMENTE E REDE GERAL BRASIL E REGIO METROPOLITANA
Moradores em Domiclios domiclios particulares particulares permanentes (% permanentes (% sobre o total) sobre o total) Domiclios particulares permanentes (% sobre o total) Moradores em domiclios particulares permanentes (% sobre o total) Moradores em Domiclios domiclios particulares particulares permanentes (% permanentes (% sobre o total) sobre o total)
Belm - PA Belo Horizonte - MG Curitiba - PR Fortaleza - CE Porto Alegre - RS Recife - PE Rio de Janeiro - RJ Salvador - BA So Paulo - SP Total 9 RMs BRASIL
63,41 98,13 95,31 89,42 87,86 87,88 90,01 97,81 98,17 93,18 82,31
64,17 98,29 94,87 89,54 87,44 87,47 89,45 98,07 98,02 92,88 81
9,86 88,3 73,4 48,91 19,72 43,23 73,21 87,18 86,06 70,55 52,48
9,61 87,76 71,06 47,68 19,7 40,82 71,81 87,11 84,96 69,16 50,21
80,51 92,66 95,72 84,54 89,97 78 90,71 50,68 89,15 86,55 79,36
79,81 92,73 95,63 84,55 89,98 77,25 90,67 51,64 89,38 86,40 78,34
Constata-se que no h uma padronizao no atendimento entre os vrios componentes do saneamento, posto que a mesma RM pode sobressair-se positivamente em um e negativamente em outro componente. o caso de Salvador, que se distingue no servio de esgotamento sanitrio e demonstra a maior deficincia relativa na coleta do lixo. Curitiba, ao contrrio, sobressai-se como a que alcana a maior proporo de atendimento nesse servio, ao mesmo tempo em que fica numa posio intermediria quanto ao esgotamento sanitrio. Tal descompasso, comum entre as nove RMs, sinaliza para a inexistncia de uma poltica de saneamento articulada, que se deixa substituir por servios planejados individualmente, e que a ausncia de um segmento coloca em risco a eficincia de outro.
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Outra considerao importante a ser salientada que a despeito dos valores relativos demonstrarem um melhor desempenho nas RMs, a concentrao elevada de pessoas coloca em proximidade nessas regies volumes de domiclios e populao desatendidos, que superam o total de domiclios e da populao de um grande nmero de municpios brasileiros. o caso da ausncia do servio de abastecimento de gua, que incide ainda sobre 1,2 milhes de domiclios concentrados nessas unidades, e sobre 4 milhes de pessoas; do esgotamento sanitrio, ausente em 5,3 milhes de domiclios e para 17 milhes de pessoas; e da coleta de lixo, que no supre 2,4 milhes de domiclios e 7,6 milhes de pessoas. As informaes da PNAD de 2008 permitem ainda dimensionar, em cada RM pesquisada, domiclios com canalizao interna no ligados a rede, mas com outras formas de abastecimento de gua, assim como os domiclios sem canalizao interna, estejam ou no com ligao rede (Tabela 4.7). No caso brasileiro, salienta-se que ainda persiste mais de 17% dos domiclios e da populao sem acesso rede geral de abastecimento de gua. Em situao tambm preocupante esto os 1,6% dos domiclios, com possibilidade de acesso rede geral, porm sem nem mesmo possurem canalizao interna. As RMs registram melhores propores de atendimento, mesmo assim, a RM de Belm tem ainda 27,8% dos domiclios com canalizao interna, mas sem rede, e 7,7% dos domiclios no apresentam canalizao interna, nem acesso rede. No caso do esgotamento sanitrio, mais de 20% dos domiclios e da populao do pas se valiam de fossa sptica, e propores ligeiramente superiores a essa utilizam outra forma de esgotamento (Tabela 4.8). Algumas regies metropolitanas apresentam comportamento mais preocupante. Nas RMs de Belm e Porto Alegre, a fossa sptica o recurso adotado por mais de 70% dos domiclios; e em Recife, 36,7% dos domiclios usam outra forma de esgotamento a maior proporo observada entre as RMs. No caso da limpeza urbana, 8,5% dos domiclios brasileiros dependem de coleta de lixo indireta, enquanto 12,1% do outro destino ao lixo domstico (Tabela 4.9). Essas propores variam sobremaneira regionalmente e tambm entre as RMs. Mesmo considerando um melhor desempenho entre elas, observase em Salvador coleta indireta em mais de 47,8% dos domiclios, e em Fortaleza, 5% dos domiclios esto sujeitos a outro tipo de destino do lixo, correspondendo s maiores propores entre as RMs do Brasil. TABELA 4.7: Situao dos domiclios particulares permanentes e moradores quanto ao abastecimento de gua, Brasil e Regies Metropolitanas, 2008
(continua) MORADORES EM MORADORES EM DOMICLIOS DOMICLIOS DOMICLIOS DOMICLIOS PARTICULARES PARTICULARES PARTICULARES PARTICULARES PERMANENTES PERMANENTES PERMANENTES PERMANENTES (mil unidades) (% sobre o total) (mil pessoas) (% sobre o total)
BRASIL E REGIO METROPOLITANA
ABASTECIMENTO DE GUA
Com canalizao interna Com canal. - com rede geral Com canal. interna - com outra forma Sem canalizao interna Sem canal. interna - com rede geral Sem canal. interna - com outra forma Com canalizao interna Com canal. - com rede geral Com canal. interna - com outra forma Sem canalizao interna Sem canal. interna - com rede geral Sem canal. interna - com outra forma Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008.
BRASIL
Belm - PA
53.319 47.377 5.942 4.238 920 3.319 513 356 156 49 6 43
92,64 82,31 10,32 7,36 1,6 5,77 91,24 63,41 27,83 8,76 1,07 7,68
173.130 153.155 19.975 15.947 3.445 12.502 1.898 1.333 564 180 24 156
91,57 81 10,56 8,43 1,82 6,61 91,33 64,17 27,17 8,67 1,13 7,53
139
TABELA 4.7: Situao dos domiclios particulares permanentes e moradores quanto ao abastecimento de gua, Brasil e Regies Metropolitanas, 2008
(continua) DOMICLIOS PARTICULARES PERMANENTES (mil unidades) DOMICLIOS PARTICULARES PERMANENTES (% sobre o total) MORADORES EM MORADORES EM DOMICLIOS DOMICLIOS PARTICULARES PARTICULARES PERMANENTES PERMANENTES (mil pessoas) (% sobre o total)
Com canalizao interna Com canal. - com rede geral Com canal. interna - com outra forma Sem canalizao interna Sem canal. interna - com rede geral Sem canal. interna - com outra forma Com canalizao interna Com canal. - com rede geral Com canal. interna - com outra forma Sem canalizao interna Sem canal. interna - com rede geral Sem canal. interna - com outra forma Com canalizao interna Com canal. - com rede geral Com canal. interna - com outra forma Sem canalizao interna Sem canal. interna - com rede geral Sem canal. interna - com outra forma Com canalizao interna Com canal. - com rede geral
Fortaleza - CE
Recife - PE
Salvador - BA
936 894 42 64 19 46 1.059 979 80 55 18 37 1.125 1.122 3 22 10 12

1.575 1.552 23 7 3 3.809 3.497 312 76 13 64 6.143 6.084 58 55 9 46 1.024 983 40 8 2 6
93,58 89,42 4,16 6,42 1,85 4,57 95,1 87,88 7,23 4,9 1,61 3,29 98,09 97,81 0,28 1,91 0,89 1,02
99,58 98,13 1,45 0,42 0,21 98,03 90,01 8,03 1,97 0,33 1,64 99,11 98,17 0,94 0,89 0,14 0,75 99,23 95,31 3,92 0,77 0,16 0,61
3.285 3.138 146 220 66 154 3.540 3.260 280 187 56 130 3.637 3.627 10 61 27 34
5.015 4.947 68 18 8 11.226 10.255 970 239 33 206 19.219 19.016 202 183 23 160 3.180 3.040 140 25 5 20
93,72 89,54 4,18 6,28 1,88 4,4 94,99 87,47 7,52 5,01 1,51 3,5 98,35 98,07 0,28 1,65 0,74 0,91
99,64 98,29 1,35 0,36 0,16 97,92 89,45 8,47 2,08 0,29 1,79 99,06 98,02 1,04 0,94 0,12 0,82 99,23 94,87 4,36 0,77 0,14 0,62
Belo Horizonte - MG Com canal. interna - com outra forma

Sem canalizao interna Sem canal. interna - com rede geral Com canalizao interna Com canal. - com rede geral Com canal. interna - com outra forma Sem canalizao interna Sem canal. interna - com rede geral Sem canal. interna - com outra forma Com canalizao interna Com canal. - com rede geral Com canal. interna - com outra forma Sem canalizao interna Sem canal. interna - com rede geral Sem canal. interna - com outra forma Com canalizao interna Com canal. - com rede geral Com canal. interna - com outra forma Sem canalizao interna Sem canal. interna - com rede geral Sem canal. interna - com outra forma Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008.
Rio de Janeiro - RJ
So Paulo - SP
Curitiba - PR
140
TABELA 4.7: Situao dos domiclios particulares permanentes e moradores quanto ao abastecimento de gua, Brasil e Regies Metropolitanas, 2008
(continuao) DOMICLIOS PARTICULARES PERMANENTES (mil unidades) DOMICLIOS PARTICULARES PERMANENTES (% sobre o total) MORADORES EM MORADORES EM DOMICLIOS DOMICLIOS PARTICULARES PARTICULARES PERMANENTES PERMANENTES (mil pessoas) (% sobre o total)
Com canalizao interna Com canal. - com rede geral Com canal. interna - com outra forma Sem canalizao interna Sem canal. interna - com rede geral Sem canal. interna - com outra forma Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008.
Porto Alegre - RS
1.370 1.213 157 11 4 7
99,22 87,86 11,36 0,78 0,28 0,5
3.973 3.504 469 34 13 21
99,15 87,44 11,7 0,85 0,32 0,53
TABELA 4.8: Situao dos domiclios particulares permanentes e moradores quanto ao esgotamento sanitrio, Brasil e Regies Metropolitanas, 2008
(continua) MORADORES EM MORADORES EM DOMICLIOS DOMICLIOS DOMICLIOS DOMICLIOS PARTICULARES PARTICULARES PARTICULARES PARTICULARES PERMANENTES PERMANENTES (% PERMANENTES PERMANENTES (% (mil unidades) sobre o total) (mil pessoas) sobre o total)
BRASIL E REGIO ESGOTAMENTO SANITRIO METROPOLITANA

Tinham Tinham - rede coletora BRASIL Tinham - fossa sptica Tinham - outro Tinham Tinham - rede coletora Belm - PA Tinham - fossa sptica Tinham - outro Tinham Tinham - rede coletora Fortaleza - CE Tinham - fossa sptica Tinham - outro Tinham Tinham - rede coletora Recife - PE Tinham - fossa sptica Tinham - outro Tinham Tinham - rede coletora Salvador - BA Tinham - fossa sptica Tinham - outro Tinham Tinham - rede coletora Belo Horizonte - MG Tinham - fossa sptica Tinham - outro Tinham Tinham - rede coletora Rio de Janeiro - RJ Tinham - fossa sptica Tinham - outro
55.324 30.208 11.909 13.208 543 55 445 42 981 489 269 222 1.096 481 205 409 1.131 1.000 72 59 1.575 1.396 43 137 3.870 2.844 718 307
96,12 52,48 20,69 22,95 96,62 9,86 79,26 7,51 98,06 48,91 26,9 22,24 98,37 43,23 18,45 36,69 98,61 87,18 6,28 5,16 99,64 88,3 2,7 8,64 99,59 73,21 18,49 7,89
180.753 94.945 39.817 45.991 2.010 200 1.652 158 3.442 1.671 961 810 3.667 1.521 699 1.447 3.656 3.221 238 197 5.013 4.417 141 456 11.422 8.233 2.224 965
95,6 50,21 21,06 24,32 96,75 9,61 79,52 7,62 98,19 47,68 27,42 23,1 98,41 40,82 18,76 38,83 98,87 87,11 6,42 5,33 99,62 87,76 2,8 9,06 99,63 71,81 19,4 8,42
141
TABELA 4.8: Situao dos domiclios particulares permanentes e moradores quanto ao esgotamento sanitrio, Brasil e Regies Metropolitanas, 2008
(continuao) MORADORES EM MORADORES EM DOMICLIOS DOMICLIOS DOMICLIOS DOMICLIOS PARTICULARES PARTICULARES PARTICULARES PARTICULARES PERMANENTES PERMANENTES (% PERMANENTES PERMANENTES (% (mil unidades) sobre o total) (mil pessoas) sobre o total)
BRASIL E REGIO ESGOTAMENTO SANITRIO METROPOLITANA

Tinham Tinham - rede coletora Tinham - fossa sptica Tinham - outro Tinham Tinham - rede coletora Tinham - fossa sptica Tinham - outro Tinham Tinham - rede coletora Tinham - fossa sptica Tinham - outro
So Paulo - SP
Curitiba - PR
Porto Alegre - RS
6.190 5.334 451 405 1.027 757 171 99 1.369 272 1.009 88
99,87 86,06 7,28 6,53 99,51 73,4 16,53 9,58 99,19 19,72 73,11 6,36
19.372 16.482 1.523 1.366 3.187 2.277 555 354 3.975 789 2.902 283
99,85 84,96 7,85 7,04 99,44 71,06 17,33 11,05 99,2 19,7 72,43 7,07
TABELA 4.9: Situao dos domiclios particulares permanentes e moradores quanto ao destino do lixo, Brasil e Regies Metropolitanas, 2008
(continua) DOMICLIOS PARTICULARES PERMANENTES (mil unidades) DOMICLIOS PARTICULARES PERMANENTES (%) MORADORES EM MORADORES EM DOMICLIOS DOMICLIOS PARTICULARES PARTICULARES PERMANENTES PERMANENTES (%) (mil pessoas)
DESTINO DO LIXO
Coletado diretamente Coletado indiretamente Outro destino Coletado diretamente Coletado indiretamente Belm - PA Outro destino Coletado diretamente Coletado indiretamente Fortaleza - CE Outro destino Coletado diretamente Coletado indiretamente Recife - PE Outro destino Coletado diretamente Coletado indiretamente Salvador - BA Outro destino Coletado diretamente Belo Horizonte - MG Coletado indiretamente Outro destino Coletado diretamente Rio de Janeiro - RJ Coletado indiretamente Outro destino Coletado diretamente Coletado indiretamente So Paulo - SP Outro destino
BRASIL
45.679 4.911 6.967 452 93 16 845 104 50 869 209 36 581 548 18 1.465 93 23 3.525 305 55 5.526 627 45
79,36 8,53 12,1 80,51 16,58 2,9 84,54 10,44 5,02 78 18,74 3,27 50,68 47,78 1,54 92,66 5,89 1,45 90,71 7,86 1,42 89,15 10,11 0,73
148.119 15.643 25.316 1.658 359 61 2.964 357 184 2.879 702 146 1.910 1.732 56 4.667 290 75 10.395 886 184 17.341 1.932 128
78,34 8,27 13,39 79,81 17,28 2,92 84,55 10,2 5,26 77,25 18,85 3,9 51,64 46,83 1,52 92,73 5,77 1,5 90,67 7,73 1,6 89,38 9,96 0,66
142
TABELA 4.9: Situao dos domiclios particulares permanentes e moradores quanto ao destino do lixo, Brasil e Regies Metropolitanas, 2008
(continuao) DOMICLIOS PARTICULARES PERMANENTES (mil unidades) DOMICLIOS PARTICULARES PERMANENTES (%) MORADORES EM MORADORES EM DOMICLIOS DOMICLIOS PARTICULARES PARTICULARES PERMANENTES PERMANENTES (%) (mil pessoas)
DESTINO DO LIXO
Coletado diretamente Coletado indiretamente Outro destino Coletado diretamente Coletado indiretamente Outro destino
Curitiba - PR
Porto Alegre - RS
987 29 15 1.242 125 13
95,72 2,79 1,5 89,97 9,08 0,94
3.065 80 60 3.606 368 33
95,63 2,51 1,86 89,98 9,19 0,83
Outro problema que atinge indiscriminadamente a populao urbana e se observa frequentemente nas metrpoles brasileiras, particularmente na cidade de So Paulo, relaciona-se ao escoamento de guas pluviais. No caso dessa metrpole, seu crnico problema de inundaes no encontra soluo nos modelos de planejamento e gesto adotados. Seu sitio topogrfico condicionou a estrutura de circulao urbana, que aproveitou a rede hidrogrfica para alocar as principais vias, como marginais aos cursos de gua, adensando ocupao e usos nos mesmos corredores (MEYER et al., 2004). Essa uma das dificuldades para o enfrentamento da questo, como destaca Custdio (2002), que aponta como crtica a prpria localizao da rea metropolitana, sobre um planalto, no centro do qual est a bacia sedimentar de So Paulo, formada por densa rede hidrogrfica e contornada por elevaes, portanto, confinada, com grande facilidade de reteno de gua, o que provoca na regio a propenso a inundaes. A despeito das obras de retificao dos canais dos rios e drenagem, a ocupao inadequada do espao vem impermeabilizando o solo e criando uma densa rea de elevadas temperaturas, condicionando o aumento da pluviosidade e a reteno das guas despejadas. O problema tambm exige aes estruturais, como ampliar a rede de drenagem de guas pluviais e os canais de rios, desocupar as margens, instituir leis que disciplinem a impermeabilizao do solo para aumentar taxas de infiltrao, e implementar programas de educao ambiental relativos questo dos resduos slidos urbanos (CASTRO, 2007). Segundo informaes da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico, do IBGE, para 2000, 78,6% dos municpios brasileiros possuem servios de drenagem urbana por manejo de guas pluviais superficiais, e 67% possuem servios de drenagem urbana subterrneo65 (Tabela 4.10). Essas propores elevam-se nas RMs,66 respectivamente para 94,1% e 90,3%. Entre as RMs, a de Curitiba registra a menor proporo, com apenas 72% dos municpios, seja com manejo de guas pluviais ou com servios de drenagem subterrneo. As RMs de Belm, Salvador, Rio de Janeiro, So Paulo e Porto Alegre possuem 100% dos municpios com manejo de guas pluviais, e apenas a de Belm e Rio de Janeiro oferecem servio de drenagem subterrneo a 100% dos municpios.
65
Conforme o IBGE, a pesquisa considera drenagem subterrnea como o sistema de drenagem urbana que utiliza dispositivos de captao, como bocas de lobo, ralos, caixas com grelha, entre outros, para encaminhar as guas aos poos de visita e da para as galerias e tubulaes, e que tm como desgue corpos receptores, como rios, crregos etc.; drenagem superficial considerado como o sistema de drenagem urbana que utiliza guias, sarjetas, calhas e outros, para interceptar as guas provenientes das chuvas, e que tambm tm como desgue corpos receptores, como rios, crregos etc. Pode estar ligado, tambm, s galerias e tubulaes de um sistema de drenagem subterrneo.
66
A Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico do IBGE considera um conjunto maior de RMs, incluindo as institucionalizadas pelos Estados at a data da pesquisa. Optou-se, neste item, por restringir o conjunto s nove RMs analisadas nos demais componentes do saneamento.
143
TABELA 4.10: Nmero de municpios com servios de manejo de guas pluviais superficiais(1) e servios de drenagem urbana subterrneos(2), Brasil e Regies Metropolitanas, 2000
MUNICPIOS COM SERVIOS DE MANEJO DE GUAS PLUVIAIS (DRENAGEM URBANA) Nmero Belm - PA Fortaleza - CE Recife - PE Salvador - BA Belo Horizonte - MG Rio de Janeiro - RJ So Paulo - SP Curitiba - PR Porto Alegre - RS Total 9 RMs BRASIL 5 11 13 10 32 19 39 18 28 175 4.327 % sobre o total geral de municpios 100 84,62 92,86 100 96,97 100 100 72 100 94,09 78,57 MUNICPIOS COM SERVIO DE DRENAGEM URBANA SUBTERRNEO Nmero 5 11 13 9 30 19 36 18 27 168 3.690 % sobre o total geral de municpios 100 84,62 92,86 90 90,91 100 92,31 72 96,43 90,32 67,01
Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico 2000. Notas: 1) Drenagem superficial o sistema de drenagem urbana que utiliza guias, sarjetas, calhas e outros, para interceptar as guas provenientes das chuvas, e que tm como desgue corpos receptores, como rios, crregos etc.; 2) Drenagem subterrnea o sistema de drenagem urbana que utiliza dispositivos de captao, como bocas de lobo, ralos, caixas com grelha, entre outros, para encaminhar as guas aos poos de visita e da para as galerias e tubulaes, e que tm como desgue corpos receptores, como rios, crregos etc.
Para enfrentar os problemas decorrentes da ausncia de condies adequadas de drenagem urbana, devem ser intensificadas polticas pblicas que articulem o uso e ocupao do solo gesto ambiental, mobilidade e moradia e saneamento ambiental, priorizando populaes vulnerveis. Equipes multidisciplinares so necessrias na pesquisa, planejamento e gesto urbana, assim como imprescindvel a cooperao de todos os municpios na busca de solues que contemplem funes pblicas de interesse comum e a gesto ambiental e do saneamento so comuns na essncia, posto que os fenmenos naturais transpem limites poltico-administrativos. Devem compreender e considerar os elementos da vida cotidiana, como a dinmica de apropriao do solo, principalmente de populaes com baixa renda, a lgica que implica na segregao socioespacial, e o estado da proviso pblica de servios e infraestrutura. Mais importante, essas polticas pblicas devem assegurar a participao da comunidade, posto que ela contm informaes fundamentais tomada de decises, garantir a presena reforada do Estado (setor pblico) na conduo do processo, e instaurar um efetivo controle social no planejamento e gesto. Alm de polticas sociais, que poderiam evitar as presses por ocupao e usos sobre reas imprprias, a efetivao de um processo articulado de gesto ambiental poderia exercer o necessrio controle. Mudanas no padro de consumo e conscincia ambiental tambm so imprescindveis, tornando o meio ambiente o elemento prioritrio num processo contnuo de educao. Porm, mais que pesquisas acadmicas ou prticas gerenciais, h que ser repensado o modelo de desenvolvimento, colocando como prioridade o enfrentamento e a busca definitiva de soluo excluso social e misria urbana.
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4.4 A DIFCIL PRTICA DA GESTO DOS ESPAOS AGLOMERADOS

Governana e arranjos institucionais de gesto De modo geral, duas finalidades, que se complementam, devem orientar a gesto das aglomeraes urbanas e metropolitanas: a realizao de funes pblicas de interesse comum a mais de um municpio entre as quais se inclui o saneamento e a implementao de estratgias de desenvolvimento regional. Enquanto a primeira contempla as relaes cotidianas entre os municpios da mancha de ocupao contnua, a segunda se volta ao espao maior polarizado pela aglomerao, que muitas vezes transcende os limites das RMs ou RIDEs, quando institucionalizadas. Embora claras, so finalidades que exigem articulao, integrao e cooperao de todas as partes envolvidas. A dificuldade da gesto dos espaos metropolitanos e a crescente importncia desses espaos no cenrio internacional tm trazido ao debate a noo de governana metropolitana, que corresponderia a uma ao coletiva da sociedade na busca de soluo aos problemas urbanos, da qual o governo uma das foras participantes. Ou seja, um processo que decorre do estabelecimento de alianas espaciais e parcerias entre o governo central, as autoridades pblicas, o setor privado e as organizaes da sociedade, com o objetivo de efetivar a gesto pblica, com uma partilha maior das responsabilidades entre o setor pblico e o privado. Muitas das estruturas de gesto, quando existentes, esto mal adaptadas aos desafios contemporneos, seja pela inadequao de polticas pblicas aos verdadeiros anseios dos cidados, seja pelo descontrole entre o crescimento urbanstico e a adequao do meio para as novas demandas de ocupao, mobilidade e uso de recursos naturais. Alguns problemas estruturais podem ser apontados como dificultadores da governana metropolitana: a no correspondncia entre os territrios administrativos e os funcionais, a dotao fragmentada e localizada de recursos e a falta de processos decisrios transparentes e sob controle social. Porm a lacuna mais sensvel a necessria mudana de cultura da gesto, de ruptura com os sistemas decisores tradicionais de cima para baixo e adoo de novos processos de tomada de deciso abertos a novos e diversificados participantes, incluindo segmentos populares, empresariais, associaes pertinentes, todos intervenientes na rea urbana. Essa mudana fortaleceria o senso de pertencimento e a identidade coletiva com o territrio e, se apoiada em um adequado ordenamento institucional, poderia sustentar uma estratgia de desenvolvimento. A preocupao prevalecente na gesto metropolitana no Brasil a de constituir arranjos institucionais, a despeito da existncia ou no de movimentos articuladores da sociedade em torno da perspectiva da governana. Estudo realizado pelo Observatrio das Metrpoles (BRASIL, 2009a) identificou os arranjos construdos a partir da Constituio Federal de 1988 e em vigncia nas reas metropolitanas brasileiras67. Em seus resultados, o estudo enfatiza as dificuldades existentes nas relaes federativas (Unio, Estado e Municpio) quanto definio e enfrentamento da problemtica metropolitana, e identifica algumas alternativas regionais que se seguiram fase do modelo de gesto unificado nacionalmente. Enfatiza ainda, nos novos arranjos institucionais, mecanismos concebidos com a finalidade de garantir as interlocues
67
Dado que a instituio de Regies Metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies foi prevista no art. 25 da Constituio Federal 1988 como atribuio dos Estados, o material bsico examinado comps-se das constituies estaduais e leis complementares constituram, principalmente no sentido de verificar a ocorrncia de mudanas no estilo de gesto: da centralizao poltica e tecnocrtica, tpica do perodo anterior, descentralizao e democratizao da gesto metropolitana prevista para o perodo ps-constitucional. Embora oferea resultados expressivos para que se tenha uma viso da diversidade de modelos de gesto adotados, o estudo no realiza uma pesquisa sobre a efetividade do funcionamento de tais arranjos, programando para novas etapas do trabalho essa avaliao.
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entre o poder pblico e a sociedade, aqui compreendendo os movimentos populares, organizaes nogovernamentais e iniciativa privada, no trato das questes metropolitanas. Foi observado que a maior parte das unidades estrutura-se a partir de uma secretaria, agncia ou coordenao geral, na forma de autarquias, fundaes, empresas ou companhias de desenvolvimento. So apoiadas por conselhos consultivos, deliberativos ou de desenvolvimento, em alguns casos de carter normativo ou deliberativo, e algumas dispem de fundos de desenvolvimento regional. Algumas, como a de Belo Horizonte, dispem de assemblia e frum metropolitano; outras, mais recentemente criadas, possuem a instncia do parlamento metropolitano. O estudo no informa, contudo, quanto ao funcionamento dos mesmos. O estudo observa um processo de amadurecimento nas estruturas formais de gesto, tanto em relao composio de foras, quanto ao reforo do processo democrtico na escolha de representantes. No entanto, a importncia da questo metropolitana oscilante, sofrendo com a transferncia da competncia da gesto entre rgos do executivo estadual, e a fragilidade e pouca relevncia dos instrumentos de financiamento, quando existem, o que demonstra que a gesto das aglomeraes ainda no conquistou a necessria importncia. Entre os arranjos analisados, o estudo destaca, pela adoo de formatos de certa forma mais inovadores, as unidades de Minas Gerais, na qual se faz presente uma estrutura mais complexa de gesto que inclui Assemblia Metropolitana, Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano, Agncia de Desenvolvimento Metropolitano, sendo que a de Belo Horizonte se refora ainda com um Grupo de Governana Metropolitana, um Frum Metropolitano e uma Associao dos Municpios; tambm destaca a de Recife onde esto disponveis, num Sistema Gestor Metropolitano, um Conselho de Desenvolvimento, uma Fundao de Desenvolvimento e uma Secretaria Executiva de apoio tcnico. Esses modelos foram parcialmente incorporados em algumas legislaes estaduais de novas RMs, porm ainda sem que se possa avaliar a aplicao. O mesmo pode-se dizer dos fundos metropolitanos, presentes nas legislaes correspondentes s unidades de Belm, Belo Horizonte, Recife, Vitria, Vale do Ao e Macei. Funcionem ou no, a mera existncia das estruturas disponveis abre possibilidades para que possam vir a ser operacionalizadas diante de uma manifestao governamental ou da sociedade. Em outras palavras, um primeiro passo j foi dado. Resta implementar uma dinmica de funcionamento, porm essa depende de um conjunto de atores sociais, do estabelecimento de pactos entre segmentos e da insero da temtica metropolitana na agenda pblica. Ou seja, efetivar a governana metropolitana, que em um pas federativo deve considerar tambm as relaes e as polticas dos diferentes nveis de governo, assim como as articulaes institucionais com as agncias internacionais, organizaes no-governamentais e outras representaes da sociedade. Alguns pontos crticos do modelo existente Mesmo com os novos arranjos institucionalizados, permanecem vlidas as crticas que cabem ao modelo de institucionalidade adotado no Brasil e que recaem fundamentalmente sobre as fragilidades do arcabouo legal e proviso de recursos. A ordem jurdico-institucional encontra limites, tanto na fragmentao governamental dado que a presena de diferentes instncias de governo nem sempre envolve relaes harmoniosas e as disputas poltico-partidrias prejudicam a tomada de decises de mbito regional , quanto na disperso de agncias setoriais responsveis pelo planejamento e execuo das funes pblicas, desenvolvendo, da mesma forma, disputas de poder (NEGREIROS, 2001). Alm disso, a prtica da gesto se bloqueia diante da superposio de funes, em um horizonte de atuao com pouca clareza na conduo de competncias comuns e concorrentes entre as instncias governamentais. Na essncia do
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problema, mesmo que reconhecidamente esses sejam espaos de expresso econmica e social, no lhes so reservados direitos, pois as unidades institudas no circunscrevem territrios aptos a normatizar, tributar, decidir ou exercer o poder, situando-se num hiato entre a autonomia do municpio e a das demais esferas governamentais. A inadequao de fontes de financiamentos, as assimetrias provocadas pelas transferncias intergovernamentais e a ausncia de fundos redistributivos de recursos prejudicam municpios de maior porte populacional das periferias metropolitanas, particularmente os dormitrios ou aqueles com funes ambientais que limitam determinadas atividades produtivas. Isso, entre outros motivos, torna o recorte institucional da escala da Regio Metropolitana internamente fragmentado, com diferentes nveis de integrao dos municpios dinmica da aglomerao (RIBEIRO, 2009). A natureza distinta das relaes econmicas e sociais entre os diversos municpios envolvidos formalmente em seu conjunto e o noenfrentamento da problemtica metropolitana acentuam as desigualdades socioespaciais e a heterogeneidade em seus limites. As alternativas de parcerias entre municpios para soluo de problemas comuns ainda no representam uma soluo adequada, j que passam ao largo de questes estruturais e afetas legitimidade de aes deflagradas no conjunto regional. Alm do mais, conforme Brando (2007, p.208), para aperfeioar essas aes que extrapolam a escala local, preciso pactuar, com definio e registro em contratos claros, a contribuio de fundos, explicitando a contribuio das partes em termos de capacidade gerencial, participao da comunidade, compartilhamento de equipamentos, equipes, etc. Consrcios, comits ou associaes supramunicipais, em parcerias que se disseminam envolvendo municpios e, algumas vezes, o Estado e a iniciativa privada, so apontados como movimentos recentralizadores, organizados na tentativa de contemplar as limitaes do poder municipal em responder a questes que ultrapassam os limites poltico-administrativos dos municpios (ROLNIK; SOMEKH, 2000). A Lei dos Consrcios (Lei Federal no 11.107/05) visa a realizao de objetivos de interesse comum, no s entre municpios, mas tambm com estados e Unio, o que pode garantir maior e mais duradoura estabilidade institucional entre municpios associados. Essa lei viabiliza que os novos consrcios tenham figura jurdica, formato de autarquia, contratos de programa e de rateio, facilitando a contratao de servios e a fiscalizao pelo Tribunal de Contas, com a vantagem do cumprimento da Lei de Improbidade. Permite, ainda que a sustentabilidade seja provida por subsdios pblicos dos contratos, parcerias pblicoprivadas, projetos bancados por agentes nacionais e internacionais, e at por medidas promovidas pelos municpios. No entanto, poucas experincias vm sendo colocadas em prtica e demonstraram bons resultados. Um exemplo de xito foi o consrcio do Grande ABC, na Regio Metropolitana de So Paulo, mesmo assim, fragmentando a unidade regional, pois relacionado parte da RMSP e no sua totalidade. A dificuldade em relao aos consrcios refere-se ao fato de que eles podem ser formados por conjuntos de municpios que, na busca de defender seus interesses, o fazem em detrimento de outros da mesma aglomerao. A maioria, posto que no tem o objetivo de tratar o conjunto das complexas questes da gesto do espao metropolitano, restringe-se a subespaos ou a escalas da aglomerao, segmentados em recortes temticos, territoriais e interesses polticos, pouco representativos das organizaes e das demandas efetivamente regionais e coletivas. Mesmo assim, tm um papel importante na construo de solues pactuadas para problemas setoriais, porm so enfraquecidas se no orientadas por estratgias regionais de desenvolvimento que articulem a ao dos organismos institucionais e os recursos necessrios implementao das suas decises. Ou seja, sem uma estrutura que articule os vrios consrcios e faa com que eles dialoguem entre si, apenas sero acentuadas as desigualdades internas s regies, e mais uma vez no ser possvel a gesto integrada.
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Ribeiro (2004, p.12) argumenta que as esferas governamentais vm se eximindo do papel de ator pblico capaz de incentivar aes cooperativas, papel que teria importante impacto na construo de uma estratgia de desenvolvimento metropolitano, passvel de induzir mecanismos de negociao entre os segmentos econmicos, sociais e pblicos, e superar a concepo localista de polticas pblicas inerentes aos modelos de planejamento, formulando polticas federais de incentivos seletivos cooperao metropolitana. Tais estratgias se inviabilizam na ausncia de uma poltica nacional metropolitana, apoiada em fontes permanentes de recursos. Alm das dificuldades de relacionamento entre entes federativos, diante da elevada concentrao, na qual determinadas reas passam a operar como transmissoras de recursos humanos, materiais e de conhecimento, redesenha-se forte articulao em rede entre pontos do territrio nacional, paradoxalmente sinalizando tnues relaes horizontais com seus prprios entornos. Segundo Santos (1999), as relaes verticalizadas de um conjunto de pontos adequados s tarefas produtivas hegemnicas assumem uma importncia extrema sob interesses de segmentos que aproximam regies avanadas, tecnologicamente capacitadas, inseridas no dilogo das relaes mundiais. Essas relaes se do num compasso de tempo cuja velocidade incompatvel lentido de suas reas circunvizinhas, opondo-se, assim, sua organizao horizontal, representativa dos interesses da coletividade. Na perspectiva de ganhos no grau de atratividade, os pactos geridos na escala global no vislumbram uma articulao entre o conjunto de escalas que conforma a aglomerao, particularmente em suas dimenses escalares local e regional. Esse processo mais acentuado e contraditrio em pases pobres. Enquanto as metrpoles so cada vez mais dotadas de funes superiores e ocupaes em atividades da nova economia, a maior parte de suas reas perifricas e mesmo muitas ocupaes intersticiais centrais permanecem desempenhando atividades tradicionais e apresentando indicadores de extrema pobreza. Como foi visto, h distintos papis desempenhados pelos municpios das principais aglomeraes urbanas do pas, que se confirmam nos nveis de integrao diferenciados dos municpios na dinmica das aglomeraes, alguns com notrio alheamento da dinmica principal (RIBEIRO, 2009). Da, a configurao dos aglomerados metropolitanos, formados pela cidade polo e municpios no entorno, muito heterognea e diversa. Nos anos 90, com a reestruturao produtiva, um novo problema se tornou evidente: a produo corporativa do espao, usando expresso do gegrafo Milton Santos. Os recursos investidos na adequao do espao urbano passaram a voltar-se preferencialmente melhoria da infraestrutura, em detrimento da soluo de demandas sociais, como a habitao, o saneamento, os transportes coletivos e outros servios urbanos caracterstica encontrada em qualquer cidade do terceiro mundo, salientando as desigualdades na aglomerao. Longe de decises pensadas para o territrio como um todo, as corporaes incrementaram a colonizao de novos territrios, colocando-se como fundamentais para a conexo do lugar com o mundo. O atendimento s suas demandas incitou a concorrncia entre os lugares que se lanaram construo de densidade tcnica (infraestrutura) e normativa (que combina proteo e atrativos legais), viabilizando uma produtividade espacial apta a um determinado tipo (ou possibilidade) de produo. Se antes a insero dos pases e dos lugares na diviso social do trabalho respondia a um processo de internacionalizao, limitado em funo de relaes privilegiadas entre Estados, no qual a instncia poltica obtinha certa ascendncia sobre a instncia econmica, mais recentemente, novos dinamismos, sobretudo nos pases subdesenvolvidos, confundem a lgica do mercado global com a lgica individual das empresas candidatas a permanecer ou a se instalar num dado pas, o que exige a adoo de um conjunto de medidas que acabam assumindo um papel na conduo geral da poltica econmica e social (SANTOS, 1999, p.255).
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A estratgia dos grandes projetos urbanos, em substituio s polticas democrticas, tambm cada vez mais exigida e praticada pelos grandes capitais, reforando a produo corporativa das metrpoles. Diferentemente do pressuposto de uma poltica urbana, de preciso pensar na cidade como um todo, alguns grandes projetos nas aglomeraes metropolitanas so destinados a pedaos da cidade, quase sempre os polos, dissociados do restante. A totalidade da regio metropolitana no includa, dado o difcil dilogo entre governos estadual e municipais. Jogos de interesse sempre se colocam em disputa durante a formao e implementao dos projetos de maior vulto e a sociedade mantida ausente das decises. Os grandes projetos no compem uma poltica urbana, mas se tratam de intervenes pontuais. H teorias que admitem que algumas dessas intervenes provocam efeitos positivos na cidade como um todo, o que no verdadeiro, porque elas induzem a qualificao do espao de incidncia imediata, sem retorno para as reas mais distantes. A questo escalar Essa dificuldade de organizao de alternativas para a dimenso metropolitana expressa a dinmica desigual de estruturao escalar, em seus rearranjos e suas lutas cotidianas nos processos socioespaciais, e espelha a tenso na organizao desses processos, que se reflete na subordinao a polticas de escala deliberadas. Genericamente, as anlises da gesto ou governana metropolitana convergem quanto fragilidade das articulaes regionais, em funo das diversas e distintas escalas territoriais, que no se inserem na compreenso de ordens consagradas. Nessas aglomeraes, os fenmenos acontecem a partir de um universo de relaes em redes, com o desempenho simultneo de funes locais, regionais, nacionais e globais. Cada problema, demanda ou prtica tem escala prpria e exprime relaes conflituosas de diferentes naturezas, pelos diversos interesses que interagem na dinmica da produo do espao. Portanto, qualquer exerccio na atuao sobre esses espaos deve obrigatoriamente respeitar a dimenso transescalar, seja nas abordagens analticas seja na construo de estratgias polticas (BRANDO, 2003, 2007; RIBEIRO; DIAS, 2001; SWYNGEDOUW, 1997; VAINER, 2002). Brando (2007) argumenta que no se trata de analisar o mesmo fenmeno em escalas diferentes, mas definir e caracterizar a natureza do problema, considerando suas determinaes e escalas espaciais especficas. Alm disso, o problema deve ser enfrentado a partir da articulao das esferas de poder pertinentes a cada problemtica particular, tendo em conta que a definio da escala supralocal complexa, porm necessria. Para tanto, buscando assegurar um novo patamar de convvio de escalas, nveis e esferas, deve-se utilizar variados instrumentos, politizar as relaes, construir cidadania e combater as coalizes conservadoras, que procuram preservar seus privilgios. A escala central e decisiva, material e politicamente, para estruturar processos. Por suposto, escolher uma escala tambm escolher um determinado sujeito, um determinado modo e campo de confrontao, e isso significa que qualquer estratgia de transformao envolve, engaja e exige tticas em cada uma das escalas em que hoje se configuram os processos sociais, econmicos e polticos estratgicos (VAINER, 2002, p.25). Nessa escolha, a naturalizao do local, regional e aqui a Regio Metropolitana , nacional, global etc. como categorias dadas, faz se perder a clareza de que as escalas foram construdas deliberadamente como abstraes analticas especficas ou propsitos polticos (HOWITT, 1998). As escalas geogrficas em si no so neutras nem fixas, mas se organizam com o desenvolvimento do capital, como produtos mutveis das atividades e relaes econmicas, polticas e sociais (SMITH, 1995). Dessa forma, diferentes sociedades em distintos estgios do capitalismo e da insero na diviso social do trabalho produzem escalas geogrficas diferenciadas.
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Concordando com Smith e assumindo a compreenso da escala geogrfica como uma instncia socialmente construda, pode-se considerar que a motivao original, da instituio das RMs no Brasil, obedeceu a um jogo escalar de poder por parte do Estado e de foras econmicas, em contraposio a foras sociais que se organizavam nos espaos em adensamento nas metrpoles e suas aglomeraes, preventivamente a possveis ecloses. Em pleno regime autoritrio, as aglomeraes metropolitanas eram espaos efervescentes de crtica inadequao das polticas pblicas, e onde as grandes massas de trabalhadores, includos ou excludos do mercado, potencializavam movimentos que poderiam tender a manifestaes incontrolveis. A instituio das Regies Metropolitanas representava a presena do Estado nas reas mais concentradoras do territrio brasileiro, e a interveno viabilizada, por menor que fosse diante das demandas crescentes, serviam para confirmar essa presena e criar a expectativa de sua consolidao ao longo do tempo. A escala institucional da Regio Metropolitana, pelo fato de ter sido criada para se impor como a escala que tem a atribuio constitucional de conduzir o processo de planejamento e execuo de funes pblicas de interesse comum, e por ser esvaziada de poder para isso, mantm um vcuo de ao, j que no tem condies efetivas sequer de articular processos que contemplem as mltiplas dimenses das reas mais adensadas desses arranjos. Nem sempre espacialmente correlacionadas ao fato urbano que se configurava no processo de metropolizao do pas, mas delimitadas em funo de interesses territorializados, essas unidades, com finalidades definidas em lei, expressam o anacronismo de uma escala fixa que se sobrepe a outras instncias escalares em movimento. Essa escala situa-se premida entre as esferas local e global, que se tornaram determinantes no atual estgio do capitalismo, em sua vertente neoliberal. Na direo contrria articulao de uma escala regional, a nfase localista, como se o local tivesse poderes ilimitados (BRANDO, 2003; VAINER, 2002), negligencia as questes estruturais do pas e regio, ignorando a existncia real ou formal do fenmeno metropolitano, e subestima os limites colocados regulao local, no s estimulando prticas individuais municipalistas, como transferindo alternativas e discursos locais ao mbito dos espaos urbano-regionais, numa reproduo indevida densidade de relaes desses. O neolocalismo competitivo se estrutura, salvo excees, a partir de posies adquiridas ou pretendidas em circuitos produtivos que, de maneira direta ou indireta, se conectam s esferas nacional e global. O local passa a operar sob um voluntarismo que cristaliza o que Brando (2004) chama de um verdadeiro pensamento nico localista, que numa simplificao ideolgica desqualifica o dissenso e a anlise crtica, e dissemina a crena de que a escala menor estruturar a fora sinrgica comunitria capaz de promover o verdadeiro desenvolvimento sustentvel, passando a ideia de que as instncias intermedirias entre o local e o global esto perdendo sentido. A realidade mostra que h processos assimtricos que privilegiam agentes ou centros de deciso, que delimitam e negam o domnio de ao de outros agentes (BRANDO, 2007). No comando desse movimento desmobilizador das escalas intermedirias incluindo a da regio metropolitana , as redes transnacionais assumem a representao de novos modos de coordenao e governana, uma nova poltica de relaes com uma distinta espacialidade. Enquanto a espacialidade associada s relaes entre entidades polticas definidas territorialmente, as redes perpassam o espao em vez de recobri-lo, transpondo as fronteiras definem essas entidades polticas. Assim, pode-se concluir que h uma poltica de escala que emana de decises e ideologias alheias a esses espaos aglomerados, e que so essas, e no tendncias objetivas inexorveis, que produzem e reproduzem a fragmentao. Tal poltica d sentido ao conceito de glocalizao de Swyngedouw (1997), como ilustrativo do processo de estruturao escalar, dado que o atual estgio da globalizao caracteriza-
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se como um processo de re-escalonamento, no qual as cidades e estados so reterritorializados para produzir escalas glocais fixas. Glocalizao se refere a dois processos concomitantes: os arranjos institucionais reguladores saltam da esfera nacional para a supralocal ou global; e saltam, ao mesmo tempo, para a instncia dos corpos individuais ou para configuraes locais, urbanas ou regionais. Neles, as atividades econmicas e as redes interfirmas esto se tornando simultaneamente mais localizadas/regionalizadas e transnacionais. Assim, tanto os fluxos econmicos e redes, quanto a governana territorial so reescalonadas na glocalizao. Por certo, enquanto o global se consolida para viabilizar a estratgia de grupos dominantes, o local se fortalece como a viabilidade territorial para materializar a ao desses grupos. No caso brasileiro, reforada pela presena do municpio como ente autnomo na estrutura do Estado. Ao mesmo tempo, Swyngedouw (2004) admite que proliferam modos e formas de resistncia ao inquieto processo de desterritorializao/reterritorializao do capital, o que requer grande ateno ao engajamento de polticas de escala. Tais processos esto afetos expanso geogrfica do capital, criando novas fronteiras e rompendo velhas ou tornando-as mais porosas. Engendram um significativo movimento de reescalonamento, no qual no apenas a instncia do Estado-Nacional, mas tambm outros nveis de governana e regulao dos conflitos sociais e da reproduo social so remodelados. Para o autor, a ideologia de um abstrato processo de reorganizao global impe-se com facilidade. De volta s finalidades que devem orientar a gesto das aglomeraes metropolitanas relativas s funes pblicas de interesse comum e ao desenvolvimento regional acredita-se que a escala do EstadoNao deve ser assumida como a principal possibilidade do desenvolvimento regional, a despeito da nfase biescalaridade local/global, e da crena na escala local como a nica portadora dos requisitos ao desenvolvimento, por ser capaz de efetivas conexes aos fluxos globais. A instncia nacional a base territorial para a reproduo social, detentora dos mecanismos e instituies reguladoras, e com autonomia de deciso e comando, sendo responsvel por disciplinar os movimentos do capital (BRANDO, 2007). A ao efetiva do Estado-Nao, no tocante ao desenvolvimento, requer alm de polticas regionais, a prpria regionalizao das polticas, articulando-as em um projeto nacional de desenvolvimento. No s as aglomeraes metropolitanas brasileiras vivem limitaes e impasses na gesto das funes pblicas de interesse comum, mas a mobilizao pelo desenvolvimento regional conta uma histria mais antiga sem ter construdo polticas que efetivamente viessem contemplar as diferenas socioprodutivas do territrio nacional. Essa lacuna, sob efeitos do modelo neoliberal, agudizou a privao de lugares e pessoas dos benefcios do desenvolvimento. Colocou, portanto, mais ingredientes na chamada questo metropolitana. A Tabela 4.11 sintetiza a reflexo posta no presente item.
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TABELA 4.11: Oportunidades, limitaes e desafios gesto metropolitana no Brasil

OPORTUNIDADES
Importncia crescente das regies metropolitanas Sinergias da aglomerao; fora da polarizao do espao aglomerado
LIMITAES
Fragmentao governamental; Disputas poltico-partidrias e de poder; Disperso de agncias setoriais, responsveis pelo planejamento e
DESAFIOS
Criar instncias de direitos, que circunscrevam territrios aptos a normatizar, tributar, decidir e
exercer o poder.
execuo das funes pblicas de interesse comum.
Dificuldades de articulao entre municpios e esferas de governo; Ausncia de polticas de desenvolvimento.
Definir estratgias de desenvolvimento regional; Promover articulao para a realizao de funes pblicas de interesse comum. Reforar as relaes entre metrpoles e, ao mesmo tempo, superar as desigualdades
reas transmissoras de recursos humanos, Estreitamento de relaes verticais intermetropolitanas, em materiais e de conhecimento detrimento das relaes com o espao de vizinhana (horizontais). Diferentes nveis de integrao dos municpios dinmica da aglomerao
Assimetrias entre e intramunicpios
intrametropolitanas
Pactuar a contribuio de fundos redistributivos de recursos; compartilhamento de equipamentos, equipes etc Romper com a fragmentao das intervenes pontuais e com a corporativizao na produo do
Ausncia de polticas urbanas; Equipamentao dos espaos metropolitanos, com prioridade aos grandes Descaso com demandas sociais e ambientais; projetos urbanos Produo da metrpole incompleta.
espao
Mecanismos que democratizam o poder de deciso e regulamentam o controle Amadurecimento nas estruturas formais de gesto integrada Consrcios, comits e outros arranjos supramunicipais
Confronto entre poderes autnomos; Dificuldade no cumprimento de competncias comuns e
Explorar dispositivos legais, mecanismos e instrumentos para a formatao de pactos e a
concorrentes.
articulao entre as esferas de governo e segmentos sociais
Instituio de arranjos sem garantia de funcionamento, sujeitos s
oscilaes quanto importncia metropolitana, e da transferncia da competncia da gesto entre rgos do executivo estadual.
Ao segmentada, setorial ou restrita a recortes da aglomerao Prevalncia de modelos "de cima para baixo"; Ausncia da cultura da governana;
Implementar uma dinmica que inclua o conjunto de atores sociais, o estabelecimento de pactos
entre segmentos e a insero da temtica metropolitana na agenda pblica
Criao de instncia pblica que articule e incentive a diversidade das iniciativas supralocais
Governana metropolitana
Anacronismo entre territrios administrativos e os funcionais; Dotao fragmentada e localizada de recursos e falta de processos
Gesto articulada e democrtica, que firme pactos legtimos, integre os interesses locais e
regionais, privilegie o social e ambiental, sem fragmentar o territrio entre inseridos e excludos
decisrios transparentes e sob controle social.
Diversidade e multiplicidade escalar
Fragilidade das articulaes regionais, em funo das diversas e
distintas escalas territoriais, que no se inserem na compreenso de ordens consagradas

Desmobilizao das escalas intermedirias, incluindo a da regio
Respeitar a dimenso transescalar, seja nas abordagens analticas, seja na construo de
estratgias polticas e na prtica de gesto
Respeitar todas as escalas; Assumir a escala do Estado-Nao como a principal possibilidade do desenvolvimento regional,
Reforo biescalaridade local/global
metropolitana; Globalizao
como base territorial para a reproduo social, detentora dos mecanismos e instituies reguladoras, e com autonomia de deciso e comando, sendo responsvel por disciplinar os movimentos do capital
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4.5 A GESTO DO SANEAMENTO

Controvrsias quanto titularidade e gesto Na busca de alternativas para solucionar a problemtica metropolitana e das aglomeraes urbanas, de modo geral a gesto do saneamento bsico tem suma importncia em razo do debate atual sobre um modelo a ser pensado para o pas. Duas perspectivas de anlise permeiam esse debate: a titularidade do servio de saneamento e as formas de gesto desse servio. A discusso sobre a titularidade busca apontar qual nvel do Poder Pblico tem competncia para implementar o servio de saneamento, ou seja, o dever de responder sobre a efetividade do servio perante toda a sociedade (MELO, 2008). A controvrsia se d pela ausncia de definio exata da titularidade, que ainda se encontra tensionada entre duas propostas: (i) titularidade municipal e autonomia dos municpios, com abertura para utilizao de instrumentos de cooperao federativa; (ii) titularidade para as companhias estaduais de saneamento. Independente da titularidade, o maior desafio a gesto e prestao dos servios de saneamento nas regies metropolitanas. Para analisar a questo metropolitana e a gesto do saneamento, sero retomados alguns momentos importantes na discusso acerca destes dois temas, particularmente quanto s bases em que ocorreu o debate sobre a melhor alternativa. Durante a dcada de 90, os servios do saneamento se inseriam no programa de privatizao em curso, que reservava baixo investimento pblico na rea e elevado incentivo participao da iniciativa privada, bem como privatizao das empresas pblicas de saneamento (BRITTO, 2004). Evidentamente, nem todas as prestadoras de servios de saneamento bsico foram privatizadas. Em alguns estados, como o Paran e So Paulo, sob fortes embates, as empresas estaduais mantiveram-se como empresas pblicas. A Companhia de Saneamento do Paran (SANEPAR), uma empresa estatal de economia mista, com 60% das aes nas mos do Governo do Estado, atua no fornecimento de gua tratada e na coleta e tratamento do esgoto sanitrio, servindo a 82,6% dos municpios paranaenses. Entre os 26 municpios da Regio Metropolitana de Curitiba, 80,8% so atendidos pela SANEPAR e os que no o so correspondem a municpios mais distantes do ncleo metropolitano, com perfil rural. Mesmo assim, os conflitos quanto gesto dos servios so acirrados. Em So Paulo, a produo da gua feita pela Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo (SABESP), tambm uma empresa de economia mista, que tem como principal acionista o Governo do Estado. A empresa est habilitada a prestar servios de fornecimento de gua tratada e de coleta e tratamento do esgoto sanitrio, alm de drenagem urbana, servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos e de fornecimento de energia. Atende a 56,6% dos municpios do Estado, muitos da Regio Metropolitana de So Paulo. Entretanto, essa atuao no impediu que a RMSP tivesse diversos servios municipais de saneamento, que so exemplos no Brasil. Nesse Estado, a tentativa de privatizao foi limitada por alguns fatores condicionantes, como destaca Sanchez (2001). O primeiro, de ordem legal, devia-se a que os municpios concedentes da SABESP eram ligados empresa, por contratos assinados nas dcadas de 70 e 80, pelo perodo de 30 anos, com clusulas que dificultavam a resciso e privilegiavam a prpria SABESP na renovao; o segundo, de ordem estrutural, ligava-se operao privada, que era potencialmente vivel em municpios que apresentavam escala econmica de produo. Isso limitou a 54 os que cumpriam esses requisitos. Observa-se, na tentativa da privatizao total dos servios, um terceiro condicionante: um fator poltico, isto , uma forte e organizada resistncia de diversos atores sociais agrupados no saneamento. Formado no Estado basicamente pela SABESP, pela Associao Nacional dos Servios dos Municipais de Saneamento (Assemae) e por sindicatos, esse setor, embora representando interesses muitas vezes divergentes, reuniu o que cada um amplo conjunto de representantes que fez valer o que tinha de mais forte para defender seu
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mercado. (SANCHEZ, 2001). Reflexos dessa fora so percebidos no bom desempenho de alguns municpios, como citado. Nesse momento, se intensificou no pas o debate sobre a gesto do saneamento em reas metropolitanas, com mais complexidade, pois sequer havia se obtido clareza quanto titularidade do servio. Se no se sabia quem era titular, Estado ou Municpios, como ficaria a gesto em situaes de aglomerao, nas quais os diversos municpios so agrupados sob a forma institucional de uma Regio Metropolitana instituda pelo Estado? Por um lado, a titularidade dos municpios das RMs passou a ser questionada, em razo de que os sistemas de produo e distribuio de gua devem ser compartilhados entre os diferentes municpios que a compem (BRITTO, 2004), mas por outro, havia experincias exitosas de servios municipais de saneamento. Durante a dcada de 90, tambm se intensificou o debate sobre a necessidade de criao de regulao e de marcos regulatrios para a prestao de servios de saneamento. Como assevera Britto (2004), dois pressupostos embasam essa discusso: o interesse pblico, devido a sua condio de essencialidade para a populao, e sua caracterstica de monoplio natural, por ser uma atividade na qual a existncia de mais um prestador se mostra antieconmica. Sendo assim, para a gesto do saneamento necessria a constituio de um aparato administrativo e legal, que garanta a efetividade do servio pblico no mbito dos municpios metropolitanos. Motta (2004), em estudo sobre os marcos regulatrios do saneamento bsico, faz algumas consideraes importantes, como a de que o poder concedente municipal, via consrcios, pode facilitar escalas timas, mas desde que hajam recursos federais como incentivo integrao em consrcio. Considera tambm que se a competncia for estadual ou metropolitana, no deve significar monoplio, e que a efetividade do servio pblico de saneamento em mbito metropolitano no depende do poder concedente. A partir do atual Governo, mais precisamente com as Conferncias das Cidades68 realizadas aps 2003, a proposta aprovada para gesto do saneamento, nos casos de sistemas de interesse comum ou sistemas compartilhados situao caracterstica das regies metropolitanas foi quanto necessidade de instrumentos de gesto cooperada. No tocante titularidade, a primeira Conferncia aprovou a titularidade municipal. Esta deciso encontra fundamento no fato de que, apesar do saneamento ser de interesse comum em uma Regio Metropolitana, nem por isso deixa de representar interesses locais e, reiterando compreenso de Britto (2004), quanto mais prxima a instncia federativa gestora dos servios esteja do nvel local, mais efetividade pode conseguir com as suas aes. Alm disso, temas como sade e regulao do uso do solo, fundamentais para o planejamento e desenvolvimento urbano de uma cidade, so questes de competncia local, municipal, por isso podem ser articuladas com o saneamento ambiental, caso a titularidade seja municipal. Tal incidncia de titularidade evitaria os efeitos negativos de um modelo de gesto de titularidade estadual, quanto dificuldade na integrao de polticas setoriais e a ausncia de espaos pblicos de participao popular.
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As Conferncias das Cidades, no mbito do saneamento bsico, aprovaram: a primeira, o princpio do saneamento bsico como direito humano e como poltica urbana e determinante de sade; a diretriz da universalizao dos servios; o conceito de que o saneamento bsico composto por: abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e de guas pluviais; a integrao das aes de saneamento, dispersas no mbito do governo federal; e a titularidade pblica; a segunda o marco regulatrio do saneamento; a importncia de que esses servios sejam prestados por entes pblicos; a diretriz para elaborao de polticas municipais de saneamento integradas aos Planos Diretores; a terceira, o apoio elaborao e implementao de Polticas e Planos de Saneamento, de forma participativa, integrando o abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio, o manejo de resduos slidos e de guas pluviais; o fortalecimento da gesto local de servios de saneamento e a ampliao de recursos para esses servios (BRASIL, 2009b).
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A opo pela titularidade municipal pode abrir a possibilidade aos municpios para a utilizao de instrumentos de cooperao intermunicipal, como os consrcios pblicos. Esta possibilidade j estava prevista na Constituio Federal, no art. 241, que discorre sobre a gesto associada de servios pblicos, por meio de consrcios pblicos e convnios de cooperao entre os estados federados, e foi regulamentada pela Lei dos Consrcios Pblicos (Lei Federal no 11.107/05) que oferece oportunidades significativas para melhorar a governana metropolitana, pois, como j visto, autoriza os governos, em todos os nveis, a formar consrcios interinstitucionais que atendam ao interesse pblico. Enfatiza-se que, nos termos da Lei, os consrcios pblicos podem ter formato horizontal por exemplo, entre os municpios ou vertical por exemplo, entre municpios e estado e/ou governo federal. Esta hiptese est prevista na lei que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico, no seu art. 19, quando estipula a possibilidade de estabelecimento de consrcios pblicos entre os entes da federao, inclusive entre municpios, para instituir fundos que podero destinar recursos para a universalizao dos servios pblicos de saneamento bsico. No entanto, no caso da titularidade municipal, destaca-se o problema de que, para tornar possvel o cumprimento da determinao de que os municpios devem elaborar seus planos de gesto do servio, necessrio oferecer apoio tcnico, o que torna onerosa, instncia federal e/ou estadual, essa incumbncia. A ausncia desse apoio uma dificuldade ainda maior para os pequenos municpios, os quais, por vezes, no dispem de tcnicos com a especializao necessria para a elaborao do plano e da poltica municipal de saneamento, no seu quadro de pessoal. A sada, que seria a contratao de pessoal ou de empresa terceirizada, comumente se torna invivel, em razo da falta de recursos prprios e dos limites legais de gastos dessa ordem. Isso obrigaria tais municpios a recorrer a financiamentos junto a instituies de crdito, o que nem sempre possvel, dada a falta de capacidade de endividamento de alguns, o que acaba por frustrar tal soluo. A Lei no 11.107 de 6 de abril de 2005, em seus arts. 8, 11, 4, e 17, dispe quanto possibilidade de delegao dos servios de saneamento a um consrcio pblico e menciona a necessidade de clareza quanto a quais municpios compem a regio-objeto do consrcio, assim como a recomendao de que um plano regional venha a nortear a prestao dos servios.
Art. 8. Os titulares dos servios pblicos de saneamento bsico podero delegar a organizao, a regulao, a o fiscalizao e a prestao desses servios, nos termos do art. 241 da Constituio Federal e da Lei n 11.107, de 6 de abril de 2005. Art. 11. So condies de validade dos contratos que tenham por objeto a prestao de servios pblicos de saneamento bsico: 4 Na prestao regionalizada, o disposto nos incisos I a IV do caput e nos 1 e 2 deste artigo poder se referir ao conjunto de municpios por ela abrangidos. Art. 17. O servio regionalizado de saneamento bsico poder obedecer a plano de saneamento bsico elaborado para o conjunto de Municpios atendidos.
Retomando a Lei no 11.445/2007, outra condio estabelecida a existncia de normas de regulao dos servios de saneamento, que faam cumprir as exigncias legais (PEIXER FILHO, 2008), e essas tambm podem se dar de forma consorciada. O art. 11, inciso III, estabelece tal exigncia:
Art. 11. So condies de validade dos contratos que tenham por objeto a prestao de servios pblicos de saneamento bsico: III - a existncia de normas de regulao que prevejam os meios para o cumprimento das diretrizes desta Lei, incluindo a designao da entidade de regulao e de fiscalizao.
Como o 4, do art. 11 da Lei no 11.445/2007 permite que, na prestao conjunta dos servios de saneamento bsico, as exigncias contidas em seus incisos e pargrafos possam se referir ao conjunto de
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municpios por ele abrangidos, nada impede que se formem consrcios para regulao dos servios de saneamento. Tal possibilidade fica explcita quando observado o disposto no art. 15, II da referida Lei:
Art. 15. Na prestao regionalizada de servios pblicos de saneamento bsico, as atividades de regulao e fiscalizao podero ser exercidas: II - por consrcio pblico de direito pblico integrado pelos titulares dos servios.
Os consrcios pblicos devem ser desenhados com base em agrupamentos regionais de municpios, Neste aspecto, as regies metropolitanas, pela sua natureza institucional, podem induzir melhor conformao para os consrcios, mesmo que esbarrem em anacronismos entre o fato concreto do aglomerado metropolitano e os limites formais da unidade, como j abordado, e nas reconhecidas dificuldades relativas gesto metropolitana. No mbito do saneamento, entre os modelos de gesto associada, que podem variar de acordo com a prestao de servio especfica de cada componente (abastecimento de gua; esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e manejo de guas pluviais), Pinheiro (2004) identifica seis possibilidades de contratao:

individual, da companhia estadual por cada municpio; de rgo, de municpio por outro municpio; coletiva, da companhia estadual por consrcio pblico; coletiva, de rgo municipal por consrcio pblico; pelos municpios, de um consrcio pblico como prestador; de prestador privado, por meio de licitao por consrcio intermunicipal.
Para pensar na gesto do saneamento a partir da perspectiva metropolitana, levando em considerao as dinmicas da metropolizao, necessrio retomar que a Lei no 11.445/07 considera o planejamento dos servios pblicos de saneamento bsico indelegvel, mas passvel de execuo por titulares consorciados. Quanto regulao e fiscalizao, estas so delegveis pelo titular ou titulares consorciados a rgo ou ente pblico, exceto no que diz respeito matria de competncia da legislao do titular, mas no conveniente separar entre entes diferentes a execuo das tarefas de regulao e fiscalizao. Em relao prestao dos servios, esta deve ser feita pelo titular ou delegada pelo titular ou titulares consorciados a ente privado ou a rgo ou ente pblico (Lei no 8.987, Lei no 11.079 e no 11.107/05); e quanto ao controle social, de acordo com o art. 47, poder incluir a participao de rgos colegiados de carter consultivo, estaduais, do Distrito Federal e municipais, assegurada a representao:
I - dos titulares dos servios; II - de rgos governamentais relacionados ao setor de saneamento bsico; III - dos prestadores de servios pblicos de saneamento bsico; IV - dos usurios de servios de saneamento bsico; V - de entidades tcnicas, organizaes da sociedade civil e de defesa do consumidor relacionadas ao setor de saneamento bsico.
Em sua maioria, os municpios encontram dificuldades institucionais, tcnicas e econmicas para gesto integrada dos servios pblicos de saneamento bsico. Por isso podem se valer das alternativas de modelos para a aes compartilhadas, como as que permitem a cooperao federativa, no dispositivo do art. 241 da Constituio Federal e na Lei no 11.107/05, ou a coordenao federativa, a partir do art. 25 dessa Constituio. Independentemente do modelo de gesto adotado, importante salientar, nos termos da cooperao entre os estados e os municpios metropolitanos, a importncia da sustentabilidade ambiental no processo
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de gesto do saneamento. Como j verificado, os servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos, manejo de guas pluviais, bem como a proteo ambiental e preservao dos mananciais, so intrinsecamente relacionados e transcendem municpios, pois os fenmenos naturais no se limitam a recortes territoriais poltico-administrativos, mas os perpassam. Assim, um rio que recebe guas servidas, tratadas ou no, mesmo que tenha seu curso restrito a um municpio, pode desaguar em cursos dgua que adentram em outros municpios, interferindo na qualidade da gua e do meio ambiente da regio. Esta condio dos processos naturais faz com que seja recomendado que os servios saneamento sejam pensados a partir da organizao por bacias hidrogrficas (BRITTO, 2004). Tal recomendao tambm vem reforada pelo art. 19 da Lei no 11.445/07, que estipula que os planos de saneamento bsico devero ser compatveis com os planos de bacias hidrogrficas em que estiverem inseridos. Cria-se, assim, mais uma escala na multiplicidade escalar metropolitana, o que exige, mais uma vez a ampliao e consolidao da conscincia sobre a problemtica comum e a absoro da cultura da gesto articulada e compartilhada. Apenas o fortalecimento institucional da unidade metropolitana pode significar um avano, mas no garante a efetividade da gesto. A preocupao com tal fortalecimento, e mesmo, a perspectiva inegvel da dimenso metropolitana em sua necessidade de gesto articulada de funes pblicas de interesse comum, como o caso do saneamento bsico, vm sendo alvo de medidas judiciais. So exemplos, j em adiantado processo de discusso, duas aes diretas de inconstitucionalidade. Uma a ADIN no 1842/RJ, ajuizada pelo Partido Democrtico Trabalhista (PDT) contra o Estado do Rio de Janeiro, em razo da Lei Complementar no 87/1997 que dispe sobre a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, sua composio, organizao e gesto, e sobre a Microrregio dos Lagos, define as funes pblicas e servios de interesse comum, e d outras providncias , e dos art. 8 a 21 da Lei no 2.869/1997, do mesmo Estado, a qual trata do regime de prestao dos servios pblicos de transporte ferrovirio e metrovirio de passageiros, e dos servios pblicos de saneamento bsico no mencionado Estado, e d outras providncias. Neste caso, se transferiu ao Estado a qualidade de Poder Concedente para a prestao de servios pblicos, relativos ao estabelecido interesse metropolitano, entre eles o de saneamento bsico (MENDES, 2008). A outra, ADIN no 2077/BA, foi ajuizada pelo Partido dos Trabalhadores, contra a Assemblia Legislativa do Estado da Bahia, que entende que o inciso V do art. 59 e caput do art. 228 da Constituio desse Estado violam a autonomia constitucional dos municpios, no tocante ao servio de saneamento, pois definiram restritivamente o interesse local e outorgaram ao Estado a titularidade dos servios de saneamento bsico (MENDES, 2008). H ainda nova ADIN de no 4028/SP, que foi interposta no Supremo Tribunal Federal (STF), em que o Partido dos Trabalhadores questiona norma da Constituio Estadual de So Paulo, que concede titularidade dos servios pblicos de saneamento bsico ao Estado, porm no h qualquer voto por parte dos Ministros do STF. Com base em Mendes (2008), verifica-se que o posicionamento dos Ministros do STF de que a titularidade dos servios de saneamento municipal, mas que as limitaes desta instncia polticoadministrativa podem ser mitigadas pela instituio de Regies Metropolitanas. O Ministro Eros Grau refora a ideia da competncia municipal para o servio de saneamento bsico, e na mesma linha tambm se posicionam os Ministros, Nelson Jobim e Joaquim Barbosa. Quanto criao das RMs e a interpretao do art. 25, 3 da Constituio Federal, o Ministro Eros Grau entende que tal instituio tem em vista a integrao de unidades poltico-administrativas municipais, mas que a titularidade dos servios comuns de saneamento continua do Municpio. O voto do Ministro Gilmar
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Mendes no sentido da importncia da integrao no planejamento e execuo dos servios, argumentando que o interesse comum muito mais que a soma de cada interesse local envolvido, pois a m condio da funo de saneamento bsico, por apenas um municpio, pode colocar em risco todo o esforo do conjunto, alm das consequncias para a sade pblica de toda a regio. Sobre o papel dos Estados, o Ministro Maurcio Correa sustenta que o dispositivo da Constituio Federal permitiu a participao dos Estados no planejamento, na regulao ou na prestao dos servios pblicos de saneamento, transferindo a titularidade ao Municpio (MENDES, 2008). A maioria dos Ministros, quando se refere ao papel dos Estados, entendem que a estes cabe apenas a competncia de instituio e de participao, de forma restrita, na prestao do servio pblico de saneamento. Quanto ao papel dos Municpios, o entendimento majoritrio acaba sendo que, nas RMs, a titularidade do saneamento do municpio. Em sentido contrrio, tem-se o voto do Ministro Mauricio Correa. Porm, h muita divergncia sobre as formas de exerccio da titularidade do servio de saneamento entre os Ministros do STF. O Ministro Eros Grau entende que os Municpios devem ter uma atuao integrada e solidria, e, para isso, se utilizar de consrcios pblicos e convnios de cooperao, de acordo com o art. 241 da Constituio Federal. O Ministro Gilmar Mendes expressa sua preocupao quanto existncia de concentrao do poder decisrio nas mos de um s ente, e que seria importante a construo de um colegiado com a participao de todos os entes envolvidos. Ressalta ainda que no seria necessria a paridade entre os entes, bastando ser apta para prevenir a concentrao de poder (MENDES, 2008). O Ministro Joaquim Barbosa defende que a titularidade das funes pblicas de interesse comum passaria nova entidade administrativa, de carter intergovernamental, que nasceria da criao da Regio Metropolitana. Refora a ideia da instituio de um Conselho Deliberativo da RM, com paridade entre Estado e municpios envolvidos. O Ministro Nelson Jobim acredita que a titularidade continua do Municpio, mas que esse somente poderia tomar decises em conjunto com os demais municpios. Tambm propugna pela criao de um Conselho Deliberativo, no mbito da RM, alm de um Conselho Executivo, que vise centralizar as atividades administrativas e executrias. Mas ressalta que no obrigatria a constituio desta organizao, que poderia ser substituda por qualquer outro meio ou forma que garanta a deliberao de todos os municpios, impedindo que a execuo seja pelo Estado ou por um municpio isoladamente. O Ministro Mauricio Correa entende que a titularidade deve ser do Estado, mas com um Conselho Deliberativo com ampla participao dos municpios (MENDES, 2008). Tais debates e posies, mesmo sem unanimidades, reafirmam que, em razo da dinmica metropolitana, necessrio instituir espaos de intergovernabilidade na gesto do saneamento, pois mesmo que se defina que a titularidade seja dos municpios, estes no devem exerc-la de forma independente, mas devem buscar meios legais e institucionais de efetivar a cooperao federativa. O Plansab e suas interfaces com outras polticas pblicas O marco regulatrio do saneamento, na forma da Lei n 11.445/2007, tambm expresso na Resoluo Recomendada n 33, de 01/03/2007, do Conselho Nacional das Cidades, estabelece definies para a gesto dos servios, o papel do titular na formulao de sua Poltica e a obrigatoriedade de elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab). Em curso no mbito da Unio, sob a coordenao da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministrio das Cidades, o Plansab, como eixo central da poltica federal para o saneamento bsico, tem carter vinculante em relao aos recursos, programas e aes de saneamento da Unio e papel orientador junto aos demais entes da federao. Assim, sua obrigatoriedade estende-se ao poder pblico local e a rgos responsveis pela poltica pblica de
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saneamento bsico, que devero formular Planos de Saneamento Bsico, municipais ou regionais, com participao social, como condio para a concesso e para a definio das regras da prestao dos servios. Tais Planos devem configurar-se como instrumentos de planejamento, para a definio dos programas, projetos e aes de investimento e dos instrumentos da atuao dos governos junto ao setor, com a finalidade de alcanar metas de universalizao. Segundo o Ministrio das Cidades, Brasil (2010), o Plansab resulta de compromisso firmado pelos segmentos interessados por meio do Pacto pelo Saneamento Bsico: mais sade, qualidade de vida e cidadania, conduzido pelo Grupo de Trabalho Interministerial, formado por representantes de rgos federais que atuam ou tenham interface com o saneamento, e pelo Grupo de Acompanhamento do Comit Tcnico de Saneamento Ambiental do Conselho das Cidades. Em suas premissas esto a adeso de toda a sociedade em torno dos eixos e estratgias e do processo de elaborao do Plano. Estrutura-se em cinco grandes eixos: (i) universalizao; (ii) participao e controle social; (iii) cooperao federativa; (iv) integrao das polticas pblicas de sade, recursos hdricos e meio ambiente, e de desenvolvimento urbano, rural e regional; (v) gesto e sustentabilidade social, ambiental e econmica. Sua implementao dever orientar a articulao nacional dos entes da federao para a implementao das diretrizes da Lei no 11.445/07, resgatando a capacidade orientadora do Estado, na conduo da poltica pblica de saneamento bsico e, consequentemente, da definio das metas e estratgias de governo para o setor, nos prximos vinte anos, com vistas universalizao do acesso aos servios de saneamento bsico, como um direito social. Dessa forma, a poltica de saneamento, centrada no Plansab, deve orientarse pelo principio consolidado no art. 23 da Constituio Federal, que atribui Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios a competncia comum na promoo de programas para a melhoria do Saneamento Bsico. O Plansab previsto no art. 52 da Lei Nacional de Saneamento Bsico, que estabelece ainda que o Plano deve observar a compatibilidade com outros planos e polticas pblicas em temas correlatos, tais como as reas de desenvolvimento urbano e regional, recursos hdricos, proteo ambiental, promoo da sade, combate e erradicao da pobreza e cincia e tecnologia. Alm disso o Plano deve respeitar as diretrizes da Poltica Federal de Saneamento Bsico, enumeradas na Lei no 11.445/07, captulo IX, quais sejam: equidade social e territorial no acesso aos servios; promoo da salubridade ambiental e maximizao da relao benefcio-custo; promoo do desenvolvimento institucional do saneamento bsico; fomento ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico; e minimizao dos impactos ambientais, advindos da implantao e desenvolvimento das aes, obras e servios. Destaca-se, no princpio de cooperao, o desafio da articulao sistmica entre o Plansab e os diferentes Planos de Saneamento previstos como atribuio dos demais entes da federao, particularmente nas Regies Metropolitanas. Considerando as caractersticas do ordenamento legal em vigor, o Plansab tem abrangncia e alcance nacional e dever ser, ao mesmo tempo, articulador e orientador das aes desenvolvidas por todos os entes da federao, com competncia comum no saneamento bsico, assim como dos demais agentes da sociedade, responsveis pelo saneamento, resguardadas as demais competncias constitucionais para a gesto dos servios e o compromisso com processos democrticos, para a formulao de polticas pblicas. Existem vrias interfaces entre gesto de recursos e gesto de servios, que em contextos metropolitanos aparecem de forma mais marcante. A gesto de recursos hdricos e seus mltiplos usos se refere s atividades de aproveitamento, conservao, proteo e recuperao da gua bruta, em quantidade suficiente e qualidade. gesto do saneamento bsico concerne os servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos, e drenagem e manejo de guas
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pluviais.Estes mbitos de gesto correspondem a dois sistemas distintos em termos legais, polticos e institucionais, sendo os servios de saneamento ambiental considerados usurios dos recursos hdricos. Quando se trata de regies densamente urbanizadas, esses dois sistemas de gesto passam a ser estreitamente inter-relacionados, e a necessidade de contemplar, de maneira articulada, estes sistemas, se coloca de forma mais evidente a partir do processo de intenso crescimento urbano e do agravamento de problemas relacionados ameaa de escassez ou diminuio da disponibilidade de gua. A articulao entre os temas gesto dos recursos hdricos e saneamento bsico, tendo em vista a necessidade de discusso sobre a problemtica metropolitana, pressupe que se verifiquem as competncias poltico-administrativas e legislativas para ambos. No caso das guas, a determinao do titular do seu domnio fundamental para a gesto do saneamento bsico, no tocante outorga do uso. Na legislao pertinente, tem-se a Unio como a instncia federativa competente para regulamentao, de acordo com o art. 22, inciso IV, da Constituio Federal, enquanto a propriedade das guas se divide entre Unio e Estados, deixando de fora os Municpios, de acordo com o art. 20, III e IV, e art. 26, I, da Constituio Federal. Ainda a partir da leitura constitucional, tem-se que aos Estados compete tratar concorrentemente da proteo ambiental e controle da poluio, inclusive das guas, segundo o art. 24 e seus pargrafos. Mesmo que a Constituio Federal no estipulasse, no seu art. 21, a competncia para formular as diretrizes do saneamento bsico da Unio, as mesmas poderiam ser fundamentadas a partir dos artigos que remetem sade pblica, quando da fase da captao, tratamento e distribuio da gua para consumo, ou do controle da poluio e preservao do meio ambiente, com especial enfoque nos componentes do saneamento. A interface entre a poltica de saneamento bsico e a dos recursos hdricos deve considerar a existncia do aparato constitudo a partir da Lei no 9.433/97, que institui a Poltica Nacional dos Recursos Hdricos. Alguns rgos governamentais e pblicos so importantes nessa interface, principalmente aqueles integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos: Conselho Nacional de Recursos Hdricos, Agncia Nacional da gua, Conselhos Estaduais, Comits de Bacias e Agncias de gua. Adiciona-se a essa j complexa interface, no mbito do saneamento bsico em reas metropolitanas, a necessria articulao com os Comits de Bacias Hidrogrficas, institudos pela Unio. Esses Comits tm como competncia quanto rea de atuao, nos termos do art. 38 da referida lei:
I - promover o debate das questes relacionadas a recursos hdricos e articular a atuao das entidades intervenientes; II - arbitrar, em primeira instncia administrativa, os conflitos relacionados aos recursos hdricos; III - aprovar o Plano de Recursos Hdricos da bacia; IV - acompanhar a execuo do Plano de Recursos Hdricos da bacia e sugerir as providncias necessrias ao cumprimento de suas metas;
Esses Comits se compem de representantes da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, cujos territrios se situem, ainda que parcialmente, em suas respectivas reas de atuao; dos Municpios situados, no todo ou em parte, em sua rea de atuao; dos usurios das guas de sua rea de atuao; e das entidades civis de recursos hdricos, com atuao comprovada na bacia. A prestao de servios pblicos de saneamento, quando se refere aos recursos hdricos, deve considerar ainda as externalidades ambientais, e quando se refere sade, a salubridade ambiental. A estrutura configurada, as leis estabelecidas e os agentes institucionalmente envolvidos na gesto dos recursos hdricos, poderiam facilitar a ao cooperada, estendendo-a ao saneamento. No entanto, se de fato no
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facilitam, ao menos deixam claro, mais uma vez, que, por mais que a titularidade do saneamento incida sobre a unidade municipal, so muitas e intrincadas as escalas que exigem articulao no processo de gesto dos recursos hdricos e do saneamento. Ou seja, a necessidade de integrao, assim como a existncia de sistemas e infraestruturas a serem compartilhados nas RMs s reforam a necessidade de cooperao intermunicipal e de planejamento integrado, que de maneira nenhuma so incompatveis com a titularidade municipal. Da mesma forma, o uso e ocupao do solo, que so prerrogativas do Municpio, e se inserem nos Planos Diretores, tambm exigem planejamento integrado, cooperao e concertao. Mesmo assim, tanto a natureza municipal dessas competncias, quanto a orientao para que sejam efetivadas de modo articulado, apesar de a ltima ser pouco cumprida, fazem parte do senso comum e em raros casos so questionadas pela sociedade.
4.6 CONSIDERAES FINAIS

A desigualdade presente nas Regies Metropolitanas, e que esculpe as diversas vertentes da questo metropolitana, objeto de discusso neste Caderno Temtico, resultado do atual modelo de desenvolvimento, concentrador, e que deixa prevalecer os interesses do capital sobre os da sociedade. De fato, so muitos interesses em jogo, muitas escalas de poder em disputa e uma grande diversidade de atores, o que faz com que as RMs necessitem de um sistema de gesto bem articulado e democrtico, que mantenha constante o dilogo e que firme pactos legtimos entre as partes. Esse sistema deve trabalhar, de forma integrada, os interesses dos municpios e de outras instncias federativas, e formular polticas pblicas abrangentes, que privilegiem as demandas sociais, contemplando o territrio como um todo. Ressalta-se que, na etapa contempornea da metropolizao, com expanso e multiplicao de aglomeraes urbanas de carter no-metropolitano, em um processo que se caracteriza preponderantemente pela periferizao, as dificuldades da gesto no se restringem apenas s RMs, mas incluem essas muitas aglomeraes urbanas, nas quais a problemtica de ateno s demandas da economia e da sociedade tambm exige esforos articulados e cooperados, para a realizao de funes pblicas de interesse comum a mais de um municpio. A lacuna aberta pela dificuldade de consolidao desses esforos cria as mazelas que levam ao uso da expresso questo metropolitana fundamentalmente associada s dificuldades da realizao das funes do controle do uso e ocupao do solo urbano, oferta de habitao, prestao de servios de mobilidade e de saneamento bsico, entre outras de interesse comum. No entanto, a experincia de gesto metropolitana, iniciada j nos anos 60, com auge na segunda metade da dcada de 70, fragilizou-se nas dcadas seguintes, quando se desarticulou o sistema de planejamento idealizado pelo Governo Federal, que era ento o principal articulador e provedor de recursos para os projetos metropolitanos. A Constituio de 1988 resgatou a inteno de compor uma base institucional para a gesto metropolitana, transferindo essa responsabilidade aos estados federados, a quem facultou a instituio de unidades regionais, para planejamento e execuo das funes pblicas de interesse comum regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, conforme o art. 25, 3. da Constituio Federal. Apesar dos resultados pouco efetivos, a criao de RMs se multiplicou, vindo a compor unidades com municpios em graus muito diferenciados de integrao dinmica principal dos aglomerados. Para superar tais mazelas e desigualdades e otimizar a prestao de servios e a oferta de infraestruturas urbanas, necessria a conformao de arranjos institucionais para a gesto integrada entre o setor pblico municpios, estados e governo federal e os muitos segmentos da sociedade. Mas no basta a conformao de arranjos, se no forem tambm criadas condies para que se promovam aes transescalares na formulao e implementao de polticas pblicas, pactuadas entre os rgos setoriais,
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esferas de governo e sociedade. A atribuio da coordenao de um arranjo com esse objetivo pode residir, mas no obrigatoriamente, na esfera estadual, que a quem compete a instituio das unidades regionais. A despeito dessa atribuio, a regulamentao constitucional e a prtica de criao de unidades regionais no efetivaram uma instncia com poder de deciso e coordenao, fazendo com que a esfera estadual no se encontre forte, o suficiente, para coordenar a necessria gesto articulada. O modelo atual sugere um nvel superior de articulao, mas desempodera as unidades estaduais de gesto, colocando-as premidas entre a autonomia dos municpios, o poder de deciso de estruturas administrativas setoriais fortalecidas e as grandes corporaes. Alm disso, descontnuo e difcil o dilogo tanto entre governos estadual e municipais, devido aos diferentes interesses poltico-partidrios, que acabam permeando essa relao, quanto entre os muitos outros interesses que esto em disputa. A fragilidade da capacidade articuladora dos rgos metropolitanos existentes est justamente na falta de mecanismos que facilitem a interlocuo entre as partes, que democratizem o poder de deciso e que regulamentem o controle. H que se ter claro que no se trata da instituio de um quarto poder, em uma estrutura de Estado j bastante complexa, pois esse poderia apenas agregar mais uma instncia, sem a garantia de que se tornasse efetiva. Existem dispositivos legais, mecanismos e instrumentos, a serem explorados na formatao de prticas cooperadas, que poderiam romper com a atual estrutura de interesses fragmentados e permitir uma articulao maior entre as esferas de governo e segmentos da sociedade, reforando a instncia de coordenao. Mais do que a definio do gestor de um novo modelo, imprescindvel pensar em aes concretamente pactuadas e sob a tica da totalidade do espao formado pelos municpios da aglomerao. Caso contrrio, as partes, mesmo que somadas, no vo conseguir abarcar a funcionalidade do todo. Entre os dispositivos legais pouco utilizados esto os consrcios, que abrem possibilidades concretas para o gerenciamento articulado de temas referentes s regies metropolitanas, e que se encontram amparados por legislao adequada. Como a variedade de consrcios pode vir a ser grande e, muitos deles, com objetivos relacionados a setores especficos, seu funcionamento tambm deve ser acompanhado por uma instncia de coordenao metropolitana, que garanta a integrao da totalidade da RM. Destaca-se que consrcios no substituem as instncias de gesto metropolitana, mas sua formao j um indicativo de que unidades federadas estariam dispostas a cooperar em determinados assuntos, e esse pode ser o ponto de partida para a construo de uma articulao intergovernamental. Entre as principais dificuldades da gesto metropolitana, esto as especificidades setoriais de cada componente dos servios ligados ao saneamento bsico. Neste caso, a adoo de um modelo nico de gesto setorial talvez no seja adequado, nem amplitude e diversidade que o territrio das unidades institudas apresenta, nem especificidade dos servios. Alm disso, como muitos desses servios implicam fisicamente em coleta, produo e distribuio locais, porm compartilladas entre municpios da RM, a gesto fica sujeita s controvrsias sobre titularidades, competncias comuns, autonomia e cooperao. Pesa ainda a ordem dos fenmenos naturais, que so a base dos servios prestados, que perpassa os territrios formais, criando outros recortes de incidncia espacial. Servem de exemplo o abastecimento de gua, que se vale de mananciais de captao, localizados em um municpio e que devem suprir a distribuio a muitos outros, ou o destino final de resduos slidos, coletados em muitos municpios e despejados em um s, onde se situa o aterro sanitrio, que sempre objeto de polmica e rejeio por parte da populao e dos poderes pblicos locais. Ou seja, as especificidades dos componentes exigem abordagens individuais voltadas a recortes territoriais tambm distintos, e escolha de alternativas condizentes: para o abastecimento de gua e o esgotamento sanitrio,
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as alternativas poderiam ser mais abrangentes, enquanto para o manejo dos resduos slidos e de guas pluviais, mais localizadas. Tambm h que se considerar outras funes que oscilam entre a competncia municipal e a necessidade de cooperao intergovernamental, como o uso e ocupao do solo, cujo controle de competncia exclusiva do Municpio, mas que, nas aglomeraes, devem contemplar a configurao de manchas urbanas contnuas que funcionam como uma nica cidade, que se expande sobre vrias unidades polticoadministrativas; ou dos transportes, que sustentam um enorme movimento de deslocamentos pendulares intermunicipais nessa cidade expandida. Caberia, ento, pensar em solues adequadas a cada caso, porm garantindo uma instncia de coordenao/articulao que mantivesse princpios, diretrizes e objetivos norteadores dessa mirade de aes especficas. Em suma, no se deve propor a instituio de um arranjo de gesto metropolitana, mas abrir a possibilidade de diferentes arranjos, coordenados para diferentes servios, que contemplem pores territoriais tambm particulares, cuja abrangncia seja pertinente aos objetos e temas especficos de cada servio, e dimenso territorial de sua incidncia, que pode corresponder a toda a Regio Metropolitana, ou apenas a parte dos municpios. Vale ressaltar que o debate atual sobre a titularidade dos servios de saneamento manifesta a tendncia de que a mesma venha a ser do Municpio, que se tornaria responsvel pela sua organizao e prestao, podendo faz-lo, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, associado com outros municpios ou no. Essa possibilidade aberta de ao compartilhada fundamental para que se promova a gesto integrada e sustentvel da poltica de saneamento. Para tanto, recomenda-se estimular que os servios de saneamento sejam prestados por rgos pblicos, acreditando que neles ainda residam as maiores possibilidades de defesa dos interesses coletivos; que a populao se integre entre os interlocutores da gesto dos servios nos nveis local, regional e nacional; e que sejam implementados mecanismos de controle social sobre a prestao dos servios. Recomenda-se ainda que as prioridades no mbito de uma poltica nacional de saneamento considerem as diretrizes gerais da poltica urbana, no que concerne promoo do direito cidade, compreendendo o direito moradia e a todos os servios e infraestruturas que garantam sua qualidade e do ambiente que a cerca; e que se formulem diretrizes que contemplem a articulao intersetorial, integrando e potencializando as aes dos trs nveis de governo, em um processo planejado e contnuo. O saneamento deve ser considerado um servio pblico essencial promoo e proteo da sade, e seu acesso universalizado.
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Caderno temtico n 5
5. Aspectos econmicos
Joo Batista Peixoto
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5.1 INTRODUO
Os aspectos econmico-financeiros dos servios pblicos de saneamento bsico no Brasil sempre estiveram diretamente associados aos arranjos institucionais de sua gesto, especialmente s formas de sua organizao e prestao. Desde meados do sc. XIX at os dias atuais, os servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio tm sido prestados mediante arranjos institucionais hbridos com a participao de agentes da Unio, dos estados e dos municpios interagindo de diversas formas, algumas vezes de modo cooperativo, outras concorrentemente, e ainda com presena significativa do setor privado em determinadas pocas e regies. J os servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos e de drenagem e manejo de guas pluviais urbanas sempre tiveram sua prestao relegada iniciativa e atuao exclusiva dos municpios, diretamente ou mediante participao de empresas privadas contratadas, particularmente nas atividades de limpeza urbana e manejo de resduos slidos. Nos aspectos econmicos, as polticas de gesto destes servios tm sido historicamente negligenciadas pelos municpios, o que explica as baixas condies de sustentabilidade dos mesmos, sendo raros e insuficientes os exemplos de municpios que tenham institudo polticas de gesto adequadas e venham dando continuidade e sustentao sua implantao. Nos anos recentes a Unio passou a apoiar mais diretamente os municpios na implantao de solues adequadas de manejo de resduos slidos urbanos, por meio dos Ministrios do meio Ambiente, das Cidades e da Sade, mediante apoio tcnico e financiamentos onerosos e no onerosos para implantao de aterros sanitrios e erradicao de lixes, para desenvolvimento de programas de coleta seletiva e apoio aos catadores, e para a formao de consrcios intermunicipais, induzindo, no mesmo sentido, a participao de alguns estados. Desde o incio do sculo passado e, principalmente, a partir da dcada de 1940 a Unio teve participao ativa e expressiva na gesto dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio que perdurou at meados da dcada de 1990, atuando por meio do DNOCS69, do DNOS70 e da extinta Fundao SESP71 (atual Funasa). Os dois primeiros se ocuparam especialmente da implantao de obras de abastecimento de gua e a Funasa, alm da execuo de obras atuou tambm na administrao desses servios em cooperao com centenas de municpios em praticamente todos os estados brasileiros. Atualmente a Funasa no participa diretamente da gesto dos servios municipais, porm ainda um dos principais agentes executivos das aes de saneamento bsico do Governo Federal, o qual, por sua vez, continua sendo o principal responsvel pelo financiamento do setor. A condio do Governo Federal como agente coordenador e promotor direto dos financiamentos em infraestruturas de saneamento bsico, particularmente as relativas aos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, foi ampliada e se consolidou com a formulao e implementao do PLANASA72, ao final da dcada de 1960.
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Departamento Nacional de Obras Contra as Secas - DNOCS, criado em 1909 com o nome de Inspetoria de Obras Contra as Secas IOCS, rebatizado em 1919 de Inspetoria Federal de Obras Contra as Secas IFOCS, assumindo sua denominao atual em 1945, e transformado em autarquia em 1963.
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O Departamento Nacional de Obras de Saneamento DNOS foi criado em 1940 e transformado em autarquia em 1962 com atribuio para atuar em todo o territrio nacional em aes de drenagem e contra inundaes, em 1946 passou a cuidar tambm de aes na rea de saneamento bsico.
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O Servio Especial de Sade Pblica foi criado em 1942 e transformado em fundao pela lei 3.750/1960. Sucedida em 1991 pela Fundao Nacional de Sade (Funasa), quando foi criada vinculada ao Ministrio da Sade, hoje responsvel pelas aes de saneamento bsico nas comunidades indgenas e quilombolas e pelo repasse de recursos para implantao de infraestruturas de saneamento bsico em municpios com menos de 50.000 habitantes, no mbito do PAC-Saneamento.
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A Lei n 5.318/67 instituiu o primeiro esboo de uma Poltica Nacional de Saneamento, no ano seguinte formulado o Plano Nacional de Saneamento PLANASA e institudo o Sistema Financeiro do Saneamento SFS, administrado pelo extinto BNH.
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Inicialmente com presena mais acentuada no Nordeste, por induo das polticas de financiamento das aes de saneamento bsico pela SUDENE, que vinculavam a concesso de emprstimos transferncia da gesto dos servios municipais a empresas estaduais ou federais (REZENDE; HELLER, 2008), e participao mais discreta nas demais regies at a dcada de 1960, os estados se tornaram desde ento, por meio de suas empresas de saneamento, nos maiores prestadores dos servios de abastecimento de gua do pas, com menor atuao nos servios de esgotamento sanitrio, em decorrncia do modelo adotado com o PLANASA. Conforme todas as constituies brasileiras73, os municpios so de fato e de direito os responsveis pela gesto dos servios de interesse local, inclusive a regulamentao dos seus aspectos econmicos, ainda que algumas das funes de gesto possam ser exercidas com a cooperao dos demais entes. No entanto, mesmo com o reconhecimento dos municpios como entes da Federao na Constituio de 1988, o efetivo poder de gesto dos municpios sobre os servios de saneamento bsico continua limitado at os dias atuais, seja em decorrncia da postura autocrtica dos estados herdada do PLANASA e da poltica que o precedeu, ou da divergncia de interpretao dos dispositivos constitucionais que tratam das competncias dos entes da Federao. A exigncia de regulao econmica dos servios pblicos delegados j era prevista explicitamente nas Constituies de 193474, de 194675 e de 1967 (art. 160), cuja competncia legislativa fora atribuda inicialmente esfera federal, muito embora no haja registro da existncia das leis referidas nas respectivas normas constitucionais. A regulao dos servios pblicos prestados diretamente sempre foi entendida em todas as constituies como competncia dos respectivos titulares. Em 1978, sob regime de exceo do Estado Democrtico, em que pese a autonomia municipal assegurada no art. 16 da Constituio de 1967, foi editada a Lei N 6.528 estabelecendo as diretrizes bsicas de regulao, e o Decreto N 82.587, regulamentando os aspectos econmicos dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, instituindo uma modalidade especfica e nica de regulao tarifria aplicvel para os servios prestados pelas empresas estaduais no mbito do PLANASA. Essa regulao vigorou at setembro de 1991, quando, sem qualquer justificativa, aquele Decreto foi extinto pelo Executivo Federal, deixando sem efetividade a aplicao da Lei n 6.528/78, a qual s foi revogada de fato recentemente pela Lei n 11.445, de 2007. De outro lado, o art. 175 da Constituio de 1988 confirmou o princpio de que, alm de observar as diretrizes normativas gerais de mbito nacional, a prestao dos servios pblicos deve ser disciplinada em lei do ente da Federao a que estiver afeta essa competncia, a qual deve dispor, entre outras normas, sobre: o regime das empresas delegatrias e o carter especial e as condies do contrato de prestao dos
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A Constituio do Imprio, de 1924 j previa: Art. 167. Em todas as Cidades, e Villas ora existentes, e nas mais, que para o futuro se crearem haver Camaras, s quaes compete o Governo economico, e municipal das mesmas Cidades, e Villas. Art. 169. O exercicio de suas funces municipaes, formao das suas Posturas policiaes, applicao das suas rendas, e todas as suas particulares, e uteis attribuies, sero decretadas por uma Lei regulamentar.
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CF de 1934: Art 137. A lei federal regular a fiscalizao e a reviso das tarifas dos servios explorados por concesso, ou delegao, para que, no interesse coletivo, os lucros dos concessionrios, ou delegados, no excedam a justa retribuio do capital, que lhes permita atender normalmente s necessidades pblicas de expanso e melhoramento desses servios.
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CF de 1946: Art 151. A lei dispor sobre o regime das empresas concessionrias de servios pblicos federais, estaduais e municipais. Pargrafo nico - Ser determinada a fiscalizao e a reviso das tarifas dos servios explorados por concesso, a fim de que os lucros dos concessionrios, no excedendo a justa remunerao do capital, lhes permitam atender as necessidades de melhoramentos e expanso desses servios. Aplicar-se- a lei s concesses feitas no regime anterior, de tarifas estipuladas para todo o tempo de durao do contrato.
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servios, quando houver delegao, bem como os direitos dos usurios e os aspectos econmicos, inclusive a poltica e regulao tarifria76. Somente em 5 de janeiro de 2007 foi aprovada a Lei n 11.445, que institui as diretrizes normativas nacionais para o saneamento bsico e a Poltica Federal de Saneamento Bsico, cumprindo o que previa o art. 21, inciso XX, da Constituio. As diretrizes desta Lei constituem as bases para a regulamentao e gesto dos servios pblicos de saneamento bsico, criando condies efetivas para o cumprimento das disposies do art. 175 da Constituio pelos titulares desses servios, cujos aspectos, principalmente os econmicos, so tratados neste texto. Deste prembulo historiogrfico pode-se concluir, preliminarmente, que, fora do perodo de efetiva vigncia do Decreto Federal n 82.587/78 e especificamente no mbito do PLANASA, a gesto e, particularmente, os aspectos econmicos dos servios pblicos de saneamento bsico no observaram qualquer ordenamento normativo de carter nacional, e que a organizao e regulamentao desses servios tm sido conduzidas, desde a era do Brasil Imprio, pela instncia ou ente federativo que responde efetivamente pela sua prestao, consoante ou no com os vigentes preceitos constitucionais e infraconstitucionais. A conseqncia desses fatos o cenrio atual da gesto dos servios pblicos de saneamento bsico que reflete um panorama confuso em todos os seus aspectos, particularmente os de carter econmico. A avaliao desse cenrio indica a existncia de: (i) situaes onde no h qualquer instrumento normativo de regulao, geralmente quando os servios no so cobrados diretamente dos usurios; (ii) legislaes municipais, normalmente insuficientes ou inadequadas, tanto para os servios prestados diretamente como para os servios delegados; (iii) atos normativos estaduais, reproduzindo em alguns casos a legislao federal do PLANASA para os servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, cujas constitucionalidades so questionveis em face da titularidade dos servios; (iv) delegaes municipais em grande parte baseadas em instrumentos jurdicos insuficientes, inadequados ou sem o devido suporte legal; (v) delegaes municipais irregulares, vencidas ou sem qualquer instrumento jurdico que as validem; e (vi), mais recentemente, convnios de cooperao celebrados entre municpios e estados e contratos de programa firmados com as respectivas empresas de saneamento para a prestao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, que no observam os arts. 30, 175 e 241, da Constituio e no respeitam as diretrizes e normas estatudas pelas Leis ns 11.107/2005 e 11.445/2007. Construir e consolidar as condies para transformar e melhorar este panorama e evitar a sua perpetuao endmica ou reincidncia epidmica deve ser objetivo e eixo orientador da formulao do Plansab. Visando contribuir para a realizao desse objetivo, procuramos tratar neste texto dos seguintes temas:
investigar e ter maior clareza sobre os aspectos econmicos que afetam na atualidade a gesto dos servios pblicos de saneamento bsico, na integralidade de seus componentes e consoante o ordenamento jurdico vigente; avaliar os desafios e condicionantes relacionados a esses aspectos que devem ser considerados na formulao do Plansab; aprofundar o conhecimento dos marcos terico-conceituais que envolvem a gesto dos servios de saneamento bsico, com foco nos aspectos econmicos, bem como das condies, limites, efeitos e efetividade de sua aplicao prtica;
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No entendimento de vrios juristas (SILVA, 1996 e MUKAY, 1999, entre outros) a lei a que se refere o art. 175 da CF no se trata exclusivamente da Lei Federal n 8.987/95, no que concerne s normas gerais de licitao e contratao, mas da lei prpria do ente da Federao que detm a competncia para organizar e prestar os servios pblicos de sua titularidade, visto que essa lei deve disciplinar a prestao dos servios sob qualquer forma de prestao, inclusive a realizada diretamente pelo seu titular.
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investigar o comportamento histrico e a natureza dos investimentos pblicos e privados em infraestruturas e aes de saneamento bsico, suas tendncias inerciais e os objetivos e metas desejados; discutir a poltica de remunerao dos servios e os subsdios sociais e avaliar as possibilidades e potencialidades de gerao de receitas com a cobrana direta dos usurios pela prestao dos servios, seu papel histrico e limitaes no financiamento desses servios; avaliar e repensar o papel, as possibilidades e as responsabilidades dos entes da Federao no financiamento das aes de saneamento bsico, inclusive as polticas e condies de alocao de recursos onerosos e no-onerosos e os efeitos da poltica tributria e fiscal no custo dos servios; discutir temas relativos eficincia e racionalidade econmica na gesto dos servios, abordando questes como: produtividade, modicidades dos custos, gerao de receitas acessrias e gerao de rendas e benefcios sociais em processos de reuso, de reciclagem, de produo energtica, de ferti-irrigao e outros.
5.2 ASPECTOS PRELIMINARES

A compreenso do tema central deste texto requer o conhecimento bsico dos elementos materiais e jurdicos que formam o conceito de servios pblicos em geral na atualidade, para que se possa entender como esses aspectos repercutem nas questes econmicas que se apresentam no cenrio atual da gesto dos quatro servios componentes do saneamento bsico, tendo como fundo o ordenamento legal vigente. Para tanto indicamos a leitura da publicao Servio Pblico: Conceito e caractersticas, de Celso Antnio Bandeira de Melo (2008). Para uma viso histrica mais geral da evoluo desses servios recomenda-se a leitura de REZENDE e HELLER (2008). No mesmo sentido, importante tambm conhecer as discusses tericas e jurdicas sobre a questo da titularidade e competncia constitucional sobre os servios pblicos de saneamento bsico no Brasil. Esta questo se torna particularmente relevante, em face da controvrsia sobre a titularidade desses servios, pelo menos de alguns deles, envolvendo estados e municpios, colocando-os em franco confronto judicial e administrativo, em prejuzo do interesse pblico e da coletividade, notadamente em regies metropolitanas77. Para interpretao dos dispositivos constitucionais dessa matria, ver tambm SILVA (1996), em seu Curso de Direito Constitucional Positivo. Por fim, relevante fazer breve apontamento sobre alguns aspectos conceituais dos servios pblicos, os quais, segundo Moreira (2007), podem ser classificados em: prprios, sociais ou essenciais, e de utilidade pblica, cujos principais elementos so destacados a seguir. (i) Servios pblicos prprios ou originrios: so os servios inerentes prpria existncia do Poder Pblico e que se relacionam intimamente com as atribuies do Estado, que os presta diretamente atendendo, tanto s necessidades da coletividade como as do prprio Estado, entre outras: a defesa nacional, a segurana pblica, os servios jurdicos, a fiscalizao de posturas e atividades, etc. (ii) Servios pblicos essenciais ou sociais: so os que o Estado, reconhecendo a necessidade para a sobrevivncia e bem-estar da coletividade, elege como direitos sociais e assume sua titularidade juntamente com a obrigao-dever de prov-los, direta ou indiretamente, com ou sem exclusividade. Podem ser originrios ou derivados. Aqui temos tanto os reconhecidos nominalmente pela Constituio,
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Para esse entendimento recomenda-se a leitura dos votos j proferidos pelos Ministros do STF nas ADINs 1842/RJ e 2077-3/BA em apreciao naquela Corte, tratando dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Disponvel em: www.stf.jus.br/.
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entre eles os servios de sade, de educao e de transporte coletivo urbano, como os reconhecidos pela sociedade e pela Lei, com destaque para os servios de saneamento bsico. (iii) Servios de utilidade pblica ou coletiva (utilities): so os que, no sendo essenciais ou indispensveis para sobrevivncia ou bem-estar da coletividade, mas de grande convenincia e interesse para o desenvolvimento e satisfao da sociedade, o Estado os reconhece e assume sua titularidade jurdica, para que possam ser prestados de forma universal, dando oportunidade de acesso a todos, mediante remunerao pelos usurios, podendo faz-lo direta ou indiretamente, sob regulao e fiscalizao do Poder Pblico, mas por conta e risco dos prestadores, quando prestados por terceiros. Tambm so definidos como servios imprprios ou derivados. Neste grupo esto os servios de telefonia, de transporte rodovirio, aquavirio e aerovirio de passageiros, de gs canalizado, de energia eltrica e outros da mesma espcie. Neste particular h uma forte inclinao, dos que tratam os servios de saneamento bsico como negcio ou atividade econmica, de enquadrar esses servios neste grupo, aplicando-se a eles os mesmos critrios de regulao econmica e aspectos dos direitos dos usurios, como o condicionamento do acesso ao pagamento de tarifas e a interrupo dos servios por falta de pagamento. certo que pequena parcela dos servios de saneamento bsico, notadamente o abastecimento de gua e, em menor grau, os servios de coleta e disposio de resduos slidos, se presta para finalidades econmicas ou para usos no essenciais ou dispensveis, mas insuficiente para descaracterizar o conceito de essencialidade do conjunto desses servios, que os atrela poltica de sade pblica e ambiental, ambas nominalmente inseridas no rol dos direitos sociais pela Constituio Federal (arts. 196 e 225). O panorama atual da organizao institucional e da gesto administrativa dos servios de saneamento bsico reflexo do modo confuso como evoluram as intervenes dos diferentes entes da Federao na gesto desses servios, cujas caractersticas centrais podem ser debitadas falta de adequado ordenamento constitucional e legal ao longo de toda a histria republicana, o qual, por sua vez, inibiu o desenvolvimento e uso correto dos instrumentos de coordenao e de cooperao interfederativa pelos trs nveis de governo. Em consequncia, o cenrio atual da organizao e gesto dos servios de saneamento bsico mostra uma situao em que convivem: (i) cerca de 1.580 servios locais de gua e esgotos, prestados predominantemente por Autarquias e rgos da Administrao Direta, algumas empresas municipais, inclusive o Distrito Federal, e empresas privadas; (ii) 25 entidades regionais (uma autarquia e 24 empresas estaduais e uma empresa privada) atuando mediante delegao dos municpios na prestao dos servios de abastecimento de gua em 3.965 municpios e dos servios de esgotamento sanitrio em 1013 municpios; (iii) sete entidades microrregionais pblicas e privadas prestando os servios de abastecimento de gua em 21 municpios e de esgotamento sanitrio em 14 municpios; (iv) cerca de 2.960 municpios operando diretamente os servios de esgotamento sanitrio, a maioria de forma precria e sem sistemas organizados; e (v) 5.564 municpios responsveis diretos pelos servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos e de drenagem e manejo de guas pluviais urbanas, na maioria dos quais esses servios so prestados precariamente, sem adequada organizao e estrutura de gesto78. Esclarecer anlise mais acurada da situao jurdica da maioria dos arranjos institucionais e administrativos vigentes nos municpios, particularmente em relao aos servios delegados, mostra que a organizao institucional e a gesto administrativa dos servios pblicos de saneamento bsico no Brasil no observaram, adequada e sistematicamente, os requisitos jurdicos admitidos pelo ordenamento
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Fontes: SNIS de 2007 e ABCON (2008).
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constitucional. Em que pesem as disposies dos arts. 42 e 43 da Lei n 8.987/9579, includas as alteraes introduzidas pelo art. 58 da Lei n 11.445/07, no se vislumbra que esta situao possa se modificar no curto prazo, haja vista a postura acomodatcia, distanciada ou equivocada da maioria dos municpios, cuja gesto se encontra em situao jurdico-administrativa irregular, e os procedimentos adotados por alguns estados para a manuteno e ampliao das delegaes municipais da prestao e da regulao dos servios locais para entidades sobre seus controles, sem a correta observncia das referidas normas legais e da Lei n 11.107/2005 (gesto associada). Os possveis arranjos institucionais da organizao e da gesto dos servios pblicos so numerosos, em face do amplo leque de opes que a Constituio Federal admite. Sujeita ao mesmo ambiente de regulao das demais formas, a gesto associada veio constituir alternativa muito importante para a gesto dos servios de saneamento bsico pelos municpios, cuja associao em mbito territorial mais amplo permite obter escalas administrativas e operacionais mais viveis e sustentveis, alm de ser modelo que proporciona aos municpios melhores condies para cumprir as diretrizes normativas da Lei n 11.445/07, visto que a gesto associada admite a atuao conjunta desses entes para o exerccio pleno das funes de planejamento, regulao, fiscalizao e prestao dos servios. Embora seja positiva, na prtica essa flexibilidade de opes parece mais confundir do que ajudar os municpios a encontrar a soluo mais adequada para a organizao e gesto dos seus servios pblicos. A Tabela 5.1 reproduzida a seguir, mostra uma matriz desses arranjos.
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Lei n 8987/95: Art. 42. As concesses de servio pblico outorgadas anteriormente entrada em vigor desta Lei consideram-se vlidas pelo prazo fixado no contrato ou no ato de outorga, observado o disposto no art. 43 desta Lei. 1 Vencido o prazo mencionado no contrato ou ato de outorga, o servio poder ser prestado por rgo ou entidade do poder concedente, ou delegado a terceiros, mediante novo contrato(NR). 2 As concesses em carter precrio, as que estiverem com prazo vencido e as que estiverem em vigor por prazo indeterminado, inclusive por fora de legislao anterior, permanecero vlidas pelo prazo necessrio realizao dos levantamentos e avaliaes indispensveis organizao das licitaes que precedero a outorga das concesses que as substituiro, prazo esse que no ser inferior a 24 (vinte e quatro) meses. 3 As concesses a que se refere o 2 deste artigo, inclusive as que no possuam instrumento que as formalize ou que possuam clusula que preveja prorrogao, tero validade mxima at o dia 31 de dezembro de 2010, desde que, at o dia 30 de junho de 2009, tenham sido cumpridas, cumulativamente, as seguintes condies: I - levantamento mais amplo e retroativo possvel dos elementos fsicos constituintes da infra-estrutura de bens reversveis e dos dados financeiros, contbeis e comerciais relativos prestao dos servios, em dimenso necessria e suficiente para a realizao do clculo de eventual indenizao relativa aos investimentos ainda no amortizados pelas receitas emergentes da concesso, observadas as disposies legais e contratuais que regulavam a prestao do servio ou a ela aplicveis nos 20 (vinte) anos anteriores ao da publicao desta Lei; II - celebrao de acordo entre o poder concedente e o concessionrio sobre os critrios e a forma de indenizao de eventuais crditos remanescentes de investimentos ainda no amortizados ou depreciados, apurados a partir dos levantamentos referidos no inciso I deste pargrafo e auditados por instituio especializada escolhida de comum acordo pelas partes; e III - publicao na imprensa oficial de ato formal de autoridade do poder concedente, autorizando a prestao precria dos servios por prazo de at 6 (seis) meses, renovvel at 31 de dezembro de 2008 (2010?), mediante comprovao do cumprimento do disposto nos incisos I e II deste pargrafo (NR). Art. 43. Ficam extintas todas as concesses de servios pblicos outorgadas sem licitao na vigncia da Constituio de 1988. Pargrafo nico. Ficam tambm extintas todas as concesses outorgadas sem licitao anteriormente Constituio de 1988, cujas obras ou servios no tenham sido iniciados ou que se encontrem paralisados quando da entrada em vigor desta Lei .
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TABELA 5.1: Matriz de arranjos organizacionais da gesto de servios pblicos

TIPO DE GESTO GESTOR REGULADOR FORMA DE PRESTAO INSTRUMENTO DE OUTORGA

PRESTADOR rgo ou entidade do titular
rgo ou entidade do titular
Direta
Lei
rgo da administrao direta Autarquia Empresa pblica Empresa de economia mista Fundao
Terceiros Direta (exclusiva) Titular Entidade do titular ou entidade conveniada de outro ente federado do respectivo Estado Contratos de concesso ou de permisso
Autarquia Empresa pblica Empresa de economia mista Empresa privada Consrcio de empresas Sociedade de propsito especfico
Indireta
Autorizao Associada direta Contratos de consrcio e de programa
Cooperativa de usurios Associao de usurios Consrcio pblico rgo ou entidade de ente consorciado
Contratos de consrcio e de programa Consrcio pblico (entes consorciados) Associada Entidade de cada titular ou consrcio pblico ou entidade conveniada de outro ente consorciado
Associada indireta
Terceiros Contratos de consrcio e de concesso ou permisso

Autarquia Empresa pblica Empresa de economia mista Empresa privada Consrcio de empresas Sociedade de propsito especfico
Contratos de consrcio e autorizao Convnio de cooperao e contrato de programa
Cooperativa de usurios Associao de usurios rgo ou entidade de ente conveniado

Entes conveniados
Entidade do titular ou entidade do ente conveniado
Associada indireta
5.3 ASPECTOS GERAIS DA REGULAO DOS SERVIOS PBLICOS

Os aspectos econmicos relacionados aos servios pblicos de saneamento bsico podem ser caracterizados, grosso modo, em quatro agrupamentos ou enfoques estreitamente interdependentes,
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quais sejam: regulao, regime de cobrana e custos, formas e fontes de financiamento, e tributrio e fiscal. Neste texto procurou-se fazer uma abordagem suficientemente ampla desses enfoques, includos alguns pressupostos relacionados a outros aspectos mais gerais, para a compreenso do tema no seu conjunto. Regulao dos servios pblicos A regulao em sentido amplo de atividades, bens e servios, tanto na esfera pblica como privada, pode ser definida como um conjunto de regras impostas pelo Poder Pblico aos indivduos e organizaes, condicionando-lhes as decises e aes que possam afetar de algum modo a coletividade, envolvendo diversos aspectos, entre os quais: propriedade de bens materiais e imateriais, titularidade ou direito sobre atividades, condies de acesso a bens e servios, preos, participao no mercado, qualidade, segurana, sanitria, ambiental, etc. No sentido estrito, a regulao de atividades ou servios pblicos de competncia estatal, inclusive a organizao e funcionamento de suas instituies, decorre exclusivamente da obrigao-dever constitucional, sob pena de responsabilizao dos governantes, e objetiva, entre outras funes, proteger o Estado e a sociedade, garantir direitos sociais (atividades e servios pblicos essenciais: segurana, sade, educao, saneamento, meio ambiente, transporte coletivo urbano, etc.) e garantir o acesso/ universalizao e proteger o usurio/consumidor em relao a servios de interesse ou de utilidade pblica (telefonia, energia, rodovias, transportes, petrleo e gs, etc.). Quanto ao exerccio da funo de regulao, ele ocorre em dois nveis. O primeiro compreende o exerccio da titularidade do servio, cabendo ao Poder Pblico competente editar e fazer cumprir as leis (Legislativo), os regulamentos e atos jurdico-administrativos (Executivo) que constituem a poltica pblica correspondente e que organiza, regulamenta e implanta o sistema de gesto (captulo II, arts. 8 a 13, da Lei n 11.445/07). O segundo nvel da regulao pode ser atribudo pelo Titular, por meio dos instrumentos anteriores, a organismos ou agentes pblicos, de natureza e competncias jurdicas prprias para essa funo, a que se podem delegar competncias regulatrias de carter tcnico-executivo, de fiscalizao e funo arbitral, definidas conforme a organizao jurdico-institucional dos servios a que se aplica (captulo V, da Lei n 11.445/07). No caso dos servios de saneamento bsico, o que se pode atribuir ao rgo ou entidade de regulao, na forma do art. 23, da Lei n 11.445/07, so competncias normativas de execuo das normas originrias do titular, portanto de carter tcnico ou executivo, cujos atos administrativos se processam por meio de instrues ou resolues. Portanto, esse ente regulador no pode estabelecer normas ou regras que criam obrigaes e direitos, mesmo para o prestador e menos ainda para os usurios, sem falar no titular (Poder Pblico), por simples impossibilidade jurdica80. Por bvio, essas normas podem abordar todos os aspectos elencados no referido dispositivo legal, observando-se que, no caso de entidade reguladora delegada ( 1, art. 23), a sua forma de atuao e a abrangncia de sua competncia regulatria (quais aspectos e atividades pode regular e at onde) devem ser definidas no instrumento de delegao do titular.
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Por certo, esses requisitos no tm sido respeitados no mbito da regulao dos servios de saneamento, nem no passado (Planasa) nem no presente, razo de insolveis conflitos entre os atores e entes envolvidos, criando passivos judiciais imensurveis. Para conhecimento de alguns exemplos, vide as normas de criao e alguns atos de algumas entidades reguladoras: ARSBAN (www.natal.rn.gov.br/arsban/); ARSESP (www.arsesp.sp.gov.br/); Lei 18.309, de 03/08/09, do Estado de Minas Gerais, que cria a ARSAE.
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A regulao dos servios de saneamento bsico no Brasil As condies de sustentabilidade econmico-financeira de qualquer atividade pblica ou privada, com ou sem fim econmico, so elementos necessrios para sua viabilizao e sustentao e para o cumprimento de seus objetivos econmicos e sociais. Conforme dito popularizado no meio econmico e atribudo a Milton Friedman, no existe almoo grtis. Como qualquer atividade laboral ou produtiva os servios pblicos em geral, e os de saneamento bsico em particular, tm custos e a sociedade paga por eles, mesmo os cidados que no so seus beneficirios diretos. Sendo atividade pblica essencial e indispensvel para a sociedade, e de obrigao-dever do Estado, a disposio e o acesso a esses servios devem ser garantidos a todos os cidados, inclusive para os que no tenham capacidade para pagar, cabendo ao Poder Pblico estabelecer e garantir as formas e os meios de sua prestao e sustentao econmica. Essa garantia se processa por meio de adequada regulao normativa e tcnica. No entanto, os servios pblicos de saneamento bsico conviveram, at recentemente, em ambiente sem o adequado ordenamento legal e regulatrio no mbito nacional e, salvo rarssimas excees, tambm no municipal. Nem mesmo a Lei n 6.528 e o Decreto n 82.587, ambos de 1978, que normatizaram aspectos econmicos dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, podiam ser considerados instrumentos adequados e suficientes de regulao econmica desses servios, visto que tratavam apenas de uma modalidade especfica de regulao tarifria de aplicao exclusiva para as empresas estaduais de saneamento, no mbito do PLANASA. Ainda que tenham sido impostas autoritariamente pelo Governo Federal aos entes federativos envolvidos, atropelando suas competncias constitucionais, pode-se dizer que, durante a curta vigncia efetiva destas normas, houve uma tentativa razovel de prtica regulatria exercida por instituies independentes81, pelo menos em tese, em relao aos titulares dos servios que aderiram que le plano e aos prestadores. Entretanto, mesmo que tecnicamente correto, a aplicao prtica do modelo de regulao institudo por essas normas se deu de forma muito ineficiente, no logrando o seu aprimoramento e consolidao e resultando na falncia do prprio PLANASA, junto com a extino do BNH, seu brao executor, em 1986. poca houve quem debitasse o malogro do PLANASA e do seu modelo de regulao aos efeitos da crise econmica que se iniciou em 197982, coincidente com o incio do perodo de maior concentrao dos pagamentos dos financiamentos concedidos s empresas e aos fundos estaduais de saneamento. De fato a crise econmica corroborou com essa situao, precipitando o seu desfecho, porm, suas causas fundamentais foram, em nosso entendimento, a falta de experincia ou qualificao tcnica dos agentes executores desse plano, a interferncia e desvirtuamento poltico da gesto das empresas estaduais junto com a falta de transparncia e de controle social das mesmas e, principalmente, a omisso polticoadministrativa dos titulares dos servios delegados s empresas estaduais, abandonando-os sorte e aos interesses polticos e econmicos dos respectivos estados e de suas corporaes. Apesar da sua ineficcia, o fim desse modelo de regulao contribuiu para que o ambiente da gesto dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio herdado do PLANASA se tornasse ainda mais
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A regulao tcnico-normativa no mbito do Planasa foi exercida conjuntamente pelo BNH (rgo tcnico) e pelo Ministrio do Interior (rgo normativo), at 1986, quando o BNH foi extinto e as atribuies de regulao tarifria passaram a ser exercidas pelo CIP (Conselho Interministerial de Preos) at 1989, quando foi sucedido pela SEAP (Secretaria Especial de Abastecimento e Preos), que exerceu essas atribuies at 1991, quando tambm foi extinta.
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Logo aps a instaurao do referido modelo de regulao (1978) a economia mundial entrou em um perodo de crise decorrente do segundo choque dos preos do petrleo e da alta acentuada dos juros internacionais, comandada pelos EUA.
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confuso e catico, cuja conseqncia mais visvel, tambm com algumas excees, a generalizada prestao desses servios em condies irregulares, inadequadas e insustentveis, sob todos os aspectos, tanto no nvel estadual como municipal. Aproveitando do vazio regulatrio decorrente dessa situao as empresas estaduais de saneamento passaram a se autorregular, em alguns casos com o suporte de instrumentos normativos editados pelos Executivos estaduais83, situao que, no geral, perdura at hoje. Em que pesem as poucas experincias de regulao um pouco mais srias e menos conflitivas com o ordenamento legal vigente84, na maioria dos Estados no h qualquer sistema de regulao em funcionamento e em outros prospera a implantao de simulacros de regulao que afrontam abertamente a Constituio Federal e as Leis ns 11.107/05 e 11.445/07, e os sempre desrespeitados (ou acomodados) Municpios85. No caso dos municpios que, a partir de 1995, delegaram diretamente86 algum servio de saneamento bsico a prestadores privados (no estatais), a situao jurdica formal dos aspectos regulatrios menos aflitiva, pois existem mecanismos mnimos de regulao lei autorizativa, contrato de concesso, regulamentos tcnicos e algum organismo responsvel pelas funes de regulao e fiscalizao mesmo que no organizados de forma sistmica, com um ou outro exemplo relativamente satisfatrio87. Entretanto, com poucas ressalvas, essas experincias de regulao tm sido pouco eficientes, principalmente nos aspectos econmicos. Por fim, verifica-se que, nos municpios que prestam diretamente os servios, em geral no h sistemas de regulao dos servios formalmente organizados e estruturados, muito embora se encontre algumas poucas experincias satisfatrias e compatveis com o modelo institucional de gesto dos servios88. Em alguns Municpios os sistemas de regulao institudos at ultrapassam a racionalidade administrativa e em outros extrapolam os limites de competncia jurdica do agente regulador, ainda que possam produzir razovel eficincia tcnica89. A Lei n 11.445/07 estabeleceu as diretrizes normativas que permitem superar essa confuso institucional no que respeita regulao dos servios de saneamento bsico, particularmente os seus aspectos econmicos e as condies de sua sustentabilidade. A implementao dessas diretrizes, entretanto, esbarra em dificuldades de seu entendimento e da falta de experincia quanto sua aplicabilidade, criando situaes que tm levado ao questionamento pela sociedade e pelo Ministrio Pblico das polticas tarifrias praticadas por diversos servios municipais e empresas estaduais de saneamento bsico. Da aplicabilidade das diretrizes de regulao da Lei n 11.445/07 O desenvolvimento da concepo e instituio dos instrumentos e dos sistemas de regulao de servios pblicos quase sempre foi orientado pelos aspectos econmicos, tendo como objetivo fundamental
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Os exemplos mais representativos dessa prtica so: o Decreto n 33.611/92 e, afrontando acintosamente a Lei n 11.445/07, o seu sucedneo atual Decreto n 44.884/08, de Minas Gerais e o Decreto n 41.446/96, de So Paulo.
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Pode-se citar as experincias das agncias reguladoras AGERGS/RS, ARCE/CE, ARSESP/SP e ARSBAN - Natal/RN.
Nesta situao o exemplo mais recente e acabado o da instituio da ARSAE de Minas Gerais ( Lei Estadual n 18.309/09). Outros exemplos so: ARPE/PE, AGR/GO, ARSAL/AL, AGENERSA/RJ, ARSAM/AM.
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No entanto h casos em que os servios, com a concordncia dos titulares, foram delegados indiretamente pelos Estados a empresas privadas, em processos um tanto nebulosos, submetendo-os regulao de entidade reguladora estadual guas de Juturnaba e Prolagos/RJ e guas do Amazonas Manaus/AM.
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o caso de Cachoeiro de Itapemirim/ES (AGERSA) e mesmo os de Natal/RN (ARSBAN) e de Campo Grande/MS.
So exemplos dessas experincias: Santo Andr/SP (Conselho Municipal de Gesto e Saneamento Ambiental COMUGESAN); Penpolis/SP (Conselho Deliberativo).
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Neste caso so exemplos, respectivamente, Guaratinguet/SP (ARSAEG) e o Distrito Federal (ADASA).
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garantir e ao mesmo tempo controlar a justa remunerao (lucro) do prestador do servio pblico regulado e estabelecer barreiras de proteo contra riscos que pudessem amea-lo, porm, nem sempre se procurou vincul-lo ao objetivo maior de garantir a satisfao dos interesses pblicos e sociais inerentes. Esse foco nos indica que as diferentes concepes de modelos regulatrios existentes, algumas delas adotadas no Brasil, foram produzidas para cuidar, principalmente, das relaes entre o Poder Pblico e os agentes privados90 que operam em atividades pblicas, sob concesso ou autorizao, situao em que h clara contraposio de interesses. O interesse pblico prestar o servio da forma mais eficiente e eficaz para os seus beneficirios. O interesse privado mais objetivo, ainda que manifeste alguma preocupao social, obter o maior retorno econmico possvel. Para balancear estes interesses que se requer a existncia de sistema regulatrio adequado e que o seu agente detenha satisfatrio poder tcniconormativo, controlador e arbitral. No por outra razo que essa relao pblico-privada sempre se realiza por meio de instrumento contratual. Condio esta que, no caso do saneamento bsico, reafirmada na prpria Lei n 11.445/07, cujo art. 11 condiciona a validade dos contratos de prestao dos servios existncia das normas de regulao e explcita designao da entidade reguladora e fiscalizadora e suas competncias. Ainda que no o explicite claramente, os dispositivos da referida Lei, que tratam dos aspectos da regulao e fiscalizao e seus vnculos com os aspectos econmicos, parecem estar direcionados mais para os prestadores contratados, sejam eles privados ou pblico-estatais, do que para os prestadores diretos vinculados ao titular do servio de saneamento bsico, como o caso dos servios municipais de saneamento (SAAEs). Neste ltimo caso, a Lei no os isenta da obrigatoriedade de instituir instrumentos e sistemas de regulao e fiscalizao prprios, mas tambm no os subordinou s mesmas exigncias requeridas dos primeiros, at porque, se o fizesse, poderia invadir competncia constitucional prpria do ente da Federao para legislar com exclusividade e para decidir sobre a forma de organizao e prestao dos servios pblicos de sua titularidade. Assim, fica claro que, quando a prestao do servio de saneamento bsico estiver a cargo de rgo ou entidade do titular, o que a classifica como prestao direta para os efeitos dos arts. 30 e 175 da Constituio Federal e da Lei n 11.445/07, o Poder Pblico titular deve orientar os seus instrumentos e sistema de regulao e fiscalizao para a eficincia da gesto pblica e para o cumprimento dos direitos sociais inerentes quele servio pblico, entre eles o acesso universal e integral e a modicidade dos custos. Isto porque, neste caso, no h conflito de interesses a arbitrar entre titular e prestador, pois integram o mesmo ente federativo, e o primeiro tem soberania plena sobre o segundo. Portanto, o dilema na definio do modelo de regulao mais adequada, particularmente a modalidade de regulao econmica, maior quando a prestao do servio pblico delegada a terceiros, qualquer que seja a instituio, visto que h possibilidade de conflitos de interesses, mesmo que no sejam apenas de ordem econmica - a prestao delegada a rgo ou entidade pertencente a outro ente da Federao pode trazer consigo riscos e conflitos de interesses poltico-administrativos ou corporativos, como se tem verificado nas relaes entre companhias estaduais de saneamento e municpios. A mesma situao pode ocorrer, com limitaes, nos casos de prestao direta por empresa de economia mista controlada pelo titular em que haja participao significativa de investidores (scios) privados, particularmente se houver acordos que lhes confiram poderes de gesto, participao especial nos lucros ou garantia de remunerao
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Inclui entidades estatais que atuem na prestao dos servios mediante delegao sob regras de mercado ou com fim econmico, como o caso de algumas empresas estaduais (Copasa, Sabesp, Sanepar e outras).
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de suas cotas de capital, ou ainda se o capital da empresa for aberto, ou seja, as aes correspondentes parcela do capital privado forem livremente negociadas no mercado de capitais. Nestes casos a definio e escolha do melhor modelo regulatrio dependem tanto do tipo de servio regulado e da forma e condies da delegao ou prestao, como da capacidade e eficincia tcnica dos agentes reguladores designados. O breve histrico do tpico anterior revela que as experincias de regulao dos servios de saneamento bsico no Brasil esto ainda muito longe de alcanar a qualificao jurdico-administrativa e o desempenho tcnico necessrios. Poltica de cobrana pela prestao dos servios Objeto principal da regulao econmica, os regimes de cobrana direta dos usurios pela prestao dos servios pblicos de saneamento bsico previstos no art. 29 da Lei n 11.445/07 so: o de preos pblicos e o tributrio. No entanto, conforme interpretao desse dispositivo e do Cdigo Tributrio Nacional91, esses regimes e suas espcies no se aplicam de modo uniforme para os diferentes servios de saneamento bsico ou para as diferentes formas de prestao dos servios. Requisitos para adoo dos regimes de cobrana A adoo de qualquer um dos regimes de cobrana referidos anteriormente requer o cumprimento de alguns princpios e condies jurdicas, conforme descrito a seguir. I A adoo do regime de preo pblico (tarifrio) requer que:
a) a adeso do usurio ao servio seja voluntria e contratual, isto , no pode ser imposta pelo Poder Pblico ou pelo prestador; b) o servio seja especfico e divisvel, isto , especfico, quando puder ser prestado de forma destacada em unidades autnomas para usurios determinados e divisvel, quando puder ser utilizado, separadamente, por parte de cada um dos seus usurios. c) o servio seja efetivamente prestado e utilizado pelo usurio; e d) a utilizao do servio seja mensurvel por meio de instrumento ou por critrio tcnico e objetivo de quantificao ou aferio.
II A adoo do regime tributrio na forma de taxa requer o atendimento pelo menos das seguintes condies:
a) o servio seja especfico e divisvel, conforme definio anterior; b) o servio seja efetivamente prestado e utilizado pelo usurio; e/ou c) quando for de utilizao compulsria, haja a possibilidade de utilizao efetiva ou potencial do servio pblico pelos usurios/contribuintes, isto , o servio seja efetivamente prestado ao usurio/contribuinte ou posto sua disposio, mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento para que possa utilizlo quando necessitar.
Ausentes esses requisitos, o servio no pode ser cobrado diretamente do usurio sob qualquer desses regimes, ressalvada a possibilidade de instituio de contribuies especiais previstas na Constituio Federal, como o caso do servio de iluminao pblica definido no seu art.149-A, o que requer aprovao de emenda constitucional pelo Congresso Nacional. Destes elementos interpretativos pode-se concluir que, para o servio pblico prestado diretamente por rgo ou entidade pblica do titular, cuja cobrana atenda as condies para adoo do regime de preo
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Lei n 5.172/66, atualizada pela LC n 104/01, que regulamenta o sistema tributrio nacional e estabelece as normas gerais de direito tributrio aplicveis Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, sem prejuzo da respectiva legislao complementar, supletiva ou regulamentar.
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pblico, tambm o ser para o regime tributrio na forma de taxa. O contrrio nem sempre se aplica, como se pode verificar no prximo sub-item92. Hipteses e regimes de cobrana da prestao - servios de saneamento No que se refere aos tipos dos servios, atendidos os requisitos do sub-tem anterior, o regime de cobrana direta dos usurios poder ser, para os servios de: I. abastecimento de gua e esgotamento sanitrio: tributrio (taxa) ou de preos pblicos (tarifas), cujos valores podero ser individuais, para cada um dos servios (uma taxa/tarifa de gua e outra de esgoto), com base nos respectivos custos; ou unitrios, uma nica taxa ou tarifa para ambos os servios conjuntamente (nica taxa/tarifa de gua e esgoto), com base no custo total; II. limpeza urbana e manejo de resduos slidos urbanos: tributrio ou de preos pblicos, conforme o regime ou forma de prestao do servio ou as atividades cobradas, observando-se que atividades gerais de carter coletivo (inespecficas e indivisveis) no podem ser cobradas diretamente dos beneficirios, devem ser custeadas pelas receitas de impostos gerais (IPTU, ISS, FPM, etc.); III. manejo de guas pluviais urbanas: exclusivamente tributrio (taxa), conforme o regime ou forma de prestao do servio ou as atividades cobradas. Aqui se aplica tambm a observao anterior. Em relao s formas (regime) de prestao dos servios, tambm atendidos os requisitos anteriores, a cobrana direta dos usurios poder ser, para os servios de: I. abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos urbanos, quando for:
a) b) c) d) prestao direta centralizada ou descentralizada por meio de autarquia, mediante regime tributrio na forma de taxa, ou de preo pblico, na forma de tarifa e outras espcies; prestao direta descentralizada por meio de empresa pblica ou de economia mista e de fundao, exclusivamente mediante regime de preo pblico, na forma de tarifa e outras espcies; prestao indireta por meio de concesso, permisso ou autorizao, exclusivamente mediante regime de preo pblico, na forma de tarifa e outras espcies; gesto associada por meio de consrcio pblico ou convnio de cooperao, exclusivamente mediante regime de preo pblico, na forma de tarifa e outras espcies;
Deve-se observar que algumas atividades destes servios normalmente no renem os requisitos para caracteriz-las como especficas e divisveis em relao aos usurios individuais, devido ao carter genrico de sua prestao, como o caso da varrio e capina de vias e logradouros pblicos e outros denominados genericamente de limpeza urbana. Nesta situao no aplicvel qualquer dos referidos regimes de cobrana direta do usurio, sendo remunerados com recursos do oramento geral do titular ou mediante contribuio especial que venha a ser criada pela Unio (art. 149 da CF) e disciplinada pelo titular, como o caso da contribuio para custeio do servio de iluminao pblica (art. 149-A da CF). Outra questo relacionada a estes servios, por razes culturais ou scio-econmicas, a dificuldade de adoo de instrumentos ou mecanismos objetivos de medio do seu uso, como a coleta de resduos slidos. Isto inviabiliza, na prtica, a cobrana direta do usurio pelo regime de preo pblico, qualquer que seja a forma de prestao, inclusive a prestao direta por rgo ou entidade pblica do titular, caso em que se admite o regime tributrio de taxa. Nesta situao, para as demais formas de prestao s ser possvel a cobrana indireta de taxa pelo Poder Pblico titular, que remunerar o prestador, conforme as condies contratadas.
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H divergncias interpretativas entre alguns magistrados sobre essa assertiva, refletidas em julgados recentes como o caso do TJRS relatado em http://www.direito2.com.br/tjrs/2007/dez/19/para-3a-camara-civel-cobranca-de-agua-e-esgoto-deve-observar.
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II. manejo de guas pluviais urbanas: exclusivamente pelo regime tributrio de taxa, e somente quando prestado diretamente por rgo ou entidade de direito pblico (autarquia) do titular. Para as demais formas de prestao do servio tambm s ser possvel a cobrana indireta de taxa pelo Poder Pblico titular, que remunerar o prestador, conforme as condies contratadas. Como se denota dos comentrios anteriores, os requisitos apontados no impedem a delegao da prestao de servio pblico de saneamento bsico nas modalidades de prestao indireta ou por meio de gesto associada. Nestes casos, no entanto, quando no aplicvel a adoo de regime de preo pblico (tarifrio), no pode haver cobrana direta dos usurios pelo prestador do servio, que ser remunerado pelo Poder Pblico contratante com recursos oramentrios, quaisquer que sejam as fontes definidas na regulao, entre elas: a) receita tributria, inclusive taxas vinculadas cobradas indiretamente dos usurios; b) fundos especiais; e c) transferncias ou subsdios pblicos ou privados.
5.4 REGULAO ECONMICA DOS SERVIOS PBLICOS

A regulao econmica dos servios pblicos, em especial aqueles em que haja qualquer forma de cobrana direta dos usurios ou de contraprestao definida, tem como principal objetivo fazer com que o prestador atue sempre com a mxima eficincia e tenha justa remunerao, e que o usurio receba servio de qualidade pelo menor custo possvel. Esse objetivo ser alcanado com a adoo da modalidade de regulao dos aspectos econmicos do servio que melhor se coaduna com o modelo de gesto institucional e organizacional institudo pelo titular. No campo da teoria vrias modalidades de regulao econmica vm sendo desenvolvidas e experimentadas, algumas com mais vigor nas ltimas trs dcadas, diante da adeso de alguns governos poltica liberal93. De algum modo, com as devidas adequaes s particularidades de cada situao, algumas dessas modalidades so tecnicamente aplicveis e podem produzir efeitos satisfatrios na gesto dos servios de saneamento bsico, mas que, sabiamente, no foram qualificadas e nem limitadas pela Lei n 11.445/07. Em tese todas essas modalidades se aplicam, conceitualmente, tanto ao regime de cobrana de preos publicos (tarifas) como ao tributrio, este sob a forma de taxa, tendo como premissa que, em ambos os regimes, o valor da contraprestao paga pelo usurio seja sempre associado ao efetivo custo econmico do servio, explicitando-se, quando for o caso, eventual subsdio vinculado. So destacados a seguir alguns dos modelos de regulao mais conhecidos, e algumas de suas variantes, considerados os que de alguma forma so aplicveis rea de saneamento bsico com maior ou menor eficcia. Regulao pelo custo econmico do servio Conceitualmente essa modalidade de regulao pode ser considerada a base das demais, cuja concepo compreende, de modo geral, o estabelecimento de regras e a formulao matemtica para a determinao do preo do servio (taxa ou tarifa) referenciada no custo econmico mdio do servio, de forma que a receita total que se espera obter seja igual ao custo total e o prestador tenha lucro econmico zero. Observando-se que, nesta formulao, o lucro financeiro do prestador integra o custo econmico do
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Os mais citados na mdia e na academia so os governos da Inglaterra e do Chile, a partir dos anos de 1970.
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servio e corresponde taxa de retorno ou de remunerao do capital financeiro (investimentos) e/ou tecnolgico (conhecimento) que o prestador investiu na prestao do servio. Regulao por incentivos A regulao por incentivos ao mesmo tempo modalidade derivada e complementar regulao pelo custo econmico, que visa compensar suas desvantagens mediante regras adicionais com o objetivo de incentivar o prestador a atingir mais rapidamente ou em melhores condies determinados objetivos sociais (universalizao, acesso dos usurios mais pobres) considerados desejveis pelo regulador, concedendo-lhe maior liberdade de gesto. Essa modalidade recomendvel nas situaes em que ocorrem nveis diferentes de informaes sobre os servios entre o regulador e o prestador, em desvantagem para o primeiro, funcionando os incentivos como elementos indutores para que o prestador use seu privilgio sobre o controle das informaes para alcanar objetivos sociais definidos pelo regulador. Algumas alternativas para a formulao desta modalidade so: (i) a flexibilizao da taxa de retorno dos investimentos, admitindo sua variao dentro de um limite mnim e mximo; (ii) alongamento (moratria) do prazo para reviso das tarifas; (iii) compartilhamento de lucros, admitindo-se que o prestador opere com taxa de retorno maior que a originalmente definida, desde que compartilhe parte do resultado (lucro) obtido com os usurios, de forma progressiva; e (iv) compartilhamento de receitas extraordinrias, variante similar anterior, com a diferena de que a parcela a ser compartilhada com os usurios incide sobre a receita adicional obtida. Esta modalidade justificvel para a regulao de servios cuja organizao e/ou gesto sejam de alta complexidade e de difcil controle pelo regulador. No caso de servios de saneamento bsico, de carter essencial e universal, s seria recomendvel por prazo definido e no muito longo, por exemplo, o equivalente a at o mximo de dois perodos de reviso, geralmente fixados em quatro ou cinco anos, e desde que esteja vinculado ao cumprimento de metas de repercusso social relevante (antecipao do atendimento da populao desassistida, resoluo de deficincias operacionais ou qualitativas que afetam muitas pessoas intermitncia do abastecimento, perdas elevadas, danos ambientais, etc.). Regulao por preo teto (price cap) Nesta modalidade, apenas o fator preo controlado pelo regulador, ficando sob controle do prestador os riscos e incertezas do empreendimento (custos, produtividade, taxa de retorno, etc.). Os dados contbeis do prestador no so utilizados explicitamente pelo regulador para determinar os preos ou suas revises. O preo teto (tarifa mxima admitida) fixado periodicamente (por exemplo, para cada 5 anos) pelo regulador com base em estrutura de custos predefinida nos instrumentos de regulao ou proposta pelo prestador na licitao, ou ainda, em estrutura padro referenciada em uma empresa do mercado ou em uma empresa virtual. A regulao do preo teto pode prever o repasse aos usurios de parcela dos ganhos de produtividade obtidos pelo prestador, ao longo de sua vigncia, mediante reduo do ndice de reajuste peridico automtico definido na sua formulao, cuja expresso simplificada pode ser expressa pela equao: IRT=IPV-X+Y onde: IRT o ndice de reajuste tarifrio admitido; IPV o ndice de preos de varejo adotado para correo das parcelas de custos sob controle do prestador; X a taxa de produtividade esperada para o perodo, determinada pelo regulador; e Y a variao efetiva dos preos dos insumos regulados e dos tributos, no controlados pelo prestador.
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O objetivo intrnseco dessa modalidade superar os aspectos negativos das duas anteriores, corrigindo os efeitos negativos da assimetria de informaes entre o regulador e o prestador e dos comportamentos estratgicos deste, visando minimizar seus riscos e maximizar seus lucros. Sua adoo, no entanto, no dispensa que o regulador tenha bons conhecimentos sobre a gesto e as condies econmicas que afetam a prestao dos servios regulados, pois s assim poder determinar o preo teto com segurana e em nvel de eficincia econmica aceitvel para o prestador e para os usurios, garantindo que o preo teto estabelecido no seja to alto que faa com que o prestador opere como um monopolista no regulado, nem muito baixo que torne a prestao do servio invivel. Regulao pela receita mxima Essa modalidade segue os mesmos princpios do preo teto, tendo como base a receita total e no o preo (tarifa) unitrio. O regulador fixa a receita mxima admitida para determinado perodo tarifrio e, havendo variao na demanda em relao ao previsto na reviso anterior, o preo unitrio ajusta-se a ela automaticamente. Ou seja, com aumento da demanda o preo unitrio diminui, uma reduo da demanda aumenta o preo unitrio. A possibilidade de variao frequente das tarifas sob esta modalidade dificulta a deciso poltica de sua adoo. Regulao de referncia (benchmark ou yardstick competition) Esta modalidade conhecida tambm como regulao por comparao (yardstick regulation) ou competio por padres (yardstick competition) e aplicvel com razovel eficcia nos casos de monoplio natural, como os servios de saneamento bsico. Uma de suas caractersticas principais a forte induo reduo de custos pelos prestadores regulados, alm de reduzir os efeitos das assimetrias de informao existentes entre estes e o regulador e estimular maior eficincia econmica. A regulao feita pela comparao (yardstick competition) do desempenho do prestador regulado com o de uma empresa de referncia no mercado (benchmark) ou com o de um prestador que opere em condies similares em localidade diferente, ou ainda, tomando como referncia um modelo virtual de prestador concebido dentro dos padres de eficincia desejados. Como os lucros permitidos so determinados pelo seu desempenho relativo, o prestador incentivado a maximizar sua eficincia. Essa metodologia se fundamenta, portanto, na criao de um ambiente de concorrncia virtual, em um mercado caracterstico de monoplio natural, que visa induzir cada um dos prestadores de servios sob a mesma regulao a reduzir seus custos abaixo do nvel mdio de referncia. Embora haja alguma diferena conceitual entre yardstick competition e benchmarking, o modelo ora descrito designado genericamente de regulao de referncia (benchmarking) porque emprega mtodos comparativos, no fazendo diferenciao entre os referidos termos. A aplicao eficiente e eficaz desta metodologia de regulao requer a adoo de um bom sistema de contabilidade regulatria, garantindo que os dados sejam registrados pelos prestadores regulados com base em definies e critrios contbeis uniformes. Custo econmico dos servios As definies anteriores das modalidades de regulao econmica de servios pblicos indicam que suas concepes e metodologias esto de algum modo associadas a um conceito de custo ou preo econmico. Portanto, definir com clareza os conceitos e metodologias para determinao desse custo requisito indispensvel para a correta aplicao de qualquer daquelas modalidades de regulao.
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Conceitos gerais Independente do conceito ou da metodologia adotada para determinao do custo econmico do servio necessrio conhecer os elementos que o compem sob os diferentes conceitos ora tratados. I. Despesas de explorao (DEX) As despesas de explorao (DEX) compreendem todas as despesas requeridas para a prestao dos servios, exceto as de capital e de remunerao do prestador, abrangendo as despesas de operao e manuteno, as despesas comerciais, as despesas administrativas, e as despesas fiscais e tributrias, excludos destas os tributos e contribuies sobre o lucro. Na contabilidade pblica corresponderia s despesas correntes, excludos os pagamentos relativos ao servio da dvida vinculada a investimentos (amortizaes e encargos de financiamentos). A regulao pode determinar explicitamente os componentes e/ou as excluses admitidas como despesas de explorao dos servios, por exemplo, despesas com propagandas promocionais. II. Depreciao e amortizao de investimentos A depreciao e a amortizao de investimentos, do ponto de vista da empresa, correspondem a despesas relativas s parcelas do capital operacional (ativo permanente = investimentos financeiros + imobilizado + diferido) incorporadas aos servios. Sendo que o conceito de amortizao se aplica aos investimentos financeiros e ao diferido, e o de depreciao ao imobilizado em operao (ativo fixo). Do ponto de vista do investidor no capital da empresa (scio ou acionista) a depreciao e a amortizao representam a forma de retorno do capital investido, cujos valores ficam retidos na empresa como reinvestimentos ou aplicaes, ou ento podem ser resgatados pelos investidores, conforme o estatuto ou contrato social, e, no caso de servios delegados, tambm conforme os respectivos instrumentos de delegao. Os investimentos financeiros correspondem a: participaes societrias ou acionrias em outras empresas; direitos de explorao de jazidas ou servios pblicos; gios ou nus sobre concesso ou privatizao; aquisio de obras de arte; direitos de propriedades, marcas e patentes; etc. O ativo imobilizado corresponde aos valores das infraestruturas, instalaes, edificaes, mquinas, equipamentos, terrenos, veculos, mobilirio, e outros bens fsicos necessrios para a prestao de servios. O ativo diferido corresponde a despesas preliminares de organizao ou de reorganizao da entidade jurdica (empresa/autarquia), de instalao do empreendimento (pesquisas, estudos de mercado, etc.), properacionais e outras despesas antecipadas similares que contribuiro para a formao do resultado de mais de um exerccio social, como elaborao de estudos, projetos e pesquisas, aquisio de softwares, etc. Nas empresas em geral e nas empresas ou entidades do titular de servios pblicos prestadoras dos mesmos, cujas atividades so de prazo indeterminado, os critrios gerais de depreciao e amortizao so os seguintes: a) Depreciao A parcela da depreciao corresponde ao valor de cada item imobilizado dividido pelo nmero de anos/meses estimados de sua vida til produtiva, deduzido do seu valor eventual estimativa de valor residual (veculos e mquinas geralmente tm valor residual significativo ao fim da vida til estimada). Para evitar abuso na definio da vida til de imobilizados, para efeito fiscal (incluso da despesa de depreciao no custo dos bens ou servios), a legislao fiscal brasileira definiu prazos mnimos de depreciao admissveis, conforme os tipos de bens, que so, exceto quando houver incentivo fiscal de depreciao acelerada: 25 anos para construes, edificaes e infra-estruturas similares (redes, barragens, reservatrios, etc.); 10 anos para equipamentos, mquinas e veculos em geral; 5 anos para equipamentos de transporte e maquinas que operam em mais de um turno e equipamentos de informtica; 10 anos para mobilirios e equipamentos de escritrio.
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No caso de construo, edificaes e instalaes em imveis de terceiros alugados, arrendados ou cedidos a depreciao caracteriza-se tecnicamente como amortizao e o prazo o correspondente ao respectivo instrumento contratual. Terrenos, embora sejam imobilizados fsicos, no so tidos como bens depreciveis pela legislao fiscal por no perderem valor com o tempo, mas esto sujeitos a valorizaes ou desvalorizaes de mercado. No entanto, quando vinculados a servios pblicos delegados ou mesmo no caso de concesso entre entes privados, esto sujeitos amortizao como qualquer outro bem reversvel ao titular. b) Amortizao A parcela de amortizao igualmente corresponde diviso do valor do investimento dividido pelo nmero de anos/meses definidos nos instrumentos de outorga ou na legislao fiscal: prazo de exausto de jazidas; prazo da delegao contratual de servios pblicos; para os ativos intangveis, como direitos de propriedades e de marcas e patentes, gios ou nus sobre concesso ou privatizao e para ativos diferidos em geral o Fisco admite o prazo mnimo de 5 anos e mximo de 10 anos, ou o prazo de validade dos direitos, se especificados (p. ex.: marcas e patentes). Participaes no capital de outras empresas, obras de arte e outros investimentos que representam reserva de valor (ouro, jias, etc.) no esto sujeitos amortizao, por no perderem valor e por no concorrerem para a atividade, mas esto sujeitos a valorizao ou desvalorizao de mercado. No caso de empresas/entidades delegatrias de servios pblicos os instrumentos de delegao (contrato de concesso ou contrato de programa) representam jurdica e tecnicamente concesso de direitos de explorao econmica por prazo determinado e sob condies contratuais. Nesse caso todos os investimentos realizados em infra-estruturas imveis ou mveis, inclusive terrenos, vinculados e indispensveis para a continuidade dos servios delegados (bens reversveis), devem ser contabilizados como investimentos financeiros, e no na conta do ativo imobilizado, pois a propriedade do bem fsico no pertence ao delegatrio, mas ao titular e esto sujeitos amortizao pelo prazo mximo igual ao da delegao, ou pelo prazo de vida til se este for menor. Este procedimento passou a ser exigido das empresas concessionrias a partir deste ano de 2010, conforme deciso do Comit de Pronunciamentos Contbeis (CPC) brasileiro, visando adequ-lo s normas internacionais de contabilidade. A amortizao de ativos diferidos vinculados aos servios delegados segue o mesmo critrio. Os bens imobilizados e os demais investimentos que pertencem ao delegatrio, ou seja, os que no so intrinsecamente vinculados aos servios delegados (bens no reversveis), mas necessrios para a atividade, seguem o mesmo critrio de depreciao e amortizao das empresas em geral. importante destacar que a depreciao e a amortizao de ativos (investimentos) so parte significativa do custo econmico dos servios prestados. Por isto, mesmo quando os servios so prestados por rgo ou entidade pblica (autarquia) do titular ou por consrcio pblico, estas despesas devem ser contabilizadas como custos dos servios e, conseqentemente, consideradas na determinao do valor a ser cobrado dos usurios (taxa ou tarifa). Em conseqncia, e considerando a contabilidade usualmente adotada por essas instituies, a parcela do valor da cobrana resultante desse processo, se adequadamente aplicado, gerar um supervit financeiro no resultado do exerccio, quando no reinvestido no mesmo exerccio. Para que isto no ocorra, ou no seja tratado como tal para efeito oramentrio (transferido como crdito disponvel para o oramento do exerccio seguinte), recomenda-se a criao de um fundo especial, financeiro ou contbil, e que o recurso correspondente seja mantido em aplicaes financeiras admissveis, enquanto no utilizado, a ttulo de reserva para reposio das infra-estruturas depreciadas ou novos investimentos. Uma alternativa para isto a constituio do fundo especial de universalizao previsto na Lei n 11.445/07 (art. 13) destinando os recursos correspondentes depreciao e amortizao para sua capitalizao, classificando-os como parcela da receita dos servios destinada a esse fim. Com essas medidas os referidos prestadores podero contar, no mdio prazo, com um fundo rotativo permanente destinado a reinvestimentos ou para alavancar novos investimentos, inclusive como contrapartida ou como garantia de financiamentos. Por bvio, esta soluo no se aplica da mesma forma
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quando o prestador for empresa de direito privado do titular e menos ainda aos prestadores delegatrios/concessionrios dos servios. III. Remunerao do prestador dos servios Este termo introduzido aqui como conceito para designar a remunerao devida ao delegatrio prestador dos servios pblicos, particularmente, quando a delegao no envolver investimentos em bens reversveis por sua conta. Neste caso tratado como forma de remunerao do capital tecnolgico ou intelectual (intangvel) e dos recursos ou bens no reversveis utilizados na prestao dos servios. No uso corrente este conceito pode ser traduzido tambm como taxa de administrao, BDI (Bonificao e Despesas Indiretas) ou simplesmente margem de lucro. Esse conceito no deve ser confundido com o conceito do tpico seguinte que se refere de modo amplo remunerao de investimentos ou do capital (prprio e de terceiros) alocado na prestao dos servios. Este conceito se aplica com maior propriedade nas hipteses de contratao de terceiros, mediante contrato de concesso ou de programa, somente para administrar/operar os servios, ou parte deles, ficando a gesto geral (planejamento, finanas, projetos, etc.) e a realizao dos investimentos a cargo do titular, por meio de rgo ou entidade integrante de sua administrao, ou mesmo quando essas atividades forem gerenciadas pelo prprio prestador. Nesses casos esta parcela normalmente estar embutida na composio do preo proposto, explicitamente ou no, sob uma das formas correntes referidas anteriormente. Para o objetivo deste estudo interessa saber que este elemento constitui parte do custo econmico do servio e deve estar devidamente regulado. Observe-se que este elemento de custo tambm existe, implicitamente, nas delegaes de servios em que h investimentos por conta do delegatrio (delegao plena) e deve ser explicitado na composio do custo ou do preo proposto, na forma definida na regulao (instrumentos da delegao). IV. Remunerao dos investimentos ou do capital prprio e/ou de terceiros A remunerao dos investimentos ou do capital investido na prestao dos servios representa custo econmico que integra o preo (taxa ou tarifa) do servio. Corresponde ao custo de captao e imobilizao de recursos para realizao de determinado empreendimento ou investimento, ou, simplesmente, custo de capital. Estes recursos podem pertencer aos donos/titulares do empreendimento (capital prprio), ou seja, o titular do servio ou os scios da empresa/entidade a que tenha sido delegado, e/ou a terceiros (capital de terceiros), investidores que os emprestam aos donos/titulares do empreendimento. A determinao dessa remunerao processo relativamente complexo que requer bons conhecimentos de economia, finanas e do mercado de capitais e domnio das informaes por ele geradas. Por essa razo as metodologias mais utilizadas para esse fim sero aqui apenas referidas ou sumariamente descritas, uma vez que seu conhecimento aprofundado no relevante para o objeto deste estudo. No entanto, a definio bsica dos critrios de clculo da taxa de remunerao do capital prprio e do custo ou taxa de remunerao do capital de terceiros importante, pois so fatores indispensveis para o clculo da taxa de retorno (TR) admitida para a determinao do custo econmico dos servios, cuja formulao geral mais utilizada apresentada a seguir. Formula geral do clculo da Taxa de Retorno (TR)94: TR = [P/(P+D)]rp + {[D/(P+D)] rd}*(1-T) onde:
TR: Taxa de Retorno; P: Capital Prprio; D: Capital de Terceiros; rp: Custo (remunerao) do capital prprio;
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Modelo do Custo Mdio Ponderado de Capital ou WACC (Weighted Average Cost of Capital).
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rd: custo (remunerao) do capital de terceiros; T: Soma das alquotas de impostos e contribuies sobre o lucro (IRPJ e CSLL).
Sob qualquer das formas de prestao direta o titular que define se adota ou no alguma forma de remunerao do capital pblico investido, inclusive na hiptese de empresa pblica ou sociedade de economia mista sob seu controle. Na prestao delegada a forma, o limite e os critrios de clculo da remunerao do capital ou da atividade do prestador devem ser definidos nas normas de regulao (lei e/ou decreto que disciplinam a poltica de cobrana) e nos instrumentos de delegao (edital de licitao e contrato). Modelos conceituais de custos Conforme as metodologias aplicveis regulao econmica pelo custo dos servios, descritas anteriormente, so apresentados a seguir trs modelos conceituais de clculo do custo econmico que a base de clculo do preo (taxa ou tarifa) dos servios. A) Custo histrico-contbil (Modelo do Planasa) Este conceito foi o utilizado na modalidade de regulao econmica dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio adotada no mbito do PLANASA, na dcada de 1970, quando se tornou modelo dominante no pas ao ser aplicado para todas as Companhias Estaduais de Saneamento, sendo que algumas delas o utilizam at hoje, pelo menos formalmente, com algumas adequaes na sua equao bsica e, em alguns estados, como o de So Paulo, a agncia reguladora nos parece que vo manter sua formulao bsica para a proposio de nova regulao tarifria. O referido modelo de regulao tarifria foi institucionalizado pela Lei Federal n 6.528, de 11 de maio de 1978 e a sua conceituao foi estabelecida e regulamentada pelo extinto Decreto Federal n 82.587, de 6 de novembro de 1978. A regulao econmica dos servios segundo este conceito resulta em um modelo em que o custo econmico dos servios estabelecido com base no custo histrico contbil de sua prestao, acrescido de uma remunerao dos investimentos reconhecidos (capital imobilizado total em operao) definida por uma taxa anual pr-estabelecida, cuja formulao geral descrita em seguida. poca do Planasa era admitida taxa de remunerao de at 12% ao ano, em termos reais, e que, injustificadamente, algumas companhias estaduais continuam adotando at hoje. A projeo dos custos dos servios para o perodo tarifrio desejado deve adotar os indicadores e/ou as estimativas de preos mais adequados para cada parcela de seus componentes, constituda pelo conjunto de variveis de mesma natureza ou de caractersticas econmicas similares. Para os itens ou parcelas de custos cujos preos so regulados, como no caso da energia eltrica, adotamse os critrios de reajuste ou reviso previstos nos respectivos regulamentos. Para os insumos e outros componentes, de uso continuados e regularmente adquiridos ou contratados pelo prestador (servios de terceiros, material de tratamento, etc.), deve-se adotar os critrios de reajustes previstos nos contratos de fornecimento ou, na falta destes, os indicadores de preos especficos ou setoriais. Para os custos sob controle do prestador, como no caso das despesas com pessoal, e demais componentes no especificados anteriormente, adota-se um indicador geral de preos que reflita a inflao regional ou do pas, como o IPCA ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo, publicado pelo IBGE. A taxa de remunerao dos investimentos tanto pode ser estabelecida em termos reais (sem efeitos inflacionrios) como em termos nominais (inclui a inflao). Se a base de clculo da remunerao estiver fixada a preos histricos (valores de aquisio) aplica-se a taxa de remunerao nominal, se a referida base tiver os valores atualizados monetariamente, aplica-se a taxa de remunerao real.
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Vale lembrar que a legislao fiscal, a partir de janeiro de 1995, e as normas contbeis atuais no mais admitem atualizao monetria dos balanos patrimoniais das empresas como poca do PLANASA. Portanto, a eventual incidncia de atualizao monetria dos investimentos deve ter seus critrios e indicadores definidos na regulao do titular do servio ou no contrato de delegao da sua prestao. A definio da taxa de remunerao dos investimentos reconhecidos a ser aplicada deve considerar na sua composio a mdia dos juros e encargos acessrios dos financiamentos tomados para realizao dos investimentos e a remunerao mdia do capital prprio, calculada conforme a forma de prestao dos servios e as normas de regulao. Neste modelo a reviso e o reajuste tarifrio, para mais ou para menos, so feitos simultaneamente, visto que o seu mecanismo prev que, a cada exerccio contbil (perodo definido pela regulao podendo ser ou no coincidente com o ano civil), deve ser apurada a diferena entre a remunerao resultante da aplicao da taxa autorizada sobre o investimento reconhecido e a efetivamente verificada na data do encerramento do Balano Patrimonial ao final do exerccio contbil considerado. Esta diferena de remunerao deve ser acrescida, no caso de insuficincia, ou excluda, no caso de excesso, remunerao prevista para o exerccio seguinte para o qual se esteja aplicando a reviso tarifria. A frmula bsica de clculo da tarifa mdia dos servios neste modelo corresponde seguinte equao:
TCC = (DEX + DEP + RIR) / VF sendo RIR = r x IRP onde:
TCC = Tarifa pelo Custo Contbil; DEX = Despesas de Explorao; DEP = Depreciaes/Amortizaes de investimentos e provises para devedores duvidosos; RIR = Remunerao do Investimento Reconhecido; VF = Volume Faturado; r = Taxa de Remunerao do Investimento; IRP = Investimento Reconhecido em Operao.
As Despesas de Explorao (DEX) compreendem as despesas necessrias e exclusivamente vinculadas prestao do servio abrangendo: as despesas de operao e manuteno, as despesas comerciais, as despesas administrativas e as despesas fiscais, das quais devem ser excludas, quando no houver outra disposio regulatria especfica: a) b) c) d) e) f) as provises para os tributos incidentes sobre o lucro; as multas legais ou contratuais e doaes; as despesas com juros sobre o capital prprio; os juros e variaes monetrias e cambiais de emprstimos e outras operaes de crdito; as eventuais despesas relativas a participao nos lucros e resultados, pagas a empregados e dirigentes; e as despesas publicitrias, exceto as de carter oficial obrigatrias e as publicidades institucionais de real interesse pblico;
A DEP compreende: as quotas de amortizao de investimentos e/ou de depreciao dos bens vinculados ao imobilizado em operao, de despesas de instalao e de organizao e as provises para devedores duvidosos, nos limites estabelecidos pela legislao ou conforme os critrios definidos em regulao especfica. A remunerao do investimento reconhecido (RIR) corresponde ao resultado da multiplicao da taxa de remunerao, pactuada nos instrumentos de delegao e/ou regulao da prestao do servio, pelo valor
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do investimento reconhecido correspondente mdia dos saldos mensais estimados para o perodo de vigncia da tarifa, compreendendo: a) as imobilizaes tcnicas, correspondentes aos valores (atualizados ou no, conforme a regulao), dos bens e instalaes em operao que concorram, exclusiva e permanentemente, para a prestao dos servios, excludas as amortizaes e depreciaes acumuladas e valores relativos a eventuais reavaliaes contbeis passadas de ativos a preos de mercado95; b) o ativo diferido, correspondente aos valores relativos a despesas que contribuem para a formao do resultado de mais de um exerccio, de acordo com a legislao fiscal, e excludas as despesas extraordinrias; e c) o capital de movimento, compreendendo: o recurso disponvel no vinculado relativos aos bens numerrios em caixa e aos depsitos livres, os crditos de contas a receber de usurios deduzidas as provises para devedores, e os estoques de materiais para operao e manuteno indispensveis prestao dos servios, todos nos limites legais ou estabelecidos nos instrumentos de regulao. Os arts. 21 a 28 do referido Decreto Federal n 82.587/78 regulamentam com detalhes e objetividade a aplicao deste modelo tarifrio, exceto a determinao da taxa de remunerao do investimento. B) Custo incremental mdio de longo prazo Esta metodologia, tambm conhecida como Mtodo do Fluxo de Caixa Descontado, tem sido adotada com freqncia, com pequenas variaes, para as concesses de servios pblicos de outros setores no Brasil e em outros pases. Este modelo de regulao adota o conceito de custo incremental mdio dos servios ao longo do perodo considerado para a sua prestao o qual, no caso de delegao de servio pblico, corresponde ao prazo contratual. A aplicao deste modelo define a tarifa mdia em valor presente constante, aplicvel ao longo do perodo contratual, ajustada a cada perodo revisional, calculada com base na taxa de retorno (TIR) e demais condies previamente pactuadas ou contratadas. Neste conceito, a formulao do clculo da tarifa estabelecida com base no fluxo de caixa de longo prazo, a preos constantes ou correntes, includos os investimentos previstos, os financiamentos com capital de terceiros e os respectivos custos. Considerando que este modelo trabalha apenas com os fluxos financeiros dos servios, no so includas na composio do fluxo de caixa as despesas de depreciao ou amortizao dos investimentos, sendo consideradas apenas para a apurao dos resultados econmico-fiscais e clculo dos tributos devidos. A formulao da equao bsica deste modelo : [(DEXt + INV t) / (1+i)t ]+ INV to TCLP = --------------------------------------------------- [ VF / (1+i)t ]
onde:
TCLP = Tarifa pelo Custo Incremental de Longo Prazo; DEXt = Despesas de Explorao projetadas para os perodos t; INVt = Investimentos atuais e futuros para os perodos t;
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A prtica contbil de reavaliao espontnea de ativos imobilizados a preos de mercado foi extinta desde 2008 (Lei n 11.638/07) e, no caso de servios pblicos concedidos, essa prtica indevida pelo fato de os investimentos realizados pelo prestador (concessionria/delegatria) no caracteriza ativo imobilizado do mesmo, conforme dito anteriormente.
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VF = Volume Faturado nos perodos t; t = Perodos estabelecidos para a prestao dos servios, variando de 0 a n. i = Taxa de Desconto do Fluxo de Caixa = TIR (Taxa Interna de Retorno).
O fluxo de caixa projetado com base nas despesas histricas dos servios calculadas a preos constantes, podendo tambm refletir expectativas de inflao, sendo que, neste caso, a taxa de desconto (TIR) deve tambm incluir a mdia das variaes inflacionrias consideradas. As despesas de Explorao (DEXt) consideradas compem-se de modo similar ao da modalidade de regulao descrita anteriormente (custo histrico-contbil). Os desembolsos presentes e futuros com investimentos (INVt) compreendem as imobilizaes em infraestrutura, equipamentos, instalaes, materiais e em direitos vinculados exclusivamente prestao do servio, observadas as metas estabelecidas nos instrumentos de sua regulao. Para efeitos prticos de anlise, no fluxo de caixa devem ser considerados tambm os seguintes elementos: a) Os ingressos de recursos correspondentes : (i) arrecadao de receitas tarifrias, incluindo todos os servios cobrados dos usurios, e multas e encargos por inadimplncia recebidas dos usurios; (ii) os recebimentos de doaes, transferncias e subvenes de qualquer fonte; e (iii) as receitas financeiras relativas exclusivamente a aplicaes de disponibilidades de caixa e outras aplicaes vinculadas ou compulsrias; b) As movimentaes financeiras com capitais de terceiros (dvidas existentes mais novos financiamentos), de acordo com as condies estabelecidas nos instrumentos de regulao e, no caso de servios delegados a terceiros, na proposta apresentada pelo prestador no processo de contratao, considerando os ingressos de recursos e os pagamentos de amortizaes e encargos; c) As imobilizaes financeiras necessrias para a formao da reserva de capital de giro. No se inclui no fluxo de caixa as movimentaes financeiras relavas amortizao e remunerao do capital prprio, exceto neste ltimo caso para os efeitos tributrios. condio intrnseca deste modelo o pr-estabelecimento, e o cumprimento ao longo do contrato, de metas de investimentos, conforme as condies do processo de delegao (visando a universalizao ou maximizao da cobertura do servio), e de metas de desempenho no que se refere qualidade e eficincia da prestao do servio, com destaque para os indicadores relativos : qualidade da gua, perdas fsicas e de faturamento, inadimplncia, produtividade e custo do pessoal empregado, micromedio, quantidade e qualidade do tratamento dos esgotos coletados. A preservao do equilbrio econmico-financeiro do contrato, neste modelo, garantida mediante revises peridicas (por exemplo, cada 4 ou 5 anos) da estrutura de composio dos custos, das metas propostas, de efeitos externos que repercutam nas condies da prestao dos servios e para avaliao e compensao de eventuais ganhos de produtividade, bem como mediante reajustes automticos anuais nos intervalos entre revises, com base em ndice geral, setorial ou especfico de preos, definidos nos instrumentos de regulao. C) Custo financeiro em regime de caixa Este o modelo conceitual mais simples para a regulao econmica dos servios, embora sua modelagem e estrutura financeira sejam similares e requeiram o mesmo nvel de ateno e conhecimentos tcnicos dos modelos anteriores. Neste conceito a tarifa definida com base no fluxo de caixa em valores correntes, projetado para o perodo de sua vigncia, obtendo-se a tarifa mdia necessria para cobrir os desembolsos com a prestao dos servios em cada perodo, acrescida de parcela relativa remunerao do capital tecnolgico e do capital prprio do prestador, conforme estabelecido na regulao.
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De aplicao mais adequada para os servios prestados diretamente por rgos e entidades pblicas do titular, em razo dos objetivos econmicos inerentes Administrao Pblica, se coaduna facilmente com o sistema oramentrio e contbil adotado pela mesma e pode tambm ser aplicado, com alguma restrio conceitual, para a prestao por empresa estatal pertencente ao titular dos servios, em que as variveis Amortizao e Remunerao dos Investimentos e Remunerao do Capital Prprio so menos determinantes. A frmula bsica deste modelo : TCF = (DEX + SDV + INF + RCP) / VF
TCF = Tarifa pelo Custo Financeiro; DEX = Desembolsos com despesas de explorao; SDV = Desembolsos com servio da dvida (juros, encargos e amortizaes); INF = Investimentos no financiados (Investimentos totais menos ingressos de financiamentos); RCP = Remunerao do estoque de capital prprio; VF = Volume Faturado.
sendo:
Os valores das tarifas obtidos normalmente so variveis para cada perodo, em razo do sistema de amortizao adotado (SAC ou PRICE) para o servio da dvida, da distribuio dos investimentos em cada perodo e da evoluo e participao relativa dos custos fixos. Adotando-se este modelo de regulao tarifria nos casos de delegao, deve-se substituir a varivel RCP na formula bsica por outra que represente as movimentaes da conta Capital Prprio (Patrimnio Lquido), que passa a ser: TCF = (DEX + SDV + INF + CP) / VF onde:
CP => Variao da conta Capital Prprio inclui pagamentos efetivos e/ou eventuais provises para pagamentos futuros de amortizaes e remuneraes do Capital alocado pelo prestador do servio, independentemente de sua contabilizao fiscal. Desconsideradas eventuais particularidades definidas pela regulao, o fluxo de caixa resultante dessa modelagem igual ao do modelo anterior (Custo Incremental de Longo Prazo), diferenciando-se suas aplicaes pela forma de clculo das respectivas tarifas. Pode-se dizer que a estrutura financeira resultante dessa modelagem corresponde, ento, a um sistema hbrido que combina o conceito de custo pelo regime de caixa com o custo histrico-contbil. Em face da particularidade desse modelo, em que a tarifa geralmente calculada e revisada para cada perodo, a sua aplicao para regulao tarifria de servios delegados requer o uso de eficiente e seguro sistema de registro e controle financeiro e contbil (Contabilidade Regulatria). A aplicao deste modelo, particularmente nos casos em que a prestao requer investimentos concentrados em determinados perodos, deve considerar um plano de financiamentos adequado, inclusive o aporte de capital prprio, visando uniformizar a distribuio dos investimentos no financiados (INF) ao longo do tempo. Do contrrio, as tarifas calculadas para os perodos de maior concentrao de investimentos podero ser proporcionalmente muito elevadas e impraticveis, social e politicamente.
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Por essa razo, e considerando que essa situao ocorre frequentemente na rea de saneamento bsico, em especial nos casos de implantao inicial da prestao do servio ou da outorga de sua delegao a terceiros, a adoo desse modelo pressupe que a estrutura do capital necessrio esteja bem definida, inclusive eventuais financiamentos bancrios ou de fundos de investimentos. O mesmo requisito deve ser observado tambm no caso de transio para esse modelo de regulao da prestao do servio cuja organizao j esteja em funcionamento. Uma forma de viabilizar e manter em equilbrio a estrutura do capital e suas fontes de financiamento, vlida para qualquer das modalidades de regulao, especialmente nas hipteses de prestao direta dos servios de saneamento bsico, a constituio do fundo especial de que trata o art. 13, da Lei n 11.445/07. Conforme prev a referida norma, a capitalizao desse fundo pode ser feita mediante vinculao de uma parcela das receitas dos servios, integrante do seu custo econmico. Nos casos de prestao direta dos servios, a forma mais eficiente de capitalizao do fundo mediante a alocao dos montantes correspondentes depreciao ou amortizao e remunerao dos investimentos em operao, includos os rendimentos decorrentes de aplicaes financeiras desses recursos, enquanto no utilizados. Com isto, ao alcanar as metas de universalizao ou estiver prximo dela, ser possvel formar um estoque de capital suficiente para autofinanciar tanto a reposio futura das infraestruturas existentes como as destinadas expanso dos sistemas para atender o crescimento vegetativo da demanda. A eficincia e eficcia econmica dessa soluo decorrem do fato de que, na prestao direta dos servios por rgo ou entidade pblica do titular, no h retirada do sistema dos valores correspondentes a esses recursos, salvo os pagamentos relativos a financiamentos (capital de terceiros). Portanto, a modelagem financeira dessa soluo e respectiva contabilizao devem considerar a compensao das amortizaes e remuneraes dos capitais de terceiros (financiamentos), para que no haja duplicidade de apropriao desse custo na composio da tarifa. A no adoo de soluo deste tipo (fundos prprios de investimentos) a principal causa das dificuldades de universalizao e da baixa qualidade dos servios, encontrada na maioria dos municpios.
5.5 ESTRATGIA E POLTICA DE FINANCIAMENTO

Sustentabilidade Conforme estabelece o art. 29 da Lei n 11.445/07, os servios pblicos de saneamento bsico tero a sustentabilidade econmico-financeira assegurada, sempre que possvel, mediante remunerao pela cobrana dos servios, de acordo com os regimes e suas espcies anteriormente comentadas (BRASIL, 2007). Do dispositivo legal citado, verifica-se que a cobrana dos usurios pela prestao dos servios de saneamento bsico no e, em muitos casos, no deve ser a nica forma de alcanar sua sustentabilidade econmico-financeira. A sustentabilidade econmica do servio de fato assegurada quando o Poder Pblico e os fundos financeiros, pblicos e privados, garantirem fontes de recursos (financeiros ou no) regulares, estveis e suficientes para o seu financiamento, e o modelo de gesto institucional e jurdicoadministrativo for o mais adequado. Esta premissa se aplica a quaisquer servios pblicos. Essas fontes, como se ver a seguir, nem sempre esto sob o domnio normativo ou regulatrio dos titulares dos servios. Da a razo da diretriz da referida Lei orientar para que a sustentabilidade econmico-financeira dos servios de saneamento bsico seja sempre que possvel assegurada mediante
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a cobrana pela sua prestao, pois esta se encontra inteiramente sob o domnio e competncia legal e regulatria dos titulares (art. 30, I e V, da CF, e arts. 9 e 11, da Lei n 11.445/07). Apesar das limitaes do mercado de capitais e dos fundos de financiamentos brasileiros, existem diversas formas e fontes de financiamento dos servios que podem e, sempre que possvel, devem ser buscadas para assegurar a sua sustentabilidade econmico-financeira. Algumas delas podem depender exclusivamente da vontade e ao do titular do servio, como o subsdio com recursos oramentrios prprios e a instituio de fundo de universalizao capitalizado com recursos exclusivos do seu oramento geral e/ou de parcelas da cobrana pela prestao dos servios. Deve-se observar, entretanto, que a sustentabilidade econmico-financeira dos servios pblicos, em especial os de saneamento bsico pelas suas caractersticas, depende tambm da sustentabilidade jurdicoinstitucional de sua gesto. O rompimento desta, ou mesmo uma simples ameaa, pode inviabilizar aquela, seja pela interrupo parcial de suas fontes de sustentao, seja pelo eventual aumento do custo dos servios. Exemplos de situaes e ocorrncias deste tipo so abundantes na histria dos servios de saneamento bsico no Brasil. E ainda, a sustentabilidade econmico-financeira dos servios pblicos s ter efetividade e eficcia plena, do ponto de vista do interesse pblico, se forem cumpridos os objetivos sociais inerentes prestao desses servios. Portanto, no basta que seja assegurada a cobertura de todos os custos econmicos dos servios prestados e que sua gesto observe os requisitos institucionais e jurdicos. condio necessria que os servios tambm sejam universalmente disponveis e acessveis, de forma integral e com qualidade adequada. Esta a sustentabilidade plena que deve ser almejada. Fontes principais de financiamento O termo financiamento geralmente associado a emprstimo financeiro. Na forma aqui empregada tem o sentido amplo que engloba todas as fontes e formas de alocao de recursos financeiros destinados a cobrir todos os custos econmicos dos servios, destacando-se aquelas que usualmente se aplicam aos servios de saneamento bsico. Qualquer atividade, pblica ou privada, com fim econmico ou no, s se viabiliza e se sustenta no tempo se dispuser de fontes permanentes de recursos, em quantidade suficiente para atender suas necessidades. Isto no significa que essas atividades necessariamente estejam em equilbrio econmico-financeiro ininterrupto ou que tenham que gerar receitas prprias para garantir esse equilbrio no longo prazo. As atividades privadas em geral, inclusive os servios de competncia do Estado que no caracterizem servios pblicos essenciais, ou seja, os que no so indispensveis para a coletividade ou no so de obrigao-dever do Poder Pblico, se no se viabilizarem ou no forem sustentveis financeiramente, podem ser encerradas, espontaneamente ou no, sem grandes traumas sociais e, algumas vezes at com algum benefcio. No entanto, os servios pblicos essenciais, de obrigao-dever do Poder Pblico, no podem ser paralisados ou extintos se no por fora de lei especfica, inclusive por disposio constitucional em alguns casos (sade, educao, segurana pblica, etc.), ou ento pela absoluta falncia do Estado. Portanto, a disposio, o financiamento e a sustentao desses servios devem ser garantidos pelo Estado, que dispe de vrios meios para esse fim, como os tratados a seguir.
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Cobrana pela prestao dos servios Tradicionalmente a modalidade mais importante e fundamental para o financiamento dos servios pblicos que possam ser individualizados (divisveis) e quantificados, sendo aplicvel mediante os regimes e formas descritas anteriormente. Uma poltica de cobrana (taxa e/ou tarifa) bem formulada pela prestao ou disposio de servios pblicos pode ser suficiente para financi-los integralmente e alavancar seus investimentos, diretamente ou mediante emprstimos, podendo at mesmo no depender de emprstimos no mdio ou longo prazo, se esta poltica prever a constituio de fundo prprio de investimentos. A instituio dessa poltica deve observar as diretrizes e os princpios legais que lhe so aplicveis, bem como as normas e regulamentos especficos institudos pelos seus titulares. Ou seja, assim como os tributos, nenhuma cobrana pela prestao de servio pblico pode ser estabelecida e executada se a lei no a instituir e disciplinar (arts. 145, 146 e 175, da CF). No caso dos servios pblicos de saneamento bsico, a instituio de cobrana pela sua prestao, alm das diretrizes relativas aos regimes e formas j comentadas anteriormente, deve observar tambm os princpios e as diretrizes especficas definidas no captulo VI da Lei n 11.445/07 (arts. 29 a 42), cujos elementos mais importantes so abordados neste texto. Subvenes e subsdios pblicos e privados Historicamente e em todos os pases, os servios pblicos, cuja prestao depende de muitos investimentos com longo prazo de retorno, e ainda tm custos de operao elevados, normalmente tm o subsdio pblico como principal mecanismo de financiamento para a universalizao e garantia de acesso aos usurios de mais baixa renda. A prtica de subvenes ou subsdios pblicos no setor de saneamento bsico usual e muito antiga no Brasil. At o incio da dcada de 1970 as subvenes e os subsdios pblicos constituam a principal fonte de financiamento dos investimentos e do custeio parcial dos servios pblicos de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, e predominam at hoje no caso dos servios de manejo de resduos slidos e de manejo de guas pluviais. Por bvio estes financiamentos tm sido insuficientes, alm de inconstantes, pois no tm sido capazes de atender integralmente as demandas da sociedade. Os servios pblicos de carter geral ou indivisveis e os definidos na Constituio Federal ou em leis especficas como gratuitos so integralmente financiados ou custeados com a receita geral de impostos e de contribuies especiais, no caracterizando subveno ou subsdio pblico no sentido aqui tratado. A subveno ou subsdio pblico ou privado aqui abordado se caracteriza quando for vinculado a determinado servio pblico passvel de cobrana do usurio e for institudo como parte de sua poltica pblica, devidamente regulamentada, visando financiar parcial ou integralmente a sua disposio e prestao para os usurios e localidades que no tenham capacidade de pagamento ou escala econmica suficiente para cobrir o custo integral dos servios (art. 29, 2, da Lei n 11.445/07) (BRASIL, 2007). Mesmo quando a subveno decorrente de transferncia voluntria de recursos de um ente da Federao para outro, para o financiamento de determinada ao pblica, ela est vinculada a uma regulamentao legal (emendas parlamentares, programas de governo, etc.). Em termos financeiros a subveno ou subsdio pblico corresponde aos recursos oramentrios transferidos por determinado ente pblico para outros entes ou entidades pblicas, titulares ou prestadoras de servios pblicos, e aos recursos oramentrios gerais do prprio titular alocados para financiamento desses servios (investimentos ou custeio).
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Fora no caso de doaes eventuais, o subsdio privado geralmente ocorre dentro do sistema de cobrana pela prestao dos servios (subsdio tarifrio), e corresponde aos recursos originados de parcela de seu preo (taxa ou tarifa), acima do seu custo econmico, pagos por: (i) determinados usurios, quando destinados ao complemento do preo (taxa ou tarifa), menor que o custo econmico cobrado de outros usurios dos mesmos servios no mbito territorial do mesmo titular (subsdio cruzado interno); (ii) todos ou determinados usurios dos servios prestados em localidade de um titular e destinados ao complemento do preo (taxa ou tarifa), menor que o custo econmico cobrado de todos ou determinados usurios dos mesmos servios prestados em localidade de outro titular, nas hipteses de gesto associada e prestao regionalizada (subsdio cruzado externo). Estes benefcios se destinam, direta ou indiretamente e em ltima instncia, a todos ou a uma parte dos usurios finais dos servios pblicos, mesmo quando realizados por intermdio do seu prestador ou do seu titular. Em tese, portanto, os prestadores de servios pblicos no so (ou no deveriam ser) beneficirios de subsdios ou subvenes, mas apenas seus repassadores, qualquer que seja a origem dos recursos, a no ser em conseqncia de falha, vcio ou irregularidade na regulao e fiscalizao dos servios. Para os prestadores, o possvel efeito econmico-financeiro das subvenes ou subsdios vinculados aos servios por eles prestados (ou deveria ser) to somente a garantia de remunerao do justo valor do capital investido prprio ou de terceiros. Portanto, o subsdio no deve cobrir custos de ineficincias operacionais, administrativas e financeiras dos prestadores dos servios e nem priorizar a viabilidade da explorao econmica desses servios, sob a tica do mercado, como tem ocorrido rotineiramente na prestao dos servios de saneamento bsico no Brasil, com efeitos sociais mais nocivos no caso dos prestadores regionais (estaduais). A norma legal retro citada define como destinatrias de subsdios tambm as localidades que no tenham ... escala econmica suficiente para cobrir o custo integral dos servios. Ainda assim, os efetivos beneficirios de subvenes ou subsdios destinados a essas localidades so os usurios finais dos servios ali prestados. Neste quesito o que se verifica ainda hoje uma situao perversa, em que, nos Estados mais pobres do Nordeste e Norte, toda a populao tem de arcar, via tributos gerais, com os subsdios dos elevados dficits financeiros das respectivas empresas de saneamento, decorrentes de ineficincias administrativas ou do modelo equivocado de gesto dos servios, enquanto que nas ricas regies Sudeste e Sul, subvertendo o idealismo lgico do PLANASA e aproveitando de benesses dele herdadas (dispensa de licitao para delegao dos servios e autorregulao de suas empresas), alguns Estados transformaram a prestao dos servios municipais de saneamento em fontes de receitas de capitais para os seus tesouros (venda de suas aes para investidores privados e recebimento regular de lucros e dividendos), que no so reaplicadas como investimentos pblicos nos servios, constituindo-se em uma perversa inverso de transferncia de rendas dos municpios para estes estados96. Segundo o art. 23, inciso IX da Constituio, competncia comum de todos os entes da Federao promover programas de saneamento bsico, obrigao que alguns Estados vm subvertendo impunemente nos ltimos anos. Apesar dos investimentos no onerosos investidos no setor, a Unio tambm tem dado sua cota de subverso dessa obrigao constitucional ao impor e retirar dos servios elevada carga de receitas tributrias, sob um regime de tributao que afeta pesadamente inclusive as empresas financeiramente deficitrias, conforme mostra a Tabela 5.2, do sub-item que trata dessa matria.
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No modelo do Planasa, pelo menos em tese, estes lucros deveriam constituir os subsdios cruzados para investimentos (no onerosos) nas localidades mais pobres, onde os servios fossem economicamente deficitrios.
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Embora a Lei n 11.445/07 (art. 31) classifique os subsdios, quanto origem dos recursos, como tarifrios e fiscais, isto no significa que no se pode adotar uma poltica de subsdios integrada ao regime tributrio de cobrana pela prestao dos servios estruturado sob a forma de taxa, visto que a esta se aplica as mesmas diretrizes e princpios estabelecidos na referida Lei. Inverses diretas de capitais pblicos (autarquias e empresas estatais) Esta forma de financiamento de servios pblicos ocorre quando o Poder Pblico, na prestao direta ou mediante cooperao federativa (gesto associada), ou no exerccio de competncia ou de funes pblicas de interesse comum (arts. 23 e 25, 3, da CF), investe recursos oramentrios (financeiros ou patrimoniais) diretamente ou por meio de suas autarquias, inclusive consrcios pblicos, ou empresas estatais, constitudas com o objetivo exclusivo de prestar esses servios. A materializao financeira dessas inverses se caracterizar como uma espcie de subveno pblica, se o capital correspondente no for resgatvel e nem alienvel (como era a lgica inicial do PLANASA); ou como uma espcie de emprstimo, se resgatvel e alienvel. Na primeira hiptese o efeito econmico da subveno ser maior se o referido capital tambm no for remunerado (pagamento de lucros e dividendos). Esta forma de financiamento dos servios de saneamento adotada h muito tempo no Brasil, tanto pela Unio (Funasa, DNOS, DNOCS)97 como pelos Estados e Municpios, evoluindo fortemente desde os anos de 1950, com a intensa organizao dos servios municipais (SAAEs) e com a criao de autarquias e depois Companhias Estaduais de Saneamento. No entanto, h muito tempo o uso desta alternativa tem se mostrado ineficaz na maioria dos Estados, no atingindo os objetivos de prestao adequada dos servios e, quase sempre, utilizando parte do capital pblico empregado para cobrir custos de ineficincia. Ainda que em grau relativo menor, a situao no diferente em muitos dos Municpios que dependem desta forma de financiamento dos investimentos em saneamento bsico, cujo desempenho, em grande parte, tem mostrado eficincia e eficcia aqum do razovel. Nos Estados e nos poucos Municpios que adotaram a forma jurdica de empresas, regidas pelo direito privado, a sustentabilidade dos servios ficou ainda mais agravada com os pesados encargos tributrios a que esto sujeitas, em decorrncia das mudanas na poltica tributria federal para o setor, aps a Constituio de 1988, sepultando de vez um dos pilares de sua viabilizao econmica at ento vigente, e que foi elemento importante na formulao do PLANASA. Cobrana pelo uso dos recursos hdricos e compensaes ambientais A cobrana pelo uso dos recursos hdricos um instrumento da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, instituda pela Lei n 9.433/97, nas diversas hipteses que especifica, entre outros com o objetivo de obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenes contemplados nos planos de recursos hdricos (art. 19, III), nos quais se incluem as aes de saneamento bsico que utilizam de alguma forma esses recursos (captao de gua e disposio de esgotos) e as que lhes podem causar danos (manejo de resduos slidos e de guas pluviais). (BRASIL, 1997). A Compensao Ambiental, por sua vez, um mecanismo financeiro de compensao pelos efeitos de impactos ambientais no mitigveis causados por determinados empreendimentos, inclusive loteamentos. imposta pelo ordenamento jurdico aos empreendedores em duas situaes distintas: uma por ocasio do
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Autarquias Federais: FUNASA Fundao Nacional de Sade, DNOS Departamento Nacional de Obras de Saneamento e DNOCS Departamento Nacional de Obras Contra as Secas.
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licenciamento ambiental dos empreendimentos que causem significativo impacto no meio ambiente (por exemplo, desmatamento, inundao permanente, poluio, etc.) e a outra pela efetiva reparao de um dano especfico, causado eventualmente pela atividade desenvolvida (por exemplo, rompimento de barragem de rejeitos, derramamento de substncia txica em um rio, etc.)98. Conforme as respectivas regulamentaes, os recursos arrecadados em decorrncia destes mecanismos devem ser aplicados, prioritria ou exclusivamente, na rea onde so gerados (bacia hidrogrfica ou Unidade de Conservao). O primeiro tem um carter mais permanente, portanto mais condizente com uma poltica e um plano de sustentabilidade de longo prazo. O segundo tem carter mais pontual, mas pode produzir efeitos de longo prazo na medida em que pode viabilizar investimentos em infraestruturas de saneamento bsico de longa durao (obras de drenagem pluvial, aterros sanitrios de resduos slidos, recuperao/conservao de mananciais de abastecimento de gua, etc.). Emprstimos de fundos pblicos e privados, agncias multilaterais e bancos Na fase do PLANASA esta foi a forma predominante de financiamento dos investimentos em servios de saneamento bsico com recursos do FGTS e de agncias multilaterais, os quais foram concentrados nos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio e exclusivamente no mbito das Companhias Estaduais (1972 a 1986). Estes financiamentos foram retomados lentamente em 1995 e tiveram crescimento tmido no perodo at 1998, quando praticamente foram suspensas novas contrataes, provavelmente em conseqncia da poltica que visava a privatizao daquelas empresas, em gestao naquela poca. Nesta mesma poca foi aprovado pelo Conselho Curador do FGTS o programa FCP/SAN, com o objetivo de estender as linhas de financiamentos s concessionrias privadas, uma medida no declarada de induo privatizao de empresas estaduais99, mas que no prosperou. Entre 1999 e 2006 foram concedidos apenas cerca de R$ 310 milhes por este programa100. Em 2003 os financiamentos com recursos do FGTS para os prestadores pblicos ou estatais foram retomados e ampliados mais fortemente em 2006, como mostra a Figura 5.1, contando desde ento com participao ainda pequena com recursos do FAT (BNDES).
Contratos e desembolsos 1995 a 2006 - FGTS Contratos Bilhes R$ 3,50 R$ 3,00 R$ 2,50 R$ 2,00 R$ 1,50 R$ 1,00 R$ 0,50 R$ 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006* Desembolso
Fonte: MCidades/SNSA, 2007.
FIGURA 5.1: Contratos e desembolsos de financiamentos do FGTS, 1995 - 2006

98
Fonte: site www.jurisway.org.br - Lei n 9985 de 18 Julho de 2000 que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC) e regulamentado pelo Decreto n 4340, de 22 de agosto 2002.
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Nesta poca (1998) estavam em processo de privatizao, entre outras, as empresas: COMPESA/PE, EMBASA/BA e CEDAE/RJ. Fonte: https://webp.caixa.gov.br/Portal/Relatorio_asp/contratacoes.asp, acessado em 12/03/10.
100
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Os emprstimos de fundos de investimentos de longo prazo constituem alternativa de financiamento estrategicamente muito importante para qualquer setor da economia, inclusive o setor pblico, desde que haja disponibilidade suficiente e continuada de recursos e com condies financeiras razoveis e estveis. Os emprstimos (ou capitais de terceiros) suprem a falta de capital prprio dos titulares de empreendimentos financiveis e so atrativos quando seus encargos totais (juros e comisses) forem menores ou iguais taxa de retorno que esses empreendimentos podem proporcionar ou taxa de remunerao requerida para delegao a prestadores privados (ou estatais que visem lucro). As taxas de juros e outros encargos atualmente praticados para emprstimos com recursos do FGTS e do FAT, apesar de ainda serem muito altas em relao a quase todos os outros pases, so bastante razoveis para a realidade brasileira, comparativamente com outras opes de financiamentos (emprstimos) com capitais de terceiros disponveis no mercado nacional, e so compatveis com as taxas de retorno de grande parte dos servios de saneamento, notadamente o abastecimento de gua e o esgotamento sanitrio. Em situao de ameaa de aumento da inflao, quando os gestores da poltica monetria brasileira tendem a fixar os nveis da taxa bsica de juros em patamares elevados, como mecanismo de conteno do crdito e do consumo, ou a atrelar as taxas nominais dos juros de emprstimos dos fundos pblicos a indicadores de inflao, esta alternativa de financiamento normalmente deixa de ser interessante para os setores de infra-estruturas, cujo retorno requer longo prazo. A adoo dessa alternativa de financiamento de investimentos em servios de saneamento bsico em larga escala enfrenta uma srie de restries impostas pelo Conselho Monetrio Nacional, em decorrncia da aplicao rgida da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n 101/2000), pelo fato desses servios serem prestados quase que exclusivamente por rgos ou entidades pblicas ou estatais. Esta tem sido a razo da no contratao de grande parte dos recursos autorizados pelos referidos fundos, e se reflete tambm na inibio da constituio de outros fundos de investimentos, como os de previdncia complementar, que poderiam operar com custos compatveis com a rea de saneamento bsico. Fundo de universalizao Os fundos especiais de universalizao dos servios de saneamento bsico uma quimera que ronda o setor h longa data e cuja realidade ainda parece longe, apesar de j estarem previstos na Lei n 11.445/07, que diz:
Art. 13. Os entes da federao, isoladamente ou reunidos em consrcios pblicos, podero instituir fundos, aos quais podero ser destinadas, entre outros recursos, parcelas das receitas dos servios, com a finalidade de custear, na conformidade do disposto nos respectivos planos de saneamento bsico, a universalizao dos servios pblicos de saneamento bsico. Pargrafo nico. Os recursos dos fundos a que se refere o caput deste artigo podero ser utilizados como fontes ou garantias em operaes de crdito para financiamento dos investimentos necessrios universalizao dos servios pblicos de san eamento bsico. (BRASIL, 2007).
Essa norma cria uma grande oportunidade para que os entes titulares dos servios pblicos de saneamento bsico possam instituir instrumento eficiente e eficaz para o financiamento de longo prazo de boa parte desses servios, sob um plano sustentvel. O mais importante desta norma ter institudo a base jurdica que permite esse fundo ser capitalizado com parcelas das receitas dos servios, como parte do custo econmico do servio. A criao e capitalizao de fundos especiais com recursos oramentrios ou com receitas especficas j eram admitidas antes dessa Lei, mas desconhecidas solenemente pelos governantes. Ao constar explicitamente da referida Lei abre-se nova possibilidade para que os governos municipais despertem para a questo e compreendam a sua
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importncia econmica estratgica para o financiamento dos servios, particularmente os entes que os prestam diretamente, por meio de rgos ou entidades pblicas de sua administrao. Embora no haja restrio no ordenamento legal de finanas pblicas, os prestadores pblicos no costumam incluir no clculo dos preos (taxa ou tarifa) dos servios os custos de capital representados pela depreciao das infra-estruturas em operao, adotando geralmente uma modalidade tarifria que considera apenas as despesas oramentrias de natureza financeira. Esta modalidade no recupera os custos de capital relativos aos investimentos realizados com recursos prprios (subvenes do titular ou supervits do prestador). O fundo de universalizao um instrumento adequado para esse fim. Nos casos de gesto associada ou de prestao regionalizada, esses fundos tambm podem ser instrumento adequado, estratgico e eficiente para operacionalizar a poltica de subsdios tarifrios e fiscais, em especial os subsdios tarifrios cruzados entre as localidades integrantes desses arranjos institucionais e administrativos. Delegao dos servios para terceiros A delegao da prestao dos servios pblicos para terceiros pode ser uma razovel alternativa de financiamento dos servios, pelo menos no sentido estrito deste termo (financiamento de investimentos), quando esta se materializa efetivamente em investimentos de recursos econmicos prprios (capital) do delegatrio na prestao dos servios, suprindo a falta de capital do titular. A delegao da prestao de servios pblicos de saneamento para entidades privadas, e mesmo para entes pblicos fora da esfera do titular, prtica que remonta a meados do sc. XIX (Recife - Cia do Beberibe 1837, So Paulo - Cia Cantareira 1877, Rio de Janeiro - Cia City 1933) no Brasil e em outros pases (Frana, 1850). Algumas delegaes municipais a entidades ou empresas estaduais j vinham ocorrendo desde meados do sc. XX (Salvador, 1925) e principalmente desde o final da dcada de 1950 (RS). A modalidade de concesso foi a forma jurdica adotada no mbito do PLANASA, a partir de 1971, para viabilizar os financiamentos dos servios por meio de Companhias Estaduais, algumas j existentes e outras criadas a partir de ento, mediante emprstimos de fundos pblicos (FGTS) e de agncias financeiras internacionais (BID e BIRD). At ento no havia normas legais regulamentando o instituto da concesso de servios pblicos em mbito nacional. As concesses dos servios de saneamento s Companhias Estaduais eram feitas mediante instrumentos legais e jurdicos (contratos/convnios), geralmente insuficientes ou precrios, acordados entre os titulares (municpios) e os prestadores. Em 1995 foi editada a Lei n 8.987 estabelecendo as normas gerais das concesses de servios pblicos. A partir de ento alguns municpios, diretamente ou com interveno dos estados (RJ, MS, AM), por desdia, falta de opo ou outros interesses, passaram a adotar a concesso a empresas privadas como alternativa de financiamento dos servios. Em 2004 a Lei n 11.079/04 instituiu as normas gerais para contrataes de parcerias pblico-privadas (PPPs), criando duas formas especiais de concesso: concesso patrocinada (quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado) e concesso administrativa (quando a Administrao Pblica a nica usuria direta ou indireta dos servios, mediante contraprestao de um preo pblico). Estas modalidades de concesso ainda so pouco utilizadas no setor de saneamento bsico, como alternativa de financiamento dos servios, sendo poucas as experincias em implantao e nos parece que no devero prosperar da forma como esperavam seus patrocinadores. De modo geral, a participao de investidores privados no provimento de servios pblicos de saneamento bsico, sob qualquer forma de financiamento, foi e tem sido pouco expressiva e, do ponto de vista
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econmico, no tem produzido efeitos dignos de nota101. importante qualificar que investidor aqui refere-se ao que financia diretamente o servio coloca seu prprio capital no empreendimento, e no o agente prestador/operador do servio que apenas intermedeia investimentos realizados com recursos de fundos pblicos ou tarifrios. Conforme visto anteriormente, em 2005 foram institudas as normas de contratao de consrcios pblicos, que tambm se aplicam aos convnios de cooperao, para a gesto associada de servios pblicos, cuja prestao formalizada mediante contrato de programa. No caso da gesto associada, a vantagem econmica da prestao dos servios por consrcio pblico, mediante contrato de programa, no se d exclusivamente com a eventual alocao de recursos prprios (contratos de rateio) pelos entes consorciados para o custeio de investimentos e/ou de despesas de operao. Em muitos desses casos a maior vantagem econmica dessa modalidade de delegao pode residir na viabilizao econmico-financeira dos servios, decorrente da escala e/ou do escopo que a mesma permite estruturar, garantindo-lhes sustentabilidade econmica exclusivamente com a cobrana direta dos usurios pela sua prestao. A delegao dos servios, como alternativa de financiamento da sua prestao, se justifica e considerada economicamente racional quando o seu custo econmico for igual ou menor do que o de outras opes possveis e exeqveis disposio do titular dos servios. Proprietrio de imvel urbano aquisio ou contribuio de melhoria O financiamento da implantao de infra-estruturas de servios pblicos urbanos, diretamente pelos proprietrios de imveis, prevista explicitamente desde a Constituio de 1946 sob a forma de contribuio de melhoria, mas tem sido pouco utilizada pelos municpios. Essa contribuio, de natureza para-fiscal e carter compulsrio, aplicvel para reas urbanas ocupadas ou loteadas onde as infraestruturas dos servios sejam implantadas direta ou indiretamente pelo Poder Pblico, inclusive quando se tratar de substituio de instalaes obsoletas ou deterioradas. Em tese, o custo de implantao de novas infra-estruturas urbanas tambm pode ser cobrado diretamente dos beneficirios (usurios/proprietrios) pela instituio autorizada a execut-las (delegatrio/ concessionrio), porm neste caso mediante adeso contratual voluntria, que se caracteriza como de baixa efetividade e viabilidade. Na prtica isto j ocorre efetivamente em relao a uma pequena parte da infra-estrutura dos servios, por exemplo, quando o prestador cobra diretamente do beneficirio o custo da ligao de gua ou de esgoto e de extenso de redes. Outra forma de aplicao dessa modalidade, mais eficiente e racional, foi definida legalmente pela Lei n 6.766, de 1976, que regulamentou o Parcelamento do Solo Urbano, transferindo para o loteador/ empreendedor a responsabilidade pela implantao das infra-estruturas urbanas, inclusive as de saneamento bsico principalmente redes e ligaes e, em certos casos, unidades de produo/ tratamento. Salvo no caso de condomnios fechados, essas infra-estruturas so transferidas sem nus para o municpio aps sua implantao, diretamente ou por meio do prestador do servio, que passa a ser responsvel pela sua operao, manuteno e reposio. Quando bem regulamentada e efetivamente aplicada pelo Municpio essa alternativa, em ambas as formas, econmica e operacionalmente muito eficiente.
101
No Brasil praticamente no existem fundos privados de investimentos em infraestruturas de saneamento bsico, entre outras razes, pelas restries ao endividamento do setor pblico, que inibem a formao desses fundos ou impedem a aplicao de fundos de previdncia complementar, estatal ou privados. A captao de recursos privados por meio da emisso de debntures tambm muito pouco utilizada.
200
Desonerao de encargos fiscais e tributrios Conforme comentado de relance anteriormente, h contrasenso inexplicvel e inslito da poltica fiscal e tributria vigente no Brasil, particularmente depois da Constituio de 1988, a qual impe aos servios pblicos pesados encargos diretos e indiretos, alguns cumulativos, que oneram significativamente os custos para os usurios finais, inclusive os servios de natureza essencial como o saneamento bsico. Esses encargos tributrios incidem de modo diferenciado conforme o regime e a forma de prestao dos servios de saneamento bsico. Alm de onerar significativamente o custo dos servios, a poltica tributria vigente constitui um processo perverso e ineficaz de transferncia de rendas dos seus usurios locais para os cofres do Tesouro Nacional. Em nosso entendimento, esta situao decorre de interpretao e aplicao equivocadas dos arts. 173 e 175 da Constituio Federal por parte dos executores da poltica tributria e fiscal da Unio, em relao a empresas pblicas ou estatais que prestam servios pblicos essenciais, em estrito senso, mediante outorga legal direta ou delegao contratual de seus titulares, negando-lhes tratamento diferenciado e sujeitando-as ao regime tributrio aplicvel s empresas privadas e pblicas ou estatais que atuam na explorao de atividade econmica. No caso dos prestadores de servios pblicos de saneamento bsico constitudos sob a forma jurdica de empresa, a desonerao apenas dos encargos diretos sobre a receita (PIS e COFINS) e sobre o lucro (CSLL e IRPJ) dos servios de saneamento bsico poderia reduzir o seu custo em at 20%, o que seria, em alguns casos, suficiente para a sustentabilidade plena desses servios. Em se tratando de poltica pblica de competncia comum dos entes da Federao, no h justificativa lgica ou bom senso que explique o fato destes servios pblicos essenciais, de obrigao-dever do Poder Pblico, serem tratados como fonte direta ou indireta de receita fiscal e tributria, notadamente da Unio, principalmente quando se sabe que esses recursos no retornam para a sociedade na mesma proporo como investimento pblico. O ideal seria que a Unio (Legislativo e Executivo) reconhecesse essa excrescncia social e econmica e abolisse de vez qualquer forma de tributao sobre os servios pblicos essenciais, inclusive as disfaradas em contribuies sociais. Afinal, esses nus integram os custos dos servios e so pagos pelos usurios dos servios. Pelo que se sabe no h iniciativas do Executivo ou do Legislativo que indiquem esta direo, porm nem tudo est perdido. o que se espera de deciso liminar do STF102, que, se confirmada, abrir espao pelo menos para eliminar os tributos diretos sobre a receita e sobre o lucro das empresas pblicas prestadoras de servios pblicos que no apresentem finalidade econmica, resolvendo por via transversa parte desta questo. Essa deciso, no entanto, no alcanaria as empresas concessionrias de capital privado, afetando tambm as empresas estatais de capital misto, que operam sob regras e prticas das empresas privadas com fim econmico, como a SABESP, a SANEPAR, a COPASA e outras. Considerados esses fatos pode-se afirmar que, para um mesmo nvel de eficincia econmica, o custo adicional decorrentes dos encargos fiscais/tributrios incidentes sobre os servios prestados por empresa do ente titular ou empresa delegada, em relao ao prestado por rgo ou autarquia do titular ou por consrcio pblico de que participe, pode variar de 15% a mais de 20% do faturamento bruto, conforme
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Deciso liminar do Ministro Gilmar Mendes no incio de 2008, em ao do Rio Grande do Sul, reconhece CORSAN a imunidade tributria prevista no art. 150, VI, b, da CF, na condio de empresa estatal prestadora de servios pblicos de saneamento. Vide tambm o acrdo do STF Processo RE 407099/RS, imunidade tributria da ECT, publicado no Informativo de jurisprudncia STF n 353, 21 a 25 de junho de 2004. Esta tese vem sendo acolhida pelos tribunais de primeira e segunda instncias, como atestam as aes movidas pela empresa municipal de saneamento de Campinas/SP (Sanasa), que teve reconhecida sua imidade tributria tanto pelo TRF da terceira regio Processo n 2008.03.00.048892-3/SP relativo aos impostos federais quanto no TJSP Processo n 990.10.066671-1 relativo ao IPVA.
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mostra a Tabela 5.2, a seguir. Aplicando-se o princpio da isonomia fiscal e tributria previsto no art. 173 da Constituio Federal, para as Empresas Pblicas ou Sociedades de Economia Mista prestadoras de servios pblicos de saneamento bsico, temos o seguinte cenrio: TABELA 5.2: Encargos fiscais e trabalhistas: Autarquia X Empresas Pblicas ou Estatais
TRIBUTO / CONTRIBUIO PIS / Pasep Cofins CSLL (Contribuio Social sobre Lucro Lquido) IRPJ (Imposto de Renda Pessoa Jurdica) INSS ou Previdncia Municipal (empregador) Outras entidades INSS / Seguro acidentes Salrio Educao FGTS BASE INCIDNCIA Faturamento/Receita (1) Faturamento Lucro fiscal Lucro fiscal Folha pagamento Folha pagamento Folha pagamento Folha pagamento AUTARQUIA 1,00% ---- (2) 10 20% (3) 2,5% se CLT -8% se CLT 1,00% ---(CLT 1%) (CLT 1%) -(CLT 3,2%) 9,00% 14,20% EMPRESA 1,65% (4) 7,60% (5) 9,00% 15 25% 20% 5% 2,5% 8% 1,10% 5,10% 2,3% 6,25% 8% 2% 1% 3,2% 28,95%
ESTIMATIVAS DE INCIDNCIA SOBRE RECEITA / FATURAMENTO (6) PIS / Pasep Cofins CSLL considerando Lucro Fiscal de 25% sobre faturamento IRPJ considerando Lucro Fiscal de 25% sobre faturamento INSS ou Previdncia Municipal folha igual a 40% do faturamento Outras entidades INSS / Seguro acidentes idem Salrio Educao idem FGTS idem Totais em relao ao Faturamento Regime estatutrio Totais em relao ao Faturamento Regime CLT
Notas: (1) Algumas Administraes Pblicas tm obtido reconhecimento da no incidncia do Pasep. No caso de Adm. Pblica a alquota de 1% sobre Receitas Correntes + Transferncias de Capital recebidas. (2) O IR retido na fonte de empregados e prestadores de servios pode ser apropriado como antecipao de receita do Municpio /Autarquia (FPM). (3) Depende do sistema previdencirio adotado pelo Municpio (considerado o mximo igual ao da CLT). (4) Alquota passou a ser de at 1,65% sobre faturamento Lei n 10.637/02 (dedues possveis de + 0,5%). (5) Alquota passou a ser de at 7,6% sobre faturamento Lei n 10.833/03 (dedues possveis de + 2,5%). (6) Considerado faturamento bruto igual para autarquia e empresa, com lucro / supervit de 25%.
Alm do custo tributrio, o custo econmico do servio ser ainda maior quando prestado por empresa do titular ou por empresa delegada, se a regulao prever o pagamento de remunerao do capital e se o capital for resgatvel ou alienvel (delegao/privatizao). Neste caso a diferena total do custo dos servios pode passar de 35%, se considerada uma remunerao nominal de 12% ao ano sobre capital e uma amortizao do capital equivalente a 3,3% ao ano (delegao de 30 anos). Por este prisma, no resta dvida de que a prestao direta do servio pblico local por meio de rgo ou entidade pblica do titular, inclusive consrcio pblico, a opo que apresenta a maior racionalidade econmica. Isto o que explica em grande parte a significativa diferena entre a tarifa mdia dos servios de gua e esgotos prestados pelas empresas regionais (Companhias Estaduais), de R$ 2,06/m, e a dos servios locais (predominantemente autarquias municipais), de R$ 1,35/m, conforme o SNIS 2007 (Parte 1 Viso Geral da Prestao de Servios, p. 54). No h dvidas de que os servios pblicos de saneamento bsico teriam maiores condies de sustentabilidade econmica se gozassem de imunidade ou iseno tributria em toda a cadeia produtiva, tendo em vista a sua natureza e essencialidade e no a natureza jurdica do seu prestador. A Tabela 5.3
202
mostra o quanto as empresas prestadoras dos servios de gua e esgotos constantes do SNIS gastaram no perodo de 2003 a 2007, com despesas tributrias e com investimentos. TABELA 5.3: Informaes financeiras das empresas de saneamento pblicas, estatais e privadas (1), 2003-2007
ITENS Receita Operacional Total Arrecadao Total (AT)
Inadimplncia mdia
(3)
REA DE ATUAO DAS EMPRESAS (2) Regionais Locais Microrregionais 293.587.007 275.715.246 6,1% 386.158.368 222.967.517 58.453.076 47.239.725 79.735.173 79.169.751 158.904.924 40.416.018 237.458.574 147.958.249 5.477.731 84.022.594 -Total 81.024.179.066 5.945.058.994 72.358.826.377 5.433.031.173 10,7% 8,6%
TOTAL SNIS (5)
87.262.825.067 100.411.108.834 78.067.572.796 90.837.003.902 10,5% 9,5%
Despesa Total (DST) Despesa de Explorao (DEX) Despesas com Pessoal Prprio Amortizao e Depreciaes Despesas com juros e encargos dvida Amortizaes de dvidas (principal) Servio da dvida - Total Despesas Tributrias Investimentos Totais Recursos Onerosos (FGTS, FAT e outros) Recursos No Onerosos Recursos Prprios
(4)
77.969.880.699 5.690.959.258 52.402.341.373 3.876.434.272 21.091.556.575 1.286.597.852 13.459.363.670 5.848.885.049 8.091.749.758 13.940.634.807 9.081.725.816 760.257.806 411.348.178 511.515.395 922.863.573 679.166.181
84.046.998.325 94.895.786.645 56.501.743.161 66.691.317.068 22.436.607.504 26.452.825.874 14.266.861.201 14.380.084.283 6.339.968.401 8.682.434.905 6.446.550.051 8.884.363.350
15.022.403.306 15.330.913.401 9.801.308.015 9.947.704.550
15.026.952.325 1.181.449.345 3.929.582.140 2.307.456.379 8.789.913.806 2.567.558.100 521.075.782 4.686.768 655.686.795 77.430.000
16.445.860.244 18.451.211.604 4.598.616.171 2.317.620.878 9.529.623.195 2.644.988.100 4.822.232.306 2.493.546.281 11.135.433.017 2.644.988.100
Juros/dividendos sobre capital prprio
Fonte: MCidades / SNSA / PMSS SNIS 2003 a 2007. Notas: (1) Empresas prestadoras de servios de gua e esgotos, com informaes no SNIS de 2003 a 2007, tributadas pela COFINS, CSLL e IRPJ. (2) rea de atuao das empresas: Regionais = Estaduais, Locais = Municipais, Microrregionais = + de um Municpio. (3) A maioria das autarquias (SAAEs) informam receitas = arrecadao e no o faturado no exerccio. (4) Gerao de caixa das operaes mais integralizao / adiantamento de capital dos acionistas. (5) Todos os prestadores com informaes no SNIS no perodo, inclue todas as autarquias municipais e regionais.
Entre outras situaes, chama a ateno neste quadro o montante de tributos devidos no perodo pelas empresas prestadoras de servios de gua e esgotos, totalizando R$ 9,8 bilhes, em comparao com os recursos no onerosos de pouco mais de R$ 2,3 bilhes recebidos para investimentos nos mais de 4.000 municpios em que atuam essas empresas, sendo estes quase integralmente oriundos de repasses do OGU. Isto significa, grosso modo, que menos 25% dos tributos gerados pela prestao desses servios retornaram como investimentos pblicos no onerosos para os cidados usurios/contribuintes dos mesmos municpios. A precariedade e pouca transparncia das informaes federais sobre esse assunto no nos permite emitir uma opinio conclusiva, mas improvvel que os outros 75% dessas receitas tributrias
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tenham sido investidos, sem nus, em infraestruturas de saneamento bsico nos demais municpios brasileiros (menos de 30% do total de municpios)103.
5.6 EFICINCIA NA GESTO DOS SERVIOS

Diversos estudos e diagnsticos realizados por pesquisadores acadmicos e por instituies de governo, particularmente os trabalhos realizados pelo PMSS/MCidades, tm mostrado que os determinantes da situao ruim em que se encontram grande parte dos servios de saneamento bsico esto relacionados m gesto dos servios. As causas mais evidentes so: ausncia ou instrumentos e sistema de regulao insuficientes e ineficazes, modelo de organizao institucional e administrativa inadequado, falta ou baixa qualificao dos gestores, falta ou inadequao das ferramentas de gesto, baixa remunerao dos empregados e servidores. Os aspectos mais relevantes relativos regulao e organizao dos servios foram fartamente comentados nas sees 5.3 e 5.4 deste texto. Portanto, trataremos neste tpico apenas alguns aspectos administrativos que so indispensveis para a eficincia da gesto dos servios Gesto comercial A gesto comercial, no conceito como usualmente utilizado no setor, sem dvidas a funo gerencial mais importante da prestao dos servios, pois dela depende o desempenho e a eficincia do principal instrumento de sua sustentao financeira, a cobrana pela prestao dos servios. Os sistemas informatizados de gesto comercial em uso pela maioria dos prestadores dos servios de saneamento bsico, particularmente os de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, em geral so inadequados e insuficientes para o adequado gerenciamento dos servios, principalmente para o atendimento das exigncias da regulao. Um sistema eficiente para o desempenho dessa funo deve contemplar solues adequadas e dinmicas para as seguintes aplicaes104, no caso de abastecimento de gua: (i) (ii) (iii) (iv) (v) (vi) (vii) cadastro de imveis e de usurios; controle de micromedidores; medio de consumo/uso, faturamento, cobrana e arrecadao; atendimento aos usurios e cidados; informao da situao operacional dos servios; gerenciamento dos servios operacionais solicitados (externos e internos), inclusive custos; e integrao com outros sistemas de gesto operacional, administrativa e financeira.
Gesto administrativa e financeira A eficincia da gesto econmico-financeira dos servios obviamente no pode prescindir de bons sistemas de informao das reas administrativa e financeira, operando em plataforma que permita a integrao de dados com os demais sistemas. Existem vrias solues no mercado do tipo ERP ( Enterprise Resource
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A publicao: Gastos Pblicos em Saneamento Bsico, da SNSA/MCidades, editado em 2009, trs o Relatrio de aplicaes de 2008 do Governo Federal e Fundos Financiadores, onde mostra (p. 39) que o total de desembolsos do OGU em todas as aes de saneamento bsico no perodo de 2003 a 2007 somou pouco mais de R$ 5,3 bilhes.
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A SNSA/MCidades, por meio do PMSS, contratou em 2005 o desenvolvimento do GSAN - Sistema Integrado de Gesto de Servios de Saneamento, baseado em softwares livres, implantado a partir de 2007 nas empresas estaduais Compesa (PE), Caern (RN), Caer (RR), CAEMA (MA), COSANPA (PA), AGESPISA (PI) e guas do Amazonas (Manaus/AM), e se encontra disponvel para uso gratuito e livre no Portal: www.softwarepublico.gov.br , gerido pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
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Planning), inclusive aplicativos em software livre disponveis no Portal do Software Pblico Brasileiro, que, com algumas adaptaes para os requisitos da gesto pblica, dispem de aplicaes para as reas de: (i) (ii) (iii) (iv) contabilidade, custos e execuo oramentria; recursos humanos; suprimentos de materiais e servios; gerenciamento de frota de veculos e mquinas.
Sistema contbil e oramentrio Instrumento indispensvel para uma eficiente gesto financeira, o sistema contbil e oramentrio deve ser compatvel com o modelo de organizao institucional e jurdico-administrativa adotado para gesto dos servios, e adequado escala e ao nvel de integrao dos diferentes servios que o compem. A gesto da prestao dos servios por meio de entidade de direito privado, de natureza estatal ou privada, em especial a que adote forma empresarial, encontra maior facilidade de estruturao de solues adequadas e eficientes para a gesto contbil e financeira, em face da disponibilidade de sistemas apropriados no mercado. J as instituies pblicas sofrem algumas restries na consecuo desse objetivo, em razo dos requisitos legais, da rigidez burocrtica e das particularidades que envolvem a administrao pblica, que tambm dificultam o desenvolvimento e disposio de solues padronizadas e de baixo custo pelos agentes do mercado. Os principais elementos e fatores a serem considerados na configurao e estruturao do sistema contbil e oramentrio so: (i) (ii) (iii) (iv) (v) (vi) sistema e regime contbil contabilidade pblica ou privada; estrutura e plano de contas, conforme a organizao institucional, o escopo dos servios, a forma de prestao (direta ou delegada) e as normas de regulao; diretrizes oramentrias; modalidade de regulao econmica dos servios; planejamento financeiro retrospectivo e prospectivo; aplicaes de contabilidade gerencial ou regulatria.
Nos casos de servios delegados em regime de gesto associada ou de prestao regional, o sistema deve contemplar aplicaes de contabilidade regulatria que permitam gerenciar os elementos econmicos e financeiros de forma individualizada para cada localidade/titular e para cada servio. No caso de consrcios pblicos o sistema contbil deve observar tambm o disposto no art. 17 do Decreto n 6.017/2007, visando fornecer as informaes financeiras necessrias para que sejam consolidadas e contabilizadas nas contas de cada ente da Federao, conforme os elementos econmicos e as atividades ou projetos atendidos. Sistema e regime contbil Cada sistema e regime contbil tm particularidades estruturais e normativas prprias. A contabilidade privada regida por normas regulamentares e observa padres tcnicos uniformes aprovados pelo Conselho Federal de Contabilidade e se aplica a todas as entidades privadas. Os Princpios Fundamentais de Contabilidade, no Brasil, foram estabelecidos pela Resoluo CFC n 750/93 e seu apndice Resoluo CFC n 774/94. A contabilidade pblica tem caractersticas e requisitos particulares no adotados na contabilidade privada. Essas particularidades e demais aspectos da contabilidade pblica so definidas e regidas pelas
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normas gerais de finanas pblicas estabelecidas pela Lei n 4320, de 17 de maro de 1964, e contempla todos os atos e fatos da gesto oramentria, patrimonial e financeira das entidades pblicas. O regime contbil definido pelo momento em que os resultados das transaes so reconhecidos, que pode ser Regime de Caixa ou Regime de Competncia. A contabilidade privada brasileira adota o regime de competncia para os efeitos fiscais e econmicos, o que significa que todas as receitas e despesas devem ser reconhecidas quando da ocorrncia do fato gerador, independente de seu pagamento ou recebimento. No entanto, a contabilidade pblica adota o que se entende como Regime Misto, ou seja, Regime de Caixa para as receitas e Regime de Competncia para as despesas. Isto significa que, na contabilidade pblica, so registradas e pertencem ao exerccio as receitas efetivamente nele recebidas. As receitas lanadas e no recebidas pertencero ao exerccio em que forem efetivamente arrecadadas. No regime de competncia, so registradas e classificadas como despesas do exerccio todas as que forem legalmente empenhadas no exerccio, independentemente de seu pagamento, representando o montante dos empenhos emitidos e no cancelados no exerccio. Os empenhos no liquidados at 31 de dezembro do exerccio so inscritos em restos a pagar, porm integram o resultado do exerccio em que foram inscritos, independente do momento que sejam liquidados Uma particularidade da contabilidade pblica est no fato de que ela integra tambm as funes de controle do oramento pblico. Ou seja, alm dos registros de receitas e despesas, das transaes patrimoniais ativas e passivas, demonstrao de seus resultados e variaes, deve tambm realizar o balano oramentrio, isto : (i) (ii) registrar a previso da receita e a fixao da despesa do oramento aprovado para o exerccio; confrontar a previso das receitas com a realizao das despesas;
Contabilidade fiscal e financeira Contabilidade fiscal corresponde ao registro e controle dos atos e fatos econmicos de natureza patrimonial e financeira das entidades jurdicas pblicas e privadas, conforme as respectivas normas, padres e regimes, observando para as entidades pblicas tambm os atos relativos gesto oramentria. Contabilidade financeira corresponde, exclusivamente, ao registro das transaes financeiras relativas a pagamentos e recebimentos realizados, de carter ordinrio e extraordinrio (entidades privadas) ou oramentrio e extra-oramentrio (entidades pblicas). A consolidao desses registros corresponde, grosso modo, ao fluxo de caixa (ou extra-caixa). Contabilidade gerencial Numa definio ampla, a contabilidade gerencial corresponde a um conjunto de sistemas de informaes, complementares e/ou analticos e integrados contabilidade fiscal e financeira, objetivando o suporte gesto econmico-financeira das instituies, visando principalmente o planejamento, execuo e controle de suas aes e objetivos e as tomadas de decises dos seus gestores. Em sntese simples pode-se dizer que a contabilidade fiscal e financeira gera informaes para o pblico externo (rgos de controle, acionistas, clientes, fornecedores, bancos, fisco, etc.) e a contabilidade gerencial produz informaes para o pblico interno das organizaes (dirigentes, gerentes e funcionrios). Esses sistemas j so usualmente adotados pelas instituies para o gerenciamento de atividades especficas, mas nem sempre so integrados e orientados para a produo de informaes gerenciais consolidadas e estratgicas para a administrao. Por exemplo: o sistema de registro e controle de ativos patrimoniais, ou de ativos fixos, como so chamados nas empresas privadas; o sistema de controle de materiais (almoxarifado), o sistema de gesto comercial utilizado pelos prestadores de servios de
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saneamento (faturamento, cobrana e arrecadao), os sistemas de gesto financeira (movimentaes financeiras, contas a pagar etc.) e outros. No setor privado so comuns os sistemas de contabilidade que trazem integrados em sua estrutura, inclusive no plano de contas, mdulos de controle das receitas e dos custos por centros especficos, classificados por unidades produtivas (fbricas/filiais/departamentos), por produtos ou servios e outros nveis. Comumente denominada de contabilidade de custos, tem por objetivo realizar as apropriaes sistematizadas das informaes de receitas e despesas, financeiras e no financeiras, e os respectivos rateios contbeis, conforme as classificaes definidas (unidades produtivas, produtos, servios, etc.). Apesar de exitosas, essas ferramentas so pouco utilizadas pelos prestadores de servios de saneamento bsico, inclusive e particularmente muitas das empresas estaduais. Contabilidade regulatria A contabilidade regulatria s recentemente passou a ser objeto de estudos mais aprofundados no Brasil, em face da poltica de desestatizao e de induo concesso de servios pblicos para o setor privado. Do ponto de vista tcnico estrutural pode-se dizer que se trata de instrumento similar contabilidade gerencial, uma vez que tambm compreende um conjunto de sistemas de informaes, complementares e/ou analticos e integrados contabilidade fiscal e financeira, de suporte gesto econmico-financeira. No aspecto jurdico normativo, conforme indica o prprio nome, difere da contabilidade gerencial, pelo fato de que sua concepo e contedo devem observar requisitos e objetivos legais, regulamentares e contratuais especficos da regulao de determinado servio. Difere tambm quanto aos objetivos, pois, alm de instrumento gerencial interno, objetiva principalmente oferecer informaes para atuao dos agentes de controle externo (titulares, reguladores, auditores, fisco) e para conhecimento dos usurios. No aspecto material, os sistemas de informao so praticamente os mesmos da contabilidade fiscal e financeira e gerencial. Alguns elementos da contabilidade regulatria podem ser produzidos diretamente na contabilidade fiscal e financeira, que continua sendo a base principal do sistema, mediante simples adequao do plano de contas como, por exemplo, o registro das despesas de amortizao ou depreciao de investimentos, visto que suas normas regulatrias so admitidas pela legislao fiscal. Outros, que no tm reflexos fiscais, podem ser gerados por sistemas de suporte utilizados na contabilidade gerencial, como a contabilidade de custos. Gesto associada Conforme visto anteriormente, a gesto associada proporciona algumas vantagens econmicas para a prestao dos servios pblicos de saneamento. Essas vantagens sero maiores ou menores conforme os arranjos administrativos e a forma de prestao dos servios. Consrcio pblico e prestao individualizada ou regionalizada A prestao dos servios por consrcio pblico, conforme as regras do contrato de consrcio e dos contratos de programa individuais celebrados com cada ente consorciado, tanto pode caracterizar prestao individualizada como regionalizada. A primeira se caracteriza quando os referidos contratos estabelecem regras e condies especficas para a prestao dos servios no mbito territorial de cada consorciado. A segunda se caracteriza quando houver uniformidade da regulao e fiscalizao e das condies econmicas da prestao para o conjunto de consorciados. De modo geral, os municpios com maior escala dos servios e melhores condies scio-econmicas tendem a considerar que podem obter maiores vantagens econmicas com a prestao individualizada,
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pois imaginam que podero usufruir de ganhos administrativos e de compartilhamento de recursos operacionais, sem ter que contribuir com subsdios e compartilhar suas vantagens de escala com os demais consorciados. Esta postura pode dificultar o consorciamento desses municpios ou, caso se consorciem, podem criar obstculos adoo de regulao econmica e de poltica de cobrana uniformes para a prestao dos servios de forma regionalizada. Esta viso individualista, no entanto, pode se revelar equivocada no mdio e longo prazo, quando se considera a questo em mbito regional, em que os efeitos negativos do desenvolvimento desigual dos municpios, como a intensificao da migrao, tendem a pesar em maior grau para os municpios maiores e/ou em melhor situao scio-econmica, anulando ou invertendo as eventuais vantagens obtidas no curto prazo. A elaborao e compatibilizao dos planos de saneamento municipais e dos respectivos estudos de viabilidade tcnica e econmica, no mbito regional, ajudam a resolver esses dilemas, de cuja soluo depende a deciso da forma de prestao dos servios por consrcio pblico, de sua regulao e da poltica de cobrana (regime, forma e estrutura). Por fim, deve-se ressaltar que o consrcio pblico de direito pblico goza das mesmas vantagens tributrias e fiscais atinentes autarquia. Convnio de cooperao e prestao individualizada por localidade A gesto associada tambm admite a prestao individualizada dos servios por localidade, mediante convnio de cooperao celebrado apenas entre dois entes da Federao (dois municpios ou municpio e estado) e contrato de programa celebrado com entidade de direito pblico ou privado que integre a administrao indireta de um dos entes conveniados. Se o convnio for entre dois municpios e a prestao dos servios for contratada com a autarquia (SAAE) de um deles, permanecem as vantagens econmicas atinentes autarquia e a elas podem se somar as vantagens decorrentes da gesto associada (ganhos de escala, compartilhamento ou racionalizao do uso de infra-estruturas e de recursos operacionais e administrativos, etc.), ainda que eventualmente em menor grau do que ocorreria se a prestao fosse por consrcio pblico, envolvendo maior nmero de municpios. Neste caso, a regulao econmica e a poltica de cobrana podero ser uniformes ou individualizadas, conforme disciplinar o convnio de cooperao e o contrato de programa. Por outro lado, se o convnio for entre dois municpios ou entre um municpio e o estado e a prestao dos servios for contratada com entidade de direito privado (empresa) integrante da administrao de um deles, a regulao e a poltica de cobrana ser afetada pelo regime jurdico do prestador, com os efeitos econmicos decorrentes. No caso de empresa estadual, alm dos custos tributrios e fiscais, devem ser considerados tambm os eventuais impactos decorrentes da poltica de subsdios tarifrios adotada e do rateio de custos inerentes a essa forma de organizao, sendo um dos mais relevantes o relativo poltica salarial e de benefcios aos empregados. A interpretao que tem sido dada por alguns Estados e a forma como estes tm celebrado convnios de cooperao e os respectivos contratos de programa com Municpios, repetem equivocadamente o modelo do PLANASA, que j se esgotou sob todos os aspectos e no mais se coaduna com o arcabouo jurdicoinstitucional ora vigente. Prestao delegada contratos de concesso e de programa A delegao da prestao dos servios para terceiros pode ser feita individualmente pelo municpio/titular contratante, como nas duas hipteses anteriores, ou coletivamente, por meio de consrcio pblico em
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regime de gesto associada. Em ambos os casos a contratao pode ser mediante contrato de concesso ou de programa. No aspecto jurdico e em termos gerais os dois contratos devem observar as normas previstas na Lei n 8.987/05. O contrato de programa, no entanto, poder conter tambm regras especficas da gesto associada, disciplinadas pelo contrato de consrcio ou pelo convnio de cooperao, que afetam a regulao econmica e a poltica de cobrana pela prestao dos servios nesta modalidade. E tambm, enquanto o contrato de programa pode ser celebrado sem licitao, com as condies econmicas sendo inteiramente pr-definidas entre as partes, o contrato de concesso depende de prvia licitao, que define em ltima instncia o preo do servio. Neste caso tambm, deve-se ressalvar que a delegao coletiva da prestao dos servios pelo consrcio, para entidade pblica (autarquia) integrante da administrao de um dos consorciados, preserva as vantagens tributrias e fiscais que a mesma goza, influindo sobremaneira no custo do servio. Alm disso, os investimentos prprios (capital) realizados por essa entidade no precisam ser necessariamente remunerados em termos reais ou nas condies do mercado, pois no visam o lucro. E ainda, a delegao mediante contrato de programa permite a sua renovao seguida, diminuindo os custos inerentes a uma nova transao contratual, diferentemente do contrato de concesso, cuja renovao no seu trmino depende de nova licitao. Por ltimo, outro grande diferencial econmico entre a prestao direta, sob todas as formas, juntamente com a prestao por consrcio pblico, e a prestao indireta, sob suas formas, inclusive as que operam sob gesto associada, o fato de que, na primeira situao, as amortizaes de investimentos com capital prprio e os eventuais supervits ou lucros obtidos permanecem (parcial ou integral) dentro do sistema de gesto, na forma de re-investimentos, fundos de reserva ou reduo do valor cobrado dos usurios, e na segunda no, pois so apropriados pelos prestadores delegados.
5.7 ESTRUTURA DO SISTEMA DE COBRANA (Estrutura tarifria)

A estrutura do sistema de cobrana compreende a forma como os valores cobrados sero distribudos em relao aos diferentes servios prestados e s diferentes categorias, classes ou grupos de usurios. Para a determinao da estrutura tarifria dos servios de saneamento bsico deve-se levar em conta que as atividades econmicas reguladas e os servios pblicos em geral, em especial os servios essenciais de caracterstica monopolista, esto sujeitos a restries legais e regulamentares que interferem nas suas polticas de preos. A Lei n 11.445/07 (art. 30) estabeleceu alguns elementos que podem ser considerados na estruturao do sistema de cobrana, entre outros, (i) categorias de usurios, distribudas por faixas ou quantidades crescentes de utilizao ou de consumo; (ii) padres de uso ou de qualidade; (iii) quantidade mnima de consumo ou de utilizao do servio; (iv) custo mnimo necessrio para disponibilizao do servio em quantidade e qualidade adequadas; (v) sazonalidade da demanda; e (vi) capacidade de pagamento dos consumidores. Alm desses e de outros fatores especficos para os servios de manejo de resduos slidos e de guas pluviais, outros aspectos relacionados s diretrizes da referida Lei afetam a definio da estrutura de cobrana mais adequada para os diferentes arranjos institucionais, organizacionais e jurdicoadministrativos que podem ser adotados para a prestao dos servios, entre eles: a) as espcies de servios prestados (escopo);
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b) c) d) e) f)
a rea de abrangncia (escala) ou mbito territorial da prestao (local ou regional); a distribuio e diferenciao entre categorias ou classe de usurios; o objetivo e grau de progressividade do consumo ou utilizao; a existncia de servios ou atividades interdependentes; e a poltica de subsdios adotada.
Elementos determinantes Sero tratados aqui os principais elementos determinantes para a estruturao da cobrana dos servios pblicos de saneamento bsico, com foco principal nos servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e na parcela dos servios de manejo de resduos slidos relativos coleta domiciliar e disposio final, ou seja, os servios que admitem o regime tarifrio de cobrana, conforme as diretrizes da citada Lei e correlacionando-os aos conceitos da teoria econmica, quando aplicveis. Espcies de servios prestados (escopo) Quando o prestador opera mais de uma espcie de servios ao mesmo tempo em uma determina da localidade, esteja ou no sujeito ao mesmo contrato ou instrumento de outorga e regulao, deve adotar sistema de gesto contbil e financeira que permita apropriar separadamente os custos diretos, indiretos e/ou distribuveis para cada servio, mediante rateio.105 Essa diretriz vale tambm para os prestadores que operam os mesmos ou diferentes servios em diversas localidades, independente da forma de contratao da prestao (individual ou regionalizada), sob uma mesma organizao jurdica, ou seja, sem constituir entidade jurdica (empresa) para cada delegao ou localidade. Com isto possvel configurar uma estrutura de preos (taxas ou tarifas) para cada servio, que reflita ao mximo os respectivos custos efetivos. Observe-se, no entanto, que este procedimento no usualmente adotado pelos atuais prestadores que operam simultaneamente os servios de gua e de esgoto, cuja prtica comum a de apropriar os custos numa estrutura nica e atribuir as tarifas unitrias destes servios com base em critrio subjetivo de proporcionalidade, por exemplo: tarifa de gua = esgoto, ou, tarifa de esgoto = 80% da tarifa de gua. rea de abrangncia da prestao (escala) Conforme j mencionado no quesito anterior, a rea de abrangncia ou o mbito territorial da prestao do servio interfere na estruturao da cobrana a ser adotada. Quando a prestao envolver diferentes localidades a forma de contratao e a respectiva regulao sero determinantes desse processo. Se a delegao/contratao for individualizada a regulao de cada titular poder estabelecer estrutura de cobrana especfica para o respectivo servio ou servios, que deve ser observada pela gesto contbil e financeira do prestador. Se a delegao/contratao for regionalizada e sob regulao econmica uniforme, esta poder estabelecer modelagem com critrios estruturais e econmicos iguais para todas as localidades envolvidas, cujas formulaes, no entanto, podem resultar em preos nominalmente diferentes ou eventualmente iguais. Isto ocorre pelo fato de que o prestador mesmo nessa hiptese dever registrar e apropriar os custos separadamente por contrato ou localidade e por servio, os quais, mesmo sob regras e critrios iguais ou uniformes podem resultar em custos e preos nominalmente diferentes. Neste caso, se houver interesse dos titulares em equalizar nominalmente os preos finais para os usurios, segundo as respectivas
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Exigncia prevista na Lei n 11.445/07, art. 18.
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categorias ou classes, possvel e recomendvel que a regulao o faa por meio de critrios definidos pela poltica de subsdios, de modo que fiquem transparentes para os organismos de controle e para os usurios. Categorias, classes ou grupos de usurios e padres de uso ou de qualidade A teoria econmica indica que, salvo em razo de padres e condies diferentes de disposio ou de utilizao dos bens e servios, os seus preos deveriam ser isonmica e temporalmente iguais ou uniformes para qualquer consumidor ou usurio. No caso de servios pblicos regulados, no entanto, alm das diretrizes legais o ente titular tem poder regulador discricionrio para agir conforme a oportunidade e convenincia administrativa, econmica ou o interesse social, que lhe permite estabelecer regras e condies especiais para disposio e prestao dos servios pblicos de sua competncia. A estruturao do sistema de cobrana dos servios com regras de diferenciao de valores e de condies de acesso ou de uso entre categorias e classes ou grupos de usurios se enquadra nessa capacidade jurdica, sem ofender o princpio da isonomia. Assim, o agente regulador (normativo-legal) dos servios, visando atender combinadamente as diretrizes legais, os aspectos tcnico-econmicos e suas razes discricionrias, pode estabelecer a estruturao do sistema de cobrana que resulte em condies de prestao e/ou em preos diferenciados por categoria de usurios (residencial, industrial, comercial, servios, pblico, etc.), por classe ou grupo (residencial: normal, social, sazonal, etc.; servios: pessoais, empresariais, assistenciais, etc.); natureza e objeto jurdico (pblico, privado, com ou sem fim econmico, etc.); condies da prestao (rede convencional/ condominial, gua tratada/ bruta, esgoto tratado/no tratado, manancial de superfcie/subterrneo, etc.). Progressividade gesto de demanda ou fonte de subsdio Na teoria econmica, a progressividade de preos de bens e servios livres ou privados admitida e associada basicamente a fatores de natureza econmica que se refletem nos seus custos de produo e comercializao, ou seja, os preos so determinados em funo do custo marginal. A legislao tributria brasileira admite o tributo progressivo fundamentado na capacidade econmica dos contribuintes. Este princpio rege, por exemplo, o Imposto de Renda das pessoas fsicas e jurdicas, e tambm utilizado pelos municpios para o IPTU. De modo geral os objetivos de sua adoo podem se resumir em trs: promover justia tributria (paga mais quem pode ou tem mais), melhorar ou tornar mais eficiente a poltica tributria, e/ou aumentar a arrecadao. Os preos de servios pblicos, em particular os servios essenciais como o saneamento bsico, em razo de suas caractersticas monopolistas e da inelasticidade da demanda para o nvel de consumo ou utilizao bsico106, assumem carter tpico de tributo. Nesta situao a progressividade dos preos (taxas ou tarifas) em funo do consumo atende aos mesmos objetivos. No entanto, a demanda por alguns desses servios, notadamente o abastecimento de gua, pode apresentar elevado nvel de elasticidade da renda, se no houver interferncia de fatores subjetivos ou no econmicos, como o nvel cultural, conscincia ecolgica, etc. Neste caso a progressividade dos preos desses servios pode ser mecanismo eficiente para alcanar importantes objetivos scio-econmicos e ambientais, entre outros: gesto da demanda, racionalizao do uso e promoo da poltica de subsdios. Se a estruturao do sistema de cobrana adotar um balanceamento adequado da progressividade dos preos, poder atingir esses objetivos simultaneamente, tornando-os convergentes e no concorrentes.
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O nvel bsico essencial de consumo de bens sem substitutos e de servios pblicos monopolistas pode variar conforme a capacidade econmica dos consumidores, criando um intervalo onde pode ocorrer elasticidade da demanda em funo da renda.
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Metas e indicadores quantitativos e qualitativos A poltica e a estruturao do sistema de cobrana devem ser coerentes com os objetivos sociais e com as metas pretendidas pelo titular e estabelecidos no plano e na regulao, que devem perseguir indicadores quantitativos e qualitativos compatveis com a realidade scio-econmica e ser tecnicamente exeqveis e economicamente sustentveis. Neste sentido a estrutura dos preos cobrados dos usurios no pode conter elementos ou condies inibidoras do cumprimento dos objetivos sociais, como a universalizao e garantia de acesso, e dos indicadores qualitativos desejados (por exemplo, baixo ndice de perda, adimplncia plena, qualidade da gua, 100% do esgoto tratado, etc.). Servios/atividades interdependentes A caracterstica estrutural dos servios pblicos de saneamento bsico, constitudo por atividades ou etapas funcionalmente interdependentes, mas construtiva e operacionalmente independentes, permite que um determinado servio possa ser prestado por mais de uma entidade operadora. Situao que j ocorre de longa data em algumas localidades para alguns servios, particularmente em regies metropolitanas e aglomeraes urbanas e em cidades de grande porte. H dcadas, por exemplo, que em algumas cidades da Regio Metropolitana de So Paulo o abastecimento de gua realizado em cada uma delas mediante prestao por duas entidades distintas operando complementarmente. Por causa da conurbao metropolitana e da disponibilidade ou localizao dos mananciais, desde meados do sculo passado a produo e macro aduo de gua tratada, para atender cidades como Santo Andr, So Caetano, Diadema, Guarulhos e outras vm sendo feitas por entidade estadual, atualmente representada pela SABESP, a qual fornece a gua tratada por atacado para os prestadores locais dos servios de abastecimento de gua desses Municpios que operam as atividades de distribuio domiciliar. Em anos recentes alguns municpios fizeram delegaes de atividades parciais de seus servios de gua ou de esgoto para entidades privadas, ficando a gesto geral e a prestao das demais atividades por conta dos prestadores municipais. o caso de Jundia, Mau, Ribeiro Preto, Ja, Araatuba (todos em SP). Nos servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos bastante comum que as atividades de coleta domiciliar e a de implantao/operao de unidades de destinao final dos resduos (aterro sanitrio, incinerador, etc.) sejam realizadas por prestadores diferentes. A Lei n 11.445/07, no art. 12, previu e estabeleceu diretrizes para estas situaes, entre as quais se destacam: (i) a regulao por contrato das relaes entre os diferentes prestadores; (ii) a instituio de entidade nica para as funes de regulao e de fiscalizao; (iii) a instituio de normas de regulao econmica e financeira especficas das tarifas cobradas dos usurios e dos preos praticados entre os prestadores envolvidos, inclusive a garantia de pagamento dos respectivos servios; e (iv) implantao de sistema contbil especfico para os prestadores que atuem em mais de um Municpio. Padres de uso ou de qualidade A importncia desses aspectos na estruturao do sistema de cobrana pela prestao dos servios foi mencionada de passagem anteriormente e ora complementada. Entre as diretrizes da mencionada Lei encontra-se a previso de que os objetivos e metas de universalizao podero ser planejados para alcance no curto, mdio e longo prazos, sendo admitidas solues graduais e progressivas. Isto implica que os servios podero ser temporariamente prestados de forma no integral ou em condies diferentes para usurios de uma mesma localidade, para o que podero ser estabelecidos preos tambm diferenciados.
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Outras particularidades de interesse dos usurios consistem no fato de que alguns podem requerer apenas parte dos servios (por exemplo, disposio de esgoto industrial pr-tratado na rede, incinerao de resduos slidos de servios de sade; disposio de lodo de ETE em aterro sanitrio, etc.) ou padro diferenciado de qualidade (por exemplo, gua bruta para uso industrial, gua de reuso para irrigao, etc.). Sazonalidade da demanda A sazonalidade da demanda um aspecto que afeta especialmente as cidades tursticas, os balnerios e as cidades litorneas, em face do aumento transitrio da populao, bem como regies sujeitas a variaes climticas extremas entre as estaes, em razo do aumento do consumo/uso individual. Nesses casos a infra-estrutura operacional dos servios deve ser dimensionada para os picos de consumo/uso, provocando custos diferenciados dos servios nas diferentes situaes. A estrutura de cobrana poder contemplar estas particularidades mediante definio de preos que reflitam os custos efetivos em cada caso. Por exemplo, para casas de veraneio, que ficam fechadas grande parte do ano, podero ser estabelecidas tarifas de gua e de esgoto e taxas de coleta de resduos slidos pelo custo marginal da disposio desses servios para atender a demanda de pico. Caractersticas de subsdios A poltica de subsdios, para atender o objetivo de universalizao dos servios, poder adotar tanto a forma de subsdio direto ao usurio, com recursos de subsdios fiscais do titular, como o subsdio indireto interno ao sistema de cobrana, que podero ocorrer simultaneamente ou no. As caractersticas desses subsdios devem ser contempladas na estrutura de cobrana, por exemplo, criando grupo especial com preos diferenciados para os usurios que recebem subsdios diretos. Na outra hiptese, refletir os subsdios internos mediante diferenciao de preos entre categorias de usurios e/ou na progressividade dos valores cobrados. Valor nico por unidade de consumo ou de uso (taxa/tarifa nica) Alguns servios podero apresentar maior eficincia econmica alocativa se a poltica de cobrana definir preos diferenciados segundo critrios que induzam os usurios a comportamentos que levem a este resultado. Por exemplo, podero ser estabelecidas tarifas de gua menores para usurios empresariais que se instalarem em um distrito industrial de uma cidade, onde o sistema de tratamento seja simplificado e adequado para o padro de uso industrial. Outros servios, por razes diversas, apresentam maior eficincia econmica se adotado preo uniforme para todos ou por categoria de usurios, sem progressividade, diferenciadas apenas por aspectos de padro de uso e de qualidade e com subsdio direto para usurios de baixa renda (p. ex.: coleta de resduos slidos, disposio de resduos em aterros sanitrios, abastecimento de gua de comunidade de pequeno porte por sistema simplificado, etc.). Estas decises afetam a estrutura de cobrana da prestao desses servios que deve refletir as diferentes situaes. Valor para cada servio e valor nico para conjunto de servios situao muito comum no Brasil a prestao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio conjuntamente por um mesmo prestador. Embora hoje no seja comum, igual situao tambm pode ocorrer com a prestao dos servios de esgotamento sanitrio e de drenagem e manejo de guas pluviais urbanas.
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Nestes casos, considerando a racionalidade dos custos, facilidades operacionais, capacidade gerencial e disponibilidade de recursos adequados de gesto contbil e de custos, principalmente em localidades menores ou mais pobres; ou ainda em razo de variaes na relao entre custos e benefcios, a Lei n 11.445/07 previu a possibilidade de se instituir preos diferentes para cada servio ou preo nico o conjunto de servios, mantidas ou no as demais caractersticas da estratificao da cobrana (categorias e classes de usurios, progressividade, etc.). Valor mnimo (taxa/tarifa mnima) baseada em consumo mnimo A cobrana de tarifa ou taxa (preo) mnima baseada em quantidade mnima de consumo ou de uso, at recentemente era objeto de questionamento quanto a sua legalidade pelos rgos de defesa do consumidor ou em aes judiciais isoladas. A referida Lei resolveu essa questo ao definir que a cobrana poder estabelecer preo mnimo baseado em quantidade mnima de consumo ou de utilizao do servio, visando garantia de objetivos sociais, como a preservao da sade pblica, o adequado atendimento dos usurios de menor renda e a proteo do meio ambiente (art. 30, III). (BRASIL, 2007). Valor bsico (taxa/tarifa bsica) pela disposio do servio Como alternativa ao critrio anterior, a mesma Lei definiu tambm a possibilidade de estabelecimento de preo (tarifa ou taxa) bsico com base no custo mnimo necessrio para disponibilidade do servio em quantidade e qualidade adequadas (art. 30, IV). (BRASIL, 2007). Estas duas hipteses so excludentes em relao a cada usurio, mas podem conviver numa mesma poltica e estrutura de cobrana, se aplicadas para diferentes segmentos dos servios ou para usurios de categorias diferentes.
5.8 POLTICA DE SUBSDIOS

O acesso aos servios pblicos de saneamento bsico, como componente indispensvel do sistema de sade pblica, direito social estabelecido pela Constituio Federal. Portanto, a disposio e o uso desses servios devem ser promovidos e garantidos independentemente do nvel de renda das famlias. Os benefcios diretos sade e qualidade de vida dos cidados gerados pela fruio dos servios pblicos de saneamento bsico so inquestionveis, por isso fundamental adotar poltica de universalizao que promova e garanta o acesso a esses servios a todos os cidados. Os servios pblicos que exigem contraprestao pecuniria por parte dos usurios, para sua viabilizao, por demandar pesados investimentos de longa maturao, exigir elevados custos de operao e requerer grande estrutura de recursos humanos e materiais para que sejam mantidos em disposio continuada, normalmente devem adotar poltica de subsdios como mecanismo de universalizao e/ou de garantia de acesso aos usurios de mais baixa renda. Objetivos Nem todos os servios pblicos, mesmo os essenciais, so passveis de disposio gratuita pelo Poder Pblico, seja por restries oramentrias, ou pela especificidade do servio e das condies de sua prestao. Na situao em que o custo da prestao do servio, em condies de mxima eficincia e padro adequado de qualidade, seja elevado em relao renda da coletividade, inviabilizando sua recuperao
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integral mediante cobrana direta dos usurios, o sistema de subsdio deve ser indireto e beneficiar indistintamente toda coletividade, podendo ser proporcional s condies de renda dos grupos de usurios. Entretanto, o subsdio no deve cobrir custos de ineficincias operacionais, administrativas e financeiras dos prestadores dos servios ou objetivar exclusivamente a viabilidade da explorao econmica desses servios, sob a tica do mercado, por prestadores delegados. O subsdio deve focar primordialmente o usurio que no tem condio financeira de pagar integralmente pela prestao dos servios, seja em razo de desemprego ou do nvel de renda e deve ser preferencialmente concedido de forma direta e proporcional capacidade de pagamento, pressupondo inclusive a gratuidade plena em casos extremos, em se tratando de servios pblicos essenciais. As externalidades positivas decorrentes da prestao desses servios se refletem principalmente na reduo dos gastos pblicos e particulares com servios de sade curativa; reduo da mortalidade por doenas e agravos relacionados falta de saneamento, principalmente a infantil; aumento da capacidade produtiva dos trabalhadores com a reduo dos afastamentos por estas doenas. As externalidades ambientais positivas decorrentes desses servios tambm so grandes, em especial para a preservao e melhorias relativas aos recursos hdricos. A poltica de saneamento deve promover tambm a superao das falhas educacionais e culturais, principalmente da populao mais pobre, que impedem a avaliao adequada dos benefcios associados adeso e ao uso correto dos servios, especialmente o esgotamento sanitrio e o manejo adequado dos resduos slidos, mesmo quando gratuitos ou subsidiados. Aspectos gerais A m distribuio de renda, que se reflete no elevado nvel de pobreza de grande parte da populao, torna desiguais as condies de acesso aos servios pblicos retribudos mediante cobranas diretas pela sua prestao. No caso dos servios em que a disposio genrica e/ou a adeso compulsria, como os servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos e de drenagem e manejo de guas pluviais urbanas, cuja cobrana instituda por meio de taxa, o acesso dos cidados de baixa renda ou indigentes acaba sendo garantido pela impossibilidade de suspenso individualizada da prestao. J para os servios, como o abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, que em geral so contratuais e segue o regime tarifrio, a adeso dos cidados voluntria e depende da iniciativa do interessado. Neste caso, a universalizao e a garantia de acesso aos servios para aqueles que no tenham capacidade de pagar, total ou parcialmente, s ser alcanada se a disposio dos servios for gratuita, ou se o Poder Pblico estabelecer adequada poltica de subsdio, mediante instituio de preos (tarifas ou taxas) de carter social, ou por meio de crditos diretos em espcie pagos aos beneficirios. Forma de aplicao Os subsdios so diretos, quando forem destinados direta e distintamente aos usurios beneficirios, em espcie ou mediante desconto na fatura; e so indiretos quando sua concesso se der de forma coletiva indireta e indistinta a um grupo, categoria ou todos os usurios do servio, seja por meio da poltica e estrutura de cobrana definida nos instrumentos de regulao, ou por deciso do titular, mediante subveno oramentria (prestao direta) ou transferncia contratual de recursos fiscais diretamente ao prestador do servio (prestao indireta) ou mediante realizao de investimentos diretos pelo prprio titular ou por sua conta, inclusive com recursos no onerosos repassados por outros entes da Federao.
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Essas formas de concesso de subsdios no so excludentes. Podem e muitas vezes devem ocorrer simultaneamente, para alcanar plenamente os benefcios sociais pretendidos, em especial quando h categorias ou grupos de usurios com caractersticas scio-econmicas muito distintas, e a viabilizao econmica da prestao do servio, requer a concorrncia de subveno pblica. Ainda que sem adequada regulao, essa prtica j ocorre no Brasil de longa data, haja vista os montantes de recursos no onerosos do OGU que tm sido transferidos para outros entes federados ou aplicados diretamente em programas de saneamento bsico, e o tradicional custeio integral ou parcial dos servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos por parte dos municpios, com recursos gerais de seus oramentos. Espcie e origem dos recursos Quanto origem dos recursos, os subsdios podem ser gerados dentro do sistema de cobrana, quando integrados sua estrutura e pagos por categorias ou classes determinadas de usurios, pblicos ou privados, denominados genericamente de subsdios tarifrios107; ou podem ser de origem fiscal, quando decorrerem de recursos oramentrios, independente da sua fonte de receita, tambm denominados genericamente de subvenes ou subsdios pblicos. Ainda em relao s espcies de subsdios, as suas modalidades de aplicao podem ocorrer das seguintes formas: I subveno ou subsdio pblico, mediante realizao de investimentos, transferncias financeiras para o prestador do servio ou pagamento direto aos usurios, com recursos fiscais provenientes do oramento ou de fundos pblicos, quando capitalizados com recursos oramentrios cuja receita no tenha vinculao especfica com o servio prestado. II subsdio tarifrio interno, que se processa dentro do sistema e estrutura de cobrana de uma ou mais espcies de servios, prestados numa localidade ou regio (no caso de prestao regionalizada, sob gesto associada) em que no haja transferncia de subsdios entre localidades ou entre servios. Neste caso o subsdio pago por uma parcela ou por categorias distintas de usurios, mediante tarifas ou taxas diferenciadas, beneficiando grupos ou outras categorias de usurios do mesmo servio. III subsdio tarifrio cruzado externo, que se processa dentro do sistema e estrutura de cobrana de uma ou mais espcies de servios, prestados em mais de uma localidade mediante prestao regionalizada, sob gesto associada, em que haja transferncia de subsdios entre localidades e/ou entre servios. Neste ltimo caso os subsdios se realizam mediante transferncias ou compensaes financeiras entre localidades e/ou entre servios diferentes, com recursos de subsdios originados do sistema e estrutura de cobrana de servios de mesma espcie ou de espcies diferentes, prestados em diferentes localidades. A fruio do benefcio pelos usurios da localidade favorecida geralmente se realiza mediante pagamento de tarifas ou taxas menores do que as necessrias para viabilizao da prestao do servio, se no existir o subsdio. Ainda neste caso, no h impedimentos legais restringindo que os recursos provenientes de subsdios cruzados externos tambm sejam utilizados para pagamentos de subsdios diretos a usurios da localidade beneficiria. Esta modalidade de subsdio foi concebida, de forma um tanto vaga, na formulao do PLANASA e deveria ter sido implantada pelas Companhias Estaduais de Saneamento simultaneamente ao sistema de subsdio tarifrio interno. A falta do estabelecimento de diretrizes adequadas pela Unio e a no instituio dos instrumentos legais e normativos e de sistemas de regulao impediram que sua implantao se desse de forma correta e cumprisse a sua finalidade, de modo efetivo e eficaz.
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Apesar da denominao de subsdio tarifrio, sua origem tambm pode ser tributria quando a forma de cobrana for taxa.
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Conforme j dito anteriormente, terica e operacionalmente, essas modalidades de subsdios podem ocorrer concomitantemente. Eficcia da poltica de subsdios difcil avaliar a eficincia e a eficcia de uma poltica de subsdios em face da complexidade e da dinmica de seu processo e das limitaes dos instrumentos de avaliao dos resultados, o que requer a realizao de experimentaes durante um bom tempo. Muitas vezes uma estrutura de subsdios funciona bem no curto prazo, mas falha no mdio ou longo prazo, em razo da dinmica social ou de questes culturais, se outras aes fora do controle do sistema de sua gesto no forem implementadas, como uma poltica de emprego e renda ou de educao sanitria e ambiental. Cada uma das modalidades de subsdios produz efeitos diferentes, com balano de vantagens e desvantagens que nem sempre se compensam. Por isso a formulao de uma adequada poltica de subsdios, quanto eficincia do processo e eficcia dos seus objetivos, requer a prvia anlise e obteno de respostas para uma srie de questes, entre elas: a) Como identificar as reais necessidades de subsdios? b) Como obter e garantir os recursos necessrios para os subsdios? c) Existe margem para obter esses recursos dentro do prprio sistema tarifrio? d) Existem fontes continuadas de recursos pblicos para este fim? e) Como garantir que o subsdio atinja efetivamente o usurio necessitado e o seu efeito seja duradouro? f) Em que medida o subsdio pode distorcer os padres de consumo aceitveis ou alterar o comportamento dos usurios? g) Qual o sistema mais justo e que onera menos quem paga pelos subsdios? h) Qual o custo de sua administrao e a eficcia de seu controle para o alcance efetivo de seus objetivos? Os modelos de subsdios conhecidos e em funcionamento no universo da prestao dos servios pblicos de saneamento bsico no Brasil no oferecem elementos suficientes para essa avaliao, uma vez que, em sua quase totalidade, no originaram de estudos e experincias com metodologias adequadas, mas, com raras excees, de replicaes espontneas de solues simplistas e pouco eficazes, porm de fcil implantao e gesto. No caso dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, isto se aplica tanto para o que se designa genericamente de subsdios cruzados, relacionados dita prestao regionalizada dos servios pelas concessionrias estaduais, como para os pretensos subsdios internos das polticas e estruturas tarifrias usualmente adotadas por todos os prestadores, com caractersticas muito similares. No caso dos demais servios, este comportamento talvez explique o fato de que a maioria dos municpios no adota qualquer poltica de cobrana direta pela prestao dos servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos (coleta e disposio de lixo), e praticamente nenhum deles (dois ou trs casos) o faz para os servios de manejo de guas pluviais urbanas. Gesto Conforme transparece nos tpicos anteriores, a gesto eficiente da poltica e do sistema de subsdios elemento estratgico para sua implantao e eficcia. O nvel de conhecimento e as ferramentas gerenciais hoje disponveis, como um bom sistema de gesto comercial, facilitam a gesto operacional do sistema de subsdios e permitem adotar solues combinadas de modalidades de subsdios.
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Existe uma percepo generalizada e um tanto equivocada, por grande parte dos gestores de servios pblicos de saneamento bsico em todos os nveis, de que as ferramentas tecnolgicas (sistemas de informtica) mais modernas e completas para a gesto integrada dos servios so caras e muito complicadas, inibindo a implantao de solues eficientes neste campo. Tal equvoco geralmente est associado avaliao dessas solues por comparao de seus custos com os das limitadas solues em uso. Ocorre que essa comparao normalmente considera apenas os custos de implantao, que s vezes requer substituio ou grande adequao da infra-estrutura tecnolgica existente e programa intensivo de treinamento de pessoal, e os custos permanentes de manuteno, suporte e atualizao, que requerem profissionais ou empresas especializadas, sem avaliar os ganhos de eficincia e a melhoria da relao custo/benefcios futuros proporcionados por essas inovaes. Parte desse problema, relativo ao custo, pode ser resolvida com o compartilhamento das solues por vrios prestadores, atravs de Data Center, seja por meio de consrcio pblico, ou mediante simples convnios administrativos, quando no envolver outras funes prprias da gesto associada. A outra parte, no que refere qualificao gerencial dos administradores, mais difcil de resolver, uma vez que esta questo afeta a gesto dos servios de saneamento bsico como um todo, em razo da carncia de pessoal qualificado no mercado de trabalho, da falta de empresas especializadas em consultoria e assistncia tcnica nesta rea, da ausncia de polticas e aes continuadas de capacitao de gestores pblicos e, muitas vezes, do baixo incentivo remuneratrio e de condies de trabalho para atrair profissionais qualificados para o setor pblico. Isto se constitui, portanto, no maior empecilho para o desenvolvimento e implantao de polticas adequadas e de eficientes sistemas de gesto de subsdios sociais no setor de saneamento bsico. Por tabela, esta situao afeta tambm a implantao de eficientes sistemas de regulao e fiscalizao da prestao dos servios, condio necessria para a eficcia da poltica de subsdios.
5.9 CONCLUSO
Conforme se deduz das abordagens sobre os diversos aspectos econmicos e financeiros da gesto dos servios pblicos de saneamento bsico, este um campo vasto e complexo, cuja compreenso requer amplo conhecimento da teoria econmica, do Direito Administrativo e Tributrio, de finanas e contabilidade pblica e privada, de matemtica financeira e de outras reas do conhecimento, alm do domnio dos aspectos gerais da gesto (planejamento, regulao, fiscalizao e prestao) destes servios. A formulao, implantao e a gesto eficiente e eficaz de polticas pblicas de saneamento bsico, nos trs nveis de governo, dependem da compreenso satisfatria destes aspectos por parte dos agentes polticos e dos gestores tcnicos, pblicos e privados, responsveis pela execuo dessas aes. Infelizmente se verifica que, diferentemente do campo da engenharia, o setor de saneamento bsico brasileiro no foi capaz de formar e desenvolver quadros suficientes, em quantidade e qualificao, nesta rea da gesto, o que vem se refletindo ao longo do tempo em avanos pfios e no cenrio pouco animador da situao atual da prestao desses servios em todo o pas. Os reflexos mais visveis dessa situao, na atualidade, so percebidos nas dificuldades que os municpios, e mesmo os Estados e os rgos do Governo Federal que atuam no setor, vm enfrentando na implementao das diretrizes institudas pela Lei n 11.445/07, particularmente a adequao ou formulao de suas polticas, inclusive as normas de regulao, e a elaborao dos planos de saneamento bsico.
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Alm das deficincias endmicas da gesto administrativa, econmica e operacional da prestao dos servios, a falta de quadros qualificados e com amplo domnio e viso integrada dos aspectos econmicos tambm tem repercutido drasticamente na formulao e implantao de sistemas de regulao e fiscalizao da prestao dos servios de saneamento bsico, cujas experincias ainda so incipientes, escassas e de baixa efetividade e eficcia. Mesmo em outros setores de caractersticas similares, como o de energia eltrica, as experincias de regulao e fiscalizao por organismos especializados so recentes e no tm demonstrado padres de eficincia e de eficcia dignos de replicao. Assim sendo, o setor de saneamento ter de enfrentar os desafios de desenvolver os conhecimentos neste campo da gesto dos servios e de formar os respectivos agentes polticos e tcnicos, para que possam implantar e cumprir, com eficincia e eficcia, as diretrizes e os objetivos preconizados na Lei n 11.445/07, se quiser perseguir e alcanar no horizonte tangvel, a universalizao, a integralidade, a eficincia e sustentabilidade, transparncia das aes, o controle social e a gesto eficiente dos servios pblicos de saneamento bsico.
5.10 REFERNCIAS
BRASIL. Lei n. 11.445, de 05 de janeiro de 2007. Estabelece as diretrizes nacionais sobre o saneamento bsico e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 11 jan. 2007. BRASIL. Lei n. 9.433, de 08 de janeiro de 1997. Institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 09 jan. 1997. MELO, C.A.B. Servio Pblico: conceitos e caractersticas. Bibl. Jurd. Virt. Invest. Jurd. UNAM, Mxico, 2008. Disponvel em: <www.bibliojuridica.org/libros/6/2544/5.pdf>. Acesso em: 21 ago. 2009. MOREIRA, A.M.F. Conceito e classificao dos servios pblicos. Rev. Jurdica Netlegis, Rio de Janeiro, 18 out. 2007. Disponvel em: <http://www.netlegis.com.br>. Acesso em: 21 ago. 2009. MUKAY, T. Direito administrativo sistematizado. So Paulo: Saraiva, 1999. 558p. PEIXOTO, J.B. Manual de Implantao de Consrcios Pblicos de Saneamento. Braslia: Cooperao Tcnica Funasa/ASSEMAE, 2008. REZENDE, S.C.; HELLER, L. O Saneamento no Brasil: polticas e interfaces. 2.ed. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2008. 387p. SILVA, J.A. Curso de direito constitucional positivo. 11.ed. So Paulo: Malheiros, 1996. 818p.
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Caderno temtico n 6
6. Saneamento rural no Brasil

Jos Boaventura Teixeira
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6.1 INTRODUO
Em determinados setores da sociedade ainda paira uma viso romntica sobre o mundo rural e, s vezes, sobre as aes de sade e saneamento bsico. No entanto, no Brasil, desde os anos 1970, as reas rurais e sua gente tm sofrido mudanas profundas, devido ao fortalecimento da concentrao da terra, manuteno e expanso da economia de mercado da monocultura, corroborada por tecnologias agrcolas modernas e sob a liderana do agronegcio, focado na exportao. Essas condies e relaes econmicas do meio rural tm sido fonte de desemprego e desigualdades sociais. Enquanto milhares de famlias trabalhadoras sem terra lutam por um pedao de cho, outras milhares tentam sobreviver, atravs da agricultura familiar, que responsvel por 70% dos alimentos na mesa dos brasileiros. Outros tantos, tambm milhares, so os povos da floresta, populaes tradicionais, ribeirinhos, indgenas e quilombolas, muitas vezes, ameaados em seus direitos terra, moradia, gua, preservao da sua cultura e da identidade tnica, desafiados pelos grandes empreendimentos econmicos. Todos esses povos e populaes e ainda um nmero expressivo de vilas e tambm de cidades com populao de 2 mil at 50 mil habitantes, mantm uma reciprocidade e continuidade nas relaes com os espaos rurais, devido s suas atividades produtivas, sociais e culturais. Este o universo que, carente de servios de saneamento bsico, coloca desafios para as polticas pblicas de Estado, clama por direitos, por justia social e por um desenvolvimento sustentvel solidrio, emancipatrio e que consolide o empoderamento coletivo de cada comunidade, em especial das mulheres e jovens. Na Amrica Latina e Caribe, em especial no Brasil, a desigualdade social e pobreza mantem estreita correlao com a falta de acesso aos servios de saneamento bsico, sobretudo quanto ao acesso ao abastecimento de gua potvel. Assim como a histrica concentrao da terra, tem havido tambm um expressivo crescimento da concentrao e apropriao dos recursos hdricos, por meio dos emprendimentos econmicos, industriais e agropecurios. De certa forma, os empreendimentos hidreltricos, muitos deles privatizados e sob patrocnio das polticas governamentais, tm provocado a apropriao das guas de grandes lagos ou represas. Situao idntica vem sendo desenhada com relao s guas subterrneas, pela produo, principalmente pela irrigao na agricultura, voltada para monocultura de exportao. Tm sido permanentes os modelos econmicos agrcolas e industriais, focados no crescimento econmico e na concentrao da riqueza, conjugados com a apropriao abusiva e privativa da terra e dos recursos naturais, com impactos destrutivos no meio ambiente, e desencadeando mudanas climticas. Acrescentase ainda a omisso ou inadequao de polticas pblicas de preveno e de controle sobre estes fatores. Em conseqncia, ainda so graves os nveis de pobreza, desigualdade social, escassez de recursos hdricos e desigualdade no acesso gua potvel e aos outros servios de saneamento bsico nas periferias das cidades e, sobretudo no meio rural, provocando situaes de vulnerabilidade na sade das famlias e da populao. As comunidades rurais do Brasil, principalmente aquelas de Regies mais pobres, tm sido alvo de constantes riscos e vulnerabilidade social. O Programa Nacional de Saneamento Bsico Rural dever estar organicamente inserido no Plano Nacional de Saneamento Bsico - Plansab e articulado com as polticas pblicas sociais e econmicas, na perspectiva do desenvolvimento sustentvel. Em sua elaborao, imprescindvel contar com a participao efetiva dos diversos atores mais organizados da sociedade, em especial, daqueles segmentos socialmente excludos. Este processo poder ser um dos fatores contributivos conquista de um Brasil melhor e igualitrio o Brasil que queremos.
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6.2. SANEAMENTO NA AMRICA LATINA E CARIBE

A sade pblica da populao est condicionada por diversos fatores scioeconmicos, em especial, ao incremento da cobertura e da qualidade dos servios de saneamento bsico ofertados. Apesar dos esforos para expanso dos servios nas trs ltimas dcadas do sc. XX, a situao do setor ainda est longe de atingir nveis satisfatrios, sobretudo quanto ao esgotamento sanitrio e gesto de resduos slidos, exigindo maior ateno do estado e da sociedade. O Relatrio sobre o Desenvolvimento Humano (PNUD 2006) afirma que cerca de 1.100 milhes de pessoas, nos pases em desenvolvimento, no tinham acesso gua potvel, e que 2.600 milhes no tinham acesso ao esgotamento sanitrio. Para o Relatrio, 660 milhes pessoas, que no possuam saneamento bsico, viviam com menos de dois dlares por dia, sendo que 385 milhes viviam somente com um dlar por dia. No perodo, a populao mundial atingiu a cifra de 6.500 milhes. Segundo este Relatrio, esta carncia no tem origem na disponibilidade de gua no mundo, mas nas instituies e nas opes de polticas pblicas para o setor. Segundo o Relatrio, h gua suficiente, no mundo, para a agricultura, indstria e consumo humano. A situao de desigualdade social gera, por sua vez, a desigualdade no acesso ao servios de saneamento bsico, em especial o acesso gua potvel. De acordo com o Relatrio PNUD/2006, o fato de 1.800 milhes de mortes de crianas, relacionadas com a carncia ou insuficincia de saneamento bsico, algo mais trgico que todas as conseqncias dos conflitos que o mundo enfrenta ainda no incio do sc. XX. Segundo este Relatrio, mesmo que o mundo atinja os Objetivos do Desenvolvimento do Milnio, em relao ao acesso gua e esgotamento sanitrio, 800 milhes de pessoas ainda estaro sem acesso gua e 1.800 milhes sem o servio de esgotamento sanitrio, no ano de 2015. Comparando o acesso ao saneamento bsico com a renda, o Relatrio demonstra que mais de 660 milhes de pessoas, que no tm acesso, sobrevivem com $2 por dia, e mais de 385 milhes vivem com menos de $1 dirio. O Relatrio sobre o Desenvolvimento Humano (PNUD 2006) coloca que, no perodo de 1998 a 2002, os pases desenvolvidos utilizavam 40% da gua extrada no mundo, na agricultura, 40% na indstria e 20% no uso domstico. No mesmo perodo, os pases em desenvolvimento gastavam 80% na agricultura, 10% na indstria e 10% no uso domstico. Os dados mostram a desproporo entre o consumo de gua para a produo de alimentos e o consumo domstico. De acordo com o Relatrio citado, uma pessoa precisa de 20 a 50 litros dirios de gua para sobreviver dignamente e preservar sua sade. No entanto, para produzir os alimentos que contenham o mnimo dirio de 3.000 calorias, so necessrios 3.500 litros de gua. Isto quer dizer que se gasta gua 70 vezes mais para produzir os alimentos necessrios, do que o uso para fins domsticos. Do ponto de vista do direito humano ao consumo domstico de gua potvel, essa realidade fica mais trgica se considerarmos as relaes de produo capitalistas, que consideram os alimentos como meras mercadorias para fins de acumulao de riqueza de alguns poucos. No mundo, somente 27% da populao rural tem acesso adequado gua potvel. Nas Amricas, em 2000, a cobertura total de gua potvel, incluindo ligaes domiciliares e alternativas de fcil acesso, chegava a 90,30%, enquanto na Amrica Latina e Caribe, este acesso alcanava 84,59%, dos quais 92,98% em reas urbanas e 61,22% nas reas rurais, o que demonstrava a forte desigualdade de acesso entre populao urbana e rural. Se no mundo todo, bem como no meio urbano, o acesso aos servios de saneamento bsico est diretamente relacionado com a pobreza e excluso social, na rea rural essa situao mais alarmante.
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Na segunda metade do sculo passado, a populao das Amricas passou de 400, em 1950, para 800 milhes de habitantes, em 2000, sendo 73% urbana e 27% rural. Segundo a Avaliao 2000, feita pela Organizao Pan-Americana de Sade OPAS/OMS, o abastecimento de gua (ligao domiciliar e outras alternativas, sem ligao), na Amrica Latina e Caribe, no perodo 1990-2000, passou de 80% para 85%. Quanto ao esgotamento sanitrio com rede coletora, mas, na maioria das vezes, sem tratamento dos efluentes, passou de 39% para 49%. Alternativas de esgotamento sanitrio com latrinas e tanques spticos passou de 27% para 31%do total da populao, no perodo mencionado. No ano de 2000, a populao da Amrica Latina e Caribe era de 497.329 milhes de pessoas. Apesar dos avanos, 76,5 milhes de habitantes, sendo 25,6 na rea urbana e 50,9 rural, no tinham acesso a nenhum servio de abastecimento de gua confivel; Somente 24% da populao da Amrica Latina e Caribe contavam com sistemas confiveis de vigilncia da qualidade da gua potvel. Os servios de esgotamento sanitrio no chegavam a 103,3 milhes de pessoas, sendo 37,1 da zona urbana e 66,2 do meio rural. Apenas 13,7% dos esgotos coletados recebiam tratamento. O estudo da OPAS/OMS demonstrou ainda que a cobertura de gua era maior nas famlias de maior renda, bem como, para famlias com nveis iguais de renda, a gua estava mais acessvel s populaes urbanas. Em mdia, as porcentagens de populao sem acesso aos servios de saneamento eram cinco vezes mais altas na zona rural do que na urbana. Dados recentes do Centro Pan-Americano de Engenharia Sanitria e Cincias do Ambiente CEPIS/OPASOMS apontam que, em 2004, a cobertura de abastecimento de gua com conexo domiciliar, abastecida pela rede pblica ou no, chegava a 90%, sendo na rea rural em torno de 45%. Quanto cobertura de esgotamento sanitrio, na rea urbana, alcanava 62% em termos de conexo domiciliar,coletada pela rede pblica ou no No entanto, na rea rural atingia somente 11%, conectada rede pblica, ficando 38% para outro tipo de conexo e 51% sem nenhum tipo de conexo domiciliar. As solues tecnolgicas, tanto para abastecimento de gua potvel como para coleta e tratamento de esgotos sanitrio, devero levar em conta as formas de utilizao dos espaos, a localizao das moradias e o arruamento de cada comunidade. Naquelas periferias urbanas, constitudas por setores populares, geralmente os lotes so menores e o adensamento de moradias maior. Nas favelas dos mdios e grandes centros, a situao mais complexa quanto localizao das moradias. Nas reas rurais, h uma diversidade de ocupao do espao, em funo da moradia. Vai, desde povoados com moradias mais prximas, semelhantes a ncleos tipicamente urbanos, comunidades com residncia menos prximas, distanciando-se de 10 a 100 metros umas das outras, at as situaes de moradias dispersas, cujas solues de saneamento sero, na maioria das vezes, isoladas ou individuais por famlia. Quando se usa no mesmo lote poo raso e fossa sptica ou fossa rudimentar, h sempre o risco de contaminao do lenol fretico e da gua utilizada para consumo domstico, devido, principalmente, pequena dimenso dos lotes e alta concentrao de moradias, colocando em risco a sade dos moradores. A soluo mais segura ser, na maioria das vezes, a rede geral de abastecimento de gua potvel e rede coletora e tratamento de esgotos sanitrios, muitas vezes, podendo adotar o sistema condominial. Nas reas rurais com moradias menos adensadas, s vezes com distncias de 500 metros ou mais entre elas, os sistemas coletivos ganham complexidade, em termos de implantao, operao, manuteno e custos. Muitas vezes, encontram-se solues de pequenos sistemas para pequenos grupos de famlia, com fontes alternativas de gua e sistemas alternativos de esgotamento sanitrio. Objetivos e Metas do Milnio Frente a gravidade da pobreza no mundo e sua correlao com vrios fatores socioeconmicos e culturais, a ONU, em setembro de 2000, reuniu, em Assemblia Geral, um conjunto de 147 Chefes de Estado e de
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Governo e um total de 189 pases. que aprovaram a Declarao do Milnio, definindo Objetivos e Metas para o Desenvolvimento do Milnio que se iniciava, e tendo como horizonte mais prximo, o ano de 2015, Dentre os valores aclamados pela Assemblia, esto: liberdade, igualdade, solidariedade, tolerncia, respeito natureza e responsabilidade comum, entre os diversos nveis de governo, entre as Naes, Estado e sociedade. Foram aprovados 8 objetivos, os quais tm 18 metas e 48 indicadores. Dentre os objetivos e metas se destacam aqueles que esto diretamente vinculados pobreza, fome, desigualdade social, sade, educao, gnero e desenvolvimento sustentvel: 1. Acabar com a fome e a misria. 2. Educao de qualidade para todos. 3. Igualdade entre sexos e valorizao da mulher. 4. Reduzir a mortalidade infantil. 5. Melhorar a sade das gestantes. 6. Combater a Aids, a malria e outras doenas. 7. Qualidade de vida e respeito ao meio ambiente. 8. Todo mundo trabalhando pelo desenvolvimento.
6.3. SANEAMENTO NO BRASIL: COBERTURA URBANA E RURAL

Dados da PNAD/2007, sobre os nveis de cobertura dos servios de saneamento, revelam que houve melhorias expressivas, sobretudo quanto ao abastecimento dgua em reas urbanas. Contudo, devido poltica de saneamento ainda predominantemente executada em bases empresariais, o atendimento a pequenas cidades, periferias urbanas e reas rurais, sobretudo as comunidades tradicionais, ainda mantm suas desigualdades, quanto aos nveis de atendimento e qualidade dos servios. Abastecimento de gua Segundo o documento do Intituto de Planejamento Econmico e Social-IPEA (2008), intitulado PNAD 2007 Primeiras Anlises Saneamento Bsico e Habitao, o Brasil alcanou, em 2007, a meta do milnio prevista para 2015, em relao ao acesso gua potvel nas reas urbanas, pois gua canalizada de rede geral no interior dos domiclios chega a 91,3% dos moradores das cidades. Contudo, persistem as desigualdades regionais e tambm entre as regies metropolitanas. O Sudeste e o Sul apresentam nveis de cobertura de gua acima dos 95% da populao urbana, superando em mais de 30% a cobertura na regio Norte. A regio Nordeste alcanou 88,12% de cobertura de gua canalizada para os domiclios urbanos, pois houve maior incremento de recursos, principalmente federais, nestes ltimos anos. A regio CentroOeste atingiu 89,82 pontos percentuais quanto cobertura de gua potvel. De acordo com as anlises do IPEA (2008), gritantes tambm so as desigualdades no acesso aos servios de gua potvel, entre os habitantes das reas urbanas e rurais, mostrando que gua de rede geral est disponvel para menos de 28% dos moradores do campo (Tabela 6.1). O estudo mostra, com base na PNAD 2007, que no meio rural, 58% da populao usam gua oriunda de poo ou nascente, sem estar conectada rede geral. Muitas dessas situaes de abastecimento tm atendido aos critrios de potabilidade da gua medida que os poos e nascentes estejam bem protegidos e que a canalizao no propicie nenhum tipo de contaminao da gua. Alm disso, pode-se adotar o tratamento da gua no reservatrio domiciliar ou no reservatrio de gua de beber. Cerca de 39,3% no possuem gua canalizada dentro de casa, o que pode tornar mais vulnervel a potabilidade da gua.
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TABELA 6.1: Acesso aos servios de abastecimento de gua na rea rural, 2007 (em %)
REDE GERAL REGIO Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste BRASIL Com canalizao interna 12,96 23,38 28,46 29,94 15,97 23,79 Sem canalizao interna 5,47 6,66 1,20 0,43 1,35 4,16 POO OU NASCENTE Com canalizao interna 27,53 16,44 59,61 65,36 68,73 36,92 Sem canalizao interna 45,50 28,85 6,54 3,54 12,20 21,44 Outro tipo ou sem declarao 8,54 24,67 4,19 0,73 1,74 13,70
Fonte: IBGE- PNAD/2007, Nucase/Recesa adaptado do IPEA (2008).
Alm das desigualdades regionais, temos ainda significativa desigualdade racial e socioeconmica apresentando nveis bastante elevados. A populao negra, parda e tambm segmentos sociais de menor renda, tm nveis de cobertura bem menores que a populao branca e os segmentos de renda mais elevada. Segundo o IPEA, dentre os 20% mais pobres da populao urbana, gua canalizada por rede geral chega a pouco mais de 83%, enquanto os 20% mais ricos atingem o nvel de cobertura de 95,7%. Esta diferena passou de 35 pontos percentuais, em 1992, para 13, em 2007. Com relao ao saneamento bsico em comunidades indgenas, dados fornecidos pelo Departamento de Engenharia de Sade Pblica da Fundao Nacional de Sade Funasa/Densp (2009) demonstram que, no perodo de 1999 a 2009, foram atendidas 1.572 aldeias num universo de 4.320, o que significa uma cobertura de 36,4% com sistemas de abastecimento de gua, envolvendo 356.829 pessoas, numa populao indgena de 553.217 pessoas, havendo, pois, uma cobertura de 64,5%. Segundo a Funasa/Densp (2009), a expressiva diferena entre o percentual de cobertura de populao indgena com abastecimento de gua e o percentual de aldeias atendidas explica-se pelo fato de que o atendimento tem sido dirigido para a maioria das aldeias com maiores populaes, enquanto que, para grande parte daquelas aldeias de menor populao, normalmente de mais difcil acesso, ainda no foi possvel o atendimento (BRASIL, 2009a). De acordo com a Funasa/Densp, Brasil (2009a), o tratamento de esgotos, de forma coletiva, ainda uma prtica pouco usada, devido complexidade de operao dos sistemas e alta disperso espacial das habitaes e das aldeias. Como alternativa para a disposio final dos esgotos, adota-se a tipologia de soluo individual, que apresenta baixo impacto ambiental e viabiliza o atendimento da populao com esses servios. Para efetivao da Poltica Nacional de Ateno Sade dos Povos Indgenas, foi criada uma rede de servios nas terras indgenas, de forma a superar as deficincias de cobertura, acesso e aceitabilidade do Sistema nico de Sade (SUS) a essa populao. Na viso da Funasa/Densp, Brasil (2009a), uma grande conquista da sociedade indgena foi a criao e implantao dos Conselhos Locais e Distritais de Sade Indgena. Desta forma, as aes de saneamento passaram a representar melhor as necessidades oriundas das localidades indgenas, deliberadas pelo Controle Social, por meio de instrumento legtimo chamado Plano Distrital. importante ressaltar tambm que a Funasa adota, como uma das estratgias para manuteno e operao dos sistemas implantados, a capacitao dos prprios indgenas e tcnicos das Coordenaes Regionais. Desta forma, atualmente existem 1.676 indgenas capacitados com o intuito de fazer parte da
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sustentabilidade das aes implantadas, uma vez que so moradores da prpria localidade e escolhidos pela comunidade. Devido ao aumento do nmero de Agentes de Saneamento Indgenas - Aisan em atuao, e dificuldade de garantir sua formao em servio nas aldeias, o Densp/Funasa priorizou a organizao de uma estrutura mnima de servios de saneamento em reas indgenas nos plos base, introduzindo, na equipe multidisciplinar de sade, um supervisor de saneamento para apoiar tecnicamente e coordenar as aes de saneamento na rea de abrangncia do plo. Assim, de 2004 a 2009 foram capacitados 175 tcnicos das prprias Coordenaes Regionais, que j estavam inseridos nos servios, e outros que tm sido engajados. A atuao dos supervisores tem possibilitado avanos que podem ser facilmente percebidos, especialmente no processo de acompanhamento do Aisan nas aldeias, o que tem refletido nas melhorias dos servios e apropriao pelas comunidades dos servios implantados. O tratamento da gua nos sistemas de abastecimento, proteo de fontes e mananciais e o monitoramento do controle da qualidade da gua so aes que tem exigido grande esforo da Funasa, uma vez que so envolvidos diversos profissionais, inclusive o Agente Indgena de Saneamento, alm da necessidade de aquisio de insumos e equipamentos, sempre levando em conta as dificuldades de acesso s aldeias. Segundo a Funasa/Densp, Brasil (2009a), no perodo de 1999 a 2009, foi investido um total de R$ 282.151.718,11 em equipamentos, obras e servios de saneamento nas aldeias indgenas do Brasil. Estes servios se referem ao abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e melhorias sanitrias domiciliares. As aes de saneamento na sade pblica tm sido direcionadas pelos critrios epidemiolgicos, sanitrios, ambientais e socioculturais. De acordo com a Funasa/Densp (2009), as doenas transmitidas pela gua figuram entre as principais causas de mortalidade infantil nas terras indgenas. Estas doenas podem ser prevenidas, mediante a adoo de servios de saneamento bsico, principalmente, de abastecimento de gua potvel e de destino adequado dos dejetos. O financiamento e a execuo das aes de saneamento, em reas indgenas, esto includos entre as demais aes da Funasa desde a publicao do Decreto no 23 de 1.991, complementado pelo decreto no 1.141, de 19 de maio de 1994. gua no semi-rido brasileiro Em 1989, a regio conhecida como semi-rido brasileiro foi delimitada pela Sudene Superitendncia de Desenvolvimento do Nordeste, mediante a Lei Federal no 7.827. Em 2005, por meio de Portaria Interministerial, houve a incluso de novos municpios de diversos estados, como reas do semi-rido, passando de 1.031 para 1.133 municpios pertencentes aos estados de Alagoas (38), Bahia (265), Cear (150), Minas Gerais (85), Paraba (170), Pernambuco (122), Piau (127), Rio Grande do Norte (147) e Sergipe (29), de acordo com Pereira Junior (2007). Os critrios adotados pelo Grupo de Trabalho Interministerial, constitudo pelo Ministrio da Integrao Nacional e Ministrio do Meio Ambiente, foram os seguintes: a) precipitao pluviomtrica mdia anual inferior a 800 mm; b) ndice de aridez at 0,5, calculado pelo balano hdrico que relaciona as precipitaes e a evapotranspirao potencial, no perodo entre 1961 e 1990; c) risco de seca maior que 60%, tomando-se por base o perodo entre 1970 e 1990. Na viso de Queiroz et al. (2009), apesar da rea ser cortada por um razovel sistema de rios, formado pelas regies hidrogrficas do So Francisco, Parnaba, Atlntico Nordeste Oriental e Atlntico Leste, grande parte desses rios so temporrios, correndo apenas na poca chuvosa. O rio So Francisco, o maior da regio, nasce na Serra da Canastra, em Minas Gerais, e se dirige para Norte, com cerca de 2.700 km de extenso, atravessando grande parte do Estado de origem, at a Bahia (com 48,2% da bacia), chegando na fronteira com Pernambuco (com 10% da bacia), onde se desvia para o Oceano Altntico, entre Alagoas (2,3% da bacia) e Sergipe (1,1% da bacia).
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Queiroz et al. (2009) demonstram que a regio hidrogrfica do rio Parnaba, sendo a segunda mais importante no Nordeste, com 1.400 km de extenso, est quase completamente dentro do Piau (90%) e no Cear (10%). Esto ligados, a essa regio hidrogrfica, os aquferos (guas subterrneas) que apresentam o maior potencial hdrico do Nordeste. A regio hidrogrfica do Nordeste Oriental abrange pequenas bacias costeiras, com pequena extenso e vazo dos seus corpos dgua. Abrange grande parte do litoral setentrional do Nordeste, inclusive cinco capitais e grande parte do semi-rido. Os Estados mais cobertos por essa regio hidrogrfica so: Cear (46%), principalmente com o rio Jaguaribe, Paraba (20%) e Pernambuco (10%) (QUEIROZ et al., 2009). A regio hidrogrfica do Atlntico Leste compreeende especialmente os rios que nascem na Cadeia do Espinhao de Minas Gerais e da Bahia e correm para o Oceano Atlntico. O rio Jequitinhonha corre especialmente em Minas Gerais, sendo mais ou menos o limite sul da regio semi-rida, e praticamente responsvel pelos 26,2% de cobertura da bacia no Estado. O Estado da Bahia tem a maior cobertura, com 66,8% da bacia, especialmente devido aos rios Jacupe, Paraguau, Contas e Pardo, que nascem em diversas regies da Chapada Diamantina (QUEIROZ et al., 2009). Quanto s guas subterrneas, a CPRM Companhia de Pesquisas de Recursos Minerais, Brasil (2002) mapea o semi-rido nordestino, em quatro provncias hidrogeolgicas, e explicita as suas caractersticas: 1. Provncia do Escudo Oriental Nordeste, constitudo predominantemente de rochas cristalinas, com potencial hidrogeolgico muito fraco. No interior desse universo de rochas cristalinas, existem ilhas de rochas sedimentares, conhecidas como bacias interiores. Devido ocorrncia de condies favorveis de gua subterrnea, essas pequenas bacias podem se tornar imensas em importncia, em relao aos recursos hdricos. (BRASIL, 2002). 2. Provncia do So Francisco, com predominncia de aqferos restritos s zonas fraturadas em quartizitos, metagrauvacas, metaconglomerados, calcrios e dolomitos, com pontencialidade de baixa a mdia. Os aqferos se ampliam quando acontecem associados a rochas porosas com o manto do intemperismo, ou em situao dos calcrios ou dolomitos, onde a dissoluo crstica teve ampla atuao. Existe ainda um sistema nas coberturas de extenso regional, constitudo por sedimentos mesozicos, contudo, a condio morfolgica do tabuleiro elevado, a litologia e as reduzidas espessuras das fraturas miminizam o potencial exploratrio do aqfero. (BRASIL, 2002) 3. Provncia do Parnaba, que est situada na bacia sedimentar do rio Paranaba e se constitui no maior potencial de gua subterrnea do Nordeste. As formaes geolgicas se encontram em uma srie alternada de camadas permeveis e menos permeveis, o que possibilita originar sistemas aqferos regionais em condies hidrulicas livres e confinadas. (BRASIL, 2002). 4. Provncia Costeira, que se encontra na faixa litornea do Nordeste. Em alguns trechos, essa Provncia se apresenta com penetraes para o interior, alm da faixa costeira. Os aqferos com melhor possibilidade de potencial bem distribudo correspondem aos clsticos inconsolidados e fracamente consolidados de idade cenozica, e que demonstram bons ndices de produtividade mdia, a ponto de poderem ser utilizados para o abastecimento da populao. (CPRM 2002). Existem situaes muito comuns na regio semi-rida, de poos rasos ou profundos fornecerem gua salobra, isto , gua com forte teor de salinidade, invivel para o consumo domstico e para atividades agrcolas. Existem tecnologias de dessalinizao por equipamentos, raios solares e com produtos vegetais, mas que nem sempre atendem demanda de abastecimento coletivo, alm de outros desafios, como o destino adequado do sal residurio. Neste breve diagnstico do abastecimento de gua potvel importante destacar o trabalho realizado no Semi-rido brasileiro, a partir do Programa Convivncia com o Semi-rido, coordenado pela Articulao no Semi-rido ASA, na qual participam mais de 800 instituies e movimentos sociais, tendo o apoio de
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recursos do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS e de outras fontes. De acordo com o site da ASA, o semi-rido brasileiro est contextualizado conforme explicitado a seguir. A ao da Articulao no Semi-rido Brasileiro, partindo das experincias das organizaes da sociedade que atuam na regio, vem, h dez anos, construindo o Programa de Formao e Mobilizao Social para a Convivncia com o Semi-rido, implementado em duas aes: o Programa um Milho de Cisternas - P1MC e o Programa Uma Terra e Duas guas - P1+2. De incio, o P1MC contou com o apoio da Agncia Nacional de guas. A partir de 2003, o P1MC foi incorporado, como poltica pblica, pelo Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate a Fome - MDS, passando a ter o apoio do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional - Consea. Atualmente, o P1MC recebe tambm aporte oramentrio da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba - Codevasf. O MDS e a Embrapa Semi-rido fazem uma estimativa de necessidade mnima de 1.300.000 cisternas. Alm da gua de beber, a populao dispersa do semi-rido necessita de gua para o uso domstico, para a dessedentao de animais e para a produo de alimentos. A meta do P1MC, iniciado em 2003, atender a 5 milhes de pessoas na sua rea de atuao, com gua para beber e cozinhar, por meio dessas cisternas para reservar guas de chuva.A meta do P1MC, iniciado em 2003, atender a 5 milhes de pessoas n a sua rea de atuao, com gua para beber e cozinhar, por meio dessas cisternas para reservar guas de chuva. Dando continuidade ao P1MC, a ASA, a partir de 2007, passa a contar com o apoio da Fundao Banco de Brasil e Petrobras, e d incio ao P1+2. Este programa prioriza a segurana e soberania alimentar, a partir da produo agroecolgica de alimentos, promovendo a construo de infra-estruturas hdricas, como cisterna calado de 52 mil litros, barragem subterrnea, tanque de pedra/caldeiro e bomba dgua popular. A ao parte da valorizao das experincias exitosas da agricultura familiar camponesa, mediante intercmbios e sistematizao de experincias. O MDS, Ministrio de Desenvolvimento Agrrio - MDA e a Companhia de Desenvolvimento do Vale do Rio So Francisco Codevasf esto apoiando, com recursos financeiros, a execuo do P1MC + 2, a partir de 2008. Segundo a ASA, em seu site, cada cisterna tem capacidade de armazenar 16 mil litros de gua. Essa gua captada das chuvas, atravs de calhas instaladas nos telhados. A cisterna construda por pedreiros das prprias localidades, formados e capacitados pelo P1MC e pelas prprias famlias, que executam os servios de escavao, aquisio e fornecimento da areia e da gua. Os pedreiros so remunerados e a contribuio das famlias, nos trabalhos de construo, se caracteriza com a contrapartida no processo. Se a gua da cisterna for utilizada de forma adequada (para beber, cozinhar e escovar os dentes) dura, aproximadamente, oito meses. O P1 + 2, alm de fortalecer o processo de formao e organizao comunitria, implementadas pelo P1MC, visa construir cisternas para a roa, ou seja, para a produo da agricultura familiar. At 2002, o Programa j havia construdo quase duas mil cisternas, para reservar guas de chuva, em funo da produo. A ASA aponta, segundo dados atualizados em 9/3/2010, os seguintes resultados de todo o seu trabalho nestes anos: Cisternas construdas: 288.420; Famlias mobilizadas: 294.854; Famlias capacitadas em gerenciamento de recursos hdricos: 273.104; Comisses municipais capacitadas: 6.397; Pedreiros recapacitados: 5.541.
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Esgotamento sanitrio O IPEA (2008), com base na PNAD/2007, destaca o aumento de 3% na cobertura urbana de servios de esgotamento sanitrio, na passagem do ano 2006 para 2007. Segundo os autores, foi o maior aumento alcanado nestes ltimos 15 anos, o que significou passar de 54,4% para 57,4%. Se for considerada a populao urbana que canaliza seu esgoto para fossa sptica, o percentual de cobertura quase atinge 81%. As disparidades entre as Regies, no atendimento urbano de servios de esgotamento sanitrio, so mais expressivas do que aquelas da cobertura de gua potvel. O Centro-Oeste alcanou somente 52%, enquanto o Nordeste atingiu 68,4% e o Norte chega a 64%. As regies Sul e Sudeste superam as outras Regies, alcanando 85% de cobertura. No que se refere cobertura urbana de esgotamento sanitrio adequado, as desigualdades socioeconmicas so mais gritantes, de acordo com as anlises do IPEA (2008), com base na PNAD/2007. Dentre os mais pobres, residentes nas cidades, 20% conseguem uma cobertura de 64,6% no atendimento de rede geral ou fossa sptica. No entanto, 20% dos segmentos de maior renda alcanam uma cobertura de 92,8%. Esta diferena de 28 pontos percentuais expressiva, se comparada com o ano de 1990, cuja diferena era de 48%. Tambm na cobertura de servios de esgotamento sanitrio, existem desigualdades entre o urbano e o rural, demonstrando baixos nveis, pois 22% da populao rural no possuem nenhum tipo de sistema de coleta de esgoto e 54% adotam solues inadequadas para o esgotamento sanitrio, como fossas rudimentares, valas, despejo do esgoto no tratado nos rios, lagos, mares. Esse quadro sobre o esgotamento sanitrio na rea rural, conforme Tabela 6.2 a seguir, sem dvida, coloca em risco a sade da populao, em especial as crianas, bem como a preservao do meio ambiente. TABELA 6.2: Acesso aos servios de esgotamento sanitrio na rea rural, 2007 (em %)
REGIO Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste BRASIL Rede coletora 1,79 2,23 17,89 1,86 1,49 5,30 Fossa sptica 19,21 12,26 15,84 44,94 6,37 18,40 Fossa rudimentar 51,91 40,95 43,97 42,53 80,60 45,32 Vala 3,93 6,78 3,89 4,78 1,62 5,26 Direto para rio, lago ou mar 0,91 0,85 11,72 2,28 0,37 3,28 Outro tipo 0,00 0,42 0,85 0,21 1,04 0,46 No tinham 22,26 36,50 5,84 3,40 8,53 21,99
Resduos slidos As primeiras anlises do IPEA (2008) sobre a PNAD/2007, a respeito dos servios de coleta direta e indireta dos resduos slidos, destacam que houve uma cobertura relativamente ampla e que esses servios estavam disponveis para quase 97,6% da populao urbana, sendo 90% de forma direta e 7,6% coletados indiretamente. A cobertura urbana de servios de coleta de resduos slidos no regionalmente to desigual, como o caso da gua potvel e esgotamento sanitrio,como se pode ver a seguir: Norte 88,16%; Nordeste 81,61%; Centro-Oeste 89,75%; Sudeste 93,11%; Sul 94,55%. Nas reas rurais esta cobertura no chega a 27% da populao. Nestas reas, a maior parte dos resduos slidos tem sido queimada ou enterrada, por parte de 60,03% da populao, ou ento lanada em
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terrenos baldios ou logradouros, envolvendo 11,74% dessa populao, 0,15% joga nos cursos dgua e 1,15% d qualquer outro destino aos resduos slidos, conforme Tabela 6.3 a seguir. A disposio inadequada dos resduos, seja na cidade ou na rea rural, pode significar uma ausncia do processo de coleta seletiva e conseqente ausncia da reciclagem, alm da presena de desperdcio de recursos naturais que poderiam ser reutilizados, reciclados, bem como produzir outros benefcios ao meio ambiente e sade pblica. A disposio adequada e a reciclagem do resduo orgnico e de grande parte dos outros resduos estariam evitando a proliferao de vetores, a criao de lixes e a produo do gs metano lanado na atmosfera. TABELA 6.3: Acesso aos servios de coleta de lixo na rea rural, 2007 (em %)
REGIO Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste BRASIL Coleta direta 19,15 12,88 33,85 31,12 16,37 20,86 Coleta indireta 3,30 2,47 10,94 12,67 6,43 6,07 Queimado ou enterrado 70,92 61,83 51,76 52,24 73,57 60,03 Terreno baldio ou logradouro 5,86 21,23 2,70 2,01 3,39 11,74 Rio, lago ou mar 0,45 0,17 0,06 0,00 0,06 0,15 Outro destino 0,32 1,41 0,69 1,96 0,18 1,15
Para o IPEA (2008), com base na PNAD/2007, dentre os fatores que determinam as condies inadequadas de habitao, em especial dos segmentos de baixa renda e populao afro-descendente, o principal deles est na inexistncia de solues adequadas para o esgotamento sanitrio e abastecimento de gua potvel, agravado pelo adensamento excessivo, sobretudo nos grandes centros urbanos, suas periferias ou favelas. Devido ao adensamento populacional de setores populares nas periferias urbanas, sobretudo nas favelas, quando se trata de esgotamento sanitrio e tambm de resduos slidos, o manejo adequado de suma importncia para evitar a proliferao de vetores, extinguir ou miminizar os riscos ambientais e, principalmente, os riscos para a sade pblica. Nesta perspectiva, as condies de saneamento bsico no s tornam uma casa habitvel e saudvel, mas tambm toda a rua, todas as reas de circulao dos moradores, enfim, toda a comunidade e seu bairro. Quanto ao esgotamento sanitrio e disposio dos excretas, fator importante a possibilidade do abastecimento de gua, para que haja transporte hidrulico at seu destino adequado para tratamento, que poder ser de vrias formas alternativas, como tanque sptico, lagoas de estabilizao, biodigestor clarificador pr-fabricado, privada com arraste hidrulico. Muitas so as possibilidades de rede condominial e de micro-sistemas de pequeno dimetro. Na ausncia de abastecimento de gua na moradia, existem solues, sobretudo para populaes dispersas, como a privada seca ventilada.e a latrina de compostagem com duas cmaras. Do ponto de vista do direito ao saneamento bsico e sade, a questo no se coloca de forma diferente para a populao rural. Contudo, quanto forma como se organiza o espao rural, em termos de moradias, arruamento e localizao das casas, existem situaes as mais diversas. Por isto mesmo, as solues tecnolgicas em saneamento bsico podero ser bastante diversificadas. Haver demanda de solues coletivas, na maioria das vezes, alternativas e no convencionais, solues coletivas para pequenos grupos de famlias e solues individuais, sobretudo para moradias mais dispersas, distantes cerca de mais de 500 metros, umas das outras. A adoo de tecnologias apropriadas ter influncia nos recursos financeiros para execuo dos projetos, como para a operao e manuteno dos sistemas.
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Avaliao do abastecimento de gua em reas rurais De acordo com a Avaliao 2000 Organizacin Pan americana de La Salud-OPAS (2001), algumas questes foram identificadas como, por exemplo, a inadequada recuperao dos custos. Na viso dessa Avaliao 2000, esta recuperao deveria permitira operao e manuteno dos sistemas, alm de garantir as obrigaes financeiras, para o pagamento da dvida, e a proviso de recursos, para expanso e recuperao da infra-estrutura dos sistemas. Esta dificuldade, na maioria das vezes, est relacionada poltica tarifria adotada e carncia de subsdios de recursos pblicos. Estes, quando existem, nem sempre beneficiam a populao, pois vo cobrir os gastos decorrentes da ineficincia operativa e gerencial. Pode-se acrescentar, ainda, o insuficiente trabalho de mobilizao social e educao, junto s comunidades envolvidas nos projetos, em especial daquelas rurais. A experincia latino-americana, at o incio da dcada de 80, voltavase prioritariamente para melhoria do abastecimento de gua. Quanto ao esgotamento sanitrio, havia predominncia do uso de latrinas ou privadas secas (latrinizao do meio rural e periferias urbanas). Ratificando as consideraes do ltimo pargrafo do item anterior, oportuno tomar as colocaes da OPAS-OMS (2009) sobre tecnologia apropriada. Para que as solues em saneamento bsico sejam apropriadas ou adequadas, deve-se levar em conta alguns critrios como: tipo de populao, se concentrada ou dispersa, e em que dimenses; tamanho da comunidade/ quantas famlias ou habitantes; caractersticas fsico-geogrficas da localidade ou das moradias; quanto gua, quais as fontes, quantidade, temporalidade e qualidade; processo de aduo da gua, se por gravidade ou recalque; tipos de tratamento necessrios para a gua; solues no convencionais para esgotamento sanitrio, adotando sistemas simplificados, levando em conta as condies do solo e dos cursos dgua, capacidade de pagamento por parte das famlias; alternativas de manuteno e gesto; potencial e capacidades das comunidades. Ainda segundo a OPAS-OMS (2009), as tecnologias apropriadas levam em conta: A identidade cultural e o ambiente de cada comunidade; O aproveitamento os recursos do ecossistema, os recursos energticos locais e os insumos materiais; A contribuio com a preservao do ambiente, com a reciclagem dos seus recursos e com o uso de fontes alternativas de energia; O estmulo participao organizada da comunidade em todas as fases do sistema; A reduo da dependncia cientfica e tecnolgica de nossos pases e impulsionar o desenvolvimento sustentvel. A Organizao Pan-Americana de Sade (OPAS-OMS) publicou documento sobre as desigualdades no acesso, uso e gasto com a gua potvel no Brasil, baseado em pesquisa sobre Padres de Vida de 1996-97 OPAS (2001) No entanto, os dados e as avaliaes tm como base amostras representativas das Regies Sudeste e Nordeste. As outras Regies representavam 29% da populao brasileira. Segundo este documento, os indicadores de desenvolvimento humano revelam avanos em relao dcada anterior. As taxas de mortalidade geral e mortalidade infantil chegavam, respectivamente, a 7 e a 37 em cada mil habitantes, em 1998. No final dos anos 90, a expectativa de vida atingiu os 67 anos de idade. Houve reduo na taxa de analfabetismo de 19 para 15,5%, entre 1990 e 1999. O ndice de Desenvolvimento Humano IDH passou de 0,706, em 1990, para 0,747, em 1999. O Brasil ocupava o 28o lugar no grupo dos pases de desenvolvimento humano mdio e o posto 74 o no ranking mundial. Para o documento da OPAS, a linha de pobreza, no Brasil, de 41%, em 1990, diminuiu para 37%, em 1993, e para 29%, em 1996. Contudo, neste ltimo ano, 1996, as reas rurais do Brasil registraram uma pobreza da ordem de 46%.
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Documento do IPEA (2009), sobre as primeiras anlises da PNAD 2008, em sua abordagem a respeito da desigualdade de renda e da evoluo recente da pobreza e desigualdade no Brasil, afirma o seguinte: A Pesquisa Nacional por Amostragem de Domiclios, mais uma vez, trouxe boas notcias no que se refere distribuio de renda no pas. Apesar de o Brasil continuar um dos pases mais desiguais do planeta, claro que h uma tendncia de queda continuada desde 1999 ou 2001. Melhor que isto, de 2007 a 2008 houve crescimento na renda de todos os centsimos, revertendo a queda registrada na renda dos cinco por cento mais pobres, de 2006 a 2007. Uma decomposio fatorial do Coeficiente de Gini aponta para a desconcentrao da renda do trabalho, como responsvel pela maior parte deste movimento, embora as transferncias pblicas aposentadorias, penses, o Benefcio de Prestao Continuada e o Programa Bolsa Famlia continuem aportando uma forte contribuio. Este documento do IPEA (2009) adota o Coeficiente de Gini, como medida de desigualdade, o que torna possvel fazer decomposies por fonte de renda, que influencia na reduo ou aumento da desigualdade. Sendo assim, parte da reduo da desigualdade pode ser creditada evoluo de cada fonte de renda. Esta constatao se torna possvel, segundo o IPEA, porque o Coeficiente de Gini, adotado neste estudo, a soma ponderada de uma medida de progressividade de renda, chamada de Coeficientes de Concentrao, de cada componente da renda. A renda total domiciliar per capita foi dividida, pelo estudo, nas seguintes rendas: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. Renda do trabalho diferente de um salrio mnimo. Renda do trabalho igual a um salrio mnimo. Renda das aposentadorias e penses diferente de um salrio mnimo. Renda das aposentadorias e penses igual a um salrio mnimo. Renda do capital. Renda do Benefcio de Prestao Continuada BPC, previsto na Lei Orgnica de Assistncia Social LOAS. Assistncia Social (de 1997 em diante). Renda do Programa Bolsa Famlia e, antes dele, do Bolsa Famlia Federal. Bolsa Alimentao, PETI e Auxilio Gs (de 2001 em diante). Outras rendas.
Nestas primeiras anlises da PNAD 2008, o IPEA (2009) investiga a desigualdade de renda e a evoluo da pobreza no Brasil, como um todo, no especificando urbano e rural. O documento explicita a possibilidade de associar, a cada fonte de renda, a parte que lhe torna responsvel pela reduo ou aumento no Coeficiente de Gini geral. A renda do trabalho diferente de um salrio mnimo respondeu por 75% da queda na desigualdade, do ano de 2007 para 2008, enquanto o aumento do valor do salrio mnimo contribuiu com 16%, por intermdio do mercado de trabalho. Ainda neste perodo, O BPC-LOAS contribuiu somente com 2%, e a Bolsa Famlia no influenciou em quase nada, pois no aconteceu a ampliao de beneficirios, como ocorre atualmente. De acordo com o IPEA (2009), no perodo de 2001 a 2008, o mercado de trabalho foi o fator que mais influenciou na distribuio de renda, contribuindo com 65% na queda da desigualdade. Tambm as transferncias governamentais foram decisivas nessa queda. Se no houvesse mudanas nas polticas pblicas de transferncia de renda, a queda na desigualdade teria sido 34% menor. Para o IPEA, as transferncias governamentais, como a previdncia, BPC-LOAS e Bolsa Famlia, em 1999, foram levemente regressivas, apresentando um Coeficiente de Concentrao 0,7 pontos (x100) superior ao Coeficiente de Gini. No entanto, em 2008, estas transferncias governamentais foram progressivas, tendo um Coeficiente de Concentrao 3,6 pontos (x100) superior ao Gini daquele ano. Sobre a queda na desigualdade de renda,
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o estudo do IPEA conclui concordando com os saltos existentes, mas alerta para a necessidade das polticas pblicas avanarem mais, visando ao aprofundamento da distribuio de renda e reduo da desigualdade. Abordando a desigualdade de renda em termos de sua evoluo, as anlises do IPEA (2009) afirmam que, at o final do sc. XX, o Brasil manteve elevada desigualdade de renda sem tendncia queda, fato este que impediu a reduo da pobreza. Contudo, o estudo reconhece que na dcada de 70 e depois, durante o Plano Real, houve reduo na desigualdade de renda e diminuio da pobreza. A partir deste novo milnio, em especial a partir de 2003, a pobreza vem sendo reduzida expressivamente, aparecendo a reduo na desigualdade de renda como responsvel por ao menos metade na queda da pobreza, fato esse que vem confirmar que, sem a reduo na desigualdade de renda, no seria possvel a metade da expressiva reduo da pobreza. Para o IPEA, os avanos em distribuio de renda, no perodo de 2001 a 2008, so inegveis, principalmente se for levado em conta que a renda per capita de todos os dcimos cresceu e, de forma mais acelerada, entre os mais pobres, o que desencadeou reduo na desigualdade de renda e na pobreza. Nestas anlises sobre a evoluo da desigualdade de renda, o IPEA (2009) afirma que, em 2008, as mudanas foram ainda mais intensas e equalizantes. De fato, no perodo 2001-08, enquanto a renda familiar per capita da populao como um todo cresceu 2,8% ao ano, entre os 10% mais pobres cresceu quase trs vezes mais rpido (8,1% ao ano) e, entre os 10% mais rico,s cresceu a metade (1,4% ao ano). A taxa de crescimento da renda dos 10% mais pobres foi mais de cinco vezes a dos 10% mais ricos Na viso do IPEA, no ano de 2008, a extrema pobreza foi reduzida metade de seu valor em 2003. Desta forma, o Brasil, em cinco anos, conseguiu o que o Primeiro Objetivo de Desenvolvimento do Milnio (ODM) coloca como meta para ser realizada em 25 anos. Alm disso, ficou constatado que os 20% mais pobres atingiram um crescimento na renda per capita 47 pontos percentuais mais acelerado. Em 2001, a renda mdia dos 20% mais ricos foi 27 vezes a dos 20% mais pobres. No entanto, em 2008, essa renda mdia dos 20% mais ricos declinou para 19 vezes, em 2008, o que significa uma reduo de 30% na desigualdade, em 7 anos. Contudo, o estudo do IPEA (2009) alerta para o fato de que, apesar desta evoluo positiva na distribuio da renda e reduo da desigualdade, o Brasil continua fortemente desigual e assim constata que, enquanto os 40% mais pobres vivem com 10% da renda nacional, os 10% mais ricos vivem com mais de 40%. Embora a situao, h uma dcada atrs, fosse certamente pior, ainda hoje, a renda apropriada pelo 1% mais rico igual dos 45% mais pobres. O que um brasileiro, pertencente ao 1% mais rico (isto , que vive em uma famlia com renda per capita acima de R$ 4.400 por ms),, pode gastar em trs dias, equivale ao que um brasileiro nos 10% mais pobre levaria um ano para gastar. Levando em conta a permanncia da elevada desigualdade no pas, bem como a pobreza e, sobretudo, a extrema pobreza, o IPEA conclui que, se 1/3 da renda nacional fosse perfeitamente distribuda, seria possvel garantir, a todas as famlias brasileiras, a satisfao de todas as suas necessidades mais bsicas. Contudo, quase 50 milhes de pessoas ainda vivem em famlias com renda abaixo desse nvel (R$ 190/ms). O IPEA, nestas anlises, entende que os recursos necessrios, para todas as famlias pobres superarem a linha de pobreza, representa apenas 3% da renda nacional, ou menos de 5% da renda dos 25% mais ricos. A extrema pobreza poderia ser aliviada com apenas 1% da renda dos 25% mais ricos do pas. Em outro estudo do IPEA (2009), intitulado Desigualdade e Pobreza no Brasil Metropolitano Durante a Crise Internacional: Primeiros Resultados, comentado por Peduzzi (2009), reprter da Agncia Brasil, ficou constatado que houve reduo na pobreza, apesar da crise, diferentemente de outros perodos de crise, como 1982 a 1983; 1989 a 1990; e 1998 a 1999, pocas estas em que o nvel de pobreza, nestas Regies, foi
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acelerado. Em maro de 2002, 18,5 milhes de brasileiros estavam em situao de pobreza. Em junho de 2009, esse nmero havia baixado para 14,4 milhes. A diferena, de 4 milhes de pessoas, configura queda de 26,8% da taxa de pobreza, que passou de 42,5% para 31,1% no perodo. Na viso do IPEA, segundo Peduzzi, em junho de 2009, o ndice de Gini ficou em 0,493, com o menor patamar nas seis regies metropolitanas. Entre janeiro (0,514) e junho de 2009, o ndice de Gini caiu 4,1%, a mais alta queda registrada desde o ano de 2002. Se o perodo analisado for de maro de 2002 (0,534) at junho de 2009, a queda foi de 7,6%. Se for considerado o ms de mais alta medida de desigualdade, que foi dezembro de 2002 (0,545), a queda do ndice at junho de 2009 foi de 9,5%. Desigualdades no acesso gua O mesmo documento abordado no item anterior OPAS (2001), aponta que, nas reas rurais, somente 61% da populao tinham acesso energia eltrica, 15% coleta pblica de resduos slidos, 19% gua de rede geral e 5% estavam conectados rede pblica de esgotos. A situao rural do Nordeste era mais grave ainda, pois apenas 44% da populao rural possuam algum tipo de instalao sanitria, enquanto no Sudeste rural chegava a 15%. Diversos dados atestavam que, quanto mais pobre a Regio ou a populao, piores so as condies sanitrias, sendo mais difcil o acesso aos servios pblicos, em especial, aos de saneamento bsico, e maior a proporo de moradias com materiais precrios e construes inadequadas. Trs tipos de acesso gua foram considerados: a) com ligao domiciliar; b) sem ligao domiciliar, mas com alguma fonte por perto, situada a uma distncia aproximada at 1 km; e c) sem nenhum servio ou abastecimento. Segundo estes parmetros, 73% dos brasileiros tinham acesso a gua, atravs de ligao domiciliar, 18% tinham algum tipo de acesso gua, mas sem ligao domiciliar, tendo alguma fonte por perto e 9% da populao brasileira no dispunham de nenhum servio de gua. Na zona rural, somente 17% da populao recebiam gua, atravs de ligao domiciliar. O mais comum era o acesso a alguma fonte de gua, relativamente prxima da moradia. A partir da pesquisa Padres de Vida, OPAS (2001) o documento comparou renda familiar e acesso gua. desigualdade de renda correspondia desigualdade de acesso gua. No conjunto das famlias mais ricas, 95% delas possuam ligao domiciliar e, esta situao, era quatro vezes melhor do que a situao de acesso do conjunto de famlias pobres. A condio das famlias das reas rurais era mais crtica. At as famlias rurais menos pobres tinham menor acesso gua, com ligao domiciliar, do que as famlias mais pobres do meio urbano, tamanha era a desigualdade entre zona urbana e rural e que ainda permanece em outros nveis. Desigualdade quanto ao consumo e aos gastos com a gua Quanto aos gastos com a gua, a mdia nacional chegava a R$ 195,00 por famlia e a R$ 64,00 per capita. As famlias que possuam ligao domiciliar, e que tinham melhor renda, gastavam mais com a gua. Isto chega proporo de gastos 8 vezes mais que as famlias mais pobres. Em mdia, a populao urbana consome e gasta mais com gua do que a rural. Estima-se que os brasileiros, em mdia, gastavam 2, 2% de sua renda com o consumo de gua. Na zona urbana, esta cifra elevou-se a 2,3%, em comparao a 1,9% das reas rurais. Em termos proporcionais, levando em conta a renda das camadas ricas e a renda das classes pobres, e o que cada uma gastava com o consumo de gua, chegou-se concluso de que as famlias pobres destinavam uma percentagem maior de sua renda (3,4%) para pagar a gua, do que as famlias ricas (1,2%), tanto urbanas (1,3%) quanto rurais (3,9%) (OPAS, 2001). De acordo com o Relatrio sobre Desenvolvimento
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Humano PNUD (2006), de trs pessoas que carecem de acesso gua potvel, duas vivem com menos de US$ 2 dlares por dia e uma pessoa de cada trs sobrevive com menos de US$ 1 dlar por dia. A desigual distribuio de gua potvel anda ao lado da injusta distribuio da riqueza. Segundo o Relatrio PNUD/2006, no mundo, em mdia, o acesso gua aos 20% de localidades mais ricas chega a 85% de cobertura, enquanto para os 20% das localidades mais pobres, a cobertura atinge 25%. Situao mais perversa apontada pelo Relatrio, quando identifica que as populaes pobres dos pases em desenvolvimento, alm de ter menos acesso gua potvel, paga mais que os ricos pela gua que recebe. Existem localidades em que a populao pobre paga de cinco a 10 vezes mais que os ricos. Para o Relatrio do PNUD sobre desenvolvimento humano, a distncia da rede pblica eleva os preos da gua, pois as famlias vo depender de intermedirio ou do transporte, para buscar a gua. A pobreza um obstculo para pagar os servios de saneamento, em especial a gua potvel. Outros fatores interferem, como as demandas domsticas e a desigualdade de gnero. As mulheres, na maioria das vezes, sobretudo as mulheres pobres da cidade e do campo vivem jornada dupla de trabalho visando a aumentar a renda familiar, pois cuidam das atividades domsticas, sobretudo cuidado com os filhos e ainda lidam na lavoura ou trabalham fora de casa. Considerando os Objetivos do Milnio, o Relatrio PNUD/2006 afirma que o acesso aos servios de saneamento, com certeza, vai diminuir a pobreza e tambm estar salvando, na prxima dcada, mais de um milho de crianas. A cada ano morrem quase dois milhes de crianas, devido s doenas relacionadas com a carncia dos servios de saneamento bsico. A dificuldade de acesso e seu respectivo dficit no esto na escassez de gua, mas na desigualdade socioeconmica e nas polticas pblicas inadequadas. Quanto ao tratamento da gua consumida nos domiclios A partir dos dados da pesquisa, OPAS (2001), estimou-se que 60,4 % dos brasileiros consumiam gua filtrada e 35% bebiam gua, tal como se encontra na natureza, sem nenhum tipo de tratamento. O restante, 4,6% bebiam gua fervida ou mineral. Das famlias com ligao domiciliar e renda maior, 95% usavam de algum tipo de tratamento da gua. Daquelas que consumiam gua de alguma fonte prxima, sem ligao domiciliar e com renda menor, mais de 60% bebiam gua de modo natural, sem nenhum tratamento no domiclio. No glossrio do documento Avaliao 2000, OPAS (2001) desinfeco entendida como processo para eliminar patgenos, microorganismos que podem provocar doenas nas pessoas. A pesquisa demonstra que a renda um dos fatores que dificulta o processo de desinfeco, por parte das famlias, quando na ausncia de rede geral de abastecimento de gua potvel. As dificuldades de acesso gua potvel, seja por meio esttico ou dinmico e, tambm aos outros servios de saneamento bsico, colocam constantemente em risco de sade as populaes rurais e das periferias das cidades. De acordo com a OPAS (2009), em reas onde toda a populao tem acesso gua potvel, a mortalidade infantil de 10/10.000 nascidos vivos. Contudo, naquelas regies onde o acesso gua est restrito a somente 40%, a mortalidade infantil 50/10.000. Isto quer dizer que o acesso gua segura significa uma diferena, entre a vida e a morte, de 500%. Ainda segundo a OPAS (2009), um informe do Projeto Water and Sanitation for Health Falta poner el ao (WASH) da Agncia para o Desenvolvimento Internacional (USAID), dos Estados Unidos, expressa que, das 37 maiores doenas que afetam os pases em desenvolvimento, 21 esto relacionadas com o saneamento bsico. Indica tambm que as intervenes em saneamento bsico reduzem as diversas enfermidades, em mdia, nas seguintes percentagens: diarria: 26%; ascaridase: 29%; parasitismo: 78%; esquistossomose: 77%; tracoma: 27%.
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6.4 O BRASIL RURAL HOJE

A paisagem do Brasil rural vem se modificando, h muitos anos, a partir da ao do homem para suprir suas necessidades de sobrevivncia. Sem dvida, a chegada dos portugueses e outros europeus no Brasil, desde 1500, foi o incio de todo este processo. Os conflitos de todos os tempos pelo uso (quase sempre abuso) dos recursos naturais, fundamentalmente terra e gua, tm sua nascente nesta mitologia da descoberta das Amricas e do Brasil. Discusses sobre o rural e seu conceito Houve uma poca no Brasil que o rural tinha uma prevalncia socioeconmica sobre os centros urbanos ainda no muito grandes e ainda em surgimento na histria do Brasil. Foi um tempo em que os grandes engenhos de acar e as lavouras de caf, fortes representantes da oligarquia rural conservadora, detinham o poder econmico e poltico do Pas O crescimento do processo de industrializao do pas dos anos 30 em diante, sobretudo por meio da fora da economia cafeeira de So Paulo, levando ao crescimento das cidades e expanso do comrcio urbano, bem como a modernizao da agricultura, que se inicia basicamente na dcada de 70, impulsionada pela ditadura militar, so fatores que ajudaram a inverter esta prevalncia do rural. Criou-se, ento, certa cultura em torno desta relao urbano/rural, agregando, ao urbano, o valor de desenvolvimento, de modernidade, enquanto ao rural aplica-se a configurao de atraso e at mesmo de obstculo ao desenvolvimento, na maioria das vezes, entendido somente como crescimento econmico. Esta viso ainda predomina em certos segmentos do Agronegcio, com relao aos camponeses e s populaes tradicionais. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE que, em toda sua histria de pesquisas, como os Censos Demogrfico e Agro-pecurio, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD e outros estudos, tem dado relevantes contribuies para o conhecimento da realidade e a proposio de polticas pblicas. Em seus estudos e pesquisas, especialmente nos censos demogrficos, o IBGE tem adotado uma abordagem sobre o rural, entendido como rea externa ao permetro urbano do distrito, cujos espaos e fronteiras so definidos por lei municipal. Nesta perspectiva, o urbano se apresenta fundado no aparato administrativo, na definio do Plano Diretor Municipal, na existncia de infra-estrutura e de equipamentos sociais e de servios. Segundo Abramovay e IPEA (2000), em seu artigo Funes e Medidas da Ruralidade no Desenvolvimento Contemporneo , diversos pases da Amrica Central e do Sul tambm usam esta delimitao administrativa, para definio do urbano, para ele, insuficiente. Neste seu estudo, o autor apresenta pases, como Israel e Chile, entendendo e definindo o rural a partir do peso econmico na ocupao da mo-de-obra da agricultura e tambm pela dimenso populacional. Espanha, Portugal, Itlia e Grcia entendem, por habitantes rurais, aqueles que vivem em assentamentos humanos, em habitaes contguas, que tenham ao menos 10 mil moradores, e que mantm certa distncia dos centros metropolitanos. Para Abramovay e IPEA (2000), ruralidade um conceito de natureza territorial e no-setorial, o que tambm se aplica compreenso do urbano. Atualmente, entre os estudiosos sobre o tema, existe um consenso em torno de trs pontos fundamentais sobre o meio rural: a relao com a natureza, a importncia das reas no densamente povoadas e a dependncia do sistema urbano. Para ele, esta convergncia no fundamentalmente estatstica. Antes de sua identificao estatstica priori trio saber o significado da ruralidade nas sociedades contemporneas.
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Nesta relao com a natureza, Abramovay lembra que, nos Estados Unidos, no somente uma relao afetiva e tica, mas tambm vista como uma promissora fonte de renda rural. Destaca tambm que, na Europa, a associao entre ruralidade e natureza mais forte que nos Estados Unidos. Para a maioria dos pases europeus, o conceito de rural inclui a de natureza, mesmo carregado de significados diferentes em cada pas. A preservao do meio ambiente natural, no qual se apia a agricultura, tem sido grande preocupao das polticas pblicas da Europa. Ali, o meio rural, ainda que sendo espao produtivo da agro-pecuria, h uma vigilncia, e mesmo presso, para que as atividades agrcolas convivam com os valores naturais, num entendimento de sua importncia social. No entanto os pases desenvolvidos, sobretudo por meio de suas empresas transnacionais, tm imposto aos pases em desenvolvimento, as denominadas indstrias sujas, tais como a agro -pecuria centrada em agrotxicos, hormnios, transgnicos, reflorestamentos homogneos, energias poluentes, como derivados de petrleo, grandes empreendimentos de usinas hidroeltricas, tudo isto colocando em risco e, muitas vezes, destruindo nossa biodiversidade e ecossistemas, ou consumindo desordenada e exaustivamente nossos recursos naturais. Em setembro de 2002, quando foi realizado o plebiscito da ALCA rea de Livre Comrcio das Amricas, 10 milhes de brasileiros disseram no ALCA, apoiados nos grandes riscos para o Brasil e tambm para a Amrica Latina. De acordo com o Instituto Terra Azul (2002), o interesse dos pases desenvolvidas, especialmente dos Estados Unidos da Amrica, em aprovar a ALCA, estaria estreitamente vinculado pretenso de submeter as leis e os acordos ambientais, nacionais e internacionais, aos acordos de livre comrcio, visando a maior mercantilizao da biodiversidade e o controle dos territrios e superexplorao dos recursos naturais e transferncia de "indstrias sujas". Segundo o Instituto Terra Azul (2002), os pases centrais tm exportado indstrias poluentes rejeitadas em seus territrios e incentivam, nos pases em desenvolvimento, o aumento da produtividade via explorao de recursos naturais. A ALCA agravaria este processo, com a intensificao da produo agrcola, baseada na monocultura com agrotxicos e alimentos transgnicos. A ALCA era uma demanda da poderosa indstria agrcola, que queria a liberao dos transgnicos. Tudo isto poderia aumentar o perigo da contaminao ambiental, dos problemas da sade humana e da retirada do direito universal dos trabalhadores rurais s sementes. Com o livre comrcio, segundo Terra Azul (2002), a agricultura familiar teria dificuldades para garantir a comercializao de seus produtos. Os latifundirios seriam beneficiados com o fortalecimento da lgica puramente comercial e monetria da apropriao das terras e destruio da biodiversidade. A ALCA estaria aprofundando a destruio dos ecossistemas e da biodiversidade. As multinacionais tm como objetivo explorar as florestas, principalmente a Amaznica, usando sem escrpulos a biodiversidade, impedindo que as populaes locais e indgenas possam realizar o uso sustentvel desses recursos. Atravs da biotecnologia, elas desenvolveriam alimentos e medicamentos, patenteando frmulas e comercializando produtos a preos exorbitantes. Sem dvida, muitas dessas situaes continuam acontecendo, no s no Brasil, em outros pases vizinhos. Contudo, com a ALCA esta realidade estaria significativamente agravada, como o prprio nome o diz: rea de Livre Comrcio das Amricas. Abramovay entende que, a partir da Agenda 21 e das graves conseqncias das mudanas climticas, h fortes movimentos sociais e projetos de ordem pblica voltados para a preservao ambiental e uso racional dos recursos naturais, buscando uma agricultura sustentvel. A noo de ruralidade, que
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inclui o meio natural como um valor a ser preservado e no um obstculo fortalece a possibilidade de prticas produtivas, fundamentadas no manejo sustentvel da biodiversidade. Manejo sustentvel da biodiversidade ou, ento, o desenvolvimento sustentvel, tem sido um dos objetivos e metas da Agenda 21, que foi um dos principais resultados da segunda Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, mais conhecida como Rio-92 ou Eco-92, realizada entre os dias 3 e 14 de junho de 1992 no Rio de Janeiro, onde representantes de 179 governos aceitaram adotar o programa. A Agenda 21 consiste num documento que estabeleceu a importncia de cada Pas se comprometer a refletir, global e localmente, sobre a forma pela qual governos, empresas, organizaes nogovernamentais e todos os setores da sociedade poderiam cooperar no estudo e execuo de solues para os problemas scio-ambientais. Alm da Agenda 21, resultaram desse processo quatro outros acordos: a Declarao do Rio, a Declarao de Princpios sobre o Uso das Florestas, o Convnio sobre a Diversidade Biolgica e a Conveno sobre Mudanas Climticas. Quanto ao aspecto relativa disperso populacional , Abramovay lembra que a FAO/SDA (1998) tambm entende as reas rurais como as pessoas, a terra e outros recursos localizados em campo aberto e pequenas cidades, fora da influncia direta das grandes cidades . Ainda existem abordagens que percebem, na convivncia entre os habitantes rurais, possibilidade de maior entrosamento e ajuda mtua, devido ao quase no anonimato dos indivduos e famlias, dife rentemente dos centros urbanos. Contudo, Castells, citado neste estudo, afirma que as pessoas se interagem em seu prprio ambiente e espao, tanto no meio rural como nos pequenos e grandes centros urbanos. Muitos resistem ao processo de individualizao e anomia, a ponto de constiturem-se em grupos e associaes, criando uma identidade comunitria. Mas, apesar disso, Abramovay e IPEA (2000) v uma ambigidade nesta situao das reas pouco povoadas. Existem situaes de pouco aproveitamento das oportunidades de desenvolvimento, inclusive com a concentrao de indicadores sociais e condio demogrfica preocupantes. Assim como a relao com a natureza, tambm a disperso populacional pode ser importante para a sociedade atual da seguinte forma: h indcios de processo migratrio e de retorno, aqui no Brasil e em outros pases, de determinados segmentos das cidades para o meio rural, insatisfeitos com as condies de segurana e diversos tipos de transtornos urbanos, sobretudo nos grandes centros metropolitanos. Alm disso, os valores de reforo da proximidade e convivncia familiar e comunitria podem se tornar recursos a favor do desenvolvimento e gerao de renda, mas vai depender do processo de organizao dos camponeses e suas instituies, bem como de sua s relaes com as cidades. No que se refere s migraes internas no Brasil, a Pastoral dos Migrantes (2010) divulga, em seu site, com base na Sntese de Indicadores Sociais 2008 do IBGE que, quase 20 milhes de pessoas migraram entre as grandes regies do Brasil em 2007.Mais da metade dos emigrantes eram nordestinos (53,5%), que foram, em sua maioria, morar no Sudeste (66,7%), seguidos por aqueles que nasceram no Sudeste (20%) e, tambm majoritariamente, foram morar no Centro-Oeste (36%), atrados pelo crescimento da Regio. Os dados da pesquisa mostram ainda que quase toda a populao do Nordeste (97,2%) e do Sul (94%) formada de pessoas que nasceram na regio onde moram. J o Centro-Oeste, que abriga regies como o Distrito Federal e Gois, de povoamento regional tardio, tem apenas 69,7% de populao nativa. Retomando a questo da migrao de retorno, Menezes (2010) afirma que no Brasil de hoje o modelo dos grandes fluxos e as grandes distncias parece acabado como dominncia. Especialistas apontam para a
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situao de "migraes de curta distncia", predominantemente intra-regionais; podendo ser sazonais, em reas de modernizao agrcola, ou inter-municipais, em reas de maior urbanizao. A migrao para os grandes centros metropolitanos j no intensa, como nas dcadas de 50 e 70. Muitos dos migrantes tm se deslocado para os mdios e pequenos centros, inclusive reas rurais, muitas vezes atrados por empreendimentos econmicos, industriais, agrcolas e energticos. Na viso de Menezes, a "migrao de retorno" estaria associada a uma gama muito variada de contextos, o que torna bastante problemtica a prpria concepo de retorno: trabalhadores aposentados ou que se integram a uma rede estratgica familiar retornam ao nordeste brasileiro origem do grande fluxo que marcou dcadas passadas; migrantes retornados da fronteira... Segunda a autora, apresenta-se ainda a tendncia "migrao solitria" e a constituio de famlias unipessoais que comportam subcategorias como migrantes albergados, migrantes de rua, migrantes de comunidades, migrantes de famlia quebrada, etc. De acordo com estes estudos, acima mencionados e segundo Gonalves (2001), as migraes temporrias ou sazonais ocorrem, especialmente, em direo s safras agrcolas. As safras da cana-de-acar, do caf, da laranja, da uva - entre outras - so responsveis por grandes fluxos de trabalhadores que, por um perodo de 4, 5, 6 ou 7 meses, deixam sua terra natal e se dirigem s regies da agroindstria. Bahia, Cear, Paraba e outros estados do Nordeste figuram como as reas principais de origem desses migrantes. Quanto ao destino, podemos citar os estados de Pernambuco, So Paulo e Mato Grosso do Sul. Alguns estados, como Minas Gerais e Paran, por exemplo, so simultaneamente plos de origem e destino desses trabalhadores. Regies de irrigao, como Petrolina (PE) e Juazeiro (BA), atraem, igualment,e nmeros expressivos de trabalhadores temporrios/sazonais. De acordo com o IPEA (2007), com base na PNAD 2006, houve uma reverso no processo migratrio tradicional e interno no Brasil: So Paulo, tido como atrator lquido de pessoas, viu a entrada lquida de novos moradores cair de um supervit de 400 mil habitantes, durante a dcada de 1990, para uma sada lquida igual a 207 mil s em 2006. Braslia, na dcada de 1990, mantinha um saldo de 63 mil novos habitantes por ano. Em 2006, observou uma sada lquida de 13 mil. Bahia, que perdia uma populao igual a 221 mil habitantes na dcada 1990, teve uma entrada lquida de 33 mil, em 2006. O ltimo aspecto trabalhado por Abramovay, no esforo de explicitar o entendimento sobre o meio rural, a relao com as cidades. Apesar da importncia de reas menos povoadas, no se pode esconder a sua dependncia para com as cidades. Juntamente com Castle (1987), reconhece que reas rurais mais prsperas tm relaes econmicas estreitas com centros urbanos economicamente expressivos. A I Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio, realizada em Recife, no perodo de 25 a 28 de junho de 2008, entende que h relaes de recproca dependncia entre determinadas cidades de 50 mil habitantes e populaes rurais, pois grande parte das atividades sociais, econmicas, polticas e culturais dessas cidades possuem uma forte interdependncia com os diversos tipos de atividades rurais daquelas populaes. Neste sentido, 4.481 municpios podem ser classificados como rurais, sendo 80,5% do universo de municpios brasileiros, totalizando uma populao de 52 milhes de habitantes. Contudo, com base na PNAD/2007, e de acordo com os critrios do IBGE sobre ruralidade, a populao rural est em torno de 35 milhes. Com base neste estudo dos limites das definies convencionais, como nas novas tentativas advindas dos Estados Unidos, Frana e da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE, o autor conclui indicando cinco pontos: o importante a definio espacial e no setorial de ruralidade; no existe o fatalismo demogrfico, que leva a ver o rural relegado ao abandono
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constante, pois existem sintomas de renascimento rural, inclusive nos pases desenvolvidos e outros; o meio rural deve ser compreendido na sua relao com as cidades; nem todo assent amento urbano, com o mnimo de equipamento social e infra-estrutura e servios pode ser denominado de cidade, mas de cidades rurais importantes para o desenvolvimento territorial; o meio rural alm de seus traos comuns, possui ampla diversidade. Como concluso deste tema ruralidade, Kageyama (2004) afirma que h uma convergncia, nestas discusses: o rural no mesma coisa que agrcola e nem se restringe produo agro -pecuria; o rural multissetorial, com mltiplas atividades e diversas funes (produ tiva, ambiental, ecolgica e social); na maioria das vezes, as reas rurais tm densidade populacional baixa, o que tem servido para definio legal; no h isolamento absoluto entre as reas rurais e urbanas. Mercado, instituies e servios se estabelecem entre o rural e as cidades. Os estudos e consideraes apresentados sobre a conceituao do rural so importantes para uma nova concepo de saneamento rural, de forma que a criao e elaborao do Programa, de projetos e aes de saneamento bsico no se prendam exclusivamente dimenso demogrfica e geogrfica do mundo rural e que no veja o rural como um mundo distante, fechado e isolado das cidades e do restante do Pas, No s se deve estar atento s relaes internas das comunidades rurais, mas tambm s relaes entre essas comunidades e suas cidades mais prximas. Existem cidades, e at mesmo Regies ou micro-regies, cuja atividade socioeconmica tem relao estreita com o mundo rural, quando no uma dependncia das diversas atividades exercidas no meio rural. Alm disso, no so poucos os trabalhadores que atuam na atividade rural, agrcola ou no, e que residem nas periferias das pequenas, mdias e grandes cidades. O programa nacional, bem como os planos municipais de saneamento bsico, em sua fase de diagnstico, concepo, planejamento e definio de projetos, devem considerar todas essas situaes. Esta viso abrangente sobre o mundo rural, a partir da perspectiva de territorialidade rural, da diversidade de atividades rurais, das relaes socioeconmicas e culturais entre o rural e a cidade, inclusive as informaes e dados demogrficos e geogrficos, de fundamental importncia para a concepo e elaborao do Programa Nacional de Saneamento Rural, dos Programas Estaduais de Saneamento Rural e dos Planos Municipais de Saneamento Bsico. Brasil rural: suas terras, suas guas, sua gente O Brasil rural se caracteriza por uma diversidade de raas, origens tnicas, povos, religies, culturas, sistemas de produo e padres tecnolgicos, segmentos sociais e econmicos, ecossistemas e de uma rica biodiversidade. A nossa realidade rural contempornea fruto de sua histria econmica, poltica e cultural, fundada na concentrao da terra, da riqueza e do uso (abuso) dos recursos naturais, da escravido, do extermnio de povos indgenas, da marginalizao das famlias e mulheres camponesas. No entanto, o Brasil rural tambm fortemente marcado pelos conflitos e lutas populares de resistncia ao modelo autoritrio e repressor, como, por exemplo: Canud os, Quilombos, Contestado, Ligas Camponesas e hoje, os diversos movimentos ligados aos trabalhadores sem terra e que lutam pelo acesso terra e sua legitimao, tecnologia, s sementes, ao crdito accessvel , ao preo justo, ao direito dos servios de sade, educao, cultura, preservao da gua e aos servios de saneamento bsico. A fisionomia do rural brasileiro ainda est marcada pelo processo de migrao para as cidades nos anos 1950 a 2000, empurrados pelas precrias condies de vida e atrados pelas ofertas de emprego nas indstrias e servios. Este processo se intensificou nas dcadas de 70 a 90 do sc. XX, segundo a Abong,
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1996 (Associao Brasileira de Organizaes No-Governamentais), devido modernizao tecnolgica da agropecuria e intensificao e ampliao da monocultura, hoje liderada pelo agronegcio, ainda voltada para a exportao. O avano do agronegcio nestas duas ltimas dcadas vem no sentido da concentrao da terra e da riqueza, conforme demonstrado logo a seguir. Apesar disso, observa-se atualmente um processo migratrio inverso, segundo indicaes da PNAD 2006 e 2007. A migrao de famlias do Norte e Nordeste para centros urbanos, como So Paulo e Braslia, vem diminuindo sensivelmente, conforme registrado no item anterior. Em 2003, conforme consta no Brasil (2008) da 1 Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio, realizada em junho de 2008, e com base em dados do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), imveis rurais com rea de at 50 hectares, representavam 63,7% do total de estabelecimentos agropecurios e ocupavam somente 12% da rea rural nacional, num total de 3.126.007 imveis rurais. De outro lado, os grandes proprietrios rurais (muitos deles industriais, banqueiros, empresas nacionais e estrangeiras), possuindo reas maiores que 2.000 hectares, representavam somente 0,8% do total, o que significava 32.264 estabelecimentos dominando 132 milhes de hectares, isto , 31% de toda a rea rural do Brasil. Apesar do assentamento de 800 mil famlias na ltima dcada e de regularizaes de terras quilombolas e indgenas, a concentrao da terra rural de todo o Brasil continua sendo uma das mais elevadas no mundo. Atualmente, existem mais de 90.000 pessoas acampadas, vivendo em precrias condies, aguardando serem assentadas pelo programa de reforma agrria do MDA/INCRA. O elevado nmero de conflitos no campo, sobretudo nestas ltimas dcadas, um sintoma expressivo da concentrao da terra e das polticas agrcolas adotadas. Estes conflitos envolvem as populaes camponesas, as comunidades indgenas, quilombolas, ribeirinhas, reservas extrativistas que se encontram sobre presso de setores empresariais da monocultura da soja, da cana de acar, da pecuria, das madeireiras e outras. O setor de minerao tambm tem sido fora de presso sobre a posse da terra, junto a estas comunidades mencionadas. A construo de hidroeltricas, j de longa data, vem mudando a fisionomia do rural brasileiro e, ao mesmo tempo, alterando as condies de vida das populaes circunvizinhas, apesar dos processos de indenizao e construo de novas vilas. De acordo com Santos (2007) e com base em dados, de 2007, da Agncia Nacional de Ener gia Eltrica (ANEEL), o Brasil possua 1616 empreendimentos em operao, 79 estavam em construo e 129 autorizados para construo. A capacidade instalada de 68.600 MW, em 2005, dever atingir 156.300MW, em 2030. Contudo, segundo o autor citado, em 2020, os recursos hidroeltricos possveis estaro quase todos esgotados. Santos (2007) afirma que, em 2007, 20% da energia eltrica produzida estava destinada a produtos de exportao como, por exemplo, o alumnio. Na viso de Santos (2007), os projetos hidroeltricos implantados durante o regime militar tinham tido conseqncias socioambientais desastrosas, desencadeando o surgimento de resistncias, por parte de diversos movimentos sociais, coordenados pelo Movimento dos Atingidos por Barragem (MAB), contra a poltica energtica e a construo de diversas usinas hidrelticas. Para Santos (2007), tais projetos tm sido implantados sem levar em contas as tradies das populaes locais e regionais e, muitos menos, suas expectativas e aspiraes. Santos (2007) entende que estes projetos so resultados de iniciativas complexas e muiltidimensionais, que abarcam aspectos econmicos, polticos, socioculturais, tcnicos e ecolgicos, intrincados num jogo de mtuas interaes e condicionamentos e, conforme suas dimenses, dependem tambm de grandes movimentaes de capital e mo-de-obra.
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Consequentemente, produzem expressivas mudanas em diversas reas da realidade, que extrapolam os aspectos econmicos e tcnicos. Santos (2007) afirma que, para as populaes locais, diretamente atingidas ou no, o incremento da prostituio e das doenas sexualmente transmissveis, alm das presses sobre os sistemas locais de sade, educao e assistncia social, so realidades que no podem ser miminizadas. Com relao ao impacto sobre as populaes indgenas, o Instituto de Pesquisas Antropolgicas do Rio de Janeiro (IPARJ, 1988), citado por Santos (2007), introduziu o conceito de impacto global e segundo este conceito, esses empreendimentos provocam danos globais, isto , influncia, em geral deletria, em todos os setores da vida de um povo indgena, desde a sua populao e as condies materiais de sua sobrevivncia, at as suas concepes de vida e vises de mundo. Por sua vez, esses danos raramente so exclusivos a um nmero populacional, mas atingem como um todo a uma etnia, a uma cultura. Nuti (2007) ao analisar o Plano Decenal de Expanso de Energia Eltrica 2007/2016 (PDEE 2007/2016, (verso de maio de 2007), verifica que o Plano apresenta um conjunto de 90 usinas hidreltricas e se prope a dimensionar os impactos das usinas, em termos de populaes atingidas e remanejadas nos prximos 10 anos. Neste documento, Nuti (2007) informa que, no Seminrio de Consulta Pblica da Comisso Mundial de Barragens, realizado na cidade de So Paulo em 2001, o Movimento de Atingidos por Barragens contava um milho de atingidos. Os representantes do setor de energia eltrica e dos agentes privados diziam que o n o de atingidos ficava entre 100 e 300 mil pessoas. Em suas pesquisas referentes ao perodo 2007/2016, Nuti (2007) faz uma estimativa de 101.436 pessoas atingidas, enquanto os dados do PDEE estima 97.304 atingidos, sendo 32.247 pessoas da rea urbana e cerca de 59.175 pessoas do meio rural. A grande maioria dessas populaes atingidas est nas bacias hidrogrficas do So Francisco (26%), Tocantins (26%) e Parnaba (27%). Todas estas alteraes sobre a face do rural, vinculadas e decorrentes das polticas agrcolas, de minerao, energia, estradas e outras, esto mudando o quadro dos recursos hdricos, em termos do acesso e distribuio da gua, bem como sua concentrao no uso e na posse. H uma razovel apropriao de uso e gesto de grandes lagos, audes e rios, visando ao atendimento dessas polticas, inclusive para os sistemas de irrigao. necessrio que a gesto da poltica nacional de recursos hdricos fique atent a quanto ao sistema de outorga, em especial para o setor produtivo, pois se deve levar em conta que a irrigao consome cerca de 60% a 70% do recurso disponvel, ficando 20% para as indstrias e 10% para o consumo humano, de acordo com Malvezzi (2007). No so poucos os conflitos, no Brasil, j em torno da preservao da gua e do acesso a ela para consumo humano. O Brasil, j acumulava um nmero de 46 conflitos pela gua, na maioria das unidades federadas, envolvendo 27.156 famlias segundo dados da Comisso Pastoral da Terra - CPT (2008), citados por Malvezzi. Para a Poltica Nacional de Recursos Hdricos Lei Federal n o 9.433, de 8/01/97, a gua um bem de domnio pblico, um recurso natural limitado, dotado de valor econmico. Em situao de escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos para o consumo humano e dessedentao de animais. Esses conflitos poderiam ser reduzidos, ou at mesmos extintos, se a poltica de reforma agrria fosse mais gil e se a propriedade da terra no fosse concentrada nas mos de poucos. Estas polticas pblicas de assentamento e regularizao das terras tm sido lentas, o que no s, aprofunda as precrias condies de milhes de brasileiros no campo, mas agrava ainda mais os conflitos sociais, deixando marcas profundas, pelas injustias sociais e pelas centenas de mortes de lideranas de diversas comunidades camponesas e tradicionais.
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De acordo com dados no site da Fundao Palmares, at maro de 2007, 1.113 comunidades quilombolas foram certificadas. Mas, segundo a Revista da Fundao, de outubro de 2008, esta certificao contemplou 1.250 comunidades. No que se refere s terras quilombolas tituladas, 171 comunidades j foram contempladas, beneficiando cerca de 11.000 famlias. Este processo de certificao se deu a partir da publicao do Decreto Federal n o 4.887/2003. A Constituio Federal de 1988, em seu art. 216 reconhece o direito das comunidades quilombolas s suas terras. Para Anjos (2006), pesquisador de questes relacionadas aos remanescentes de quilombos, e xistem 2.847 comunidades quilombolas, em 24 estados brasileiros. Contudo, o Movimento Quilombola Nacional e outros estudiosos identificam mais de 3.500 comunidades. Entende-se, por Reserva Extrativista, a rea utilizada pelas populaes tradicionais, tambm conhecidos como povos da floresta, cuja subsistncia baseia-se no extrativismo. De maneira complementar, estas famlias adotam a agricultura de subsistncia e a criao de animais de pequeno porte. Elas tm, como objetivos, proteger suas formas de sobrevivncia, sua cultura, e assegurar o uso sustentvel dos recursos naturais. No Brasil, so 49 reservas criadas pelo Governo Federal, estando sua maioria na Amaznia, cujas reas so de domnio pblico, totalizando cerca de 45.000 famlias, segundo o IBAMA. Alm disso, so mais de 96 pedidos para criao de novas Reservas. Os povos indgenas em suas aldeias e com uma cultura bastante prpria, mesmo aqueles que vivem em contato com as cidades, demandam aes de saneamento, incluindo a implantao de sistemas de abastecimento de gua potvel e de esgotamento sanitrio, passando por um processo enraizado nos seus costumes e na sua cultura. Conforme dados da Funasa/MS, h uma demanda reprimida quanto ao saneamento, em aproximadamente 2.800 aldeias indgenas. A riqueza do Brasil rural est em seus recursos naturais, em seus ecossistemas e sua biodiversidade. Contudo, sua maior riqueza se encontra na diversidade de sua gente, representada pelas populaes tradicionais dos quilombolas, povos indgenas, povos das florestas, agroextrativistas, seringueiros, povos do cerrado, do semi-rido, da caatinga, dos campos, das montanhas, dos pampas, do pantanal, comunidades ribeirinhas, vilas litorneas de pescadores artesanais e dos manguezais, mulheres quebradeiras de coco babau das florestas de palmeiras, no Maranho, Tocantins, Piau e Par. Hoje, essas mulheres totalizam mais de 300 mil mobilizadas por uma organizao, desde 1980 (PINDOVA/MIQCB, 2010). Incluem-se tambm, na populao camponesa, os moradores de reas de fundo de pasto, os retireiros, torrozeiros, geraizeiros, faxinalenses, vazanteiros, ciganos, pomeranos, caiaras e cabanados, as famlias assentadas pela reforma agrria, famlias acampadas espera da sua terra, os povoados historicamente constitudos e tambm aquelas vilas que surgem, espontnea e desordenadamente, beira de estradas, ou provocadas por empreendimentos econmicos. Situao atpica, que se apresenta para as aes de saneamento bsico, se encontra no Semi-rido brasileiro, onde o potencial de recursos hdricos, em quase a sua totalidade, em termos operacionais e emergenciais, reduzido s guas de chuvas, colocando desafios para o consumo domstico de gua potvel, bem como para o esgotamento sanitrio, questes tambm abordadas no item 2.1.1 deste documento. O Semi-rido brasileiro uma das regies mais extensas e mais populosas e tambm mais midas do mundo. Estende-se por 868 mil quilmetros, abrangendo o norte dos Estados de Minas Gerais e Esprito Santo, os sertes da Bahia, Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraba, Rio Grande do Norte, Cear, Piau e uma parte do sudeste do Maranho. Vivem nessa regio mais de 18 milhes de pessoas, sendo 8 milhes na rea rural. A precipitao pluviomtrica de 750 milmetros anuais, em mdia. Em condies normais,
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chove mais de 1.000 milmetros. Na pior das secas, chove pelo menos 200 milmetros, o suficiente para fornecer gua de qualidade, por um ano, a uma famlia de cinco pessoas. Mas a chuva m distribuda fsica e temporalmente. Devido s caractersticas climticas da regio, o Nordeste, por exemplo, possui um dos maiores ndices de evaporao do Brasil, o que torna, reservatrios de gua pouco profundos, inteis em pocas de seca. Alm disso, a gua dos barreiros, audes e baixadas, onde se acumula a chuva, geralmente poluda e cheia de vermes. Essa gua responsvel por grande parte das doenas do serto, como amebase e diarria. De outro lado, existem outros desafios, para o saneamento rural, quando se refere s famlias que vivem em regies pantanosas, ou em moradias sobre as palafitas, todas com alto risco de sade pblica. Neste retrato do rural aparecem os trabalhadores da monocultura, em especial, os cortadores de cana, muitos dos quais vivem em alojamentos e, muitas vezes, com suas famlias em condies inadequadas para este tipo de convivncia. Outros so cotidianamente transportados, das suas moradias ou alojamentos nas periferias das cidades, para o local de trabalho, onde h demandas urgentes no campo da sade, saneamento e moradia. Em condies precarssimas se encontram tambm, sob o aspecto da moradia e saneamento, os trabalhadores que atuam nas reas de eucaliptos, no corte de rvores para as indstrias de papel e celulose, ou no trabalho nas carvoarias para as siderrgicas. Estas situaes, muitas vezes insalubres e em precrias condies de trabalho, demandam efetivo monitoramento e fiscalizao dos gestores de sade, saneamento bsico e meio ambiente. Quanto ao saneamento bsico, necessrio que o poder pblico faa uma gesto compartilhada com os empresrios, de forma que eles coloquem sua contrapartida financeira no planejamento e execuo de instalaes de saneamento nas moradias ou alojamentos das famlias e trabalhadores rurais, de perodos sazonais ou permanentes, vinculados aos seus empreendimentos econmicos. Neste universo rural esto as vilas, povoados historicamente estabelecidos, bem como as novas vilas nascidas espontnea e desordenadamente beira das estradas, alm de empreendimentos econmicos. As polticas pblicas de saneamento bsico e seus gestores devem estar atentos a esses empreendimentos pblicos ou privados, de forma a demandar, desses empreendedores, que incluam, nas suas instalaes, equipamentos adequados de saneamento bsico, de acordo com a necessidade de conforto, higiene, salubridade, sade e diginidade humana dos trabalhadores. Incluem-se ainda as famlias dispersas pelos espaos rurais, muitas vinculadas agricultura famliar, ou trabalhadores empregados em fazendas particulares, o que, na maioria das vezes, demanda solues alternativas de saneamento bsico sem conexo de rede geral.
6.5 O SANEAMENTO RURAL NO BRASIL - PERPECTIVAS

O saneamento rural, no Brasil, no s carente de recursos e projetos viveis, como tambm de estudos sobre suas reais condies no pas e sobre as experincias realizadas por organismos governamentais, no governamentais e internacionais. At hoje, no existe um modelo de organizao, nem programa nacional de saneamento rural. As propostas e projetos tm sido de forma fragmentria, pontuais e descontnuas. No entanto, diversos pases latinos, h mais de quatro dcadas, tm implementado programas nacionais de saneamento rural, como, por exemplo, Colmbia, Peru e outros. Saneamento rural: breve histria Diversas iniciativas tm sido implementadas pelo governo federal, ao longo do tempo. Em 1976, a implantao do Programa de Interiorizao das Aes de Sade e Saneamento PIASS envolveu as
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Secretarias Estaduais de Sade, na execuo de projetos de saneamento bsico. Na dcada de 60, diversas instituies federais tiveram atuao em saneamento bsico, em especial, em pequenos municpios e em reas rurais, como a Companhia do Vale do So Francisco, Diviso de Engenharia Sanitria do Ministrio da Sade e DENERu. A atuao do Departamento Nacional de Endemias Rurais do Ministrio da Sade DENERu, em especial, na Amaznia, teve sua importncia sanitria, estimulando aes de saneamento bsico, como preveno e combate s endemias rurais: malria, esquistossomose, chagas, tracoma e outras. Duas outras instituies tiveram incurses em saneamento bsico: Departamento Nacional de Obras e Saneamento DNOS, criado na dcada de 1949, e o Departamento Nacional de Obras Contra a Seca DNOCS, com atuao em construo de audes, sobretudo no Nordeste. No entanto, nem sempre os audes eram fontes de abastecimento de rede geral de gua potvel, pois s vezes se tornavam ou destinavam-se somente a empreendimentos agrcolas privados de irrigao agrcola. Apesar desses audes terem propiciado s populaes rurais e tambm urbanas o acesso gua, acontece, muitas vezes, de famlias usarem dessas guas sem o devido tratamento. Saneamento rural na Funasa A FSESP, Fundao de Servios Especiais em Sade Pblica, desde os anos 50 at 90, do sc. XX, executou aes de saneamento bsico em pequenos municpios e em suas reas rurais, estimulando a formao de servios autnomos de saneamento. Dando seqncia s aes da FSESP, hoje, a Fundao Nacional de Sade Funasa um dos Organismos governamentais federais que mais se articula com os municpios de pequeno porte, promovendo aes em muitas de suas comunidades rurais. No perodo de 1995 a 1998, foi implementado o programa Saneamento Bsico em Pequenas Localidades e, no incio dos anos 2000, o Projeto Alvorada, voltado para pequenos municpios, com investimentos de aproximadamente o equivalente a 2 bilhes de reais. A carncia de um planejamento orgnico, contnuo, nos trs nveis de Governo, bem como a ausncia de acompanhamento e monitoramento trouxeram resultados insatisfatrios quanto eficincia e eficcia do Programa. Os Programas de Educao em Sade e Mobilizao Social PESMS do Projeto Alvorada no puderam acontecer, na prtica, principalmente por deficincia de capacitao dos municpios e ao desequilbrio de tempo ou velocidade entre a execuo das obras e a ao educativa. A maioria dos municpios atendidos pela Fundao situam-se abaixo de 50 mil habitantes, e onde aes de saneamento tambm chegam s populaes rurais ou beneficiam famlias com caractersticas scio-econmicas e culturais rurais. Em 1999 e 2000, o Departamento de Engenharia de Sade Pblica da Funasa DENSP elaborou a proposta de um Plano Municipal de Saneamento Rural, com o objetivo de subsidiar os municpios conveniados. O documento foi utilizado em diversos cursos de capacitao de agentes municipais de saneamento bsico, em diversos estados, neste perodo, como por exemplo, Tocantins, Paraba, Maranho, Bahia, Acre, Amap e Minas Gerais. Contudo, o trabalho no foi avante e o documento no publicado. Na Oficina de Educao em Saneamento, parte da programao da Conferncia Latino-Americana de Saneamento Latinosan, realizada em maro de 2010, Pedro Villar, Coordenador da Coordenao Geral de Engenharia de Saneamento, do Departamento de Engenharia de Sade Pblica Densp/Funasa, fez a seguinte exposio sobre a atuao recente da Funasa em saneamento rural: a) Saneamento Rural no PPA 2008-2011 - Funasa Objetivo: Ampliar a cobertura e melhorar a qualidade dos servios de saneamento ambiental em reas rurais. Pblico-alvo: Populao rural dispersa, populao residente em assentamentos da reforma agrria, em localidades de at 2.500 habitantes e as minorias tnico-raciais, como quilombolas, populao indgena e outros povos da floresta.
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b) Aes do Programa 1287 no PPA 2008-2011 - Funasa Implantao de melhorias habitacionais para controle da Doena de Chagas; Implantao, ampliao ou melhoria do servio de saneamento em reas rurais, em reas especiais (quilombos, assentamentos e reservas extrativistas) e em localidades com populao inferior a 2.500 habitantes, para preveno e controle de agravos; Saneamento bsico em aldeias indgenas para preveno e controle de agravos; Implantao e melhoria de servios de saneamento em escolas pblicas rurais - "Saneamento em Escolas"; Abastecimento de gua para comunidades rurais dispersas, situadas s margens do Rio So Francisco Projeto gua para Todos; c) Saneamento Rural no PAC - (2007-2010) Funasa Saneamento em reas Especiais: Populao Indgena: R$ 200.000.000,00; Populao remanescente de Quilombos: R$ 170.000.000,00; d) Saneamento em reas de Relevante Interesse Epidemiolgico: Municpios da rea endmica da Doena de Chagas: R$ 180.000.000,00. e) Saneamento Rural Populao rural dispersa; Localidades rurais com populao de at 2.500 habitantes; Assentamentos da reforma agrria; Reservas extrativistas; Populaes ribeirinhas e escolas rurais: R$ 300.000.000,00. f) Aes Complementares de Saneamento: Apoio ao controle da qualidade da gua para consumo humano: R$ 70.000.000,00 g) Aes de Saneamento em rea Indgena - 1999-200
FAIXA 01 - 50 51 - 100 101 200 201 - 500 501 1.000 1001 2.000 2001 5.000 Acima de 5.000 TOTAIS ALDEIAS 1.979 1.017 702 451 113 41 14 3 ALDEIAS COM GUA 436 334 368 287 101 35 12 3 % 22% 33% 52% 64% 89% 85% 86% 100%
Fonte: CGESA/DENSP/FUNASA, 2010.
A Funasa, por meio do Departamento de Engenharia de Sade Pblica, investiu, de 1999 a 2009, um total de R$ 282.151.718,11 em equipamentos, obras e servios de saneamento nas aldeias indgenas do Brasil. h) Aes de Saneamento em Comunidades Quilombolas - 2007 a 2009
ANO 2007 2008 2009 TOTAL VALOR EMPENHADO R$ 23.305.877,62 R$ 38.815.438,12 R$ 39.653.942,00 R$ 101.775.257,74 COMUNIDADES ATENDIDAS 92 118 78 288
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i) Aes de saneamento em Assentamentos da Reforma Agrria 2007 a 2009

ANO 2007 2008 2009 TOTAL VALOR EMPENHADO R$ 15.511.853,13 R$ 50.868.789,46 R$ 39.246.004,00 R$ 105.626.646,59 COMUNIDADES ATENDIDAS 82 98 139 319
j) Aes de saneamento em localidades rurais de at 2.000 hab. 2007 a 2009

ANO 2007 2008 2009 TOTAL VALOR EMPENHADO R$ 37.173.062,59 R$ 0,0 R$ 51.807.559,00 R$ 88.980.621,59 COMUNIDADES ATENDIDAS 574 -301 875
Nos ltimos quatro anos, a Funasa, por meio do programa VIGISUS II Subcomponente IV, e mediante contrato de emprstimo n 7.227-BR, RFP QCBS 002/2006, com o Banco Mundial (BIRD), desenvolveu um programa de saneamento bsico em 71 comunidades quilombolas, situadas em 12 municpios dos estados do Maranho, Par e Bahia, envolvendo 3.756 famlias. Foram implementadas aes de abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, melhorias sanitrias domiciliares, mobilizao social e educao em sade. Em todo o processo foram envolvidos diversos atores como Prefeituras, administradores locais ou regionais, organizaes no-governamentais, associaes comunitrias, suas lideranas ou representantes e as famlias das comunidades. De acordo com o Relatrio 4 Etapas III e IV (2009), o Programa definiu os seguintes objetivos e pressupostos de trabalho: Objetivos gerais do subcomponente B4: Implantar sistemas integrados e coletivos de saneamento ambiental em comunidades de quilombos, cuja populao no seja dispersa; Implantar solues alternativas individualizadas em cada domiclio ou em pequenos conjuntos de domiclios em comunidades dispersas; e Instituir um sistema de gesto participativa que garanta efetivamente a operao, manuteno, funcionamento e qualidade dos servios, com custos compatveis, levando em conta a realidade socioeconmica de cada comunidade. Objetivos especficos Reduzir a incidncia de doenas relacionadas existncia ou inadequao de servios de saneamento, em especial ao abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e saneamento intradomiciliar; Garantir a disposio adequada de resduos slidos, por meio da educao em sade e mobilizao social e de solues tecnolgicas alternativas e viveis, visando preservao do meio ambiente e reduo da proliferao de vetores de doenas; Buscar alternativas de participao das famlias, das comunidades e suas associaes e dos diversos atores envolvidos no projeto, com o objetivo de construir estratgias de cuidados com os servios e de gesto que viabilize a sustentabilidade das aes desenvolvidas, bem como uma melhor aplicao dos recursos financeiros; Reduzir as taxas de mortalidade infantil, onde for identificada correlao direta com a ausncia ou inadequao do saneamento.
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Pressupostos do trabalho: Abordagem metodolgica para elaborao de diagnsticos e construo de Planos Locais de Saneamento Ambiental PLSA, a partir de processo participativo; e Avaliao dos resultados obtidos com a implantao das obras indicadas pelo PLSA, permitindo a mensurao dos objetivos alcanados com as aes do Projeto VIGISUS II.
O Programa foi desenvolvido centrado na elaborao de Plano Local de Saneamento Ambiental, passando pelo diagnstico participativo, realizao de oficinas construtivas, sobre saneamento e educao em sade, e avaliao de impactos a partir de indicadores, sempre numa dinmica de construo coletiva e participativa dos processos e instrumentos de conhecimento e de ao. A partir do conhecimento das tcnicas apropriadas, e dos ajustes, em decorrncia do observado durante a Leitura Tcnica e a Leitura Comunitria 1 (oficinas com as famlias), feita a anlise tcnica das alternativas de saneamento, passveis de utilizao na comunidade em estudo (RELATRIO 4, 2009). A partir dos dados coletados, so estudadas alternativas de saneamento compatveis com as condies locais. A partir de informaes locais e alternativas, proposies so definidas pelos tcnicos, para a apresentao comunidade. Todo o material produzido pela equipe tcnica reunido, finalizando com a montagem da estratgia e apresentao de resultados, a ser efetivada na Leitura Comunitria 2 (oficinas com a comunidade). O PLSA construdo com base na Leitura Tcnica, nas Leituras Comunitrias 1 e 2 (oficinas com a comunidade) e no Inqurito Sanitrio Domiciliar, fruto do trabalho feito em campo (RELATRIO 4, 2009). Os dados so sintetizados de maneira a apresentar um levantamento da situao da comunidade como um todo (localizao geogrfica, histrico da comunidade, aspectos socioeconmicos, gesto comunitria) e as condies ambientais e de sade especficas quanto a sistemas de saneamento, abordando abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem e manejo de guas pluviais, limpeza urbana e manejo de resduos slidos. O Detalhamento das Proposies de Melhoria em Saneamento consiste na descrio pormenorizada das solues de saneamento de cada comunidade. Este detalhamento das alternativas escolhidas ser feito pelos tcnicos da rea, avaliando a viabilidade de implantao das proposies discutidas e propostas pela comunidade (RELATRIO 4, 2009). De acordo com a avaliao do programa em seu Relatrio 4 (2009), a complexidade dos trabalhos realizados junto s comunidades quilombolas e a necessidade de ajustes em tempo real, que promovessem resultados imediatos fizeram com que a avaliao dos objetivos, dos princpios metodolgicos e dos procedimentos de trabalho adotados ocorresse durante todo o tempo, ao longo de todas as etapas de interveno, luz das experincias vividas. O monitoramento e a avaliao contnua das aes permitiram a correo imediata de rumos e a retroalimentao de todo o processo na extensa rea de abrangncia delimitada para o Projeto, bem como a adequao das etapas subseqentes. As experincias vivenciadas so consideradas, neste Relatrio, a partir dos pontos crticos e dos pontos de melhoria detectados no decorrer da execuo do Projeto (RELATRIO 4, 2009). Dentre os pontos crticos detectados, o Relatrio 4 (2009) destaca os seguintes: Desconfiana com relao ao Projeto e isolamento das comunidades, como entraves mobilizao comunitria; Falta de interesse e de comprometimento na esfera municipal; Lideranas centralizadoras e oportunismo de pessoas e instituies; Falta de conhecimento e de referenciais adequados, relativos ao tema saneamento e sade; Ausncia ou inconsistncia de dados; Questes voltadas para a seleo e preparao dos pesquisadores.
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Segundo a avaliao do Relatrio 4 (2009), o trabalho junto s comunidades quilombolas, apesar de ter como foco central as melhorias em saneamento ambiental, tambm propiciou ganhos indiretos pelas comunidades, como o desencadeamento da cultura participativa, o aumento da capacidade propositiva e a possibilidade de interlocuo entre Estado e Sociedade Civil. Neste contexto, o processo educativo constituiu o principal mecanismo de fortalecimento das relaes sociais entre os atores envolvidos, sendo tambm a via de aprimoramento conceitual e apropriao de prticas participativas. Prticas estas, que podero ser replicadas no mbito das comunidades, por meio de seus prprios membros, colaborando, assim, para o empoderamento das comunidades. Contudo, para garantir a eficincia, a eficcia e a efetividade dos Projetos e das aes de saneamento bsico, as intervenes educativas no devem ser vistas como algo que se encerra com o fim de cada Projeto, mas sim como incio de um processo contnuo, cujas aes podem se perpetuar pelas comunidades enquanto estas julgarem necessrias. Neste ano de 2010, a Funasa, com base na atual Poltica Nacional de Saneamento Bsico, est em processo inicial de elaborao do Programa Nacional de Saneamento Rural, que dever estar afinado com o Plano Nacional de Saneamento Bsico Plansab, estribado em trs eixos principais: mobilizao social, educao em sade e participao social; gesto em saneamento rural; tecnologias em saneamento rural. Projeto Nacional de Saneamento Rural O Projeto Nacional de Saneamento Rural (PNSR) 1986-1990 aplicou-se a estudos e assistncia tcnica aos estados, com o objetivo de traar um diagnstico da realidade e elaborar um Programa Nacional de Saneamento Rural. A partir de alguns experimentos pilotos, em especial, do Piloto Minas Gerais, publicou, em 1989 e 1990, coletnea de documentos sobre Saneamento Rural, destacando-se: Subsdios para elaborao de Programa Estadual de Saneamento Rural; Projeto Local de Saneamento Rural; Fundamentos da Educao e Participao em Saneamento Rural. A proposta do Projeto consistia em assessoramento aos Estados, na elaborao de um diagnstico do saneamento rural e um planejamento de Programas Estaduais de Saneamento Rural, com base nas diretrizes do Programa Nacional de Saneamento Rural. Foram assinados Convnios com os Estados, para que pudessem desenvolver experimentos de saneamento bsico em algumas comunidades e, a partir da, tanto os Estados como a Unio, poderiam estar recebendo subsdios para elaborao de Programa Nacional e Programas Estaduais. Contudo, o PNSR foi desativado pelo Governo Collor, em dezembro de 90, instituindo-se, em seu lugar, o PRORURAL, que no consistiu em um Programa Nacional, como era a proposta do PNSR. Desta forma, o PNSR foi interrompido em seu percurso, no chegando, junto com os Estados e Municpios, elaborao do Programa Nacional de Saneamento Rural. Apesar dessa interrupo, o PNSR deixou, como herana, o fortalecimento de iniciativas estaduais e municipais que j existiam, bem como estimulou o surgimento de outras iniciativas/programas estaduais e municipais. Saneamento rural em Companhias de Saneamento e SAAE Companhias Estaduais de Saneamento tm executado programas de saneamento rural, como por exemplo: Companhia de Saneamento do Estado do Rio Grande do Norte CAERN, Companhia de Saneamento do Estado de Pernambuco Compesa/Promata, Companhia de Energia Rural da Bahia CERB, Companhia de Saneamento do Estado de Minas Gerais COPASA, Companhia de Saneamento do Estado do Cear CAGECE/SISAR, Servio Autnomo de gua e Esgotos dos Municpios de Marechal Rondon/PR e Itapira/SP. RIO GRANDE DO NORTE A CAERN iniciou seu programa de saneamento rural em 2005 e os sistemas se abastecem de gua tratada de derivaes das adutoras projetadas para as sedes de municpio. No momento, so 26 localidades atendidas e 14 em fase de implantao. Em mdia, as comunidades tm 60 famlias. A CAERN criou, dentro do quadro tarifrio, uma taxa diferenciada para as comunidades rurais que aderirem ao modelo de auto-
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gesto, que representa em torno de 1/5 da tarifa normal cobrada nas sedes. Na implantao do modelo de auto-gesto, primordial para o sucesso do modelo, que todas as residncias sejam hidrometradas. Segundo informaes do coordenador do Programa, quanto ao trabalho de educao e participao comunitria, as aes se encontram em uma fase bastante incipiente onde, apenas durante as reunies de mobilizao, so feitas explanaes sobre a importncia e o uso racional da gua, as dificuldades para implantaes dos sistemas e alguns trabalhos de educao ambiental em escolas das comunidades. Apesar das dificuldades, o Programa tem conseguindo avanar, ainda que de forma lenta. Para o coordenador, o principal desafio, no caso do Rio Grande do Norte, colocar permanentemente o saneamento rural como prioridade nas polticas pblicas, pois s assim haver estrutura e apoio necessrios para enfrentar as dificuldades decorrentes do projeto, da implantao e do acompanhamento dos sistemas de saneamento bsico nas reas rurais. PERNAMBUCO O Governo de Pernambuco, por intermdio da Compesa, em parceria com a Secretaria do Planejamento, vem desenvolvendo o Projeto de Saneamento Rural do PROMATA, h mais de sete anos. No perodo de 2007/2008, foram executados projetos em 42 localidades rurais da Zona da Mata pernambucana, beneficiando mais de 40 mil pessoas. At 2006, o Programa investiu R$ 28 milhes para as obras em 10 localidades, contemplando 25 mil pessoas. Esto previstas a melhoria do abastecimento de gua e a implantao do esgotamento sanitrio, com a instalao de kits sanitrios (pia, chuveiro, vaso sanitrio, tanque e caixa dgua). Para 2009, j esto assegurados R$ 38 milhes para abastecimento de gua em 20 comunidades rurais, atendendo a mais de 35 mil habitantes. O Programa investiu tambm na formao de Associaes de Servios Comunitrios (Assecos),de forma que essas associaes assumissem a gesto, operao e manuteno do sistema de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio. Para garantir o xito da ao, mais de mil pessoas foram capacitadas na rea de gesto em associativismo, elaborao de projetos, fortalecimento das associaes e conselhos rurais, bem como de administrao contbil e financeira, alm de participaram de atividades de educao ambiental e sanitria. Os recursos para a execuo do projeto, na ordem de R$ 57 milhes, foram repassados pelo Governo de Pernambuco e pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento BID. BAHIA O Estado da Bahia, desde 1995, vem realizando o programa de saneamento rural, centrado na gesto compartilhada com associaes comunitrias, municpios e Estado. O modelo denominado Central de Associaes tem as seguintes caractersticas: constituio de associaes comunitrias e implantao de representao regional das Associaes, chamada de Central de Associaes Comunitrias. Apesar do modelo ser anterior nova Lei de saneamento bsico, ele atende aos requisitos dessa nova Lei n o 11.445/2007 e tambm se fundamenta na Lei de Consrcios no 11.107/2005, sobretudo no que se refere autorizao, por parte do Municpio, enquanto titular, para a organizao de Associaes e da Central, visando prestao dos servios. Esto estruturadas quatro Centrais, cada uma abrangendo em mdia de 10 a 15 municpios, totalizando 49 municpios atendidos. Na Regional de Jacobina, at 2007, foram atendidos 12 municpios, organizadas 26 Associaes, implantados 21 sistemas de abastecimento de gua, totalizando 6.465 ligaes. Na Regional de Seabra, at 2006, estavam atendidos 19 municpios.Associaes filiadas Central eram 53, localidades atendidas com sistemas foram 78,,sistemas implantados em nmero de 42, perfazendo um total de 6.156 ligaes de gua potvel que atendiam30.780 pessoas. O Programa tem a participao da Secretaria de Desenvolvimento Urbano Sedur/Bahia, Companhia de Energia Rural Cerb, Superitendncia de Recursos Hdricos SRH,
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Prefeituras e as Associaes Comunitrias. Alm dos recursos governamentais e comunitrios, o Programa contou com financiamento do KFW Banco alemo Kreditanstalt Fr Widederaufbau. O KFW, a partir de 1994 efetivou contrato de financiamento com o Governo do Estado da Bahia para aplicao em aes de saneamento rural, com destaque para abastecimento de gua potvel, e implementao do modelo das Centrais de Associaes comunitrias na gesto dos sistemas de saneamento rural, nas regies de Jacobina e Seabra. Foram investidos por parte do Banco Alemo, cerca de 40 milhes de marcos. Alm disso, o Banco investiu, a fundo perdido, o valor de R$ 1 milho de reais para instalao e capacitao das Centrais que foram criadas a partir de 1995. Recentemente, nos anos 2005-2006, o KFW aplicou, a fundo perdido, na Central de Seabra, o recurso de R$ 105.000,00 (cento e cinco mil reais) em aes complementares de capacitao. Neste arranjo institucional do Programa, modelo Central de Associaes, o Estado da Bahia tem a atribuio de Coordenao do Programa em todas as fases, execuo das obras juntamente com aes de mobilizao social e educao ambiental e em saneamento bsico, apoio e assistncia tcnica aos municpios nas execues complementares, capacitao e assistncia tcnica s Associaes Gestoras dos servios, monitoramento e avaliao de todo o sistema. Cabe ao Municpio propiciar subsdio, quando necessrio, e pagamento dos custos corretivos de manuteno, bem como autorizar as Associaes a administrarem o sistema. comunidade e sua Associao compete organizar a tarifao dos servios, racionalizar o consumo de gua, mobilizar as famlias para os cuidados com o sistema e desenvolver atividades educativas, buscar a universalizao da cobertura, empenhar-se na continuidade dos servios e ter independncia da gesto poltico-governamental Dentre as estratgias de sustentabilidade destacam-se: Cotizao para cobertura dos gastos com a operao pela comunidade; Celebrao de convnio, entre a Associao e a Prefeitura, para garantir a continuidade do servio; Escolha do operador pela prpria comunidade e definio da sua remunerao, de acordo com as tarefas; Capacitao das Associaes, das lideranas e dos operadores, nas reas necessrias efetividade do servio; Formao de multiplicadores em educao em sade e educao ambiental, envolvendo as escolas; Estmulo criao de entidades autnomas, para gesto dos sistemas. O custo per capta no Bahia I foi de R$ 7,14, enquanto, no Bahia 2 chegou a R$ 8,75. Em dezembro de 2008, o Governo da Bahia publicou sua lei sobre saneamento, Lei no 11.172 que define a poltica estadual de saneamento, com destaque para saneamento rural, aes em resduos slidos e gesto consorciada. MINAS GERAIS O estado de Minas Gerais, por intermdio da COPASA Companhia de Saneamento de MG iniciou as aes de saneamento na dcada de 80 do sculo passado, num esforo de superar o dficit de servios de saneamento, na maioria das vilas e comunidades rurais. O Programa contempla abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, disposio final de resduos slidos e mdulos sanitrios. Na dcada de 80 contou com recursos dos seguintes programas: MG II Programa de Desenvolvimento Rural Integrado PDRI, com emprstimo do BIRD; recursos do PAPPMG Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural; PMS Programa de Melhoria Habitacional e Saneamento Bsico; PAPP Projeto Padre Ccero; Programa Nova Jequitinhonha; PPNSR Piloto do Projeto Nacional de Saneamento Rural, com emprstimo do BIRD (COPASA, 2010).
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Na dcada de 90, a COPASA/Diviso de Saneamento Rural DVSR contou com recursos do Programa de Parceria com as Prefeituras Municipais; PR-HIDRO (Programa de Fortalecimento de Infraestrutura do Nordeste); SETOP (Secretaria de Estado de Transporte e Obras Pblicas); Energia Solar; Vale do Rio Doce (Programa de Implantao de Sistemas em Comunidades na rea de abrangncia da CVRD); Pequenas Barragens; PMC (Programa de Mobilizao das Comunidades); INCRA/RURALMINAS (Programa de Atendimento de Abastecimento de gua nas reas de Assentamento do INCRA); PAI (Programa de Atendimento s Instituies); PEAA (Programa Emergencial de Abastecimento de gua); PASS (Programa de Ao Social em Saneamento) e HABITAR BRASIL (COPASA, 2010). O Programa Saneamento Bsico: Mais Sade para Todos faz parte dos Projetos Estruturadores, definidos pelo Governo do Estado de Minas Gerais, e tem como objetivo ampliar a cobertura dos servios de saneamento nos municpios mineiros. Em parceria com a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana SEDRU, mediante a celebrao de convnios, a COPASA, tem executado as obras sanitrias. As aes do programa tm sido desenvolvidas nos locais onde se constata a precariedade e/ou inexistncia de saneamento. O Programa Saneamento Bsico: Mais Sade Para Todos subdividido em vrios componentes, visando diminuir o dficit em saneamento bsico e possibilitar a melhoria das condies de vida das populaes rurais e de pequenas sedes municipais (COPASA, 2010). O Programa consiste em vrias etapas, que vo desde o SEDRU I at o SEDRU VIII, com base em diferentes fontes de recursos, cada uma com determinado foco de ao e de obras em saneamento bsico como: situaes emergenciais em regies de forte estiagem; assentamentos da reforma agrria; instalao de mdulos sanitrios, sistemas simplificados de abastecimento de gua, execuo de emissrios, interceptores, redes coletoras e estaes de tratamento de esgotos; perfurao e instalao de poos; unidades de triagem de resduos slidos e e compostagem. Estas diversas aes de saneamento bsico SDRU/COPASA atingem um universo em torno de 600 comunidades rurais, extendendo-se a mais de 700 municpios, inclusive em algumas sedes, levando em conta que muitos municpios e comunidades recebem duas ou mais aes de saneamento (COPASA, 2010). O Programa Vida no Vale busca a universalizao do saneamento bsico nas regies das Bacias dos rios Jequitinhonha, Mucuri e So Mateus, por meio de parcerias entre o Governo de Estado, as Prefeituras Municipais e a COPASA, alm da parceria com o Instituto Mineiro de Gesto das guas IGAM. Foram aplicados 30 milhes na implantao e ampliao de sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio. O Projeto Piloto contempla cerca de 40 mil habitantes em 3 municpios e 31 comunidades. Os critrios para a escolha destas localidades contempladas foi o baixo IDH e o dficit de saneamento. As aes de saneamento rural contam ainda com o PROAGUA/Semi-rido, o PROAGUA Nacional, o SIPAM Sistema Integrado de Proteo dos Mananciais, com recursos do BNDES 2005. O Programa gua Doce uma ao do Governo Federal, coordenada pelo Ministrio do Meio Ambiente, por meio da Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano, em parceria com instituies federais, estaduais, municipais e sociedade civil. O Programa gua Doce visa promover o acesso gua de boa qualidade para o consumo humano das populaes de baixa renda residentes em localidades difusas do semi-rido brasileiro, atravs da implantao, recuperao e gesto de sistemas de dessanilizao de gua. Em Minas Gerais, este programa coordenado pelo Instituto Mineiro de Gesto das guas IGAM, com apoio tcnico da COPASA-MG (COPASA, 2010). O PAC Resduos Slidos visa implantar sistemas de tratamento de resduos slidos, por meio de consrcios. Em Minas, o projeto dever atender a 124 municpios distribudos em 6 municpios plos, a saber: Januria, Montes Claros, Betim, Bom Despacho, Formiga e Divinpolis, conforme convnios entre Ministrio das Cidades/Caixa Econmica Federal/Governo Estadual/SEMAD/COPASA MG. So obras de
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Aterro Sanitrio, Aterro de Resduos da Construo Civil e Demolio, Aterro Sanitrio de Pequeno Porte, Ponto de Entrega Voluntria de Reciclveis, rea de Transbordo e Triagem de RCD, Estao de Transbordo de Resduos Domiciliar, Unidade de Triagem ou Galpo de Triagem e Unidade de Compostagem (COPASA, 2010). Para a COPASA (2010), os Programas em sua execuo incluem aes de educao e participao comunitria com o objetivo de: Valorizar e preservar os servios; Estabelecer parcerias para a divulgao e execuo de aes em saneamento; Buscar adeso aos servios implantados; Proporcionar mudanas de hbitos e atitudes inerentes nova realidade; Melhorar o nvel de sade e qualidade de vida das populaes; Garantir a sustentabilidade dos servios implantados; Capacitar pessoal para operao/ manuteno dos sistemas e dos servios; Formar conscincia da co-responsabilidade na preservao do bem-estar sanitrio domiciliar e ambiental.
Em agosto de 2007, o Governo de Estado de Minas Gerais criou a Copanor (Servios de Saneamento Integrado do Norte e Nordeste de Minas Gerais S/A) subsidiria da COPASA-MG, com o objetivo de oferecer servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio com qualidade e tarifas compatveis realidade socioeconmica da Regio. A Copanor responsvel pela implantao de sistemas de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e mdulos sanitrios nas sedes municipais e em localidades com populao entre 200 e 5.000 habitantes. Segundo a COPASA (2010), a regio dos Vales do Jequitinhonha, Mucuri e So Mateus possui os menores ndices de Desenvolvimento Humano (IDH) e o maior dficit de saneamento bsico de Minas, com 65% do abastecimento de gua nas sedes e 31% nos distritos; 39% de esgotamento sanitrio nas sedes e 12% nos distritos; e coleta de apenas 48% do lixo. Foram autorizados pelo Governador de Minas, em janeiro de 2010, o montante de recursos financeiros da ordem de R$ 545 milhes para atender a 463 localidades da Regio. CEAR Segundo dados da Assessoria de Comunicao da Cagece (Companhia de gua e Esgoto do Cear), em seu site, a Companhia investiu, em 2009, aproximadamente R$ 10,64 milhes em sistemas de gua para a zona rural, atendendo a 52 mil pessoas, por meio de 129 sistemas de abastecimento de gua implantados pelo Projeto So Jos. De acordo com informaes da Coordenao do Projeto, por meio eletrnico, atualmente o SISAR gerencia 553 sistemas, que atendem a 569 comunidades, em 125 municpios do Estado. A ao predominante tem sido abastecimento de gua. No entanto, o SISAR gerencia 13 sistemas com esgotamento sanitrio e j foram desenvolvidas algumas campanhas sobre resduos slidos. Os sistemas de abastecimento de gua so implantados atravs de tecnologias simplificadas, e compostos de sistema de captao, adutora, reservatrio elevado/apoiado, ETA simplificada (simples clorao quando captada em poos; ETA composta de filtro Russo; e ETA completa com aerao, decantador e filtros, quando a gua bruta apresenta ferro e alta turbidez), rede de distribuio e ligaes prediais hidrometradas (material padro saneamento).Todo o consumo faturado micromedido. A presena do hidrmetro em todas as famlias condio primordial para a filiao de um sistema ao SISAR. Com base no consumo, calculada a conta, que possui valores para o SISAR, operador do sistema, energia, taxa de administrao e associao (para pagamento de despesas administrativas, contabilidade, RAIS, etc) A tabela do SISAR progressiva, combatendo assim o desperdio e o alto consumo.
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A implantao dos sistemas de gua gerenciados pela Cagece nas reas rurais feita por uma equipe de assistentes aociais, pedagogas e/ou profissionais de reas correlatas, para capacitao social, educacional, ambiental e de desenvolvimento comunitrio, envolvendo as famlias, desde a elaborao do projeto, at afiscalizao da obra, e que continua durante a gesto dos sistemas. As avaliaes so feitas mediante indicadores. A comunidade responsvel pela operao do sistema. ela quem paga a energia eltrica da bomba e tambm paga uma gratificao para o operador do sistema que membro da associao. O SISAR confecciona as contas, de acordo com o consumo micromedido e presta servios de manuteno do sistema. Compra materiais, produtos qumicos, etc. O SISAR uma federao de Associaes e todas as decises passam pela aprovao do Conselho de Administrao, que composto por presidentes das associaes filiadas ao SISAR. O sistema SISAR realiza aes de conscientizao para o uso racional da gua, a importncia do tratamento da gua para a sade da comunidade, palestras de educao scio-ambiental e fortalecimento do associativismo. Segundo a Coordenao do SISAR, os programas de Saneamento Rural no Estado tiveram seu incio em 1992, com o Programa Cear I, implantando sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio na zona norte do Estado. Este programa foi financiado pelo Governo do Estado, em parceria com o Banco Alemo KFW. Em 1999, retomou-se o saneamento rural, com o Projeto So Jos, visando implantar sistemas de abastecimento de gua na zona rural do restante do Estado, com recursos do Governo do Estado e Banco Mundial. O Primeiro SISAR foi fundado em 1996, em Sobral, sendo que o modelo foi replicado em outras sete regies do Estado, entre os anos de 2000 e 2002. A Cagece/Sisar investiu, em 2008 e 2009, um valor de R$ 3.214.396,13 com a equipe do SISAR. Nesse valor no est includo o custo de implantao dos sistemas que proveniente de programas como o Projeto So Jos (Banco Mundial), Programa Cear II (KFW) e o Projeto Alvorada, cujos recursos financeiros eram repassados pela Funasa mediante convnio com estado ou municpios. Na viso da coordenao do SISAR, o principal avano do Programa est na ampliao do atendimento da populao. Em 2001 os 8 Regionais do SISAR gerenciavam 66 sistemas e 2.086 famlias. Hoje, os mesmos 8 SISAR atuam em 553 sistemas, atendendo 73.092 famlias. Os principais desafios para o modelo de gesto SISAR a ampliao no atendimento, visto que, segundo o IBGE, mais de 30% da populao do Cear est localizada na Zona Rural do Estado. Outro desafio o alcance da auto-sustentabilidade do modelo SISAR. MARECHAL RONDON / PR Segundo informaes da Gerncia do SAAE, por meio eletrnico, o Programa de Saneamento Rural no municpio de Marechal Cndido Rondon, no estado do Paran, teve incio na dcada de 80, a partir de demandas das comunidades. At o momento, foram atendidas 61 comunidades rurais, cujo tamanho gira em torno de 34 famlias. J foram atendidas 2.053 famlias, no total. As aes se restringem ao abastecimento de gua potvel adotando, na maioria das vezes a perfurao de poo profundo, com toda a infra-estrutura de bombeamento, tratamento (clorao), aduo, distribuio, reservao e automao. As comunidades tiveram participao efetiva na implantao, pois pagaram aproximadamente 25% do valor das obras. A execuo foi toda da Autarquia. A gesto, depois de implantado o sistema e dado o treinamento, das prprias comunidades. So eles que fazem o tratamento, a manuteno, a leitura da gua consumida, a cobrana, os pagamentos e o fundo de reserva. Esto organizados em associaes de usurios de gua, legalmente constitudas com CNPJ, regulamento, etc. A Autarquia presta assistncia tcnica, quando a comunidade no consegue resolver algum problema, mediante cobrana. A cobrana de tarifas, mediante micro-medio, est em funo do volume de gua gasto. Na maioria dos sistemas, o valor para a cota de at 10 m3 fixa, acima desse volume acrescido um valor, tambm fixo, por m3 consumido a mais. Em 2008, foram investidos R$ 365.000,00 e, em 2009, R$ 40.000,00. No houve
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aporte de recursos externos ao municpio nesses dois anos, para essas aes. O Municpio, em sua rea rural, est com uma cobertura de 100 % em abastecimento de gua potvel. No haver novas aes neste item do saneamento, a no ser para readequao de algum sistema mais antigo. ITAPIRA / SP At o momento, de acordo com informaes, apresentadas por meio eletrnico pelo SAAE de Itapira, estado de So Paulo, foram implementados projetos de saneamento rural em trs comunidades rurais: Ponte Nova (com 67 famlias), Eleutrio (com 190 famlias) e Baro de Ataliba (590 famlias). A cobertura de servios de saneamento bsico 100% em abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio e resduos slidos com tratamento e destino final, e drenagem pluvial com rede coletora das guas de chuvas. Quanto ao abastecimento de gua, a fonte utilizada so poos profundos, sendo a gua clorada e fluoretada, havendo o controle de qualidade da gua de acordo com a Portaria no 518 do Ministrio da Sade. Em Ponte Nova, o tratamento de esgotos feito por meio de fossa/filtro instalados em cada domiclio, no sendo, portanto uma rede coletora. Nas comunidades de Eleutrio e Baro de Ataliba adotou-se lagoa facultativa. Em relao ao processo educativo, h um trabalho conjunto com a Secretaria Municipal de Educao e uma participao organizada das famlias e comunidades na elaborao do Plano Municipal de Saneamento Bsico, bem como a realizao de atividades do GesPblica Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao, dos Ministrios do Planejamento e das Cidades. H inclusive um programa de visitas dos alunos das escolas s instalaes dos servios de saneamento bsico das comunidades. Os servios de saneamento so tarifados nica tarifa para todo o Municpio e o consumo de gua hidrometrado. As famlias carentes so atendidas pela tarifa social. Os projetos so financiados com recursos do Municpio, do Estado e do PAC, para a implantao do controle de perdas. De acordo com a Gerncia do SAAE, alm da melhoria da qualidade de vida das populaes, devido aos servios completos de saneamento bsico, pode-se destacar como conquista a execuo do GesPblica e a implantao do sistema de controle de perdas nos sistemas de abastecimento de gua potvel.
Expressivas contribuies tm propiciado as Universidades brasileiras e instituies de pesquisas, em relao s alternativas de saneamento bsico. De grande importncia inovadora foram e tem sido as recentes experincias de Alagoinhas, Vitria da Conquista e Pintadas, municpios do Estado da Bahia, que receberam o assessoramento da Universidade Federal da Bahia. Seu destaque est principalmente na abordagem do diagnstico e planejamento participativos, na gesto compartilhada, entendidos como tomada de deciso coletiva, alm da organizao do sistema municipal de saneamento bsico, construdo e aprimorado pelos planos municipais de saneamento ambiental, experincias essas apresentadas e analisadas em publicao da OPAS (2005), em parceria com o Ministrio das Cidades. Ainda no setor acadmico e cientfico existem contribuies tericas e prticas da Rede Nacional de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental ReCESA e seus diversos Ncleos que articulam universidades brasileiras nas cinco Regies. uma rede de Universidades e profissionais comprometidos com as questes e estudos sobre o saneamento bsico, mas prioritariamente votada para capacitao de gestores e tcnicos em exerccio, No campo da pesquisa, a Funasa vem desenvolvendo o Programa de Pesquisa em Saneamento Bsico, h quase 10 anos, com expressiva participao do mundo acadmico e de instituies que atuam na execuo de aes de saneamento.
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O PROSAB Programa de Pesquisa em Saneamento Bsico um programa que desenvolve alternativas tecnolgicas para a rea de saneamento bsico, tendo como prioridades aquelas linhas de pesquisa com maior possibilidade de trazer soluo aos problemas das populaes menos favorecidas. Suas principais linhas de pesquisa so: guas de abastecimento, guas residurias/esgotamento sanitrio e resduos slidos. Sua primeira verso data de 1983, com apoio da FINEP. Em 1987, foi aprovada nova verso do PROSAB, contemplando as reas de gua de abastecimento, guas residurias e resduos slidos. As linhas de pesquisa foram definidas a partir de debate com os setores que atuam na rea e as demais agncias financiadoras, sendo que, em 1993, ficou formatado um programa de pesquisa em saneamento. As fontes de recursos financeiros tm sido a FINEP Financiadora de Estudos e Projetos, o CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico e Caixa Econmica Federal. Numa abordagem predominantemente prtica, a Fundao Banco do Brasil desenvolve o projeto Banco de Tecnologias Sociais, que cadastra e premia experincias exitosas na rea social, inclusive em saneamento bsico, que poderiam ser replicadas em situaes semelhantes. No se pode olvidar da relevncia poltica, terica e prtica das Conferncias Nacionais, Seminrios Nacionais, Congressos, Assemblias e outros tipos de eventos promovidos por Instituies governamentais, Associaes de profissionais como a Associao Interamericana de Engenharia Sanitria e Ambiental AIDIS, Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental ABES, Associao Nacional de Servios Municipais de Saneamento Assemae, dentre outras. oportuno destacar outras iniciativas a favor do saneamento rural, como: Realizao do I Seminrio Nacional de Saneamento Rural, realizado em Braslia, em maio de 1998, promovido pela Caesb, Universidade de Braslia, Organizao Pan-Americana de Sade OPAS e Fundao Nacional de Sade Funasa. Desse Seminrio saiu a deciso de criar o Comit de Saneamento Rural na Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental ABES, durante seu Congresso, em maio/1999, no Rio de Janeiro, bem como a promoo de um painel de debates sobre saneamento rural na Assemblia Nacional da Associao Nacional de Servios Municipais de Saneamento Assemae, em julho de 1999, em Porto Alegre. A partir da, em quase todos os Congressos da ABES e Assemblias Nacionais da Assemae, acontecem Mesas Redondas sobre o Saneamento Rural. Realizao do II Seminrio Nacional de Saneamento Rural, em Salvador, de 04 a 06/04/2001, promovido pela CERB/Governo da Bahia colocando mais uma vez o esforo de resgatar experincias, articular foras e propor polticas para o setor, bem como a realizao da 3 Reunio do Comit do Saneamento Rural da ABES, durante esse Seminrio. O III Seminrio Nacional de Saneamento Rural aconteceu, em Recife, no ano de 2004, sob patrocnio da ABES regional de Pernambuco e da Companhia de Saneamento do Estado de Pernambuco COMPESA. Na cidade de Belo Horizonte, realizou-se o IV Seminrio Nacional, no perodo de 03 a 05 de novembro de 2008, promovido pelo Comit de Saneamento Rural da ABES com o apoio da ABES regional de Minas e da Companhia de Saneamento do Estado de Minas Gerais COPASA. O saldo positivo dos Seminrios Nacionais de Saneamento Rural tem sido o crescente processo de articulao das instituies e profissionais que atuam neste campo, o intercmbio e a troca de experincias, bem como a apresentao, em mesas redondas e debates, de estudos e avaliaes dos diversos aspectos do saneamento bsico rural, o que pode ser notado pela programao do ltimo Seminrio em Minas. Segundo alguns depoimentos de participantes desse Seminrio, a gesto dos sistemas de saneamento rural, incluindo administrao, manuteno, poltica tarifria, mobilizao social, educao em sade, e participao comunitria continua, sendo um dos grandes desafios.
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Nova poltica nacional de saneamento bsico O debate sobre o saneamento bsico rural deve estar inserido no processo de implementao e consolidao da atual poltica nacional de saneamento bsico a partir da Lei n o 1145/2007, sob pena de se tornar uma ao isolada e desconectada da conjuntura em que se encontra o pas e dos avanos que se deram na institucionalizao do setor, decorrentes da nova legislao. Alguns antecedentes No mundo e no Brasil, as polticas pblicas, programas e projetos de saneamento bsico, na maioria das vezes, esto associados aos interesses econmicos. Esta dependncia fica mais clara a partir do processo de industrializao da sociedade capitalista e do crescimento urbano desordenado. No sc. XVIII, medida que as aglomeraes de trabalhadores da indstria, como na Inglaterra e Amrica do Norte, passavam a ter pssimas condies de moradia e fortes riscos de sade coletiva, o Estado, conduzido pelos empresrios, adotava medidas de saneamento bsico, com o foco em abastecimento de gua e limpeza urbana. O objetivo era diminuir a incidncia de doenas nos trabalhadores, para que se mantivesse a produtividade, e tambm como medida de preveno e cura das epidemias, que no respeitam as fronteiras de classes sociais, fato que se agravou no sc. XIX. Um exemplo bem brasileiro aconteceu nos anos 40, poca da extrao da borracha na Amaznia e de grande migrao de nordestinos, trazidos para explorao da seringueira, visando abastecer os Estados Unidos durante a segunda guerra mundial. A criao do Servio Especial de Sade Pblica SESP, em 1942, em cooperao com o Governo Norte Americano, visou assistncia de sade aos trabalhadores, em especial na preveno e cura das endemias, como a malria e outras, ao esta que se ampliou para o Vale do Rio Doce de Minas Gerais, onde se dava a explorao de minerais necessrios ao armamento blico. De certa forma e com outras caractersticas, o processo de migrao desencadeado nos anos 30, se intensifica a partir da dcada de 70, quando se inicia a modernizao tecnolgica da agricultura e conseqente intenso xodo rural, estimulado pelo emprego e possvel conforto oferecidos pelas cidades, bem como pelo crescimento econmico implementado pela ditadura militar, a ponto de se configurar o chamado milagre da economia brasileira, no perodo do Presidente Mdici, no incio da dcada de 70. O crescimento desmedido dos grandes centros e cidades mdias, a presso exercid a pelos segmentos mdios e elites urbanas, e, sem dvida, os interesses econmicos do empresariado da construo civil, das indstrias relacionadas a este setor e do capital financeiro foram fatores que condicionaram sobremaneira a criao do Banco Nacional de Habitao - BNH e do Plano Nacional de Saneamento PLANASA. No se pode esquecer que outras foras, como os movimentos populares por moradia e infra estrutura urbana, tambm entraram nesta correlao de foras. A segunda metade da dcada de 60 e os anos 70 foram fortemente marcados pelos movimentos polticos urbanos de oposio ao Regime da Ditadura Militar dos anos 1964 a 1984 (e tambm no campo), por invases/ocupaes de lotes privados e pblicos e tambm pelo surgimento de centenas de Associaes de Bairro ou de Moradores nas periferias. A reivindicao principal, junto aos governos locais, era por obras de infra estrutura e equipamentos urbanos. No entanto, a histria do saneamento, via PLANASA, deixou um saldo bastante negativo quanto cobertura de saneamento bsico (gua, esgotos, resduos slidos e drenagem) nas periferias dos mdios e grandes centros. Em piores condies ficou a maioria dos pequenos municpios e as
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populaes rurais. possvel compreender esta situao de excluso a partir da conjuntura e do contexto brasileiro em que aconteceu o PLANASA. De acordo com estudos de Heller e Rezende (2002), as bases para o lanamento do Plano estavam postas. J existia o Sistema Financeiro de Saneamento SFS, com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio - FGTS e o pas vivia um momento de milagre econmico , no final dos anos 60 e primeiros anos da dcada de 70. O PLANASA teve sua estrutura consolidada no contexto do Banco Nacional de Habitao BNH, com a participao do Fundo de Investimento em Saneamento FISANE e SFS, criados na segunda metade dos anos 60. A Reforma Tributria de 1965 veio enfraquecer os municpios, apesar de titulares pelos servios de saneamento, alm de serem criticados pela atitude paternalista quanto s tarifas, pois muitos nem sequer cobravam a prestao de servios de abastecimento de gua. Alm disso, estavam frgeis quanto capacidade tcnica e carncia de profissionais qualificados e de estruturas institucionais para desempenho de programas e projetos. Desta forma, grande maioria perdeu sua capacidade de investimento e de gesto sobre esses servios (REZENDE; HELLER, 2002). O crescente processo de urbanizao que se inicia na dcada de 50, acelerando a migrao de populaes rurais e de pequenos centros urbanos para os grandes centros e regies metropolitanas e que se intensifica nas duas dcadas posteriores, resultou em demandas por servios de saneamento, principalmente por acesso gua potvel, demandas estas pressionadas mais fortemente pelas classes mdia e alta da sociedade urbana. O PLANASA tinha como ingrediente bsico, na sua proposta de programas de saneamento, a auto-sustentao tarifria, para assegurar a operao, manuteno e amortizao dos emprstimos assumidos pelos gestores estaduais. As Companhias Estaduais de Saneamento Bsico CESBs, em sua maioria, criadas no contexto do PLANASA, passavam por um estudo de viabilidade econmica, para comprovarem a possibilidade de auto -sustentao, o que se tornaria possvel, com a mesma tarifao para todo o estado. Sendo assim, os municpios deveriam transferir seus sistemas e servios para as CESBs, o que fizeram aproximadamente trs quartos do total de municpios (REZENDE; HELLER, 2002). O PLANASA priorizou o abastecimento de gua e chegou a atingir 80% da populao brasileira, em 1980, segundo estudos da ABES e da OPAS, no entanto em coleta de esgotos alcanou somente 32% no mesmo ano segundo IPEA -PNUD, 1996 citados por Rezende e Heller (2002). De acordo com estudos preliminares de Morais (2000), Os investimentos efetuados no mbito do Planasa e do Pronurb totalizaram US$ 16, 2 bilhes, no perodo 1968-93, sendo que US$ 9,6 bilhes (59,2%) foram investidos na modalidade de abastecimento de gua, US$ 4,4 bilhes (27,2%) em esgotamento sanitrio e US$ 2,2 bilhes (13,6%) em drenagem urbana. O investimento mdio em saneamento bsico no perodo foi da ordem de US$ 623 milhes ao ano, (com US$ 369,2 milhes em abastecimento de gua, US$ 169,2 milhes em esgoto e US$ 84,6 milhes em drenagem urbana). Os recursos oriundos do FGTS foram resonsveis por 48% dos investimentos realizados entre 1968 e 1993, o que corresponde a um montante de US$7,8 bilhes, representando 26% do total da arrecadao lquida do FGTS. Apesar do dficit em atendimento em esgotamento sanitrio e resduos slidos, nas periferias de populao de baixa-renda, nos grandes centros urbanos, e da excluso dos pequenos municpios e reas rurais, o IPEA (1996), citado por Rezende e Heller (2002), ainda v alguns avanos conseguidos pelo PLANASA: Aumento da capacitao tcnica dos profissionais da rea de saneamento; Domnio sobre sistemas integrados em algumas regies metropolitanas;
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Planejamento de mananciais em escala regional; Controle da qualidade da gua; Cobrana dos servios prestados com base em critrios de monitoramento normalizados; Desenvolvimento de tecnologias de controle de perdas; Existncia de uma estrutura slida de ao em entidades como a ABES, ASSEMAE e sindicatos de trabalhadores da categoria.
Uma conquista em processo de consolidao Lei n 11.445/2007 Todos esses antecedentes influram negativamente no processo de discusso nacional sobre a poltica de saneamento e marcaram a lentido do Congresso Nacional para as definies e decises em torno dos Projetos de Lei sobre a poltica pblica do setor. Foram necessrias algumas dcadas para que se aprovasse a sonhada proposta de poltica nacional de saneamento bsico. Com certeza, a luta de profissionais do setor e suas Associaes, bem como segmentos do mundo acadmico, f oram de real importncia nesta conquista. Pode-se afirmar que o movimento sanitarista e o processo constituinte, foras decisivas nas definies constitucionais de 1988, tambm tiveram sua parcela de contribuio para o alcance e instaurao da nova poltica nacional de saneamento bsico. O desafio, agora, sua consolidao e adequao concreta nas diversas realidades brasileiras. No dia 08 de janeiro de 2007, foi publicada no Dirio Oficial da Unio DOU a Lei n 11.445, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico, cujo conceito compreendido como o conjunto de servios, infra-estruturas e instalaes operacionais de abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos, drenagem e manejo das guas pluviais urbanas, conforme seu art. 3 o. Os princpios explcitos no seu art. 2 o se referem : Universalizao do acesso, integralidade e disponibilidade de todos os servios e atividades de saneamento bsico definido na Lei, bem como atendimento em quantidade e qualidade suficientes s necessidades dos cidados, sem nenhuma discriminao; Adoo de mtodos, tcnicas e processos que levem em conta as caractersticas locais e regionais; Articulao com outras polticas de desenvolvimento urbano e regional, como habitao, combate pobreza e fome, proteo ambiental e proteo sade; Eficincia e sustentabilidade econmica dos servios e seu atendimento; Utilizao de tecnologias apropriadas e adequadas capacidade de pagamento dos usurios, conceito este abordado na seo 6.3 deste documento; Transparncia nas aes e gesto das polticas, com base em sistemas de informaes permanentes; Segurana, qualidade e regularidade dos servios e das polticas; Articulao e integrao dos servios e das polticas com a gesto de recursos hdricos, e Controle social: participao organizada da sociedade civil. Cabe Unio, na poltica nacional de saneamento bsico, ficar atenta s seguintes diretrizes de acordo com o art. 48: Prioridade para as aes que promovam a equidade social e territorial no acesso ao saneamento; Aplicao de recursos financeiros que promovam o desenvolvimento sustentvel, a eficincia e eficcia dos servios; Estmulo ao estabelecimento de adequada regulao dos servios;
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Utilizao de indicadores epidemiolgicos e de desenvolvimento social, no planejamento e avaliao das aes de saneamento; Melhoria da qualidade de vida e das condies ambientais e de sade pblica; Contribuio para com o desenvolvimento urbano e regional; Garantia de meios adequados para o atendimento do populao rural dispersa, levando em conta suas caractersticas econmicas e sociais; Fomento ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico, difuso dos conhecimentos acumulados e adoo de tecnologias apropriadas; No planejamento das aes e polticas, adoo de critrios de elegibilidade e prioridade, como por exemplo: nvel de renda dos usurios, nvel de cobertura dos servios, grau de urbanizao e situaes de aglomerao da populao, disponibilidade dos recursos hdricos, riscos sanitrios, epidemiolgicos e ambientais; Adoo da bacia hidrogrfica como unidade de referncia para o planejamento e execuo das aes de saneamento; Estmulo implementao de infra-estruturas e servios comuns a Municpios, mediante estratgias de cooperao mtua entre os entes federados. Dentre os objetivos da Poltica Nacional de Saneamento Bsico, no art. 49, alguns merecem destaque: Contribuir para o desenvolvimento nacional, reduo das desigualdades, gerao de renda e emprego, e incluso social; Priorizar aes de saneamento bsico para populaes de baixa-renda; Proporcionar salubridade ambiental aos povos indgenas e outras populaes tradicionais, levando em conta suas peculiaridades socioculturais; Proporcionar salubridade ambiental s populaes rurais de pequenos ncleos urbanos isolados; Promover o desenvolvimento institucional do setor de saneamento e a gesto que conquiste a auto-sustentao econmico-financeira dos servios e estruturas de saneamento bsico; Diminuir e/ou evitar os impactos ambientais relacionados ou decorrentes da execuo dos servios e obras de saneamento. Gesto e desenvolvimento institucional em saneamento bsico um novo cenrio No documento intitulado Avaliao 2000, a OPAS/OMS apontava a necessidade de descentralizao dos servios de saneamento, como uma tendncia regional nas Amricas, em especial na Amrica Latina e Caribe, atribuindo maior responsabilidade na gesto dos servios para os nveis locais. Para a OPAS, esta perspectiva deveria melhorar a qualidade dos servios, reduzir custos, aumentar os ingressos, inovar tecnologia, aumentar coberturas e promover a participao efetiva dos usurios. Naquele perodo, a Organizao indicava trs alternativas quanto ao arranjo para o saneamento: 1) Polticas setoriais, assumidas por um determinado Ministrio; 2) Servios prestados por entidades autnomas, pblicas ou privadas e 3) Regulao, realizada por uma agncia governamental autnoma. Afirmava ainda a necessria busca de uma gesto integral da gua em seus diferentes usos. Na maioria dos pases das Amricas, ainda so necessrias e urgentes as medidas voltadas para o fortalecimento da gesto das aes de saneamento bsico. Neste sentido, preciso que os governos, em seus trs nveis, definam estruturas articuladas e sistemas geis, e capacitem os profissionais do setor e outros atores. Desta maneira, o atual arranjo institucional poder superar as carncias e desigualdades persistentes em saneamento bsico, sobretudo, no que se refere ao esgotamento sanitrio, resduos slidos e drenagem pluvial, priorizando as populaes de baixa renda e reas rurais. A conscincia,
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mobilizao e participao da populao, voltadas para a proteo dos servios e da sade pblica, so decisivas na gesto em saneamento. No Brasil, at o ano de 2003, a gesto federal de saneamento bsico no tinha o seu nicho prprio e permanente. As aes sempre foram fragmentadas em diversos Ministrios e Instituies federais, como Ministrio da Integrao Nacional, antes Ministrio do Interior, Ministrio da Sade/Funasa e outros. A coordenao geral, ainda que precria, ficava em algum Ministrio, como Ministrio da Habitao e Desenvolvimento Urbano MDU, depois Ministrio da Habitao e Desenvolvimento Urbano MHU e por ltimo no Ministrio do Bem Estar Social. Durante o Governo Fernando Henrique Cardoso, perodo 19952002, basicamente em seu segundo mandato, o saneamento ficou sob a coordenao da Secretaria de Desenvolvimento Urbano SEDU, passando depois para a Secretaria de Polticas Urbanas SEPURB, ambas vinculadas Presidncia da Repblica. No que se refere ao desenho da Poltica Nacional de Saneamento Bsico em termos de sua organizao sistmica e gesto, definida pela Lei no 11.445, de 5 de janeiro de 2007 e publicada em 8 de janeiro de 2007, alguns aspectos merecem ser destacados. A nova poltica nacional de saneamento bsico, no seu art. 8, determina que os titulares dos servios pblicos de saneamento bsico podero delegar a organizao, a regulao, a fiscalizao e a prestao desses servios, com base no art. 241 de Constituio Federal e da Lei n o 11.107, de 6 de abril de 2005, que trata das aes consorciadas, mediante critrios e requisitos expressos nesta mesma Poltica Nacional. A poltica nacional de saneamento bsico, no art. 14 da Lei, assume a possibilidade de prestao regionalizada e consorciada de servios pblicos de saneamento, antes embrionada no art. 241 da Constituio Federal de 1988. Este um arranjo que, muitas vezes, poder ser adequado para municpios pequenos e prximos, bem como para determinadas populaes rurais. Esta prestao regionalizada se caracteriza por um nico prestador do servio para vrios municpios, contguos ou no, pela uniformidade de fiscalizao e regulao dos servios, incluindo sua remune rao e ainda pela compatibilidade de planejamento. De acordo com o art. 15, nesta prestao de servios, a fiscalizao e regulao podero ser exercidas por um rgo ou entidade de ente da federao a que o titular tenha feito a delegao por meio de convnio de cooperao entre entes da Federao, considerando o art. 241 da Constituio; por consrcio pblico de direito pblico integrado pelos titulares dos servios. A prestao regionalizada poder ser realizada por rgo, autarquia, fundao de direito pblico, consrcio pblico Lei n 11.107, de 6/4/05), empresa pblica ou sociedade de economia mista estadual, do Distrito Federal, ou municipal com base na legislao; ainda por empresa a que se tenham concedido os servios (art. 16). At o momento, o Brasil no tem adotado a poltica de planejar nacionalmente aes de saneamento bsico e muito menos de saneamento rural. Existem iniciativas de instituies, estados e municpios, muitas delas relevantes, mas programas pontuais, temporrios, s vezes, care ntes de abrangncia, de continuidade e de avaliao e, at mesmo, desintegrados do conjunto de outras aes e polticas. No art. 19, a Lei define que o planejamento deve considerar o diagnstico das situaes e seus atuais impactos na realidade, utilizando indicadores sanitrios, epidemiolgicos, ambientais e socioeconmicos; definir objetivos e metas de curto, mdio e longo prazos, para a universalizao dos servios; definir programas, projetos e aes para atingir as metas e objetivos de acordo com os planos plurianuais; propor aes para emergncias e contingncias; propor mecanismos e procedimentos para avaliao sistemtica da eficincia e eficcia das aes executadas.
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De acordo com a nova Lei, em seu art. 22, dentre os objetivos da regulao, podem os destacar alguns como: o estabelecimento de padres e normas para a prestao dos servios; a garantia do cumprimento das condies e metas estabelecidas pelos prestadores; a preveno e represso ao abuso do poder econmico no exerccio das aes de saneamento bsico; a definio de tarifas que garantam o equilbrio econmico e financeiro dos contratos, no se esquecendo da capacidade de pagamento dos usurios, bem como a eficcia e eficincia dos servios. Para a atual poltica nacional de saneamento, a sustentabilidade econmico-financeira dos servios, estruturas e sistemas deve ser garantida, sempre que possvel, pela cobrana da prestao dos servios por meio de tarifas, taxas ou tributos e outros preos pblicos em conformidade com o tipo de servio, como tambm com a realidade dos usurios (art. 29). Contudo, a remunerao e cobrana pela prestao dos servios devem levar em conta as seguintes diretrizes: prioridade para atendimento das funes essenciais relacionadas sade pblica; ampliao de acesso s populaes de baixa renda; gerao de recursos para novos investimentos; inibio do desperdcio e consumo suprfluo; remunerao adequada aos prestadores dos servios; estmulo ao uso de tecnologias eficientes, compatveis com os nveis de qua lidade, segurana e regularidade; incentivo eficincia dos prestadores dos servios (art. 29) e busca de eficcia ou impacto de transformao da realidade. Em seus arts. 30-31, 35-39, ainda sobre a remunerao e cobrana pelos servios prestados, a nova poltica determina levar em conta fatores como: categorias de usurios, padres de uso ou qualidade requeridos, quantidade mnima de consumo, que vise os objetivos sociais e a sade pblica, o atendimento aos usurios de baixa renda e a proteo ambiental, capacidade de pagamento dos consumidores, aumento da demanda pelos servios e custo mnimo necessrio para execuo e manuteno dos servios. Quanto aos subsdios para atendimento de usurios de baixa renda, podem ser diretos, quando para usurios, e indiretos, quando para os prestadores, ou ento subsdios tarifrios, quando integrados na estrutura tarifria e, ainda, fiscais, se decorrentes de alocao de recursos oramentrios, inclusive por meio de subvenes. As revises tarifrias devem ser peridicas, respeitando o intervalo de, no mnimo, 12 meses ou extraordinrias e definidas pelo rgo regulador em entendimento com o prestador. Este processo de definio e reviso tarifria deve ser transparente e amplamente divulgado. O art. 43 da Lei chama a ateno para os aspectos tcnicos que devem atender a requisitos mnimos de qualidade, regularidade, continuidade e segurana na prestao dos servios de saneamento ambiental aos usurios, inclusive sem nenhum tipo de discriminao social. Cabe Unio definir os parmetros mnimos para a potabilidade da gua. Esta competncia tem ficado sob responsabilidade do Ministrio da Sade, hoje, mediante a Portaria n o 518/2004. Quanto ao controle social das aes, programas e projetos, o sistema nacional de sa neamento avana num caminho j percorrido por outras polticas pblicas, como o Sistema Nacional de Meio Ambiente, Sistema nico de Sade e, mais recentemente, o sistema nico de assistncia social. A nova Lei, em seu art. 47 define a participao de rgos colegiados de carter consultivo nos estados, Distrito Federal e municpios com representantes dos titulares dos servios, de instituies governamentais relacionadas ao setor, de prestadores dos servios de saneamento bsico, de usurios, de representantes da sociedade civil e dos rgos de defesa do consumidor e de entidades tcnicas.
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O Ministrio das Cidades, a partir de 2003, assumiu a gesto federal de saneamento bsico e habitao o que demonstra importante avano para o setor, inclusive no processo de discusso e negociao com o Congresso Nacional sobre o Projeto de Lei, h anos engavetado naquela Casa, apesar de alguns substitutivos apensados. A Lei n o 11.445/2007, em seu art. 52 determina que sob coordenao do Ministrio das Cidades, a Unio deve elaborar o Plano Nacional de Saneamento Bsico PNSB. Este deve conter: Objetivos, metas nacionais e regionalizadas de curto, mdio e longo prazo, para a universalizao dos servios e aes. Diretrizes e orientaes para o equacionamento dos condicionantes de natureza polticoinstitucional, legal e jurdico, econmico-financeira, administrativa, cultural e tecnolgica. Propostas de programas, projetos e aes necessrios para atingir os objetivos e metas da Poltica Nacional, explicitando as respectivas fontes de financiamento. Diretrizes para o planejamento.das aes de saneamento bsico em reas de especial interesse turstico. Propostas de mecanismos e procedimentos para avaliao sistemtica da eficincia e da eficcia das aes realizadas. Alm de metas nacionais e recursos previstos no Programa Nacional de Saneamento Rural, deve conter diretrizes nacionais, levando em conta as diversidades regionais e populacionais em todos os seus aspectos socioeconmicos e culturais, incluindo a multiplicidade de relaes entre o mundo rural e o mundo urbano. A abordagem do rural na perspectiva de territorialidade demanda uma concepo de programa que nasa das bases locais e regionais, chegando a uma configurao nacional, buscando um equilbrio entre as linhas horizontais e verticais, no s em termos institucionais, mas, principalmente, em termos das condies concretas da realidade trabalhada, ou melhor dizendo, da articulao e correlao entre as diversas realidades rurais brasileiras. Quanto aos aspectos operacionais, alternativas de tecnologias no o grande desafio para os programas e projetos de saneamento rural. Os avanos nesta rea so significativos e bastantes satisfatrios, em termos nacionais e internacionais. H situaes scio -geogrficas e ambientais mais desafiantes, como moradias em solos pantanosos ou em palafitas. Contudo, tais situaes devem ser avaliadas, no s em termos de saneamento rural, mas de ocupao digna dos espaos, com tudo aquilo que necessrio para atender aos direitos bsicos dos cidados. As polticas pblicas de moradia no se destinam somente para os centros urbanos, mas tambm para as populaes rurais concentradas e dispersas. Sem dvida, as questes relacionadas gesto compartilhada (incluindo os aspectos tarifrios) e mobilizao social, educao e participao social so questes que sempre exigem intensa e cotidianamente o exerccio da prtica, do aprendizado e do intercmbio de experincias, devido sua complexidade. A adoo de tecnologias na implantao de solues dinmicas ou estticas no s devem levar em conta os condicionantes socioculturais, mas tambm os aspectos econmicos, como os custos dos projetos e a capacidade de pagamento das comunidades. Com certeza, um programa e projetos de saneamento rural para que se tornem efetivos e sustentveis devero superar grandes desafios como: O compromisso dos Estados e Municpios assumirem os programas e projetos como polticas de Estado, garantindo sua continuidade nas fases de planejamento, execuo e manuteno, compartilhados com a comunidade. O compromisso com a criao de Estruturas permanentes e contratao de recursos humanos mediante concursos pblicos e planos de carreira profissional.
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O compromisso com a universalizao dos servios, o monitoramente e avaliao dos impactos na sade pblica e no meio ambiente. A sustentabilidade das aes e servios de saneamento rural, em pequenas comunidades e vilas, em pequenas sedes de municpio dever contar com a gesto compartilhada do poder pblico com organizaes comunitrias slidas. Incluir de forma organizada a participao dos usurios dos servios e de todos os atores envolvidos na ao fator determinante para a sustentabilidade, entendida no s no aspecto financeiro, mas, sobretudo quanto efetividade e eficcia social e sanitria da ao de saneamento bsico. Assim entendida, a sustentabilidade comea e vai se configurando e sendo construda a partir da elaborao de planos e programas, projetos, aes e atividades de saneamento bsico rural. Diversas experincias concretas no Brasil tm demonstrado que a efetividade e eficcia dos servios de saneamento bsico rural acontecem a partir da gesto compartilhada entre governo local e comunidade organizada, incluindo formas alternativas de apo io dos governos estaduais. urgente, por exemplo, que o Estado (Unio, Unidades Federadas e Municpios) assuma o planejamento, execuo e manuteno com investimentos em saneamento bsico no semi -rido brasileiro, buscando alternativas tecnolgicas apropriadas, no deixando somente sob a responsabilidade de instituies da sociedade civil e das famlias em suas comunidades, como o caso das experincias de construo de cisternas para reservar guas de chuva, de forma participativa e organizada. necessrio que as polticas de estado para essa Regio absorvam as estratgias metodolgicas vivenciadas e acumuladas pela Articulao do Semi-rido ASA, em todo esse tempo de trabalho. O mesmo pode ser afirmado quanto a outras experincias de gesto compartilh ada e sistmica realizadas por alguns estados e municpios brasileiros. A concepo de saneamento bsico sob o enfoque social e sanitrio, fundamentado nos direitos humanos e na cidadania, impulsiona o compromisso metodolgico de mobilizao social, educao e participao comunitria organizada, desencadeando relaes dialgicas entre o saber tcnico dos profissionais e o saber popular das pessoas das comunidades. Estas relaes e dialogicidade devero estar construindo o conhecimento coletivo necessrio para o desenvolvimento das aes de saneamento. Ao mesmo tempo devero propiciar, comunidade, a apropriao de novos conhecimentos, inclusive tecnolgicos, bem como criar iniciativas e aes para a construo de sua cidadania e conquista de sua emancipao, em especial daqueles segmentos socialmente excludos. Espera-se, pois, que as aes de saneamento tragam sade no sentido mais pleno e amplo para as pessoas, famlias e populao rural, ou seja, contribuam para que elas sejam donas do seu prprio destino, para que conquistem o empoderamento social e poltico de suas vidas, da conduo da sociedade local e nacional. Cabe ainda Unio, elaborar planos regionais de saneamento bsico e, s vezes, executar, em articulao com os Estados, Distrito Federal e Municpios, em regies integradas de desenvolvimento. O Plano Nacional deve conter todos os servios e aes de saneamento bsico, visando salubridade ambiental, bem como o provimento de melhorias sanitrias domiciliares para a populao de baixa renda. Compete Unio o planejamento e execuo de saneamento bsico, em articulao com os Estados e Municpios, nas comunidades indgenas, reservas extrativistas e quilombolas. Estes planos nacionais devem ter um horizonte de 20 anos, avaliados anualmente e revisados a cada quatro anos, se possvel, coincidentes com os planos plurianuais. O art. 53 da Lei n o 11.445/2007 determina a instituio do Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico SINISA e que os prestadores titulares devem ser apoiados neste processo.
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Alm da Lei Federal sobre saneamento bsico, a poltica nacional tem sua fora e afinidade tambm nas seguintes Leis: Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA): Lei n 6.938/1981. Poltica Nacional de Recursos Hdricos: Lei n 9.433/1997. Poltica Nacional de Educao Ambiental (PNEA): Lei n 9.795/1999. Estatuto das Cidades: Lei n 10.257/2001. Marco Legal da Sade: Lei n 8.080/90.
A Secretaria Nacional de Saneamento do Ministrio das Cidades, atenta ao saneamento bsico nos centros urbanos, faz algumas recomendaes que tambm tem sua utilidade para o planejamento e execuo de aes de saneamento rural: Programa Nacional de Saneamento Rural (PNSR) Esta uma histrica dvida social que o Estado tem para com as populaes rurais, comunidades tradicionais, sejam os povos da floresta, aldeias indgenas e comunidades quilombolas. Se as polticas pblicas de saneamento urbano, na histria do Brasil, tm sido, na maioria das vezes, pontuais e fragmentadas, mais grave ainda a situao das populaes rurais e seus pequenos centros urbanos com populao de 2 mil a 50 mil habitantes, no s pela insuficincia de atendimento, mas tambm pela carncia de aes sistmicas e estruturantes. Muitos dos municpios e suas populaes, com at 50 mil habitantes, que trabalham ou tambm vivem nestes espaos abertos, demograficamente menos adensados, possuem suas especificidades quanto s relaes sociais, econmicas e culturais. A convivncia, proximidade e relao com a natureza, o exerccio das estratgias de sobrevivncia, s vezes, so fortemente distintas das cidades com mais de 50 mil moradores. Em certas situaes e lugares, a maneira como as famlias ocupam e manejam seus espaos, traam seus caminhos e fincam suas habitaes e bordam suas relaes, traz uma configurao social bem diferente dos mdios e grandes centros urbanos e tudo isto tem impacto direto no modo de ver e ser o ambiente. Esta com-vivncia e sua percepo coloca uma demanda de uma abordagem histrico-natural ainda bastante autctone. A poltica nacional de saneamento bsico, traada pela Lei no 11.445/2007 chama a ateno para programas e projetos de acordo com as peculiaridades de regies, populaes rurais, populaes de baixa renda, comunidades tradicionais, indgenas, quilombolas e povos da floresta. Aqui no se prope planos nacionais para cada segmento social. No recomendvel pensar programas ou planos para os diversos segmentos sociais, inclusive somente sob o ponto de vista demogrfico/estatstico, mas a elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico, dos Planos Regionais, dos Planos Municipais e de um Programa Nacional de Saneamento Bsico Rural devem considerar as peculiariedades e caractersticas scioeconmicas e culturais desses segmentos sociais, vivendo em seus respectivos biomas e ecossistemas. Contudo, entende-se que um programa ou plano nacional de saneamento bsico rural deve estar organicamente inserido na poltica nacional e integrado/articulado com o Plano Nacional de Saneamento Bsico. Suas especificidades no justificam um plano isolado do sistema nacional de saneamento, mas sim uma abordagem/concepo e leitura de territrios distintos dos mdios e grandes centros urbanos, bem como do uso de estratgias prprias no campo dos objetivos, metas, gesto e tecnologias. As conferncias nacionais de sade, de meio ambiente, das cidades e de assistncia social tm trazido contribuies para o traamento de polticas pblicas e, sobretudo estimulando a participao e o controle social. A conquista por parte da sociedade e dos profissionais da rea, para a implementao, tambm de
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conferncias de saneamento bsico, um dos desafios que se coloca, hoje para o setor. Estas conferncias, quando implementadas, podero trazer relevantes contribuies para a construo do Plano Nacional de Saneamento Bsico e acompanhamento/avaliao de suas aes. Nestas conferncias devero existir espaos e momentos especiais para o tratamento da realidade rural, pelos sujeitos dessas comunidades. Por outro lado, no Conselho Nacional de Saneamento Bsico ou no Conselho Nacional das Cidades, podero existir cmaras especficas, alimentadas por grupos de trabalho de estudos e pesquisas, constitudos por representantes de segmentos organizados em suas associaes e movimentos. Territorialidade, planejamento e ao Muitos tm sido os estudos sobre espao, territrio e territorialidade, abordagem esta fundamental para os processos de desenvolvimento socioeconmico e cultural. Santos (2005), em seu trabalho intitulado O retorno ao territrio, retoma suas crticas ao mundo globalizado e desigual, utilizando as categorias de anlise: conceito de territrio e de lugar. Para ele, o espao geogrfico uma categoria de anlise social e v o mundo como um conjunto de possibilidades. O espao uma totalidade dinmica, onde se d a construo histrica. O lugar o espao da existncia e da coexistncia, segundo Sartre (SOUZA, 2005). o nico lugar possvel de resistncia s foras perversas do mundo, de construo poltica, pois a se do a comunicao e a troca de informaes. Ainda segundo Milton Santos, no territrio e no lugar, h a possibilidade de gestar um novo tempo, entendido como perodo popular da histria (SOUZA, 2005). Em contraposio ao mundo globalizado e neoliberal que reduz as formas de viver, Milton Santos afirma que a solidariedade baseada na contigidade, na vizinhana solidria, no territrio compartilhado. Para ele, as grandes contradies do nosso tempo passam pelo uso do territrio. O documento do Ncleo Sudeste de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental (Nucase), vinculado Rede de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambental (ReCESA), intitulado Guia do Profissional em Treinamento - Saneamento Bsico Integrado s Comunidades Rurais e Populaes Tradicionais, ao abordar o conceito de territrio, com base em Milton Santos, entende que o espao indivisvel dos seres humanos que o habitam e que o modificam todos os dias, por meio de sua tecnologia (Nucase/ReCESA 2008). Para Santos (2005) o territrio o dado essencial da condio da vida cotidiana . Ainda segundo Nucase/ReCESA, Chagas e Freitas (2008) o espao pode ser o ponto de partida para pensar o territrio o lugar em permanente construo de vrios cenrios, com atores sociais que desenvolvem um processo contnuo de construo, em funo das suas necessidades e de suas relaes scio/culturais/polticas . De forma interessante, o referido documento faz uma apresentao comparativa entre o corpo humano, bacia hidrogrfica e territrio. Segundo Santos (2005) h um sentimento de pertencimento do sujeito ao territrio e de pertencimento do territrio ao sujeito. Seeger, citado no documento do Nucase/ReCESA, entende que, no territrio, podem acontecer possibilidades concretas de criar situaes que fortaleam a ao local de empoderamento e possibilidades de superao das iniquidades e excluso. As categorias de anlise de lugar, espao e territrio, nesta perspectiva de onde se d a construo histrica do cotidiano e de pertencimento recproco, pode ser importante para o trabalho de planejamento e execuo das aes de saneamento rural em nvel nacional, regional e local, sobretudo em se tratando de comunidades que tentam manter sua autonomia, em relao ao mundo globalizado, e de economia de mercado.
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Ao integrada e intersetorial Esta uma estratgia presente em diversos artigos da Lei no 11.445, tomando como eixos a sade pblica, recursos hdricos (Lei no 9.433/1997), desenvolvimento e outras polticas pblicas, especialmente da rea social. O programa nacional e seus projetos devem estar afinados com a poltica nacional adotada para os povos e comunidades tradicionais, conforme Decreto no 6.040, de 7 de setembro de 2007, e o programa de reforma agrria. A abordagem de territrio como unidade de planejamento vem demandar esta perspectiva de integrao e intersetorialidade, seja em nvel nacional, regional ou local. Neste campo, de suma importncia que os planos e projetos de saneamento rural atuem em conjunto com os comits de bsicas hidrogrficas e rgos ambientais. Este procedimento estratgico, se refere no s ao campo institucional/governamental, mas tambm em relao aos diversos segmentos organizados da sociedade civil, atinentes s aes de saneamento rural. A integrao mais imediata e necessria aquela entre a engenharia, o social e o econmico-financeiro. Durante muito tempo e, s vezes, ainda hoje, saneamento foi um conjunto de aes de engenharia civil. Esta integrao foi a proposta do Projeto Local de Saneamento Rural do PNSR, nos anos 1990. Os cursos acadmicos de engenharia sanitria trouxeram sua contribuio para a mudana dos rumos desta cultura obreira e reducionista. Nesta ao integrada, recomendvel que haja articulao com as Instituies acadmicas de ensino e pesquisa no planejamento, execuo e avaliao das aes de saneamento rural, de forma que cada vez mais o conhecimento cientfico conquiste sua funo social e poltica. Os programas de pesquisa aplicada podem contribuir sobremaneira na construo de abordagem social e de mtodos tecnolgicos adequados s populaes rurais, em especial aquelas comunidades tradicionais. Saneamento rural e sade pblica O estado de sade de uma pessoa ou de uma populao ao mesmo tempo uma caracterstica intrnseca ou constitutiva e fator decisivo para o desenvolvimento humano (Relatrio da 35 Sesso do Subcomit do Comit Executivo de Planejamento e Programao da Organizao Pan-americana de Sade OPAS/OMS, maro/2001). Estudos economtricos apoiados pela OPAS, nas Amricas, revelam que h uma slida correlao entre a melhoria do estado de sade e o crescimento econmico, a longo prazo. Segundo esse documento da OPAS, redistribuir os recursos entre os pobres, mediante a melhoria do estado de sade, educao e nutrio intrinsecamente fundamental, porque aumenta suas capacidades para levar uma vida mais satisfatria. De acordo com a OPAS, o desenvolvimento sustentvel implica num novo conceito de crescimento econmico, que propicie justia e oportunidades a todas as pessoas, no s a alguns privilegiados, sem destruir os recursos naturais e sem por em risco a sustentabilidade do planeta. Esta concepo de desenvolvimento exige uma nova tica mundial. Tanto o conceito como a possibilidade de um Planeta sustentvel tornaram-se mais vulnerveis, devido disparidade de renda entre os 20% mais ricos e os 20% mais pobres da populao do mundo ter sido duplicada nas trs ltimas dcadas. Em 1998, havia 160 milhes de pessoas vivendo na pobreza, na Amrica Latina e Caribe. Mais de 80 milhes de habitantes, 16% da populao total, sobreviviam com menos de US$ 1 por dia (OPAS Avaliao 2000, baseada em dados de 1998). Ren Dubos, em 1966, afirmava que a sade do povo determinada, no por sua raa, mas por suas condies de vida. Para ele, o controle das doenas, com freqncia, requer a alterao das condies de
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vida e esta, por sua vez, depende de polticas sociais baseadas no conhecimento e indicadores epidemiolgicos. Para Dubos (1996), indiscutvel que todos os aspectos da vida do homem, inclusive sua sade, esto ligados sua histria e s suas estruturas sociais. Dubos acredita que a incidncia relativa dos vrios tipos de doena, que mostra grande diversidade, tem correlao com a diversidade e mutabilidade das condies socioeconmicas e culturais da vida humana. Muitos dos problemas sanitrios que afetam a populao mundial esto intrinsecamente relacionados com o meio ambiente. Um exemplo disso a diarria que, com mais de 4 bilhes de casos por ano, a doena que mais aflige a humanidade (OPAS 1998). Dentre as causas dessa doena, destacam-se as condies inadequadas de saneamento (BARRIOS NAPURI et al., 2009). No Brasil, as doenas resultantes da falta ou inadequao de saneamento, especialmente em reas pobres, tm agravado o quadro epidemiolgico. Males como clera, dengue, esquistossomose, tracoma, febre tifide e leptospirose, so exemplos disso. Segundo Oliveira e Simes (2008), com base nos dados do censo de 1980, 1991 e 2000, dentre as microregies brasileiras, 35% tm mortalidade infantil superior mdia nacional, que 29,7. Em algumas dessas Regies, especialmente no Nordeste, a taxa supera a cifra de 60%. O cenrio fica mais grave, se for considerada a mortalidade na infncia, que inclui bitos em menores de 1 ano e aqueles compreendidos entre 1 e 4 anos. Muitos dos municpios nordestinos apresentam carncias de servios de saneamento, de servios de sade e baixa escolaridade, fatores que influem na sade da mulher gestante e das crianas nascidas vivas. No ano 2000, de um total estimado de 56,7 mil bitos de crianas menores de 5 anos, na regio Nordeste, aproximadamente, 6,2 mil estavam relacionadas s doenas parasitrias e infecciosas. Esta percentagem representa 56% do total de bitos causados por estas doenas no Brasil, que chega a 11,1 mil. A taxa de mortalidade na infncia, no meio urbano, era de 34,8%, enquanto no Nordeste atingia a cifra de 49,8% e na Regio Sul ficava em 21,5%, o que demonstra que as desigualdades regionais e sociais, a carncia ou precrias condies de saneamento bsico refletem no quadro da mortalidade na infncia. De acordo com o IBGE (2007), no ano de 2005, no Brasil, o nmero de mortes em um grupo de mil crianas era de 25,8. Neste ano, foram registrados 24,9 bitos a cada mil nascidos vivos, ficando 0,9 pontos percentuais a menos. O estudo denominado "Tbua de vida 2006" mostrou que, entre 1980 e 2006, a queda no ndice de mortalidade infantil foi de 64% e que de 69,1 bitos para cada mil nascidos vivos caiu para 24,9. Em 2006, portanto, a taxa de mortalidade infantil ficou em 24,9% Alagoas e Maranho continuam com as maiores taxas de mortalidade, com 51,9 bitos para cada mil nascidos vivos, e 40,7, respectivamente. No ano de 2006, o estado com a mais baixa taxa de mortalidade infantil era o Rio Grande do Sul (13,9), seguido por So Paulo (16,0); Santa Catarina (16,6); Distrito Federal (17,3); Mato Grosso do Sul (18,5) e Paran (19,3). O Ministrio da Sade, ao comentar os resultados do relatrio "Situao Mundial da Infncia 2009 - Sade Materna e Neonatal", pelo Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef), reconhece que a queda na mortalidade na infncia (menores de cinco anos), entre 2006 (23,6 por mil nascidos vivos) e 2007 (23,1 por nascidos vivos), uma das maiores do mundo, comparando-se taxa de 2007 aos ndices de 1990, quando a mortalidade na infncia estava em 53,7, por mil nascidos vivos.De acordocom o Ministrio da Sade, com base nestes resultados, o Brasil dever atingir, quatro anos antes, a meta dos Objetivos do Milnio ODM. O ndice geral brasileiro esperado ser de 14,4 mortes para cada grupo de mil crianas menores de um ano (Notcias Uol.com.br 15.01.2009). O quadro de morbimortalidade, decorrente do modelo de desenvolvimento vigente, agravado pela falta de infraestrutura de saneamento, pode ser demonstrado pelos registros dos servios de sade. Esses dados representam apenas a demanda de servios assistenciais de sade do SUS e, portanto, tendem a subestimar a incidncia de diversas enfermidades na populao, caso especfico de certos tipos de
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diarrias, helmintases e outras. Oliveira (2008) afirma que a falta de saneamento produz situaes de vulnerabilidade socio-ambiental, sobretudo em reas ocupadas por segmentos sociais mais empobrecidos e representam, eventualmente, risco potencial (presente ou futuro) de degradao do meio ambiente, bem como possibilidade de contaminao da base de recursos, com conseqncias generalizadas sobre a sade da populao o que caracteriza situaes de injustia scio-ambiental. Oliveira (2008) tambm entende que a desigualdade de atendimento domiciliar de servios de saneamento bsico se agrava quando, se toma como referncia, as faixas de rendimento. Quanto menores os rendimentos familiares, menor a cobertura de servios de saneamento para esses segmentos. Outras variveis, alm da carncia de saneamento bsico, causam impacto negativo na situao de sade das famlias e na morbimortalidade, como aes de ateno sade, nutrio, trabalho e renda, moradia e escolaridade, dentre outras. Neste sentido, se afirma, sempre, a necessidade de implementar as polticas pblicas de forma conjunta, visando controlar ou superar os diversos fatores que colocam em risco a populao, em especial, os setores que vivem em condies de alto risco. No perodo 95/99, o total de internaes, provocadas por doenas relacionadas com a deficincia de saneamento, alcanou a casa dos 3,4 milhes. Segundo Piola e Vianna (1991), as doenas associadas falta ou deficincia de saneamento proporcionaram 32,32% do total das internaes em hospitais universitrios e privados, contratados pelo SUS, inclusive filantrpicos, representando 19,86% dos gastos totais no ano de 1990. No perodo 95/98, ocorreram 24.396 bitos de crianas de 0 a 5 anos, causados por doenas de veiculao hdrica, nmero que por si s justifica uma atuao enrgica do Estado. Estes dados permitem estimar a magnitude da reduo da demanda por servios assistenciais de sade, advinda da melhoria das condies de saneamento ambiental no pas. Segundo Brasil (2009a), com base nos dados do Sistema de Informaes Hospitalares (SIH)/SUS, nos ltimos dez anos, ocorreram no Brasil cerca de 700.000 internaes hospitalares anuais, provocadas por doenas relacionadas com a falta ou inadequao de servios de saneamento bsico. No Brasil, a diarria a principal doena relacionada ao saneamento inadequado. Conforme dados do Sistema de Monitorizao das Doenas Diarricas Agudas (MDDA), da Secretaria de Vigilncia em Sade SVS MS, so monitoradas, em mdia, anualmente, cerca de 1,5 milhes de casos de diarrias agudas. De acordo com Heller (2006) e com base em Plus et al. (2002), um nmero significativo de crianas morre no mundo, em decorrncia de doenas diretamente vinculadas s precrias condies de saneamento bsico, em especial de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Essas doenas, em 2000 (WHO, 2000), provocaram o seguinte nmero de mortes no mundo: doenas diarricas: 2.200.000 de crianas menores de cinco anos; tracoma: 6.000.000 de pessoas ficaram cegas; esquistossomose: 2.000.000 de pessoas atingidas; ascaridase: 900.000.000 de pessoas doentes. Alm das aes de preveno e assistncia, considera-se cada vez mais importante atuar sobre os fatores determinantes da sade. este o propsito da promoo da sade, que constitui o elemento principal das propostas da Organizao Mundial de Sade (OMS) e da Organizao Pan-Americana de Sade (OPAS). A utilizao do saneamento, como instrumento de promoo da sade, pressupe a superao dos entraves tecnolgicos, polticos, gerenciais e financeiros, que tm dificultado a extenso dos benefcios s famlias de municpios de pequeno porte, periferias urbanas e localidades rurais. As Conferncias Internacionais de Sade, bem como as Conferncias Nacionais de Saneamento, entendem que a promoo e proteo da sade da populao indispensvel para o desenvolvimento econmico e social sustentvel, que os cuidados primrios de sade incluem, dentre outras, aes de saneamento bsico, e recomendam a articulao sistemtica entre os setores/instituies da sade, saneamento e meio ambiente.
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A influncia das aes de saneamento ambiental, na reduo da incidncia e da prevalncia de enfermidades, tem sido apresentada por estudos da OPAS/OMS, que mostram o que se pode obter com a melhoria no abastecimento de gua e destino adequado de dejetos, na reduo da morbidade: Preveno de, pelo menos, 80% dos casos de febre tifide e paratifide; Reduo de 60% a 70%, dos casos de tracoma e esquistossomose; Preveno de 40% a 50%, dos casos de disenteria bacilar, amebase, gastroenterites e infeces cutneas, entre outras; O custo da desinfeco da gua menos de um dlar americano por pessoa, por ano, e os relatrios cientficos indicam que a combinao de gua potvel e esgotamento sanitrio, com educao sanitria, pode reduzir 25% dos casos de diarria, 29% de ascaridase e 55% da mortalidade infantil geral. H situaes em que se torna necessrio todo o processo de tratamento da gua, para que ela se torne potvel. Ressalta ainda a OPAS/OMS o papel instrumental do saneamento, na busca do desenvolvimento humano e nas suas reas de capacidades fundamentais: sade, conhecimentos, recursos e direitos bsicos. Saneamento instrumento da sade e, em conseqncia, do desenvolvimento humano sustentvel. Para promoo da sade e do saneamento, alguns princpios so bsicos: Toda melhoria sustentvel em sade e saneamento deve fundamentar-se em uma nova conscincia sobre a maneira complexa em que interagem o comportamento humano e a tecnologia; Por si s a instalao de servios de saneamento obras nem sempre traz melhorias para a sade. Contudo, a mudana de conscincia, de hbitos e atitudes sanitrias, com certeza, apresenta impactos positivos; A forma mais efetiva para conseguir melhorias sustentveis mediante um enfoque progressivo, partindo da situao atual de uma comunidade, visando construir um conjunto de mudanas (OMS, 1996). A OPAS entende que se os servios de saneamento so instrumentos importantes para a sade e, sendo esta, parte integrante das capacidades essenciais do desenvolvimento humano sustentvel, torna-se compreensvel a correlao entre o ndice de Desenvolvimento Humano IDH e os nveis de cobertura de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Saneamento e desenvolvimento rural solidrio sustentvel A I Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio, em seu Brasil (2008), entende o saneamento bsico, em especial a gua, como fatores determinantes no processo de desenvolvimento. Afirma que o novo projeto para o Brasil Rural deve ter um enfoque territorial de desenvolvimento, que inclua as vrias dimenses da sustentabilidade (econmica, social, poltica, cultural, tica e ambiental), que capacite e fortalea e assegure a gesto social, que estimule a organizao e a participao poltica e que amplie as redes locais de cooperao solidria. Para que se construa este desenvolvimento, preciso lutar por cinco bandeiras fundamentais: eliminao da pobreza e das desigualdades sociais, regionais, de gnero e de etnia; desenvolvimento socioeconmico; uso sustentvel dos recursos naturais; garantia da soberania e segurana alimentar e nutricional; educao prpria do campo. Segundo o Relatrio Conferncia, os planos de saneamento rural devem estar integrados aos planos de desenvolvimento em nvel nacional, regional, municipal e local, permeados pelas dimenses sociais, polticas, econmicas, ambientais e territoriais, levando em conta a diversidade das populaes rurais, na busca da incluso e da igualdade. Neste processo, destaque prioritrio para o
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empoderamento das mulheres, dos jovens, como sujeitos polticos, econmicos e culturais, garantindo o acesso aos direitos e s polticas pblicas, e respeitando as diferenas tnicas. Na construo desse desenvolvimento, a solidariedade entendida como responsabilidade coletiva e compartilhada a favor de uma ordem socioeconmica, poltica e cultural mais justa. Esse desenvolvimento somente ser possvel com o trmino das situaes de pobreza e misria, com a distribuio eqitativa das riquezas socialmente produzidas. Participao e controle social tm um papel central neste processo. Entende-se tambm que o projeto de desenvolvimento sustentvel solidrio depende da articulao poltica entre os segmentos comprometidos com a democratizao da terra, da gua, energia e conhecimentos, bem como da garantia da preservao do meio ambiente. O desenvolvimento rural sustentvel e solidrio, na perspectiva da I Conferncia, em seu Relatrio (2008), supe a superao das desigualdades entre homens e mulheres, impostas por uma sociedade e economia marcada pela diviso sexual do trabalho. Esta uma situao que tem uma relao direta com o saneamento e as obrigaes domsticas que cabem s mulheres. Ponto focal e conclusivo, colocado durante a I Conferncia, que, para reduzir a iniquidade em sade no campo e na floresta, precisa executar polticas pblicas intersetoriais fundamentadas no acesso terra, para homens, mulheres e jovens, na gerao de trabalho e renda, na implementao de servios de saneamento bsico, de projetos de habitao, na conquista de soberania e segurana alimentar e nutricional, no acesso educao, transporte digno, cultura e lazer. Planejamento e gesto participativos em saneamento rural A administrao, operao e manuteno, enfim, a gesto dos servios de saneamento, realizada diretamente pelas Companhias de Saneamento ou pelo gestor municipal em cidades de pequeno porte, em comunidades rurais, em especial em comunidades de populaes tradicionais ou naquelas distantes e, s vezes, de difcil acesso, tem sido a grande questo para a eficincia e eficcia desses empreendimentos. A sustentabilidade permanece, h muitas dcadas, como o desafio a ser superado. A elaborao de diagnstico e a construo de sistema de informao e banco de dados e de experincias bem sucedidas em saneamento rural um imperativo que se coloca para o sistema nacional de saneamento bsico. A pesquisa aplicada deve estar atenta, no s quanto identificao de tecnologias alternativas e adequadas a essa realidade, levando em conta os custos, eficincia, eficcia e efetividade, mas tambm quanto aos aspectos de mobilizao social e participao e de gesto compartilhada. A participao no processo de planejamento, execuo, gesto e avaliao deve acontecer em todos os nveis do sistema nacional de saneamento. No nvel nacional, estadual, municipal e local indispensvel a participao das populaes e seus segmentos organizados em associaes e entidades representativas. Neste sentido, a gesto est colocada numa perspectiva mais ampla, no se restringindo ao conceito de administrao e operao dos servios, mas gesto da coisa pblica, de polticas e planos de saneamento bsico. Nos anos 80, Edward Wellin, publicou o artigo Capacidad de la comunidad para administrar y manejar un sistema de agua potable, onde avalia programas rurais de gua potvel na Amrica Latina e em pases em desenvolvimento. O autor aponta dois pressupostos que se encontram interligados: 1) A tecnologia apropriada importante, mas insuficiente; 2) O comportamento humano, tanto em nvel individual como institucional, fundamental para determinar a eficcia dos sistemas rurais de gua. Por melhor que seja projetado o sistema, este ser ineficaz se no for usado corretamente ou se a comunidade no estiver organizada para sua operao e manuteno. Nesta rea ou neste tema, cabe a questo: que concepo, que marco terico tem sido adotado nos programas de saneamento rural? Na elaborao dos planos, programas e projetos tcnicos, na relao dos
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organismos e programas governamentais, na relao dos profissionais para com as famlias e comunidades, qual a concepo de mundo e de sociedade que adotada? O articulista afirma que existem seis fatores relevantes para a gesto dos sistemas rurais de saneamento, em particular para abastecimento de gua: 1) Tecnologia apropriada; 2) Desenvolvimento de recursos humanos; 3) Financiamento vivel e factvel; 4) Articulao dos programas comunitrios de saneamento rural com outras aes de sade; 5) Participao da comunidade e interveno da mesma de forma permanente; 6) Infraestruturas viveis ou apoios institucionais. A Constituio Federal de 1988 e a Lei Orgnica da Sade (Lei no 8.080) vieram fortalecer as tendncias e os movimentos a favor da cidadania, da participao poltica dos cidados nos destinos da sua vida, e do controle social das polticas governamentais. A sustentabilidade dos sistemas de saneamento rural abre e promove a discusso da democracia em suas formas representativa e direta. Cabe aos cidados usurios participar da gesto dos servios somente no nvel das instncias colegiadas de tomada de deciso e de controle social, como os Conselhos por exemplo? A participao direta no planejamento e gesto dos servios pblicos ou saneamento rural sob diversas formas (cooperativas, consrcios, associaes, grupos informais e indivduos, etc.), poder ser uma alternativa vivel para o fortalecimento da sustentabilidade, eficincia e eficcia dos servios e, quem sabe, trazer contribuies para alterao das relaes estado/ sociedade, para construo de um novo Estado e uma sociedade mais democrticos. Na perspectiva desse tipo de participao, no Brasil tm surgido diversas experincias, a partir da dcada de 80, responsabilizando Associaes de Moradores ou Associaes/Comits da gua pela operao e manuteno dos servios, conforme apresentado anteriormente neste documento. Nestes empreendimentos, a participao comunitria tem como objetivos, dentre outros: Selecionar tecnologias aceitveis pela comunidade, que propiciem resultados importantes para ela, a um custo factvel; Materiais e mtodos mais efetivos para a construo dos servios; Tecnologias que determinadas comunidades possam operar e manter, com um mnimo de apoio tcnico-operacional das agncias externas. O sucesso do projeto pressupe que a comunidade e suas organizaes participem das decises em todas as fases de diagnstico da realidade, busca de solues, elaborao do projeto comunitrio e do projeto tcnico, construo das obras, operao e manuteno dos servios instalados e avaliao permanente e peridica dos trabalhos. Para que a participao da comunidade nas aes de saneamento rural tenha eficcia, o projeto comunitrio deve contemplar: Identificao das estruturas formais e informais do processo organizativo e de comunicao da comunidade; qualquer arranjo de organizao comunitria deve ser decidido pela prpria comunidade; Identificao das prticas existentes na comunidade quanto aos usos da gua, esgotamento sanitrio e quais suas opinies a respeito; Identificao da disposio da comunidade para pagar pelos servios, mediante contribuies financeiras, trabalho voluntrio ou materiais de construo; Organizao e realizao de qualquer construo com ajuda da prpria comunidade, desde que tenha sido discutido e acertado; Operao e manuteno dos servios de saneamento e assistncia aos usurios para tal; recolhimento de fundos, mediante tarifas e outras formas. Compreendendo a participao como necessria tomada de deciso, algumas razes se colocam evidentes:
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Quem est mais prximo do problema quase sempre tem maior possibilidade de encontrar sua soluo. Isto se aplica aos programas comunitrios; Quem formula e toma as decises se compromete a dar-lhes continuidade e sustentabilidade; A comunidade quem melhor entende sua situao. Na maioria das vezes suas solues encontradas so mais eficazes do que aquelas que vm de fora; Quanto mais recursos materiais e financeiros a prpria comunidade investe, maior seu compromisso, continuidade e sustentabilidade dos servios; A auto-estima constitui um requisito prvio para a tomada de deciso e seu cumprimento e, ao mesmo tempo, um resultado desse processo (OMS, 1996). A participao da comunidade em programas de saneamento bsico (gua potvel, esgotamento sanitrio, resduos slidos e drenagem pluvial) com destaque para abastecimento de gua em reas rurais, depende das estruturas institucionais que, simultaneamente, recebem sua influncia. As polticas institucionais, necessrias para facilitar e apoiar a participao comunitria, implicam em medidas com o objetivo de: Estabelecer uma unidade de apoio para os servios de saneamento nas instncias regionais, ou uma unidade independente, formada por uma equipe multiprofissional e interdisciplinar; Estabelecer uma unidade central de apoio, com equipe dos profissionais de saneamento, tecnicamente capacitada; estabelecer normas de projeto e operacionais, definir critrios para decidir as prioridades; orientar as tarefas especializadas, como investigao hidrogeolgica, capacitao administrativa e apoio manuteno; Identificar tecnologias de baixo custo e sanitariamente eficazes para os quatro componentes do saneamento bsico, bem como sobre participao e organizao comunitria, na perspectiva da gesto compartilhada; Capacitar os operadores/zeladores comunitrios, definindo sua escolha e remunerao, juntamente com a comunidade, atividade esta que faz parte da gesto compartilhada; Capacitar os operadores e lideranas comunitrias sobre as aes de educao em sade e educao ambiental; Controlar a operao e a qualidade dos servios; Divulgar informaes sobre saneamento bsico, sade e meio ambiente e organizar programas contnuos de formao e capacitao da comunidade. Saneamento rural, educao e participao coletiva As razes da participao comunitria e sua correspondente prtica devem se apoiar num marco terico, viso de mundo que legitime e faa operante sua ao, com base nos direitos humanos e na conquista da cidadania, e no somente no campo da vida poltico-administrativa e, muito menos, nas concesses de governos participativos. Os fundamentos da participao devem estar cravados na identidade da cultura local, regional e nacional, interpretando formas que o povo aceita para relacionar-se em sociedade, conforme concebe o mundo e se envolve com os destinos da comunidade. A educao, ao mesmo tempo que uma atividade-fim, tambm um caminho por onde pode se chegar ao desenvolvimento das pessoas e do coletivo, enquanto sujeitos de deciso e de ao. Nos projetos de governo tem, s vezes, prevalecido uma viso e prtica instrumentalista, utilitarista da educao e da participao, quase sempre bancria, Freire (1987), isto , o pblico alvo do projeto se torna depositrio de informaes e conhecimentos construdos unicamente fora da vida desse pblico. Da mesma forma, a participao vista como mobilizao social, sem oportunidade de tomada de deciso coletiva sobre os rumos da ao e da prpria comunidade, fica tutelada pela instituio que ali intervm, no tendo a possibilidade de protagonizar sua vida e do seu grupo. As instituies e profissionais da sade
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e do saneamento constantemente correm este risco, devido aos conhecimentos tcnicos e cientficos sobre tais questes. O conhecimento e a prtica popular nem sempre so reconhecidos. Acreditamos que no h possibilidade de gesto sustentvel das aes e servios de saneamento bsico rural sem mobilizao social, educao e participao comunitria permanente e contnua, de forma sistemtica. Aqui no se entende atividades educativas como campanhas ou iniciativas pontuais e temporrias, mas antes, durante e depois de implantados os servios de saneamento bsico. Planejamento das aes e projetos A participao de segmentos organizados dos camponeses e populaes tradicionais, na construo do diagnstico e do plano nacional de saneamento, bem como a participao organizada da populao e das famlias e suas associaes municipais e locais no planejamento, no levantamento da realidade, na identificao e anlise das solues, na discusso dos planos e projetos tcnicos, poder possibilitar a cada um a percepo dos problemas de saneamento e/ou dos servios ali instalados como coisas suas, como responsabilidade pessoal e coletiva. Esta participao em todas as fases deve ser a mais igualitria possvel, envolvendo mulheres, homens, jovens e crianas, segundo sua capacidade e dinmica prpria. A participao est diretamente vinculada possibilidade de formao, de crescimento e de conquista da cidadania e da responsabilidade coletiva, respeitando a idade e a histria de vida de cada um e de cada comunidade. Execuo das aes e projetos Tanto na fase de planejamento e diagnstico, como na execuo das aes, a realizao de reunies em pequenos e grandes grupos de pessoas/famlias, a organizao de grupos/tarefas, trabalhos com escolas, postos de sade e outras instituies e a realizao de mutires comunitrios, podem propiciar uma nova relao Estado/sociedade, governo/comunidade. A postura paternalista ou autoritria de governos, instituies, autoridades, tcnicos e de lideranas comunitrias tem sido obstculo ao crescimento da conscincia democrtica, pela via da participao. Os mutires comunitrios, discutidos e planejados coletivamente, bem como remunerados, podem trazer diversos resultados: a comunidade passa a ter o conhecimento prtico dos sistemas de saneamento e do seu funcionamento; capacitao de pessoas da comunidade, que vo operar o sistema e com remunerao; capacitao da Associao Comunitria, que vai administrar o sistema (cuidar da manuteno leve); fortalecimento da unio, da conscincia coletiva e das organizaes comunitrias; apropriao de novos conhecimentos. A manuteno leve se refere aos cuidados com os ramais dos sistemas, com as ligaes domiciliares, com os registros e descargas, em termos de reposio, e de implantao de novas instalaes mais simples. A comunidade e a Diretoria da Associao Comunitria, em especial o zelador, devero ter o mnimo de informaes e capacitao quanto ao funcionamento de todas as intalaes, como: adutoras, estaes de tratamento, funcionamento de captaes, da eletromecnica dos poos tubulares profundos, de forma que o zelador d conta de acionar o gestor pblico, quando necessrio. Administrao, operao e manuteno dos servios De uma maneira simples, pode-se dizer que o trabalho participativo deve acontecer antes, durante e depois da implantao dos servios de saneamento, ou seja, deve ser permanente. Por intermdio das equipes tcnicas, deve ser realizado, periodicamente, o monitoramento dos sistemas, no que se refere manuteno preventiva e corretiva dos servios de saneamento bsico (abastecimento de gua potvel, coleta e tratamento de esgotos sanitrios, coleta e tratamento de resduos slidos e
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drenagem pluvial, e ao controle da qualidade da gua por meio de anlises fsico-qumicas e bacteriolgicas, de acordo com a Lei n 11.445/07. A equipe tcnica do saneamento rural deve desenvolver constantemente aes de educao sanitria e ambiental junto s famlias; realizar periodicamente vistorias nas instalaes e ligaes domiciliares, orientando suas correes. Junto s comunidades devem ser desenvolvidas atividades educativas, programar e executar, em parceria com outras instituies; planejar reunies gerais com o objetivo de debater e tomar decises sobre o funcionamento dos sistemas: horrios, tarifas, administrao, uso da gua potvel, orientaes prticas sobre abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, sobre o lixo, drenagem pluvial, questes ambientais e outros assuntos de necessidade da localidade. O trabalho de educao e participao comunitria para que produza impactos efetivos e eficazes na vida das pessoas, das instituies, das estruturas sociais, deve ser uma ao contnua e duradoura, sempre na perspectiva coletiva e colegiada da aprendizagem, da tomada de deciso, da liderana e do exerccio da autoridade.
6.6 CONCLUSO
A universalizao dos servios de saneamento bsico rural uma dvida histrica que as polticas pblicas tm para com as populaes rurais, assim como tambm para com os segmentos excludos que moram nas periferias dos centros urbanos. A nova poltica nacional de saneamento bsico, por meio da Lei n 11.445/2007 e todo o arcabouo legal recente, conquista dos setores organizados da sociedade civil e dos profissionais da rea, trazem esperana para estes segmentos sociais que ainda no tiveram acesso aos servios de saneamento. Atualmente j est consolidado, apesar de ainda no universalizado na sociedade brasileira, de que o saneamento bsico forte fator de melhoria das condies de vida das famlias nos campos da moradia, construo e preservao do meio ambiente, promoo e resgate da sade pblica. A elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico Plansab e do Programa Nacional de Saneamento Bsico Rural PNSR, de forma articulada, unitria e coletiva, ser, sem dvida, um dos fatores de alavancagem do desenvolvimento sustentvel e de uma sociedade mais justa e igualitria. Desta forma, o Plansab e o PNSR podero ser instrumentos eficazes na consolidao da nova poltica nacional de saneamento bsico, por intermdio da execuo participativa das aes e desempenho dos servios. A participao organizada da sociedade civil e a gesto compartilhada, em todas as fases de execuo dessas aes, pressuposto bsico para que a sustentabilidade possa prevalecer e esses servios terem sua eficcia e efetividade. As estratgias de comunicao (no simplesmente divulgao ou publicidade) e de educao so imprescindveis no planejamento, execuo, manuteno e gesto das aes de saneamento. A educao e a participao so elementos constituintes e intrnsecos de um processo de organizao e desenvolvimento, de emancipao e autodeterminao das pessoas, dos grupos e dos coletivos enquanto sujeitos, enquanto cidados e cidads, enquanto sociedade, pois tambm esto condicionados pelas estruturas e condies sociais de vida, de trabalho e pelo meio ambiente que se do em condies conjunturais e histricas. Educao e participao no se restringem articulao de aes e esforos, mas tambm definio de um processo mais amplo, referente reviso e transformao das prticas histricas, bem como a construo do seu territrio e empoderamento coletivo. O planejamento e execuo de planos e projetos de saneamento ambiental, mais do que instalar servios, pode se tornar uma estratgia de emancipao
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coletiva e de desenvolvimento social. Neste sentido, supe-se tambm a iniciativa e a deciso dos atores envolvidos nas aes e no s a interveno de fora para dentro. Alis, esta uma questo complexa, em se tratando de polticas e projetos pblicos. Planos e projetos devem ser construdos com os interessados, com os usurios dos servios de saneamento bsico. Hoje, j existem, no Brasil e em outros pases, expressivas experincias de gesto compartilhada entre o poder pblico local e comunidades organizadas. Educao e participao so ingredientes necessrios nesta gesto compartilhada. Nem sempre, a execuo fsico-oramentria leva em conta a especificidade das aes de comunicao e educao, no percebe a diferena da velociadade do tempo social, do tempo pedaggico/educativo das aes de saneamento, enquanto algo que depende diretamente das atitudes e comportamento individual e coletivo. As aes de saneamento bsico tm uma relao direta com as pessoas e coletivos em suas culturas, em seus hbitos cotidianos, em suas percepes e imaginrios e na possibilidade de mudana de conscincia individual e coletiva, na busca do bem-estar e do compromisso com a preservao da vida humana dessa gerao e geraes futuras e tambm com a vida do planeta. A educao e a participao, intrnsecas s polticas sociais, se abordadas na perspectiva emancipatria e de autodeterminao das comunidades rurais, podem se transformar num relevante fator de sustentabilidade poltica das aes e servios. Sustentabilidade entendida como eficcia, efetividade, regularidade, segurana e continuidade desses servios. Sem dvida, esta conscincia e prtica coletivas vo tambm contribuir para com a sustentabilidade e autonomia poltica do desenvolvimento social das comunidades e da Nao.
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Caderno temtico n 7
7. Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico / SINISA

Marcos Helano Fernandes Montenegro Heliana Ktia Tavares Campos
Reviso: Lara Regitz Montenegro

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ATIVIDADES DESENVOLVIDAS
Para a elaborao deste Caderno Temtico sobre o SINISA, foram realizadas pesquisas de acordo com o estabelecido no Termo de Referncia para a elaborao do mesmo. Para tanto, foram examinados os materiais disponveis, tanto os impressos quanto os acessveis pela internet, e nos casos considerados mais relevantes, feitas entrevistas com os gestores dos sistemas para obter informaes adicionais. Estas entrevistas tiveram como objeto o Cadastro nico (CADNICO) no Ministrio de Desenvolvimento Social (MDS), o Sistema Nacional de Informaes em Recursos Hdricos (SNIRH) gerenciado pela Agncia Nacional de guas (ANA), a Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB) e o Sistema Nacional de Informaes sobre as Cidades (SNIC) no Ministrio das Cidades (MCidades), e a Rede Interagencial de Informao para a Sade (RIPSA) na Organizao Panamericana de Sade (OPAS). Como previsto no Termo de Referncia (TR), buscou-se informaes de cada uma das bases de informao sobre: tecnologia da informao, abrangncia, temporalidade, transparncia nos procedimentos de obteno dos dados e sua disponibilizao. Alm desses aspectos previstos no TR, buscou-se tambm identificar: ano de incio da srie, periodicidade, nmero de ocorrncias, temtica, rgo responsvel, ministrio vinculado, ministrio gestor, rgos federais envolvidos, contedo da pesquisa, fonte e fluxo dos dados, carter amostral ou censitrio, enquadramento legal, sigilo da informao. Uma Nota Tcnica especfica sobre a avaliao do SNIS e de suas perspectivas futuras, elaborada pela equipe de tcnicos e gestores do Programa de Modernizao do Setor de Saneamento (PMSS) da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA) do MCidades, foi disponibilizada. Com o intuito de levar em considerao os pontos de vista de possveis interlocutores do SINISA e de colher informaes de forma coletiva e participativa, foi tambm realizada em Braslia, em julho de 2009, uma Oficina de Trabalho com representantes de rgos diversos que trabalham com sistemas de informao com interface com o saneamento bsico (Anexo IV). Esse evento foi antecedido por uma reunio preparatria com gestores do Sistema Nacional de Informaes em Saneamento (SNIS) da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do MCidades e do Departamento de Ambiente Urbano da Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano (DAU/SRHU) do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), buscando aumentar a eficcia e facilitar o andamento dos trabalhos previstos na referida oficina. A 1 oficina SINISA foi proposta pela consultoria responsvel pela elaborao deste caderno temtico, contratada pela UFMG, UFBA e UFRJ. Foi preparada por representantes do PMSS e SNSA/MCidades, DAU/SRHU/MMA e pelos consultores moderadores da oficina autores deste CT. Teve o apoio logstico e foi realizada nas instalaes do MMA, com a presena de profissionais com vasto conhecimento dos diversos sistemas de informaes correlatos aos servios de saneamento bsico. Participaram dos debates tcnicos e consultores do PMSS, da SNSA, da Secretaria Nacional de Habitao (SNH) da Secretaria Executiva,e do Sistema Nacional de Informaes sobre as Cidade (SNIC) do MCidades; da ANA; do DAU/SRHU/ MMA; da OPAS; do MDS; da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e Parnaba (CODEVASF); da Secretaria de Vigilncia em Sade (SVS) do Ministro da Sade (MS), da Funasa e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
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7.1 INTRODUO
Este Caderno Temtico visa subsidiar a concepo, o desenho e a implantao do Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico (SINISA), previsto no art. 53 da Poltica Nacional de Saneamento Bsico Lei no 11.445/2007. Iniciativas relativamente recentes de sistematizao de informaes de interesse para o saneamento bsico, no mbito nacional, remontam ao Catlogo Brasileiro de Engenharia Sanitria (CABES), editado pela Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental (ABES), com o apoio do Banco Nacional da Habitao (BNH), por mais de vinte anos. O CABES deixou de ser publicado com o advento, a partir de 1995, do Diagnstico dos Servios de gua e Esgotos, que d publicidade s informaes coletadas anualmente pelo Sistema Nacional de Informaes em Saneamento (SNIS). Em 2002, o escopo do SNIS foi ampliado, para incluir os servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos, com a consequente publicao anual do Diagnstico do Manejo de Resduos Slidos Urbanos. Atualmente, o SNIS gerenciado pela Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA) do Ministrio das Cidades (MCidades). De outro lado, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) vem, por meio dos Censos Demogrficos decenais e, mais recentemente, desde 1967, por intermdio das Pesquisas Nacionais por Amostra de Domiclios (PNADs), coletando, sistematizando e divulgando dados que informam sobre a demanda e a oferta de servios de saneamento bsico, nos domiclios urbanos e rurais. A realizao, a partir de 1974, das Pesquisas Nacionais de Saneamento Bsico (PNSBs), conduzidas pelo IBGE junto s municipalidades, permitiu avanar, mesmo com problemas frequentes de falta de periodicidade, na disponibilizao de informaes sobre o tema. Nos ltimos dez anos, outros instrumentos foram implementados, entre eles: - o DATASUS, a Rede Interagencial de Informao para a Sade (RIPSA), com os seus Indicadores Bsicos para a Sade, e o Sistema de Informao de Vigilncia de Qualidade da gua para Consumo Humano (SISAGUA), todos no mbito do Ministrio da Sade (MS); - o Sistema Nacional de Informaes em Recursos Hdricos (SNIRH), coordenado pela Agncia Nacional de guas (ANA); - o Sistema Nacional de Informaes sobre as Cidades (SNIC), do MCidades; - o Cadastro nico (CADNICO) dos programas sociais do Governo Federal e o Sistema de Gerenciamento do Programa Cisternas (SIG Cisternas), estes dois sob gesto do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS); - o Sistema Nacional de Informaes em Meio Ambiente (SINIMA), do (MMA), ainda em fase de estruturao; e - a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC), do IBGE, cujo interesse para o saneamento bsico eventual, dependendo da edio.
7.2 AVALIAO DO SNIS COMO PRECURSOR DO SINISA

Antecedentes e aspectos positivos O primeiro dos trs objetivos estabelecidos para o SINISA pela Lei no 11.445/2007, o de coletar e sistematizar dados relativos s condies da prestao dos servios pblicos de saneamento bsico, j vem sendo perseguido, com freqncia anual, pelos Diagnsticos anuais publicados utilizando a base de dados do SNIS Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento, pela Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministrio das Cidades (SNSA/MCidades).
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Esto sendo publicados anualmente dois Diagnsticos, um abrangendo a prestao de servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio no Brasil desde 1995, e o outro os servios de limpeza urbana e manejo dos resduos slidos, este segundo incluindo informaes sobre o manejo de resduos como os de construo civil e de servios de sade, mesmo que no se enquadrem como servio pblico em estrito senso. Nos Diagnsticos dos Servios de gua e Esgotos, as informaes so fornecidas voluntariamente pelos prprios prestadores e os indicadores so calculados pelo SNIS. Informaes e indicadores podem ser consultados por prestador ou por municpio. As informaes so definidas em um glossrio e agrupadas nas seguintes categorias: - operacionais de gua (35 informaes e 22 indicadores); - operacionais de esgoto (16 informaes e 8 indicadores); - qualidade dos servios (23 informaes e 13 indicadores); - econmico-financeiras, extradas de balano contbil anual (13 informaes e 9 indicadores); - outras financeiras (37 informaes); - gerais: institucionais e administrativas (30 informaes e 32 indicadores, que abrangem tambm o grupo anterior). A cobertura desses diagnsticos vem, a cada ano, se tornando mais abrangente. A ltima edio do Diagnstico dos Servios de gua e Esgotos, Brasil (2007) contou com 661 prestadores, sendo 26 de carter regional, sete microrregionais e 628 locais. Esses prestadores declararam atender 4.657 municpios com abastecimento de gua e 1.468 municpios com esgotamento sanitrio, sendo esta significativa diferena decorrente de que, em muitos municpios, o prestador do abastecimento de gua no oferece o servio de esgotamento sanitrio. Apesar de sua grande abrangncia, a amostra deficiente na participao de municpios de pequeno porte e, assim, no tem representatividade estatstica. No caso dos Diagnsticos do Manejo de Resduos Slidos Urbanos, as informaes so fornecidas pelas administraes municipais e os indicadores, calculados pelo SNIS. A consulta organizada por municpio. As informaes e indicadores so tambm definidos em um glossrio e organizados nas seguintes categorias: - gerais (45 informaes e 9 indicadores ); - coleta de resduos slidos domiciliares e pblicos (115 informaes e 11 indicadores); - coleta seletiva e processos de triagem (35 informaes e 9 indicadores); - resduos dos servios de sade (22 informaes e 2 indicadores); - resduos da construo civil (9 informaes); - servios de varrio (24 informaes e 7 indicadores); - servios de capina e roada (7 informaes e 2 indicadores); - outros servios (40 informaes); - catadores (9 informaes); - unidades de processamento108 (54 informaes). Similarmente, desde 2002 o SNIS vem coletando informaes, fornecidas voluntariamente pelas Administraes Municipais, sobre os servios de limpeza urbana e manejo dos resduos slidos e
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O cadastramento de unidades de processamento uma especificidade do Diagnstico do Manejo de Resduos Slidos Urbanos. O SNIS no cadastra nenhuma unidade operacional dos sistemas de gua e esgotos.
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publicando diagnsticos anuais. Em ambos os casos, informaes, indicadores e anlises so amplamente acessveis. Os Diagnsticos de Manejo dos Resduos Slidos Urbanos apresentam abrangncia menor, reflexo da baixa institucionalizao da prestao dos servios pblicos de que tratam. Mesmo assim, a amostra nos seis anos de existncia do Diagnstico cresceu cerca de trs vezes, passando de 108 municpios, em 2002, para 306, em 2007 (MCidades, 2009). A populao residente nesses 306 municpios correspondia, respectivamente, a 53,2% da populao total brasileira e a 60,5% da populao urbana do pas (Brasil, 2009), o que demonstra uma participao mais significativa dos maiores municpios na amostra (que no , portanto, uma amostra aleatria e representativa, do ponto de vista estatstico, do conjunto dos municpios). A avaliao do SNIS mostrou uma srie de aspectos positivos. Com vistas a assegurar preciso na coleta e anlise das informaes e no clculo dos indicadores, foi desenvolvido um abrangente glossrio para cada um dos diagnsticos, descrevendo cada uma das informaes e dos indicadores, incluindo definio, codificao e unidade de cada informao e forma de clculo de cada indicador. Importa destacar que o formato atual das informaes e indicadores o resultado do aprendizado decorrente de quinze anos de experincia na gesto de informaes relativas aos servios de gua e esgotos e de seis anos na gesto das relativas ao manejo dos resduos slidos urbanos. Os glossrios so disponibilizados no stio do SNIS, na internet (www.pmss.gov.br/snis). O Sistema vem sofrendo constantes aperfeioamentos e cresce a cada ano o nmero de prestadores enviando informaes e de municpios que integram as amostras que integram os diagnsticos. A freqncia anual, sem descontinuidades, d consistncia srie histrica e pode ser considerada uma das principais qualidades do SNIS. Considerando que j foram realizadas 14 campanhas de coleta de informaes dos servios de gua e esgotos e seis dos servios de manejo de resduos slidos, pode-se assumir que o SNIS contribuiu para o fortalecimento de uma cultura voltada sistematizao e publicidade de informaes, com reflexos positivos para as diversas dimenses da gesto do saneamento bsico, especialmente dos servios de abastecimento de gua, de esgotamento sanitrio, de limpeza urbana e manejo dos resduos slidos. No mbito dos servios de limpeza urbana e manejo dos resduos slidos, os diagnsticos do SNIS vm auxiliando o desenvolvimento de uma percepo unificada das diversas atividades integrantes desses servios que, em muitos municpios, so executadas de forma dispersa por diferentes rgos da administrao municipal. Deficincias e oportunidades de melhoria Mantendo sua principal caracterstica, qual seja a de instrumento de coleta, tratamento e disponibilizao de informaes passveis de serem obtidas com periodicidade anual, junto aos prestadores, titulares e, agora, por extenso, s entidades reguladoras e fiscalizadoras, o SNIS pode e deve desempenhar importante papel no mbito da constituio do SINISA. Para tanto, deficincias precisam ser supridas e pontos de estrangulamento equacionados. No entanto, no vai se exigir do SNIS que o mesmo sistematize informaes que no possam ser fornecidas pelos titulares, prestadores e, eventualmente, reguladores. O SNIS no instrumento adequado para caracterizar a oferta dos servios, em situaes onde o prestador no est claramente definido (como, por exemplo, na maioria dos domiclios situados em reas rurais).
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A deficincia mais bvia a ausncia de um diagnstico anual dos servios de drenagem urbana e manejo das guas pluviais. A produo sistemtica deste diagnstico apresenta desafios de toda ordem, alguns deles semelhantes aos enfrentados na produo e ampliao da abrangncia dos diagnsticos do manejo de resduos slidos. baixssimo o nvel de institucionalizao com que este servio disponibilizado na quase totalidade das cidades brasileiras, o que tem como conseqncia a falta de informaes qualificadas que possam ser fornecidas pelas administraes municipais. So raras as cidades brasileiras, mesmo entre as de maior porte, que dispem de um rgo autnomo, especializado, tal como uma autarquia ou uma empresa municipal, dedicado a esses servios. Da mesma forma, so raros os planos especficos, os cadastros tcnicos, as apropriaes de custo e os instrumentos de sua recuperao, os mecanismos de avaliao e a existncia de equipes especializadas. Esta deficincia, portanto, no se resolve apenas com a deciso de produzir mais um diagnstico, pois os problemas maiores residem na prpria prestao. No se pode coletar e disponibilizar informao que no est minimamente organizada e sistematizada na origem. Adicionalmente, no foi identificada experincia consistente de definio de informaes e indicadores que descrevam as condies da prestao dos servios109 de drenagem urbana e manejo das guas pluviais. necessrio desenvolver um processo de investigao e consulta que permita definir as informaes e indicadores relevantes, que possam ser disponibilizados pelos rgos municipais responsveis por esses servios que, em alguns casos, tambm so prestados complementarmente por rgos estaduais (situao, por exemplo, de parte da macrodrenagem na Regio Metropolitana de So Paulo). A PNSB, atualmente em fase de concluso, se props a coletar informaes sobre a drenagem urbana nos municpios brasileiros. A avaliao dos resultados da PNSB, quando disponibilizados, deve necessariamente informar esse processo, identificando dificuldades e possibilidades. As especificidades dos servios de drenagem urbana e manejo das guas pluviais so marcantes e dificultam a caracterizao da prestao. Do ponto de vista da eficcia, interessa evitar as enchentes urbanas. Seria um grande avano se os municpios brasileiros adotassem uma sistemtica de registro das reas atingidas por enchentes, combinado com o registro simultneo da pluviometria, j que as enchentes urbanas so fenmenos fortemente aleatrios e recorrentes - as chuvas intensas (e a chuva de ontem pode ter sido a chuva de 100 anos de perodo de retorno). A evoluo do uso do solo urbano e sua consequente impermeabilizao e fatores exgenos ao sistema de drenagem, como a eficcia da limpeza urbana, tambm so determinantes, o que torna complexo medir eficincia e eficcia do servio pblico de drenagem urbana e manejo das guas pluviais. Avaliaes de eficincia do sistema devero considerar os custos das alternativas de reduo do escoamento superficial vis--vis os custos da implantao e operao dos sistemas de drenagem. Como j discutido, em avaliaes dessa natureza parece indispensvel que se tenha um plano local que defina a natureza das intervenes de carter estrutural e no-estrutural, necessrias reduo, a nveis aceitveis, dos riscos de enchentes e dos prejuzos a elas associados. Fica aqui identificada claramente a necessidade de se construir este diagnstico do SNIS, na busca da superao destas dificuldades, e de aperfeio-lo paulatinamente, como vem sendo feito com os existentes nos demais servios de saneamento bsico. O advento da Lei no 11.445/2007 trouxe a gesto dos servios pblicos de saneamento bsico como encargo do titular para a ordem do dia, explicitando e valorizando as funes de planejamento, regulao e fiscalizao, de delegao da prestao, quando o servio no for prestado por ente da administrao do titular, e de controle social. Para responder aos desafios dessa nova conjuntura, o SNIS necessita ampliar
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Para utilizar a terminologia do art. 53 da Lei n 11.445/2007.
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seus objetos de interesse, incluindo, alis, como j foi feito na PNSB, um diagnstico anual da gesto dos servios pblicos de saneamento bsico, abrangendo as informaes de interesse sobre esses assuntos e que dever ser alimentado pelas administraes municipais e pelo Governo do Distrito Federal, na qualidade de titulares, e tambm pelas entidades reguladoras e fiscalizadoras. A implantao, operao e manuteno de sistemas de saneamento bsico nas aldeias indgenas, nas comunidades quilombolas e de outros povos tradicionais so de responsabilidade da Funasa. As condies do saneamento nessas localidades, por suas especificidades, devem ser objeto de mais um diagnstico do SNIS: o diagnstico anual das condies de saneamento bsico nas comunidades tradicionais e povos indgenas, cujo escopo ter que ser necessariamente definido em conjunto com a prpria Funasa, rgo que dever alimentar o sistema com as informaes de interesse desse Diagnstico. Para atender adequadamente as demandas colocadas pela Lei no 11.445/2007, conveniente que a ampliao do SNIS inclua ainda um subsistema de documentao, que permita arquivar e recuperar, por exemplo, a legislao estadual e dos titulares, os planos de saneamento bsico, os regulamentos das entidades reguladoras e fiscalizadoras, os contratos de delegao e prestao de servios, as licenas ambientais e as outorgas, os balanos patrimoniais e demonstraes de resultados dos prestadores, os contratos de financiamentos e os convnios de repasse da Unio, os resultados e concluses de conferncias municipais, etc. O dimensionamento do SNIS nessas bases exige enfrentar a questo da compulsoriedade do envio das informaes por parte dos titulares, prestadores e entidades reguladoras. A transparncia das aes, baseada em sistemas de informaes e processos decisrios institucionalizados , nos termos do art. 2 da Lei no 11.445/2007, um dos princpios fundamentais que orientam a prestao dos servios pblicos de saneamento bsico. A Unio, para alm dos instrumentos legais, pode e deve condicionar o acesso de recursos sob seu controle por prestadores de servios e titulares ao fornecimento sistemtico e adequado das informaes ao SNIS. Por outro lado, h necessidade de perseguir simultaneamente o objetivo de melhorar a qualidade das informaes, tanto daquelas j coletadas atualmente, quanto daquelas que vierem a ser coletadas em um processo de expanso do SNIS. Isso exige atuar vigorosamente em diversas frentes, com vistas a: - melhorar o processo de anlise e verificao de consistncia da informaes enviadas ao SNIS; - auditar, com base em critrios estatsticos, a qualidade das informaes enviadas ao SNIS; - desenvolver mecanismos de incentivo e de penalizao dos responsveis pelo fornecimento das informaes: municpios, prestadores de servio e entidades reguladoras e fiscalizadoras; - individualizar110 e capacitar continuamente os responsveis pelo processamento e envio de informaes ao SNIS; - aperfeioar e tornar cada vez mais amigveis os instrumentos de coleta de informaes; - incentivar e apoiar a montagem dos Sistemas Municipais e Estaduais de Informaes sobre Saneamento Bsico, em articulao com o processo de gerao de informaes para o SNIS; - divulgar amplamente o SNIS e estimular a utilizao e anlise das suas informaes por terceiros, especialmente a academia.
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Pode-se aprender com iniciativas similares bem sucedidas. Por exemplo, no Programa Bolsa Famlia, o Governo Federal, por meio do MDS, mantm cadastradas duas pessoas por Municpio (sendo uma delas servidor pblico e a outra indicada por instituio de controle social) e que so responsveis pela atualizao permanente das informaes relativas execuo do programa no Municpio.
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evidente que um conjunto de iniciativas dessa natureza s poder ser efetivo se houver um rgo permanente, especializado e com relativa autonomia, adequadamente dimensionado em termos de equipe tcnica, recursos materiais e de informtica. No atual arranjo do Governo Federal, este rgo deveria integrar a estrutura do MCidades e se vincular Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, herdando o acervo tcnico do Programa de Modernizao do Setor de Saneamento (PMSS), programa no mbito do qual o SNIS foi desenvolvido e operado de 1995 a 2009. Com o objetivo principal de aperfeioar os diagnsticos j produzidos atualmente, outras iniciativas podem ser sugeridas: - a partir da experincia acumulada na construo dos glossrios de informaes e das relaes de indicadores, bem como das anlises anuais at aqui efetuadas, evoluir para a elaborao do que a RIPSA chama de Ficha de Qualificao do Indicador111; - avaliar a existncia de informaes e indicadores redundantes ou dispensveis nos diagnsticos dos servios de gua e esgotos e de manejo dos resduos slidos urbanos; - avaliar a convenincia de incluir informaes e indicadores adicionais nos mesmos diagnsticos, tomando como referncia sistemas similares internacionais, a exemplo da International Benchmarking Network for Water and Sanitation Utilities IBNET e dos demais instrumentos apresentados na seo 7.4; - avaliar a convenincia de incluir no diagnstico dos servios de gua e esgotos informaes sobre as principais unidades operacionais (captaes, ETAs, reservatrios, elevatrias, ETEs e lanamentos de efluentes), a exemplo do que j feito com as unidades de processamento, no mbito do Diagnstico de manejo de resduos slidos urbanos, e da evoluir para o georreferenciamento dessas unidades, eventualmente aproveitando recursos disponveis no Sistema Nacional de Informaes das Cidades SNIC; - avaliar a convenincia de incluir, nos diagnsticos anuais dos servios de saneamento bsico, a legislao estadual e dos titulares, os planos de saneamento bsico, os regulamentos das entidades reguladoras e fiscalizadoras, os contratos de delegao e prestao de servios, as licenas ambientais e as outorgas, os balanos patrimoniais e demonstraes de resultados dos prestadores, os contratos de financiamentos e os convnios de repasse da Unio, os resultados e concluses de conferncias municipais, etc. A articulao entre o SNIS, a PNSB e o SISAGUA um desafio de maior porte, cujo equacionamento envolve o MCidades, o IBGE e o Ministrio da Sade. Os trs instrumentos tm como caracterstica comum coletar, processar e divulgar informaes fornecidas pelos titulares e prestadores. preciso identificar claramente superposies e eliminar aquelas desnecessrias. Essas iniciativas, se planejadas em conjunto, ganham sinergia. Por exemplo, se o SISAGUA tem condies de trabalhar melhor as informaes sobre qualidade da gua para consumo humano, no h porque o SNIS tratar deste assunto. Da mesma forma, a PNSB deveria ser reestruturada, levando em considerao as informaes j disponibilizadas pelos diagnsticos do SNIS. Esses diagnsticos tm condies, na maioria dos casos, de apresentar informaes mais qualificadas, em razo da possibilidade de anlises de consistncia e porque as informaes so processadas e analisadas por pessoal especializado. Nesses termos, asseguradas a ampliao e a melhoria do SNIS e a continuidade da edio anual de seus diagnsticos, a tendncia que a PNSB, realizada com menor freqncia, assuma o papel de levantar informaes complementares ou de carter exploratrio. O processo de superao das falhas e deficincias do SNIS e sua ampliao nos termos sugeridos pode fazer este sistema evoluir para, em conjunto com o SISAGUA e a PNSB, se constituir no instrumento que atenda
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Ver informao sobre Ficha de Qualificao do Indicador na seo 7.4 deste Caderno.
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ao objetivo primeiro do SINISA: coletar e sistematizar dados relativos s condies da prestao dos servios pblicos de saneamento bsico.
7.3 AVALIAO DAS BASES DE DADOS E INFORMAES DE POTENCIAL INTERESSE PARA O SANEAMENTO BSICO
Alm do SNIS, foram estudadas diversas bases de dados e sistema de informaes que apresentam potencialidade para integrar o SINISA, abrangendo aspectos tais como demografia, qualidade das habitaes e do saneamento domiciliar, renda familiar, reclamaes dos consumidores, informaes qualiquantitativas sobre os recursos hdricos, indicadores de sade relacionados s condies de vida da populao, licenciamento ambiental, saneamento rural, mecanismos de desenvolvimento limpo MDL, recursos humanos empregados nos servios de saneamento, entre outros. Visando facilitar o entendimento sobre os pontos de convergncia, de complementaridade, de superposio e identificar carncias, passa-se a seguir a descrever e analisar as diversas fontes de informao identificadas como de interesse do saneamento bsico. Estas informaes foram sistematizadas em 3 agrupamentos, de acordo com a avaliao feita sobre o seu grau de interesse para o SINISA. No primeiro agrupamento predominam as informaes de interesse direto para a gesto do saneamento bsico. No segundo grupo esto as bases que tratam informaes referentes sade e ao meio ambiente relacionadas ao saneamento bsico. No ltimo grupo esto outras informaes teis anlise e interpretao da situao dos servios. A Tabela 7.1, apresentada a seguir, resume as bases de dados e informaes examinadas. TABELA 7.1: Dados e informaes relevantes para o SINISA
ORGANIZAO DAS INFORMAES BASE DE DADOS E INFORMAES
SNIS CENSO / IBGE PNSB / IBGE CADNICO / MDS SIG CISTERNAS / MDS SISAGUA SINIMA SHIRH / CNARH DATASUS PNAD MUNIC RIPSA Atlas da ANA Atlas da gua SNIC Relatrio de Aplicaes - Gasto pblico em saneamento bsico
PERIODICIDADE
Anual Decenal No definida Bienal Contnua Mensal No definida Anual Anual Anual, exceto nos anos do Censo Anual Anual No se aplica No se aplica No se aplica Anual
Base de informaes de interesse direto para a gesto do saneamento bsico
Informaes em sade e meio ambiente, relevantes para o saneamento bsico
Informaes de apoio anlise dos dados de interesse para a gesto do saneamento bsico
Bases de informao de interesse direto para a gesto do saneamento bsico Neste primeiro grupo so apresentadas pesquisas, cadastros e outros sistemas e bases de informao, de interesse direto para a gesto do saneamento bsico, que disponibilizam informaes que tm potencial para integrar o SINISA.
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Alm do SNIS, j discutido na seo 7.2 e com informaes sintetizadas na Tabela 7.13 do Anexo I, so examinados a seguir: o Censo Demogrfico (CENSO) e a Pesquisa Nacional em Saneamento Bsico (PNSB), ambos do IBGE, o Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal (CADNICO), o Sistema de Gerenciamento do Programa Cisternas (SIG Cisternas) e o Sistema de Informao de Vigilncia de Qualidade da gua para Consumo Humano (SISAGUA). Censo Demogrfico do IBGE CENSO/IBGE112 O primeiro Censo Demogrfico foi realizado no Brasil em 1872, seguido pelos de 1890, 1900 e 1920. A partir de 1940, aps a criao do IBGE, o Censo foi modernizado e ampliado, incluindo diversos aspectos, inclusive as caractersticas dos domiclios, e definindo-se a periodicidade decenal. Os dois ltimos Censos foram realizados em 1991 e 2000. O ltimo Censo Demogrfico realizado no Brasil abrangeu um total de 54.265.618 domiclios pesquisados nas reas urbanas e rurais de 5.507 municpios, localizados em 27 Unidades da Federao, cobrindo um territrio com 8,5 milhes km2 de extenso (CENSO/IBGE 2000). Conforme informado pelo IBGE, para garantir a confiabilidade de seus resultados e alcanar melhores nveis de qualidade e transparncia em todas as etapas de execuo do Censo 2000, foram utilizadas modernas tecnologias, como o mapeamento digital dos municpios com mais de 25 mil habitantes, escaneamento e leitura tica dos questionrios, controles gerencial e operacional via internet, entre outras inovaes tecnolgicas que possibilitaram aos usurios dos dados censitrios e sociedade, em geral, o acompanhamento de cada etapa da operao e o acesso aos resultados em curto prazo, por meio de modernas mdias de comunicao e disseminao de informaes. O Questionrio Bsico do Censo 2000, aplicado a todos os domiclios, inclui os seguintes quesitos de interesse para o saneamento (BRASIL): Caractersticas do domiclio: espcie (se particular permanente, particular improvisado ou coletivo) e para o domiclio particular permanente: tipo, condio de ocupao do domiclio, condio de ocupao do terreno, forma de abastecimento de gua, forma de canalizao da gua, nmero de banheiros, existncia de sanitrio, tipo de escoadouro do banheiro ou sanitrio e tipo de afastamento do lixo. E ainda, nmero de cmodos existentes no domiclio, nmero de dormitrios, disponibilidade de energia eltrica, existncia dos bens durveis: rdio, geladeira ou freezer, videocassete, mquina de lavar roupa, forno de microondas, linha telefnica, microcomputador; e quantidade de televisores, automveis para uso particular e aparelhos de ar condicionado. Caractersticas do morador reconhecido como o responsvel pelo domiclio ou do morador individual em domiclio coletivo: sexo, se responsvel pelo domiclio ou individual em domiclio coletivo, ms e ano de nascimento, idade em 31.07.2000, se sabe ler e escrever, curso mais elevado que freqentou no qual concluiu pelo menos uma srie, ltima srie concluda com aprovao, e rendimento bruto (do trabalho e de outras fontes) do ms de julho de 2000. Caractersticas de cada um dos demais moradores do domiclio: sexo, relao com o responsvel pelo domiclio, ms e ano de nascimento, idade em 31.07.2000, se sabe ler e escrever, e mais informaes relativas deficincia, migrao, educao, nupcialidade, fecundidade, trabalho e rendimento.
112
Sobre os Censos, ver tambm a seo 7.2.
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As informaes que caracterizam o domiclio permitem qualificar a oferta e a demanda dos servios de saneamento bsico, exceto o de drenagem e manejo das guas pluviais, na perspectiva do atendimento da moradia. Com o Censo possvel determinar se um domiclio especfico atendido ou no por coleta de resduos slidos, mas no se obtm a informao se o lixo eventualmente coletado ser destinado a aterro sanitrio ou lixo. Em alguns casos, o morador pode no ter certeza sobre a tipologia de soluo de coleta de seus esgotos pela dificuldade de diferenciao entre uma fossa sptica e uma fossa rudimentar, ou entre uma ligao rede de esgotos e uma ligao rede de guas pluviais. As principais vantagens na utilizao dos dados do Censo so sua abrangncia nacional (incluindo a rea rural), sua regularidade mesmo que decenal e ter como fonte de informao um morador de cada domiclio brasileiro. Seus dados possibilitam aferir a oferta e a demanda dos servios pblicos de saneamento bsico a partir da situao de cada domiclio. As informaes coletadas em cada questionrio se vinculam geograficamente a um determinado setor censitrio o que permite realizar agregaes por qualquer nvel de estrutura territorial do pas, ou seja, Grandes Regies, Estados e Distrito Federal, Mesorregies Geogrficas, Microrregies Geogrficas, Regies Metropolitanas, Regies Integradas de Desenvolvimento, Municpios, Cidades, Distritos, Vilas, Subdistritos e Bairros. A coleta simultnea de informaes demogrficas e socioeconmicas abrangentes permite realizar cruzamentos com as informaes sobre a situao do saneamento bsico e assim caracterizar demanda e oferta dos servios em funo de diversos parmetros, a exemplo de renda familiar, nvel de escolaridade, situao do domiclio, cor ou raa, identificando, inclusive, a populao que se considera indgena. O exame dos dois questionrios que sero utilizados no Censo de 2010 (o bsico, que ser aplicado a todos os domiclios, e o questionrio da amostra) permite avaliar a riqueza de anlises possveis pelo cruzamento das informaes que sero levantadas113. A Tabela 7.14 do Anexo I contm informaes sintticas sobre o CENSO/IBGE. Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico PNSB / IBGE A Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB) uma das mais importantes fontes de informao sobre o saneamento bsico no Brasil. Os dados apurados na ltima edio da PNSB, cujo ano base 2008, ainda esto sendo conferidos e avaliados, para que os resultados sejam publicados pelo IBGE. Diferentemente do Censo e da PNAD, a PNSB instrumento de levantamento de informaes junto aos prestadores de servio pblico de saneamento bsico e aos titulares (administraes municipais) e no junto aos domiclios. Nessas condies, guarda semelhana com os diagnsticos do SNIS114. A primeira PNSB data de 1974, tendo sido repetida em 1977, 1989 e em 1999. Essa pesquisa contratada por rgos do Governo Federal que tm como responsabilidade a elaborao das polticas de saneamento bsico. A cada edio, com base em um processo de consulta ampla s mais diversas entidades interessadas, os questionrios aplicados na PNSB vm sendo aperfeioados e ampliados com vistas qualificao crescente das informaes levantadas. Quando da concluso de cada pesquisa, o IBGE contrata uma equipe de consultores para avaliar os resultados e dimensionar a evoluo dos servios de saneamento bsico (PNSB 2008). A coleta de informaes da PNSB de 2000 se deu ao longo de trs meses, utilizando quatro questionrios assim denominados:
113 114
Os questionrios esto disponveis no endereo: www.censo2010.ibge.gov.br/questionarios.php. A respeito da PNSB, ver tambm a seo 7.2.
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abastecimento de gua; esgotamento sanitrio; drenagem urbana; e limpeza urbana e coleta de lixo.
Esses questionrios foram subdivididos em trs reas de investigao. A primeira delas, comum a todos os questionrios, identificou as entidades prestadoras dos servios, sua constituio jurdica e reas de atuao. A segunda rea investigou a natureza dos servios prestados e o controle de qualidade exercida pelas entidades no abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem urbana e limpeza urbana e coleta de lixo. A terceira parte dos questionrios pesquisou a relao entre as entidades prestadoras de servios e a comunidade. Foi ainda aplicado o formulrio Levantamento dos Servios de Saneamento Bsico LMSB, que pesquisou a situao dos servios nos distritos. Para a PNSB 2008, o IBGE recebeu sugestes e demandas por parte de rgos e tcnicos envolvidos com o tema pesquisado, e procedeu readequao de alguns indicadores, substituio de outros e criao de um quinto questionrio. As alteraes levaram em conta a experincia adquirida com a PNSB 2000, em face das transformaes ocorridas no saneamento brasileiro nos ltimos anos. O stio do IBGE na Internet disponibiliza o Manual do Entrevistador e os cinco questionrios da PNSB -2008, permitindo verificar as informaes que foram coletadas. Destacam-se os levantamentos feitos por meio dos questionrios especficos sobre gesto municipal do saneamento bsico e sobre manejo de guas pluviais, temas que ainda no so tratados no mbito do SNIS. Importante tambm ressaltar a inteno de obter informaes sobre a prestao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio por distrito municipal, cujo sucesso s poder ser confirmado com a publicao dos resultados. A PNSB utilizou, portanto, na sua edio 2008, cinco questionrios elaborados para obter as seguintes informaes: Gesto Municipal do Saneamento Bsico: dados gerais sobre as administraes municipais, servios de saneamento bsico nos distritos e caractersticas da gesto municipal do saneamento bsico; Abastecimento de gua: caracterizao da entidade prestadora do servio de abastecimento de gua no municpio, a captao e aduo de gua, informaes sobre tratamento da gua, caracterizao da estao de tratamento de gua (ETA) do distrito, fluoretao da gua do distrito, nmero de ligaes de gua e nmero de economias abastecidas, rede de distribuio de gua, tarifas e informaes comerciais do distrito, dados gerais do distrito, relao entre a entidade e a comunidade nos ltimos doze meses e pessoal ocupado. Esgotamento Sanitrio: caracterizao da entidade prestadora do servio de esgotamento sanitrio, sistema de coleta do esgoto sanitrio, tratamento do esgoto, caracterizao das ETEs do distrito, nmero de ligaes de esgotos sanitrios e nmero de economias esgotadas, dados gerais do distrito, relao entre a entidade e a comunidade e pessoal ocupado; Manejo de guas Pluviais: caracterizao da entidade prestadora do servio de manejo de guas pluviais, sistema de drenagem de guas pluviais urbanas, sistema de drenagem especial e pessoal ocupado; Manejo de Resduos Slidos: caracterizao da entidade prestadora do servio de manejo de resduos slidos, natureza dos servios de manejo de resduos slidos, sistema de coleta, varrio e capina na sede do municpio, quantidade e disposio final do lixo coletado, manejo de resduos especiais, coleta seletiva no municpio, veculos e equipamentos utilizados, relao entre a entidade e a comunidade e pessoal ocupado.
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Os principais pontos fortes da PNSB so a sua especificidade, a incluso do tema manejo de guas pluviais e o seu aperfeioamento ao longo de perodo de sua aplicao. Por outro lado, so desvantagens a falta de regularidade (os perodos decorridos entre as sucessivas edies foram de 3, 12, 10 e 9 anos) e a qualidade deficiente de vrias das informaes levantadas. Na medida em que os resultados da PNSB 2008 ainda no foram publicados, fica prejudicada a anlise concreta da capacidade de levantar adequadamente as informaes que se pretendeu com a pesquisa. No entanto, j sabido que o atraso na divulgao dos seus resultados decorre de problemas de qualidade nas informaes coletadas em campo. De fato, dificilmente poderia ser diferente em razo da fragilidade institucional de muitos prestadores de servios de saneamento bsico e da maioria das administraes municipais. Existe, evidentemente, um desafio de capacitar os pesquisadores de campo para que desempenhem com a maior eficcia sua tarefa de coletar informaes. Mas mesmo o melhor pesquisador ser incapaz de obter informaes confiveis que j no estejam sistematizadas. Fica ressaltada uma importante deficincia da PNSB. Sua realizao, seja pela ausncia de periodicidade ou pelo longo intervalo de tempo entre suas edies, no estimula o desenvolvimento institucional dos prestadores de servio e das administraes municipais, ao contrrio do SNIS que, ao solicitar o envio anual de questionrio preenchido, acaba por gerar uma demanda permanente por informaes sistematizadas, com reflexos positivos sobre a gesto dos prestadores e do municpio e sobre a prpria qualidade das informaes coletadas e processadas, inclusive pela possibilidade de realizar anlises de consistncia dos dados em relao s sries histricas. Parece bvio que preciso desenvolver a articulao entre a PNSB e o SNIS (sem esquecer o SISAGUA), para maximizar sinergias e ganhar em eficincia e eficcia. A Tabela 7.15 do Anexo I contm um resumo das informaes sobre a PNSB/IBGE. Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal CADNICO O Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal CADNICO, de abrangncia nacional, tem como alvo todas as famlias cuja renda per capita igual ou inferior a meio salrio mnimo. Alimentado pelas prefeituras municipais, sua atualizao processada sempre que o registro de uma famlia completa dois anos. Em cada municpio, este cadastro gerido por um funcionrio pblico devidamente credenciado e submetido a controle social, por meio de um conselho municipal, que pode ser o da assistncia ou outro correlato. O CADNICO mantm informaes precisas e atualizadas de cada famlia com o respectivo endereo. Entre as informaes disponibilizadas, vrias so teis para caracterizar a demanda e a oferta dos servios de saneamento bsico nas reas urbanas e rurais: condies do domiclio e seu acesso ao abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e limpeza urbana. O CADNICO possibilita localizar geograficamente as moradias da populao pobre e mapear os dficits de atendimento de saneamento bsico, exceto o de drenagem urbana. Segundo informaes da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) do MDS, o formato de registro das famlias no CADNICO est sendo alterado, com a implantao um novo modelo de questionrio, no qual a identificao do endereo das famlias cadastradas compatibilizada com o padro adotado pelo IBGE no Cadastro Nacional de Endereos para Fins Estatsticos (CNEFE). O CADNICO atualmente levanta e disponibiliza informaes sobre o tipo de construo da moradia, caracterizando o material de construo das paredes (tijolo/alvenaria, adobe, taipa revestida, taipa no revestida, madeira, material aproveitado, outros) e, com relao ao saneamento bsico, contempla as seguintes informaes:
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- Tipo de abastecimento de gua: rede pblica, poo/nascente, carro pipa e outros; - Tratamento da gua: filtrao, fervura, clorao, sem tratamento e outros; - Esgotamento sanitrio: rede pblica, fossa rudimentar, fossa sptica, vala, cu aberto e outros; - Destino do lixo do domiclio: coletado, queimado, enterrado, cu aberto e outros. Com a alterao do Cadastro, cuja implantao deve ser concluda no segundo semestre de 2010, a descrio das condies de habitao ser mais detalhada, com informaes sobre piso, paredes externas, entre outras. Com relao ao saneamento bsico, as informaes passaro a ser solicitadas da seguinte forma: - O seu domiclio tem gua canalizada para, pelo menos, um cmodo? sim/no. - Qual a forma de abastecimento de gua utilizada para o seu domiclio? rede geral de distribuio; poo ou nascente; cisterna; outra forma. - No seu domiclio ou na propriedade existe banheiro ou sanitrio? sim/no. - De que forma feito o escoamento do banheiro sanitrio (caso exista)? rede coletora de esgoto ou pluvial, fossa sptica, fossa rudimentar, vala a cu aberto, direto para um rio, lago ou mar, outras formas. - O lixo do seu domiclio: coletado diretamente, coletado indiretamente, queimado ou enterrado na propriedade, jogado em terreno baldio ou logradouro (rua, avenida, etc.), jogado em rio, lago ou mar, tem outro destino? Assim sendo, o Cadastro nico do Governo Federal pode ser considerado uma ferramenta estratgica para a caracterizao da oferta e da demanda de saneamento bsico no segmento das famlias mais pobres. Mas este instrumento tambm s abrange trs dos quatro componentes dos servios de saneamento bsico, no havendo qualquer informao sobre incidncia de enchentes no domiclio. So pontos fortes do CADNICO o seu foco no extrato da populao de renda mais baixa, onde o dficit dos servios de saneamento bsico maior, e a possibilidade de cruzamento de dados com outras pesquisas realizadas pelo IBGE no nvel do domiclio, em razo da compatibilidade com o CNEFE do IBGE. Uma caracterstica peculiar do CADNICO a identificao das famlias caracterizadas como populaes tradicionais, como os quilombolas. A Tabela 7.16 do Anexo I contm um resumo das informaes sobre o CADNICO. Sistema de Gerenciamento do Programa Cisternas SIG Cisternas O Sistema de Gerenciamento do Programa Cisternas (SIG Cisternas) estrutura os mecanismos gerenciais para o acompanhamento da execuo da construo de cisternas no semi rido com recursos do MDS. Ele controla trs processos do programa: a seleo das famlias, a realizao das capacitaes e o registro da cisterna construda. O sistema foi desenvolvido para o acompanhamento do termo de parceria do MDS com a Associao Programa Um Milho de Cisternas (AP1MC), com os estados e municpios e, alm da execuo fsica, dispe de mdulos de acompanhamento e gerenciamento da execuo financeira (SIG Cisternas 2009). Cada cisterna construda com recursos oriundos do MDS recebe uma placa de identificao numerada e georreferenciada, permitindo sua exata localizao espacial. Ao finalizar a construo, a famlia assina o termo de recebimento e uma foto tirada e anexada ao mesmo. O MDS realiza visitas tcnicas de acompanhamento dos projetos utilizando critrios para elaborao de amostragem (P1MC 2010). De acordo com dados da Articulao para o Semi-rido (ASA Brasil), em seu stio na internet, o programa de construo de 1 milho de cisternas foi iniciado em julho de 2003 e pretende beneficiar cerca de cinco
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milhes de pessoas com gua potvel para beber e cozinhar, por meio da implantao de cisternas de placas. A ASA publica, com regularidade, informaes atualizadas sobre a quantidade de cisternas construdas sob sua coordenao, assim como o nmero de famlias envolvidas no processo (www.asabrasil.org.br). A ASA recebe recursos do MDS e de diversas instituies, a exemplo da CODEVASF e da FEBRABAN, entre outras. Para o acompanhamento de todos estes investimentos e atendimentos populao, a ASA, em parceria com o Banco Mundial e a ANA, criou em 2001 o Sistema Integrado de Gesto e Auditoria (SIGA). Este Sistema fornece informaes financeiras, indicadores fsicos e a relao de municpios e comunidades atendidas. O acesso ao SIGA e s suas informaes est sob o controle da Unidade Gestora Central (UGC) e das Unidades Gestoras Microrregionais (UGMs). As entidades financiadoras tm acesso ao sistema, que no est, no entanto, acessvel ao pblico. Entretanto, nenhum dos dois sistemas (SIG Cisternas e SIGA) totalmente abrangente. As aes desenvolvidas pelas administraes estaduais e municipais de apoio construo de cisternas no esto contempladas em nenhum deles. No SIG Cisternas, no entanto, esto registradas as informaes somente daquelas construdas em parceria com o MDS e no SIGA, daquelas implantadas em parceria coma ASA. A Tabela 7.17 do Anexo I contm um resumo das informaes sobre o SIG Cisternas. Sistema de Informao de Vigilncia de Qualidade da gua para Consumo Humano SISAGUA A vigilncia da qualidade da gua para consumo humano, atribuio do Sistema nico de Sade (SUS), consiste em um conjunto de aes a serem adotadas pelas autoridades de sade pblica, objetivando garantir que a gua consumida pela populao atenda ao padro e s normas estabelecidas na Portaria MS no 518/2004. A avaliao dos riscos sade humana, decorrentes do consumo de gua, tambm constitui uma premissa da vigilncia da qualidade da gua. O Sistema de Informao de Vigilncia de Qualidade da gua (SISAGUA) informa sobre os resultados das aes de controle e vigilncia da gua para consumo humano provenientes dos Sistemas de Abastecimento Pblico (SAP), de Solues Alternativas Coletivas (SAC) e de Solues Alternativas Individuais (SAI) de abastecimento de gua, sendo composto por mdulos de cadastro, controle e vigilncia. O mdulo do cadastro tem como objetivo registrar as informaes referentes aos sistemas e solues alternativas de abastecimento. O mdulo do controle registra as informaes encaminhadas pelos prestadores de servios, responsveis pelos sistemas de abastecimento e solues alternativas coletivas. O mdulo da vigilncia trabalha as informaes dos resultados das anlises fsico-qumicas e bacteriolgicas, entre outras, realizadas pelos rgos de sade, incluindo informaes referentes s inspees sanitrias dos sistemas de abastecimento. A Figura 7.1 apresenta a estruturao do SISAGUA. Como em outros sistemas na rea da sade no Brasil, para a construo e proposio de indicadores para a vigilncia da qualidade da gua para consumo humano, tem sido utilizado o modelo que a Organizao Mundial da Sade (OMS) adota, para a anlise de causa e efeito, de um determinado agravo sade.
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Fonte: Manual SISAGUA 2007.
FIGURA 7.1: Mdulos do SISAGUA Segundo o Manual de Procedimentos do SISAGUA, a estrutura conceitual do modelo baseada na anlise das foras motrizes (macro fatores), as quais geram presso que afeta o estado do meio ambiente e, em ltima instncia, a sade humana, por meio das diversas formas de exposio pelas quais as pessoas entram em contato com o meio ambiente, com cada nvel (foras motrizes, presses, situao/estado, exposio) sendo associado a aes reparadoras ou preventivas dos efeitos sobre a sade. Tambm em cada nvel se procura identificar indicadores das causas e respostas s aes, os quais devero ser cruzados com os indicadores dos efeitos, ou seja, indicadores epidemiolgicos. H tambm um esforo interdisciplinar que conjuga, no mnimo, as reas de sade, saneamento e meio ambiente. Nesse sentido, busca-se a utilizao de informaes que possibilitem a caracterizao comum, ou em separado, dos perfis de sade, saneamento e meio ambiente. A Tabela 7.2 apresenta os indicadores que podem ser obtidos por meio do SISAGUA e a Tabela 7.3 os indicadores sanitrios complementares passveis de serem utilizados na vigilncia da qualidade da gua para consumo humano. As informaes detalhadas para a obteno dos indicadores constam do Manual do SISAGUA do Ministrio da Sade. A Tabela 7.18 do Anexo I contm um resumo das informaes sobre o SISAGUA. TABELA 7.2: Indicadores utilizados no SISAGUA
GRUPO Qualidade microbiolgica da gua Turbidez da gua Nvel de cloro residual Cobertura de abastecimento de gua Tratamento de gua Desinfeco de gua Consumo per capita Regularidade
Fonte: Manual SISAGUA.
INDICADORES
Percentual das amostras com ausncia de coliformes totais, na rede de distribuio Percentual das amostras com ausncia de coliformes termotolerantes, na rede de distribuio Percentual das amostras com turbidez dentro dos padres, em relao Portaria MS no 518/2004/2000 (< 5 UT), na rede de distribuio Percentual das amostras com cloro residual livre dentro dos padres, em relao Portaria MS no 518/2004/2000 (> 0,2 mg/l), na rede de distribuio Percentual da populao do municpio atendida com sistemas de abastecimento de gua Percentual da populao do municpio atendida com sistemas de abastecimento de gua, com tratamento Percentual da populao do municpio atendida com sistemas de abastecimento de gua, com desinfeco Consumo mdio per capita da populao atendida por sistemas de abastecimento de gua no municpio Percentual da populao do municpio atendida com sistemas de abastecimento de gua, com intermitncia
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TABELA 7.3: Indicadores sanitrios complementares passveis de serem utilizados na vigilncia da qualidade da gua para consumo humano
INDICADOR Atendimento da legislao de controle da qualidade da gua para consumo humano Acondicionamento e tratamento domiciliar da gua Instalaes prediais Cobertura da populao com servios de esgotamento sanitrio Cobertura da populao com servios de limpeza pblica
Fonte: Manual SISAGUA.
FONTES
Prestador do servio Secretarias Municipais de Sade IBGE IBGE IBGE
Informaes em sade e meio ambiente relevantes para a gesto do saneamento bsico Neste segundo grupo, sero apresentados o Sistema Nacional de Informao sobre Meio Ambiente (SINIMA), o Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos SNIRH/CNARH, o DATASUS e o Painel de Indicadores do SUS. Sistema Nacional de Informao sobre o Meio Ambiente SINIMA O Sistema Nacional de Informao sobre Meio Ambiente (SINIMA) o instrumento da Poltica Nacional de Meio Ambiente responsvel pela gesto da informao ambiental no mbito do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), de acordo com a lgica da gesto ambiental compartilhada entre as trs esferas de governo (SINIMA 2009). O SINIMA gerido pela Secretaria de Articulao Institucional e Cidadania Ambiental do Ministrio do Meio Ambiente (SAIC/MMA), por meio do Departamento de Coordenao do SISNAMA (DSIS), e possui trs eixos estruturantes: o desenvolvimento de ferramentas de acesso informao baseadas em programas computacionais livres; a sistematizao de estatsticas e elaborao de indicadores ambientais; e a integrao e interoperabilidade de sistemas de informao de acordo com uma Arquitetura Orientada a Servios SOA (SINIMA 2009). Em 2004, foi criado o Comit Gestor do SINIMA, com o papel de apoiar a definio das diretrizes, acordos e padres nacionais para a integrao da informao ambiental. No entanto, o SINIMA no foi ainda implementado. O stio do MMA na internet, no entanto, oferece informaes em seu Portal Nacional de Licenciamento Ambiental (PNLA), sobre licenciamento ambiental de empreendimentos de saneamento. O portal se refere aos sistemas de abastecimento de gua, coleta e tratamento dos esgotos e dos resduos slidos urbanos e tambm dos resduos industriais e especiais. O PNLA oferece informaes sobre todos os rgos do SISNAMA responsveis pelo licenciamento ambiental. As informaes prestadas pelos rgos estaduais de meio ambiente OEMAS e pelo IBAMA podem ser aferidas com aquelas fornecidas pelos prestadores, por meio do SNIS. So apresentadas na Tabela 7.4 as atividades do saneamento bsico, as geradoras de resduos slidos e lquidos industriais e as de servios de sade sujeitas ao licenciamento ambiental. A Tabela 7.19 do Anexo I contm um resumo das informaes do SINIMA.
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TABELA 7.4: Unidades de saneamento sujeitas a licenciamento ambiental

COMPONENTES DO SANEAMENTO GUA UNIDADES
Estaes de tratamento de gua Sistema de abastecimento Sistema de captao Interceptores, emissrios Rede coletora Estao elevatria Estao de tratamento de esgoto Tratamento e destinao de resduos industriais (lquidos e slidos) Tratamento/disposio de resduos especiais tais como: de agroqumicos e suas embalagens usadas e de servios de sade, entre outros Tratamento e destinao de resduos slidos urbanos, inclusive aqueles provenientes de fossas
ESGOTO
RESDUOS SLIDOS E LQUIDOS INDUSTRIAIS E DE FOSSAS

Fonte: Ministrio do Meio Ambiente (MMA).
Sistema Nacional de Informaes Sobre Recursos Hdricos No exame do Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos (SNIRH), cuja gesto de responsabilidade da Agncia Nacional de guas (ANA), deu-se especial ateno ao Cadastro Nacional de Usurios de Recursos Hdricos (CNARH), caracterizado como um dos subsistemas do SNIRH. Esse cadastro sistematiza informaes sobre os usos e usurios, um elemento central para a gesto, ao permitir quantificar demandas, identificar conflitos e subsidiar aes dentro de uma mesma bacia. Sua utilizao em bacias de dominialidade compartilhada entre a Unio e os estados estabelece um processo cooperativo entre os rgos gestores. O SNIRH e o CNARH j esto em operao, mas ainda em processo de construo, com a alimentao sistemtica de novas informaes. A prpria ANA atualiza as informaes sobre os rios e demais corpos dgua de domnio da Unio, enquanto aquelas referentes aos rios de domnio dos estados devem ser alimentadas pelos rgos estaduais gestores de recursos hdricos. O envolvimento dos estados nesse processo vem se dando de forma gradual, de trs modos distintos, a saber: inserindo informaes diretamente no CNARH nacional; utilizando como ferramenta um espelho do CNARH com possibilidade de insero de dados exclusivos de cada Estado; ou por meio de um sistema estadual prprio que interage com o CNARH nacional. Os registros no CNARH so atualizados anualmente e os dados so publicados com informaes referentes a 31 de janeiro de cada ano. Esto sujeitas a se registrar no Cadastro Nacional de Usurios de Recursos Hdricos CNARH pessoas fsicas ou jurdicas de direito pblico ou privado usurias de recursos hdricos, conforme Resoluo ANA no 317, de 26/8/2003. O registro no CNARH se aplica, sobretudo, aos usurios de recursos hdricos que captam gua, lanam efluentes ou realizam usos no consuntivos diretamente em corpos hdricos (ex. rio ou curso dgua, reservatrio, aude, barragem, poo, nascente, etc.), situao que se aplica aos prestadores de servios pblicos de saneamento bsico. Para registrar-se, o usurio apresenta uma declarao de uso dos recursos hdricos no CNARH, a partir de formulrio disponvel em papel ou eletronicamente, pela internet, em sistema on-line, no endereo <http://cnarh.ana.gov.br>. Em 2009, a ANA tem registrados 2.204 cadastros para abastecimento pblico e 833 para esgotamento sanitrio nos rios de domnio da Unio. No caso deste ltimo, so registrados: a latitude, longitude, local de lanamento, vazo prevista e realizada, auditorias e o resumo da referida declarao de uso.
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O registro de um determinado usurio no CNARH feito por empreendimento (conjunto de aes que tenham conectividade hidrulica: barragem, captao, lanamento, etc.), e no por cada um dos pontos de coleta de gua ou despejo dos esgotos sanitrios. O CNARH faz parte do Mdulo de Regulao do SNIRH e j est implantado em algumas bacias federais. Interessam diretamente ao SINISA as informaes referentes ao uso da gua para as finalidades de abastecimento pblico, esgotamento sanitrio, destinao final de resduos slidos e da conseqente descarga do lixiviado e drenagem urbana. O CNARH no trabalha ainda com o registro de usurios que interferem nos recursos hdricos em razo de destinao final de resduos slidos ou de manejo das guas pluviais urbanas. No entanto, esta situao tende a evoluir com o desenvolvimento do processo de outorga para lanamento de guas pluviais no Distrito Federal e em So Paulo. Merece destaque um grupo de 28 informaes selecionadas por gestores da ANA responsveis pelo CNARH como as mais relevantes para o cadastramento de usurios da gua. Tais informaes esto identificadas no Anexo II. No desenvolvimento e operao do SNIRH, a ANA tem dado prioridade ao desenvolvimento de mecanismos que permitam uma forte interao com os rgos estaduais responsveis pela gesto dos recursos hdricos com vistas integrao do sistema nacional com os sistemas estaduais de informao. Para tanto, est considerando a utilizao de plataforma web service, que poder facilitar a desejada integrao de sistemas e a comunicao entre aplicaes desenvolvidas em plataformas distintas. A Tabela 7.20 do Anexo I contm um resumo das informaes do SNIRH. DATASUS e Painel de Indicadores do SUS O Ministrio da Sade construiu, por meio de um processo participativo, uma Poltica de Informao e Informtica em Sade (PNIIS), que norteou o processo de informatizao do trabalho realizado na rea da sade, tanto na perspectiva dos cuidados individuais quanto nas aes de sade coletiva. O processo de construo da poltica foi desencadeado em 2003, pelo Departamento de Informtica do Ministrio da Sade (DATASUS/MS), e contou com debates em inmeros fruns para sua consolidao. O MS vem obtendo ganhos de eficincia e qualidade com a utilizao de registros eletrnicos nos sistemas de informao de mbito nacional, o que permitiu um aperfeioamento dos resultados no trato das informaes e maior confiabilidade para gesto, gerao de conhecimento e controle social. Houve nesse processo a participao de instituies acadmicas, associaes de gestores, instncias do controle social e associaes cientficas. Entre os sistemas de informaes em sade do Ministrio da Sade, cinco grandes bases esto estruturadas em nveis de agregao municipal, estadual e nacional, e apresentam possibilidade de uso em anlises epidemiolgicas relacionadas sade ambiental: Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM), Sistema de Informaes Hospitalares (SIH), Sistema de Informaes sobre Agravos de Notificao (SINAN), Sistema de Informaes de Ateno Bsica (SIAB) e Sistema de Informaes Ambulatoriais (SIA). As bases de dados dos SIS esto disponveis no stio do DATASUS/MS (http://www.datasus.gov.br). Permanecem como desafios o fortalecimento e a compatibilizao dos diferentes sistemas, possibilitando o uso integrado e descentralizado dos dados (Brasil, 1998, apud COSTA, 2002). No mbito deste Caderno Temtico, vinculado ao esforo de produo do Plano Nacional de Saneamento Bsico, importante ressaltar uma iniciativa de formao e informao: o Painel de Indicadores do SUS. J em sua sexta edio, o Painel uma publicao editada desde 2006 pelo Ministrio da Sade em parceria
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com a Organizao Panamericana de Sade (OPAS), e dirigida especialmente aos conselheiros de Sade de todo o Pas, com o objetivo de democratizar a informao em sade e, especificamente: apoiar o planejamento, a implementao, o monitoramento e a avaliao das aes e servios de sade nas trs esferas do SUS; disseminar informao, visando promover a participao e o controle social no SUS; e facilitar a tomada de decises, na perspectiva de uma gesto democrtica e participativa, fundamentada nos princpios e diretrizes do Sistema nico de Sade. A Tabela 7.21 do Anexo I apresenta um resumo do Painel de Indicadores do SUS. De interesse mais especfico para o saneamento bsico, como indicador, o nmero de internaes hospitalares por Doenas Relacionadas ao Saneamento Ambiental Inadequado (DRSAI) por 100 mil habitantes, adotado pelo IBGE como um Indicador de Desenvolvimento Sustentvel. Segundo o IBGE, existem problemas com a qualidade das informaes, decorrentes de situaes onde h dificuldades de acesso a servios de sade. O IBGE processa este indicador por Estado, sendo bvias as dificuldades para obter informaes qualificadas referenciadas a cada municpio. As ocorrncias de DRSAI que no necessitaram de internao hospitalar no so computadas por este indicador (Tabela 7.5). O IBGE obtm as informaes sobre as internaes no DATASUS115. TABELA 7.5: Doenas Relacionadas ao Saneamento Ambiental Inadequado (DRSAI)
CATEGORIA E DOENAS Doenas de transmisso feco-oral Diarrias (3) Febres entricas Hepatite A Doenas transmitidas por inseto vetor Dengue Febre amarela Leishmanioses (L.tegumentar e L. visceral) Filariose linftica Malria Doena de Chagas Doenas transmitidas atravs do contato com a gua Esquistossomose Leptospirose Doenas relacionadas com a higiene Doenas dos olhos Tracoma Conjuntivites Doenas da pele Micoses superficiais Geo-helmintos e tenases Helmintases (4) Tenases CID-9 (1) 001; 003; 004; 006-009 002 070.0; 070.1 061 060 085 125 084 086 120 100 CID-10 (2) A00; A02-A04; A06-A09 A01 B15 A90; A91 A95 B55 B74 B50-B54 B57 B65 A27
076 372.0 110; 119.9 122; 126-129 123
A71 H10 B35;B36 B68; B69; B71; B76-B83 B67
Fonte: COSTA, A. M. et al. Notas: (1) Cdigo da Classificao Internacional de Doenas, reviso 1975, divulgada pela Organizao Mundial de Sade - OMS, em 1985. (2) Cdigo da Classificao Internacional de Doenas, reviso 1996, divulgada pela OMS, em 1997. (3) Diarrias: Balantidium coli; Cryptosporidium sp; Entamoeba histolytica; Girdia lamblia; Isospora belli; Campylobacter jejuni; Escherichia coli; Salmonella no tifide; Shigella disenteriae;Yersinia enterocoltica; Vibrio cholerae; Astrovrus; Calicivrus; Adenovrus; Norwalk; Rotavrus. (4) Helmintases: ancilostomase; ascaridase; enterobase; estrongiloidase; tricurase; tenase; cisticercose; equinoccocose.
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Internaes registradas na Autorizao de Internao Hospitalar AIH, do Ministrio da Sade, Secretaria Executiva, Departamento de Informtica do SUS, DATASUS.
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Informaes de apoio anlise da gesto do saneamento bsico Neste terceiro grupo, so apresentadas a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) e a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC), ambas realizadas pelo IBGE e, ainda, a Rede Interagencial de Informaes para a Sade (RIPSA), o Atlas Digital da gua, o Atlas de Abastecimento Urbano de gua da ANA e o Sistema Nacional de Informaes das Cidades, do MCidades. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios De acordo com o IBGE, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD teve incio no segundo trimestre de 1967, com periodicidade trimestral. A partir de 1971, os levantamentos passaram a ser anuais, com realizao no ltimo trimestre do ano. A PNAD no foi realizada nos anos dos Censos Demogrficos de 1970, 1980, 1991 e 2000 (PNAD 2008). Na dcada de 1970, a PNAD investigou, alm dos aspectos gerais da populao, tambm os temas de educao, trabalho, rendimento e habitao, a migrao e a fecundidade. Em 1974/1975, foi feita uma pesquisa especial, denominada Estudo Nacional da Despesa Familiar (ENDEF), que, alm dos temas anteriores, investigou consumo alimentar e oramento familiar. As pesquisas realizadas na dcada de 1980 mantiveram inalteradas as caractersticas do levantamento bsico, visando gerar uma srie histrica de resultados. A PNAD vem incorporando diversos componentes e eliminando outros, desde ento. Por meio de pesquisas suplementares (PNAD 2008), foram investigados os seguintes temas: sade em 1981; educao em 1982; mo-de-obra e previdncia em 1983; fecundidade feminina em 1984; situao do menor em 1985; anticoncepo, acesso a servios de sade, suplementao alimentar e associativismo em 1986; participao poltico-social e estoque de aparelhos utilizadores de energia em 1988; e trabalho em 1989 e 1990. A abrangncia geogrfica da PNAD vem se ampliando gradativamente. Iniciada em 1967, na rea que hoje compreende o Estado do Rio de Janeiro, ao final da dcada de 1960 a PNAD j abrangia as regies Nordeste, Sudeste e Sul e o Distrito Federal. Visando manter a homogeneidade dos resultados produzidos a partir de 1992, as estatsticas da PNAD apresentadas para a Regio Norte referem-se somente a sua parcela urbana, exceto quanto ao Estado do Tocantins. Ademais, as estatsticas apresentadas para o Brasil foram obtidas considerando as informaes de todas as reas pesquisadas, representando, portanto, a totalidade do Pas, com exceo das reas rurais de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap, que s passaram a fazer parte da amostra aps 2004. O IBGE observa que a classificao das reas urbana e rural feita de acordo com a legislao vigente por ocasio do ltimo Censo Demogrfico que antecede a PNAD. Assim, as estatsticas por situao urbana e rural no captam integralmente a sua evoluo, sendo que as diferenas se intensificam na medida em que os resultados obtidos se afastam do ano de realizao do Censo Demogrfico que serviu de marco para a classificao da situao do domiclio. Na PNAD 2008, foram pesquisadas 150.591 unidades domiciliares distribudas por todas as Unidades da Federao (enquanto o ltimo Censo abrangeu pouco mais de 54,2 milhes de domiclios). Pelo carter da amostra, a PNAD tem como limitao importante a representatividade dos seus resultados que no podem ser desagregados por Municpio, sendo apresentados por Estado e para o Distrito Federal. Com relao aos temas de interesse para o saneamento bsico (abastecimento de gua e provenincia da gua utilizada nos domiclios, existncia de banheiro ou sanitrio para uso dos moradores e esgotamento sanitrio como escoadouro do banheiro ou sanitrio, coleta e destino do lixo), a PNAD investigou os
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mesmos aspectos cobertos pelo Censo, de modo a permitir a projeo dos dados censitrios. Da mesma forma que o Censo, a PNAD no incluiu, at o momento, a temtica da drenagem urbana e manejo de guas pluviais. Observe-se que em vrias das ltimas edies da PNAD, o IBGE alterou o tema caractersticas do domiclio, incluindo ou retirando questes, o que sinaliza a possibilidade de incluir perguntas sobre incidncia de enchentes urbanas no domiclio e outras correlatas. A PNAD , portanto, um levantamento complementar ao Censo, fundamental para o acompanhamento da evoluo da cobertura dos servios de saneamento bsico e das solues individuais nos perodos intercensitrios. A Tabela 7.22 do Anexo I contm um resumo das informaes sobre a PNAD/IBGE. Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais A Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) realizada anualmente pelo IBGE desde 1999, com exceo dos anos 2003 e 2007. A MUNIC efetua periodicamente um levantamento pormenorizado de informaes sobre a totalidade dos municpios brasileiros no que diz respeito s administraes municipais. Suas informaes abrangem a estrutura, a dinmica e o funcionamento das instituies pblicas locais, compreendendo diferentes polticas e setores que envolvem a municipalidade. A pesquisa vem se atualizando, inclusive com relao ao escopo dos temas. So aplicados anualmente dois questionrios, sendo um bsico (sobre as instituies pblicas municipais) e um sobre um tema especfico relativo gesto pblica municipal. Em 1999 e 2000, o tema eleito foi o das finanas pblicas. Em 2002, o do meio ambiente, ocasio onde foi investigada a cobrana das taxas de lixo em todos os municpios brasileiros. Em 2003 (realizada em 2004), o tema selecionado foi o dos esportes; em 2005, o das atividades de assistncia social e, em 2006, a cultura. Em 2008, a stima edio da MUNIC investigou, alm da gesto pblica, os temas meio ambiente, transporte e habitao. Sua base de informaes se constitui, portanto, em um conjunto relevante de indicadores para o monitoramento e avaliao das polticas pblicas (MUNIC 2008). A flexibilidade da MUNIC, com a seleo de um tema especfico em cada uma de suas edies, pode ser de interesse para o SINISA, para investigar aspectos que possam ser examinados junto s administraes municipais e que no tenham sido tratados no mbito do SNIS ou da PNSB. A Tabela 7.23 do Anexo I contm informaes sobre a MUNIC/IBGE. Rede Interagencial de Informaes para a Sade A Rede Interagencial de Informaes para a Sade (RIPSA) funciona desde 1996, quando foi constituda por iniciativa conjunta do Ministrio da Sade e da Organizao Pan-Americana da Sade (OPAS). A Rede foi viabilizada por meio de um convnio em que a OPAS responsvel pelas tarefas de gerenciamento, padronizao das informaes e realizao de estudos analticos dos resultados do prprio trabalho da RIPSA. A RIPSA tem como finalidade promover a disponibilizao e o aprimoramento de indicadores e anlises sobre a situao da sade e suas tendncias, no propsito de subsidiar a formulao, gesto e avaliao de polticas, programas e aes pblicas do setor. constituda por diversas instituies116 governamentais, de
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As instituies participantes da RIPSA so: Ministrio da Sade, por meio de sua Secretaria Executiva, do Departamento de Informtica do SUS (Datasus), da Subsecretaria de Oramento e Planejamento (SPO), da Secretaria de Vigilncia em Sade (SVS), da Secretaria de Ateno Sade (SAS), da Secretaria de Cincia, Tecnologia e Insumos Estratgicos (SCTIE), da Agncia Nacional de
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ensino e de pesquisa, que so responsveis pelo gerenciamento e aperfeioamento das informaes por elas geradas, buscando o desenvolvimento de novos instrumentos tcnicos. Este processo de trabalho colaborativo, que favorece a organizao e o aprimoramento no levantamento de informaes j disponveis, est voltado para o aperfeioamento das polticas de sade. O IPEA, por exemplo, se responsabiliza pela gesto dos indicadores econmicos, a Faculdade de Sade Pblica da USP, pelos de mortalidade, o Ministrio da Sade, pelos de morbidade e recursos financeiros, etc (RIPSA 2008). O primeiro produto finalstico da RIPSA a publicao regular de Indicadores e Dados Bsicos (IDB), que sistematiza informaes essenciais para compreenso geral da situao de sade e acompanhamento de suas tendncias. Hoje so 118 indicadores nacionais de sade. Buscou-se inicialmente implantar um modelo mais enxuto referente aos indicadores necessrios ao planejamento das polticas no nvel nacional, o que, na prtica, no funcionou. As edies do IDB trazem o conjunto selecionado de indicadores demogrficos, socioeconmicos, de mortalidade, de morbidade e de fatores de risco, de recursos e de cobertura, selecionados e construdos a partir de sistemas de informao ou de estudos de abrangncia nacional. A observar que, devido s caractersticas distintas dos dados oriundos de diversas instituies, a RIPSA recebe e processa informaes com diferentes referncias temporais. A construo da matriz de indicadores que constitui o IDB pautou-se nos critrios de: relevncia para compreenso da situao de sade, suas causas e conseqncias; validade para orientar decises de poltica e apoiar o controle social; identidade com processos de gesto do SUS; e disponibilidade de fontes regulares. De maneira geral, esto disponveis para cada indicador dados desagregados por unidade geogrfica (grandes regies, estados, distrito federal, regies metropolitanas e a partir de 2001, as capitais), idade e sexo. Exemplarmente, para cada indicador que integra o IDB, a RIPSA desenvolveu uma ficha de qualificao padronizada. Sendo instrumento de orientao tcnica ao usurio, a ficha de qualificao aborda os seguintes aspectos para cada indicador: Conceituao: informaes que definem o indicador e a forma como ele se expressa, se necessrio agregando elementos para a compreenso do seu contedo. Interpretao: explicao sucinta do tipo de informao obtida e o seu significado. Usos: principais finalidades de utilizao dos dados, a serem consideradas na anlise do indicador. Limitaes: fatores que restringem a interpretao do indicador, referentes tanto ao prprio conceito quanto s fontes utilizadas. Fontes: instituies responsveis pela produo dos dados utilizados no clculo do indicador e pelos sistemas de informao a que correspondem. Mtodo de clculo: frmula utilizada para calcular o indicador, definidos os elementos que a compem. Categorias sugeridas para anlise: nveis de desagregao definidos pela sua potencial contribuio para interpretao dos dados, e que esto efetivamente disponveis. Dados estatsticos e comentrios: tabela resumida e comentada, que ilustra a aplicao do indicador em situao real. Idealmente, a tabela apresenta dados para grandes regies do Brasil, em anos selecionados desde o incio da srie histrica.
Vigilncia Sanitria (Anvisa), da Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS) e da Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz); Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE); Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA); Organizao Pan-Americana da Sade (OPAS); Faculdade de Sade Pblica (USP); Centro Brasileiro de Classificao de Doenas/ Faculdade de Sade Pblica (USP); Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados (Seade) do Estado de So Paulo; Associao Brasileira de Ps-Graduao em Sade Coletiva (ABRASCO); Associao Brasileira de Estudos Populacionais (ABEP); Instituto de Medicina Social (UERJ); Instituto de Sade Coletiva (UFBA); Departamento de Estatstica / Instituto de Cincias Exatas (UnB); Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade (CONASS) e Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade (CONASEMS).
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O segundo produto substantivo da RIPSA a elaborao de Informes da Situao e Tendncias IST, publicaes com o objetivo de subsidiar a formulao, gesto e avaliao de polticas pblicas de sade, cuja primeira edio, voltada para o tema Demografia e Sade, de 2009. A RIPSA mantm uma Biblioteca Virtual em Sade (BVS RIPSA) em colaborao com o Centro LatinoAmericano e do Caribe de Informao em Cincias da Sade (BIREME). A BVS RIPSA tem por objetivo promover acesso on-line, universal e eqitativo informao relevante para a tomada de decises em sade. O Portal da BVS RIPSA permite acesso aos seguintes recursos informacionais117: Documentos RIPSA: rea de acesso a bases de dados de documentos prprios ou de referncia para a RIPSA. Literatura de consulta: disponibiliza acesso a documentos de referncia sobre temas trabalhados pela Rede. Literatura internacional: rea de acesso a documentos cientficos e tcnicos sobre sade, disponveis em bases internacionais. Comunidade virtual: espao de interao da Rede RIPSA. Diretrio de eventos: diretrio de eventos selecionados. Catlogo de sites: catlogo de sites selecionados e relacionados com indicadores para a sade. Sobre a RIPSA: acesso a dados sobre a concepo e estruturao da Rede.
A RIPSA funciona por meio de secretaria tcnica, exercida pela Secretaria Executiva do Ministrio da Sade, que viabiliza as recomendaes da Oficina de Trabalho Interagencial, instncia colegiada de coordenao estratgica, que se rene duas vezes por ano para deliberar sobre as orientaes para a produo tcnica e a articulao interinstitucional. Integram tambm a organizao da RIPSA Comits de Gesto de Indicadores e Comits Temticos Interdisciplinares. A cada ano a RIPSA escolhe um tema como prioritrio para o detalhamento das informaes, tendo sido o saneamento o tema eleito em 2004. H um Comit Temtico de Sade e Ambiente tratando deste tema na Rede de modo permanente, composto por membros das seguintes instituies: MCidades, Funasa, SRHU/MMA, MS, ANA, IBGE, INPE, e outras. O boletim anual de Indicadores e Dados Bsicos para a Sade traz as informaes de saneamento levantadas pela PNAD, do IBGE. So pontos fortes da RIPSA a prpria articulao institucional que ela promove, a qualificao das informaes que divulga e o trabalho de anlise e interpretao dessas informaes. Destaca-se, especialmente, o desenvolvimento das fichas de qualificao dos indicadores, como exemplo a ser seguido no SINISA. A Tabela 7.24 do Anexo I contm o resumo das informaes da RIPSA. Atlas Digital da gua A Fundao Oswaldo Cruz (FIOCRUZ) informa, no seu stio na internet, que o objetivo do Atlas Digital da gua reunir indicadores e dados sobre condies de sade, gua e saneamento bsico no Brasil para, atravs da produo de mapas temticos, retratar as condies dos sistemas de saneamento. O Atlas elaborado pelo Instituto de Comunicao e Informao Cientfica e Tecnolgica em Sade (ICICT) da
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Ver www.ripsa.org.br/php/level.php?lang=pt&component=63&item=38.
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Fiocruz, em parceria com a Coordenao Geral de Vigilncia em Sade Ambiental (CGVAM) da Secretaria de Vigilncia em Sade (SVS) do Ministrio da Sade (MS). O Atlas utiliza informaes disponibilizadas por outras bases de dados sobre qualidade da gua e doenas de veiculao hdrica nos municpios brasileiros, ofertando informaes geogrficas relevantes anlise do controle e monitoramento da qualidade da gua consumida e dos agravos sade relacionados s condies gerais de saneamento, de forma a subsidiar a elaborao de polticas pblicas para o abastecimento de gua minimizando os riscos populao. Portanto, pode ser considerado um sistema de visualizao de indicadores sobre a qualidade da gua, sade e saneamento, que facilita o livre acesso s informaes sobre a qualidade da gua utilizada para consumo humano no pas, estimulando o debate sobre a qualidade e cobertura dos servios de saneamento bsico. Serve para apoiar a elaborao de diagnsticos locais dos problemas relacionados qualidade da gua e auxiliar gestores e cidados na formulao de polticas sobre saneamento, ambiente e sade. As fontes de informao utilizadas no Atlas so: Censo Demogrfico: dados sobre condies de abastecimento, de esgotamento e de coleta de lixo nos domiclios, populao e densidade demogrfica (disponvel em www.ibge.gov.br). Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB): dados de captao, abastecimento, tratamento da gua e esgotamento sanitrio (disponvel em www.ibge.gov.br). Sistema de Informaes sobre Internaes Hospitalares (SIH/SUS): dados sobre as internaes ocorridas em hospitais do SUS ou conveniados, segundo o ano de ocorrncia, municpio de residncia e causa da internao. Estima-se que esse sistema cubra entre 70% a 80% das internaes do pas, sendo as demais internaes realizadas pelos planos de sade ou pela iniciativa privada (disponvel em www.datasus.gov.br). Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM): dados sobre bitos ocorridos por ano, municpio de residncia e causa bsica, organizados pelo Departamento de Anlise de Situao de Sade da Secretaria de Vigilncia em Sade (DASIS/SVS), em conjunto com as secretarias estaduais e municipais de sade (disponvel em www.datasus.gov.br). Sistema de Informao de Agravos de Notificao (SINAN): dados sobre a notificao e a investigao de casos de doenas e agravos, por ano e municpio de residncia, que constam na lista nacional de doenas de notificao compulsria, organizados pela Secretaria de Vigilncia em Sade (SVS), em conjunto com as secretarias estaduais e municipais de sade (disponvel em www.datasus.gov.br). Sistema de Informao de Vigilncia da Qualidade da gua para Consumo Humano (SISAGUA): dados sobre sistemas de abastecimento de gua e das solues alternativas coletivas e individuais, vigilncia e controle da qualidade da gua para consumo humano (organizado pela Coordenao Geral de Vigilncia em Sade Ambiental - CGVAM/SVS/MS, em conjunto com as secretarias estaduais e municipais de sade). Sistema de Informaes Hidrolgicas (Hidro): dados sobre qualidade da gua nos principais rios do Pas, mantido pela ANA (disponvel em http://hidroweb.ana.gov.br).
Para facilitar a consulta, os indicadores foram organizados em trs temas: qualidade da gua, estrutura e funcionamento dos sistemas de saneamento e incidncia de doenas relacionadas ao saneamento , levando-se em conta a disponibilidade das informaes e sua capacidade de retratar as condies gerais de saneamento. As informaes so apresentadas com nvel de desagregao municipal. Os 74 indicadores disponveis no referido Atlas Digital esto apresentados no Anexo III. Informaes sucintas sobre o Atlas esto disponveis na Tabela 7.25 do Anexo I.
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Atlas Abastecimento Urbano de gua O Atlas Abastecimento Urbano de gua, produzido pela Agncia Nacional das guas (ANA), j est disponvel para as regies Nordeste e Sul e para as Regies Metropolitanas. A complementao do Atlas para o restante do Pas est em andamento, com concluso prevista para o segundo semestre de 2010. O conjunto dos estudos j realizados abrange 2.965 sedes municipais e 110 milhes de habitantes, contemplando quase 80% da populao urbana do Brasil. Conforme apresentado no sitio da ANA, o Atlas consolida um amplo trabalho de diagnstico e planejamento nas reas de recursos hdricos e saneamento, com foco na garantia da oferta de gua para o abastecimento das sedes urbanas em todo o Pas. O estudo foi elaborado para identificar e propor alternativas tcnicas com garantia hdrica para atender as atuais e futuras demandas por gua da populao urbana da rea de abrangncia. Segundo a ANA, o Atlas foi concebido e realizado por meio de processo participativo e consensual, que contou com a parceria de diversas instituies, visando a convergncia de decises entre as instncias de planejamento federal, estadual e municipal e, ao mesmo tempo, a integrao desejada entre a gesto do uso da gua e o abastecimento urbano. O Atlas previu as principais obras e aes de gesto para o atendimento das demandas at 2025, por meio de um diagnstico detalhado, sobre os mananciais e os sistemas de produo de gua das sedes urbanas, privilegiando, sempre que conveniente, as solues intermunicipais. Adicionalmente, so indicadas aes de coleta e de tratamento de esgotos necessrias proteo da qualidade das guas dos mananciais. O Atlas indica ainda os custos estimados das solues propostas e os arranjos institucionais mais indicados para viabiliz-las, oferecendo um portflio abrangente, de projetos e obras, disponibilizando ferramenta adequada para a tomada de decises e racionalizao de investimentos. A 1a verso do Atlas Nordeste (2006) contemplou as sedes municipais com mais de 5.000 habitantes, situadas nos nove estados do Nordeste e nas bacias dos rios Pardo, Mucuri, Jequitinhonha e So Francisco, no estado de Minas Gerais. Em uma segunda verso, a rea de abrangncia foi ampliada de forma a contemplar os municpios com populao inferior a 5.000 habitantes localizados no Semi-rido e entorno, resultando em um universo de 1.892 sedes urbanas e cerca de 40 milhes de habitantes. Os estudos incluem todas as sedes urbanas situadas nos estados da regio Nordeste com rea semi-rida (Alagoas, Bahia, Cear, Paraba, Pernambuco, Piau, Rio Grande do Norte e Sergipe) e no semi-rido mineiro. So consideradas, ainda, as sedes urbanas com mais de 5.000 habitantes situadas no estado do Maranho e na bacia do rio So Francisco em Minas Gerais, remanescentes da primeira verso do Atlas Nordeste. A rea de abrangncia do Atlas Sul contempla os municpios inseridos nas regies hidrogrficas do Atlntico Sul e Uruguai, predominantemente localizados nos estados de Santa Catarina e Rio Grande do Sul. Essa regio est sujeita a problemas de disponibilidade hdrica e de qualidade da gua, justificando aes integradas de planejamento e gesto de recursos hdricos. No Atlas Regies Metropolitanas so consideradas todas as Regies Metropolitanas e Regies Integradas de Desenvolvimento do Pas, as capitais de estado e as cidades com populao superior a 250 mil habitantes, em um total de 430 cidades e 94 milhes de habitantes. Esse universo est distribudo em 11 das 12 regies hidrogrficas (com exceo da regio do Uruguai) e em todas as regies polticoadministrativas (norte, nordeste, centro-oeste, sudeste e sul), destacando-se 14 sedes urbanas com mais de um milho de habitantes: Belm, Belo Horizonte, Braslia, Campinas, Curitiba, Fortaleza, Goinia, Guarulhos, Manaus, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e So Paulo.
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Por ofertar as projees de demandas futuras e propor as ofertas necessrias, o Atlas da ANA se diferencia dos demais instrumentos aqui examinados. A Tabela 7.26 do Anexo I apresenta as informaes sobre o Atlas de forma sinttica. Sistema Nacional de Informaes das Cidades O Sistema Nacional de Informaes das Cidades (SNIC) est na sua fase inicial de operao pelo Ministrio das Cidades. Segundo informaes de seus gestores, o sistema j possui cerca de seis milhes de informaes, o que resulta em uma mdia de 1.100 informaes por municpio. O SNIC um instrumento de fcil utilizao, que vem registrando 30 mil acessos dirios, em mdia. O MCidades est em um processo de divulgao, disseminao e capacitao dos municpios, visando a melhor utilizao desta ferramenta. Para tanto, foram estabelecidos convnios com diversas universidades para que possam capacitar pelo menos dois representantes de cada municpio brasileiro. Segundo informou o MCidades, at o ano de 2009 j foram feitos cursos de capacitao em 2.480 municpios, atingindo mais de cinco mil pessoas. Alm das informaes sobre as atividades relativas s reas de atuao do MCidades (Habitao, Saneamento, Gesto e Mobilidade Urbana) , o SNIC coleta e disponibiliza informaes de potencial interesse de outras bases de dados pblicas. Como composto por diversos sistemas, no tem periodicidade nica de atualizao. A Tabela 7.27 do Anexo I contm um resumo das informaes do SNIC. Relatrio de Aplicaes Gasto Pblico em Saneamento Bsico O Ministrio das Cidades, por intermdio da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA), vem publicando anualmente o Relatrio de Aplicaes referente aos gastos pblicos em saneamento bsico do Governo Federal (recursos no onerosos) e fundos financiadores (recursos onerosos). A edio relativa ao ano 2008 est disponvel no stio do MCidades118. J relativamente consolidada, a iniciativa constituiu uma base metodolgica comum, de modo a uniformizar linguagens e procedimentos bsicos, indispensveis agregao dos dados e consolidao das informaes. O Relatrio de Aplicaes vem sendo aperfeioado a cada ano, fornecendo atualmente informaes consolidadas sobre: os dispndios realizados anualmente pelo Governo Federal e fundos financiadores (Fundo de Garantia do Tempo de Servio - FGTS e Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT), com iniciativas de custeio e investimento dirigidas ao saneamento bsico e ambiental; e a execuo fsica das obras apoiadas ou financiadas com a participao do Governo Federal. Dividido em trs partes, o Relatrio de Aplicaes de 2008 destaca, na sua primeira parte, o planejamento dos investimentos no setor, com nfase na alocao dos recursos disponveis na Lei Oramentria Anual de 2008 (LOA) para os rgos e programas com aes em saneamento bsico, e no oramento operacional do FGTS Na segunda parte so identificados e caracterizados os gastos realizados pelo Governo Federal e pelos fundos financiadores (FGTS e FAT) em iniciativas de saneamento bsico de 1 janeiro a 31 de dezembro de 2008. A terceira seo dedicada s informaes relativas s obras em andamento em 2008, bem como s obras concludas no perodo apoiadas e/ou financiadas por recursos pblicos. Com essas caractersticas, o Relatrio de Aplicaes facilita a construo de indicadores para o monitoramento e a avaliao dos programas federais. um instrumento eficiente para analisar o esforo
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Ver em: http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/saneamentoambiental/Livro%20Relatorio%20de%20Aplicacoes%20de%202008.pdf
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da Unio, nas dimenses do planejamento da alocao de recursos, da execuo oramentria e financeira e da execuo das metas fsicas.
7.4 EXPERINCIAS ESTRANGEIRAS RELEVANTES

A pesquisa deu prioridade a trabalhos de entidades internacionais e de alguns pases, conforme listagem a seguir. Verificou-se a predominncia de instrumentos que descrevem a situao de prestadores de servio, com a finalidade de comparar desempenhos e facilitar a regulao da prestao. The International Benchmarking Network for Water and Sanitation Utilities Esta rede, mais conhecida como IBNET, uma iniciativa de cooperao internacional, que rene bases de dados com informaes de mais de 2 mil prestadores de servios, em 85 pases. Opera por meio do stio http://www.ib-net.org/, em ingls, francs, espanhol e russo, sendo patrocinada pelo Water and Sanitation Program do Banco Mundial, com o apoio financeiro do Department for International Development (DFID), do Reino Unido. O stio permite acesso ao que diz ser a maior base de dados sobre o desempenho de prestadores de servios pblicos de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio no mundo e conta, inclusive, com a base de dados do SNIS (gua e esgotos) brasileiro. A IBNET declara ter como objetivos apoiar e promover boas prticas de benchmarking nesses servios, por meio de: i) fornecimento de orientao em definies de informaes e indicadores; ii) apoio ao estabelecimento de esquemas nacionais ou regionais de benchmarking; iii) desenvolvimento de comparaes de desempenho em grupo. O stio da IBNET permite o cadastramento de prestadores de servio que, para tanto, devem fornecer informaes e indicadores relativos s duas categorias descritas na Tabela 7.6. TABELA 7.6: Categorias de informaes e indicadores propostos pela IBNET
INFORMAES DO PRESTADOR Gerais (cadastrais) Pessoal Tarifrias Servio de abastecimento de gua Cobertura dos servios Produo e consumo de gua gua no faturada Hidrometrao Desempenho da rede Indicadores de processo
Fonte: www.ib-net.org
rea de atuao (territrio) Financeiras Relaes com usurios Servio de esgotamento sanitrio INDICADORES DO PRESTADOR Custo e pessoal Qualidade do servio Faturamento e arrecadao Desempenho financeiro Ativos Acessibilidade financeira
O ToolKit da IBNET, disponvel na internet, inclui todas as orientaes para que um prestador, pela quantificao e qualificao de seus indicadores relevantes, construa seu prprio sistema de monitoramento de desempenho. Asociacin de Entes Reguladores de Agua Potable y Saneamiento de las Amricas A ADERASA foi fundada em 2001 e rene entidades reguladoras da Argentina, Bolvia, Colmbia, Costa Rica, Chile, Nicargua, Panam, Peru, Brasil, Honduras, Equador, Mxico, Paraguai, Repblica Dominicana, Uruguai e Venezuela. A Associao publicou um manual de indicadores de gesto para gua potvel e esgotamento sanitrio e realizou um levantamento das informaes relativas prestao desses servios
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no ano de 2006 que deu origem a um informe anual publicado em 2007. Esse informe no teve edies atualizadas nos anos subseqentes119. American Water Works Association A AWWA rene os prestadores dos servios de gua e esgotos dos EUA. Esta Associao conduz uma pesquisa anual de benchmarking com base em um conjunto de indicadores de desempenho para benchmarking (Benchmarking Clearinghouse), integrados pelos 22 indicadores chaves a seguir descritos, que so agrupados em cinco reas ou temas dos servios pblicos de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio: desenvolvimento institucional, relaes com os clientes, operaes empresariais, operaes/gua e operaes/esgoto (Tabela 7.7). Esses indicadores esto identificados e definidos na publicao QualServe Performance Indicators Report editada pela Water Research Foundation. TABELA 7.7: Indicadores chave em abastecimento de gua e esgotamento sanitrio agrupados
1. DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL (Organizational development)
1. Indicador das melhores prticas organizacionais (Organizational Best Practices Index) - composto pelos resultados de sete avaliaes 2. Taxa de severidade da segurana no trabalho e sade do empregado (Employee Health and Safety Severity Rate) - medido pelo nmero de dias de trabalho perdidos por ano por empregado 3. Horas de treinamento por empregado por ano (Training Hours Per Employee ) 4. Ligaes ativas por empregado equivalente, volume mdio dirio de gua distribuda por empregado equivalente, e volume mdio dirio de esgoto tratado por empregado equivalente (Customer Accounts Per Employee, MGD Water Delivered Per Employee, and MGD Wastewater Processed Per Employee )
2. RELAES COM OS CLIENTES (Customer relations)

5. Reclamaes quanto ao atendimento e qualidade do servio por ligaes ativas por ano ( Customer Service Complaints and Technical Quality Complaints) 6. No de ligaes que sofreram interrupes do abastecimento de gua por ligaes ativas (Disruptions of Water Service) 7. Preo da gua residencial e/ou do esgotamento sanitrio (Residential Cost of Water and/or Sewer Service) (seis indicadores, sendo trs para o valor mdio das contas domiciliares mensais de gua, de esgoto e de gua e esgoto e trs para os valores destas contas, para um consumo de referncia de 27 m3 por ms 8. Custo anual do servio por ligao (Customer Service Cost Per Account) 9. Exatido da conta (Billing Accuracy) - expresso por relao entre contas corrigidas e total de contas emitidas
3. OPERAES EMPRESARIAIS (Business operations)

10. Taxa de endividamento geral do prestador (Debt Ratio) 11. Taxa de substituio e renovao do sistema (System Renewal / Replacement Rate) 12. Retorno sobre ativos (Return on Assets) (relao entre lucro lquido do prestador e seus ativos totais)
4. OPERAES GUA (Water operations)

13. Taxa de conformidade com padro de potabilidade (Drinking Water Compliance Rate) - expresso em porcentagem de dias no ano 14. Perda da distribuio de gua (Distribution System Water Loss) 15. Integridade do sistema de distribuio de gua (Water Distribution System Integrity) - expresso como rupturas e vazamentos por extenso da rede de distribuio por ano 16. Custo unitrio de operao e manuteno (por ligao e por m3) (Operations and Maintenance Cost Ratios) 17. Taxa de manuteno planejada (Planned Maintenance Ratio) - expresso por duas taxas relativas a custo e a horas dedicadas a esta atividade
5. OPERAES ESGOTO (Wastewater operations)

18. Taxa de extravazo de esgoto (Sewer Overflow Rate) - medida por nmero de extravazes por extenso de rede de coleta por ano 19. Integridade do sistema de coleta de esgotos (Collection System Integrity) - expresso pelas falhas, por extenso do sistema de coleta por ano 20. Efetividade do tratamento de esgotos (Wastewater Treatment Effectiveness) - medido prela conformidade com os padres estabelecidos para os efluentes das ETEs 21. Custo unitrio de operao e manuteno (por ligao e por m3) (Operations and Maintenance Cost Ratios) 22. Taxa de manuteno planejada (Planned Maintenance Ratio) - expresso por duas taxas relativas a custo e a horas dedicadas a esta atividade Fonte: American Water Works Association (AWWA)
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Ver: Manual de Indicadores de Gestin para Agua Potable y Alcantarillado Marzo 2007, disponvel em www.aderasa.org/docs_bench/docs_bench_comp/Manual_de_Indicadores_de_Gestion_de_ADERASA-2007.pdf e Informe Anual de Benchmarking 2007 (Dados 2006), disponvel em: www.aderasa.org/docs.html.
308
International Water Association A International Water Association (IWA) publicou dois Manuais de Melhores Prticas, um tratando dos indicadores de desempenho para os prestadores de servios pblicos de abastecimento de gua (este j na 2a edio), e outro tratando dos indicadores dos prestadores dos servios de esgotamento sanitrio. Em ambos os casos, as listagens de indicadores so bastante abrangentes, tendo em vista a concepo das mesmas como ferramentas de gesto dos prprios prestadores e como instrumento de benchmarking til para a regulao120. Performance Indicators for Water Supply Services - Second Edition. Autores: H Alegre, JM Baptista, e Cabrera Jr, F Cubillo, P Duarte, W Hirner, W Merkel, R Parena. IWA, 2006 ISBN: 9781843390510 (312 pgs). Performance Indicators for Wastewater Services. Editores: R Matos, A Cardoso, R Ashley, P Duarte, A Molinari, A Schulz IWA, 2003. ISBN: 9781900222907 (192 pgs).
Entidade Reguladora dos Servios de guas e Resduos / Instituto Regulador de guas e Resduos de Portugal A Entidade Reguladora dos Servios de guas e Resduos (ERSAR) substituiu o Instituto Regulador de guas e Resduos de Portugal (IRAR) como entidade reguladora de carter nacional para os servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e manejo dos resduos slidos urbanos. O IRAR publica anualmente o Relatrio Anual do Sector de guas e Resduos em Portugal, esforo abrangente e qualificado de caracterizao do estado desses servios naquele pas. O IRAR utiliza trs conjuntos de 20 indicadores para caracterizar cada servio e avaliar o desempenho dos respectivos prestadores. Conforme ilustrado nas Tabelas 7.8 a 7.10, cada um desses conjuntos de indicadores (com adaptaes de terminologia) est subdividido em trs subconjuntos tratando de: defesa dos interesses dos usurios; sustentabilidade da entidade prestadora; e sustentabilidade ambiental.
120
O primeiro destes manuais est tambm publicado, em portugus, pelo Laboratrio Nacional de Engenharia Civil (LNEC) e pelo Instituto Regulador de guas e Resduos de Portugal (IRAR), e disponvel na internet em www.bvsde.paho.org/bvsacd/cd67/Guia1.pdf.
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TABELA 7.8: Indicadores de desempenho para a gesto dos servios pblicos de abastecimento de gua (IRAR, 2005)
DEFESA DOS INTERESSES DOS USURIOS Acessibilidade de servio aos usurios Qualidade de servio aos usurios
3. 4. 5. 6. 1. 2. Cobertura do servio (%) Preo mdio do servio (/m3) Falhas de abastecimentos (no/ ponto de entrega ou /1000 ramais) Anlises de gua realizadas (%) Qualidade da gua fornecida (%) Resposta a reclamaes escritas
SUSTENTABILIDADE DA ENTIDADE PRESTADORA Sustentabilidade econmico-financeira do prestador

7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. ndice de cobertura dos custos correntes (-) Custos correntes unitrios (/m3) ndice de solvabilidade (%) gua no faturada (%) Cumprimento do licenciamento das captaes de gua (%) Utilizao das estaes de tratamento (%) Capacidade de reserva de gua tratada (dias) Reabilitao de condutas (%) Reabilitao de ramais (%)
Sustentabilidade infra-estrutural do prestador
Sustentabilidade operacional do prestador

16. Avarias em condutas (no/100 km)
Sustentabilidade do prestador em recursos humanos

17. Empregados (no/1000 ramais ou /m3)
SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL
18. Eficincia de utilizao de recursos hdricos (%) 19. Eficincia energtica de instalaes elevatrias (kWh/m3/100m) 20. Destino final de lodos do tratamento (%)
TABELA 7.9: Indicadores de desempenho para a gesto dos servios pblicos de esgotos sanitrios (IRAR, 2005)
DEFESA DOS INTERESSES DOS USURIOS Acessibilidade e qualidade de servio ao usurio
1. 2. 3. 4. Cobertura do servio (%) Preo mdio do servio (/m3)
Qualidade do servio prestado aos usurios

Ocorrncia de inundaes (no/100 km coletor) Resposta a reclamaes escritas (%)
SUSTENTABILIDADE DO PRESTADOR Sustentabilidade econmico-financeira do prestador

5. 6. 7. ndice de cobertura dos custos correntes (%) Custos correntes unitrios (/m3) ndice de solvabilidade (%) Utilizao de estaes de tratamento (%) Tratamento de guas residurias coletadas (%) Capacidade de bombeamento das guas residurias (%) Reabilitao de coletores (%) Reabilitao de ramais de ligao (%)
Sustentabilidade infra-estrutural do prestador

8. 9. 10. 11. 12.
Sustentabilidade em recursos humanos do prestador

16. Empregados (no/100 km coletor) 17. 18. 19. 20. Anlises de guas residurias realizadas (%) Cumprimento dos parmetros de descarga (%) Consumo energtico (kWh/ m3/m) Destino final de lodos de tratamento (%)
13. Obstrues de coletores (no/100 km) 14. Falhas em estaes elevatrias (horas/bomba) 15. Colapsos estruturais em coletores (no/100 km coletor)
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TABELA 7.10: Indicadores de desempenho dos servios pblicos de manejo de resduos slidos urbanos (IRAR, 2005)
DEFESA DOS INTERESSES DOS USURIOS Acessibilidade e qualidade de servio ao usurio
1. 2. 3. 4. Cobertura do servio (%) Cobertura da coleta seletiva (%) Preo mdio do servio (/t)
Qualidade do servio prestado aos usurios

Resposta a reclamaes escritas
SUSTENTABILIDADE DA ENTIDADE PRESTADORA Sustentabilidade econmico--financeira do prestador

5. 6. 7. ndice de cobertura dos custos operacionais (%) Custos operacionais unitrios (/ton) ndice de solvabilidade (%) Reciclagem (%) Valorizao orgnica (%) Incinerao (%) Disposio em aterro (%) Utilizao da capacidade de encaixe anual de aterro (%)
Sustentabilidade infrastrutural do prestador

8. 9. 10. 11. 12.
Sustentabilidade em recursos humanos do prestador

15. Recursos humanos (n/103 ton/ano) 16. 17. 18. 19. 20. Anlises realizadas nos lixiviados (%) Qualidade dos lixiviados aps tratamento (%) Utilizao de recursos energticos (kWh/t) Qualidade das guas subterrneas (%) Qualidade das emisses para o ar (%)
13. Avarias em equipamento pesado (n/103 ton/ano) 14. Caracterizao dos resduos
7.5 - OBJETIVOS DO SINISA

O Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico (SINISA) foi institudo pelo art. 53 da Lei no 11.445/2007, nas seguintes bases:
Art. 53. Fica institudo o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico SINISA, com os objetivos de: I - coletar e sistematizar dados relativos s condies da prestao dos servios pblicos de saneamento bsico; II - disponibilizar estatsticas, indicadores e outras informaes relevantes para a caracterizao da demanda e da oferta de servios pblicos de saneamento bsico; III - permitir e facilitar o monitoramento e avaliao da eficincia e da eficcia da prestao dos servios de saneamento bsico. o 1 As informaes do SINISA so pblicas e acessveis a todos, devendo ser publicadas por meio da internet. o 2 A Unio apoiar os titulares dos servios a organizar sistemas de informao em o saneamento bsico, em atendimento ao disposto no inciso VI do caput do art. 9 desta Lei.
A Figura 7.2 apresenta esquematicamente os objetivos do SINISA previstos na Lei.
311
I - coletar e sistematizar dados relativos s condies da prestao dos servios pblicos de saneamento bsico
II - disponibilizar estatsticas, indicadores e outras informaes relevantes para a caracterizao da demanda e da oferta de servios pblicos de saneamento bsico
III - permitir e facilitar o monitoramento e avaliao da eficincia e da eficcia da prestao dos servios pblicos de saneamento bsico
FIGURA 7.2: Objetivos do SINISA A seguir, cada um dos trs objetivos examinado com vistas a identificar as informaes necessrias sua consecuo e avaliar a disponibilidade das mesmas, trazendo uma anlise especfica sobre a contribuio potencial de cada um dos sistemas e fontes de informaes j apresentados para cada um deles. Coleta e sistematizao de dados relativos s condies da prestao dos servios pblicos de saneamento bsico As condies da prestao dos servios so especificamente objeto dos Diagnsticos do SNIS, das PNSBs e do SISAGUA. Diagnsticos do SNIS Os Diagnsticos dos Servios de gua e Esgotos e os Diagnsticos do Manejo de Resduos Slidos Urbanos produzidos anualmente no mbito do atual Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS) j equacionaram razoavelmente o problema de quais so os dados (informaes) e os indicadores que descrevem as condies da prestao desses servios quando oferecidos nas reas urbanas (Brasil, 2009). As limitaes das informaes e indicadores fornecidos pelos diagnsticos hoje produzidos no mbito do SNIS j foram examinadas em maior profundidade. PNSB A Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico, em sua quinta edio (2008), trabalhou os seguintes grupos de informao, levantados, por hiptese, para todos os municpios brasileiros, tendo como fontes de informao as administraes municipais e os prestadores de servios de saneamento bsico: - Gesto municipal do saneamento bsico; - Abastecimento de gua; - Esgotamento sanitrio; - Manejo de guas pluviais; - Manejo de resduos slidos. As PNSBs so mais abrangentes territorialmente do que os Diagnsticos do SNIS, que ainda no cobrem todos os municpios, mas apresentam limitaes de qualidade das informaes ainda maiores que a dos
312
Diagnsticos, decorrentes da freqente debilidade institucional e tcnica das instituies que fornecem a informao. SISAGUA O SISAGUA foi estruturado pelo Ministrio da Sade, por intermdio da Secretaria de Vigilncia em Sade, com base no disposto na Portaria n 518, de 25/03/2004, que estabelece os procedimentos, as responsabilidades relativas ao controle e vigilncia da qualidade da gua para consumo humano e seu padro de potabilidade. O Manual de Procedimentos do SISAGUA est disponvel na internet. O SISAGUA trabalha com informaes fornecidas por: prestadores de servios de abastecimento de gua (cadastro anual dos sistemas e informaes mensais e semestrais sobre o controle de qualidade da gua); - instituies responsveis por sistemas alternativos coletivos (cadastro anual dos sistemas e informaes mensais sobre o controle de qualidade da gua); - Secretarias Municipais de Sade (cadastro anual dos sistemas alternativos individuais e informaes de vigilncia da qualidade da gua nos sistemas coletivos e individuais). Quando o SISAGUA no est implantado no Municpio, as responsabilidades da gesto das informaes so transferidas para a respectiva Regional de Sade ou para o Estado. So caractersticas especficas do SISAGUA: informaes detalhadas por sistema de abastecimento sobre o controle e a vigilncia da qualidade da gua para consumo humano, cruzadas por municpio e localidade (inclusive por aldeia indgena), com incluso no apenas dos sistemas pblicos, mas tambm de solues alternativas de abastecimento, tanto coletivas quanto individuais, alm de periodicidade menor que a anual, na coleta de informaes. Disponibilizao de estatsticas, indicadores e outras informaes relevantes para a caracterizao da demanda e da oferta de servios pblicos de saneamento bsico As informaes necessrias ao atendimento do Objetivo I (condies da prestao dos servios) so, evidentemente, tambm de interesse para o Objetivo II, pois se prestam a caracterizar a oferta de servios pblicos de saneamento bsico. So de interesse especfico para o segundo objetivo do SINISA as informaes disponibilizadas pelos Censos e PNADs realizados pelo IBGE, e pelos CADNICO e SIG Cisternas, do MDS. Cabe ainda considerar para o atendimento a este objetivo informaes de natureza epidemiolgica e ambiental. Para atender especificamente este segundo objetivo, h necessidade de se contar com informaes demogrficas e socioeconmicas que permitam caracterizar, analisar e projetar para o futuro a evoluo das populaes, por municpio ou outra estrutura territorial de interesse, considerando, entre outras variveis: - a localizao em reas urbanas e em reas rurais; - a renda familiar; - o nvel de escolaridade; - as caractersticas da habitao (inclusive existncia de banheiro e de instalaes hidrulicas); - as solues utilizadas para o abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio, o manejo de resduos slidos e o manejo das guas pluviais. As peculiaridades do manejo das guas pluviais so significativas e merecem destaque: parece praticamente impossvel avaliar a oferta e estimar a demanda por esses servios. indispensvel o apoio de um plano local que defina a natureza das intervenes de carter estrutural e no estrutural necessrias -
313
reduo a nveis aceitveis dos riscos de enchentes e dos prejuzos a elas associados. A avaliao dos resultados da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico de 2008 quanto caracterizao da oferta e da demanda desses servios permitir aferir a pertinncia dessa hiptese. Censos Os Censos, realizados decenalmente pelo IBGE, se constituem hoje na principal fonte para obteno das informaes necessrias caracterizao da demanda e da oferta de servios pblicos de saneamento bsico. As informaes so levantadas diretamente nos domiclios e, por definio, abrangem o conjunto da populao brasileira. Mesmo com limitaes, podem ser utilizadas para a caracterizao tanto da oferta quanto da demanda (no atendida) dos servios pblicos de saneamento bsico, incluindo as solues que normalmente no so ofertadas pelos prestadores desses servios (tais como cisternas, fossas spticas e sumidouros, latrinas, etc). Ademais, as informaes disponibilizadas pelos Censos permitem caracterizar de modo abrangente a situao da oferta e da demanda, cruzando informaes especficas do saneamento com as que caracterizam o domiclio (por exemplo, localizao na rea urbana ou rural e disponibilidade de instalao sanitria), renda familiar, nvel de instruo e outras variveis socioeconmicas. Anlises so possveis tendo como referncia qualquer nvel da diviso territorial, pois so vinculadas na origem a um determinado setor censitrio121. Nos termos do art. 5 da Lei no 11.445/2007122, na maioria dos casos as solues individuais de saneamento (poo fretico ou profundo, cisterna de gua de chuva, fossa sptica com dispositivo de infiltrao, fossas rudimentares ou latrinas) no configuram oferta de servios pblicos de saneamento bsico. Nem os prestadores de servios pblicos, nem as prprias Administraes Municipais, dispem de informaes sobre as ofertas dessas alternativas, que assim no comparecem nos Dignsticos do SNIS e mesmo nas PNSBs, sendo caracterizadas apenas pelos Censos e pelas PNADs. Por outro lado, notria a dificuldade para avaliar qualitativamente as informaes disponibilizadas sobre as solues de saneamento de carter individual, que conforme suas caractersticas e contexto podem ser consideradas satisfatrias ou at mesmo as mais adequadas para a situao em questo. Poos freticos e cisternas de captao de gua de chuva em habitaes rurais isoladas so exemplos de solues de tal natureza no abastecimento de gua. Da mesma forma, em determinadas situaes, conjuntos de fossa sptica e sumidouro, ou mesmo fossas secas ou latrinas ventiladas, desde que construdas e operadas devidamente, podem ser solues adequadas. As alternativas de manejo de resduos slidos nas reas rurais tambm so de difcil avaliao quanto adequao. A ausncia de qualquer informao sobre a incidncia de enchentes no domiclio e sua gravidade um ponto fraco que necessita e pode ser corrigido no curto prazo. Planejada de modo adequado, a ampliao da caracterizao do domiclio para incluir algumas perguntas no questionrio referente incidncia e gravidade da enchente permitir obter um rico e abrangente diagnstico desta problemtica.
121
A diviso territorial adotada pelo IBGE se constitui das seguintes estruturas territoriais: 1 - Grandes Regies, 2 - Unidades da Federao, 3 - Mesorregies Geogrficas, 4 - Microrregies Geogrficas, 5 - Regies Metropolitanas, 6 - Regies Integradas de Desenvolvimento, 7 - Municpios, 8 - Cidades, 9 - Distritos , 10 - Vilas , 11 - Subdistritos , 12 - Bairros , 13 Setores (Palmer et alli.)
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Art. 5 No constitui servio pblico a ao de saneamento executada por meio de solues individuais, desde que o usurio no dependa de terceiros para operar os servios, bem como as aes e servios de saneamento bsico de responsabilidade privada, incluindo o manejo de resduos de responsabilidade do gerador.
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PNAD Realizadas pelo IBGE em todos os anos em que no ocorre o Censo, as Pesquisas Nacionais de Amostragem por Domiclio, tais como aqueles, tambm tm como informantes os prprios moradores. Em outros termos, a PNAD se constitui em um levantamento estatstico que integra o Programa Nacional de Pesquisas Contnuas por Amostra de Domiclios do IBGE. A PNAD, pelas caractersticas da sua amostra, apresenta a limitao de no disponibilizar resultados que possam ser analisados por estruturas territoriais menores do que o Estado. Tm como principal vantagem justamente a obteno de informaes atualizadas anualmente. Como o Censo, investiga a habitao, mas tambm no inclui o levantamento de informaes sobre a exposio dos domiclios a enchentes. A PNAD pode estudar temas insuficientemente investigados ou no contemplados nos censos demogrficos decenais por meio de pesquisas suplementares ou especiais. CADNICO O Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal uma base de dados onde so registradas as famlias brasileiras com renda mensal per capita igual ou inferior a meio salrio mnimo, o que corresponde a cerca de um quarto da populao brasileira, justamente o segmento dos mais pobres (CUNHA 2006). O registro de cada famlia atualizado pelo menos a cada dois anos e, dentre outras informaes de natureza scio-econmica, inclui nmero de pessoas na famlia, endereo e caracterizao do domiclio, disponibilidade de gua canalizada, tipologia do sistema de abastecimento de gua, existncia e tipologia de banheiro ou sanitrio e do esgotamento sanitrio, coleta ou o destino do lixo domstico quando no h coleta. As famlias indgenas e quilombolas so identificadas. Trs caractersticas diferenciam a informao do CADNICO das similares fornecidas pelo Censo do IBGE: o foco na populao mais pobre, a vinculao ao endereo do domiclio e a atualizao mais freqente das informaes. Assim, o CADNICO permite medir o nvel de atendimento da populao mais pobre, moradora tanto nas reas urbanas quanto nas rurais, com os servios de abastecimento de gua, de esgotamento sanitrio e de coleta dos resduos slidos domiciliares, e mapear a demanda no atendida, utilizando o endereo do domiclio. Como os instrumentos anteriores (Censo e PNSB), o CADNICO no inclui informaes sobre a exposio dos domiclios a enchentes. O CADNICO tem potencialidade para desempenhar no planejamento do esforo de universalizao do saneamento bsico um papel to relevante quanto o que desempenha no Programa Luz para Todos (GABRIEL 2007), iniciativa do governo federal cujo objetivo promover a universalizao do atendimento domiciliar com energia eltrica. Em resumo: as informaes disponibilizadas pelo Cadastro nico caracterizam e localizam as demandas por saneamento bsico das famlias mais pobres, permitindo dar prioridade dimenso da equidade no planejamento e na avaliao das polticas, programas e aes de saneamento bsico. SIG Cisternas O SIG Cisternas uma base de dados gerenciada pelo MDS, no mbito do Programa Um Milho de Cisternas (P1MC), e que integra trs cadastros de interesse para a gesto desse Programa: o cadastro das famlias que apresentaram demanda por cisternas de armazenamento domiciliar de guas pluviais na regio do Semi-rido nordestino, utilizado no processo de seleo daquelas que sero atendidas; o cadastro das famlias que receberam treinamento para construo e operao de cisternas;
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o cadastro das cisternas construdas, que inclui foto e georreferenciamento da instalao, e das respectivas famlias atendidas pelo Programa123.
A principal limitao do SIG Cisternas que o mesmo, concebido como instrumento de gesto do programa do MDS, no abrange as cisternas implantadas por meio de outras iniciativas, inclusive de outros rgos federais, como o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e Parnaba (CODEVASF) e de terceiros, como a Federao Brasileira de Bancos (FEBRABAN), a Fundao Banco do Brasil, entidades vinculadas Igreja Catlica, entre outros. Informaes de natureza epidemiolgica e ambiental A caracterizao da demanda de servios pblicos de saneamento bsico no se realiza integralmente apenas com as bases de dados at aqui examinadas neste Caderno. Ela deve se completar com informaes de natureza epidemiolgica e ambiental. As informaes epidemiolgicas devem caracterizar o quadro de mortalidade e morbidade por enfermidades de veiculao hdrica ou relacionadas ausncia ou precariedade do saneamento bsico. As informaes ambientais de interesse so aquelas relativas situao quantitativa e qualitativa dos recursos hdricos utilizados ou que possam vir a ser utilizados como mananciais para o abastecimento de gua e como corpos receptores de esgotos sanitrios ou de guas pluviais urbanas, incluindo as guas costeiras para as quais a balneabilidade de interesse. A caracterizao do quadro epidemiolgico relacionado ao saneamento bsico conta com as informaes disponibilizadas pelo DATASUS por meio do Painel de Indicadores do SUS, e pode ser bem equacionada com a utilizao da classificao das Doenas Relacionadas a um Saneamento Ambiental Inadequado (DRSAI) proposta por Costa (2002), onde Saneamento Ambiental Inadequado entendido como sendo a falta ou insuficincia dos servios pblicos de saneamento ambiental e precrias condies de habitao. As doenas potencialmente determinadas por estas condies seriam evitveis ou passveis de controle por aes adequadas de saneamento ambiental. O nvel incipiente de implantao do Sistema Nacional de Informaes sobre o Meio Ambiente (SINIMA) prejudica o acesso a informaes de mbito nacional que permitam caracterizar a situao de qualidade das guas. Esta lacuna vem sendo suprida pelo fortalecimento do Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos (SNIRH) que armazena e processa informaes sobre qualidade da gua por meio do Subsistema de Dados Quali-Quantitativos. Monitoramento e avaliao da eficincia e da eficcia da prestao dos servios de saneamento bsico No exame desse objetivo, adota-se o entendimento mais usual sobre os conceitos de avaliao de eficincia e de eficcia (CHECKLAND & POULTER, 2006): - avaliao de eficincia: verifica se os resultados de uma ao foram obtidos com o mnimo uso de recursos; - avaliao de eficcia: verifica se o resultado obtido com a ao o que se pretendeu ou declarou. Avaliaes utilizando critrios de eficincia e eficcia podem ser completadas por verificaes de efetividade. Apesar de a Lei no 11.445/2007 no incluir a avaliao de efetividade quando define os objetivos do SINISA, esta no pode deixar de ser considerada, pois os critrios de efetividade permitem avaliar a contribuio dos resultados das aes para a consecuo dos objetivos mais gerais ou de longo prazo. No caso do saneamento bsico, a avaliao de efetividade verifica se foram atingidos os benefcios
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Havia 285.594 cisternas cadastradas at novembro de 2009, de acordo com: www.mds.gov.br/teste-cisternas-2009/sistema.
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de melhoria da sade pblica e das condies ambientais, finalidades ltimas da prestao dos servios pblicos de saneamento bsico. Ao tomar-se como exemplo um projeto de expanso do abastecimento de gua, a eficincia deve ser avaliada pela relao entre o custo total e o custo total mnimo para atender a populao alvo do projeto com o padro adequado. J a eficcia deve ser avaliada pelo acrscimo de populao atendida pelo servio de abastecimento de gua com o padro e prazo declarados. A efetividade , nesse caso, avaliada pela melhoria resultante nas condies de sade e de qualidade de vida da populao. Um exemplo de uma ao ineficaz, infelizmente no to rara de se encontrar nas cidades brasileiras, a implantao de rede de esgotos sanitrios que permanece ociosa pela ausncia das ligaes prediais. Outro exemplo o dos aterros sanitrios que se convertem em lixes por operao inadequada. Nem sempre as aes eficazes so efetivas: a disponibilidade de gua encanada pode no resultar em reduo da morbidade por doenas intestinais em razo da no adoo de prticas higinicas (HELLER, 1997). Sem pretenso de ser extensiva, a Tabela 7.11 exemplifica indicadores para avaliao da eficincia, eficcia e efetividade, para os quatro componentes do saneamento bsico. TABELA 7.11: Indicadores para avaliao de eficincia, eficcia e efetividade por componente do saneamento bsico
COMPONENTE ABASTECIMENTO DE GUA EFICINCIA
custo unitrio do volume de gua efetivamente disponibilizado custo anual por habitante atendido custo unitrio do volume de esgoto coletado e tratado custo anual por habitante atendido custos unitrios das diversas atividades integrantes dos servios custo anual por habitante atendido
EFICCIA
populao atendida e percentual de atendimento atendimento dos padres de quantidade e qualidade da gua e de regularidade e continuidade do abastecimento populao atendida e percentual de atendimento atendimento dos padres de qualidade da coleta e de tratamento (qualidade do efluente) grau de satisfao com a limpeza de logradouros pblicos populao atendida e percentual de atendimento com coleta dos resduos slidos domiciliares percentual dos resduos slidos domiciliares com destinao final adequada percentual dos resduos slidos domiciliares encaminhados para reciclagem percentual de domiclios atingidos por enchentes, com grau de severidade acima de um limite estabelecido como tolervel
EFETIVIDADE
internaes hospitalares por DRSAI especficas internaes hospitalares por DRSAI especficas qualidade da gua dos corpos receptores superficiais qualidade das guas subterrneas internaes hospitalares por DRSAI especficas qualidade da gua dos corpos receptores superficiais das guas pluviais qualidade das guas subterrneas mortalidade causada por enchentes urbanas prejuzos materiais causados por enchentes urbanas internaes hospitalares por leptospirose
ESGOTAMENTO SANITRIO
MANEJO DOS RESDUOS SLIDOS
MANEJO DAS GUAS PLUVIAIS
custo anual por habitante atendido
Exceto pelas informaes relacionadas com o manejo das guas pluviais, prejudicadas pela inexistncia de um diagnstico especfico no mbito do SNIS e pela fragilidade institucional que caracteriza esses servios, h razovel disponibilidade de informaes e indicadores nas bases de dados examinadas at aqui, para permitir a realizao de avaliaes de eficincia, eficcia e efetividade dos servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e de manejo de resduos slidos. Avaliaes de efetividade, referidas dimenso ambiental, podem ser prejudicadas pela ausncia de informaes sistematizadas no nvel nacional sobre a situao de qualidade e balneabilidade das guas superficiais, interiores e costeiras, e subterrneas, bem como das emisses de gases efeito estufa.
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No entanto, tais como definidas, as avaliaes de eficcia e efetividade pressupem o estabelecimento de metas para permitir comparar o realizado com o pretendido. No nvel nacional, o Plansab dever estabelecer metas que serviro de referncias para avaliaes peridicas de eficcia e efetividade. Por outro lado, avaliaes de eficincia necessitam de custos de referncias contra os quais os custos reais sejam comparados. O Pas dispe, na Caixa Econmica Federal e em outros rgos federais, de sistemas de custos de obras civis, mas ser necessrio um esforo de sistematizao das informaes disponveis e estudo dos custos por unidade de servio de modo a que possam ser utilizadas como referncias para avaliaes de eficincia de investimentos nas infra-estruturas dos servios de saneamento bsico. No que diz respeito aos custos operacionais, as informaes constantes dos Diagnsticos do SNIS, convenientemente trabalhadas, podem se prestar a construir as referncias necessrias. Resumo Baseado no exposto at aqui, a Tabela 7.12 indica os sistemas e bases de dados mais relevantes para o cumprimento de cada um dos trs objetivos do SINISA estabelecidos no art. 53 da Lei no 11.445/2007. TABELA 7.12: Fontes de informao mais relevantes para o cumprimento dos objetivos do SINISA
OBJETIVOS DO SINISA I coletar e sistematizar dados relativos s condies da prestao dos servios pblicos de saneamento bsico II disponibilizar estatsticas, indicadores e outras informaes relevantes para a caracterizao da demanda e da oferta de servios pblicos de saneamento bsico III permitir e facilitar o monitoramento e avaliao da eficincia e da eficcia (e da efetividade) da prestao dos servios de saneamento bsico SISTEMAS E BASES DE DADOS SNIS, PNSB e SISAGUA CENSO, PNAD, CADNICO, SIG Cisternas, DATASUS, SNIRH e SINIMA (acrescidos dos anteriores) Todos os anteriores
7.6 UMA PROPOSTA DE CONCEPO PARA O SINISA

Apresenta-se aqui uma proposta de concepo para o SINISA que se apia nas seguintes diretrizes: abrangncia de todas as etapas da gesto dos servios de saneamento: planejamento, regulao, fiscalizao, prestao e controle social; universalizao com informaes para os quatro componentes do saneamento bsico, em todos os municpios brasileiros; integrao de sistemas, visando a racionalidade na obteno dos dados e a reduo da duplicidade na sua captura; intencionalidade na definio das informaes e indicadores a serem captadas, visando o fortalecimento dos princpios e diretrizes do Plano Nacional de Saneamento Plansab; interoperabilidade entre sistemas, que permita a troca de informaes entre os mesmos e racionalidade em sua manuteno; periodicidade, que atenda ao acompanhamento da evoluo da prestao dos servios e o desenvolvimento de projetos, subsidiando na elaborao de novos programas que atendam s demandas por saneamento bsico; padronizao de contedos, de definies de processos, de parmetros e de indicadores, visando facilitar a captao dos dados no nvel municipal e garantir os objetivos do SINISA; flexibilidade na implementao capaz de adequar o sistema s distintas realidades scioeconmicas e culturais existentes no Pas;
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segurana, capaz de conferir credibilidade e qualidade s informaes produzidas; e a visibilidade quanto ao contedo, fontes e estrutura dos sistemas de informao capaz de servir como orientao para os planejamentos dos governos municipais, estaduais e federal e produzir direcionalidade e adeso s orientaes do Plansab.
Confrontando as informaes at aqui apresentadas com os objetivos estabelecidos para o SINISA na Lei n 11.445/2007, razovel afirmar que j est disponvel um conjunto significativo de informaes e indicadores de interesse para o SINISA. No entanto, os dados esto em bases de informaes dispersas e desarticuladas. Por outro lado, foram identificadas algumas lacunas significativas que dizem respeito a: ausncia de informaes sobre a demanda e oferta (prestao) dos servios de drenagem urbana e manejo das guas pluviais, no disponveis com a freqncia anualizada porque estes servios no foram ainda incorporados pelo SNIS e no so tambm objeto de outros instrumentos como o CENSO, a PNAD e o CADNICO; o no tratamento de outras dimenses da gesto dos servios pblicos de saneamento bsico alm da prestao: planejamento, regulao e fiscalizao, delegao e contratao dos servios pblicos e participao e controle social; a pequena cobertura, em termos de nmero de municpios, das informaes sobre os servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos no SNIS; ausncia, no SNIS, de amostragem probabilstica, o que impossibilita extrapolaes confiveis para o Brasil, utilizando suas informaes; incompletude de informaes fornecidas pelos prestadores e pelas administraes municipais tanto ao SNIS quanto PNSB ; inconsistncia de informaes na base de dados do SNIS. Boa parte das informaes faltantes esto no mbito das vocaes do atual SNIS, indicando que este sistema deve ser ampliado, complementado e aperfeioado, conforme sugerido na seo 7.2. Como j se afirmou antes, esta tarefa deve ser executada considerando a existncia da PNSB e do SISAGUA, de modo a integrar os trs instrumentos e aumentar a sinergia entre os mesmos. No mbito dos instrumentos que levantam informaes sobre a demanda e a oferta dos servios de saneamento bsico diretamente das famlias ou domiclios, como o CENSO, a PNAD e o CADNICO, tambm foi identificada a ausncia de informao sobre o manejo das guas pluviais, em especial sobre a incidncia de enchentes no domiclio. O CENSO e a PNAD no trazem informao diferenciada sobre a demanda e a oferta dos servios de saneamento bsico para as diferentes populaes tradicionais. O CADNICO, abrangendo o segmento mais pobre da populao brasileira, o faz. Coerentemente com um dos objetivos da Poltica Federal de Saneamento Bsico (proporcionar condies adequadas de salubridade ambiental aos povos indgenas e outras populaes tradicionais, com solues compatveis com suas caractersticas socioculturais), cabe suprir essas deficincias do CENSO e da PNAD de modo a dar visibilidade situao de atendimento das populaes tradicionais124. Apoiada no importante esforo at aqui j desenvolvido por diversas instituies e, ao mesmo tempo, apontando para um processo de melhoria permanente das informaes, aqui se sugere conceber o SINISA constitudo por trs subsistemas, assim caracterizados:
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Desde 2007, com o advento do Decreto n 6.040/2007, o pas instituiu a Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais, cuja implementao ficou a cargo da Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais (CNPCT).
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Subsistema 1 Gesto dos servios de saneamento bsico, centrado na oferta dos servios, se constituindo na evoluo do atual SNIS com as ampliaes de escala e de escopo, complementaes de informao e aperfeioamento que se mostrarem necessrias, articulado com a PNSB e com o SISAGUA. Este subsistema deve lidar com as informaes coletadas junto aos titulares (Municpios), prestadores e entes reguladores e fiscalizadores dos servios pblicos de saneamento bsico, sistematizando, analisando e disponibilizando por Municpio, com periodicidade anual, informaes e indicadores. Sugere-se que o mesmo, como uma evoluo do SNIS, continue a ser gerenciado pelo MCidades, por intermdio da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. Subsistema 2 Situao da oferta e da demanda, avaliao da efetividade e investimentos , constitudo pelos grupos de informaes e indicadores identificados como de interesse para o saneamento bsico e que integram os demais sistemas de informaes e bases de dados antes descritos, em especial o CENSO e a PNAD, o CADNICO, o SIG CISTERNAS, o DATASUS (com foco nas doenas relacionadas ao saneamento ambiental inadequado), SNIRH (com foco na qualidade da gua) e SINIMA (com foco na qualidade dos efluentes lquidos e slidos e na gesto de resduos slidos). As informaes do Relatrio de Aplicaes - Gasto pblico em saneamento bsico tambm devem integrar esse Subsistema, bem como as do Atlas Abastecimento Urbano de gua. O Subsistema 2 deve ser gerido pela Coordenao Intersetorial do SINISA, dando nfase cooperao interinstitucional entre as instituies gestoras das bases e sistemas utilizados por ele. Subsistema 3 Informaes e indicadores selecionados, concebido com base na seleo de um conjunto das informaes e indicadores mais relevantes e significativos, a serem processados, disponibilizados e analisados com periodicidade anual, por Municpio. A gesto deste Subsistema, que se sugere seja caracterizado como um espao de excelncia inspirado na RIPSA, dever se dar por meio da Coordenao Intersetorial do SINISA. No plano mais geral, prope-se que o SINISA seja definido como um sistema de informaes no mbito do Governo Federal, com gesto exercida por Coordenao Intersetorial, funcionando como uma rede pluriinstitucional aos moldes da RIPSA, tendo a sua Secretaria Executiva em rgo da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA) do MCidades. Face complexidade e o carter permanente das atividades envolvidas na coordenao do SINISA, ser necessrio constituir Diretoria especfica no mbito da SNSA do MCidades (como j ocorre com o DATASUS do MS), que poderia evoluir para uma autarquia vinculada ao MCidades. A Coordenao Intersetorial do SINISA dever se responsabilizar pelo aperfeioamento permanente do SINISA e pela disseminao do uso de suas informaes como instrumento do planejamento e da avaliao das polticas setoriais. Ser de sua responsabilidade tambm a capacitao para a gesto continuada do conhecimento visando o fornecimento e utilizao das informaes de forma adequada e, para isso, importante contar com forte presena das universidades brasileiras e de outros organismos de pesquisa. Sugere-se assim que essa Coordenao seja integrada pelo Ministrio das Cidades e por, pelo menos, os seguintes ministrios e entidades a eles vinculadas: Sade, Funasa e FIOCRUZ; Meio Ambiente e ANA; Integrao Nacional e CODEVASF; Desenvolvimento Agrrio e INCRA; Desenvolvimento Social e Combate Fome; Turismo; Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial; Justia e FUNAI; Planejamento, Oramento e Gesto, IBGE e IPEA.
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Especificamente no nvel dos subsistemas, prope-se que o Subsistema 1 seja gerenciado e operado diretamente pelo MCidades, por intermdio da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, que j opera hoje o SNIS, em cooperao com os gestores da PNSB (IBGE) e do SISAGUA (Secretaria de Vigilncia em Sade do Ministrio da Sade). Com a ampliao temtica e territorial do atual SNIS o papel da PNSB dever ser redefinido. A preferncia dever ser pelo instrumento de freqncia anual, gerido por rgo especializado e no por um instrumento espordico. Essa ampliao do SNIS dever se apoiar em um esforo amplo e sistemtico, para capacitar como interlocutores pessoal dos prestadores dos servios, dos reguladores e das administraes municipais. Atendendo orientao da legislao de que as informaes do SINISA devem ser pblicas e acessveis a todos, publicadas na internet, o acesso ao pblico deve ser facilitado por meio de um portal na rede. Iniciativas que do nfase no fcil acesso e na ampla divulgao das informaes devem ser melhor estudadas para subsidiar o projeto do SINISA (a exemplo do Atlas Digital da gua). A gesto do SINISA deve assegurar, alm dos predicados normalmente exigidos, de confiabilidade e atualidade, capacidade analtica suficiente para disponibilizar anlises qualificadas, com base nos seus indicadores e informaes. A seguir so apresentadas, na Tabela 7.12, sugestes para os contedos referentes a cada um dos subsistemas propostos. TABELA 7.12: Proposta de subsistemas de base municipal para o SINISA
SUBSISTEMA GESTO PERIODICIDADE MDULOS SUGERIDOS
a) Gesto municipal (inclui planejamento, regulao, fiscalizao, participao e controle social) b) Abastecimento de gua c) Esgotamento sanitrio d) Manejo dos resduos slidos e) Manejo das guas pluviais f) Qualidade dos servios a) Demografia b) Acessibilidade e cobertura dos servios c) Caracterizao scio-econmica da populao atendida e no atendida d) Agravos sade e) Qualidade ambiental e licenciamento ambiental f) Satisfao do usurio g) Cadastro de usurio da gua, de outorgas e pagamentos pelo uso da gua h) Direitos do consumidor i) Custos de implantao e operao dos servios j) Financiamento As informaes e os indicadores deste mdulo devero ser selecionados no mbito da Coordenao Intersetorial do SINISA
1 - GESTO DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
MCidades (com IBGE e SVS)
Anual
2 - SITUAO DA OFERTA E DA DEMANDA, AVALIAO DA EFETIVIDADE E INVESTIMENTOS
Intersetorial
Variada (conforme o mdulo)
3 - INFORMAES E INDICADORES SELECIONADOS
Intersetorial
Anual
Evidentemente, a potncia do SINISA seria multiplicada se houvesse a possibilidade de trabalhar com informaes de base distrital. As informaes do Censo Demogrfico do IBGE podem ser desagregadas nesse nvel, mas isso no ocorre com a maior parte das informaes de interesse. As dificuldades que o atual SNIS vem encontrando para construir uma base de dados confiveis no nvel municipal mostram que ainda haver um longo caminho a percorrer para atingir um nvel de desagregao territorial inferior ao do
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municpio. Vale lembrar que a RIPSA se restringe a informaes e indicadores de nvel estadual em razo de dificuldades com a confiabilidade dos dados. Informaes envolvidas com as temticas a seguir relacionadas propositalmente no foram includas como mdulos do Subsistema 2, em razo de recomendao da maioria dos presentes na Oficina de Trabalho realizada em Julho de 2009. No entanto, no mdio prazo, este Subsistema poderia ser ampliado, incorporando pelo menos alguns dos seguintes mdulos: legislao e jurisprudncia; tecnologias, inovaes e pesquisa tecnolgica; ensino, capacitao e extenso; mobilizao e educao para o saneamento; materiais, componentes e equipamentos; construtores, projetistas e consultores.
A produo de informes analticos, baseados nas informaes e indicadores, possibilitar ampliar a utilidade do SINISA. indispensvel que no mbito do SINISA seja editado um Informe Anual sobre o Estado do Saneamento Bsico no Brasil, que d publicidade ao monitoramento e avaliao da evoluo dos indicadores relativos s metas que venham a integrar o Plano Nacional de Saneamento Bsico e os Planos Regionais de responsabilidade da Unio a que se refere o inciso II do art. 52 da Lei n 11.445/2007. Potencialidade de integrao entre as bases de dados federais correlacionadas com o saneamento bsico Nos termos da concepo antes proposta, no parece haver maior dificuldade para integrar as informaes atualmente disponibilizadas pelas diversas bases de dados. De modo geral, as informaes de interesse no mbito de cada mdulo proposto para o SINISA so vinculadas a um determinado ano e a um Municpio, ao qual corresponde um cdigo estabelecido pelo IBGE125. A vinculao ao cdigo do Municpio permite a fcil agregao das informaes por microrregio e mesorregio do IBGE, por Estado e por Grande Regio do Pas. No que haja compatibilidade completa entre as diferentes fontes de informao. Por isso, sugere-se uma Coordenao Intersetorial, j que a busca de compatibilizao e de melhoria da qualidade das informaes dever se constituir em processo permanente. A compatibilizao entre SNIS, PNSB e SISAGUA j foi identificada como prioritria. A mdio prazo, se bem sucedida a ampliao temtica e territorial do atual SNIS, haver que se redefinir o papel da PNSB, ou mesmo sua desativao, pois a MUNIC poderia ser usada quando necessria para uma investigao particular junto s administraes municipais. Para o mdio prazo, est colocado o desafio de estabelecer mecanismos de correlao entre as informaes fornecidas pelas administraes municipais, reguladores e prestadores e aquelas que tm origem nas pesquisas domiciliares ou no cadastramento de famlias. Tarefa a ser enfrentada pelas vrias instituies, com o imprescindvel suporte da academia e das instituies de pesquisa. A agregao de informaes por bacia apresenta alguma dificuldade em razo da no coincidncia dos divisores de gua com os limites municipais. No entanto, como pode ser verificado nas ltimas edies dos Diagnsticos Anuais de gua e Esgotos, o prprio SNIS j acumulou experincia razoavelmente bem sucedida neste tipo de tarefa.
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A Tabela de Cdigos de Municpios, do IBGE, apresenta cada um dos municpios brasileiros associado a um cdigo composto de 7 dgitos, sendo os dois primeiros referentes ao cdigo do respectivo Estado.
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Reafirma-se que o ponto fulcral a construo do processo de gesto interinstitucional do SINISA. Para tanto indispensvel a institucionalizao do SINISA no nvel infra legal e sua formalizao por meio dos instrumentos pertinentes. Assegurado o envolvimento das diversas instituies, as dificuldades tecnolgicas ou procedimentais sero superveis, desde que no se menospreze a necessidade de assegurar suporte institucional, tcnico e financeiro s atividades de implantao e operao do SINISA. Informaes e indicadores relevantes para a poltica federal de saneamento bsico A Lei no 11.445/2007 estabelece as diretrizes para a Poltica Federal de Saneamento Bsico. A escolha do qualificativo federal ao invs do nacional como seria de se esperar, indica nfase nas aes da Unio. De todo modo, na orientao dos seus programas e aes, a Unio dever se apoiar no conhecimento da situao e evoluo, tanto da prestao dos servios, quanto das variveis que caracterizam a demanda e a oferta dos servios. A proposta de concepo do SINISA, j apresentada, tem capacidade para oferecer as informaes necessrias para o conhecimento e avaliao da evoluo do quadro da oferta e da demanda dos servios nas vrias dimenses de interesse: universalidade, integralidade e equidade, permitindo focar em extratos populacionais especficos (baixa renda e populaes tradicionais, por exemplo) ou em unidades geogrficas especficas. Esto tambm presentes as informaes necessrias para medir eficincia, eficcia e efetividade da oferta desses servios. Para o monitoramento e avaliao das polticas, programas e aes no mbito da Unio, dispe-se atualmente do SIGPlan e do Relatrio de Aplicaes Gasto pblico em saneamento bsico. Tais instrumentos podem atender s necessidades de acompanhamento, monitoramento e avaliao do cumprimento de metas do Plansab. Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento O SINISA no deve se confundir com o Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (SIGPlan), gerido pelo MPOG, que um instrumento informatizado que contribui na elaborao, monitoramento, avaliao e reviso dos programas e aes do Plano Plurianual e das Leis Oramentrias Anuais. O SIGPlan um instrumento que abrange o conjunto dos programas e aes do Governo Federal e vem sendo aperfeioado h anos. Seu modelo gerencial pressupe: objetivos, indicadores e metas; identificao e alocao de responsabilidades; monitoramento fsico-financeiro das aes; gesto dos fluxos de recursos e acompanhamento e negociao das restries; avaliao de resultados.
No sendo o SIGPlan uma ferramenta especfica dos programas e aes direcionadas para o saneamento bsico, no apresenta facilidades para sua utilizao por um no especialista. Relatrio de Aplicaes Gasto pblico em saneamento bsico A experincia acumulada na estruturao e edio do Relatrio de Aplicaes Gasto pblico em saneamento bsico pela SNSA, do MCidades, deve ser aproveitada por suas caractersticas de ferramenta especfica do setor, que abrange programas e aes do PPA/OGU dos diversos ministrios e rgos federais atuantes no saneamento bsico, bem como as aes de financiamento com recursos do FGTS e do BNDES. Esse Relatrio deve orientar o desenvolvimento do Mdulo de Financiamento do Subsistema 3 do SINISA, que dever ser estruturado para incluir as informaes sobre a aplicao de recursos federais e tambm as aplicaes estaduais e municipais nos servios de saneamento bsico.
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Os sistemas de informao dos municpios e estados e a interao com o SINISA O papel dos municpios Nos termos do inciso VI do art. 9o da Lei n 11.445/2007, entre as providncias envolvidas na formulao da poltica pblica de saneamento bsico pelo titular dos servios est a de estabelecer sistema de informaes sobre os servios, articulado com o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento. O 2o do art. 53 da mesma Lei prev que a Unio apoiar os titulares dos servios a organizar sistemas de informao em saneamento bsico. O Sistema Municipal de Informaes em Saneamento Bsico (SIMISA) dever, em princpio, atender as necessidades de informao para: monitorar e avaliar o cumprimento da implementao do Plano Municipal de Saneamento Bsico; avaliar o desempenho dos prestadores locais e apoiar a regulao e fiscalizao; facilitar o controle social; viabilizar a alimentao do Subsistema 1 do SINISA, na medida em que as fontes de informao deste Subsistema so os municpios (como titulares), os entes reguladores e os prestadores dos servios pblicos de saneamento bsico. H que se aproveitar a experincia desenvolvida pelo SNIS na definio, coleta e sistematizao das informaes e indicadores utilizados nos atuais diagnsticos. Deve haver uma preocupao com a manuteno de indicadores das sries histricas j realizadas at aqui. Os sistemas de informaes municipais devem ter ncleo padronizado de informaes, que dever atender as necessidades do plano local e, ao mesmo tempo, viabilizar agregaes no plano estadual e nacional. Nesses termos, o SINISA deve ser concebido no s como um instrumento que agrega, sistematiza e analisa informaes no plano nacional, mas tambm como uma plataforma amigvel que disponibiliza para cada municpio uma ferramenta para a constituio do seu prprio SIMISA. Assim, o Subsistema 1 do SINISA deve ser projetado de modo que o processo de alimentao do mesmo pelos municpios, prestadores e reguladores dos servios e pelos rgos responsveis pela vigilncia da gua se constitua tambm no ncleo dos respectivos SIMISAs, cujo formato ser comum a todos os municpios. Levando adiante esta concepo, as informaes e indicadores dos Subsistemas 2 e 3 do SINISA, categorizadas por municpio, tambm devem ser organizadas de modo a possibilitar que se constituam no restante do ncleo padronizado do SIMISA de cada municpio. Evidentemente, o SIMISA dever processar outras informaes de carter e interesse local no abrangidas no denominado ncleo padronizado e que sero definidas caso a caso, conforme as respectivas peculiaridades. Por suas competncias, cabe aos ministrios das Cidades, do Meio Ambiente e da Sade, este ltimo por intermdio da Funasa, desenvolver instrumentos para agilizar a implantao e gesto do SIMISA nos municpios brasileiros. razovel pressupor que, sempre que vivel, este suporte se desenvolva com a intervenincia dos rgos estaduais competentes. Como sugesto, apresenta-se a seguir alguns instrumentos que podem apoiar a implantao do SIMISA nos municpios e, ao mesmo tempo, ampliar o nmero de municpios abrangidos pelo SNIS e a qualidade dos informaes disponibilizadas: estabelecer como condicionantes para acessos a recursos federais e estaduais na rea de saneamento bsico a implantao do SIMISA e o envio sistemtico de informaes ao SINISA;
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articular com as entidades reguladoras o apoio constituio dos SIMISAs e a conseqente alimentao do SINISA; desenvolver programas de capacitao especfica das administraes municipais, dos reguladores e dos prestadores, para alimentao do Subsistema 1 do SINISA e implantao e gesto de sistemas municipais.
A capacitao institucional, incluindo o treinamento de pessoal em cada municpio, , sem dvida, o maior desafio e, para enfrent-lo, ser necessrio desenvolver um ambicioso programa de mbito nacional. O papel dos estados A Lei n 11.445/2007 no estabelece qualquer compulsoriedade de ao dos estados no que diz respeito aos servios pblicos de saneamento bsico, na medida em que os municpios se coloquem como titulares desses servios. Assim, no h previso legal nessa Lei de que os estados tenham polticas, planos, programas e aes neste mbito e muito menos sistemas estaduais de informao em saneamento bsico. claro que os estados, conforme previso constitucional expressa no art. 23, podem desenvolver programas de melhoria de condies do saneamento bsico e assim o fazem quando instituem suas companhias estaduais de saneamento, suas agncias reguladoras e desenvolvem as mais diversas aes de apoio aos titulares. Alm disso, os estados, no exerccio de suas competncias no mbito da gesto ambiental e dos recursos hdricos, operam os instrumentos previstos nas respectivas polticas setoriais, como o licenciamento, o zoneamento, o cadastro de usurio, as outorgas e a cobrana pelo uso da gua, todos de interesse do saneamento bsico. Deve-se aprender com o fracasso sofrido na tentativa de implantao de sistemas estaduais de informao em gesto de resduos slidos incentivado pelo MMA, h cerca de uma dcada por meio do PNMA II. Como regra, os governos estaduais no conseguiram manter e operar de modo permanente estruturas que tinham como pressuposto a coleta peridica e o tratamento e anlise de informaes originadas no municpios. Assim, no recomendvel que o Governo Federal tenha os governos estaduais como intermedirios na coleta e sistematizao de informaes sobre os servios pblicos de saneamento bsico. A ligao entre o SINISA e os SINIMAs deve ser direta, nos termos propostos na seo anterior. No entanto, os estados podem desenvolver papel importante colaborando com a Unio no apoio capacitao, para que seus municpios avancem no estabelecimento e desenvolvimento de suas respectivas polticas municipais de saneamento bsico e, em particular, dos sistemas municipais de informao em saneamento bsico. Tal iniciativa permitir avanar mais rpido na obteno das informaes necessrias caracterizao e acompanhamento da evoluo da situao do saneamento bsico em cada Estado. Nesses termos, um Sistema Estadual de Informaes em Saneamento Bsico (SEISA) poder se constituir de trs subsistemas, tratando de: a) informaes e indicadores do SINISA relativos aos municpios de seu territrio (obtidos do prprio SINISA), agregados de diversas formas (regies metropolitanas, macro e microrregies, bacias hidrogrficas, por exemplo); b) informaes e indicadores relevantes para monitorar e avaliar os programas e as aes desenvolvidas pelo prprio Estado; c) licenciamento ambiental e fiscalizao das instalaes de saneamento bsico de competncia dos rgos estaduais de meio ambiente. Os estados podem tambm desenvolver instrumentos de incentivo para que os seus municpios sistematizem e disponibilizem suas informaes, apoiando a montagem dos respectivos SIMISAs.
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Condicionantes associadas ao acesso a programas estaduais, a processos de licenciamento ambiental e de outorga do uso de recursos hdricos so possibilidades a considerar.
7.7 REFERNCIAS
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ANEXO I TABELAS COM INFORMAES SOBRE BASES DE DADOS DE POTENCIAL INTERESSE PARA O SANEAMENTO BSICO TABELA 7.13: Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento SNIS
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 Incio da Srie Periodicidade Nmero Ocorrncias Temtica rgo Responsvel Vinculado ao Ministrio Ministrio Gestor Informao rgos Federais Envolvidos Contedo das Informaes Fonte dos Dados Fluxo dos Dados Tecnologia da Informao Abrangncia Dado amostral / Censitrio Temporalidade Transparncia na obteno de dados Disponibilidade de resultados Instrumento legal Sigilo da informao 1995: gua/Esgotos 2002: Resduos Slidos Anual 13: gua/Esgotos 6: Resduos Slidos Abastecimento de gua, Esgotamento Sanitrio e Resduos Slidos PMSS da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministrio das Cidades Ministrio das Cidades Ministrio das Cidades IBGE (Populao) Abastecimento de gua, Esgotamento Sanitrio e Resduos Slidos no que diz respeito ao fornecimento de informaes e indicadores que possam auxiliar no planejamento e execuo de polticas pblicas; na orientao da aplicao de recursos; na avaliao de desempenho dos servios; no aperfeioamento da gesto, elevando os nveis de eficincia e eficcia; e na orientao de atividades regulatrias, de fiscalizao e de controle social. No caso dos Servios de gua e Esgotamento Sanitrio, os prprios prestadores e, no caso dos Servios de Limpeza Urbana e Manejo dos Resduos Slidos, a Administrao Municipal Diretamente do Prestador no caso de Abastecimento de gua e Esgotamento Sanitrio, e do municpio, no caso dos Resduos Slidos MySQL no caso de Abastecimento de gua e Esgotamento Sanitrio, e ACCESS no caso dos Resduos Slidos com inteno declarada de migrao para o MySQL Nacional Amostral com mais de 4.500 municpios no caso do Diagnstico dos Servios de gua, cerca de 1.500 no caso do Diagnstico de Esgotos e cerca de 300 em Diagnstico do Manejo dos Resduos Slidos Urbanos gua e Esgotos (1995 a 2008) e Manejo dos Resduos Slidos Urbanos (2002 a 2008) A coleta de dados aberta a todos que se interessarem, est disponvel na Internet e os municpios que respondem uma vez so convidados a participarem nos anos subseqentes Os dados so divulgados na Internet, na pgina do MCidades PMSS, em brochura e CD. Stio: www.pmss.gov.br/snis No identificado As informaes so abertas e disponibilizadas para o pblico em geral
1 Ano da primeira ocorrncia da Pesquisa; 2 Periodicidade (ocorrncia): Irregular Anual Bianual Decenal; 3 Nmero de ocorrncias da Pesquisa desde o incio da srie; 4 Temtica; 5 rgo ou instituio responsvel no nvel nacional; 6 - Ministrio a que o rgo responsvel pela pesquisa est vinculado; 7 Ministrio coordenador da Pesquisa e Gestor da Informao; 8 - rgos Federais que esto vinculados pesquisa; 9 Contedo da pesquisa; 10 - Fonte dos dados: Indivduo, Famlia, Domiclio, Bacia Hidrogrfica, Municpio, Micro-Regio, Estado; Regio; 11 Fluxo dos dados desde a fonte (origem) at chegar ao rgo responsvel; 12 Tecnologia da Informao (Programa utilizado para a recepo, processamento e anlise dos dados); 13 Abrangncia (Nacional, Regional, Estadual, Municipal); 14 Dado amostral ou censitrio (Informar sobre a coleta dos dados se de forma amostral ou universal); 15 - Temporalidade (Eventualidade da realizao da Pesquisa); 16 Transparncia na obteno dos dados ( clareza e transparncia e objetividade nas perguntas); 17 Disponibilidade dos Resultados (Formas de divulgao da pesquisa e dos resultados); 18 - Vinculao do rgo responsvel pela pesquisa a algum ministrio; 19 Se h ou no sigilo das informaes.
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TABELA 7.14: Censo Demogrfico CENSO / IBGE

1 2 3 4 5 6 7 8 Incio da Srie Periodicidade Nmero Ocorrncias Temtica rgo Responsvel Vinculado ao Ministrio Ministrio Gestor Informao rgos Federais Envolvidos 1872 Decenal 12 Caractersticas gerais da populao, migrao, educao, trabalho, famlias, domiclios e rendimento. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto Ministrio da Sade (FUNASA REFORSUS), Ministrio da Educao (INEP), CAIXA (SINAPI) MCIDADES, MPAS Questionrio Bsico: Caractersticas do domiclio: espcie (se particular permanente, particular improvisado ou coletivo), tipo, condio de ocupao
do domiclio, condio de ocupao do terreno, forma de abastecimento de gua, forma de canalizao da gua, nmero de banheiros, existncia de sanitrio, tipo de escoadouro do banheiro ou sanitrio e destino do lixo. Caractersticas do morador reconhecido como o responsvel pelo domiclio ou do morador individual em domiclio coletivo: sexo, idade, se sabe ler e escrever, escolaridade e rendimento bruto (trabalho/outras fontes). Caractersticas de cada um dos demais moradores do domiclio: sexo, relao com o responsvel pelo domiclio, idade, se sabe ler e escrever. No Questionrio Amostral, caracterstica dos domiclios, informaes sobre as caractersticas de cada morador: Dados gerais, Deficincia, Migrao, Educao, Nupcialidade, Trabalho e rendimento e Fecundidade.
Contedo da Pesquisa
10 11 12 13 14 15 16 17 18 19
Fonte dos Dados Fluxo dos Dados Tecnologia da Informao Abrangncia Dado Amostral / Censitrio Temporalidade Transparncia Obteno Dados Disponibilidade Resultados Instrumento Legal Sigilo da Informao
Pessoas pesquisadas diretamente em seus domiclios pelo IBGE Pessoas (Recenseador do IBGE) Base Operacional Geogrfica BOG - Mapeamento digital dos municpios com mais de 25 mil habitantes, escaneamento e leitura tica dos questionrios, controles gerencial e operacional via Internet Nacional Censitrio 1872/1890/1900/1920. A partir de 1940 a cada 10 anos: 1950/1960/1970/1980/1991/1996/2000 Dados coletados nos domiclios pelos recenseadores do IBGE Os resultados esto disponveis em http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/default_censo_2000.shtm No identificado H sigilo das informaes Lei 5534/1968 impede informaes prestadas ao IBGE para efeitos fiscais
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TABELA 7.15: Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico PNSB / IBGE

1 2 3 4 5 6 7 8 Incio da Srie Periodicidade Nmero Ocorrncias Temtica rgo Responsvel Vinculado ao Ministrio Ministrio Gestor Informao rgos Federais Envolvidos 1974 No definida 5 Saneamento Bsico Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto Ministrio das Cidades MCidades (SNSA/PMSS), MMA, MS (FUNASA), CAIXA, ABES, OPAS, IPEA, ASSEMAE, ABES, AESB, ABCON, UNIVERSIDADES, CONSULTORES Gesto Municipal de Saneamento Bsico Abastecimento de gua Esgotamento Sanitrio guas Pluviais Manejo dos Resduos Slidos Municpios Servios Municipais de Saneamento Municpio (Pesquisador do IBGE) No identificada Nacional Censitrio 1974/1977/1989/1999/2008 Pesquisa Nacional pelos censores http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/pnsb/default.shtm e CD-ROM No identificado H sigilo das informaes Lei N 5534/1968 impede informaes prestadas ao IBGE para efeitos fiscais
Contedo da Pesquisa
10 11 12 13 14 15 16 17 18 19
Fonte dos Dados Fluxo dos dados Tecnologia da Informao Abrangncia Dado Amostral / Censitrio Temporalidade Transparncia Obteno Dados Disponibilidade Resultados Instrumento Legal Sigilo da Informao
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TABELA 7.16: Cadastramento nico para programas sociais do Governo Federal CADNICO
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Data de Criao Periodicidade de Atualizao Total de Famlias no Cadastro Temtica Responsvel Vinculao Ministrio Ministrio Gestor rgos Federais Envolvidos Contedo das Informaes Fonte dos Dados 2001 No mximo a cada 2 anos 18.696.704 Identificao das famlias com renda per capita mensal igual ou inferior a meio salrio mnimo, ou com renda familiar total de at trs salrios mnimos por ms. Outras famlias podem fazer parte do Cadnico caso vinculada programas sociais do governo federal. Departamento do Cadastro nico da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e a Caixa Econmica Federal CAIXA, Ministrio da Educao, Ministrio da Sade, Ministrio de Minas e Energia entre outros Dados e informaes sobre as famlias de baixa renda no Brasil. Principais informaes: caractersticas do domiclio (nmero de cmodos, tipo de construo,
tratamento da gua, esgoto e lixo); composio familiar (nmero de componentes, existncia de pessoas com, deficincia); identificao e documentao de cada componente da famlia; escolaridade dos componentes da famlia; qualificao profissional e situao no mercado de trabalho; remunerao; e despesas familiares (aluguel, transporte, alimentao e outros).
Municpios Municpios: identificam as famlias que compem o pblico-alvo do Cadastro nico e registram seus dados nos formulrios especficos; Estados: coordenam o processo
de cadastramento em mbito estadual; por meio do colegiado intersetorial ou uma coordenao do PBF e do Cadnico, com representantes da assistncia social, educao, sade e planejamento.
11
Fluxo dos Dados
12 13 14 15 16 17 18 19
Tecnologia da Informao Abrangncia Dado Amostral / Censitrio Temporalidade Transparncia Dados Disponibilidade Resultados Instrumento Legal Sigilo da Informao
Governo Federal/ MDS: Coordena, acompanha e supervisiona a gesto, a implantao e a execuo do Cadnico; CAIXA (Agente Operador): fornece e remete os formulrios para o cadastramento das famlias, desenvolve aplicativos necessrios, processa os cadastros atribuindo o Nmero de Identificao Social (NIS) para as pessoas cadastradas; mantm suporte tcnico. Aplicativo de Entrada e Manuteno de Dados do Cadnico, tambm conhecida por Verso 7.0 Nacional Censitrio Diria devendo ser atualizada no mnimo a cada dois anos disponibilizada para os estados, periodicamente, a base de dados dos municpios situados em sua rea de abrangncia. Stio: www.mds.gov.br/bolsafamilia/cadastro_unico (Antigo Decreto n 3.877 de 24/07/2001), Decreto n 6.135, de 26 /06/2007, e regulamentado pela Portaria n 376, de 16/10/2008. Disciplinado no art. 8 do Decreto n 6.135, de 26 de junho de 2007 e no Captulo III, art. 8, incisos XII ao XIV da Portaria n 376, de 16 de outubro de 2008.
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TABELA 7.17: Sistema de Gerenciamento do Programa Cisternas SIG CISTERNAS

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 Data do Projeto Periodicidade Nmero Ocorrncias Temtica rgo Responsvel Vinculado ao Ministrio Ministrio Gestor Informao rgos Federais Envolvidos Contedo da Pesquisa Fonte dos Dados Fluxo dos dados Tecnologia da Informao Abrangncia Dado Amostral / Censitrio Temporalidade Transparncia Obteno Dados Disponibilidade Resultados Instrumento Legal Sigilo da Informao 2007 Constante No se aplica Controle sobre a construo de cisternas na regio do semi rido Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e Ministrio da Sade O SIG Cisternas controla trs processos do programa das cisternas: a seleo das famlias, a realizao das capacitaes e o registro da cisterna construda Em funo das parcerias ONG Articulao para o semi-rido - ASA, Estados e Municpios Diretamente do rgo ou instituio conveniada No identificada Semi rido brasileiro definido pela CODEVASF / NORDESTE, incluindo o Norte de Minas Gerais e do Esprito Santo Censitrio De acordo com a execuo do convnio Informaes disponibilizadas no stio do MDS Stio: http://www.mds.gov.br/programas/seguranca-alimentar-e-nutricional-san/cisternas/programas/seguranca-alimentar-e-nutricionalsan/cisternas/cisternas-2/controle-e-monitoramento Instruo Operacional Conjunta n 01/2009 SENARC SESAN MDS No h
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TABELA 7.18: Sistema de avaliao da Qualidade da gua, Sade e Saneamento SISAGUA

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 Data do Projeto Periodicidade Nmero Ocorrncias Temtica rgo Responsvel Vinculado ao Ministrio Ministrio Gestor Informao rgos Federais Envolvidos Contedo da Pesquisa Fonte dos Dados Fluxo dos Dados Tecnologia da Informao Abrangncia Dado Amostral / Censitrio Temporalidade Transparncia Obteno Dados Disponibilidade Resultados Instrumento Legal 19 Sigilo da Informao 2000 Mensal, semestral e anual 9 Qualidade da gua para o Consumo Humano Secretaria de Vigilncia em Sade do Ministrio da Sade Ministrio da Sade Ministrio da Sade Ministrio da Sade Aes da vigilncia e controle da qualidade da gua para consumo humano, proveniente dos Sistemas, de Solues Alternativas Coletivas SAC e Solues Alternativas Individuais SAI de abastecimento de gua, sendo composto de entrada de dados, de cadastro, controle e vigilncia. que tem por objetivo coletar e fornecer informaes para avaliao da qualidade da gua, aps uma anlise consistente do mesmo. Prestador dos Servios e dos Sistemas com Solues Alternativas Coletivas, Secretarias Municipais de Sade e IBGE O sistema funciona em rede iniciando na instncia municipal, passando pela estadual e chegando na esfera federal Linguagem ASP com banco de dados em Oracle Nacional Censitrio Mensal com relatrios semestrais e anuais Os dados sero fornecidos por usurios autorizados pelo VIGIGUA nas Secretarias Estaduais de Sade. Por meio do Cadastro de Sistemas de Permisso de Usurios (CSPU) Para os usurios cadastrados no sistema nos diversos nveis de acessibilidade CF 1988 - art. 200, inciso IV - Lei n 8.080/1990, (SUS) - Instruo Normativa n 01/2005, que regulamenta a Portaria MS n 1.172/2004 (Sinvsa) O acesso ao SISAGUA ser permitido aos usurios previamente cadastrado no sistema. O cadastramento e a liberao de senha aos usurios ser feito pelos responsveis. pelo VIGIAGUA nas Secretarias Estaduais de Sade.
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TABELA 7.19: Sistema Nacional de Informao sobre Meio Ambiente SINIMA

1 2 3 4 5 6 7 8 Data do Projeto Periodicidade Nmero Ocorrncias Temtica rgo Responsvel Vinculado ao Ministrio Ministrio Gestor Informao rgos Federais Envolvidos 2003 No se aplica No se aplica Gesto da informao ambiental no mbito do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA. Comit Gestor do SINIMA - Secretaria de Articulao Institucional e Cidadania Ambiental Ministrio do Meio Ambiente Ministrio do Meio Ambiente MMA, IBAMA, ABEMA
O Sistema Nacional de Informao sobre Meio Ambiente - SINIMA o instrumento responsvel pela gesto da informao ambiental no mbito do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, de acordo com a lgica da gesto ambiental compartilhada entre as trs esferas de governo. O SINIMA gerido pela Secretaria do Ministrio do Meio Ambiente - SAIC (art. 31, Decreto 6.101/07), por meio do Departamento de Coordenao do Sisnama - DSIS (art. 32), e possui trs eixos estruturantes: o desenvolvimento de ferramentas de acesso informao baseadas em programas computacionais livres; a sistematizao de estatsticas e elaborao de indicadores ambientais; a integrao e interoperabilidade de sistemas de informao de acordo com uma Arquitetura Orientada a Servios - SOA.
Contedo da Pesquisa
10 11 12 13 14 15 16 17 18 19
CONAMA, IBAMA, entre outros Diversos No identificada Nacional No se aplica No h No se aplica SINIMA - http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=58, Resolues Conama http://www.mma.gov.br/port/conama/legiano.cfm?codlegitipo=3 Portal Nacional de Licenciamento Ambiental http://www.mma.gov.br/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=46
Poltica Nacional de Meio Ambiente, Lei n 6.938/81 e Lei n 10.650, de 16 de abril de 2003 dispe sobre o acesso pblico aos dados e informaes existentes nos rgos e entidades integrantes do SISNAMA. Portaria n 310, de 13 de dezembro de 2004 - definio das diretrizes, acordos e padres nacionais para a integrao da informao ambiental.
No identificada
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TABELA 7.20: Sistema Nacional de Informaes em Recursos Hdricos SNIRH / CNARH

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 Data do Projeto Periodicidade Nmero Ocorrncias Temtica rgo Responsvel Vinculado ao Ministrio Ministrio Gestor Informao rgos Federais Envolvidos Contedo das Informaes Fonte dos Dados Fluxo dos Dados Tecnologia da Informao Abrangncia Dado Amostral / Censitrio Temporalidade Transparncia Obteno Dados Disponibilidade Resultados Instrumento Legal Sigilo da Informao 2004 Constante anual (31 janeiro) 5 Informaes sobre a situao qualitativa e quantitativa dos recursos hdricos no Brasil, sobre disponibilidade e demanda de recursos hdricos e fornecer subsdios para a elaborao dos Planos de Recursos Hdricos. ANA Ministrio do Meio Ambiente Ministrio do Meio Ambiente MMA, IBAMA, ANA, MCidades, MCT CT HIDRO; Universidades: UFV, UFRJ (COPPE), UFPB, UFF (CTC) Coleta, tratamento, armazenamento e recuperao de informaes sobre recursos hdricos e fatores intervenientes em sua gesto. Sub-sistemas: Planejamento e Gesto; Dados Quali-Quantitativos; Regulao de Usos; Inteligncia Hdrica; Inteligncia Documental; Inteligncia Geogrfica. Os dados gerados pelos rgos integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos so incorporados ao Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos O desenvolvimento do SNIRH est fundamentado em uma estratgia de construo conjunta, participativa e descentralizada, envolvendo o governo nas esferas federal e estadual, e tambm a sociedade, por meio de importantes contribuies oriundas da comunidade cientfica SQL seve em fase de migrao para o Oracle Nacional Censitrio 2004/2009 Frum SNIRH o espao para discusso de idias, sugestes e dvidas sobre o sistema Sitio: www.ana.gov.br/portalsnirh Lei 9433 Poltica Nacional de Recursos Hdricos janeiro 1997 e Lei 9984/2000 Criao da Agncia Nacional de guas, a quem cabe organizar, implantar e gerir o Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos As informaes so pblicas
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TABELA 7.21: Painel de Indicadores do SUS - DATASUS

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 Incio da Srie Periodicidade Nmero Ocorrncias Temtica rgo Responsvel Vinculado ao Ministrio Ministrio Gestor Informao rgos Federais Envolvidos Contedo da Pesquisa Fonte dos Dados Fluxo dos Dados Tecnologia da Informao Abrangncia Dado Amostral / Censitrio Temporalidade Transparncia Obteno Dados Disponibilidade Resultados Instrumento Legal Sigilo da Informao 2003 Anual 6 Aes do Ministrio da Sade Secretaria Executiva do Ministrio da Sade Ministrio da Sade Ministrio da Sade Ministrio da Sade e outras 30 entidades representativas dos segmentos tcnicos e cientficos nacionais envolvidos na produo e anlise de dados, que se associaram para aperfeioar informaes de interesse comum. A mensurao do estado de sade da populao uma tradio em sade pblica. Hoje o Datasus fornece informaes sobre os Indicadores demogrficos, Indicadores socioeconmicos , Indicadores de mortalidade, Indicadores de morbidade e fatores de risco, Indicadores de recursos e os Indicadores de cobertura. No caso dos Indicadores de recursos a pesquisa tem informaes sobre os gastos pblicos e gastos federais sobre saneamento. Municpios e rgos parceiros do Ministrio da Sade produtores de informaes estrito senso, gestores do sistema de sade e unidades de cincia e tecnologia Municpios que alimentam diretamente o DATASUS e cinco estados: Tocantins, Bahia, Minas Gerais, Santa Catarina e Mato Grosso do Sul que esto implantando seus prprios sistemas. AIHs (DTS) que os gestores enviam ao DATASUS. O novo sistema emite os mesmos relatrios existentes no SIHD2 de forma centralizada, permitindo realizar qualquer consulta aos dados. Banco de dados: BDDTS.FDB Nacional Programas e aes do Ministrio da Sade e dados nacionais com interesse para a sade 1996 a 2008 Os dados so obtidos nos municpios por fora dos instrumentos legais do Sistema nico de Sade, outros sistemas nacionais de informao, censos e pesquisas provenientes do Sistema Estatstico Nacional, operados pelo IBGE, outros censos e pesquisas. http://tabnet.datasus.gov.br/cgi/idb2007/matriz.htm Decreto n 6.860, de 27/05/09, que trata da Estrutura Regimental do MS. No h
1 Ano da primeira ocorrncia da Pesquisa; 2 Periodicidade (ocorrncia): Irregular Anual Bianual Decenal; 3 Nmero de ocorrncias da Pesquisa desde o incio da srie; 4 Temtica; 5 rgo ou instituio responsvel no nvel nacional; 6 - Ministrio a que o rgo responsvel pela pesquisa est vinculado; 7 Ministrio coordenador da Pesquisa e Gestor da Informao; 8 - rgos Federais que esto vinculados pesquisa; 9 Contedo da pesquisa; 10 - Fonte dos dados: Indivduo, Famlia, Domiclio, Bacia Hidrogrfica, Municpio, Micro-Regio, Estado; Regio; 11 Fluxo dos dados desde a fonte (origem) at chegar ao rgo responsvel; 12 Tecnologia da Informao (Programa utilizado para a recepo, processamento e anlise dos dados); 13 Abrangncia (Nacional, Regional, Estadual, Municipal); 14 Dado amostral ou censitrio (Informar sobre a coleta dos dados se de forma amostral ou universal); 15 - Temporalidade (Eventualidade da realizao da Pesquisa); 16 Transparncia na obteno dos dados ( clareza e transparncia e objetividade nas perguntas); 17 Disponibilidade dos Resultados Formas de divulgao da pesquisa e dos resultados); 18 - Vinculao do rgo responsvel pela pesquisa a algum ministrio; 19 Se h ou no sigilo das informaes.
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TABELA 7.22: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios PNAD / IBGE

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 Incio da Srie Periodicidade Nmero Ocorrncias Temtica rgo Responsvel Vinculado ao Ministrio Ministrio Gestor Informao rgos Federais Envolvidos Contedo da Pesquisa Fonte dos Dados Fluxo dos Dados Tecnologia da Informao Abrangncia Dado Amostral / Censitrio Temporalidade Transparncia Obteno Dados Disponibilidade Resultados Instrumento Legal Sigilo da Informao 1967 2004 (*) Anual - Interrompida Censos: 1970, 1980, 1991 e 2000 como tambm em 1994 por outras razes 2 (Saneamento) Caractersticas gerais da populao, migrao, educao, trabalho, famlias, domiclios e rendimento Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Planejamento Oramento e Gesto Planejamento Oramento e Gesto MCidades, MMA, MS (FUNASA), IPEA Abastecimento de gua e filtro dgua Banheiro sanitrio e esgotamento Sanitrio Destino do lixo Pessoas pesquisadas diretamente em seus domiclios pelo IBGE Pessoas (coletados por Pesquisador do IBGE utilizando PDAs equipados com Sistema operacional especfico) DIA Deteccin e Imputacin automtica de errores para datos cualitativos Nacional Amostral 1967 a 2000 (trimestral) A partir 2001 (anual) Dados coletados nos domiclios pelos recenseadores do IBGE Os resultados esto disponveis em http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/trabalhoerendimento/pnad2007 No Identificado H sigilo das informaes Lei 5534/1968 impede informaes prestadas ao IBGE para efeitos fiscais
(*) A PNAD teve incio no segundo trimestre de 1967, sendo os seus resultados apresentados com periodicidade trimestral, at o primeiro trimestre de 1970. A partir de 1971, os levantamentos passaram a ser anuais com realizao no ltimo trimestre. A pesquisa foi interrompida para a realizao dos Censos Demogrficos 1970, 1980, 1991 e 2000. Em 2004, a PNAD foi implantada nas reas rurais dos Estados de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap, alcanando a cobertura completa do Territrio Nacional. 1 Ano da primeira ocorrncia da Pesquisa; 2 Periodicidade (ocorrncia): Irregular Anual Bianual Decenal; 3 Nmero de ocorrncias da Pesquisa desde o incio da srie; 4 Temtica; 5 rgo ou instituio responsvel no nvel nacional; 6 - Ministrio a que o rgo responsvel pela pesquisa est vinculado; 7 Ministrio coordenador da Pesquisa e Gestor da Informao; 8 - rgos Federais que esto vinculados pesquisa; 9 Contedo da pesquisa; 10 - Fonte dos dados: Indivduo, Famlia, Domiclio, Bacia Hidrogrfica, Municpio, Micro-Regio, Estado; Regio; 11 Fluxo dos dados desde a fonte (origem) at chegar ao rgo responsvel; 12 Tecnologia da Informao (Programa utilizado para a recepo, processamento e anlise dos dados); 13 Abrangncia (Nacional, Regional, Estadual, Municipal); 14 Dado amostral ou censitrio (Informar sobre a coleta dos dados se de forma amostral ou universal); 15 - Temporalidade (Eventualidade da realizao da Pesquisa); 16 Transparncia na obteno dos dados ( clareza e transparncia e objetividade nas perguntas); 17 Disponibilidade dos Resultados (Formas de divulgao da pesquisa e dos resultados); 18 - Vinculao do rgo responsvel pela pesquisa a algum ministrio; 19 Se h ou no sigilo das informaes.
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TABELA 7.23: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais MUNIC / IBGE

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 Incio da Srie Periodicidade Nmero Ocorrncias Temtica rgo Responsvel Vinculado ao Ministrio Ministrio Gestor Informao rgos Federais Envolvidos Contedo da Pesquisa Fonte dos Dados Fluxo dos Dados Tecnologia da Informao Abrangncia Dado Amostral / Censitrio Temporalidade Transparncia Obteno Dados Disponibilidade Resultados Instrumento Legal Sigilo da Informao 1999 2008 Anual (exceo 2003 e 2007) 7 Gesto e Finanas Pblicas Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Planejamento, Oramento e Gesto Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MCidades, MMA,MDS, MINISTRIO DA CULTURA, DO ESPORTE Levantamento pormenorizado de informaes sobre a estrutura, a dinmica e o funcionamento das instituies pblicas municipais, em especial a prefeitura, compreendendo, tambm, diferentes polticas e setores que envolvem o governo municipal e a municipalidade. A cada ano a MUNIC realiza um questionrio bsico e outro especfico sobre um tipo de poltica pblica municipal. Em 2002 a Poltica Pblica Especfica eleita foi o Meio Ambiente. Prefeitura Municipal (Pesquisador do IBGE) Banco Multidimensional de Estatsticas BME Nacional Censitrio 1999 a 2008 (Exceo para os anos de 2003 e 2007 quando no foi realizada a pesquisa) (Pesquisador do IBGE) http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/cultura2006/default.shtm e CD-ROM No identificado H sigilo das informaes Lei 5534/1968 impede informaes prestadas ao IBGE para efeitos fiscais
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TABELA 7.24: Rede Interagencial de Informao para a Sade RIPSA

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 Incio da Srie Periodicidade Nmero Ocorrncias Temtica rgo Responsvel Vinculado ao Ministrio Ministrio Gestor Informao rgos Federais Envolvidos Contedo das Informaes Fonte dos Dados Fluxo dos Dados Tecnologia da Informao Abrangncia Dado Amostral / Censitrio Temporalidade Transparncia Obteno Dados Disponibilidade Resultados Instrumento Legal Sigilo da Informao 1996 Anual 13 Indicadores e Dados Bsicos para a Sade IDB Oficina de Trabalho Interagencial (OTI). Frum colegiado incumbido do planejamento participativo e da conduo tcnica do processo, coordenado pelo Ministrio da Sade e integrado por representantes das instituies que compem a Rede. Secretaria Tcnica. Equipe designada pelo Secretrio Executivo do Ministrio da Sade para promover medidas que viabilizem as recomendaes da OTI, expressas em plano anual de trabalho Ministrio da Sade Organizao Pan Americana de Sade / OMS Ministrio da Sade MPS, MCidades, FUNASA, MMA, ANA, IBGE, INPE, IPEA, FIOCRUZ, ANVISA,, ANS, CONASS, CONASEMS, Fundao SEADE,USP, UFBA, UERJ, UNICAMP, UNB, UFMG, FGV. Base de indicadores relativos ao estado de sade da populao e aos aspectos demogrficos, socioeconmicos, de mortalidade, de morbidade e fatores de risco, recursos e cobertura que influenciam e determinam a situao de sade Municpios e rgos parceiros do Ministrio da Sade produtores de informaes estrito senso, gestores do sistema de sade e unidades de cincia e tecnologia Municpios que alimentam diretamente o DATASUS e cinco estados: Tocantins, Bahia, Minas Gerais, Santa Catarina e Mato Grosso do Sul que esto implantando seus prprios sistemas Portable Document Format, Adobe Acrobat Reader, software gratuito que permite a exibio e a impresso de arquivos neste formato, alm de outros softwares tambm gratuitos, como o CoolPDFReader, Foxit e outros Nacional Programas e aes do MSade 1996 a 2008 Os dados so obtidos nos municpios por fora dos instrumentos legais do Sistema nico de Sade Stio: www.ripsa.org.br e www.datasus.gov.br/idb Ministrio da Sade. Portaria N 495 GM de 10.03.2006, publicada no DOU de 13.03.2006. Ministrio da Sade. Organizao Pan-Americana da Sade. Quinto Termo de Ajuste ao Termo de Cooperao n 14 firmado em 12.06.2006 adiciona recursos para desenvolvimento da RIPSA at 2010. Conforme os critrio de cada fonte de informao que compe a rede
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TABELA 7.25: Sistema de Avaliao da Qualidade da gua, Sade e Saneamento - ATLAS DIGITAL DA GUA
1 2 3 4 5 6 7 8 9 Incio da Srie Periodicidade Nmero Ocorrncias Temtica rgo Responsvel Vinculado ao Ministrio Ministrio Gestor Informao rgos Federais Envolvidos Contedo do Sistema 2008 Conforme os critrio de cada fonte de informao que compe a rede 1 Indicadores sobre a qualidade da gua, saneamento e sade. Laboratrio de Informaes em Sade LIS do Instituto de Comunicao e Informao Cientfica e Tecnolgica em Sade - ICICT Fundao Oswaldo Cruz - FIOCRUZ Ministrio da Sade Ministrio da Sade por meio do Instituto de Comunicao e Informao Cientfica e Tecnolgica em Sade (ICICT) da Fiocruz, em parceria com a Coordenao Geral de Vigilncia em Sade Ambiental (CGVAM) da Secretaria de Vigilncia em Sade (SVS) Ministrio da Sade Secretaria de Vigilncia em Sade, Agncia Nacional das guas ANA, Instituto de Comunicao e Informao Cientfica e Tecnolgica em Sade FIOCRUZ. Conjunto de indicadores e dados sobre condies de sade, gua e saneamento bsico no Brasil para atravs da produo de mapas temticos retratar as condies dos sistemas de saneamento, da qualidade da gua e das doenas de veiculao hdrica nos municpios brasileiros, permitindo o fornecimento de informaes geogrficas relevantes indispensveis anlise do controle e monitoramento da qualidade da gua consumida e dos riscos relacionados s condies gerais de saneamento. Censo demogrfico de 2000, PNSB 2000, Sistema de informaes sobre Internaes Hospitalares (SIH-SUS), Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM); Sistema de Informao de Agravos de Notificao (SINAN) , Sistema de Informao de Vigilncia da Qualidade da gua para Consumo Humano (SISAGUA). De acordo com a Pesquisa utilizada no indicador Mapserver e PHP Macscript Nacional De acordo com a pesquisa utilizada no indicador A partir de 2008 Os dados so obtidos pelos instrumentos das pesquisas utilizadas nos estudos dos indicadores Stio: http://www.aguabrasil.icict.fiocruz.br Cooperao entre a FIOCRUZ e Coordenao Geral de Vigilncia em Sade Ambiental do Ministrio da Sade Conforme os critrio de cada fonte de informao que compe a rede
10 11 12 13 14 15 16 17 18 19
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TABELA 7.26: Atlas Abastecimento Urbano de gua da ANA

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 Data do Projeto Periodicidade Nmero Ocorrncias Temtica rgo Responsvel Vinculado ao Ministrio Ministrio Gestor Informao rgos Federais Envolvidos Contedo da Pesquisa Fonte dos Dados Fluxo dos Dados Tecnologia da Informao Abrangncia Dado Amostral / Censitrio Temporalidade Transparncia Obteno Dados Disponibilidade Resultados Instrumento Legal Sigilo da Informao 2006 Constante No se aplica Diagnstico e planejamento nas reas de recursos hdricos e saneamento no Brasil, com foco na garantia da oferta de gua para o abastecimento das sedes urbanas em todo o Pas ANA Ministrio do Meio Ambiente ANA, Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio das Cidades, Ministrio da Integrao Estimativa de demandas, anlise de recursos hdricos superficiais e subterrneos, avaliao de sistemas de produo de gua, arranjo institucional, etc. que culminaram na definio de alternativas tcnicas. Como o foco a garantia da oferta de gua, as alternativas tcnicas dizem respeito ao sistema de produo, coincidindo com a parcela do sistema referente rea de recursos hdricos. J esto concludos o Atlas Nordeste, o Atlas Regies Metropolitanas e o Atlas Sul. Municipais Coleta e anlise de dados relacionados aos mananciais e unidades dos sistemas de produo de gua; anlise e desenvolvimento de estudos hidrolgicos e hidrogeolgicos detalhados para definio de disponibilidades hdricas; e consolidao do quadro atual da oferta de gua em cada sede municipal. No identificada Nordeste, Regies Metropolitanas e Sul Abrange 2.965 sedes municipais e 110 milhes de habitantes, contemplando quase 80% da populao urbana do Brasil Amostral 1112 dos 2116 municpios da Regio Nordeste correspondendo a 53% A partir de 2006 No se aplica Stio: http://atlas_nordeste.ana.gov.br/ Decreto no 4.024/2001 No identificado
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TABELA 7.27: Sistema Nacional de Informaes das Cidades SNIC / Sistema Nacional de Indicadores Urbanos SNIU
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 Incio da Srie Periodicidade Nmero Ocorrncias Temtica rgo Responsvel Vinculado ao Ministrio Ministrio Gestor Informao rgos Federais Envolvidos Contedo da Pesquisa Fonte dos Dados Fluxo dos Dados Tecnologia da Informao Abrangncia Dado Amostral / Censitrio Temporalidade Transparncia Obteno Dados Disponibilidade Resultados Instrumento Legal Sigilo da Informao 2005 Em funo de cada componente do sistema Constante desde 2005 Aes do MCidades em parceria com o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD e de outras instituies julgadas de interesse para o planejar, implantar e monitorar aes no municpio Ministrio das Cidades Ministrio das Cidades Ministrio das Cidades IBGE, CAIXAl, MECITI, Mapa Poltico do Brasil, Exrcito Brasileiro, DENIT, IBAMA, DNPM, INCRA, INPE, SIPAM , EMBRAPA, os prprios rgos usurios, entre outros Informaes existentes referentes s cidades: saneamento bsico, zoneamento econmico, reas indgenas, assentamentos, unidade de conservao, oramento geral da unio, dficit habitacional, Atlas de Desenvolvimento Humano do PNUD, Sistema de Informaes Scioeconmicas dos Municpios Brasileiros, entre outros. Ministrio das Cidades e rgos parceiros Dados primrios oriundos da Caixa Econmica Federal, do SNIS, etc Viso do Sistema GeoSNIC (Web), Viso do SIG TerraView (INPE), Viso do SIG TerraMC (ou TerraSIG), TerraView / TerraMC Nacional Programas e aes do MCidades e de instituies parceiras em todo o territrio nacional Em funo de cada fonte de informao a partir de 2005 Dados obtidos e divulgados em rgos de Pesquisas Oficiais como IBGE, SNIS, INCRA, EMBRAPA, etc. Dados scio-econmicos municipais para consulta no Stio: www2.cidades.gov.br/geosnic No h Sim, no que diz respeito a dados de Gesto de Contratos
1 Ano da primeira ocorrncia da Pesquisa; 2 Periodicidade (ocorrncia): Irregular Anual Bianual Decenal; 3 Nmero de ocorrncias da Pesquisa desde o incio da srie; 4 Temtica; 5 rgo ou instituio responsvel no nvel nacional; 6 - Ministrio a que o rgo responsvel pela pesquisa est vinculado; 7 Ministrio coordenador da Pesquisa e Gestor da Informao; 8 - rgos Federais que esto vinculados pesquisa; 9 Contedo da pesquisa; 10 - Fonte dos dados: Indivduo, Famlia, Domiclio, Bacia Hidrogrfica, Municpio, Micro-Regio, Estado; Regio; 11 Fluxo dos dados desde a fonte (origem) at chegar ao rgo responsvel; 12 Tecnologia da Informao (Programa utilizado para a recepo, processamento e anlise dos dados); 13 Abrangncia (Nacional, Regional, Estadual, Municipal); 14 Dado amostral ou censitrio (Informar sobre a coleta dos dados se de forma amostral ou universal); 15 - Temporalidade (Eventualidade da realizao da Pesquisa); 16 Transparncia na obteno dos dados ( clareza e transparncia e objetividade nas perguntas); 17 Disponibilidade dos Resultados (Formas de divulgao da pesquisa e dos resultados); 18 - Vinculao do rgo responsvel pela pesquisa a algum ministrio; 19 Se h ou no sigilo das informaes. (*) Sistema Nacional de Indicadores Urbanos SNIU, o Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento SNIS e a proposta do Sistema de Monitoramento e Avaliao de Programas e Projetos SMAPP devem ser utilizados como referncia..
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ANEXO II CNARH: CAMPOS MNIMOS DE COMPARTILHAMENTO DE DADOS COM OS USURIOS Campos mnimos para compartilhamento de dados de usurios com os rgos estaduais para fins de balano hdrico Pontos de interferncia: Superficial e Subterrneo
CAMPO 1. ID 2. Nome 3. CPF/CNPJ 4. Tipo 5. Estado 6. Municpio 7. Finalidade principal 8. Latitude 9. Longitude 10. Corpo d'gua 11. Domnio do corpo d'gua 12. rea_res 13. Altura_res 14. Volume_res 15. N CNB 16. Qmax 17. Vol dia 18. H D 19. D M 20. Meses 21. DBO 22. Fsforo 23. Nitrognio 24. Situao outorga 25. Documento outorga / ano 26. Data final outorga 27. rgo 28. Cdigo declarao
Fonte: ANA, 2009 .
UNIDADE ---Captao, lanamento ou barragem ---graus decimais graus decimais --H M hm
DESCRIO Identificador da interferncia Nome da entidade responsvel (outorgada) CPF ou CNPJ da entidade responsvel Tipo de interferncia (captao de gua superficial, captao de gua subterrnea, lanamento de efluentes ou barragem) Nome do Estado Nome do Municpio Finalidade do uso da gua associado interferncia Latitude do ponto de captao, lanamento ou barragem Longitude do ponto de captao, lanamento ou barragem Nome do corpo d'gua onde est localizada a interferncia Domnio do Corpo D'gua rea do reservatrio na cota de operao mxima normal Altura da barragem medida verticalmente do ponto mais baixo no p do talude de jusante cota do coroamento Volume do reservatrio existente (associado barragem) na cota de operao mxima normal
Nmero de cadastro no sistema CNB-WEB m/h Vazo mxima de captao ou de lanamento de efluentes m/dia ou h Volume dirio mdio captado ou lanado horas por dia Regime de captao ou de lanamento em horas por dia dia por ms Regime de captao ou de lanamento em dias por ms mm,mm,mm,mm... Meses de captao ou lanamento, no formato: 01, 02, 03, ... mg/L Concentrao de DBO do efluente lanado mg/L Concentrao de fsforo total do efluente lanado mg/L Concentrao de nitrognio total do efluente lanado -Situao da outorga (Outorgado, No outorgvel, Em anlise) -Nmero e ano do documento de outorga (resoluo, portaria, etc.) dd/mm/aaaa --Data de expirao da outorga (ou documento equivalente) emitida pelo rgo gestor rgo gestor que emitiu a outorga Cdigo da declarao no sistema original (ex. no CNARH, seria o nmero da ltima declarao vlida)
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ANEXO III INDICADORES DO SISTEMA DE AVALIAO DA QUALIDADE DA GUA, SADE E SANEAMENTO

(continua)
QUALIDADE DA GUA
1. Proporo de amostras coletadas com ausncia da bactria Escherichia Coli para o ano de 2006 2. Proporo de amostras coletadas com ausncia de cloro para o ano de 2006 3. Proporo de amostras coletadas com ausncia de coliformes para o ano de 2006 4. Proporo de amostras coletadas com presena da bactria Escherichia Coli para o ano de 2006 5. Proporo de amostras coletadas com presena de cloro para o ano de 2006 6. Proporo de amostras coletadas com presena de coliformes para o ano de 2006 7. Proporo de amostras coletadas que apresentaram turbidez para o ano de 2006 8. Proporo de amostras coletadas que no apresentaram turbidez para o ano de 2006 9. Proporo de amostras coletadas sem informao para bactria Escherichia Coli para o ano de 2006 10. Proporo de amostras coletadas sem informao para cloro para o ano de 2006 11. Proporo de amostras coletadas sem informao para coliformes para o ano de 2006 12. Proporo de amostras coletadas sem informao para turbidez para o ano de 2006 13. Proporo de distritos abastecidos com tratamento de gua para o ano de 2000 14. Proporo de distritos com racionamento de gua para o ano de 2000 15. Proporo de distritos com tratamento por simples desinfeco clorao para o ano de 2000 16. Proporo de distritos sem nenhum tratamento de gua para abastecimento para o ano de 2000 17. Proporo de distritos sem tratamento com fluoretao para o ano de 2000 18. Proporo de municpios que participam do VIGIGUA (Programa de vigilncia da qualidade da gua) para o ano de 2006
AGRAVOS DE SADE
1. Taxa de incidncia de clera por 100.000 habitantes para o ano de 2001 2. Taxa de incidncia de dengue por 100.000 habitantes para o ano de 2001 3. Taxa de incidncia de esquistossomose por 100.000 habitantes para o ano de 2001 4. Taxa de incidncia de febre tifide por 100.000 habitantes para o ano de 2001 5. Taxa de incidncia de hepatite A por 100.000 habitantes para o ano de 2001 6. Taxa de incidncia de leptospirose por 100.000 habitantes para o ano de 2001 7. Taxa de internao por amebase por 100.000 habitantes para o ano de 2000 8. Taxa de internao por clera por 100.000 habitantes para o ano de 2000 9. Taxa de internao por dengue por 100.000 habitantes para o ano de 2000 10. Taxa de internao por esquistossomose por 100.000 habitantes para o ano de 2000 11. Taxa de internao por febre tifide por 100.000 habitantes para o ano de 2000 12. Taxa de internao por filariose por 100.000 habitantes para o ano de 2000 13. Taxa de internao por giardase por 100.000 habitantes para o ano de 2000 14. Taxa de internao por helmintose por 100.000 habitantes para o ano de 2000 15. Taxa de internao por hepatite A por 100.000 habitantes para o ano de 2000 16. Taxa de internao por leptospirose por 100.000 habitantes para o ano de 2000 17. Taxa de internao por salmonelose por 100.000 habitantes para o ano de 2000 18. Taxa de mortalidade por clera por 100.000 habitantes para o ano de 2000 19. Taxa de mortalidade por dengue por 100.000 habitantes para o ano de 2000 20. Taxa de mortalidade por diarria em menores de 5 anos por 100.000 habitantes para o ano de 2000 21. Taxa de mortalidade por esquistossomose por 100.000 habitantes para o ano de 2000 22. Taxa de mortalidade por febre tifide por 100.000 habitantes para o ano de 2000 23. Taxa de mortalidade por hepatite A por 100.000 habitantes para o ano de 2000 24. Taxa de mortalidade por leptospirose por 100.000 habitantes para o ano de 2000
Fonte: Atlas Digital / ICICT FIOCRUZ.
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ANEXO III INDICADORES DO SISTEMA DE AVALIAO DA QUALIDADE DA GUA, SADE E SANEAMENTO

(continuao)
SANEAMENTO
1. Densidade demogrfica para o ano de 2000 2. Populao residente para o ano de 2000 3. Proporo de distritos abastecidos por captao do tipo de adutora de gua bruta para o ano de 2000 4. Proporo de distritos abastecidos por captao do tipo de adutora de gua tratada para o ano de 2000 5. Proporo de distritos abastecidos por captao do tipo poo profundo para o ano de 2000 6. Proporo de distritos abastecidos por captao do tipo poo raso para o ano de 2000 7. Proporo de distritos abastecidos por captao superficial para o ano de 2000 8. Proporo de distritos com abastecimento convencional para o ano de 2000 9. Proporo de distritos com abastecimento de gua por rede geral para o ano de 2000 10. Proporo de distritos com abastecimento no convencional para o ano de 2000 11. Proporo de distritos com rede de esgoto para o ano de 2000 12. Proporo de distritos com tratamento de esgotamento sanitrio para o ano de 2000 13. Proporo de distritos que utilizam fossa seca para esgoto para o ano de 2000 14. Proporo de distritos que utilizam fossa sptica para esgoto para o ano de 2000 15. Proporo de distritos que utilizam lanamento de esgoto em curso dgua para o ano de 2000 16. Proporo de distritos que utilizam outros tipos de soluo alternativa para o esgoto para o ano de 2000 17. Proporo de distritos que utilizam vala para esgoto para o ano de 2000 18. Proporo de distritos sem declarao para soluo do esgoto para o ano de 2000 19. Proporo de distritos sem rede geral abastecidos por caminho pipa para o ano de 2000 20. Proporo de distritos sem rede geral abastecidos por chafariz, bica ou mina para o ano de 2000 21. Proporo de distritos sem rede geral abastecidos por cursos d`gua para o ano de 2000 22. Proporo de distritos sem rede geral abastecidos por outras formas para o ano de 2000 23. Proporo de distritos sem rede geral abastecidos por poo particular para o ano de 2000 24. Proporo de distritos sem rede geral de abastecimento de gua para o ano de 2000 25. Proporo de distritos sem rede geral e sem declarao da forma de abastecimento para o ano de 2000 26. Proporo de domiclios com banheiro ou sanitrio para o ano de 2000 27. Proporo de domiclios com lixo coletado para o ano de 2000 28. Proporo de domiclios com outras formas de abastecimento de gua para o ano de 2000 29. Proporo de domiclios com outro destino para o lixo para o ano de 2000 30. Proporo de domiclios com poo ou nascente como forma de abastecimento de gua para o ano de 2000 31. Proporo de domiclios com rede geral como forma de abastecimento de gua para o ano de 2000 32. Proporo de domiclios com rede geral ou poo ou nascente como forma de abastecimento de gua para o ano de 2000
Fonte: Atlas Digital / ICICT FIOCRUZ.
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ANEXO IV SINOPSE DO RELATRIO DA 1 OFICINA SINISA

Braslia 29 de julho de 2009 Justificativa Considerando a concepo participativa implantada na elaborao do Plansab, julgou-se relevante a construo coletiva das vises sobre o que deve vir a ser o SINISA. Considerando ainda os itens previstos no Termo de Referncia, a oficina foi concebida de maneira a buscar respostas para as questes ali colocadas, a saber: avaliao do atual Sistema Nacional de Informaes em Saneamento - SNIS e prognstico de sua transformao em SINISA, conforme estabelece o art. 53 da Lei 11445/07; avaliao das bases de informao federais, que contemplem aspectos relacionados a indicadores de saneamento bsico, avaliao da potencialidade de integrao e de cruzamento entre as referidas bases, com vistas caracterizao da situao dos componentes do saneamento e seu impacto na sociedade e no ambiente; discusso sobre indicadores e ndices, visando fomentar o desenvolvimento da poltica de saneamento nos aspectos de oferta, demanda, acesso, gesto, eficincia e eficcia, qualidade, sade e salubridade ambiental; discusso do SINISA luz das necessidades de monitoramento e avaliao das polticas, programas e aes e apreciao do papel de estados e municpios para a definio de seus sistemas de informao. Metodologia utilizada Buscou-se a participao de profissionais que pudessem contribuir na elaborao do SINISA, que estivessem trabalhando ou tivessem conhecimento sobre os sistemas de informao, cadastros ou redes com temas correlatos ao saneamento, a saber: sade, meio ambiente, desenvolvimento social, habitao, recursos hdricos, fnanciamentos, etc. Para que todos tivessem contato com a Lei 11.445, foi distribuda cpia da mesma, e no incio dos trabalhos foram discutidas as definies e o art. 53 que trata da implantao do SINISA. Visando a participao efetiva de todos os presentes, a oficina focou-se na busca de respostas coletivas para as seguintes questes: QUESTO A Qual a sua principal expectativa com relao ao SINISA? As respostas obtidas para esta pergunta foram agrupadas nos eixos descritos a seguir, ordenados em funo da abordagem e da preocupao do grupo: A1: INTERAO E INTEGRAO DOS DIVERSOS SISTEMAS DE INFORMAO CORRELATOS Coordenar os atores (de forma efetiva); Integrar os sistemas de informao relacionados ao saneamento para colaborar com as polticas pblicas; Integrar sistemas e acompanhamento de dados para o diagnstico e planejamento; Mostrar em uma nica plataforma, todos os dados ligados ao saneamento; Interar com outros sistemas; Fazer de forma integrada a gesto de dados ambientais; Fazer a interface com outros sistemas de informaes; Fazer com que o sistema seja integrado, transparente e obrigatrio; Permitir a definio de estratgias integradas entre o saneamento e o setor sade; Integrar os sistemas, ampliar o banco de dados, obter a real situao do saneamento bsico e acesso informao;
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Integrar nos 3 nveis (federal, estadual e municipal), e aos sistemas de informao das demais polticas sociais e do meio ambiente. A2: ORIENTAO DO PLANEJAMENTO E DA APLICAO DOS RECURSOS Subsidiar a tomada de deciso para a gesto da rede de saneamento e planejar sua expanso; Ser reconhecido e utilizado como instrumento para a universalizao do saneamento; Identificar deficincias na prestao dos servios; Identificar as maiores carncias e poder atuar para universalizar o saneamento; Servir efetivamente para a tomada de decises; Orientar a alocao dos recursos; Fornecer dados e indicadores para os tomadores de deciso; Ser implantado, orientador de aplicao de recursos e ter dados consistentes. A3: MONITORAMENTO E AVALIAO Monitorar e avaliar os programas de investimento do Governo Federal; Monitorar o impacto ambiental dos servios de esgotamento sanitrio e de resduos slidos urbanos; Subsidiar o monitoramento e a avaliao da prestao dos servios; Possibilitar a sistematizao do gasto anual em saneamento; Ser fonte de referncia quali-quantitativa sobre o saneamento. A4: QUALIDADE DA INFORMAO Informaes coletadas confiveis e acessveis; Funcionar como uma base de dados acessvel, confivel, permanentemente atualizada sobre os 4 componentes do saneamento bsico; Disponibilizar informaes confiveis a respeito do saneamento ambiental. A5: ABRANGNCIA Ampliar a abrangncia da base de dados sobre saneamento no Pas; Apoiar os sistemas de informao dos municpios para a gesto dos servios. Comentrios: Da anlise das respostas, pde-se apreender que a maioria dos participantes focou o SINISA na preocupao com a integrao das informaes de diferentes bases de informaes na rea de sade, ambiente, desenvolvimento social, recursos hdricos, etc. Esta abordagem foi seguida pela orientao para o planejamento e para a aplicao dos recursos, seguida do monitoramento e avaliao, qualidade da informao e a abrangncia do sistema. No processo de agrupamento dos eixos referentes expectativa, houve uma discusso sobre a grande superposio de informaes, a fragmentao, a necessidade de divulgao e principalmente, a utilizao de cada um dos diversos modelos: sistemas, redes, cadastros, etc. Foi discutida a necessidade de racionalizao dos esforos, de interao e integrao das informaes e, sobretudo, a simplificao da apresentao das mesmas, facilitando sua acessibilidade e utilizao. QUESTO B - AVALIAO SOBRE OS TIPOS DE INFORMAES QUE DEVEM INTEGRAR O SINISA Visando facilitar a discusso de tema to complexo, foram distribudas aos participantes duas tabelas elaboradas pelos consultores coordenadores da oficina, oferecendo para anlise e avaliao dos participantes informaes de base municipal e de outras esferas, agrupadas por temas, com as possveis origem e rgo com possibilidades de sistematizar as informaes para apresentao.
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Foi solicitado que, agrupados 2 a 2, os participantes marcassem no quadro apresentado aquelas que so fundamentais, as que no deveriam constar do sistema, e ainda inserir alguma que achassem pertinente. Quando a informao era considerada pertinente, sugeriu-se dar uma nota demonstrando o nvel de prioridade: 1 para prioridade mxima, 2 para prioridade mdia e 3 para baixa prioridade. Aps o trabalho em duplas, foi feita uma discusso sobre cada agrupamento de informaes, esclarecidos e/ou definidos o seu contedo e avaliado a pertinncia ou no de sua presena no SINISA. Durante o processo de discusso, foram sendo feitas as devidas alteraes em conformidade com o entendimento dos grupos. Comentrios: Da anlise das contribuies, pde-se aferir que a proposta apresentada para discusso atendeu significativamente a expectativa dos participantes sobre o tipo de agrupamento de informaes que deveria conter o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento. Foram julgadas inapropriadas as informaes a respeito de fornecedores de servios, materiais e equipamentos, assim como sobre consultores e projetistas e concursos pblicos. Foram acrescentados grupos de informaes sobre saneamento rural, mecanismo de desenvolvimento limpo, assim como recursos humanos. O processo de discusso contribuiu para se compreender os possveis contedos de cada grupo de informaes sugeridos, que dever ser aprofundado posteriormente. Tambm foi sugerido como fonte de informaes o Cadastro de Atividade Potencialmente Poluidora do IBAMA, e ainda divulgar o Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais SIASG como instrumento de transparncia no processo licitatrio e dos preos pblicos praticados. QUESTO C Gesto e Configurao do SINISA Vantagens e desvantagens da centralizao e da descentralizao Neste ponto, os participantes debateram os prs e contras da gesto centralizada ou descentralizada. Considerou-se como gesto centralizada aquela construda, realizada, coordenada e executada por um nico rgo, e a gesto descentralizada aquela construda, realizada, e executada por um agrupamento de rgos com informaes de interesse do saneamento e coordenada por um ministrio. Foi solicitado que cada participante refletisse o sobre o tema e apresentasse a sua defesa, as quais esto a seguir: C1: GESTO CENTRALIZADA Padronizao, permite a anlise e a consistncia dos dados; O Sistema pode ser gerido centralmente; Consistncia das informaes; Uniformizao de dados e conceitos; Time que est ganhando no se mexe (aluso ao SNIS cujo modelo centralizado); O repasse de recursos fica cada vez mais diretamente ligado ao municpio; Uniformizao das aes, padronizao; Centralizao do sistema devido falta de capacidade tcnica dos municpios; Maior possibilidade de interao com outros sistemas de informao. C2: GESTO DESCENTRALIZADA Proporciona a integrao dos sistemas;
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Maior integrao com outros sistemas por meio da formao de um comit ou instncia colegiada; Otimiza recursos face ao grande volume de informaes a serem trabalhadas; Descentralizar para o nvel municipal que o executor do saneamento; As informaes so geradas em diversas origens; Permite uma viso holstica sobre o saneamento; Amplia a participao; Preserva o modelo implementado da poltica.
Comentrios: Da anlise das respostas e principalmente na discusso feita sobre o tema, pde-se apreender que h um temor sobre o sistema descentralizado, principalmente em funo da dificuldade de diferentes instituies se organizarem sob a perspectiva da gesto integrada, participativa e sendo subsidirias umas das outras. Foi comentada a dificuldade de elaborao de protocolo com compromissos estabelecidos entre diferentes instituies. No entanto, constatou-se que a implementao da poltica federal de saneamento hoje est descentralizada entre vrios ministrios, e um rgo somente no teria como centralizar e captar todas as informaes necessrias ao planejamento do setor. Assim como os programas e aes de saneamento esto descentralizados, o SINISA teria a mesma caracterstica, com informaes de saneamento na rea rural, por bacias hidrogrficas, planejado de acordo com informaes e indicadores de sade, ambiente, desenvolvimento social, recursos hdricos, etc. Evidenciou-se a necessidade de integrao, sendo que o SINISA dever ser o espelho do Plansab, construdo de forma participativa, com diferentes nveis de responsabilidade. O SINISA precisa ser hospedado em um ministrio, mas sua alimentao poder ser descentralizada tanto horizontal como verticalmente. Tambm debateu-se sobre os avanos do SNIS, a necessidade de sua ampliao com as informaes definidas como relevantes e seu constante e gradual aperfeioamento. CONCLUSO: A 1 Oficina SINISA cumpriu plenamente o objetivo a que se propunha, de levantar o debate, analisar as diferentes formas de gesto e os principais agrupamentos de informaes que devero fazer parte do Sistema Nacional de Informaes em Saneamento. Pode-se dizer que h um posicionamento majoritrio pela implantao de um sistema descentralizado, eventualmente organizado em rede e integrador de informaes correlatas aos servios pblicos de saneamento bsico.
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Caderno temtico n 8
8. Desenvolvimento tecnolgico
Ccero Onofre de Andrade Neto
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APRESENTAO
Este documento constitui um dos cadernos temticos do estudo denominado Panorama Nacional do Saneamento Bsico, o qual fornecer as bases para o Plansab Plano Nacional de Saneamento Bsico, do Brasil. Trata especificamente do tema Desenvolvimento Tecnolgico. O texto contempla os quatro componentes do saneamento bsico: abastecimento pblico de gua, esgotamento sanitrio, limpeza pblica e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo de guas pluviais126. Tem carter analtico, terico e prospectivo e o propsito de promover o aprofundamento conceitual do tema. Discute inicialmente a situao atual da pesquisa em saneamento bsico, e analisa a tecnologia disponvel, as tendncias atuais e os paradigmas do desenvolvimento tecnolgico no domnio do Saneamento Bsico no Brasil. Prioriza os aspectos do saneamento no meio urbano, pois outro caderno temtico do mesmo estudo aborda as questes do saneamento rural (rural, indgena e de comunidades tradicionais). Pretende contribuir para a formulao de um modelo de desenvolvimento tecnolgico adequado nossa realidade, com base em paradigmas prprios, consonantes com objetivos explcitos para reduo das desigualdades sociais e regionais, maximizao da relao benefcio/custo, sob a tica da rentabilidade social e da qualidade ambiental, capaz de viabilizar a universalizao sustentvel dos servios de saneamento, no mbito do Plano Nacional do Saneamento Bsico.
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Na elaborao deste Caderno Temtico o autor contou com a colaborao de Antnio Marozzi Righetto e Sergio Bezerra Pinheiro, nos aspectos relativos drenagem e manejo de guas pluviais e ao manejo de resduos slidos, respectivamente.
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8.1 INTRODUO
Desenvolvimento o ato ou efeito de desenvolver, e desenvolver significa crescer, mas tambm significa melhorar, aperfeioar, progredir. O desenvolvimento tecnolgico do saneamento bsico resulta do aperfeioamento progressivo para melhorar o conjunto de instrumentos, processos, mtodos e tcnicas que podem ser empregados nas aes bsicas do saneamento ambiental. O desenvolvimento de certa tecnologia s ocorre quando um pas percebe que vai se beneficiar com ela. Os pases desenvolvidos economicamente no se beneficiam com tecnologia apropriada de saneamento bsico sustentvel, sobretudo se fortalece a economia local, intensiva em mo de obra e menos dependente do capital, e, portanto, no esto interessados em desenvolv-la. Somos ns que precisamos perceber os benefcios que a tecnologia adequada nossa realidade nos trar e desenvolv-la, atentos tendncia tecnolgica internacional moderna, mas construindo paradigmas prprios, seguindo objetivos bem definidos, em busca da reduo das desigualdades sociais e regionais, da maximizao da relao benefcio/custo, sob a tica da rentabilidade social e da qualidade ambiental, para viabilizar a universalizao sustentvel dos servios de saneamento, fundamentais para a sade pblica, que imprescindvel ao desenvolvimento econmico e social. Recentemente, em agosto de 2009, o Governo Federal instituiu o Binio Brasileiro do Saneamento Bsico (2009 e 2010), durante o qual devem ser intensificadas a formulao e a implementao de polticas, programas e projetos, relativos ao saneamento, e ser consolidado o processo de elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico, com a finalidade de assegurar a universalizao dos servios em todo Pas. A universalizao do saneamento bsico imprescindvel para assegurar bons nveis de sade pblica, porque, se o atendimento no massificado, as pessoas doentes ou portadoras de agentes causadores de doenas transmitem a doena ou o agente etiolgico para as pessoas atendidas, atravs de outras rotas ambientais de transmisso e por contgio, reduzindo os benefcios de sade que o saneamento poderia propiciar. Por outro lado, quando o saneamento universalizado, o grau de higidez ambiental bloqueia as rotas alternativas de transmisso e traz benefcios indiretos, que potencializam os benefcios sade pblica, fazendo com que, a partir da, a relao entre o nmero de atendidos e os benefcios de sade proporcionados pelo saneamento cresa mais rapidamente. Os efeitos das aes de saneamento sobre a sade pblica geralmente no tm relao linear com o nmero de atendidos por essas aes. Para baixos nveis de atendimento a resposta, nas condies de sade, pode ser nula, ou relativamente baixa, com efeito retardado por rotas alternativas de transmisso, mas quando o nmero de atendidos alto (universalizao) a relao entre o nmero de atendidos e os benefcios de sade devidos ao saneamento exponencial. A curva de relao est abaixo da reta at que, para altos ndices de atendimento, ela supera a relao linear. Assim, em um exemplo genrico, quando o nmero de ligaes de esgotos sanitrios de certa rea muito baixo (10%, por exemplo), pode ser que no haja melhorias na sade pblica, ou se o atendimento baixo (30%, por exemplo) os resultados na sade que poderiam ser esperados, decorrentes do esgotamento sanitrio, sero ainda mais baixos do que os 30%, mas quando o nmero de atendidos est acima de 90%, geralmente ocorre mais de 90% dos benefcios que se poderia ter, apenas com a interveno universalizada de esgotamento sanitrio. Ademais, atualmente se sabe que os efeitos ou conseqncias diretas e indiretas do saneamento sobre a sade so muito grandes, mesmo nas doenas consideradas anteriormente como degenerativas ou orgnicas. As pesquisas cientficas e os estudos mais modernos comprovam ou apontam nitidamente altas correlaes de doenas, como o cncer, com fatores ambientais, direta ou indiretamente. O corpo humano complexo, mas, em grande parte, seu estado de bem estar, ou de sade, conseqncia do meio no qual
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est inserido. Atualmente, j se admite que no h agravo sade que no tenha alguma influencia do meio ambiente. A universalizao do saneamento , portanto, um direito necessrio e imprescindvel, pois somente o atendimento de todos garante os benefcios plenos do saneamento para a sade pblica. Independentemente de ser um direito reconhecido, a universalizao do saneamento realmente necessria. Normalmente so apontados os enormes dficits e os vultosos recursos financeiros necessrios, como o maior desafio para universalizao do saneamento bsico no Brasil. verdade que temos enormes dficits e, portanto, a universalizao do saneamento no Brasil exige grande demanda de recursos financeiros. Mas o fato que no h exatamente empecilho tecnolgico, os custos so elevados, mas no so proibitivos, os investimentos so economicamente vantajosos, no h empecilho cultural e saneamento ambiental sempre desejvel do ponto de vista social. H conhecimento e capacidade tecnolgica suficiente no Brasil, h capacidade financeira do Estado para investir em Saneamento, de forma a eliminar o dficit em cerca de 10 anos, e investir em Saneamento Bsico lucrativo sob qualquer anlise econmica, pois reduz radicalmente os gastos com o sistema de sade, no que depende de atendimentos ambulatoriais, hospitalizaes e medicamentos, e socialmente desejvel e imprescindvel para o desenvolvimento econmico e social. Portanto, o maior problema, ou o principal desafio, no est nos grandes nmeros do enorme dficit dos servios de saneamento e dos altos investimentos financeiros necessrios. Alguns dos verdadeiros problemas, que causaram os enormes dficits e constituem o grande desafio para a universalizao do saneamento bsico no Brasil so: a necessidade de adequar a tecnologia e avanar no desenvolvimento tecnolgico; a adequao e aperfeioamento dos instrumentos econmicos e financeiros afetos aos servios de saneamento; a adequao dos processos de contratao de servios e obras; o fortalecimento da competncia no controle operacional e na operao e manuteno dos sistemas; o fortalecimento da competncia tcnica e independncia poltica dos rgos de regulao, fiscalizao e controle; a ampliao da conscincia e da prioridade poltica no poder pblico; o combate corrupo; a evoluo da educao sanitria e ambiental; e a diminuio das desigualdades sociais, que limitam a capacidade de pagamento, pelos servios, de grande parte de nossa populao (ANDRADE NETO, 2007). O desenvolvimento tecnolgico sempre foi, e ser um dos principais condicionantes da situao sanitria do Brasil, como em qualquer outro pas, e tambm um dos principais desafios para a universalizao do saneamento bsico. O Plano Nacional de Saneamento Bsico h de se apoiar em novos paradigmas, que priorizem princpios de modernidade e eficcia tecnolgica, mas tambm considerem a justia social, a adequao realidade fsica, ambiental, econmica e scio-cultural, das diversas regies do pas, a gesto integrada dos problemas sanitrios e ambientais, como fator condicionante da sade pblica, e o planejamento intersetorial e sob controle social das solues a serem adotadas, com o necessrio gradualismo progressivo em abrangncia e efetividade. Sobretudo, h que se inverter a nfase nas tecnologias de fim de tubo e passar a adotar prioritariamente os princpios da produo mais limpa, do uso racional da gua, da menor gerao de resduos (slidos, lquidos e gasosos), da preveno da poluio, da preservao de recursos naturais e da conservao de energia.
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Embora no haja exatamente empecilho tecnolgico, a racionalizao dos custos e a busca da maior eficincia, com conseqente aumento da relao benefcio/custo, atravs do desenvolvimento tecnolgico, um fator importante para viabilizar a universalizao do saneamento e um desafio a ser enfrentado. Grande parte dos problemas tecnolgicos na rea do saneamento bsico no Brasil, na verdade, resultam de deficincias operacionais. Para ser possvel universalizar o saneamento bsico no Brasil, imprescindvel que se desenvolva tecnologia que requeira procedimentos operacionais simples e de fcil aprendizado, sobretudo nas cidades de pequeno e mdio porte, que geralmente no dispe de pessoal especializado para manuteno e operao. necessrio desenvolver e aplicar tecnologia adequada na proteo de mananciais, pois a qualidade da gua, atualmente, depende muito mais da proteo dos recursos hdricos que das estaes de tratamento de gua, que, alis, tambm precisam ser mais bem adequadas nossa realidade atual, assim como tambm necessrio aperfeioar as tcnicas e procedimentos para vigilncia da qualidade da gua. Outro aspecto no qual se tem muito a evoluir tecnologicamente no controle de perdas dos sistemas de abastecimento de gua e na otimizao da eficincia energtica. Mas, talvez, o maior problema esteja na necessidade de proceder a uma ampla reviso da suficincia dos reservatrios de gua potvel, que, em muitos casos, so os verdadeiros responsveis pela distribuio perversa da gua, penalizando os menos favorecidos economicamente, que no podem arcar com os nus impostos pelos reservatrios prediais, e sofrem com os prejuzos da intermitncia do fornecimento de gua. Muitos dos problemas dos sistemas urbanos de distribuio de gua so provocados por reservatrios mal projetados e mal posicionados no sistema pblico, que no so suficientes para compensar as variaes de vazo, nem controlar as presses. Ainda h de se adequar tecnologia para o aproveitamento imediato da gua de chuva nas cidades, que quase toda desperdiada, pois apenas as guas do incio da chuva, que lavam a atmosfera e a superfcie de captao, que devem ser descartadas no caso de uso mais restritivo. Tambm seria de grande valia adequar tecnologia para diluio de guas salobras, sobretudo no semi-rido e em regies de solo salino, inclusive aproveitando a gua de chuva para essa diluio. Para a universalizao do esgotamento sanitrio, h que se atentar para as vantagens de aplicar o Modelo Condominial, tecnologia desenvolvida no Brasil, inicialmente no Rio Grande do Norte, atualmente reconhecida internacionalmente, merecendo recomendao explcita da Organizao das Naes Unidas, do Banco Mundial e de outras instituies importantes. O Distrito Federal obteve o maior sucesso em esgotamento sanitrio no Brasil, aplicando o Sistema Condominial em todos os casos. Para o tratamento dos esgotos sanitrios com maior relao benefcio/custo, h de se aperfeioar tecnologia de tratamento associando reatores anaerbios e aerbios e avanar no desenvolvimento de tecnologia para tratamento tercirio, inclusive com remoo e recuperao de sais nutrientes, com racionalizao do consumo energtico. O reso controlado de guas e o uso de esgotos tratados merecem todo esforo de desenvolvimento tecnolgico, assim como a edio de normas para viabilizar a aplicao mais intensa e abrangente e a institucionalizao em todos os nveis. Atualmente, em nvel internacional, o reso de guas visto como um dos principais instrumentos de gesto dos recursos hdricos, indispensvel para viabilizar a universalizao do saneamento. A aplicao de esgoto tratado com fins produtivos extrapola os limites do domnio do saneamento bsico, mas vrios dos seus aspectos tecnolgicos precisam ser estudados, no mbito da engenharia sanitria. necessrio ir at a fronteira, onde os domnios de conhecimento se superpem, para que possa haver a "passagem de basto" para outros especialistas. Trilhar este campo desconhecido que trar a inovao,
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que poder abrir novas perspectivas para o uso produtivo de esgotos tratados. Avanar sobre as perspectivas abertas e aperfeioar as novas tecnologias uma tarefa que pode necessitar do envolvimento de outros especialistas, mas abrir estas perspectivas e adequar estas novas tecnologias sim imprescindvel para o desenvolvimento tecnolgico do saneamento bsico, em condies adequadas realidade brasileira, para propiciar a universalizao de forma sustentvel. No domnio do manejo dos resduos slidos a tendncia aponta tambm no sentido das tcnicas que intensificam a reutilizao dos resduos, sem esquecer a importncia primria da reduo na fonte. O aterro sanitrio , sem dvida, a tecnologia de disposio de resduos slidos mais adequada realidade brasileira, e, nessa tecnologia, os aspectos relativos abertura de vala ou trincheira, construo de clulas, compactao do lixo, impermeabilizao e cobertura final j esto suficientemente desenvolvidos, mas as questes do tratamento de percolado (e de chorume), para atenuar as fortes cargas poluidoras de matria orgnica e das formas de nitrognio, predio de volumes e de demandas qualiquantitativas para recirculao de percolado, aproveitamento de gases, dinmica de contaminao de aqferos e a funo de alguns tipos de solos como atenuantes de carga poluidora, entre outras, ainda necessitam ser mais bem esclarecidas para otimizar os projetos de aterro sanitrio como um todo e viabilizar a aplicao estendida maior nmero de municpios, atravs de consrcios, que facilitam a escolha de localizao do aterro, em funo de critrios tcnicos, e viabilizam a gesto mais eficiente. Quanto polmica questo da opo ou no para o encerramento dos aterros sanitrios no Brasil e a implantao de plantas de valorizao energtica, somos de opinio que uma questo que ainda merece discusso aprofundada. necessrio lembrar que a diretiva europia de proibio gradual da deposio de resduos biodegradveis nos aterros s foi possvel graas a altos investimentos, e que a realidade ambiental, econmica e scio-cultural do Brasil guarda grandes diferenas da realidade europia. Certo que o desenvolvimento tecnolgico para a questo do tratamento e destinao final, utilizando essa nova modalidade, s ter um avano relevante, na medida em que o Pas tenha definido o modelo de gesto de resduos slidos em conformidade com as opes e diretrizes do setor energtico. No que se refere s guas da drenagem urbana, estudos integrados da quantidade e da qualidade das guas pluviais so imprescindveis para o desenvolvimento de tecnologia adequada. A drenagem urbana no acarreta problemas afetos apenas ao controle dos deflvios, s cheias e aos transtornos de trfego, mas sim um problema ambiental mais amplo, com conseqncias importantes sobre a sade pblica. Portanto, deve ser integrada s questes da gesto dos recursos hdricos, inclusive considerando a utilizao das guas dos reservatrios de reteno ou deteno, como recurso alternativo, mediante segregao das guas do incio da precipitao, que carreia a maior carga poluidora. Da mesma forma, as interaes da drenagem das guas pluviais com o sistema de limpeza pblica e o manejo de resduos slidos e com as questes de controle de vetores precisam ser mais bem estudadas. O paradigma moderno associado aos sistemas de drenagem urbana o de reteno mxima da gua pluvial nos locais de origem, procurando-se tirar proveito da grande capacidade espacial de reter pequenos volumes de gua, evitando-se, assim, as freqentes ondas de cheia observadas, quando to somente se procuram sistemas de obras de micro e macrodrenagem, para se contrapor com o chamado desenvolvimento urbano associado impermeabilizao do solo. No entanto, os projetos devem estar inseridos dentro de um plano de desenvolvimento da infraestrutura hdrica, de forma a minimizar os efeitos adversos das inundaes, sobre o equilbrio ambiental e a sade pblica, atravs de regras operativas eficientes. De acordo com os conceitos mais modernos, os aspectos operacionais dos sistemas de drenagem devem contemplar pesquisas hidrolgicas, considerando-se a espacialidade das precipitaes e as caractersticas
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peculiares de cada sub-rea da cidade. A integrao de instrumentos experimentais, numricos e computacionais fundamental para a correta operao dos sistemas de drenagem, usufruindo-se da sua capacidade total, quando necessria, nos eventos excepcionais. Mas o desenvolvimento de tecnologia prpria, adequada e sustentvel, em certa rea de conhecimento, pressupe a realizao de pesquisas que lhe d suporte. Apesar do admirvel desenvolvimento da engenharia sanitria e ambiental e da engenharia de sade pblica no Brasil, ainda sofremos dependncia tecnolgica de outros pases, e carecemos de desenvolvimento de tecnologia prpria e apropriada nossa realidade, para que se possa ter a desejada universalizao do saneamento bsico. E, para isso, preciso ampliar o fomento pesquisa no domnio do saneamento bsico, fortalecer e aperfeioar os programas de pesquisa bem sucedidos e criar outros tantos quanto necessrios, e cada vez mais bem estruturar a pesquisa e o desenvolvimento tecnolgico nessa rea. Evidentemente, o desenvolvimento de tecnologia prpria no se conclui na pesquisa. necessrio tambm que se desenvolvam meios de divulgao do conhecimento resultante da pesquisa e de formao de recursos humanos127. O repasse da tecnologia moderna e adequada, de forma rpida e eficaz, para quem dela deve apropriar-se, bem utilizar e se beneficiar, tambm imprescindvel para o desenvolvimento tecnolgico. Mas a pesquisa fundamental.
8.2 SITUAO DA PESQUISA EM SANEAMENTO BSICO NO BRASIL

Esta certamente a seo mais importante deste caderno temtico, porque no se pode falar de Desenvolvimento Tecnolgico sem falar em Pesquisa. O verdadeiro desenvolvimento tecnolgico, sobretudo o desenvolvimento tecnolgico prprio, independente, e adequado a realidade do pas, s pode ocorrer atravs de atividades de pesquisa estruturadas e com claro propsito de apoiar esse tipo de desenvolvimento. Pesquisa e desenvolvimento so to dependentes que normalmente no so dissociados quando nos referimos aos mesmos, tanto que se tornou usual a referncia a P&D, designando abreviadamente Pesquisa e Desenvolvimento. O avano do conhecimento atravs da pesquisa imprescindvel para o desenvolvimento tecnolgico de qualquer pas que pretenda resolver seus problemas com tecnologia prpria e adequada. A histria recente e a carncia de um plano diretor de pesquisa em saneamento. Heller e Nascimento (2005) j mostraram que, embora o incio dos anos 2000 tenham se revelado relativamente frteis no incentivo pesquisa no pas, de forma ampla e no setor especificamente, resultado do esforo crescente no apoio pesquisa, iniciado na dcada de 1980, em 2005 ainda no havia uma poltica definida para a estruturao da pesquisa em saneamento no Brasil. Na dcada de 1990 e incio dos anos 2000, alm dos programas tradicionais de fomento pesquisa espontnea, praticados pelas agncias federais e algumas estaduais, foram lanados programas visando consolidao de grupos de excelncia, a exemplo do PRONEX Programa de Apoio a Ncleos de Excelncia e os Institutos do Milnio, implementaram-se programas como o PADCT/CIAMB - Programa de Apoio ao Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico, a induo ao Doutorado no Exterior, nas reas de engenharia sanitria e engenharia ambiental, pelo CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico e, sobretudo, o PROSAB Programa de Pesquisa em Saneamento Bsico, gerido pela FINEP Financiadora de Estudos e Projetos, o mais consistente e contnuo programa de apoio induzido pesquisa e desenvolvimento na rea
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Ver Caderno Temtico n 11 sobre Capacitao Profissional na rea de Saneamento Bsico.
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na opinio dos autores, alm de programas de pesquisa do CENEPI/Funasa Centro Nacional de Epidemiologia da Fundao Nacional de Sade e do DENSP/Funasa Departamento de Engenharia de Sade Pblica da Fundao Nacional de Sade e, no mbito dos fundos setoriais, sobretudo o CTHIDRO, alm de outros que vm tangenciando o tema. Contudo, os autores alertavam que era fundamental destacar que essa profuso de iniciativas, ainda que importantes e bem recebidas pela comunidade de pesquisadores, no significa necessariamente uma poltica de incentivo pesquisa na magnitude e, especialmente, na melhor direo. Os autores (HELLER e NASCIMENTO, 2005) reconhecem que o PROSAB adotava a definio de temas por meio de discusso em um grupo coordenador, composto por representantes de vrios segmentos do setor, muitas vezes consultando tcnicos e pesquisadores da rea, em pesquisa aberta de opinio, mas sustentam que o conjunto de iniciativas e programas da poca no poderia ser considerado uma poltica de investigao na rea, e propem que se organize uma conjuno de esforos dos diversos segmentos relacionados pesquisa em saneamento agncias de fomento, rgos federais que coordenam o setor, prestadores de servio, organizaes tcnicas e profissionais no sentido de se desenvolver um planejamento das pesquisas na rea, e que esse processo de reflexes culmine com a elaborao de um plano diretor de pesquisas em saneamento, que fornea as bases e respalde uma futura poltica de pesquisas na rea. Destacam as principais indagaes relativas pesquisa em saneamento: por que, para que e para quem?; o que pesquisar? (os objetos); como pesquisar? (os campos cientficos, a natureza da investigao, os mtodos). E comentam questes adicionais a serem desenvolvidas, ao se procurar uma formulao mais completa sobre a pesquisa na rea: formao de recursos humanos; divulgao cientfica e tecnolgica; fomento da pesquisa em saneamento; avaliao da pesquisa. Defendem a prospeco sobre temas de investigao, a partir de protocolo e metodologia apropriados, e propem um modelo. Justificam suas preocupaes e proposies, sustentando que o debate acerca dessas indagaes cumpriria papel essencial em uma perspectiva de organizar o arcabouo conceitual da pesquisa na rea, vislumbrando seu sentido, seus fins e seus cenrios prospectivos. Os autores defendem com convico que a pesquisa e o desenvolvimento na rea de saneamento, particularmente em um pas com a nossa realidade, estaro tanto mais contribuindo para o desenvolvimento nacional, quanto mais atentos estiverem com o estgio tecnolgico do setor e suas necessidades, face s demandas presentes e futuras do atendimento populao. Para propiciar a formulao de tal poltica de pesquisa, identificam diversas aes necessrias: inventrio das iniciativas e programas existentes, que fomentam a pesquisa na rea; avaliao da base social sobre a qual esta se sustenta; debate sobre os objetos da investigao e sua base conceitual de suporte; debate metodolgico; prospeco sobre temas de investigao, a partir de protocolo e metodologia apropriados. E finalizam o trabalho com a proposta de elaborao de um plano diretor de pesquisas em saneamento, que fornea as bases e respalde uma futura poltica consistente, global, articulada e integralizadora para as pesquisas na rea (HELLER e NASCIMENTO, 2005). O quadro atual e os recursos alocados Passados quatro anos, esse quadro praticamente no mudou: permaneceram basicamente os mesmos esforos de apoio pesquisa no setor e correlatos, o PROSAB foi o principal programa de fomento pesquisa em saneamento bsico durante 12 anos, com enorme sucesso, at que a FINEP optou pela descontinuidade do mesmo em outubro de 2010, tornando a situao mais grave, e ainda carecemos de uma poltica de pesquisas em saneamento bsico bem estruturada e com continuidade assegurada.
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Evidente que so necessrios tambm recursos financeiros em quantidade suficiente e com alocao perene e segura. Maria Sueli Felipe, analisando o desenvolvimento tecnolgico e a inovao no pas (FELIPE, 2007), afirma que o Brasil sempre investiu, de forma inconstante e em quantidade insuficiente, os recursos pblicos federais e estaduais no desenvolvimento de cincia e tecnologia (com exceo do estado de So Paulo) e que, alm disso, o setor empresarial tambm investiu e ainda continua investindo muito timidamente. E reafirma: no h investimento consistente de longo prazo e de porte em cincia, tecnologia e inovao no Brasil, seja pblico ou privado. Essa uma posio quase consensual entre outros autores. Quase todo dinheiro investido em pesquisa no domnio do saneamento bsico no Brasil oriundo do Governo Federal. Os estados investem pouco, exceto aqueles mais ricos, como So Paulo, e os municpios menos ainda. A iniciativa privada, inclusive indstrias e instituies de ensino privadas, no aportam recursos significativos. O mais recente edital da FINEP para pesquisa em saneamento e habitao (Chamada Pblica MCT/MCidades/FINEP/Ao Transversal Saneamento Ambiental e Habitao 2009), de outubro de 2009, destinou apenas R$ 15 milhes para as pesquisas em saneamento ambiental, mas no se pode esquecer que diversas outras fontes de recursos federais, inclusive atravs do CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico, CAPES Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior, e das prprias Universidades Federais, sustentam a pesquisa na rea de saneamento no Brasil. Para se ter parmetro de comparao, registramos o investimento da mesma FINEP em algumas outras chamadas pblicas recentes (Chamada Pblica MCT/FINEP/ Ao Transversal): Tecnologias para o Desenvolvimento Social 1/2009, R$ 34,60 milhes; Rotas Biotecnolgicas 2/2009, R$ 17,20 milhes; PNI/PRONINC (Incubadoras de Empresas e de Empreendimentos Econmicos Solidrios) 03/2009, R$ 15,50 milhes; Nanotecnologia 5/2009, R$ 15,00 milhes; Telemedicina 09/2007, R$ 7,00 milhes; Biodiesel 10/2006, R$ 6,00 milhes; Tecnologia Assistiva 01/2010, R$ 10,00 milhes; Previso de Clima e Tempo 4/2008, R$ 18,00 milhes. Como se pode ver, comparativamente muito pouco o volume de recursos destinado s pesquisas no domnio do saneamento ambiental, uma rea de conhecimento to importante para o desenvolvimento econmico e social do Brasil e para a sade pblica e a qualidade de vida dos brasileiros. Os principais rgos de fomento pesquisa em saneamento Os principais rgos de fomento a pesquisa no Brasil so: a FINEP Financiadora de Estudos e Projetos e o CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico, ambos vinculados ao Ministrio da Cincia e Tecnologia. A CAPES Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior, do Ministrio da Educao, atua sobretudo ofertando bolsas para mestrado e doutorado, que, dessa forma, finda por aportar recursos para os pesquisadores estudantes da rea da engenharia sanitria e reas correlatas que desenvolvem pesquisas sobre saneamento bsico. O CNPq tambm atua ofertando bolsas, sendo estas nomeadamente direcionadas aos pesquisadores, em vrias modalidades, mas atua tambm com aporte de recursos para apoio pesquisa, atravs de programas importantes, como o Edital Universal, o PRONEX e outros meios de fomento pesquisa, de apoio a pesquisadores e realizao de eventos e apoio publicaes. A FINEP gerencia os recursos dos Fundos Setoriais de Cincia e Tecnologia.
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Os Fundos Setoriais de Cincia e Tecnologia Os Fundos Setoriais de Cincia e Tecnologia so instrumentos de financiamento de projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovao no Pas. Foram criados a partir de 1999 e atualmente existem 16 Fundos Setoriais. As receitas dos Fundos so oriundas de contribuies incidentes sobre o resultado da explorao de recursos naturais pertencentes Unio, parcelas do Imposto sobre Produtos Industrializados de certos setores e de Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (CIDE), incidente sobre os valores que remuneram o uso ou aquisio de conhecimentos tecnolgicos/transferncia de tecnologia do exterior. Com exceo do Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes (FUNTTEL), gerido pelo Ministrio das Comunicaes, os recursos dos demais Fundos so alocados no FNDCT Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico e administrados pela FINEP. O modelo de gesto concebido para os Fundos Setoriais baseado na existncia de Comits Gestores, um para cada Fundo. Cada Comit Gestor presidido por representante do MCT e integrado por representantes dos ministrios afins, agncias reguladoras, setores acadmicos e empresariais, alm das agncias do MCT, a FINEP e o CNPq. Os Comits Gestores tm a prerrogativa legal de definir as diretrizes, aes e planos de investimentos dos Fundos. Em 2004 foi estabelecido o Comit de Coordenao dos Fundos Setoriais, formado pelos presidentes dos Comits Gestores e pelos presidentes da FINEP e do CNPq, sendo presidido pelo Ministro da Cincia e Tecnologia. Este Comit implementou, desde ento, as Aes Transversais, que utilizam recursos de diversos Fundos Setoriais, para uma mesma ao orientada para os programas estratgicos do MCT. A criao dos Fundos Setoriais representa o estabelecimento de um novo padro de financiamento para o setor, sendo um mecanismo inovador de estmulo ao fortalecimento do sistema de C&T nacional. Seu objetivo garantir a estabilidade de recursos para a rea e criar um novo modelo de gesto, com a participao de vrios segmentos sociais, alm de promover maior sinergia entre as universidades, centros de pesquisa e o setor produtivo (www.finep.gov.br , acesso em janeiro de 2010). Os recursos dos Fundos Setoriais, em geral, so aplicados em projetos selecionados por meio de chamadas pblicas, cujos editais so publicados nos portais da FINEP e do CNPq. Dentre os Fundos Setoriais de Cincia e Tecnologia, o que tem maior afinidade com a rea do Saneamento Bsico o CT-Hidro, que destina-se a financiar estudos e projetos na rea de recursos hdricos, para aperfeioar os diversos usos da gua, de modo a assegurar, atual e s futuras geraes, alto padro de qualidade e utilizao racional e integrada, com vistas ao desenvolvimento sustentvel e preveno e defesa contra fenmenos hidrolgicos crticos, ou devido ao uso inadequado de recursos naturais. Os recursos do CT-Hidro so oriundos da compensao financeira atualmente recolhida pelas empresas geradoras de energia eltrica, equivalente a 6% do valor da produo de gerao de energia eltrica. (www.finep.gov.br, acesso em janeiro de 2010). O CT-Hidro tem atuado, tanto atendendo demandas espontneas de balco, como em alguns editais indutores, e parte dos recursos se destinam a pesquisas no domnio do saneamento bsico, mas a parte maior vai para pesquisas em recursos hdricos. Atualmente muitas das pesquisas no domnio dos recursos hdricos contemplam tambm os aspectos qualitativos, e ento guardam estreita interface com o saneamento ambiental, mas na verdade pouco direcionado para o saneamento bsico. No existe um Fundo Setorial de Cincia e Tecnologia para o Saneamento Bsico ou para o Saneamento Ambiental, e este certamente um dos fatores que dificultam o aporte de recursos para pesquisas em
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saneamento bsico no Brasil. Mas as tentativas de implementar um fundo setorial para o Saneamento no tm tido sucesso, em face de dificuldades legais e burocrticas. As Fundaes Estaduais de Apoio Pesquisa (FAPs) As Fundaes Estaduais de Apoio Pesquisa tm ainda resultados pouco significativos, embora haja aporte de recursos significativo por parte de algumas, mas falta habilidade para o fomento pesquisa na maioria dos casos, com algumas excees nos estados mais ricos. So Paulo se destaca, como sempre. No final de dezembro de 2009 a FAPESP Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo e a SABESP Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo, lanaram a primeira chamada de propostas de pesquisa no mbito do acordo de cooperao entre elas, destinando R$ 10 milhes para pesquisas em saneamento bsico, somente neste acordo de cooperao, e a FAPESP tem operado com um oramento anual superior a R$ 400 milhes nos ltimos trs anos (www.fapesp.br, acesso em dezembro de 2009). Mas algumas fundaes de amparo pesquisa de outros estados vm crescendo significativamente. Por exemplo, a FAPEMIG Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais executou, em 2008, o oramento de R$ 228 milhes (www.fapemig.br, acesso em dezembro de 2009). Por outro lado, por exemplo, todos os editais da FAPERN Fundao de Apoio Pesquisa do Estado do Rio Grande do Norte, em 2009, somaram menos de R$ 26 milhes para pesquisas em todas as reas de conhecimento (www.fapern.rn.gov.br, acesso em dezembro de 2009), e a FAPEPI, do Piau, disponibilizou pouco mais de um milho de reais em 2004 (ltimo relatrio disponvel em www.fapepi.pi.gov.br, acesso em dezembro de 2009). Evidentemente estas fundaes no tm condies de disponibilizar dinheiro suficiente para pesquisas na rea do saneamento bsico somente, mesmo contando com apoio de recursos federais, via CNPq e FINEP. E aqui j se revela o grande problema das enormes desigualdades regionais, tambm no fomento pesquisa, no domnio do saneamento bsico. Os principais programas de pesquisa especficos no? domnio do saneamento Os principais programas estruturados de pesquisa, especficos para saneamento bsico no Brasil, so dois. O maior deles o PROSAB Programa de Pesquisa em Saneamento Bsico, executado pela FINEP Financiadora de Estudos e Projetos, do Ministrio da Cincia e Tecnologia, at 2009. O outro o Programa de Pesquisa em Sade e Saneamento do DENSP Departamento de Engenharia de Sade Pblica, da Funasa Fundao Nacional de Sade, vinculada ao Ministrio da Sade. At meados da dcada de 1990 predominou no Brasil a chamada pesquisa de balco, apoiada pelos rgos de fomento, mas desde o primeiro edital da nova fase do PROSAB, em 1996, vem prevalecendo a pesquisa induzida e cresceu o interesse pelas redes cooperativas temticas. A pesquisa de balco caracteriza-se por financiamento de pesquisas isoladas, de iniciativa de um pesquisador ou grupo de pesquisa. Para induzir a pesquisa de temas prioritrios, o rgo de fomento seleciona temas previamente e lana editais convidando interessados a desenvolverem pesquisas nestes temas ou linhas de pesquisas definidas. O PROSAB, gerido pela FINEP com o apoio de um Grupo Coordenador interinstitucional, constitudo por representantes das instituies financiadoras, dos institutos de pesquisas, das universidades, das associaes de classe e das companhias de saneamento, atuou, atravs de editais pblicos, com linhas de pesquisa previamente definidas, que selecionavam projetos de pesquisa consonantes com as linhas preestabelecidas para constiturem redes cooperativas de pesquisa de mbito nacional. Lanou cinco editais, financiados pela FINEP, pelo CNPq e pela CAIXA Caixa Econmica Federal, contando com diferentes fontes de recursos, principalmente do oramento da unio, de emprstimos internacionais,
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dos Fundos Setoriais de Pesquisa, e prprios da Caixa, correspondentes aos seguintes anos: Edital 1, 19961998; Edital 2, 1999-2001; Edital 3, 2002-2003; Edital 4, 2004-2005; Edital 5, 2006-2009. Do Edital 1 at o Edital 3, as linhas de atuao foram guas de Abastecimento, guas Residurias, Resduos Slidos e Biosslidos. No Edital 4 foi introduzida a linha sobre Uso Racional de gua e Energia (consumo de gua) e no Edital 5 foi acrescentada a linha de atuao em Manejo de guas Pluviais Urbanas. No ltimo edital do PROSAB (Edital 5), foram investidos R$ 11,3 milhes para financiar 49 grupos de pesquisa de 27 distintas instituies. Nos cinco editais foram investidos R$ 39 milhes para financiar 157 projetos de pesquisa na rea do saneamento bsico, com custo mdio por projeto da ordem de R$ 250 mil. De acordo com o Diretrio de Grupos de Pesquisa do Sistema Lattes, do CNPq, a maioria dos grupos de pesquisa cadastrados que desenvolveram pesquisas em saneamento bsico nos ltimos anos participaram do PROSAB. Na ltima dcada, dos trabalhos apresentados nos Congressos da ABES Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental, o Congresso Brasileiro de Engenharia Sanitria e Ambiental, os trabalhos desenvolvidos no PROSAB tm se destacado notoriamente, tanto em quantidade quanto nos prmios recebidos. O PROSAB consolidou-se como modelo de gesto de programa cooperativo de pesquisa, devido estrutura inovadora e aos resultados alcanados, destacando-se: desenvolvimento e aperfeioamento de diversas tecnologias, formao e capacitao de recursos humanos, modernizao da infra-estrutura de pesquisa e desenvolvimento, diversificao das fontes e instrumentos de financiamento, articulao entre atores institucionais, consolidao de grupos de pesquisa emergentes, entre outros. O mais novo edital da FINEP para pesquisas em Saneamento (Chamada Pblica MCT/FINEP/Ao Transversal Saneamento Ambiental e Habitao 7/2009), lanado em outubro de 2009, com o objetivo de selecionar propostas para apoio financeiro a projetos de pesquisa cientfica, tecnolgica e inovao, nas reas de Saneamento Ambiental e de Habitao, por meio da formao de Redes Cooperativas de Pesquisa, afirma que dar continuidade s aes do Programa de Pesquisa em Saneamento Bsico (PROSAB) e do Programa de Tecnologia de Habitao (HABITARE), operados pelo MCT/FINEP. Mas, na verdade, essa chamada pblica no contempla vrios dos aspectos fundamentais do PROSAB, que garantiram seu enorme sucesso. A ABES Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental, representando 10 mil associados, levou documento oficial FINEP para manifestar a preocupao do setor de saneamento com as mudanas de critrios e a falta de definio de alguns procedimentos fundamentais no novo edital para pesquisa em saneamento e habitao, que se distancia bastante do processo exitoso do PROSAB. Neste novo edital foi extinto o Grupo Coordenador, de papel vital para o sucesso do PROSAB. No edital de 2009 tambm no est explicitado como sero as reunies de acompanhamento e avaliao, fundamentais no modelo de gesto desenvolvido no PROSAB. Tambm no prev o acompanhamento constante de consultores ad hoc, que sempre estiveram presentes em reunies trimestrais com todos os coordenadores de projeto de cada rede (consultores permanentes e prprios de cada rede) e representantes do Grupo Coordenador. Algumas perguntas persistem sem respostas. Quais so realmente as vantagens de fundir dois programas que apresentaram separadamente resultados to expressivos? Por que suprimir marcas to consolidadas e nomes to fortes no pas e at no exterior, como PROSAB e HABITARE? O maior risco , certamente, o da perda dos mais importantes aspectos que caracterizaram o PROSAB: o entrosamento entre os pesquisadores das instituies participantes atravs de reunies presenciais trimestrais de avaliao,troca de informaes e efetiva cooperao; o acompanhamento constante de
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consultores proativos e do Grupo Coordenador, norteador vigilante e presente; a disponibilidade dos resultados do avano do conhecimento, de forma acessvel ao engenheiro e ao estudante mais comuns. O Programa de Pesquisas do DENSP/Funasa fomenta pesquisa induzida, por rea temtica. Lanou editais de convocao de pesquisas em 2000, 2001, 2003 e 2007. Explicitamente cada edital convoca os interessados a apresentarem propostas para financiamento de pesquisa na rea de engenharia de sade pblica e saneamento ambiental. As linhas de pesquisa para cada rea temtica so definidos por um Comit Cientfico, composto por 15 pessoas: seis tcnicos de diversos setores da Funasa; representantes da Organizao Pan-Americana de Sade; da FIOCRUZ Fundao Oswaldo Cruz; da ABES Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental; da ASSEMAE Associao dos Servios Municipais de Saneamento; da FINEP; do Ministrio das Cidades; e trs representantes de Universidades brasileiras. As definies do Comit tm como base a demanda do corpo tcnico da Funasa, previamente consultado, sugestes recebidas de pesquisadores e professores pertencentes s instituies relacionadas engenharia de sade pblica e engenharia sanitria e ambiental, e ausculta a participantes durante congressos realizados no Brasil, relacionados sade pblica e ao saneamento ambiental. As reas temticas do ltimo edital (2007) foram: Abastecimento de gua; Esgotamento sanitrio; Resduos slidos; Gesto em engenharia de sade pblica; Melhorias sanitrias domiciliares e Instalaes; Engenharia de sade pblica para povos indgenas. Essas seis reas temticas foram desdobradas em 29 distintas linhas de pesquisa pertinentes. No primeiro edital do DENSP/Funasa, em 2000, foram investidos apenas R$ 570 mil, mas, em seguida, foram investidos R$ 1,05 milhes em 2001, R$ 1,51 milhes em 2003 e R$ 1,36 milhes em 2007, perfazendo cerca de R$ 4,5 milhes nos quatro editais. Uma crtica que poderia ser feita aos programas da FINEP e da Funasa de que pouco direcionam seus esforos para as polticas pblicas e a gesto, um dos grandes problemas atual do saneamento bsico, e para a tecnologia de redes de tubulaes de abastecimento de gua e de esgotos, e voltam-se mais para o tratamento de gua e de esgotos, e tcnicas de manejo de resduos slidos e guas pluviais. Ocorre que estes ltimos assuntos tm se constitudo nas principais demandas e necessidades identificadas por estes programas de pesquisa, que precisam limitar seus campos de atuao para no se tornarem inviveis operacionalmente. Isso no impede que outros programas se dediquem aos assuntos no priorizados nos dois maiores programas atualmente. De certa forma, embora com limitaes, o Edital Universal do CNPq, editais especficos do CT-Hidro, entre outros, e as iniciativas das empresas e companhias de saneamento que vm atendendo essa demanda no contemplada satisfatoriamente nos dois programas de pesquisa citados. O presidente da FAPESP Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo, falando revista DAE sobre necessidade contnua de P & D no saneamento, declarou que o desafio da melhoria nos processos de tratamento de gua e esgoto tem abrangncia global e deve ser visto como prioritrio (LAPASTINA; ANDRADE. 2010). Detalhes do PROSAB Programa de Pesquisa em Saneamento Bsico, FINEP/CNPQ/CAIXA128
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Elaborado a partir de extratos de textos obtidos na pgina do Programa e em seus editais (www.finep.gov.br/prosab ), adaptados e complementados.
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Em 1993 o Ministrio de Cincia e Tecnologia realizou um amplo debate sobre pesquisa e, com base nos resultados deste debate, resolveu reestruturar um programa de pesquisa para a rea de saneamento, sob a coordenao da FINEP. Um grupo de consultores convidados estabeleceu as diretrizes e fundamentos do novo PROSAB, aproveitando o nome do Programa que existia desde 1983, inclusive definindo que seria implementado, atravs da formao de redes de pesquisa cooperativas formadas em torno de temas prioritrios, previamente selecionados, tornados pblicos atravs de editais. Essa nova verso do PROSAB foi aprovada pela Diretoria da FINEP em 1995 e em 1996 foi lanado o primeiro edital com o novo formato. As redes de pesquisa comearam a trabalhar em 1997, e o Programa se manteve seguindo seus princpios e sendo aperfeioado, concludas efetivamente as pesquisas do ltimo edital no incio de 2009. O Programa teve como objetivo geral desenvolver e aperfeioar tecnologias no domnio do saneamento bsico, que sejam de fcil aplicabilidade, baixo custo de implantao, operao e manuteno e que resultem na melhoria das condies de vida da populao brasileira, especialmente os estratos menos favorecidos e que mais necessitam de aes nessas reas. E, como objetivos especficos, apoiar pesquisas que: a) tenham como base a reviso do padro tecnolgico atual, de forma a permitir a ampliao da cobertura dos servios, estabelecendo normas e padres adequados que reconheam as particularidades regionais e locais e os diferentes nveis de atendimento populao, preservando ou recuperando o meio ambiente; b) busquem a difuso e a transferncia de tecnologias para o domnio pblico; c) estimulem processos participativos, atravs da formao de redes cooperativas de pesquisas em torno de temas previamente selecionados. O PROSAB foi gerido pela FINEP, com o apoio de um Grupo Coordenador interinstitucional, constitudo por representantes das instituies financiadoras, dos institutos de pesquisas, das universidades, das associaes de classe e das companhias de saneamento, cujas principais atribuies so as seguintes: a) orientar a ao de fomento, definindo, periodicamente, os temas prioritrios para a formao das redes temticas cooperativas; b) fazer o exame preliminar das propostas apresentadas, emitindo parecer para orientar a deciso da FINEP; c) indicar consultores ad hoc para avaliao dos projetos; d) acompanhar e avaliar permanentemente o Programa, corrigindo desvios, quando houver. O edital pblico convidava as instituies para a etapa de qualificao nos temas definidos pelo Grupo Coordenador. As instituies qualificadas constituam as redes de pesquisa em torno dos Temas, em reunio especfica para esse fim, na qual era definido, alm dos projetos institucionais, o Plano de Trabalho da Rede, que devia explicitar os aspectos tcnicos, cientficos e financeiros, a forma de integrao dos projetos, o cronograma de execuo e os marcos de acompanhamento. A etapa de avaliao dos projetos e do Plano de Trabalho de cada rede, contava com a anlise e o parecer de consultores ad hoc e do Grupo Coordenador e a anlise final da FINEP e do CNPq. Alm da qualidade intrnseca dos projetos, eram critrios fundamentais de avaliao, o grau e a forma de integrao dos projetos na rede cooperativa de pesquisa, a relevncia social dos produtos finais a serem obtidos e a possibilidade de transferncia imediata da tecnologia ao setor de servios. A operacionalizao do PROSAB, atravs de redes de pesquisas cooperativas, permitia a abordagem integrada das aes dentro de cada tema, otimizando a aplicao dos recursos e evitando a duplicidade e a pulverizao de iniciativas. As redes incentivavam a integrao entre os pesquisadores das diferentes instituies, possibilitavam a disseminao da informao entre seus integrantes e promoviam a capacitao permanente de instituies emergentes, alm de permitir a padronizao de metodologias de anlise e estimular o desenvolvimento de parcerias. Um dos motivos do sucesso do PROSAB no fortalecimento de novos grupos de pesquisa era o incentivo s instituies emergentes, para as quais o PROSAB reservava o financiamento de, pelo menos, um projeto
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em cada tema de cada edital. Eram consideradas emergentes as instituies que possussem corpo tcnicocientfico e infra-estrutura laboratorial suficientes para desenvolver pesquisas sobre um determinado tema, demonstrando condies de crescimento na sua rea de atuao, embora ainda no consolidada e com pouca experincia. As redes de pesquisa realizavam reunies peridicas de trabalho (3 ou 4 por ano), com a presena de todos os coordenadores de projetos, dos consultores ad-hoc, de um representante do Grupo Coordenador e de um tcnico da FINEP. A participao dos consultores ad-hoc em todas as atividades do Programa foi fundamental, na medida em que permitia a discusso e a avaliao constante e sistemtica dos projetos e possibilitava o diagnstico precoce de problemas, alm de assessorar a FINEP na avaliao das redes e dos projetos. A cada um ou dois anos foi realizado um Seminrio de Avaliao, cujo pblico era constitudo de representantes de todas as instituies afetas ao setor de Saneamento Bsico, alm daquelas diretamente participantes do Programa, ocasio em que eram apresentados e debatidos os resultados obtidos por todas as Redes, bem como a metodologia de funcionamento do Programa, seus erros, acertos e perspectivas futuras. Com relativamente pouco dinheiro investido (R$ 39 milhes para 157 projetos de pesquisa nos cinco editais, de 1996 a 2009) o PROSAB conseguiu alcanar, nos ltimos 12 anos, expressivos resultados, no apenas quanto produtividade cientfica e na consolidao de instituies de pesquisa em todo o Brasil, mas, principalmente, no desenvolvimento e aprimoramento de tecnologias de saneamento bsico aplicveis s condies scio-ambientais brasileiras. Pode-se afirmar, com certeza, que o Brasil dispe, hoje, de um relevante acervo de pacotes tecnolgicos genuinamente nacionais, com diversos exemplos j implantados em escala real. Outros resultados importantes para a sustentabilidade das aes de saneamento no Brasil foi a produo de uma literatura nacional, acessvel consulta no meio tcnico e acadmico, e a formao e capacitao de recursos humanos. Pela sua concepo e objetivos, os produtos e resultados tecnolgicos e metodolgicos do PROSAB encontram-se em plena consonncia com os princpios da universalizao dos servios de saneamento bsico, equidade, adequao a realidade e maximizao da relao benefcios/custos dos sistemas e servios. Os resultados do PROSAB no acarretam ruptura de tecnologia, mas propiciam um grande incremento no conhecimento e no domnio tecnolgico do saneamento bsico, introduzindo inovaes, adequaes e aperfeioamento no estado da arte. Portanto, no h de se ter grande preocupao com mecanismos formais de transferncia de tecnologia, que deve ocorrer naturalmente. No entanto, certo que, para a viabilizao dos mecanismos de transferncia de tecnologia, ser necessria a quebra de entraves, tais como a renovao das normas da ABNT Associao Brasileira de Normas tcnicas relativas ao saneamento bsico, entre outras, mudana dos padres e procedimentos dos processos licitatrios, que privilegiam as tecnologias ultrapassadas. Tambm ser importante criar instrumentos para divulgao mais prxima ao cliente final, que so as empresas atuantes em saneamento bsico nos nveis de consultoria, projeto, execuo e operao, na prestao de servios e na implantao e operao de sistemas. Ademais, a tecnologia PROSAB s ser efetivamente aplicada quando sucederem os necessrios investimentos em saneamento no Brasil. A produo documental prpria e acessvel o produto mais importante para divulgao e difuso dos resultados de pesquisas, ao mesmo tempo que tambm fundamental para apoiar o desenvolvimento tecnolgico de um pas. Certamente os trabalhos tcnicos e cientficos e livros produzidos pelos pesquisadores brasileiros das reas do saneamento e correlatas sero de grande importncia para
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fundamentar o Plano Nacional de Saneamento Bsico, assim como os planos municipais de saneamento bsico, e para orientar a adoo de tecnologia adequada nossa realidade, imprescindvel para a sustentabilidade dos servios de saneamento no Brasil. Enorme patrimnio legado do PROSAB so os livros produzidos, que publicam no somente o conhecimento desenvolvido nas pesquisas em saneamento bsico no mbito do Programa, mas tambm o conhecimento dos pesquisadores reunidos e articulados nas redes cooperativas de pesquisa. Como o PROSAB rene, em torno de cada tema, os principais estudiosos e pesquisadores do Brasil em cada edital, com poucas excees, pode-se dizer que os seus livros registram o conhecimento brasileiro recente sobre saneamento bsico. A Tabela 8.1 apresenta os livros lanados pelo PROSAB nos ltimos 11 anos (1999 2009), disponveis para download gratuito em www.finep.gov.br/prosab/produtos.htm. TABELA 8.1: Livros publicados pelo PROSAB por tema e respectivos anos de lanamento no perodo 1999-2009
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Tema: GUA PARA ABASTECIMENTO Remoo de Microrganismos Emergentes e Microcontaminantes Orgnicos no Tratamento de gua para Consumo Humano. 2009. Contribuio ao estudo da remoo de cianobactrias e microcontaminantes orgnicos por meio de tcnicas de tratamento de gua para consumo humano. 2006. Manual para estudo de cianobactrias planctnicas em mananciais de abastecimento pblico: caso da represa Lomba do Sabo e lago Guaba, Porto Alegre, Rio Grande do Sul. 2006 Tratamento de gua para Abastecimento por Filtrao Direta. 2003. Processos de Desinfeco e Desinfetantes Alternativos na Produo de gua Potvel. 2001. Tratamento de guas de Abastecimento por Filtrao em Mltiplas Etapas. 1999. Tema: ESGOTOS SANITRIOS Nutrientes de Esgoto Sanitrio: Utilizao e Remoo. 2009. Tratamento e utilizao de esgotos sanitrios. 2006. Utilizao de Esgotos Tratados em Fertirrigao, Hidroponia e Pscicultura. 2003. Desinfeco de Efluentes Sanitrios. 2003. Ps-tratamento de Efluentes de Reatores Anaerbios. 2001. Ps-tratamento de Efluentes de Reatores Anaerbios - Coletnea de Artigos Tcnicos - volume II. 2001. Ps-tratamento de Efluentes de Reatores Anaerbios - Coletnea de Artigos Tcnicos - aspectos metodolgicos. 2001. Ps-tratamento de Efluentes de Reatores Anaerbios - Coletnea de Artigos Tcnicos - volume I. 2000. Tratamento de Esgotos Sanitrios por Processo Anaerbio e Disposio Controlada no Solo - Coletnea de Trabalhos Tcnicos. 2000. Tratamento de Esgotos Sanitrios por Processo Anaerbio e Disposio Controlada no Solo. 1999.
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TABELA 8.1: Livros publicados pelo PROSAB por tema e respectivos anos de lanamento no perodo 1999-2009
(continuao)
Tema: RESDUOS SLIDOS Estudos de Caracterizao e Tratabilidade de Lixiviados de Aterros Sanitrios para as Condies Brasileiras. 2009. Gerenciamento de resduos slidos urbanos com nfase na proteo de corpos d'gua: preveno, gerao e tratamento de lixiviados de aterros sanitrios. 2006. Resduos Slidos Urbanos: Aterro Sustentvel para Municpios de Pequeno Porte. 2003. Alternativas de Disposio de Resduos Slidos Urbanos para Pequenas Comunidades (coletnea de trabalhos tcnicos). 2002. Resduos Slidos Provenientes de Coletas Especiais: Eliminao e Valorizao. 2001. Metodologias e Tcnicas de Minimizao, Reciclagem, e Reutilizao de Resduos Slidos Urbanos. 1999. Tema: LODO DE GUA E ESGOTOS E BIOSSLIDOS Alternativas de Uso de Resduos do Saneamento. 2006. Digesto de Resduos Slidos Orgnicos e Aproveitamento do Biogs. 2003. Resduos Slidos do Saneamento: Processamento e Disposio Final. 2001 Gerenciamento do Lodo de Lagoas de Estabilizao no Mecanizadas. 2000 Noes Gerais de Tratamento e Disposio Final de Lodos de Estaes de Tratamento de gua. 1999. Uso e Manejo do Lodo de Esgotos na Agricultura. 1999. Manual Prtico para Compostagem de Biosslidos. 1999.
Tema: LODO DE FOSSA SPTICA Lodo de Fossa e Tanque Sptico: Caracterizao, Tecnologias de Tratamento, Gerenciamento e Destino Final. 2009. Tema: USO RACIONAL DE GUA E ENERGIA Conservao de gua e Energia em Sistemas Prediais e Pblicos de Abastecimento de gua. 2009 Uso racional da gua em edificaes. 2006. Tema: MANEJO DE GUAS PLUVIAIS URBANAS Manejo de guas Pluviais Urbanas. 2009.
Detalhes do Programa de Pesquisa em Sade e Saneamento DENSP/Funasa129 No ano de 2000, por meio do Departamento de Engenharia de Sade Pblica DENSP, a Fundao Nacional de Sade Funasa, rgo executivo do Ministrio da Sade, lanou seu primeiro edital para financiamento de projetos de pesquisa no mbito do Programa de Pesquisa em Sade e Saneamento, parte integrante do seu Programa de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico. Foram lanados editais de convocao de pesquisas em 2000, 2001, 2003 e 2007, com o objetivo de selecionar propostas para apoio financeiro a projetos de pesquisa, visando o fomento de aes sustentveis de engenharia de sade pblica e de saneamento ambiental, integradas s diretrizes do Sistema nico de Sade SUS e poltica de saneamento ambiental do Governo Federal. O objetivo mais amplo estimular o desenvolvimento de pesquisas que produzam solues tcnicas na rea de Engenharia
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Elaborado com base em informaes da pgina da FUNASA www.funasa.gov.br e dos editais de pesquisa da mesma.
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de Sade Pblica e que levem em considerao as seguintes premissas: fcil aplicabilidade, baixo custo de implantao, operao e manuteno, aplicabilidade imediata ou em curto prazo e que possam ser incorporadas s aes desenvolvidas pela Funasa. As linhas de pesquisa para cada rea temtica, bem como sua relevncia, justificativa e produto esperado, so definidos por um Comit Cientfico no remunerado, designado formalmente por portaria do Presidente, composto por quinze pessoas: seis tcnicos representantes de diversos setores da Funasa; um representante da Organizao Pan-Americana de Sade; um da FIOCRUZ Fundao Oswaldo Cruz; um da ABES Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental; um da Assemae Associao dos Servios Municipais de Saneamento; um da FINEP Financiadora de Estudos e Projetos; um do Ministrio das Cidades; e trs representantes de Universidades brasileiras, sendo um de Universidade Estadual e dois de Universidade Federal. O presidente do Comit o Diretor do Densp/Funasa. As definies do Comit tm como base a demanda do corpo tcnico da Funasa, previamente consultado, sugestes recebidas de pesquisadores e professores pertencentes s instituies relacionadas engenharia de sade pblica e engenharia sanitria e ambiental, e ausculta a participantes, durante congressos realizados no Brasil, relacionados sade pblica e ao saneamento ambiental. O gerenciamento do Programa exercido pela Secretaria Executiva, composta por tcnicos da Coordenao de Desenvolvimento Tecnolgico em Engenharia Sanitria CODET, do DENSP. Podem se candidatar ao financiamento: universidades, instituies de ensino superior, instituies de pesquisas e organizaes no governamentais vinculadas a universidades, que possuam qualificao para desenvolver os estudos e pesquisas definidas nas reas temticas e linhas de pesquisa de acordo com os termos de cada edital. vedada apenas a participao de instituies particulares com fins lucrativos, ou outras no qualificadas. O procedimentos para seleo dos projetos de pesquisa o seguinte: a) os projetos de pesquisa so analisados pelas reas tcnicas da Funasa e tambm por consultores ad hoc, com base nos critrios constantes do edital; b) os projetos de pesquisa que envolvam populaes indgenas podero ser analisados pelo Departamento de Sade Indgena Desai; c) os projetos de pesquisa que estejam relacionados rea de educao e sade podero ser analisados pela Coordenao de Educao em Sade Coesa; d) os projetos de pesquisa com seus respectivos pareceres sero encaminhados ao Comit Cientfico, que selecionar e classificar os projetos mediante anlise; e) as pesquisas selecionadas pelo Comit Cientfico podero ser submetidas a ajustes metodolgicos efetuados pela Secretaria Executiva, consultores ad hoc e tcnicos da Funasa. Tcnicos da Funasa lotados preferencialmente na Coordenao Regional onde sero desenvolvidas as pesquisas, exercem a funo de supervisores do projeto de pesquisa e responsveis pelo acompanhamento de cada projeto. Os supervisores so responsveis pelo agendamento de reunies com os pesquisadores onde so apresentados o andamento dos trabalhos, os resultados parciais, as dificuldades e perspectivas, e emitem parecer Secretaria Executiva, informando sobre o andamento dos trabalhos. A Secretaria Executiva, juntamente com o supervisor, efetua o acompanhamento tcnico das pesquisas, por meio de reunies e visitas s instituies e/ou aos locais da pesquisa, de acordo com o cronograma apresentado no projeto. So realizados seminrios para avaliao do andamento das pesquisas, na presena dos coordenadores das pesquisas, Comit Cientfico, supervisores, podendo contar com a presena consultores ad hoc e tcnicos da Funasa.
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O perodo de execuo da pesquisa normalmente de 24 meses e o perodo de vigncia do convnio, em funo da recomendao do Comit Cientfico, quando da apresentao do relatrio final pelo coordenador da pesquisa. A participao das universidades pblicas e de outras instituies A pesquisa em saneamento bsico no Brasil realizada quase toda nas universidades, principalmente nas Universidades Pblicas, federais e estaduais que, em alguns casos, cada vez mais freqentes, se associam a empresas atuantes em saneamento, principalmente s companhias estaduais de gua e esgotos, alguns sistemas autnomos e servios municipais de saneamento, e empresas privadas prestadoras de servios ou fabricantes de equipamentos. Do total dos projetos de pesquisas dos editais de 2000, 2001 e 2003 da Funasa, sobre saneamento e sade, pelo menos 79% foram desenvolvidos por Universidades Federais, tendo como proponentes as Fundaes de apoio a estas universidades (62%) ou a prpria Universidade (17%). Outros proponentes de projetos (21%) foram: Universidades Estaduais (5,3%), associaes comunitrias (1,9%), fundaes estaduais (3,8%), centros de pesquisas (3,8%), CEFETs (1,9%), Prefeituras (1,9%), e ONGs (1,9). Pelos dados, j se pode calcular que as Universidades Pblicas realizaram pelo menos 85% das pesquisas mas, considerando o envolvimento das universidades com os outros proponentes, pode-se estimar que mais de 90% das pesquisas foram executadas por universidades. No PROSAB, desde 1997 at 2009 a execuo das pesquisas foi realizada 100% pelas universidades, associadas a empresas de saneamento e outras instituies, na grande maioria dos casos. Geralmente as Fundaes de Pesquisa associadas s Universidades tm pouca efetividade como rgos de fomento, pois no dispem de recursos especficos para este fim, mas tm assumido papel importante no apoio gerencial dessas pesquisas. O prof. Eduardo P. Jordo fez um levantamento dos resumos submetidos para apresentao no ltimo congresso da ABES em Recife (setembro de 2009) e encontrou que a repartio dos trabalhos tcnicos se deu de acordo com a distribuio da Tabela 8.2 (considera apenas os trabalhos que apresentam vnculo com alguma instituio). Os dados levantados foram publicados na revista Bio, de out/dez 2009 (Revista Brasileira de Saneamento e Meio Ambiente. Ano XVII, no 53, p.28. Rio de Janeiro: ABES. ISSN 0103-5134). TABELA 8.2: Distribuio dos resumos de trabalhos tcnicos submetidos para apresentao no 25 Congresso da ABES em funo do vnculo do trabalho com alguma instituio, 2009
ORIGEM Instituies de ensino e pesquisa
Universidades CEFETs
N 995 110
ORIGEM rgos de Governo

Caixa, Cemig, Eletrobrs, MCidades, etc. Agncias de meio ambiente Agncias de sade (Funasa, Secretarias, etc.) Instituies federais de fomento pesquisa
N 40 32 18 10 6
Empresas de saneamento
Concessionrias estaduais SAAEs, prefeituras, companhias municipais Servios e companhias de limpeza urbana Concessionrias privadas
192 29 12 3
Agncias reguladoras
Instituies privadas
Associaes tcnicas, ONGs Empresas de consultoria Indstrias
22 3 5
Fonte: Revista Brasileira de Saneamento e Meio Ambiente. Ano XVII, N 53, p.28.
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Ainda de acordo com Jordo, uma pena que as concessionrias estaduais se limitem a submeter apenas 192 trabalhos, contra os 1105 das universidades e CEFETs. A SABESP Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo submeteu 81 trabalhos, a EMBASA Empresa Baiana de guas e Saneamento 23, a CAESB Companhia de Saneamento do Distrito Federal 19, a COMPESA Companhia Pernambucana de Saneamento 18, a SANEPAR Companhia de Saneamento do Paran 14, a SANEAGO Saneamento de Goias 13, a CAGECE Companhia de guas e Esgotos do Cear 10, a CORSAN Companhia Riograndense de Saneamento 5, a COPASA Companhia de Saneamento de Minas Gerais 5, e a CEDAE Companhia Estadual de guas e Esgotos, do Rio de Janeiro, apresentou apenas 3 trabalhos. As empresas de saneamento geralmente desenvolvem pesquisas para atender demandas prprias e especficas, mas algumas contribuem significativamente para o avano do conhecimento, entre as quais se destacam a SABESP, a CAESB, a EMBASA e a SANEPAR. A SABESP lidera pesquisas no controle de perdas, em procedimentos e processos operacionais e em reso de guas e uso de esgotos tratados. A CAESB tem um verdadeiro laboratrio em escala real de diferentes alternativas de tratamento de esgotos, no que tem sido muito criativa e competente. A SANEPAR se destacou com as pesquisas para o emprego de reatores anaerbios para tratamento de esgotos e para aproveitamento do lodo (biosslidos) das ETEs e ETAS. A EMBASA realiza regularmente Jornadas Tcnicas para apresentao e discusso das pesquisas aplicadas de seu corpo tcnico, que tem avanado bastante em manuteno preditiva, que talvez s seja menor que o congresso semelhante promovido pela SABESP. Evidentemente, outras companhias e empresas tambm desenvolvem pesquisas ou se associam as universidades para isso. O Presidente da SABESP, Gesner Oliveira, em entrevista reportagem da revista DAE (Revista DAE, no 182 , jan. 2010 ISSN 0101-6040) expressou sua opinio de que vivemos um momento do saneamento em que a inovao particularmente importante, porque h um aumento das demandas ambientais, a regulao est mais rigorosa e h um ambiente mais competitivo para as empresas que no atuam como monoplio, mas admitiu que a SABESP, quinta maior empresa do mundo na rea de saneamento, tem apenas 0,05% de seu faturamento aplicado em pesquisa e desenvolvimento, e que pretende aumentar essa proporo, lembrando que as duas maiores empresas do mundo na mesma rea gastam respectivamente 0,46% e 0,22% de seus oramentos com atividades voltadas inovao. Os desafios Os maiores desafios para a efetividade da pesquisa como fator de desenvolvimento tecnolgico que permita a universalizao do saneamento no Brasil so: a nacionalizao da pesquisa, de forma a propiciar a cobertura espacial devida (distribuio geogrfica); a abrangncia dos temas e a intersetorialidade; o salto de escala dos experimentos, de pesquisa de bancada de laboratrio para experimentos em escala piloto, a mais prxima possvel da escala real, ou mesmo em escala real; recursos financeiros suficientes e mecanismos de financiamento e fomento mais eficazes e geis; desburocratizao dos sistemas de contratao e prestao de contas, aquisio de materiais e equipamentos, inclusive importao; a adequao da tecnologia nossa realidade, buscando maior relao benefcio/custos, em anlise econmica, considerando inclusive o retorno social do investimento. A distribuio geogrfica dos projetos participantes dos editais do PROSAB, nos temas gua, esgoto, lixo e drenagem foi, respectivamente, a seguinte: regio Sudeste - 52% no edital 1, 33% no edital 2, 44% no edital 3, 39% no edital 4, 45% no edital 5, e mdia de 43%, considerando os 5 editais; regio Sul: 24%, 41%, 33%, 29%, 21%, e mdia de 30%; Nordeste: 12%, 19%, 19%, 19%, 24%, e mdia de 19%; Centro-Oeste: 12%, 7%, 4%, 10%, 6%, e mdia de 8%; A regio Norte teve somente um projeto aprovado no Edital 4 e outro no Edital 5, e, portanto, participao da ordem de 1%, considerando os 5 editais.
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A Figura 8.1 apresenta o nmero de projetos aprovados, por regio geogrfica, em cada edital do PROSAB, e a Figura 8.2 mostra a distribuio percentual dos projetos aprovados por regio, considerando os cinco editais.
60 50 40 30 20 10 0 Sul Edital 1 Sudeste Edital 2 Edital 3 Nordeste Edital 4 Centro-Oeste Edital 5 %
FIGURA 8.1: Distribuio dos projetos aprovados em cada edital do PROSAB, por macrorregio
Centro-Oeste 8% Nordeste 19%
Norte 1%
Sul 30%
Sudeste 42%
FIGURA 8.2: Distribuio percentual, por macrorregio, dos projetos aprovados nos editais do PROSAB Pode-se ver que as regies Sudeste e Sul destacam-se muito quanto aos projetos aprovados no PROSAB, contempladas com mais de 70% deles, restando menos de 30% para as outras trs regies do pas, e, por outro lado, a baixa participao da regio Centro-Oeste e a baixssima presena da regio Norte. Segundo o Diretrio de Grupos de Pesquisa do Sistema Lattes, do CNPq, em 2007 existiam 101 grupos de pesquisa cadastrados, que desenvolviam pesquisas nos cinco temas apoiados pelo PROSAB. Destes: 36 (36%) eram da regio Sudeste, 21 (21%) da Sul, 30 (30%) da Nordeste, 10 (10%) da Centro-Oeste, 4 (4%) da regio Norte. Em 2008 havia 159 grupos de pesquisa cadastrados, sendo 52 (33%) da regio Sudeste, 47 (29%) da Sul, 41 (26%) da Nordeste, 6 (4%) da Centro-Oeste, e 13 (8%) da regio Norte. Esses dados do CNPq tambm nos mostram a menor participao das regies Centro-Oeste e Norte nas pesquisas, e sabe-
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se que a participao da Centro-Oeste s no menor por causa da UNB Universidade de Braslia, que se destaca na regio. Observando os dados apresentados do PROSAB e do CNPq, uma questo se apresenta: se a quantidade de grupos de pesquisas na rea de saneamento cadastrados no CNPq so semelhantes nas regies Sul e Nordeste, porque a regio Sul teve 30% dos projetos aprovados no PROSAB, enquanto a Nordeste teve apenas 20%. Questes como esta precisam ser mais bem investigadas e estudadas para que se possa melhor distribuir o potencial de desenvolvimento tecnolgico no Brasil, atenuando as diferenas regionais. claro que no se pretende que a regio Norte tenha a mesma capacidade de realizar pesquisas que a regio Sudeste, muito mais desenvolvida e muito mais populosa, mas a nacionalizao da pesquisa extremamente importante quando se pretende desenvolver tecnologia apropriada. A tecnologia mais apropriada para uma regio pode no ser adequada para outra, pelas peculiaridades climticas, ambientais, sociais, econmicas, etc. natural que haja desigualdade entre as regies bastante desiguais, mas no devem ser to grandes. No se tem respostas conclusivas sobre o porqu desta situao to desigual e, portanto, necessrio aprofundar o estudo das causas, provocar a reflexo e o debate e definir o que pode e deve ser feito. Claro que no razovel que seja utilizado apenas o critrio de regionalizao para o fomento de pesquisa em Saneamento, sem considerar o mrito dos projetos, mas se no h capacidade meritria em certa regio, h que se realizarem esforos para que ali se desenvolva a capacidade mnima necessria. Evidente que h de se considerar a capacidade instalada na regio Sudeste para pesquisas como uma explicao para esta situao, justificada tambm pela alta densidade populacional e maior concentrao de recursos financeiros da regio, entre outros aspectos histricos de desenvolvimento, mas evidente tambm que esta situao de desigualdade to grande no deve continuar assim. A reserva de 30% dos recursos alocados para projetos das regies Norte, Nordeste, e Centro-Oeste, no tem se mostrado suficiente, e nos recentes editais (chamadas pblicas) da FINEP este mecanismo tornou-se de bem menor efeito, pois, de acordo com o que est posto, 30% dos recursos devero ser aplicados nessas regies, mas caso o somatrio das propostas selecionadas para aprovao, oriundas dessas regies, seja inferior a este valor, os recursos no aplicados sero automaticamente transferidos s propostas com melhor classificao de outras regies. Isso na verdade torna praticamente sem efeito a reserva dos 30%. Na opinio do autor deste caderno, na verdade o que ocorre que a destinao de recursos para pesquisa em saneamento tem acompanhado a desigualdade econmica das distintas regies, e privilegiado historicamente os centros mais desenvolvidos. Durante muito tempo sempre se direcionou recursos da pesquisa para os centros de excelncia e para os grupos de pesquisa com maiores recursos, ou seja, dinheiro para quem tem mais dinheiro e pouco para quem pouco tem. Os centros de excelncia conquanto tenham suas vantagens em agregar potencial para questes mais complexas, so um verdadeiro desastre para a universalizao, pois concentram a pesquisa em alguns poucos plos. Tambm no se pode negar que, infelizmente, ainda h preconceito e desconhecimento da capacidade de centros menos desenvolvidos, mas com potencial para emergir como futuro grande centro de pesquisa. Ainda h quem acredite que os pesquisadores das regies Norte, Centro-Oeste e Nordeste no so capazes de desenvolver pesquisas importantes e adequadas s suas realidades. Ora, se um pesquisador de um grupo de pesquisa, de qualquer que seja a regio do Pas, desenvolve pesquisa com resultados importantes, dispondo de infra-estrutura de laboratrios precria, porque sempre lhe foi negado aporte de recursos, o que no seria capaz de realizar se lhe derem infra-estatura e condies semelhantes a que sempre foi
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dirigida para os principais centros. necessrio reverter a ordem de dar dinheiro para quem mais j o tem em detrimento daqueles que mais necessitam obedecendo ao raciocnio equivocado de que somente quem j grande que pode produzir bem, sob pena de no permitirmos o crescimento dos grupos de pesquisa emergentes. O apoio sistemtico a grupos emergentes de pesquisa nas diversas regies do pas fundamental para reduzir as desigualdades regionais em termos da capacitao de pessoal, provimento de infra-estrutura laboratorial, e estruturao de campos experimentais, e, com isso, permitir o desenvolvimento de solues adequadas s peculiaridades de cada regio, e criar oportunidade para o desenvolvimento tecnolgico em mbito nacional. Mas necessrio, contudo, que se entenda que emergente no pode ser confundido com dependente, e atrelar o grupo emergente ao consolidado, de maneira que no permite seu crescimento, tamanha a dependncia e submisso impostas. O PROSAB sempre incentivou as instituies emergentes, para as quais reservava o financiamento de pelo menos um projeto em cada tema de cada edital. Pena que o novo edital da FINEP no contempla instrumentos de incentivo e apoio aos grupos emergentes. de se temer, portanto, um retrocesso na nacionalizao da pesquisa em saneamento no Brasil. A nacionalizao da pesquisa tambm fator preponderante para superar as dificuldades de adequao da tecnologioa nossa realidade. Se no h recursos suficientes para pesquisa em saneamento em uma determinada regio, ou se no h recursos humanos para realizar as pesquisas, e as realidades regionais so muito diferentes, o que for gerado de conhecimento em uma regio pode no ser aplicvel a outra, e a no ser possvel desenvolver tecnologia apropriada. A adequao da tecnologia atravs da pesquisa deve considerar sobremaneira a realidade econmica e social. Para isso, fundamental a pesquisa e desenvolvimento de tecnologia, buscando maior relao benefcio/custos, em anlise econmica, considerando inclusive o retorno social do investimento. Por exemplo, uma soluo de tratamento de esgotos com uso de equipamentos eletromecnicos adquiridos no exterior, mesmo que tenha o mesmo custo de outra soluo tanto quanto eficaz, mas que traz retorno do investimento com conseqncias benficas para a economia local ou nacional, muito menos rentvel do ponto de vista social do que esta ltima. Neste aspecto o caminho o do incentivo pesquisa de alternativas com alto retorno social. Felizmente, tanto o PROSAB quanto o Programa de Pesquisas da Funasa incentivaram e fomentaram prioritariamente as tecnologias de maior retorno social e mais adequadas nossa realidade. Mas no se percebe o mesmo nvel de preocupao no novo edital da FINEP para pesquisa em Saneamento. Outro importante desafio para a efetividade da pesquisa, como fator de desenvolvimento tecnolgico, que permita a universalizao do saneamento no Brasil, o salto de escala dos experimentos, de pesquisa de bancada de laboratrio para experimentos em escala piloto, a mais prxima possvel da escala real, ou mesmo em escala real. As pesquisas no domnio do saneamento dependem muito de fatores ambientais e, evidentemente, muitos dos resultados encontrados em escala de bancada no so extrapolveis para aplicao em escala real. Ademais, geralmente, quanto mais prxima da escala real for a escala do experimento, os resultados da pesquisa podem mais imediatamente ser aplicados na resoluo dos problemas. J se viu que os recursos financeiros destinados pesquisa em saneamento no Brasil no so os desejveis, inclusive para a alocao de bolsas condizentes e suficientes. Se o apoio financeiro deve ser mantido, atravs dos Fundos Setoriais de Cincia e Tecnologia, necessrio criar um fundo desses para a pesquisa em saneamento, ou ento que se busque outro meio.
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Outro problema a ser contornado o da excessiva burocracia dos sistemas de contratao e prestao de contas, aquisio de materiais e equipamentos, inclusive importao. Boa parte do tempo dos pesquisadores gasto com procedimentos administrativos, que dificultam o andamento das pesquisas. No mais, uma poltica de pesquisa em saneamento deve tambm melhor definir a abrangncia dos temas e a intersetorialidade, como base de um plano diretor de pesquisa para esta rea de conhecimento. Contudo, talvez o maior desafio seja, de fato, convencer os agentes pblicos envolvidos com o saneamento bsico a empregarem a tecnologia desenvolvida atravs da pesquisa brasileira.
8.3 DESENVOLVIMENTO TECNOLGICO NO DOMNIO DO SANEAMENTO BSICO NO BRASIL

Breve histrico A histria do desenvolvimento tecnolgico na rea do saneamento bsico no Brasil evidentemente confunde-se com a histria da pesquisa na mesma rea, mas algumas consideraes adicionais so necessrias. A necessidade de desenvolver tecnologia prpria no domnio do saneamento bsico no Brasil intensificouse a partir da dcada dos anos 1970, com o avano acelerado do processo de urbanizao, at porque antes desta poca mais da metade da populao habitava o meio rural, no campo ou em pequenas aglomeraes. No se pode desprezar a atuao da FSESP Fundao Servios Especiais de Sade Pblica e do DNERU Departamento Nacional de Endemias Rurais, no desenvolvimento de tecnologias apropriadas ao abastecimento de gua e ao esgotamento sanitrio, inclusive com iniciativas pioneiras, at a dcada de 1960. Alias, enquanto existiu, a FSESP deu importantes contribuies ao desenvolvimento tecnolgico na rea de saneamento no Brasil. Com o advento do PLANASA, na dcada de 1970, surgem os primeiros esforos de incentivo pesquisa, para apoiar o desenvolvimento tecnolgico na rea. Esses esforos, sem articulao nacional, eram levados a efeito por algumas companhias estaduais de saneamento, pela FSESP, e por algumas universidades, contando com o apoio financeiro do ento BNH Banco Nacional de Habitao, financiador das obras de saneamento. Neste perodo, a ABES Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental estruturou um grande Programa de Formao de Recursos Humanos, que veio a ser muito importante no desenvolvimento do setor. Naturalmente a prpria lgica conceitual do PLANASA restringiu o investimento em pesquisa e o desenvolvimento tecnolgico aos campos do abastecimento de gua e do esgotamento sanitrio (HELLER e NASCIMENTO, 2005). Mas, somente a partir da dcada de 1980, intensificam-se as pesquisase, a partir da, identifica-se uma atuao mais sistemtica, consistente e organizada, voltada para o desenvolvimento tecnolgico do setor. O ano de 1980 foi um marco: intensificaram-se as preocupaes com as perdas de gua nos sistemas de abastecimento e com a qualidade da gua; comeou efetivamente a aplicao dos reatores anaerbios de manta de lodo para tratamento de esgotos sanitrios no Brasil; e surgiu a primeira formulao do modelo Condominial para esgotamento sanitrio, que nos anos 90 teve seus conceitos estendidos tambm para abastecimento de gua. O modelo Condominial consolidou, em suas bases filosficas e idias fundamentais, os princpios da universalizao dos servios, essencial para a efetividade das aes de saneamento como ao de sade pblica, do gradualismo e da prioridade da abrangncia da soluo em relao ao seu aperfeioamento, da adequao da tecnologia e do comprometimento com a realidade local, em termos tcnicos, econmicos e
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socio-culturais, em cada caso, e da participao popular nas aes do saneamento. Esses princpios viriam ser fundamentais para o desenvolvimento de tecnologia prpria adequada realidade no Brasil. Analisando o desenvolvimento tecnolgico em saneamento bsico no Brasil nos ltimos vinte anos se percebe que inicialmente os maiores esforos eram relativos s questes de implantao, operao e gerenciamento dos sistemas de distribuio de gua para abastecimento, mas depois de 1997 cresceu notadamente o interesse pelas questes da qualidade da gua e seu tratamento, e s mais recentemente, j no novo sculo, despontou maior interesse sobre gua de chuva. No que se refere aos sistemas de esgotamento sanitrio o esforo maior de desenvolvimento tecnolgico sempre foi no tocante s questes do tratamento dos esgotos. A adoo de reatores anaerbios, adequados para clima quente como o nosso, permitiu avanos extraordinrios nesse campo. A associao de reatores anaerbios com reatores aerbios, para ps-tratamento, avanou mais ainda, mas resta aprimorar tecnologia de tratamento tercirio, inclusive remoo de nutrientes. Extraordinrio tambm vem sendo o avano do conhecimento no domnio do reso de guas e uso de esgotos tratados, nos ltimos 10 anos. Quanto s questes dos resduos slidos, nos anos oitenta o modelo predominante da gesto dos servios de limpeza urbana era da soluo isolada por municpio, cada um que encontrasse a seu modo a soluo para o manejo dos seus resduos slidos urbanos. Outra caracterstica marcante daquele perodo era a gesto individualizada pelo servio de limpeza do municpio, existindo incipientes iniciativas de transversalidade na elaborao de planos de resduos slidos. A FSESP Fundao Servio de Sade Pblica, em 1981 apresentava a gesto do lixo como a necessidade de tomada de medidas para soluo adequada do problema, sob o aspecto sanitrio e econmico para o tcnico e esttico para leigo. Relacionava a importncia econmica meramente atravs da recuperao de materiais por compostagem e pela reduo de doenas a ele relacionadas. Na realidade a gesto estava mais voltada para estruturar o gerenciamento dos servios, de uma forma autoritria e particularizada por municpio. As diretrizes eram definidas internamente nas esferas da administrao pblica municipal, sem procurar interagir ou ouvir outros setores de prestao de servios, a discusso com a sociedade e a integrao regional. LIMA (2003) caracterizava esse modelo de gesto como convencional e ele acontecia na maioria das cidades brasileiras. Nesse perodo, pouco se empregava a diferena entre resduo e rejeito. Basicamente, a denominao lixo predominava na estruturao dos planejamentos municipais. Como o conceito dos trs Rs ainda era pouco difundido, existiam poucas iniciativas de coleta seletiva, terminando os planos municipais de limpeza pblica por se preocuparem em desenvolver estratgias de remover o mais rapidamente possvel o lixo da fonte geradora. No final dos anos 80, com o agravamento da situao do manejo dos resduos nas cidades, a predominncia dos lixes como forma de destinao final, o surgimento de uma grande massa de pessoas sobrevivendo da catao dos resduos nos vazadouros de lixo, a ampliao do conceito da reutilizao e reciclagem, surgem as primeiras iniciativas de implantao de programas de coleta seletiva e de mudana no processo construo dos Planos de Gesto. No campo da drenagem urbana e manejo das guas pluviais, a pesquisa no Brasil s veio ter articulao estruturada de fato no final dos anos 1990. Avanou com incentivos do CT-Hidro, mas merece destaque o edital 5 do PROSAB, em 2006, que possibilitou a formao de rede nacional de pesquisa no tema especfico de Manejo de guas Pluviais Urbanas, e com a preocupao de estudos quanti-qualitativos das guas de drenagem.
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Os temas prioritrios do Saneamento nos congressos brasileiros de engenharia sanitria e ambiental nos ltimos 20 anos Uma boa maneira de se analisar o desenvolvimento tecnolgico no domnio do saneamento bsico no Brasil atravs da anlise dos temas dos trabalhos apresentados nos congressos da ABES. O Congresso Brasileiro de Engenharia Sanitria e Ambiental, promovido pela ABES a cada dois anos, o grande evento do setor, constituindo-se verdadeira exposio da tecnologia dominante e emergente, e uma forma de registro do desenvolvimento tecnolgico no domnio do saneamento bsico no Brasil. Mostra o que vem sendo estudado, pesquisado e utilizado, em termos de tecnologia para o saneamento, e sua evoluo ao longo dos anos. Percebe-se facilmente quando um tema surge, abandonado ou se mantm, cresce o interesse e consolidado no desenvolvimento tecnolgico. A Figura 8.3 mostra o nmero de trabalhos apresentados (apresentao oral) em cada um dos principais temas referentes ao saneamento bsico nos congressos da ABES Congresso Brasileiro de Engenharia Sanitria e Ambiental, de 1989 a 2009. As barras referentes a outros engloba trabalhos sobre drenagem urbana e manejo de guas pluviais, que no foram destacados em tema especfico porque sempre foram muito poucos e s recentemente tm aparecido com freqncia significativa.
350 300 250 200 150 100 50 0 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 ESGOTAMENTO SANITRIO/TRATAMENTO ESGOTO ABASTECIMENTO/TRATAMENTO DE GUA RESDUOS SLIDOS OUTROS
FIGURA 8.3: Numero de trabalhos apresentados nos Congressos Brasileiros da ABES por tema referente ao saneamento bsico, 1989 a 2009 O fato de poucos trabalhos sobre drenagem e manejo de guas pluviais serem apresentados nos congressos da ABES indica que o tema no tem sido foco de estudos e pesquisas no Brasil, tanto quanto seria necessrio, em face de sua importncia, mas deve-se lembrar que trabalhos tcnicos e cientficos sobre esse tema tambm tm sido apresentados em outros congressos no Brasil, como o da ABRH Associao Brasileira de Recursos Hdricos, nos quais a drenagem de gua pluviais merece maior ateno do que os outros temas do saneamento bsico. Assim, a drenagem aparece pouco nos congressos da ABES, porque realmente se pesquisa e estuda drenagem menos do que abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e resduos slidos, mas tambm porque parte dos trabalhos desse tema so apresentados em outros congressos. A Tabela 8.3 mostra o nmero de trabalhos tcnicos apresentados nos Congressos Brasileiros de Engenharia Sanitria e Ambiental, de 1989 at 2009, destacando a porcentagem de trabalhos sobre abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e resduos slidos, e os temas em destaque em cada
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Congresso, seja porque predominam em nmero ou porque se destacam surgindo no cenrio ou consolidando-se como avano tecnolgico aceito. Analisando a Figura 8.3 e a Tabela 8.3, pode-se observar que o desenvolvimento tecnolgico refletido pelo nmero relativo (porcentagem de trabalhos de um tema em relao aos outros) de trabalhos apresentados nos congressos da ABES, referentes aos sistemas de abastecimento de gua, equiparava-se ao do tema esgotamento sanitrio at 1995, mas a partir de 1997 o nmero relativo de trabalhos sobre esgotamento sanitrio cresce notavelmente, ultrapassando o patamar de 30% e demonstrando o maior interesse do desenvolvimento tecnolgico nesse domnio. Em 2001 o nmero relativo de trabalhos sobre resduos slidos tambm supera o dos trabalhos sobre abastecimento de gua, e a partir de 2007 tanto esgoto sanitrio como resduos slidos tm maior nmero de trabalhos que gua para abastecimento, indicando maior esforo no desenvolvimento tecnolgico no Brasil nos aspectos relativos ao condicionamento, tratamento e disposio adequada de resduos e despejos lixo e esgotos. curioso verificar o crescimento exponencial que o tema resduos slidos experimentou a partir do incio da dcada dos noventa do sculo passado. Uma anlise do nmero de trabalhos apresentados nos Congressos Brasileiros de Engenharia Sanitria e Ambiental da ABES, mostra apenas sete trabalhos publicados nos encontros realizados nos anos de 1987 e 1989, enquanto que no ano de 1991 foram apresentados quatorze trabalhos. J no congresso de 1999 contabilizou-se 48 trabalhos apresentados, enquanto que no congresso de 2009 foram apresentados 146 trabalhos orais. A grande virada foi no Congresso de 1991, quando o tema passou de 2% dos trabalhos do Congresso de 1989 para 10%, e continuou crescendo, at que se observa novo fato marcante, quando o nmero de trabalhos sobre resduos slidos ultrapassa 20% dos trabalhos apresentados no Congresso de 2007. Em suma, h vinte anos o maior interesse no desenvolvimento tecnolgico retratado pelos congressos da ABES era referente ao abastecimento de gua, mas a partir de 1997 o esgotamento sanitrio e o tratamento de esgotos surgem como tema de maior interesse e em 2007 o tema resduos slidos consolida-se como segundo tema de maior interesse, suplantando tambm o abastecimento de gua, que ento representou apenas 12% dos trabalhos do Congresso. Ainda est por vir um maior interesse sobre as questes da drenagem e do manejo de guas pluviais. Ainda analisando a Tabela 8.3, quanto ao interesse nos congressos da ABES pelos sistemas de distribuio de gua, em comparao com o interesse pelo tratamento da gua para abastecimento, pode-se ver que, at 1993, havia maior interesse nos sistemas de distribuio, operao e gerenciamento das redes de tubulaes e assuntos correlatos, mas depois de 1997 cresceu notadamente o interesse pelas questes da qualidade da gua e seu tratamento. Pode-se ver tambm que a questo do tratamento do lodo de ETA aparece em 1993 e se intensifica a partir de 1997. Trabalhos sobre gua de chuva aparecem a partir de 2005, tardiamente, mas o interesse se mantm. No que se refere ao esgotamento sanitrio e ao tratamento de esgotos, o interesse nos Congressos da ABES sempre foi destacadamente maior para o tratamento dos esgotos. Nos ltimos 10 congressos, em mdia 65% dos trabalhos foram especificamente sobre tratamento de esgotos, enquanto cerca de 15% dedicaram-se especificamente aos sistemas de coleta e operao. Trabalhos sobre sistemas de tratamento anaerbios ou sistemas mistos (anaerbio/aerbio) estiveram presentes em todos os congressos dos ltimos 20 anos. Embora a disposio de esgotos no solo aparea desde 1997, trabalhos sobre reso de guas e uso de esgotos tratados so mais freqentes a partir de 2003, quando tambm se intensificam os trabalhos sobre ps-tratamento de efluentes de reatores anaerbios.
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Quanto aos resduos slidos, o interesse nos congressos da ABES mais variado, como se pode ver na Tabela 8.3. Nota-se que depois de 2003 surge o tratamento de lixiviado (e de chorume) como tema de interesse crescente, e em 2007 destacam-se tambm 17 trabalhos sobre resduos da construo civil. Sem dvida o 19o Congresso Brasileiro de Engenharia Sanitria e Ambiental de 1997 revela um momento importante para o desenvolvimento tecnolgico em saneamento bsico no Brasil, e os temas de maior interesse na poca. No 19o Congresso (setembro/97) foram apresentados 312 trabalhos, em dez temas, dos quais 39 (13%) no tema Resduos slidos. Nestes destacam-se os seguintes assuntos, em nmero de trabalhos: compostagem (4); resduos da construo civil (2); coleta seletiva (4); resduos de sade (2); lixiviado de aterro (4); reso (2); gerenciamento de resduos (5); aterro (6); e caracterizao dos resduos slidos domiciliares (2). No tema Esgotamento Sanitrio/Tratamento de Efluentes foram apresentados 104 (33%) trabalhos. Nestes abordam-se os seguintes assuntos, em nmero de trabalhos: tratamento de efluente no domstico (17); disposio no solo (7); wetland (1); lagoas de estabilizao (10); reservatrio de estabilizao (2); lodo (8); sistemas combinados (4); lodos ativados (7); e sistema de esgotamento sanitrio (20), da rede de coleta operao da ETE incluindo parmetros de monitoramento, operao, etc. No tema Abastecimento de gua foram apresentados 54 (17%) trabalhos. Nestes abordam-se os seguintes assuntos, em nmero de trabalhos: sistema de abastecimento de gua (20), do manancial a distribuio incluindo parmetros de monitoramento, operao, gerenciamento da rede etc; qualidade da gua (6); lodo de ETA (7); dessalinizao (1); e tratamento da gua (18), sendo cinco relativos ao processo de filtrao. No 25o Congresso (setembro/09) foram apresentados 688 trabalhos, em 12 temas, dos quais 146 (21%) no tema Resduos Slidos. Destes destacam-se os seguintes assuntos, em nmero de trabalhos: compostagem (15); resduos da sade (9); aterro (14); gerenciamento de resduos (31); tratamento de RSU (9); reciclagem/reuso RSM (21); chorume (30); caracterizao dos RSM (9); e coleta seletiva (5). No tema Esgotamento Sanitrio/Tratamento de Efluentes foram apresentados 163 (24%) trabalhos. Nestes, abordam-se os seguintes assuntos, em nmero de trabalhos: tratamento de efluente no domstico (36); UASB (15); lagoas de estabilizao (9); lodo/biosslido (9); reuso (18); e desinfeco (3). No tema Abastecimento de gua foram apresentados 105 (15%) trabalhos. Nestes abordam-se os seguintes assuntos, em nmero de trabalhos: sistema de abastecimento de gua (49), do manancial distribuio incluindo parmetros de monitoramento, operao, gerenciamento da rede etc; qualidade da gua (1); gua de chuva (1); lodo de ETA (12); e tratamento da gua (30), sendo cinco relativos ao processo de filtrao e 15 sobre desinfeco.
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TABELA 8.3: Trabalhos apresentados por assunto e temas em destaque nos Congressos Brasileiros de Engenharia Sanitria e Ambiental (15 ao 25)
(continua)
Congresso ABES 15 (1989)

Temas em destaque
GUA 40 (22%)
sistema de abastecimento de gua (32), do manancial distribuio, gerenciamento da rede, operao, etc; qualidade da gua (5)
ESGOTO 37 (21%)
processos e reatores anaerbios (8); lagoas de estabilizao (3); lodos ativados (3); sistemas combinados (2); rede de coleta e operao (inclusive da ETE) (8)
RESDUOS SLIDOS 4 (2%)

Tratamento e disposio de resduos perigosos (2); caracterizao de resduos (2)
TOTAL 179
16 (1991)
Temas em destaque
31 (22%)
sistema de abastecimento de gua (17), operao, gerenciamento da rede etc; qualidade da gua (1); tratamento da gua (13), sendo 9 relativos ao processo de filtrao
34 (24%)
processos e reatores anaerbios (8); lagoas de estabilizao (3); lodos ativados (5); lodo (4); infiltrao (1); sistemas combinados (1); sistema rede de coleta e operao (iInclusive da ETE) (8),
14 (10%)
Compostagem (3); limpeza pblica (4); lquido percolado (1)
143
17 (1993)
Temas em destaque
43 (21%)
sistema de abastecimento de gua (29), do manancial distribuio, operao, gerenciamento da rede etc; qualidade da gua (7); lodo de ETA (1); tratamento da gua (5), sendo um relativo ao processo de filtrao
53 (26%)
processos e reatores anaerbios (15); lagoas de estabilizao (7); lodos ativados (7); lodo de ETE (6); sistemas combinados (3); ps-tratamento de efluente (2); sistema de esgotamento sanitrio (7), rede de coleta a operao
24 (12%)
compostagem (11); limpeza pblica (2); resduos da sade (1); coleta seletiva (1); aterro (1); reciclagem (2); gerenciamento de resduos (2); resduos slidos domiciliares (3)
205
18 (1995)
Temas em destaque
56 (23%)
sistema de abastecimento de gua (21), do manancial distribuio, operao, gerenciamento da rede etc; qualidade da gua (7); lodo de ETA (2); tratamento da gua (11), sendo dez relativos ao processo de filtrao
53 (22%)
processos e reatores anaerbios (9); lagoas de estabilizao (4); lodo/biosslido (10); sistemas combinados (2); sistema (13), da rede de coleta a operao
27 (11%)
compostagem (3); limpeza pblica (4); resduos da construo civil (2); coleta seletiva (3); resduos de sade (2); lixiviado de aterro (1); incinerao (1); gerenciamento de resduos (4); caracterizao dos resduos slidos domiciliares (2)
242
19 (1997)
Temas em destaque
54 (17%)
sistema de abastecimento de gua (20), do manancial distribuio, operao, gerenciamento da rede e etc; qualidade da gua (6); lodo de ETA (7); dessalinizao (1); tratamento da gua (18), sendo cinco relativos ao processo de filtrao
104 (33%)
tratamento de efluente no domstico (17); solo (7); wetland (1); lagoas de estabilizao (10); reservatrio de estabilzao (2); lodo (8); sistemas combinados (4); lodos ativados (7); e sistema (20), da rede de coleta a operao
39 (13%)
compostagem (4); resduos da construo civil (2); coleta seletiva (4); resduos de sade (2); lixiviado de aterro (4); reuso (2); gerenciamento de resduos (5); aterro (6); e caracterizao dos resduos slidos domiciliares (2)
312
20 (1999)
Temas em destaque
70 (18%)
sistema de abastecimento de gua (28), do manancial distribuio operao, gerenciamento da rede etc; qualidade da gua (8); lodo de ETA (7); tratamento da gua (23), sendo dez relativos ao processo de filtrao
119 (30%)
tratamento de efluente no domstico (11); UASB (14); lagoas de estabilizao (15); reservatrio de estabilizao (4); lodo/biosslido (15); disposio no solo (3); disposio ocenica (3); lodos ativados (5); sistema (11), rede de coleta, operao, etc
48 (12%)
compostagem (7); resduos de sade (1); aterro (6); reduo (2); gerenciamento de resduos (14); limpeza pblica (5); e caracterizao dos resduos slidos domiciliares (4)
395
378
TABELA 8.3: Trabalhos apresentados por assunto e temas em destaque nos Congressos Brasileiros de Engenharia Sanitria e Ambiental (15 ao 25)
(continuao)
Congresso ABES 21 (2001)

Temas em destaque
GUA 69 (16%)
sistema de abastecimento de gua (38), do manancial distribuio operao, gerenciamento da rede etc; lodo de ETA (8); tratamento da gua (9), sendo cinco relativos ao processo de filtrao
ESGOTO 128 (30%)

tratamento de efluente no domstico (18); UASB (9); lagoas de estabilizao (21); lodo/biosslido (14); disposio no solo (4); wetland (3); ps-tratamento de efluente (8); lodos ativados (5); sistema combinado (3); sistema (14), da rede de coleta a operao
RESDUOS SLIDOS 72 (17%)

compostagem (4); resduos de sade (4); aterro (12); gerenciamento de resduos (13); limpeza pblica (5); tratamento de RSU (7); reduo (3); e coleta seletiva (4)
TOTAL 427
22 (2003)
Temas em destaque
69 (17%)
sistema de abastecimento de gua (22), do manancial distribuio monitoramento, operao, gerenciamento da rede etc; lodo de ETA (3); tratamento da gua (32), sendo vinte relativos ao processo de filtrao
136 (33%)
tratamento de efluente no domstico (20); UASB (4); lagoas de estabilizao (13); lodo/biosslido (18); reso de efluente (13); ps-tratamento de efluente (8); desinfeco (8); sistema combinado (8); e sistema (15), da rede de coleta a operao
51 (12%)
compostagem (3); resduos de sade (2); aterro (3); gerenciamento de resduos (4); limpeza pblica (3); tratamento de RSU (10); reciclgem (4); tratamento de lixiviado (9); e coleta seletiva (4)
415
23 (2005)
140 (20%)
sistema de abastecimento de gua (68) do manancial distribuio, operao, gerenciamento da rede, monitoramento, etc; qualidade da gua (3); gua de chuva (4); lodo de ETA (14); e tratamento da gua (42), sendo oito relativos ao processo de filtrao, cinco relativos ao meio filtrante e dois sobre desinfeco
245 (35%)
tratamento de efluente no domstico (40); UASB (19); lagoas de estabilizao (10); lodo/biosslido (16); reuso efluente (22); ps-tratamento de efluente (14); desinfeco (4); sistema combinado (8); e sistema (40), da rede de coleta a operao
122 (18%)
compostagem (5); resduos de sade (5); aterro (18); gerenciamento de resduos (10); limpeza pblica (3); tratamento de RSU (18); reciclagem/reuso (7); lixiviado (14); caracterizao dos RSU (8); resduos industriais e riscos ambientais (8); e coleta seletiva (9)
693
Temas em destaque
24 (2007)
94 (12%)
sistema de abastecimento de gua (13), do manancial distribuio operao, gerenciamento da rede etc; qualidade da gua (18); gua de chuva (5); lodo de ETA (9); tratamento da gua (48), sendo quatro relativos ao processo de filtrao e (18) sobre desinfeco
221 (27%)
tratamento de efluente no domstico (49); UASB (15); lagoas de estabilizao (10); lodo/biosslido (16); reuso efluente (34); ps-tratamento de efluente (10); desinfeco (4); e sistema combinado (3)
179 (22%)
compostagem (9); resduos de sade (13); aterro (15); gerenciamento de resduos (32); limpeza pblica (3); tratamento de RSU (6); reciclagem/reuso RSM (9); lixiviado (23); caracterizao dos RSM (12); resduos industriais e riscos ambientais (9); resduos construo civil (17); bioremediao (4); e coleta seletiva (10)
813
Temas em destaque
25 (2009)
Temas em destaque
105 (15%)
sistema de abastecimento de gua (49), do manancial distribuio, operao, gerenciamento da rede etc; qualidade da gua (1); gua de chuva (1); lodo de ETA (12); tratamento da gua (30), sendo cinco relativos ao processo de filtrao e quinze sobre desinfeco
163 (24%)
tratamento de efluente no domstico (36); UASB (15); lagoas de estabilizao (9); lodo/biosslido (9); reso (18); e desinfeco (3)
146 (21%)
compostagem (15); resduos de sade (9); aterro (14); gerenciamento de resduos(31); tratamento de RSU (9); reciclagem/reso RSM (21); chorume (30); caracterizao dos RSM (9); e coleta seletiva (5)
688
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Os temas dos principais editais de pesquisa nos ltimos 10 anos e a evoluo do desenvolvimento tecnolgico do saneamento no Brasil Outra maneira indireta, mas muito prtica e isenta, de perceber o desenvolvimento tecnolgico do saneamento no Brasil nos ltimos 10 anos, atravs dos temas das pesquisas dos dois principais programas de pesquisas sobre saneamento bsico. Isenta porque, como os temas das pesquisas desses programas foram definidos por grupos de pessoas qualificadas (Grupo Coordenar, no caso do PROSAB, e Comit Cientfico, no caso da Funasa), consultando a comunidade cientfica, os usurios potenciais dos resultados e definidores das demandas tecnolgicas, como empresas prestadoras de servio e rgos de governo, alem das universidades e centros de pesquisas, envolvendo a opinio de grande nmero de pessoas, de forma abalizada e avaliada criteriosamente, findam por espelhar as demandas legtimas por pesquisas e as tendncias e necessidades da poca, mostrando, assim, a evoluo temporal do desenvolvimento tecnolgico at o momento atual. A seguir encontram-se listados os temas relativos ao abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos (lixo) e manejo de guas pluviais e drenagem urbana, definidos nos editais desses dois programas de pesquisas, pelos quais se percebe as demandas em cada poca, e a evoluo. reas Temticas e Linhas de Pesquisa do PROSAB / Programa de Pesquisa em Saneamento Bsico da FINEP: Tema: Abastecimento de gua Linha de Pesquisa do Edital 1 (1996-1998): Eficincia, limitaes e aplicabilidade de sistemas de tratamento de gua no convencionais (filtrao lenta, filtrao direta ascendente e descendente). Linha de Pesquisa do Edital 2 (1999-2001): Mtodos alternativos de desinfeco da gua. Linha de Pesquisa do Edital 3 (2002-2003): Tcnicas de baixo custo para potabilizao de guas salobras, inclusive diluio da gua e destino final da salmoura;Filtrao direta aplicada a pequenas comunidades. Linha de Pesquisa do Edital 4 (2004-2005): Tratamento de guas superficiais visando a remoo de microalgas, cianobactrias e microcontaminantes orgnicos potencialmente prejudiciais sade. Linha de Pesquisa do Edital 5 (2006-2009): Desenvolvimento e otimizao de tecnologias de tratamento de guas para abastecimento pblico, que estejam poludas com microrganismos, toxinas e microcontaminantes. Tema: Esgotos Linha de Pesquisa do Edital 1 (1996-1998): Tratamento de esgotos sanitrios por processos anaerbios e por disposio controlada no solo. Linha de Pesquisa do Edital 2 (1999-2001): Ps-tratamento de efluentes provenientes de reatores anaerbios. Linha de Pesquisa do Edital 3 (2002-2003): Desinfeco de efluentes sanitrios, remoo de organismos patgenos e substncias nocivas; Aplicaes para fins produtivos como agricultura, aqicultura e hidroponia. Linha de Pesquisa do Edital 4 (2004-2005): Reuso das guas de esgoto sanitrio, inclusive desenvolvimento de tecnologias de tratamento para esse fim. Linha de Pesquisa do Edital 5 (2006-2009): Desenvolvimento e aperfeioamento de tecnologias de condicionamento e de reso de guas residurias, considerando a qualidade do efluente tratado necessria para as possveis utilizaes e para atender ao padro do enquadramento e aos mltiplos usos dos corpos dgua.
Tema: Resduos slidos Linha de Pesquisa do Edital 1 (1996-1999): Metodologia e tcnicas para minimizao, reutilizao e reciclagem de resduos slidos urbanos. Linha de Pesquisa do Edital 2 (1999-2001): Reaproveitamento de materiais provenientes de coletas especiais. Linha de Pesquisa do Edital 3 (2002-2003): Alternativas de disposio de resduos slidos urbanos para pequenas comunidades. Linha de Pesquisa do Edital 4 (2004-2005): Resduos slidos - tratamento, recuperao e disposio integrados com nfase na proteo dos corpos dgua. Linha de Pesquisa do Edital 5 (2006-2009): Tratamento, disposio e reciclagem de resduos slidos, com nfase no tratamento do lixiviado e tendo em vista a proteo dos corpos dgua. Tema: Lodo Linha de Pesquisa do Edital 1 (1996-1998): Aproveitamento do lodo gerado em estaes de tratamento de gua e esgotos sanitrios, inclusive com a utilizao de tcnicas consorciadas com resduos slidos urbanos. Linha de Pesquisa do Edital 2 (1999-2001): Aproveitamento do lodo gerado em estaes de tratamento de gua e esgotos sanitrios, inclusive com a utilizao de tcnicas consorciadas com resduos slidos urbanos. Linha de Pesquisa do Edital 3 (2002-2003): Digesto anaerbia de resduos slidos orgnicos (inclui lodo proveniente de estaes de tratamento e resduos urbanos, entre outros) e aproveitamento de biogs. Linha de Pesquisa do Edital 4 (2004-2005): Alternativas de uso de lodos de estaes de tratamento de gua e estaes de tratamento de esgotos. Tema: Manejo de guas Pluviais Urbanas Linha de Pesquisa do Edital 5 (2006-2009): Desenvolvimento de sistemas de manejo das guas pluviais urbanas, tais como tcnicas de reteno, deteno e reso, considerando a qualidade da gua e a reduo dos impactos da poluio nos corpos dgua. reas Temticas e Linhas de Pesquisa do Programa de Pesquisa em Sade e Saneamento da Funasa: Tema: Abastecimento de gua Linhas de Pesquisa do Edital de 2000: 1. Atendimento ao padro de potabilidade da gua para consumo humano, definido pela Portaria n 036/90 do Ministrio da Sade, e o impacto sobre as doenas de veiculao hdrica. 2. Metodologias e instrumentais simplificados para testes de presena/ausncia de coliformes em gua de abastecimento. 3. Novas tecnologias de tratamento de gua para pequenas localidades, incluindo a desinfeco. 4. Potenciais fatores de risco sade, relacionados resduos de alumnio provenientes do tratamento de gua para consumo humano. 5. Potenciais fatores de risco sade, decorrentes da presena de subprodutos de clorao na gua utilizada para consumo humano. 6. Potenciais fatores de risco de contaminao de gua subterrnea por cemitrios. Linhas de Pesquisa do Edital de 2001: 1. Metodologias e instrumentais simplificados para avaliao da contaminao microbiana das guas de abastecimento. 2. Potenciais fatores de risco sade, relacionados resduos de alumnio provenientes do tratamento de gua para consumo humano. 381
3. Avaliao de tecnologias de baixo custo para potabilizao de gua salobra. 4. Desenvolvimento de tecnologia de baixo custo para o aproveitamento/reservao de gua proveniente do deflvio pluvial na regio do semi-rido. 5. Metodologias alternativas para elaborao de projetos de sistemas de abastecimento de gua de municpios de pequeno e mdio porte. 6. Estudo da relao entre a proliferao de cianobactrias e as caractersticas fsico- qumicas da gua do manancial. 7. Estudo da relao entre turbidez do efluente dos filtros rpidos e a presena de enterovrus, oocistos de Cryptosporidium sp. e cistos de Giardia spp. Linhas de Pesquisa do Edital de 2003: 1. Avaliao de tecnologias de baixo custo para potabilizao de gua salobra. 2. Desenvolvimento de tecnologia de baixo custo para o aproveitamento/reservao de gua proveniente de chuva. 3. Estudos de critrios e parmetros das metodologias existentes para elaborao de projetos de sistemas de abastecimento de gua de municpios de pequeno e mdio porte. 4. Alternativas tcnicas para controle e combate da presena do Limnoperna fortunei (Mexilho Dourado), nas estruturas dos sistemas pblicos de abastecimento de gua. 5. Metodologias, parmetros operacionais e produtos qumicos utilizados para desinfeco microbiana das guas de abastecimento. 6. Avaliao tecnolgica do desempenho estrutural, estanqueidade, resistncia e impermeabilidade das instalaes hidrulicas, construdas com argamassa armada ou ferrocimento. 7. Tratamento simplificado de guas superficiais, com presena de alta turbidez, aplicvel a populaes dispersas, pequenas comunidades, assentamentos, reas indgenas e reas remanescentes de Quilombos situadas em vrzeas. 8. Tratamento simplificado de guas subterrneas com presena de ferro superior a 10mg/l e amnia em nveis excessivos, aplicvel a populaes dispersas ou pequenas comunidades em reas rurais, assentamentos, reservas extrativistas, reas indgenas e reas remanescentes de Quilombos. 9. Desenvolvimento de proteo sanitria dos sistemas utilizados na reservao de guas sub-superficiais. 10.Desenvolvimento de solues tcnicas destinadas proteo sanitria das cisternas utilizadas na reservao de guas pluviais para uso domiciliar. 11.Avaliao de tecnologias de tratamento da gua para consumo humano na remoo de clulas de cianobactrias e/ou cianotoxinas. 12.Tratamento simplificado de guas subterrneas com presena de flor superior a 4 mg/l. Linhas de Pesquisa do Edital de 2007: 1. Desenvolvimento tecnolgico ou aprimoramento de unidades de remoo de nitrognio amoniacal e nitrato em guas subterrneas utilizadas para abastecimento pblico. 2. Emprego da radiao solar como alternativa de desinfeco para abastecimento de gua unifamiliar e em pequenas comunidades: aspectos tcnicos, econmicos e culturais. 3. Avaliao de tecnologia de baixo custo e tratamento e ou diluio de guas salobras para potabilizao, inclusive alternativas de destinao final adequada para o rejeito. 4. Avaliao da relao entre os parmetros de turbidez e os indicadores microbiolgicos, com nfase em oocistos de Cryptosporidium spp e cistos de Giardia sp na gua tratada. 5. Desenvolvimento ou aprimoramento de tecnologia de potabilizao para a remoo de micro algas, cianobactrias e cianotoxinas, presentes em mananciais de captao superficial eutrofizados. 6. Sistema simplificado de tratamento de gua para remoo de cor (cidos hmicos e flvicos), a ser utilizada nas pequenas comunidades rurais na Amaznia. 382
7. Uso de gua de chuva em sistemas pblicos para abastecimento de pequenas comunidades. 8. Combate as perdas fsicas de gua na rede de distribuio de um sistema pblico. Tema: Esgotamento Sanitrio Linhas de Pesquisa do Edital de 2000: 1. Tecnologias de tratamento de esgotos para estabelecimentos assistenciais de sade. 2. Melhoria da eficincia de sistemas de tratamento de esgotos simplificados. 3. Sistemas integrados de tratamento e reuso de guas residurias para produo agrcola e psicultura. Linhas de Pesquisa do Edital de 2001: 1. Desenvolvimento ou aprimoramento de sistemas de tratamento de esgotos para populaes dispersas ou pequenas comunidades em reas rurais. 2. Estudo de parmetros regionais de projetos de dimensionamento de lagoas de estabilizao em local de clima de temperaturas baixas. 3. Estudo dos impactos da disposio final dos efluentes sanitrios nos corpos receptores aquticos. Linhas de Pesquisa do edital de 2003: 1. Desenvolvimento ou aprimoramento de sistemas de tratamento de esgotos para populaes dispersas ou pequenas comunidades em reas rurais, assentamentos, reas indgenas e quilombos. 2. Ps-tratamento de esgoto com o uso de filtro raiz (wetland), como opo de uso para reas sujeitas a inundaes peridicas (vrzea) na regio amaznica. 3. Promoo de Saneamento Ambiental em pequenas comunidades e regies carentes. Linhas de Pesquisa do Edital de 2007: 1. Tratamento, periodicidade de descarte e disposio segura do lodo de unidades unifamiliares de tratamento de esgoto. 2. Avaliao da carga de esgotos domsticos veiculados em bacias urbanas. 3. Estudo de parmetros regionais de projetos de dimensionamento de lagoas de estabilizao. 4. Ps-tratamento de esgoto com o uso de filtro raiz (WETLAND), como opo de uso para reas sujeitas a inundaes peridicas (vrzea). Tema: Resduos Slidos Urbanos Linha de Pesquisa do edital de 2000: 1. Contaminao do subsolo e das guas subterrneas, por lquidos percolados, em stios de disposio final de resduos slidos, como fator de risco sade humana. Linhas de Pesquisa do edital de 2001: 1. Contaminao do subsolo e das guas subterrneas, por lquidos percolados, em stios de disposio final de resduos slidos, como fator de risco sade humana. 2. Tecnologias de tratamento para os resduos slidos de servios de sade, com eficincia na reduo de carga microbiana. 3. Tecnologias simplificadas para recuperao de reas degradadas pela disposio dos resduos slidos. 4. Tecnologias apropriadas para reutilizao e reciclagem de pneus descartados. Linhas de Pesquisa do edital de 2003: 1. Desenvolvimento e/ou aprimoramento de sistemas de manejo, tratamento e destinao final de resduos slidos para populaes dispersas ou pequenas comunidades em reas rurais, assentamentos, reservas extrativistas, reas indgenas e reas remanescentes de Quilombos. 2. Tecnologias simplificadas para recuperao de reas degradadas pela disposio dos resduos slidos. 383
Linhas de Pesquisa do edital de 2007: 1. Desenvolvimento de metodologias para recuperao de reas degradadas por resduos slidos urbanos, em municpios de pequeno porte. 2. Utilizao de aterro sanitrio manual, como soluo para pequenas comunidades. Editais de pesquisa recentes: O novo edital da FINEP para pesquisas em Saneamento Ambiental (Chamada Pblica MCT/FINEP/Ao Transversal Saneamento Ambiental e Habitao 7/2009) lanado em outubro de 2010, colocou como temas prioritrios para pesquisa em redes cooperativas, os seguintes: Tema 1.1: Desenvolvimento de sistemas de tratamento de guas de abastecimento para consumo humano, utilizando tcnicas avanadas (membranas ou carvo ativado) acopladas ou no a tecnologias convencionais, com vistas remoo de micropoluentes e microcontaminantes, para o atendimento s normas de potabilidade. Tema 1.2: Desenvolvimento e aperfeioamento de tecnologias de tratamento tercirio de esgoto sanitrio, visando, conjuntamente, a remoo e a recuperao de nutrientes. Tema 1.3: Desenvolvimento e aperfeioamento de tecnologias para o tratamento de lixiviado proveniente de aterros sanitrios, utilizando reatores com capacidade mnima de 1m3. Tema 1.4: Desenvolvimento de solues urbansticas e ambientalmente adequadas de manejo de guas pluviais, visando a reduo do impacto sobre o hidrograma de enchente, com especial ateno para a qualidade da gua, o controle de vetores e a gesto de resduos slidos, em bacias experimentais urbanas. Tema 1.5: Desenvolvimento de tecnologias de gerenciamento e controle de perdas que otimizem o consumo de gua e de energia eltrica, nos sistemas urbanos de abastecimento de gua. Tema 1.6: Aperfeioamento e desenvolvimento de processos de tratamento do lodo de fossas spticas, isoladamente ou em conjunto com esgoto sanitrio ou ainda em codisposio com resduos slidos, incluindo a reduo de volume. O Edital FAPESP/SABESP para pesquisa em Saneamento (Primeira Chamada de Propostas de Pesquisa Acordo de Cooperao para Desenvolvimento Tecnolgico entre FAPESP e SABESP), de dezembro de 2009, financia projetos em sete temas de pesquisa: 1) Tecnologia de membranas filtrantes nas estaes de tratamento de gua e de esgoto. 2) Alternativas de tratamento, disposio e utilizao de lodo de estaes de tratamento de gua (ETAs) e estaes de tratamento de esgotos (ETEs). 3) Novas tecnologias para implantao, operao e manuteno de sistemas de distribuio de gua e coleta de esgoto. 4) Novas tecnologias para melhorias dos processos de operaes unitrias. 5) Monitoramento da qualidade da gua. 6) Eficincia energtica. 7) Economia do saneamento.
8.4 TECNOLOGIA DISPONVEL, TENDNCIAS E PARADIGMAS

Abastecimento de gua De acordo com o atual paradigma tecnolgico predominante no Brasil, a qualidade da gua para abastecimento pblico se garante com o tratamento da gua em ETA Estao de Tratamento de gua, preferencialmente de ciclo completo (estao convencional, basicamente com: coagulao, floculao, 384
decantao, filtrao e desinfeco), captada em mananciais de superfcie ou nos aqferos, quando disponveis. Tratada a gua distribuda atravs de redes de tubulaes sob presso, nas quais as perdas, desde a captao, geralmente maiores que 30% e chegando a mais de 50% em muitos casos e mais de 80% em alguns, so controladas atravs de avaliaes pitomtricas pontuais e de busca de vazamentos. Geralmente so utilizados nos sistemas de distribuio reservatrios insuficientes para equalizar as presses e compensar as variaes de vazes de demanda, que deixam a reserva de gua para os reservatrios domiciliares. Este paradigma guarda enormes equvocos. No se protegem adequadamente os mananciais, e nem mesmo se tratam os esgotos, acreditando que as ETAs so capazes de remover as substancias nocivas incorporadas s guas, mas as que dispomos e as que esto sendo implantadas, foram concebidas, projetadas e construdas e so operadas para tratar gua de mananciais com caractersticas naturais e pouco poludos, e no guas sujeitas a forte interferncia antrpica, sem a mnima proteo sanitria. O custo de uma ETA para tratar adequadamente gua de mananciais contaminados e fortemente poludos, com micropoluente e microcontaminantes de difcil remoo e patognicos emergentes, seria altssimo e insuportvel para aplicao em larga escala. Com a crescente degradao da qualidade das guas naturais pela poluio e contaminao cada vez mais freqentes, a qualidade das guas para abastecimento pblico deve ser assegurada atravs da proteo sanitria dos mananciais, utilizando mltiplas barreiras, com planejamento e controle do uso e ocupao do solo na bacia hidrogrfica correspondente, medidas de vigilncia e de controle da poluio e dos riscos de contaminao, proteo de matas ciliares, etc. Existem no mundo moderno exemplos de programas exitosos de proteo de mananciais, atravs de incentivos fiscais e mesmo de compensao financeira de medidas de controle de qualidade ambiental e tratamento de despejos, e esses exemplos tm mostrado que este o caminho mais vivel, se no o nico, para se garantir a qualidade das guas de mananciais. Note que as preocupaes atuais dos principais grupos de pesquisa brasileiros no domnio do saneamento bsico se voltam para tcnicas avanadas de tratamento, tais como: desenvolvimento e otimizao de tecnologias de tratamento de guas poludas para abastecimento pblico; sistemas de tratamento de gua para abastecimento humano, com tcnicas avanadas utilizando membranas, carvo ativado, oxidao cataltica e qumica com novos oxidanates, e outros processos para remoo de microcontaminantes, micropoluentes e toxinas; remoo de microalgas, cianobactrias e cianotoxinas de guas de mananciais; filtrao em mltiplas etapas, utilizando carvo ativado, mantas no-texturizadas, e outros processos auxiliares; coagulantes alternativos para coagulao de alta eficincia; remoo de gosto e odor, remoo de perturbadores endcrinos e agrotxicos; filtrao em margem de lago; torre de dessoro; remoo de patgenos emergentes e relaes entre turbidez e patgenos renitentes e emergentes de guas de mananciais; comparao da eficincia de desinfetantes alternativos; desinfeco de gua, por meio de fotocatlise heterognea e por meio de fotlise; desenvolvimento tecnolgico ou aprimoramento de tcnicas de remoo de nitrato em guas subterrneas utilizadas para abastecimento pblico; tecnologia de baixo custo para potabilizao de guas salobras por tratamento e ou diluio; remoo de protozorios e vrus para guas de abastecimento e definio de novos indicadores de contaminao microbiana; captao e armazenamento de guas pluviais, para consumo, em reas urbanas. Muito provavelmente as vrias alternativas de separao por membranas tero lugar de destaque no desenvolvimento tecnolgico do tratamento de guas para abastecimento. Com a reduo do preo, que vem ocorrendo nos ltimos quatro anos, a utilizao dos processos de separao por membranas passou a ser uma opo de tratamento para a produo de gua potvel, como vem ocorrendo em outros pases. A tecnologia de separao por membranas engloba a utilizao de membranas sintticas, porosas ou semipermeveis, orgnicas ou inorgnicas. So vrios tipos de membranas que podem ser aplicadas em 385
tratamento de gua, destacando-se a microfiltrao, ultrafiltrao, nanofiltrao e a osmose reversa. Mas, no Brasil, essas membranas ainda apresentam custos elevados e, por isso, so ainda necessrios esforos para desenvolver tecnologia prpria para produo de membranas, sobretudo na rea de materiais, em sintonia com as demandas e o domnio do conhecimento do tratamento de gua para abastecimento. J se faz necessrio intensificar as pesquisas e desenvolver tecnologia de tratamento para gua de m qualidade, mas se a degradao das guas de mananciais sem a devida proteo continuar nesse ritmo, em poucas dcadas ser necessrio refazer as ETAs existentes, adequando-as em larga escala para tratamento complexo, o que acarretar um custo muito alto para o pas. Sem dvida, muito mais sensato e muito mais econmico proteger os mananciais e tratar os esgotos, para adiar a necessidade e evitar ETAs cada vez mais complexas e caras. Nas cidades brasileiras de mdio e grande porte tm-se desprezado o potencial da gua da atmosfera, condensada nas nuvens, como manancial de gua de boa qualidade, mas h uma crescente tendncia internacional de captar guas pluviais diretamente, durante as precipitaes, e antes que sejam poludas e contaminadas, e armazenar em tanques para diversos usos. Melo e Andrade Neto (2007) avaliaram a variao da qualidade da gua de chuva, coletando amostras distintas seqenciais dos 10 primeiros milmetros de chuvas diretamente, com coletor semelhante a um pluvimetro, sem passar por superfcie de captao, em trs pontos com caractersticas distintas na cidade de Natal, e concluram que, exceto para a rea de menor poluio atmosfrica, onde desde o incio a gua da chuva j continha poucos contaminantes e partculas, os valores de turbidez e condutividade eltrica sofreram reduo brusca no primeiro milmetro de cada chuva. Esta concluso apia estudos anteriores que demonstraram ser o primeiro milmetro da chuva geralmente suficiente para carrear partculas e micrbios e lavar gases do ar das camadas baixas da atmosfera. Se no bastar um milmetro, geralmente 2 so suficientes, mas se houver forte poluio e grande risco so necessrios trs ou mais. Cisterna um tanque construdo para armazenar imediatamente as guas de chuva captadas em uma superfcie prxima, geralmente um telhado de cobertura. Podem ser utilizadas como importante manancial de gua para abastecimento no meio rural e tambm no meio urbano. O Governo Brasileiro, em parceria com a ASA Articulao do Semi-rido, vem executando um programa que prev a construo de um milho de cisternas e j construiu mais de 270.000 delas para o abastecimento domstico difuso de gua no meio rural. Por outro lado, desde 2006 o governo do Amazonas vem mantendo o ProChuva Programa Estadual de Aproveitamento da gua da Chuva, com uso de cisternas, pois a escassez de gua de boa qualidade frequente nas comunidades amaznicas na poca das cheias, e aumenta durante as secas. Mas cisternas para abastecimento domstico no so utilizadas apenas no semi-rido nordestino, nem na Amaznia, nem somente no Brasil. A China, por exemplo, tem mais de 5 milhes de cisternas construdas nos ltimos anos, e no sul da Austrlia cerca de 80% da populao rural e 30% da urbana utilizam a gua da chuva como fonte de abastecimento. Pases como Japo e Alemanha tambm vm ampliando muito o uso de cisternas de guas pluviais. Provavelmente em futuro prximo muitas pessoas iro beber gua de chuva, porque com a crescente degradao e contaminao dos mananciais usuais com substncias e microrganismos emergentes e recalcitrantes, a gua de chuva ser a mais fcil de ser potabilizada, quando j no for potvel. Ademais, uma soluo de custo vivel, pois o custo da gua depende muito do transporte (cada vez se busca gua mais distante) e a gua da chuva pode ser armazenada e utilizada no local. 386
A tendncia de todos beberem gua mineral engarrafada, de alto custo, no uma sada vivel. A ideia de estender o consumo de gua mineral engarrafada a todos ecologicamente, energeticamente e economicamente insustentvel e, socialmente, uma ameaa s populaes mais pobres. No meio rural, as guas de chuva armazenadas em cisternas so utilizadas para consumo domstico e dessedentao de animais. Nas cidades, as cisternas prestam-se principalmente para controle de enchentes, mas tambm podem ser uma importante fonte alternativa de suprimento de gua. Os vereadores de So Paulo aprovaram, em janeiro de 2002, uma lei que tornou obrigatria a execuo de reservatrio para as guas coletadas por coberturas e pavimentos nos lotes, edificados ou no, que tenham rea impermeabilizada superior a 500m2. Essa lei estabelece que a gua armazenada deve ser preferencialmente infiltrada no solo, podendo tambm ser despejada na rede pblica de drenagem aps uma hora de chuva ou ser utilizada para fins no potveis. Desde ento, vrios outros municpios brasileiros tm aprovado leis semelhantes. Embora o objetivo principal seja o controle de enchentes, a prtica certamente vai incentivar o uso da gua de chuva no meio urbano, como j acontece em muitos outros pases. A contaminao da gua de chuva geralmente ocorre quando lava o ar das camadas baixas da atmosfera e, sobretudo, na superfcie de captao, ou quando est armazenada de forma no protegida. Pesquisas desenvolvidas em Florianpolis e Vitria, no mbito do PROSAB, mostraram que o primeiro milmetro de cada chuva, que lava a atmosfera e a superfcie de captao, no deve ser armazenado nas cisternas, mas sim desviado para outros usos ou descarte automtico, mas o restante da gua muito mais pura. (GONALVES et al, 2006). O Projeto Cisternas, um projeto de pesquisa aplicada em escala real financiado pela FINEP Financiadora de Estudos e Projetos, do Ministrio da Cincia e tecnologia, por iniciativa e com recursos do CT-HIDRO Fundo Setorial de Recursos Hdricos, e executado com participao de cinco universidades do Nordeste, aportou muitos dados, informaes e concluses ao conhecimento sobre a gua de cisternas no Semi-rido Nordestino. As pesquisas do Projeto Cisternas mostraram que a gua de cisternas apresenta geralmente boas caractersticas qumicas e fsicas, mas frequentemente contm microrganismos, inclusive indicadores de contaminao fecal, sobretudo quando a cisterna recebe tambm gua de procedncia duvidosa, transportada por carro-tanque, mas quando a cisterna acumula somente gua de chuva e tem manejo cuidadoso, incluindo o uso de bomba para retirada da gua e o descarte do primeiro milmetro de cada chuva, a qualidade muito melhor e pode atender o padro de potabilidade. A proteo sanitria da gua de cisternas relativamente simples. Basicamente requer o desvio e descarte das primeiras guas das chuvas, cobertura do tanque, retirada da gua por tubulao, geralmente atravs de uma bomba hidrulica, e um manejo adequado, que depende de informao suficiente aos usurios. Pesquisadores do Projeto Cisternas fizeram adequaes e testaram dois tipos de desvios automticos, sendo um deles baseado em modelo proposto por Andrade Neto (2004) e outro no modelo proposto por Martinson e Tomas (2003), e concluram que ambos so realmente eficientes na proteo sanitria da gua das cisternas, embora no sejam suficientes para garantir a qualidade por si ss, em face de outras barreiras sanitrias fsicas e culturais tambm serem importantes. A Figura 8.4 mostra desenhos esquemticos de dispositivos de desvios das primeiras guas de cada chuva, elaborados por pesquisadores do Projeto Cisternas (FINEP/CT-Hidro).
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FIGURA 8.4: Desenhos esquemticos dos dispositivos de desvio do Projeto Cisternas. Os dispositivos para desvio das primeiras guas das chuvas, apresentados nos desenhos esquemticos, so automticos, muito simples, eficazes e de baixo custo, e os mais recomendveis at que se proponham alternativas mais aperfeioadas e adequadas. So apenas pequenos tanques para os quais so desviadas automaticamente as primeiras guas de cada chuva, simplesmente atravs de um t intercalado na tubulao de entrada da cisterna, que deriva para este pequeno tanque as guas de lavagem do ar e da superfcie de captao. No primeiro caso (desenho da esquerda), como o tanque de desvio permanece totalmente fechado, quando o telhado est lavado ele enche e s ento que a gua de melhor qualidade vai para a cisterna. O fecho hdrico dispensa bias ou outros artifcios. No segundo caso (desenho da direita), somente quando o tanque enche a gua ento encaminhada cisterna, pelo princpio dos vasos comunicantes, como se v na figura auto-explicativa. Em alguns casos menos exigentes, podem ser utilizadas grades ou peneiras auto-limpantes, que removem as sujeiras da linha de fluxo. Embora outras medidas de proteo sanitria de cisternas sejam tambm importantes, sem dvida os dispositivos automticos que desviam as primeiras guas de cada chuva, para descartar as guas que lavam a atmosfera e a superfcie de captao, constituem uma barreira fsica muito eficiente. A disseminao do conhecimento e o desenvolvimento tecnolgico dos dispositivos de desvio das primeiras guas de cada chuva deve estimular e propiciar o uso seguro de gua de chuva nos prximos anos. Maior ateno deve ser dada tambm para o conhecimento dos nossos aqferos e o desenvolvimento de tecnologia para obteno e utilizao de guas subterrneas nos sistemas de abastecimento. A explorao de guas subterrneas muitas vezes requer menores investimentos e menor custo operacional, e causam menores impactos ambientais. Ademais, muitos aqferos tm gua potvel. Na opinio do autor deste caderno, a questo da insuficincia dos reservatrios dos sistemas de abastecimento de gua provavelmente o maior problema tecnolgico que se tem no abastecimento de gua no Brasil. Os reservatrios do sistema de distribuio que deveriam assegurar a compensao de vazes e a equalizao de presso na rede, e no os reservatrios domiciliares, que so problemticos nas casas mais pobres. A insuficincia dos reservatrios do sistema, alm de ser responsvel por grande parte das perdas de gua (altas presses em reas baixas, e outras conseqncias) e da intermitncia no abastecimento em reas mais elevadas e, sobretudo, pobres, nas quais se fazem manobras de rede, socialmente perverso, pois concentra gua para os que concentram renda. Do ponto de vista da sade pblica, o reservatrio domiciliar tambm desaconselhvel, pois um ponto de risco de contaminao da gua. J est comprovado tambm que o uso de reservatrios domiciliares inadequados uma das principais causas da dificuldade de controlar a Dengue. Mas os reservatrios domiciliares so necessrios 388
porque os reservatrios do sistema de distribuio no so suficientes em suas funes bsicas. Em muitos sistemas se encontram reservatrios de distribuio em nmero e volumes insuficientes, e distribudos na rede sem atender a melhor estratgia. O argumento de que as companhias de gua e esgotos no suportariam o custo da reformulao dos reservatrios dos sistemas de distribuio, porque seria necessrio substituir tubulaes de uma ou outra adutora e de alguns trechos das redes, no justifica a manuteno dessa situao de enorme injustia social. H que se aprofundar a discusso e avaliar as conseqncias e criar condies tcnicas e econmicas para promover uma grande reviso da suficincia dos reservatrios dos sistemas de distribuio de gua, inclusive para que os novos sistemas sejam projetados e construdos com reservatrios suficientes em suas funes, e desempenhando seu papel social na distribuio de gua no excludente, justa e contnua. fundamental que os novos Planos de Saneamento contemplem essa discusso. Heber Gomes e outros (GOMES, GARCIA, REY et al, 2007) mostram o desenvolvimento tecnolgico no domnio da distribuio de gua para abastecimento urbano nos ltimos 20 anos, devido principalmente ao avano da tecnologia da informtica e de novos equipamentos. O autor destaca como tecnologia j disponvel: novos modelos de otimizao econmica, com o emprego de metodologias de programao linear, no-linear, dinmica, algoritmos genticos, entre outras, voltadas para a obteno de projetos com custos mnimos; o uso de modelos hidrulicos, fundamentados em avanados algoritmos matemticos, disponveis para a anlise da operao e da qualidade da gua em sistemas de distribuio j existentes; as tcnicas de reabilitao de sistemas obsoletos com base em modelos de otimizao; alm dos processos de automao e controle, com o emprego de inteligncia artificial, tais como a lgica fuzzy e as redes neurais. Destaca tambm o notvel avano tecnolgico dos materiais de tubulaes, medidores eletrnicos, eletromagnticos, ultra-snicos, registradores e transdutores de presso e vazo, detectores de vazamentos atravs de sensores acsticos, controladores lgicos programveis (CLP), equipamentos hidrulicos, eltricos, mecnicos e de automao, disponveis para uso em projeto, monitoramento, controle e operao de sistemas de distribuio de gua. No entanto, toda esta tecnologia ainda no aplicada na maioria dos sistemas de abastecimento de gua existentes no Brasil, seja porque ainda requer aperfeioamento e adequao realidade brasileira, pois paradoxalmente a situao econmica e financeira das empresas de saneamento e a capacidade de pagamento de parcela significativa dos usurios impedem investimentos em tecnologia moderna, ou simplesmente porque no ainda suficientemente conhecida, por falhas na difuso do conhecimento e na apropriao tecnolgica pelos prestadores de servios da rea. E as perdas de gua permanecem em nveis elevadssimos, onerando sobremaneira o custo da gua dos sistemas pblicos de abastecimento. Deve-se assumir que, das perdas, muito se deve falta de controle das presses (inclusive por problemas de reservatrios), mas tambm necessrio lembrar que para muitas das redes, com tubulaes obsoletas e que nem mesmo tm cadastro, completamente impossvel estabelecer um mnimo de controle operacional. Enquanto no forem resolvidos estes problemas, de nada vo adiantar os Programas de Controle de Perdas. Em um recente diagnstico das condies de saneamento de uma importante cidade brasileira, capital de um estado, chegamos concluso que o sistema de abastecimento de gua, incluindo a rede, funciona milagrosamente e no suportaria um programa de controle de perdas nos moldes usuais, sob pena de entrar em colapso. Vimos que o controle de perdas era realmente o maior problema, mas os primeiros passos necessrios seriam fazer um cadastro confivel, substituir tubulaes e peas com desgastes e outros problemas, e s ento controlar as presses e outras medidas de controle de perdas. notrio que esta situao se repete em vrias outras cidades.
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No possvel controlar perdas, de forma eficiente, sem conhecer e controlar a superfcie piezomtrica do sistema de distribuio de gua. Para controlar e minimizar as perdas, ser necessrio desenvolver e aplicar tecnologia moderna de controle das presses na rede e de automao da operao, incluindo: uso de conversores de freqncia e vlvulas em sistemas de bombeamento; otimizao das relaes entre perdas reais e consumo de energia eltrica e otimizao hidro-energtica de sistemas pblicos de distribuio de gua; desenvolvimento de metodologia estatstica para simulao e previso da demanda de gua pelos usurios do sistema; desenvolvimento de metodologia para controle de bombas operando em rotao varivel, com base na tcnica de redes neurais artificiais; uso de controladores fuzzy, para acionamento de conjuntos moto-bomba e vlvulas, a fim de controlar a presso em diversos pontos de sistemas de distribuio de gua; desenvolvimento de sistemas de controle automatizado, para operao de sistemas de distribuio de gua, proporcionando a reduo de perdas de gua e energia; racionalizao do uso estratgico de reservatrios e de vlvulas redutoras de presso, para equalizao de presses na rede de distribuio; desenvolvimento de ferramentas computacionais avanadas e adequadas, para auxiliar o gerenciamento de perdas. Relativo ao uso racional de gua nas edificaes, ainda h muito que ser desenvolvido: dispositivos economizadores de gua; tecnologia de controle de presses; otimizao do consumo energtico; fontes alternativas de gua para fins no potveis no local; otimizao do uso e reso da gua, incluindo tecnologia de tratamento de guas residurias; aperfeioamento dos sistemas prediais de aproveitamento de gua de chuva. O desenvolvimento tecnolgico, para propiciar a universalizao sustentvel e socialmente justa dos servios de abastecimento de gua potvel, ter que assumir novos paradigmas, que considerem a necessidade de proteger sanitariamente os mananciais, de desenvolver tecnologia para tratamento de gua com maior grau de poluio e contaminao, de aproveitar as guas pluviais como alternativa de manancial, de mais bem utilizar os reservatrios das redes de distribuio em suas funes fundamentais, e de aplicar tecnologia moderna e eficaz para controle das presses, e das perdas, nas redes de tubulaes. No mais, necessrio ter em conta que no basta ampliar o acesso gua encanada, mas tambm importante desenvolver e aplicar tecnologia de vigilncia e gesto da segurana da qualidade, para universalizar o atendimento com gua realmente potvel de boa qualidade. Esgotamento Sanitrio As questes referentes ao esgotamento sanitrio (coleta, transporte, tratamento e destino dos efluentes, inclusive uso produtivo e disposio controlados) constituem nosso maior problema no campo do saneamento bsico, por causa do enorme dficit decorrente do descompasso, que se permitiu, entre as aes de saneamento nas quatro vertentes gua para abastecimento, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e manejo das guas da drenagem em modelos de gesto que no consideram a necessria integrao das aes nesse campo e a fundamental intersetorialidade. De forma geral, os maiores problemas, tanto nas redes quanto nas ETEs, decorrem da operao por vezes negligente, por vezes incompetente (despreparada e no qualificada), com todo respeito aos casos de operao competente e eficiente. Este o maior problema: sistemas de esgotos precisam ser operados com certa competncia e responsabilidade, mas geralmente a prioridade construir novos sistemas, mesmo sabendo que no vo funcionar, por falta de operao. Mas os problemas de esgotamento sanitrio no Brasil ainda requerem esforo de desenvolvimento tecnolgico em vrios aspectos. Os sistemas individuais so tambm solues aplicveis em muitos casos, mas no se pode decidir sobre a adoo de redes de coleta ou de sistemas locais apenas pelo critrio da densidade populacional, muitos 390
outros fatores devem ser tambm considerados, dentre aspectos ambientais, scio-culturais, sanitrios e epidemiolgicos. Quando o aqfero sob a rea a ser esgotada aproveitado para abastecimento humano no se pode utilizar fossas nem tanque sptico com sumidouro, sob pena de contaminar o aqfero com nitrato, ou mesmo com microrganismos, podendo chegar a torn-lo imprestvel para este uso. De acordo com a maioria das pesquisas sobre saneamento bsico no Brasil, inclusive os dados do IBGE, grande parcela da populao utiliza tanque sptico para disposio dos esgotos, na ausncia de redes de esgotos. Mas sabe-se que em muitas cidades utilizam-se fossas que apenas pretendem ser tanques spticos. Tanque sptico definido na NBR 7229 de 1993, da ABNT Associao Brasileira de Normas Tcnicas, como unidade cilndrica ou prismtica retangular de fluxo horizontal para tratamento de esgotos por processos de sedimentao, flotao e digesto. O que mais diferencia uma fossa de um tanque sptico o fato do tanque sptico ser uma unidade de tratamento de esgotos, com efluente a ter um destino final, que em sistemas de disposio local de esgotos geralmente a infiltrao no solo, atravs de sumidouro ou valas de infiltrao, enquanto a fossa utilizada para disposio final dos esgotos, e ali mesmo ocorre a infiltrao. A terminologia para os sistemas de disposio local de esgotos consolidou-se a partir da classificao (Generic Classification of Sanitation Systems) proposta em publicaes do Banco Mundial, na dcada de 1980 (THE WORLD BANK, 1980; KALBERMATTEN, JULIUS e GUNNERSON, 1980; MARA, 1982). Posteriormente, a ABNT (ABNT, 1993) consagrou o termo Tanque Sptico para diferenci-lo das fossas. Os sistemas de disposio local de excretas e esgotos, tambm conhecidos como sistemas estticos ou sistemas individuais, podem ser classificados em sistemas sem transporte hdrico e com transporte hdrico, sendo que, evidentemente, no primeiro caso no se utiliza gua e servem para disposio de excretos (on site excreta disposal systems), enquanto nos sistemas com transporte hdrico se dispe esgotos (on site sewage disposal systems) mais ou menos concentrados se h separao das guas cinza e das guas negras, ou no. Os sistemas sem transporte hdrico de forma geral esto ultrapassados culturalmente no Brasil e somente so ainda aplicadas em alguns assentamentos rurais com dificuldades de abastecimento de gua. So de pouco interesse para este Caderno. Nos sistemas de disposio local de esgotos so usualmente aplicados: a fossa absorvente, ou poo absorvente; a fossa estanque; a fossa qumica; e o tanque sptico, com disposio do efluente geralmente no solo, atravs de sumidouros ou valas de infiltrao, ou em corpos dgua, aps um tratamento complementar. A fossa absorvente, ou poo absorvente, a mais usual na maioria das cidades brasileiras, com algumas excees, e a que mais se aproxima do significado da palavra fossa, que se encontra nos dicionrios. Ou seja, realmente uma escavao semelhante a um poo, no qual se dispe os esgotos. O lquido que percola das fossas para o solo contm nitrognio, que convertido a nitrato no solo. Como conseqncia, a gua subterrnea sob ou perto das fossas pode se tornar poluda ou contaminada, causando problemas, quando afeta a qualidade da gua de abastecimento retirada de poos (MOTA; VON SPERLING, 2009). Quando existem muitas fossas, as concentraes de nitrato podem atingir nveis muito acima daqueles recomendados pela OMS e disciplinados pelo Ministrio da Sade para guas potveis. No caso do uso de fossas ou de tanques spticos com infiltrao dos efluentes no solo, h sempre o risco de contaminao dos aquferos sob o terreno, qualquer que seja o nvel de tratamento e a qualidade da 391
obra ou da operao. O processo anaerbio no remove nitrognio dos esgotos e no h diferena significativa quanto remoo de nitrognio entre uma fossa rudimentar ou um tanque sptico. O nitrato oriundo do nitrognio oxidado dos esgotos praticamente estvel em solos pobres em matria orgnica, pois a nitrificao ocorre nas camadas superiores do solo, mas no pode haver desnitrificao, porque nesses solos pobres no h matria orgnica para a troca de eltrons. Como o nitrato solvel em gua e estvel, acaba atingindo o aqfero sob o solo, no qual os esgotos ou efluentes de fossas so lanados ou infiltrados. Por isso, a infiltrao de esgotos ou efluentes em regies arenosas sobre aqferos que so aproveitados para captao de gua para abastecimento humano causa grave problema. (VON SPERLING; ANDRADE NETO; VOLSCHAN JNIOR; FLORNCIO, 2009). Na grande maioria dos casos, nas cidades a soluo para esgotamento sanitrio mais adequada, segura e vivel mesmo a coletiva, com redes de canalizaes de esgotos para coleta. adotado quase sempre o sistema dito separador absoluto, mas nos ltimos anos tem crescido a aceitao de sistemas unitrios, com tratamento dos esgotos em tempo seco diferenciado, que ainda so pouco aplicados, mas passaram a compor o rol de alternativas aceitas por pesquisadores, projetistas e gestores. Provavelmente em futuro prximo se utilizar mais os sistemas de coleta unitrios, no qual guas pluviais e esgotos so coletados nas mesmas canalizaes e em tempo seco so tratados como esgotos sanitrios mas, nas chuvas, um sistema de vertedouros, ou extravasores, desvia as guas para destino como guas pluviais, considerando a diluio dos esgotos. A alternativa de sistemas unitrios passou a ser mais bem aceita depois que, baseado em estudos desenvolvidos principalmente na Itlia, foi incorporado ao sistema unitrio o reservatrio de desvio dos primeiros milmetros das chuvas, geralmente os cinco primeiros milmetros, que carreiam a maior carga poluidora nos sistemas unitrios em tempo chuvoso, pois lavam o sistema contendo o que se chama cabea da chuva. As primeiras guas das chuvas, juntamente com os esgotos contidos no sistema e as guas de lavagem da superfcie da bacia, so retidos nos reservatrios de desvio e depois encaminhados para tratamento nas horas de menor carga nas ETEs de tempo seco ou em ETEs prprias e, assim, somente as guas da drenagem com menor carga poluidora so descartadas no meio receptor. O reservatrio de conteno dos primeiros milmetros das chuvas para posterior tratamento, modificou o conceito de tratamento apenas em tempo seco, reduziu os impactos ambientais e sanitrios dos sistemas unitrios e fez crescer a tendncia internacional de sua aplicao. Alem da clssica rede de esgotos, concebida no incio do sc. XX na Inglaterra, existem atualmente outras alternativas. Os principais sistemas alternativos ao sistema separador clssico de esgotamento sanitrio so: sistema simplificado; sistema 100% plstico; sistema de coleta de esgotos pr-decantados; sistema com rede a vcuo; e o sistema condominial, que apesar de j contar quase 30 anos de existncia, na verdade um novo modelo de esgotamento sanitrio, que comporta simplificaes tcnicas racionais mas, sobretudo, baseia-se em uma nova concepo filosfica, nova postura nos procedimentos de abordagem do problema e novos mtodos de ao. Os sistemas simplificados buscam a reduo de custos pela racionalizao de parmetros de projeto e simplificaes fsicas da rede de coleta. Das vrias simplificaes tcnicas construtivas que vm sendo aplicadas s redes de esgotamento sanitrio no Brasil, as mais significativas so as seguintes: localizao de tubulaes sob passeios, quando possvel; substituio de poos de visita convencionais por caixas de passagem de menores dimenses, sempre que possvel; utilizao de curvas em mudanas de direo suveis (substituio de poos de visita por curvas de raio alongado); utilizao de tubos de inspeo e limpeza e terminais de inspeo e limpeza TIL, substituindo poos de visita, quando cabveis; espaamento varivel entre singularidades. 392
Vrias simplificaes tcnicas j esto definitivamente incorporadas aos procedimentos de projeto e construo, mas quando muitas delas so utilizadas em um mesmo sistema, este geralmente considerado como um sistema alternativo (sistema simplificado). Alem dos dispositivos de inspeo fabricados em plstico, caixas de passagem radiais, fabricadas tambm em plstico, permitiram desenvolver o Sistema 100% Plstico. Os Sistemas 100% Plstico utilizam tubos de PVC e inspees tambm em plstico. A diferena est fundamentalmente nos materiais empregados, o que implica em simplificaes no mtodo construtivo, sobretudo na execuo das inspees. Enquanto a tecnologia 100% plstica uma simples montagem entre componentes industrializados (tubos, conexes e inspees plsticas), a tecnologia tradicional comporta obras civis na execuo dos dispositivos de inspeo. Pode ser empregado, tanto para o modelo clssico, como para o modelo Condominial. Outro sistema alternativo o que coleta esgotos decantados previamente. Neste sistema, a rede de tubulaes, que pode ser em PVC rgido de at 25 mm em terrenos ngremes (normalmente o dimetro mnimo de 50mm), coleta os efluentes de tanques spticos localizados em cada casa ou prdio, o que permite o dimensionamento como se fora para gua. Esse sistema no tem muitas aplicaes prticas, porque apresenta os seguintes problemas: pressupe o aproveitamento de fossas existentes, que em muitos casos no podem ser aproveitadas, ou a construo de tanque sptico que demanda espao no lote e representa um custo considervel; rejeitado por muitas pessoas, que querem se ver livres dos trabalhos de operao dos tanques spticos.Logicamente existem variaes dessa ideia. Existem sistema funcionando com interceptores, coletando a partir de grandes tanques spticos, estrategicamente intercalados na rede de coleta, e implantados em locais pblicos de fcil acesso, para facilitar a operao correta. Nos sistemas com redes a vcuo, os esgotos de cada prdio so encaminhados, por gravidade, para uma vlvula de vcuo, que sela a rede que se liga tubulao principal, que est sob vcuo. A vlvula mantm o nvel de vcuo requerido e programada para abrir quando acumulada uma certa quantidade de lquido a montante. O vcuo mantido na tubulao principal, atravs de uma estao de bombeamento a vcuo, localizada nos pontos principais de lanamento em emissrios, ou nas estaes de tratamento de esgotos. O sistema Condominial assim denominado porque se apoia na ideia de formao de condomnios, constitudos por grupos de usurios de uma mesma quadra urbana, adotada como unidade de esgotamento. Este um dos principais aspectos que o diferenciam do modelo clssico, que adota o lote como unidade de esgotamento. Dependendo do arranjo social e da topografia, em uma mesma quadra urbana (ou unidade de vizinhana equivalente, entre quatro ruas), poder ser constitudo mais de um condomnio, que despejam em uma rede de coleta de extenso reduzida, pois no necessita se estender por todas as ruas. Os procedimentos de clculos e os materiais empregados so os mais usuais, em nada contrariando a boa tcnica da hidrulica e da engenharia sanitria. A adoo de novos mtodos de trabalho na identificao, adequao e manuseio das tcnicas, seguindo uma postura poltico-filosfica participativa, viabiliza os altos ndices de atendimento e os baixos custos alcanados. Comporta princpios democrticos de gradualismo e de prioridade da abrangncia da soluo, em relao ao seu aperfeioamento, de modo que seja implantada como um processo gradual progressivo, permanentemente atualizvel em busca do aperfeioamento, para compatibilizar a disponibilidade de recursos, com o objetivo de universalizao do servio. A participao da comunidade, desde o nvel das decises, at o envolvimento direto na implantao e na operao dos sistemas, o caminho legtimo de aproximao da realidade e um meio de reduo de custos, pela incorporao de recursos potenciais. O 393
apelo ao coletivismo, procurando unir esforos individuais na soluo de um problema definidamente coletivo, permite o fortalecimento da comunidade frente aos seus problemas e oferece reduo nos custos pela economia de escala. O conjunto de instrumentos para sua operacionalizao comporta: o pacto comunitrio, alcanado atravs da mobilizao das pessoas e instituies locais, no sentido de bem dividir, entre todos, os nus do sistema na construo e na operao; a conjuno de recursos, atravs da articulao e integrao de esforos e da otimizao dos recursos, sejam humanos, organizacionais ou materiais; e os componentes fsicos, que compem subsistemas integrados em um sistema geral urbano. Entre os componentes fsicos destaca-se o Ramal Condominial, tomado como padro do servio para a coleta dos esgotos nos condomnios. Como padro, estimulado, mas no se torna obrigatrio ou exclusivo. No aspecto fsico, o ramal condominial constitui uma rede de tubulaes que passa no interior dos lotes, cortando-os no sentido transversal, intramuros, ou nas caladas. Intercalada nesta rede de pequena profundidade, encontra-se, em cada lote, uma caixa de passagem, qual se conectam as instalaes sanitrias prediais, independentemente, constituindo um ramal multifamiliar. No aspecto social, resulta da formao de um condomnio, abrangendo o conjunto dos usurios interligados pelo ramal. O condomnio, informal, alcanado atravs do pacto entre vizinhos. Geralmente so utilizados trs distintas opes de ramal, em seu traado fsico: o ramal de fundo de lote; o de jardim, na parte anterior do lote; e o de passeio, sob as caladas. A Figura 8.5 ilustra os trs tipos de ramal.
Fonte: Melo, J.C., 2008.
FIGURA 8.5: O ramal condominial e suas alternativas de localizao Observe que o fundamental a formao do condomnio. O traado do ramal deve ser o mais racional, e eficiente, em face da realidade local, decorrendo maior relao benefcio/custo quanto segurana sanitria e ao alcance social. De fato pouco importa se o ramal locado nos quintais, nas caladas ou nas ruas, dependendo da racionalidade imposta pelas condies locais. O traado mais racional discutido com os usurios e apresentado como padro do servio, permitindo-se modificaes, desde que sejam assumidos os nus por quem as desejar. 394
No mais, o modelo Condominial tem tambm, como instrumento fsico, rede coletora simplificada, que recebe as contribuies dos ramais condominiais e, consequentemente, tm extenso reduzida e baixa profundidades, localizadas quase sempre nas caladas e os poos de visita so substitudos por simples caixas de passagem. As unidades de tratamento, adequadas ao meio fsico, so disseminadas por sub-bacias naturais de drenagem, tanto quanto possvel, revertendo a prtica da concentrao dos esgotos, constituindo pontos terminais de subsistemas de esgotamento, e evitando ou adiando a aplicao dos custosos sistemas de recalque. Vrios microsistemas constituem o grande sistema de cada cidade. Evidentemente, o sistema Condominial comporta qualquer simplificao tcnica cabvel, na busca da racionalizao do sistema e da adequao realidade, mas sempre buscando a maximizao da relao benefcio/custo, com segurana sanitria e justia social. inovador na forma de abordagem e no processo de resoluo dos problemas referentes ao esgotamento sanitrio, mas apenas questiona e compatibiliza as tcnicas usuais realidade. Procura delinear uma nova postura poltico-filosfica, mtodos organizacionais e regras bsicas disciplinadoras das aes e participaes, e no determinar tcnicas rgidas que iriam ferir os conceitos bsicos de adequao realidade e aperfeioamento constante. Em resumo, pode-se dizer que o que diferencia (e caracteriza) o modelo condominial de esgotos so poucos aspectos principais: a) o padro de atendimento, direcionado para a maioria da populao, diferenciado na busca do atendimento pleno; b) a liberdade de projeto, o traado mais racional, a adequao tecnolgica e a maior relao benefcio/custo; c) a participao da comunidade direito legtimo e meio de adequao realidade; d) o condomnio como unidade de coleta, que viabiliza as solues coletivas e as decises e gesto compartilhadas. Os principais equvocos por parte de tcnicos e dirigentes, que comprometem o Modelo de Esgotamento Condominial, so: a) confundir o modelo de resoluo com o sistema fsico (sobretudo o ramal) e o termo condominial com intramuros; b) entender as propostas do Modelo como simplificao tecnolgica para reduo dos custos, com prejuzo da qualidade; c) entender que aplicvel apenas para populaes de baixa renda e assentamentos atpicos, como se fosse possvel ter duas diretrizes filosficas distintas; d) ver a participao da comunidade como uma complicao, que dificulta a implantao do sistema, e imaginar desentendimentos e dificuldades na operao como problemas graves, freqentes e insolveis. Os principais riscos decorrentes destes equvocos so: a) m qualidade na execuo e na operao; b) perda dos princpios do modelo e deformao das diretrizes, na implantao ou na operao; c) falta de conhecimento e divergncia de procedimentos nos vrios setores do prestador do servio; d) tarifas iguais para servios diferentes; e) desrespeito aos acordos e pactos com a comunidade; f) interferncia nos conflitos da comunidade; g) falta de interesse e envolvimento da comunidade. Andrade Neto (1999) destaca aspectos fundamentais da participao da comunidade, dentre as quais: a) o agente indutor deve investir na auto-mobilizao, identificar a trama social, envolver seus lderes e representantes constitudos, instituies e associaes com atuao local em suas respectivas reas de influncia; b) o discurso de motivao, sensibilizao e informao, deve ser comprometido com a verdade, em linguagem clara e acessvel, compatvel com a realidade scio-cultural da comunidade, uniforme porm evolutivo (dinmico) e sobretudo coerente; c) a informao e o esclarecimento devem ser abundantes, a partir da divulgao dos propsitos, objetivos, idias e propostas, em qualquer oportunidade, audincia e instncia, e a mais fundamental; d) em funo das oportunidades de divulgao e da audincia, devem ser escolhidos os mais adequados instrumentos de comunicao entre uma variada gama de opes. 395
Pery Nazareth (NAZARETH, 1998), baseado em sua larga experincia na implantao de sistemas condominiais de esgotos no Distrito Federal, diz que confundir a rede coletora intramuros, que percorre o fundo dos lotes, com o sistema condominial, talvez seja um dos equvocos mais comuns do imaginrio que existe em relao a esse sistema. Na opinio de Pery, essa simplificao grosseira resulta da dificuldade, principalmente dos tcnicos, em entender que o elemento central desse modelo a organizao condominial, sendo a soluo fsica de coleta, que pode ou no ser um ramal de fundo de lote, uma mera conseqncia do processo em que a comunidade participa e decide sobre a forma e os meios necessrios soluo de seus problemas de esgoto. O modelo de resoluo dos problemas de esgotamento sanitrio mais adequado s condies ambientais e socioeconmicas brasileiras certamente o Modelo Condominial, com tecnologia adequada a cada realidade. No Distrito Federal, a CAESB Companhia de guas e Esgotos de Braslia praticou o Modelo Condominial de forma correta e teve grande sucesso na resoluo dos problemas de esgotamento sanitrio. verdade que este modelo ainda no foi completamente entendido e apreendido por muitos de nossos tcnicos, e tem dificuldades quanto participao efetiva da populao, mas um modelo vivel para soluo efetiva do esgotamento sanitrio, e deve sempre ser considerado quando da elaborao dos Planos Participativos de Saneamento Bsico, nos nveis nacional, regional e municipal. Quanto ao tratamento de esgotos, h que se perceber a necessidade da aplicao de uma tecnologia adequada a nossa realidade, que possibilite o enfrentamento da questo atendendo situaes presentes tanto em grandes cidades como em pequenos assentamentos humanos. Tambm h que se perceber as vantagens de se adotar solues funcionalmente simples, com alta relao benefcio/custo. Em face das condies ambientais, culturais e econmicas, do Brasil, solues funcionalmente simples so as que utilizam os processos mais naturais e os reatores menos mecanizados e mais fceis de construir e operar (ANDRADE NETO e CAMPOS, 1999). Para viabilizar a universalizao do atendimento, o caminho mais indicado certamente o do gradualismo, priorizando a abrangncia e adotando a evoluo da eficcia, a partir de um patamar aceitvel de segurana sanitria. O Brasil detm tecnologia bastante desenvolvida no domnio da Engenharia Sanitria e Ambiental e os tcnicos, engenheiros e cientistas brasileiros, tm conhecimento, competncia e criatividade, suficientes para adequar e desenvolver solues para os problemas de saneamento bsico de seu pas. Infelizmente, este potencial ainda no foi suficientemente difundido e no houve oportunidade de aplic-lo em maior escala. No Brasil, so conhecidas vrias tcnicas de tratamento de esgotos, desde sofisticados sistemas convencionais at os processos mais simples. Conta-se com razovel experincia e, nos ltimos anos, um grande nmero de opes tecnolgicas para tratamento de esgotos tem sido implementado na busca de sistemas mais adequados nossa realidade, compatveis com a descentralizao, para propiciar a resoluo dos problemas de forma gradual e eficaz. A experincia brasileira recente, nesse domnio, contribui com o desenvolvimento de tecnologias tais como: reatores anaerbios de manta de lodo (principalmente tipo UASB Upflow Anaerobic Sludge Blanket); filtros anaerbios; lagoas de estabilizao inovadoras; lodos ativados antecedidos de reatores anaerbios; biofiltros aerados submersos e outras formas de reatores com biomassa retida em leito aerado; desinfeco com cloro e com ultravioleta; formas de disposio controlada no solo, reso da gua e uso dos esgotos tratados, entre outras.
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Processos anaerbios podem remover, na prtica, at 80% da matria orgnica, e muitas vezes so suficientes para resolver os problemas causados por esgotos. Quando no, so recomendveis para anteceder unidades mais eficientes (CAMPOS et al, 1999). Quando se pretende sistemas para tratamento de esgotos sanitrios eficientes na remoo de microrganismos patognicos e de nutrientes eutrofizantes com baixo custo, lagoas de estabilizao e disposio controlada no solo so as opes mais adequadas realidade brasileira. Infelizmente, nem sempre vivel aplicar lagoas de estabilizao ou disposio no solo como soluo para tratamento dos esgotos, porque exigem grandes reas e terreno adequado (tipo de solo e relevo). Contudo, mesmo que seja necessrio o transporte dos esgotos at um local adequado, estas opes devem ser sempre avaliadas como alternativa. Se h necessidade de alto grau de tratamento e invivel o uso de lagoas de estabilizao ou disposio no solo, mesmo precedidos de sistemas anaerbios, ento so aplicados sistemas mais complexos, inclusive tcnicas de desinfeco, mas que, neste caso, oferecem a maior relao benefcio/custo. A anlise da relao beneficio/custo deve ser vista do ngulo da rentabilidade social e ambiental, considerando, inclusive, o retorno social do capital investido. Recursos financeiros aplicados em equipamentos eletro-mecnicos tm destino final muito diferente dos que so aplicados em sistemas que incrementam a produo de alimentos ou fortalecem a economia local de forma distribuda. Os reatores anaerbios disponveis tecnologicamente e usualmente aplicados no Brasil, desde pequenos aglomerados humanos at grandes cidades, so: o decanto-digestor, o reator de manta de lodo, o filtro anaerbio, e a lagoa anaerbia. Todos tm tecnologia suficientemente desenvolvida e conhecida no Brasil para aplicao em escala massificada. Uma das tecnologias mais promissoras o filtro anaerbio. Com o uso do filtro anaerbio pode-se ter uma ETE totalmente anaerbia (mantendo as vantagens dos reatores anaerbios em clima quente) com eficincia satisfatria na remoo de slidos e matria orgnica em nvel secundrio (menos de 60 mg/L de DBO e 30 mg/L no efluente) e com boa resposta sanitria, porque removem ovos de vermes e protozorios. Lagoas de estabilizao esto perfeitamente aceitas e estabelecidas no Brasil. certamente o mtodo mais utilizado. Tem-se evoludo nos procedimentos de projeto e j se percebe as grandes diferenas entre os vrios modelos, as vantagens da associao em srie e das lagoas rasas e clarificadas para alcanar alta remoo de patognicos e tambm remover nutrientes eutrofizantes, se convenientemente projetadas. H lagoas inovadoras, como as de Samambaia, em Braslia, e a tendncia de utilizar lagoas de polimento antecedidas de reatores anaerbios. Dentre os reatores aerados vm se mostrando muito promissores os biofiltros aerados submersos com enchimento de peas plsticas com alto ndice de vazios. Os reatores aerados com leito fixo submerso de peas de plstico anelares com alto ndice de vazios tm princpio de funcionamento bastante distinto dos filtros percoladores, porque so submersos, ou dos biofiltros aerados submersos usuais, porque o lodo retido nos interstcios tem papel de destaque na biodegradao e no h descarga freqente do lodo em excesso. Distinguem-se tambm dos reatores MBBR, porque o leito fixo e retm mais slidos suspensos. Na verdade, constituem nova proposta de reatores, nos quais tanto ocorrem fenmenos semelhantes aos dos biofiltros aerados submersos, como a participao dos flocos de lodo retidos nos interstcios, como se fora milhares de diminutos lodos ativados. As tcnicas de separao por membranas aplicadas ao tratamento de esgotos certamente tero desenvolvimento notvel. A tecnologia de membranas tem se desenvolvido muito nos ltimos anos e h 397
cerca de trs anos os custos tm reduzido de forma mais acentuada, indicando a viabilidade do emprego dessa tecnologia, em futuro prximo, como alternativa para fases tercirias de tratamento, ou combinadas na fase secundria, aumentando a eficincia. Atualmente se destacam as membranas de ultrafiltrao e a Membrana Bio Reatora (MBR). H vrios tipos de membranas de ultrafiltrao, mas as mais utilizadas ainda so as do tipo fibra oca, que fazem com que o esgoto em tratamento, ao traspassar a membrana, permita que apenas o permeado limpo passe atravs da membrana, coletado no interior da fibra oca. A MBR funciona como uma barreira mais restritiva e reativa. Alm da microfiltrao e da ultrafiltrao, podem vir a ser usadas, em sistemas mais avanados e de alto grau de depurao, as membranas de nanofiltrao e de osmose reversa. As pesquisas do PROSAB nos ltimos cinco anos (2004 a 2009) se concentraram na adequao e desenvolvimento de tecnologia de tratamento visando o reso da gua e o uso dos esgotos tratados, e tambm para atender eventualmente os padres de lanamento estabelecidos pelo CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente, considerando a qualidade do efluente tratado necessria para as possveis utilizaes e para atender ao padro do enquadramento e aos mltiplos usos dos corpos dgua, inclusive tecnologia de tratamento de esgotos para remoo de nutrientes, visando a distintos usos do efluente tratado e do corpo receptor. Dentre as opes de tratamento e reso avaliadas, adequadas s condies brasileiras e aperfeioadas, inclusive com propostas inovadoras (verdadeira inovao tecnolgica), destacaram-se: peneiramento forado; decantador primrio quimicamente assistido; aperfeioamento da remoo de escuma e odores de reatores de manta de lodo; filtro biolgico percolador; lagoa de polimento de efluentes anaerbios; lagoa com biofilme (perifton); reator UASB seguido de lagoas de polimento em srie e filtro grosseiro de pedras no tero posterior da ltima lagoa; reator UASB seguido de leitos cultivado/no cultivado (wetlend) de fluxo horizontal subsuperficial; reator UASB seguido de filtro biolgico percolador (4 diferentes meios suporte); lodo ativado de fluxo contnuo com trs configuraes (Bardenpho, Phoredox e UCT); lodo ativado em batelada (RBS); reator hbrido de filme fixo (anaerbio - aerbio); decanto digestor seguido de filtro anaerbio e biofiltro aerado com leito fixo de peas de plstico com alto ndice de vazios; reator biolgico (lodo ativado) com MBBR; reator com membrana; filtro intermitente de areia; filtro de alta taxa; flotao quimicamente assistida; flotao com ar dissolvido; filtrao terciria de efluente de lodos ativados (trs diferentes granulometrias da areia); desinfeco com cloro e com ultravioleta; utilizao agronmica de esgoto tratado envolvendo pesquisas com diversas culturas e diferentes solos, com diversas tcnicas de irrigao e manejo, e com efluentes de diversos sistemas de tratamento; hidroponia com esgoto tratado; sistema hidropnico forrageiro, utilizando esgoto tratado; reso em piscicultura; reso industrial e urbano. Nas condies ambientais, climticas e econmicas do Brasil, no se pode desprezar as vantagens e convenincias da aplicao de reatores anaerbios para tratamento dos esgotos, seja para atingir um primeiro patamar sanitrio, de forma massificada, ou para reduzir os custos de sistemas mais eficientes, como tambm no se deve prescindir do aproveitamento dos esgotos em atividades produtivas ou para reso da gua. A escassez de gua de boa qualidade para os processos produtivos e para o consumo humano e a crescente exigncia por um meio ambiente saudvel tm motivado o reso controlado da gua em todo o mundo. O reso das guas reduz a necessidade de captao de guas primrias em mananciais naturais, que so assim preservados para usos mais restritivos, e, devido menor gerao de efluentes finais, evita a poluio ambiental, que atualmente a principal responsvel pela degradao da qualidade das guas.
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Um litro de esgotos, mesmo quando tratados em nvel secundrio, pode poluir ou contaminar dezenas ou centenas de litros de guas naturais. fundamental que se entenda que ao reutilizar de forma controlada um litro de gua no se est economizando apenas o litro de gua que se evitou captar no manancial, mas tambm dezenas ou centenas de litros de gua que seriam poludos ou contaminados pelo lanamento de esgotos no meio. O reso controlado de guas a tecnologia com maior potencialidade para preservao da qualidade das guas e o mais eficaz instrumento tecnolgico para gesto dos recursos hdricos. O desenvolvimento de novas tcnicas de tratamento de guas residurias, no apenas para lanamento nos corpos dgua, mas sobretudo para aproveitamento produtivo, permite o reso de guas de diversas formas e com as mais diversas finalidades. As formas de reso controlado de guas que apresentam maior potencialidade no Brasil so: reso de guas em indstria, reso urbano no potvel e uso de esgotos tratados em irrigao e hidroponia. Felizmente, no temos necessidade de fazer reso intencional de gua para beber, como j ocorre em outros pases. Algumas indstrias no Brasil j utilizam at 90% dos seus esgotos e outras compram esgotos das empresas de saneamento (FLHORENCIO, L; BASTOS, R K X; AISSE, M M. (coordenadores) et al, 2006). O uso urbano de esgoto tratado apresenta grande potencialidade, podendo ser empregado para: irrigao de parques, jardins, reas verdes e canteiros, e arborizao de avenidas e rodovias, para melhorar a paisagem e o clima; irrigao de campos recreativos; alimentao de lagos artificiais ou naturais; reservas de proteo contra incndio; lavagem de praas, ptios e vias pblicas. O reso urbano no potvel no pode deixar de ser considerado em qualquer programa de reso controlado de guas. A agricultura utiliza maior quantidade de gua e pode tolerar guas de qualidade mais baixa do que a indstria e o uso domstico. Cerca de 70% da gua consumida no mundo utilizada para irrigao. No Brasil, estima-se que 60% da gua captada em mananciais utilizada em irrigao. A quantidade de gua e de nutrientes contidos nos esgotos considervel e representa um desperdcio injustificvel, quando no so aproveitados. Nas ltimas dcadas, o uso de esgoto tratado na irrigao de diversas culturas vem sendo praticado em todo o mundo, de forma cada vez mais ampla e intensa. As preocupaes com a sade pblica e com o meio ambiente, que requerem a multiplicao dos sistemas de esgotamento sanitrio, e o reconhecimento das vantagens da utilizao das guas residurias na irrigao, como forma econmica e produtiva de destinao final das mesmas, indicam um futuro em que o uso de esgotos sanitrios tratados em irrigao ser cada vez maior. A hidroponia uma tcnica de cultivo bastante difundida em todo o mundo e tambm j bastante utilizada no Brasil. Atualmente, considera-se cultivo hidropnico todo aquele que no tem o solo como suporte para a cultura e no qual uma soluo nutritiva, sendo o solvente a gua, alimenta plenamente os vegetais. Uma nova opo a produo de forragem hidropnica verde em pequenos canteiros inclinados revestidos com lona plstica, sobre o qual se deita uma camada de sementes de uma gramnea, pr-germinada, e irriga-se em escoamento laminar. Os efluentes de sistemas de tratamento de esgotos sanitrios so ricos em macro e micronutrientes e podem, portanto, ser utilizados como soluo nutritiva, com algumas adaptaes das tcnicas e, quando necessrio, correes nutricionais.
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O uso de efluentes de estaes de tratamento de esgotos sanitrios na hidroponia pode propiciar as seguintes vantagens: permite a utilizao de todo ou quase todo o efluente, evitando a poluio e contaminao ambiental; pode ser utilizada como forma de remoo de nutrientes eutrofizantes, retidos na biomassa vegetal da cultura; em casos de dificuldades de transporte dos esgotos at campos de irrigao, viabiliza a opo de transportar o produto cultivado em pequena rea e prximo do ponto de reunio e tratamento dos esgotos. Comparado com o uso na irrigao do solo, permite melhor controle sanitrio e maior flexibilidade de localizao em pequenas reas. (ANDRADE NETO; MELO; OLIVERA; et al, 2003), (MELO; ANDRADE NETO; ABUJANRA; et al, 2006), (MELO; PIFER; ANDRADE NETO; et al, 2009). Atualmente, quando se fala tanto em ECOSAM, ou Saneamento Ecolgico, os brasileiros precisam perceber que desenvolveram o que talvez seja a tecnologia de saneamento mais ecologicamente sustentvel: a produo de forragem hidropnica com esgoto tratado. A produo de forragem verde hidropnica com esgoto tratado apresenta as seguintes caractersticas vantajosas: a) constitui tratamento complementar de esgotos em nvel tercirio, com eficincia inigualvel; b) contribui de forma eficaz no controle da poluio, pois no polui guas, nem solo nem ar; c) protege a sade pblica e o meio ambiente; d) uma tecnologia de reso de gua e reciclagem de nutrientes; e) uma forma de hidroponia sem qumica, natural e orgnica; f) resulta na produo de alimento; g) guarda alta relao benefcio/custo e excelente retorno social do investimento; h) tem altssima eficincia evapotranspiromtrica, que favorece o clima local; i) tem alta eficincia fotossinttica, que reduz as concentraes de CO2 e eleva as concentraes de O2, e ameniza as variaes climticas e o aquecimento global. O Programa de Pesquisa em Saneamento Bsico PROSAB tem contribudo com diversas pesquisas sobre irrigao e hidroponia com efluentes de ETEs estaes de tratamento de esgoto, e tambm sobre o uso de esgotos tratados em indstrias e no meio urbano. Em 2003 foi lanado um livro (BASTOS et al, 2003) que rene a experincia dos pesquisadores do PROSAB, tanto no conhecimento do assunto a nvel internacional, como os novos dados resultantes das pesquisas realizadas sob condies ambientais tpicas em vrios estados brasileiros. Posteriormente foram lanados outros livros do PROSAB tambm abordando a tecnologia de tratamento e uso de esgoto ((FLHORNCIO; BASTOS; AISSE, coordenadores, 2006), (MOTA; VON SPERLING, coordenadores, 2009)). Quanto questo cultural, trabalhos de pesquisa recentes sobre reso agrcola no controlado indicam que no haveria empecilho cultural para a implantao de um programa estruturado de reso de gua, pois o reso informal j est arraigado culturalmente e economicamente em diversas cidades do Brasil, e as pessoas que o praticam j estabelecem algumas barreiras sanitrias de forma intuitiva, reconhecem o risco sanitrio (risco potencial) decorrente desta atividade, e existe uma situao favorvel para a realizao do reso agrcola planejado, na medida em que se verifica que no h resistncia a normas de procedimentos e orientao tcnica. Atualmente duas grandes questes destacam-se nas discusses sobre o reso controlado de guas no Brasil: qual o grau de controle que se deve ter; a quem cabe a propriedade e os benefcios dos esgotos tratados. verdade que o uso de esgotos tratados deve ser controlado, nos seus vrios aspectos, mas necessria muita prudncia no rigor excessivo da legislao sobre restries ao uso de esgoto tratado, sob pena de se inviabilizar esta prtica vantajosa. Quanto propriedade, h que se considerar os custos do condicionamento, mas os benefcios devem ter retorno social. Contudo, para as prestadoras de servio, atuando em um novo campo, certamente as tarifas 400
e taxas so tambm mecanismos de compensao social, mas ainda resta muito a ser definido e regulamentado. Portanto, tanto no que se refere s questes tecnolgicas quanto culturais, parece no haver empecilhos para a implementao de programas de reso controlado de guas, tanto em nvel nacional como estadual ou municipal, e como o reso de guas de forma geral economicamente vantajoso, ecologicamente sustentvel e socialmente desejvel, falta apenas deciso poltica para estruturao administrativa, gerencial e de regulao de tais programas. Em termos de legislao especfica, existe apenas a Resoluo no 54 do CNRH Conselho Nacional de Recursos Hdricos, que precisa ser regulamentada em seus vrios aspectos. Contudo, desenvolvimento de pesquisas visando o uso seguro, racional e sustentvel de esgotos tratados, envolvendo aspectos sociais, ambientais e econmicos ainda indispensvel. Ainda h vasto campo para desenvolvimento e aperfeioamento de sistemas de tratamento de esgotos sanitrios e industriais para a reutilizao de guas. A maior demanda por pesquisa e desenvolvimeto para as questes do esgotamento sanitrio mesmo na rea do tratamento de esgotos e uso (reso) dos efluentes tratados. As pesquisas que devem apoiar o desenvolvimento tecnolgico no domnio do tratamento dos esgotos e uso dos efluentes nos prximos vinte anos certamente vo contemplar: o aperfeioamento de sistemas de tratamento combinando reatores anaerbio e aerbio; novos reatores aerados de alta relao benefcio/custo, baixo consumo de energia e fcil operao; filtrao terciria; desenvolvimento tecnolgico de membranas e das tcnicas de separao por membranas; desenvolvimento e aperfeioamento de tecnologias de tratamento tercirio, visando a remoo e a recuperao de nutrientes; desenvolvimento da tecnologia de aproveitamento produtivo dos efluentes tratados e reso da gua. Na oportunidade da elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico e dos Planos Regionais e Municipais, desde j deveramos nos adequar aos novos tempos e passar a entender os esgotos tratados como fonte alternativa de recursos hdricos, como vem acontecendo em todo o mundo. O novo paradigma no domnio do esgotamento sanitrio deve considerar a necessidade de coletar esgotos de forma eficiente, atravs de redes de tubulaes, e tratar os esgotos com vistas ao uso dos efluentes tratados, para reso da gua e aproveitamento de sais nutrientes, leos e gorduras para produo de biodiesel, alm do biogs e outros resduos e subprodutos. Manejo de resduos slidos O desenvolvimento do manejo de resduos slidos no Brasil est intimamente relacionado com as questes referentes aos procedimentos de gesto e gerenciamento da atividade. Nos ltimos vinte anos, o setor passou por profundas transformaes, desde as tentativas de solues isoladas dos problemas de gesto, para a busca de alternativas integradas, compartilhadas, participativas e regionalizadas. Por outro lado, a inexistncia de uma poltica nacional de resduos slidos sempre foi um fator agravante para construo de um modelo de gesto nacional. Somente com uma poltica que defina claramente diretrizes, mudanas de paradigmas, arranjos institucionais e recursos a serem aplicados, explicitando e sistematizando a articulao entre instrumentos legais e financeiros, ser assegurado o desenvolvimento esperado. Nos ltimos 10 anos ocorreu o desmonte das estruturas de servios prestados diretamente pelo poder pblico municipal. O gerenciamento dos servios de limpeza apresentam atualmente a tendncia de execuo terceirizada e privatizada. 401
A mudana fundamental para ampliao do conceito de gesto integrada ocorreu com a proposio de construo de Planos que buscassem a convocao da sociedade para discutir as diversas questes relacionadas com o tema, o envolvimento dos prestadores do servio, a participao dos catadores de materiais reciclveis, os grandes geradores, etc. A transio de um modelo centralizado para o participativo trouxe grande mudana no olhar da gesto, onde alm da incluso dos diversos segmentos sociais, os municpios passaram a reconhecer que o fracasso do modelo at ento predominante tambm passava pela necessidade de compartilhamento de alguns servios, principalmente a destinao final. O surgimento de aes de gesto compartilhada participativa inicialmente foi motivada pela necessidade de algumas situaes de logstica de localizao de reas de destino final e de transporte de resduos nos grandes centros, por inexistir reas adequadas dentro dos seus limites geogrficos para instalao de aterros sanitrios. Azevedo e Espinheira (2000) argumentam que preciso fomentar o planejamento integrado, abordando questes ambientais, urbansticas, tecnolgicas, polticas, sociais e econmicas. A participao da sociedade civil componente indispensvel para isso. Campos (2000) j introduzia o conceito de manejo apropriado dos resduos e destacava ser fundamental estabelecer uma forma de gesto que vai muito alm das consideraes meramente tecnolgicas e operacionais. A partir dessa nova viso, esse modelo de gesto integrada e participativa tem predominado dentro das iniciativas implementadas nos ltimos anos. O aprofundamento na construo desses sistemas intermunicipais possibilita a evoluo da estrutura de regionalizao dos sistemas, com aperfeioamento da modelagem econmica, estruturao jurdica dos entes consorciados, escala adequada e capacitao tcnica. A gesto associada permite novos arranjos institucionais e organizacionais para a gesto dos servios pblicos de saneamento, transferindo o poder decisrio e atribuies executivas, hoje centradas no nvel municipal, para o nvel regional, permitindo alcanar escala de prestao de servios compatveis com as exigncias ambientais e sociais envolvidas (MONTENEGRO; CAMPOS, 2008). A sano da Lei no 11.079/2004, que institui normas gerais para licitao e contratao de parceria pblicoprivada no mbito da administrao pblica, da Lei no 11.107/2005, que dispe sobre normas gerais de contratao por meio de consrcios pblicos no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, para realizao do interesse comum desses entes estatais e por meio de gesto associada, do Decreto n o 6.017/2007, que regulamenta a Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005, que dispe sobre normas gerais de contratao de consrcios pblicos e da Lei no 11.445/2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico, viabilizaram a construo de um arcabouo jurdico para garantir a estruturao dos entes consorciados, de uma forma mais segura para a soluo regionalizada, tendo em grande parte delas a viso integrada com os demais servios de saneamento. O Gerenciamento Integrado de Resduos Slidos Urbanos , em sntese, o envolvimento de diferentes rgos da administrao pblica e da sociedade civil com o propsito de realizar a limpeza urbana, a coleta, o tratamento e a disposio final do lixo, elevando assim a qualidade de vida da populao e promovendo o asseio da cidade, levando em considerao as caractersticas das fontes de produo, o volume e os tipos de resduos, as caractersticas sociais, culturais e econmicas dos cidados e as peculiaridades demogrficas, climticas e urbansticas locais (MONTEIRO, 2001). At os anos 80 ainda verificava-se a predominncia de recipientes reutilizveis para o acondicionamento dos resduos domiciliares urbanos. Algumas tentativas tecnolgicas existiam de forma a possibilitar a 402
reutilizao de embalagens plsticas (bombonas) e pneus. No Nordeste, por exemplo, so comuns os recipientes para lixo feitos a partir de pneus usados de automveis ou caminhes. A soluo, se no tecnicamente perfeita, operacionalmente aceitvel e ainda gera emprego para artesos (IBAM, 1991). Atualmente predomina a utilizao dos sacos e sacolas plsticas no acondicionamento dos resduos slidos domiciliares. No entanto, j ocorre o crescente uso de contentores em polietileno de alta densidade com rodzios, que permite um melhor manejo na rea interna de gerao e adequada apresentao para coleta, e propicia o recolhimento, pelo veculo coletor, com elevador hidrulico. No desenvolvimento de modelos de recipientes para acondicionamento de resduos praticamente no existe tecnologia nacional. Os tipos de contentores existentes no mercado, e que certamente estaro frente da tendncia da coleta automatizada que dever dominar o mercado no futuro do Pas, obedecem a modelos de origem americana e europia. Os equipamentos mecnicos destinados coleta passaram por considervel transformao ao longo das ltimas dcadas, desde os caminhes tipo prefeitura sem compactao, passando pelos lendrios Kuka, que representaram um grande avano no rendimento na coleta, pois seu sistema inovador para poca consistia em compactar o lixo atravs da rotao da prpria caamba em torno do seu eixo. A seguir, j no final dos anos oitenta, a tecnologia nacional passou a produzir os caminhes a leme (Fabricaco SITA), que dispunham de uma capacidade maior de compactao, mas que apresentavam problemas operacionais exatamente no mecanismo que empurrava o lixo. Nos anos noventa surgiram os equipamentos com compactao contra o painel de ejeo, que gradativamente empurrado para o fundo do compartimento pelo prprio lixo, de modo que a compactao se realiza desde o incio do carregamento (LIMA, 2001). O transporte de resduos, em funo do aumento progressivo das reas de coleta dos pontos de destino final, tm exigido o emprego de equipamentos com grande capacidade volumtrica e de carga. As carretas basculveis e os equipamentos tipo roll on roll off so atualmente ferramentas imprescindveis na execuo dessa atividade. A rea de tratamento de resduos, nos ltimos vinte anos, experimentou um profundo avano tecnolgico. A FESP, 1981 apontava naquela poca solues como incinerao e a compostagem (obteno de adubos). O passar dos anos trouxe inmeros avanos para o tratamento dos resduos. A compostagem experimentou um profundo avano. Nesta rea teve significativa contribuio o Laboratrio de Engenharia Sanitria e Ambiental LESA do Departamento de Engenharia Civil da Universidade Federal de Viosa, que detm hoje tecnologias consolidadas e de baixo custo sobre essa tcnica. O desenvolvimento da combinao da compostagem aps a estabilizao da temperatura nas leiras em valores prximos temperatura ambiente, entre 20 e 28oC (CETESB, 1987), com o desenvolvimento de minhocas, fez surgir a vermicompostagem. Esse processo aproveita a frao orgnica biodegradvel do lixo, que pode ser tratada (estabilizada) e transformada num composto orgnico de excepcional qualidade (PROSAB, 1999). Entre os anos de 1980 e 1995 o Brasil experimentou a implantao de diversas unidades, mecanizadas e manuais de reciclagem de resduos, no entanto as chamadas usinas de triagem implantadas levaram, de uma forma geral, a um grande fracasso. Praticamente todas tiveram pouco tempo de funcionamento, por problemas de gesto e por no apresentar sustentabilidade apenas com os recursos obtidos com a reutilizao e reciclagem dos resduos. Essa experincia atrelada ao crescente envolvimento da sociedade 403
com programas de coleta seletiva serviram para estabelecer uma tendncia tecnolgica de programas de seleo de materiais reciclveis na gerao (orgnicos e inorgnicos). Muito significativa foi a contribuio do Frum Lixo e Cidadania, que ao final dos anos noventa tinha como objetivo principal erradicar o trabalho infanto-juvenil nos lixes at 2002, gerao de renda para a famlia de catadores e a erradicao de todos os lixes do Pas (CAMPOS, 2000). Ao cobrar aes voltadas para os catadores e suas famlias, o Frum propiciou o surgimento do Movimento dos Catadores de Materiais Reciclveis. Tambm a incinerao passou por uma grande reviso de conceitos, tanto no funcionamento dos reatores, quanto no controle de suas emisses. A nvel mundial, tem sido praticada objetivando a reduo dos volumes a serem dispostos, face a disponibilidade de reas, reduo da periculosidade e possibilidade de recuperao de energia (JARDIM, 1995). Tecnologicamente o Brasil deve seguir a tendncia mundial para os prximos anos, atravs do crescente aproveitamento energtico dos resduos incinerados, a co-incinerao, incinerao a plasma e a reduo da disposio final em aterros sanitrios. No se pode deixar de citar a crescente utilizao de tecnologias para tratamento de resduos como a pirlise, autoclavagem, microondas, que passaram por grande evoluo, mas atendem basicamente a tipologias especficas de resduos. Para Bidone e Povinelli (1999), o aterro sanitrio uma forma de disposio final de resduos slidos urbanos no solo, dentro de critrios de engenharia e normas operacionais especficas, proporcionando o confinamento seguro dos resduos, evitando danos ou riscos sade pblica e minimizando os impactos ambientais. A tendncia crescente na utilizao de aterros sanitrios a sua operao na expectativa de uma futura potencializao da decomposio microbiolgica dos resduos, visando uma melhor eficincia no tratamento do percolado, a eficiente conteno dos gases gerados e o seu aproveitamento energtico. A diretiva europia de proibio gradual da deposio de resduos biodegradveis nos aterros teve efeitos positivos na gesto destes resduos nos pases membros da comunidade, mas esse efeito s foi possvel graas a altos investimentos. No entanto, de acordo com o Eurostat Gabinete de Estatsticas da Unio Europia (http://ecosfera.publico.clix.pt, acesso em janeiro de 2010), mesmo com todo o esforo, desenvolvimento tecnolgico, marco legal unitrio e modelos de gesto de resduos nacionais consolidados, nos pases membros da comunidade, em 2007, a destinao de quarenta e dois por cento do lixo europeu continuava sendo para aterro sanitrio e vinte e dois por cento para reciclagem. Quanto ao Brasil, necessrio que seja prioritariamente estabelecido um marco legal para as questes dos resduos slidos, e que cada estado da federao elabore planos de regionalizao e de manejo, optando ou no para o encerramento dos seus aterros sanitrios e pela implantao de plantas de valorizao energtica. O desenvolvimento tecnolgico para a questo do tratamento e destinao final, utilizando essa nova modalidade, s ter um avano relevante na medida em que o Pas tenha definido o modelo de gesto vinculado ao setor energtico. Por outro lado a valorizao energtica dos resduos atravs da ampliao da coleta seletiva, tem um grande potencial de expanso, principalmente junto aos grandes centros urbanos nacionais, onde existe maior consumo de energia eltrica e grande escala de recolhimento de materiais adequados para essa finalidade. A situao do Brasil neste aspecto difere frontalmente da situao europia, uma vez que a presena de catadores de materiais reciclveis constitui um contingente representativo de participao na 404
coleta e destino dos resduos, na maior parte das vezes de forma marginal ao sistema oficial. Alm disso, o uso energtico dos resduos slidos urbanos no Brasil, atravs da queima, ainda se constitui numa fonte de custo alto, quando comparada a outras alternativas de gerao de energia que o pas dispe. importante ressaltar que a introduo de tecnologias de incinerao dos resduos slidos urbanos no Brasil, nas condies atuais, contraditria, uma vez que precisamos superar graves problemas de ordem de gesto e gerenciamento, na realizao de tarefas bsicas no manejo dos resduos slidos, principalmente a universalizao da prestao dos servios e o fim da disposio em lixes. Alm disso, a disposio dos resduos em aterros, dentro da realidade brasileira, a forma de disposio final mais vivel, quantos aos critrios tcnico e econmico. A proibio de deposio de resduos em aterros, para o caso brasileiro, impactar necessariamente: a gesto dos servios e ganho de escala dos pequenos sistemas, atravs da regionalizao; a definio de medidas tecnolgicas/sociais/econmicas que garantam a incluso dos catadores de materiais reciclveis; o fortalecimento da indstria de reciclagem; a implantao de medidas que estimulem a utilizao de produtos reciclveis ou reutilizveis; o apoio tecnolgico a centros de pesquisa nacionais, para desenvolvimento de tecnologia brasileira para o setor de tratamento de resduos. estratgico para que o Pas possa avanar com autonomia tecnolgica no setor de tratamento e reciclagem de resduos que, alm de aes de apoio a rea tecnolgica, sejam implementadas medidas institucionais voltadas para a incluso social e apoio organizao da gesto dos sistemas de limpeza urbana. Pases da comunidade europia que apenas implantaram unidades de tratamento com tecnologia estrangeira, mesmo se incluindo no rol dos que reciclam e geram energia a partir da queima dos resduos, terminaram por continuar a conviver com a dependncia tecnolgica de plantas importadas e sem ter como reproduzir ou adequar o modelo adotado em outras regies. O Sistema de Informaes Geogrficas SIG ao ser aplicado na rea de resduos slidos, pode auxiliar na gesto, para determinar reas apropriadas para localizao de aterros sanitrios e para o gerenciamento atravs da implantao e controle de rotas de coleta de lixo. A aplicao do SIG no planejamento e execuo da limpeza urbana constitui-se numa ferramenta fundamental para a melhoria das condies da prestao dos servios para a prxima dcada. A Logstica Reversa se refere a todas as atividades logsticas de coletar, desmontar e processar produtos e/ou materiais e peas usados a fim de assegurar uma recuperao sustentvel. Por se tratar de um assunto novo, s existe no Brasil atravs de legislao aplicada de forma especfica para alguns produtos, como pneus, pilhas e baterias. Esse mecanismo certamente estar inserido como um dos principais elementos constituintes da Poltica Nacional de Resduos Slidos que est tramitando no Congresso Nacional, devendo ser exigido de todos os geradores de produtos e materiais. A sua exigncia por lei certamente propiciar um forte desenvolvimento tecnolgico voltado para a reverso de todos os resduos gerados pela indstria nacional nos prximos anos. Drenagem e manejo de guas pluviais Os sistemas urbanos de drenagem inegavelmente esto integrados paisagem urbana, pois esto interrelacionados com os sistemas virios, com as edificaes e com as diversas reas pblicas, de lazer e de servios. Assim, os sistemas de drenagem, como componentes importantes do saneamento bsico de uma cidade, incorporam aspectos paisagsticos e refletem a qualidade de vida e a educao ambiental, quer 405
pelos cuidados de manuteno existentes, quer pela reduo dos impactos a eles associados, sejam de reduo da freqncia de inundaes ou de utilizao sustentvel das guas pluviais. Atualmente as guas pluviais j no so vistas apenas como guas inconvenientes, geradoras de inundaes e de caos urbano, quando excedem valores suportveis pela infra-estrutura urbana disponvel. Evidentemente, as inundaes so indesejveis e responsveis, s vezes, por perdas de vidas humanas e prejuzos materiais. Mas essa situao um reflexo histrico de desacertos do desenvolvimento urbano, como ocupaes irresponsveis dos fundos de vale, conivncia do setor pblico com o setor imobilirio, permitindo a impermeabilizao de reas acima do suportvel, falta de manuteno e atualizao dos sistemas de drenagem e o descaso com essa infraestrutura hdrica, s lembrada por ocasio das enchentes. Qualquer rgo ou instrumento, quando no cuidado, passa a funcionar mal e os reflexos so imediatos, quando muito solicitados. A racionalidade humana em todas as questes que dizem respeito sua qualidade de vida exige que o saneamento bsico seja visto como um dos alicerces fundamentais para que a vida urbana se desenrole com harmonia, propiciando suporte para os aspectos elevados? das atividades antrpicas, as quais obrigatoriamente precisam estar devidamente amparadas pela infra-estrutura bsica de apoio, que so os sistemas de saneamento bsico, o de eletricidade, os virios e de transporte, e os de comunicao. Quaisquer desses sistemas, quando operados precariamente, geram desconfortos e atrasos na produo e no desenvolvimento da cidade e, mais importante, na qualidade de vida e na auto-estima cidad. Os sistemas de drenagem, vistos de forma integrada com o meio urbano, ultrapassam o conceito tradicional de um conjunto de sistemas de micro e macrodrenagem. Tradicionalmente, tais sistemas eram ansiosamente aguardados pela populao, por oferecer as condies necessrias para que rapidamente os escoamentos excedentes ou deflvios superficiais fossem afastados de seus locais de origem e, assim, num efeito cascata, o crescimento dos escoamentos, de montante para jusante, passaria a ser usado como motor poltico municipal para a captao de recursos em investimentos de programas de implantao de infra-estrutura de drenagem, comeando pelos sistemas mais simples de microdrenagem e culminando com as obras de porte, de macrodrenagem. A realidade atual outra. As facilidades de comunicao e, conseqentemente, o acesso s informaes tcnicas, transformaram os cidados em conhecedores dos problemas de sua cidade e questionamentos de toda ordem compem a matriz de decises, em relao a tudo que tenha a ver com a ocupao dos espaos pblicos e com as benfeitorias a serem implementadas pelo poder pblico municipal. Graas a essa diversidade de opinies, construiu-se um palco de discusses, onde interagem atores dos mais variados segmentos da sociedade, com um saudvel convvio de profissionais que muito podem contribuir para a otimizao das decises tomadas pelos rgos responsveis pela infra-estrutura municipal. A integrao do sistema de drenagem com a paisagem urbana leva a se buscar solues estruturantes e no estruturantes, de forma a harmonizar o uso e a ocupao do solo, maximizando os benefcios das reas pblicas inundveis, com seu uso social de lazer dentro de premissas e procedimentos muito bem estabelecidos. A revitalizao de reas pblicas torna-se realidade, a partir do momento que sistemas de drenagem passam a serem considerados como integrantes da ocupao ordenada de reas degradadas, muitas vezes deterioradas pela falta de ocupao e irresponsabilidade dos rgos responsveis. O paradigma moderno associado aos sistemas de drenagem urbana o de reteno mxima da gua pluvial nos locais de origem, procurando-se tirar proveito da grande capacidade espacial de reter pequenos volumes de gua, evitando-se, assim, as freqentes ondas de cheia observadas, quando to somente se
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procuram sistemas de obras de micro e macrodrenagem para se contrapor com o chamado desenvolvimento urbano associado impermeabilizao do solo. A ocupao do solo urbano com novos empreendimentos s pode ser realizada aps a avaliao de impactos ambientais resultantes e, nestes, o aspecto de drenagem essencial. A avaliao dos deflvios em condies pr-ocupacional e com a implantao do empreendimento servir de base para se inserir, no projeto, instrumentos de reteno de gua na fonte, tais como microreservatrios de infiltrao e reteno, valas de infiltrao, pavimentos permeveis, reas inundveis, reflorestamento etc. Tais medidas somente so realizadas sob o rigor da lei, atravs de medidas coercitivas amparadas por leis oriundas do plano de drenagem da cidade. As leis e as sanes so eficazes medida que passarem pelo crivo das audincias pblicas e aprovao popular. Bons projetos de micro e macrodrenagem so essenciais para garantir a eficincia dos sistemas contra as inundaes resultantes de eventos excepcionais, previsveis e inevitveis. No entanto, os projetos devem estar inseridos dentro de um plano de desenvolvimento dessa infra-estrutura hdrica, de forma a minimizar os efeitos adversos das inundaes, sobre o equilbrio ambiental e a sade pblica, atravs de regras operativas eficientes, com possibilidades de transposies de guas, quando necessrias. De acordo com os conceitos mais modernos, os aspectos operacionais dos sistemas de drenagem devem contemplar pesquisas hidrolgicas, considerando-se a espacialidade das precipitaes e as caractersticas peculiares de cada sub-rea da cidade. A integrao de instrumentos experimentais, numricos e computacionais fundamental para a correta operao dos sistemas de drenagem, usufruindo-se da sua capacidade total, quando necessria, nos eventos excepcionais. Toda a infra-estrutura de drenagem deve estar devidamente caracterizada em um sistema computacional georeferenciado, com o devido detalhamento para possveis avaliaes, utilizando-se de metodologias diversas. Assim, o banco de dados deve ser suficientemente verstil, para que rapidamente possa ser utilizado em diferentes modelos matemticos, que sirvam, no apenas aos estudos hidrolgicos, mas, sobretudo, gesto integrada das guas pluviais urbanas com o ambiente urbano, em toda a sua diversidade geomtrica espacial. A interao da quantidade e qualidade das guas pluviais urbanas objeto de interesse com relao a recurso hdrico o qual, devidamente controlado, pode servir para vrios fins, desde que sejam conhecidas as relaes quali-quantitativas dos deflvios e implementadas unidades de tratamento apropriadas. Sabese que as primeiras guas superficiais carreiam grande parte dos materiais presentes na superfcie da bacia de drenagem e, dependendo da magnitude e durao da chuva, grande parte do hidrograma, correspondente gua de melhor qualidade, pode ter valor econmico pela baixa taxa de contaminao e quando existe a necessidade de seu aproveitamento direto ou indireto, tais como para recarga de aqferos, utilizao complementar para o abastecimento de gua, etc. As relaes entre a magnitude dos contaminantes e as vazes dos deflvios so ainda um desafio pesquisa hidrolgica em reas urbanas. A complexidade envolvendo a contaminao difusa, a espacialidade das precipitaes e os mecanismos de disperso desses contaminantes nos diversos fluxos da rede de drenagem, configuram ao estudo quali-quantitativo um desafio cientfico que exige muita observao experimental, monitoramento apropriado e anlise de escala e de mecanismos fenomenolgicos. As medidas no estruturais so hoje consideradas fundamentais e tm destaque nos sistemas de drenagem urbana. Tais medidas tm como alcance a preveno, a compensao e o controle dos deflvios superficiais. Pequenas obras em pequenas reas de drenagem, que so as fontes geradoras de deflvios, quando amplamente implantadas, reduzem significativamente as ondas de cheia, tanto em magnitude, 407
quando na freqncia de eventos extremos. Infelizmente, a conceituao e o entendimento dos benefcios dessas pequenas obras so amplamente aceitos, porm, de difcil implementao, por falta de incentivos que levem a populao a adotar e seguir essa orientao. Mais importante a regulamentao norteadora da gesto das guas pluviais urbanas, especfica para cada bacia ou sub-bacia hidrogrfica urbana, com leis que possam dar poder e sustentabilidade ao governo municipal, para impor medidas obrigatrias e sanes ao seu no cumprimento. Com um ordenamento jurdico de leis que regulamentem as aes na rea de drenagem, torna-se possvel democratizar os benefcios e nus em relao aos eventos que causam alagamentos e inundaes, assim como a de gerar responsabilidades e direitos populao, associados a essa infra-estrutura hdrica, com reflexos concretos em prol da emancipao e desenvolvimento da sociedade. O desenvolvimento de sistemas de drenagem urbana deve estar embasado em indicadores de eficincia e adequao de ampla aceitao entre os profissionais da rea, de forma a sintetizar um quadro claro e transparente para as argumentaes tcnico-politicas, de informao e debate popular em audincias pblicas e da captao de recursos para o aprimoramento do sistema ou de forma equivalente, do indicador de eficincia. Para isso, reunies tcnicas entre especialistas e estudos voltados a indicadores da drenagem urbana devem ser incentivados, para que se tornem ferramentas de ampla aceitao. Com relao espacialidade dos problemas de drenagem, esforos devem ser direcionados utilizao simultnea de sistemas de informatizao em ambiente SIG, acoplados a possveis modelos matemticos distribudos de forma a se avanar, de forma organizada, a construo de banco de dados sobre parmetros hidrolgicos urbanos, calibrao e validao de modelos matemticos e aprimoramento de algoritmos computacionais voltados modelagem dos vrios componentes do ciclo hidrolgico em bacias hidrogrficas urbanas, sincronizando a modelagem hidrolgica com modelos urbanos de usos e ocupao do solo. As medidas no estruturais devem ser realadas nos estudos de drenagem urbana. reas pilotos merecem ser implementadas, de forma a levantar tecnologias voltadas eficcia, s dificuldades prticas operacionais, de forma a se criar estudos de casos de relevncia sua ampla implementao nas cidades. Nesse aspecto, incentivos financeiros devem impulsionar a organizao de um sistema de gesto das guas urbanas, em que organizaes governamentais e no governamentais dialoguem harmoniosamente, na busca de solues cada vez mais aprimoradas para a resoluo das mais diversas questes relacionadas com as guas urbanas. Programas de pesquisas ligados ao Ministrio das Cidades e rgos de fomento pesquisa, como o CTHIDRO, FINEP e CNPq, vm sendo implementados atravs de redes cooperativas entre grupos de pesquisadores das universidades brasileiras. Merece destaque o ltimo Edital do PROSAB, que deu abertura formao de rede para tratar do importante tema de Manejo das guas Pluviais Urbanas. As pesquisas se concentraram no aspecto conjunto da quantidade e qualidade das guas pluviais. Os estudos demonstraram a grande complexidade de correlacionao entre os hidrogramas de cheias e os polutogramas, exigindo-se novas estratgias de trabalho para se poder avaliar, com certa confiabilidade, o carreamento de contaminantes pelos deflvios superficiais formados espacialmente na bacia de drenagem. Em suma, as tendncias de desenvolvimento tecnolgico em drenagem urbana englobam o desenvolvimento de estudos e projetos que priorizem temas tais como: Desenvolvimento de indicadores de eficincia dos sistemas de drenagem; Estudos experimentais em reas piloto, que permitam o monitoramento quali-quantitativo das guas pluviais urbanas; 408
Modelagem hidrolgica quali-quantitativa dos deflvios superficiais; Modelagem integrada, compondo modelos hidrolgicos distribudos com modelos dinmicos da urbanizao de uso e ocupao do solo; Anlise de implantao de medidas no estruturais; estudos de casos; ganhos de eficincia; dificuldades operacionais etc. Utilizao dos deflvios superficiais como recursos hdricos, e o desenvolvimento de tecnologia para condicionamento (tratamento) das guas de drenagem para rus, com diversos fins; Tecnologia de mapeamento de reas alagveis em reas urbanas, em nvel local, municipal, regional, estadual e nacional. Avaliaes scio-econmicas relacionadas com a drenagem urbana. Atualizao e desenvolvimento de normas tcnicas para os projetos de micro e macrodrenagem; Divulgao de valores de parmetros hidrolgicos de reas urbanas, levantados experimentalmente atravs de endereos eletrnicos de aceitao tcnica nacional. Estudos voltados quantificao financeira de prejuzos causados por alagamentos e inundaes; Proposio de projetos voltados sustentabilidade dos sistemas de drenagem, frente ao crescimento urbano. Gesto das guas pluviais urbanas.
8.5 PERSPECTIVAS E EXPECTATIVAS DO CENRIO FUTURO

O maior desafio tecnolgico posto questo dos recursos hdricos no Brasil e no mundo atualmente preservar a qualidade das guas. A exausto dos recursos hdricos deve-se principalmente degradao da qualidade. Do ponto de vista social, o maior desafio certamente o acesso dos pobres gua potvel, fortemente dependente do desafio do desenvolvimento tecnolgico. As alteraes das caractersticas das guas naturais, em conseqncia de atividades humanas, geralmente causam a degradao da qualidade para vrios usos. As principais causas de poluio e contaminao das guas so os esgotos, sanitrios e industriais, e as atividades agropastoris, quando utilizam adubos e venenos (agrotxicos) de forma inadequada, que acumulados no solo so carreados pelas guas. Esgotos lanados no solo ou nos rios e riachos geralmente causam problemas imediatos de poluio e contaminao, mas mesmo quando no se percebe claramente as conseqncias, da decomposio dos esgotos resultam sais minerais que so carreados para os rios, audes, lagos e represas jusante, mais abaixo na bacia hidrogrfica. Este processo eleva as concentraes desses sais nas guas, causando a eutrofizao e a salinizao. Da mesma forma, adubos e venenos so carreados pelas guas e se acumulam nos audes e lagos e nas guas subterrneas, poluindo e salinizando. Temos atualmente srios problemas de poluio, eutrofizao e salinizao dos nossos recursos hdricos. At mesmo grandes rios amaznicos, como o Tapajs, j apresentam problemas de eutrofizao, e o processo de salinizao crescente dos lagos e represas, agravado pela alta evaporao, um problema geral, e grave. Temos tambm aqferos poludos e contaminados por nitrato, resultante da decomposio dos esgotos, sobretudo no litoral onde predominam solos arenosos. Portanto, o tratamento dos esgotos, o uso e reso controlado e o destino final adequado dos efluentes, bem como o controle e a vigilncia do uso abusivo de adubos e venenos nas bacias hidrogrficas, e do uso e ocupao do solo de forma geral, so imprescindveis para a preservao dos recursos hdricos. O mais eficaz instrumento de gesto de recursos hdricos que se dispe para enfrentar a questo da degradao da qualidade o reso controlado das guas. fundamental que gestores, dirigentes e polticos percebam a importncia de um Programa de Reso Controlado de guas. 409
No mais, os desafios so para mudana de postura e de procedimento, que passem a valorizar mais: o respeito e a devida importncia aos estudos ambientais, que precisam ser suficientes, isentos e competentes; o uso de tecnologia adequada nossa realidade; conscincia e prioridade poltica no poder pblico; e o combate corrupo e a m gesto de recursos financeiros em todos os nveis. Embora no haja empecilho tecnolgico, a racionalizao dos custos e a busca da maior eficincia, com conseqente aumento da relao benefcio/custo, atravs da adequao tecnolgica, um fator importante para a gesto dos recursos hdricos e um desafio a ser enfrentado. necessrio aperfeioar e aplicar tecnologia adequada na proteo de mananciais, pois a qualidade da gua, atualmente, depende muito mais da proteo dos recursos hdricos que das estaes de tratamento de gua, que alis tambm precisam ser mais bem adequadas nossa realidade atual, assim como tambm necessrio aperfeioar as tcnicas e procedimentos para vigilncia da qualidade da gua. Tambm ainda h de se adequar tecnologia para o aproveitamento imediato da gua de chuva nas cidades, que quase toda desperdiada, mas apenas as guas do incio da chuva, que lavam a atmosfera e a superfcie de captao, que devem ser descartadas no caso de uso mais restritivo. Tambm seria de grande valia adequar tecnologia para diluio de guas salobras, sobretudo no semi-rido e em regies de solo salino, inclusive aproveitando a gua de chuva para essa diluio. Para o tratamento dos esgotos sanitrios com maior relao benefcio/custo h de se adequar tecnologia de tratamento associando reatores anaerbios e aerbios, e aperfeioar e desenvolver tecnologia de tratamento para remoo de sais eutrofizantes, e para tratamento avanado, inclusive com uso de oxidao e membranas. O reso controlado de guas e o uso de esgotos tratados merecem todo esforo de adequao tecnolgica, assim como a edio de normas para viabilizar a aplicao mais intensa e abrangente e a institucionalizao em todos os nveis de deciso. Os rgos responsveis pela regulao, fiscalizao, controle e gesto dos recursos hdricos, tais como comits de bacia hidrogrfica, agncias reguladoras, Ministrio Pblico, rgos de licenciamento e outorga, etc, precisam ter maior competncia tcnica e independncia poltica. No plano da independncia poltica, apenas o Ministrio Pblico est livre de interferncia de polticos e gestores que servem ao governo de planto e no aos interesses de Estado, e mesmo os rgos colegiados por vezes so dominados por grupos com interesses tendenciosos e alguns tm sua composio viciada. Tanto no Poder Executivo quanto no Legislativo, nos nveis municipal, estadual e federal, encontramos polticos sem a devida conscincia da importncia dos recursos hdricos para o desenvolvimento econmico e social. um grande desafio a prioridade poltica para as questes dos recursos hdricos. No campo da pesquisa, indissocivel do desenvolvimento tecnolgico, muito h que ser feito no domnio do saneamento bsico, como se viu na seo 8.2, mas algumas questes extrapolam o domnio especfico do saneamento e so fundamentais para o desenvolvimento desse setor. Por exemplo, ainda h muito para se conhecer sobre os processos de mistura de guas, e o avano desse conhecimento fundamental para a gesto eficaz dos recursos hdricos. O estgio de conhecimento no Brasil sobre os processos de mistura e sua influncia na qualidade das guas acarreta prejuzos na utilizao de recursos hdricos alternativos e entraves na legislao ambiental. Um exemplo de prejuzo que se deixa de aproveitar a mistura de guas de chuva, com baixssima concentrao de sais, para diluir guas salobras ou salinas, que poderia viabilizar a produo de quantidade significativa de gua com concentrao de sais aceitvel para diversos usos. Como exemplo de entraves da 410
legislao ambiental pode-se citar o impedimento da diluio de guas residurias para lanamento em corpos e cursos dgua, e tambm as limitaes para recarga artificial de aqferos, na verdade por falta de conhecimento sobre o assunto. O avano do conhecimento nessa rea requer estudos e pesquisas fundamentalmente no domnio da hidrulica, hidrologia e hidrogeologia, mas com avaliao dos efeitos dos processos da mistura sobre a qualidade da gua, envolvendo equipes realmente multidisciplinares e fazendo interagir os domnios da hidrulica, hidrologia e hidrogeologia com o domnio da qualidade da gua. Essas pesquisas podem ser desenvolvidas desde a escala de laboratrio, desejavelmente aferidas em escala real, at ambientes naturais de grande porte, como rios, lagos e oceanos ou aqferos. Engloba o estudo e a experimentao dos processos de mistura natural, controlada, provocada ou induzida, em sistemas monofsicos e multifsicos, e da disperso e diluio de substncias e poluentes (dissolvidos e em suspenso) em recipientes e reservatrios (de diversas dimenses), dutos e canais, corpos e cursos dgua, e em meio poroso (aqferos profundos e aluviais). Restam ainda algumas questes importantes no que se refere perspectiva futura no campo dos resduos slidos: reduo de resduos, utilizao de matria-prima reciclvel, gerao de energia eltrica, etc. A reduo da gerao de resduos s vai ser alcanada com o avano da prtica dos 3 Rs (reduzir, reutilizar, reciclar). Para tanto, no plano nacional e regional imprescindvel a implantao de polticas para o setor de resduos slidos, responsabilizando o poluidor pagador e instituindo a logstica reversa. A nvel das municipalidades importante que cada municpio possua o seu plano diretor de resduos, alm de estimular a coleta seletiva e gerenciar sistemas adequados a caractersticas de cada regio da cidade. A educao ambiental em todos os nveis pea chave para garantir a sustentabilidade de polticas voltadas para esse objetivo e no pode estar desagregada de planos e projetos que venham ser implantados. Tambm deve ser valorizada a participao e o controle social em todos os planos e projetos. Maximizar o consumo de recursos renovveis, reduzir o consumo de energia, melhorar as condies de reciclagem de cada produto e maximizar a sua vida til, alm de minimizar o consumo de materiais produzidos a partir de matria-prima virgem, so conceitos que devem estar inseridos em qualquer programa que tenha como objetivo a reduo da produo de resduos. A ampliao da utilizao de matria-prima reciclvel, oriunda dos resduos slidos urbanos, passa fundamentalmente pela gerao de programas que busquem estimular o setor de reciclagem, atravs da reduo ou iseno de tributos, insero desses resduos na cadeia industrial de elaborao de novos produtos e valorizao de materiais e produtos com essas caractersticas nas licitaes pblicas. A ampliao econmica da reciclagem no Brasil est diretamente relacionada existncia de uma poltica nacional consolidada de estmulo utilizao dos produtos reutilizados e reciclados na cadeia produtiva. Sem uma ao forte nesse sentido, as diversas iniciativas que ocorrem no Pas continuaram insipientes, sem que ocorra a utilizao de forma macia e sustentvel desses materiais, uma vez que o uso da matriaprima tem um custo inferior ao do mesmo produto reciclado, inviabilizando economicamente o investimento em plantas com essa finalidade. imperiosa a adoo do princpio poluidor pagador e da logstica reversa, como forma de incentivar as empresas produtoras a implantar programas de readequao, reduo ou substituio de materiais e das embalagens para seus produtos.
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Na rea de resduos de construo, as licitaes pblicas poderiam exigir percentuais mnimos de aplicao, em suas obras, de produtos reciclados, desde a matria prima (areia e brita), como produtos reciclados (tijolos, telhas, portas, eletrodutos, luminrias, etc.).

O desenvolvimento tecnolgico prprio e adequado realidade de um pas se realiza atravs de atividades de pesquisa estruturadas e com claro propsito de apoiar esse tipo de desenvolvimento. Precisamos perceber os benefcios que a tecnologia adequada a nossa realidade pode nos trazer e assim desenvolv-la, atentos tendncia tecnolgica internacional moderna, mas construindo paradigmas prprios, seguindo objetivos bem definidos, em busca da reduo das desigualdades sociais e regionais, da maximizao da relao benefcio/custo, sob a tica da rentabilidade social e da qualidade ambiental, para viabilizar a universalizao sustentvel dos servios de saneamento bsico. Desenvolvimento tecnolgico um dos principais condicionantes da situao sanitria do Brasil e, portanto, preciso ampliar o fomento pesquisa no domnio do saneamento bsico, fortalecer e aperfeioar os programas de pesquisa bem sucedidos e criar outros tantos quanto necessrios, e cada vez mais bem estruturar a pesquisa e fomentar o desenvolvimento tecnolgico nessa rea. Os recursos financeiros destinados pesquisa em saneamento bsico no Brasil no so os desejveis, e nem mesmo os necessrios. Os Fundos Setoriais de Cincia e Tecnologia so os principais instrumentos de financiamento da pesquisa, desenvolvimento e inovao no Pas. No existe um Fundo Setorial de Cincia e Tecnologia para o Saneamento Bsico ou para o Saneamento Ambiental, e este certamente um dos fatores que dificultam o aporte de recursos para pesquisas em saneamento bsico no Brasil, mas as tentativas de implementar um fundo setorial para o Saneamento no tm tido sucesso, em face de dificuldades legais e burocrticas. Se o apoio financeiro pesquisa deve ser mantido atravs dos Fundos Setoriais de Cincia e Tecnologia, necessrio criar um fundo desses para a pesquisa em saneamento, ou ento que se busque outro meio. As Fundaes Estaduais de Apoio Pesquisa tm ainda resultados pouco importantes, embora haja aporte de recursos significativo por parte de algumas, nos estados mais ricos. A maioria destas fundaes no tm condies de disponibilizar dinheiro suficiente para pesquisas na rea do saneamento bsico somente, mesmo contando com apoio de recursos federais via CNPq e FINEP. E aqui j se revela o grande problema das enormes desigualdades regionais, refletido tambm no fomento pesquisa no domnio do saneamento bsico. Alm da carncia de recursos, os maiores desafios para a efetividade da pesquisa, como fator de desenvolvimento tecnolgico no Brasil so: a nacionalizao da pesquisa, com a reduo das desigualdades regionais na capacidade de desenvolvimento tecnolgico; e a prioridade pesquisa de tecnologia adequada nossa realidade. fato que as regies Sudeste e Sul destacam-se muito na participao em projetos de pesquisa financiados pelos rgos de fomento, e, por outro lado, a baixa participao da regio Centro-Oeste e baixssima da regio Norte. Questes como esta precisam ser mais bem investigadas e estudadas, para que se possa melhor distribuir o potencial de desenvolvimento tecnolgico no Brasil. A reserva de 30% dos recursos para essas regies no tem se mostrado eficaz. No se pretende que a regio Norte tenha a mesma capacidade de realizar pesquisas que a regio Sudeste, muito mais desenvolvida e muito mais populosa. natural que haja desigualdade entre as regies bastante desiguais, mas no devem ser diferenas to grandes. No se tem respostas conclusivas sobre o porqu 412
desta situao to desigual e, portanto, necessrio aprofundar o estudo das causas, provocar a reflexo e o debate e definir o que pode e deve ser feito. No razovel que seja utilizado apenas o critrio de regionalizao para o fomento de pesquisa em Saneamento, sem considerar o mrito dos projetos, mas se no h capacidade meritria em certa regio h que se realizarem esforos para que ali se desenvolva a capacidade mnima necessria. O apoio sistemtico a grupos emergentes de pesquisa nas diversas regies do pas fundamental para reduzir as desigualdades regionais, em termos da capacitao de pessoal, provimento de infra-estrutura laboratorial, e estruturao de campos experimentais, e, com isso, permitir o desenvolvimento de solues adequadas s peculiaridades de cada regio, e criar oportunidade para o desenvolvimento tecnolgico em mbito nacional. necessrio reverter a ordem de dar dinheiro para quem mais, tem em detrimento daqueles que mais necessitam obedecendo ao raciocnio equivocado de que somente quem j bem estabelecido que pode produzir bons resultados, sob pena de no permitirmos o crescimento dos grupos de pesquisa emergentes. A nacionalizao da pesquisa tambm fator preponderante para superar as dificuldades de adequao da tecnologia nossa realidade. Se no h recursos suficientes para pesquisa em saneamento em uma determinada regio, ou se no h recursos humanos para realizar as pesquisas, e as realidades regionais so muito diferentes, o que for gerado de conhecimento em uma regio pode no ser aplicvel a outra, e a no ser possvel desenvolver tecnologia apropriada. A adequao da tecnologia atravs da pesquisa deve considerar, sobretudo, a realidade econmica e social. Para isso, fundamental que a pesquisa tenha como foco o desenvolvimento da tecnologia de maior relao benefcio/custo, na tica da rentabilidade social, e, portanto, do incentivo pesquisa de alternativas tecnolgicas com alto retorno social. No mais, como as pesquisas no domnio do saneamento dependem tambm muito de fatores ambientais, e muitos dos resultados encontrados em escala de bancada no so extrapolveis para aplicao em escala real, geralmente, quanto mais prxima da escala real for a escala do experimento, mais consistentes e de pronta aplicao sero os resultados da pesquisa. O avano do conhecimento atravs da pesquisa imprescindvel para o desenvolvimento tecnolgico de qualquer pas que pretenda resolver seus problemas com tecnologia prpria e adequada, mas o desenvolvimento de tecnologia prpria no se conclui na pesquisa. necessrio tambm que se desenvolvam meios de divulgao do conhecimento resultante da pesquisa e sistemas eficientes de formao de recursos humanos. A transferncia de tecnologia moderna e adequada para quem dela deve apropriar-se tambm imprescindvel para o desenvolvimento tecnolgico. Para viabilizar os mecanismos de transferncia de tecnologia ser necessrio quebrar vrios entraves, atualizar as normas da ABNT Associao Brasileira de Normas Tcnicas, relativas ao saneamento bsico, e de outros entidades que editam normas regulamentadoras no setor, mudar os padres e procedimentos dos processos licitatrios que privilegiam tecnologias ultrapassadas, etc. Tambm ser importante criar instrumentos para divulgao mais prxima ao cliente final, que so as empresas atuantes em saneamento bsico nos nveis de consultoria, projeto, execuo e operao, na prestao de servios e na implantao e operao de sistemas. No mbito do poder pblico (governos federal, estadual e municipal), seria de grande valia a estruturao de programas de incentivo utilizao de tecnologia desenvolvida no Brasil, ou que tenha a aprovao dos pesquisadores, tcnicos e estudiosos brasileiros reunidos nos programas de pesquisa apoiados pelos rgos de fomento, que seriam utilizados tambm como avaliadores da efetividade e da adequabilidade da tecnologia a ser utilizada no Pas ou em certa regio do mesmo. 413
Um grave problema decorre do fato de que muitos dos tcnicos responsveis pela anlise dos projetos de saneamento, quando so encaminhados pleiteando aprovao de pedidos de financiamento, licenciamento ambiental, etc, no so devidamente capacitados para essa importante funo, ou no tm oportunidade de atualizao tecnolgica, e no conhecem as opes tecnolgicas mais modernas e adequadas realidade brasileira. Por precauo ou por desconhecimento, muitas vezes preferem a suposta segurana de exigir a aplicao de tecnologia conhecida e comprovada, mesmo que inadequada, desde que seja consagrada pelo uso anterior em outros pases ou por normas oficiais, muitas vezes ultrapassadas. Outras vezes estes tcnicos, mesmo estando bem atualizados e sendo de parecer favorvel ao uso de tecnologia mais moderna e adequada, se vm impedidos por normas internas que lhes obrigam obedincia de outras normas e procedimentos que privilegiam tecnologia mais tradicional. O fato que em muitas situaes esses tcnicos tm receio de aprovar projetos inovadores, seja porque no podem, pois tm que obedecer a normas e condicionantes de aceitao de projetos ultrapassadas, ou porque no tm competncia para fazer a anlise de um projeto que usa tecnologia mais atual e adequada. Essa situao precisa mudar, para que se veja a tecnologia gerada na pesquisa em saneamento ser aplicada no Brasil. O saneamento enfrenta basicamente trs problemas: a) a produo e o fornecimento de gua potvel; b) a coleta e o destino adequado para os resduos (resduos slidos e guas residurias); e c) o manejo das guas pluviais. A tecnologia de saneamento bsico moderna e o desenvolvimento da mesma enfrentam grandes desafios: procura solues ambientalmente adequadas para a disposio de resduos, sob a tica da qualidade ambiental e da sade pblica; busca superar as dificuldades de obter gua potvel, em face dos contaminantes emergentes; e que isso tudo seja realizado com o mnimo de desperdcios e o menor consumo de energias. Do ponto de vista social, o maior desafio , certamente, o acesso dos pobres gua potvel, fortemente dependente do desafio do desenvolvimento tecnolgico. As desigualdades sociais marcantes na prestao dos servios de saneamento bsico histricas e atuais revelam que os excludos so os de menor renda, geralmente os que vivem nas periferias das cidades maiores e os que habitam pequenas cidades e aglomerados humanos do meio rural. O desenvolvimento tecnolgico no deve estar dissociado desta realidade, se a meta a universalizao do saneamento. fundamental, portanto, que a tecnologia a ser adotada em um plano nacional de saneamento se aplique tambm para atendimento dos estratos da populao de menor renda e na realidade ambiental e social das cidades de pequeno porte e dos assentamentos urbanos de diversas tipologias e caractersticas. Grande parte dos problemas tecnolgicos na rea do saneamento bsico no Brasil, na verdade, resultam de deficincias operacionais. Para ser possvel universalizar o saneamento bsico no Brasil imprescindvel que se desenvolva tecnologia que requeira procedimentos operacionais simples e de fcil aprendizado, sobretudo para as cidades de pequeno e mdio porte, que geralmente no dispe de pessoal especializado para manuteno e operao. O Plano Nacional de Saneamento Bsico h de se apoiar em novos paradigmas, que priorizem princpios de modernidade e eficcia tecnolgica, mas tambm considerem a justia social, a adequao a realidade fsica, ambiental, econmica e scio-cultural das diversas regies do pas, a gesto integrada dos problemas sanitrios e ambientais como fator condicionante da sade pblica, e o planejamento intersetorial e sob controle social das solues a serem adotadas, com o necessrio gradualismo progressivo em abrangncia e efetividade. Sobretudo h que se inverter a nfase nas tecnologias de fim de tubo e passar a adotar prioritariamente os princpios da produo mais limpa, do uso racional da gua, da menor gerao de resduos (slidos, 414
lquidos e gasosos), da preveno da poluio, da preservao de recursos naturais e da conservao de energia. O desenvolvimento tecnolgico, para propiciar a universalizao sustentvel e socialmente justa dos servios de abastecimento de gua potvel, ter que assumir novos paradigmas que considerem a necessidade de proteger sanitariamente os mananciais, de desenvolver tecnologia para tratamento de gua com maior grau de poluio e contaminao, de aproveitar as guas pluviais como alternativa de manancial, de mais bem utilizar os reservatrios das redes de distribuio em suas funes fundamentais, e de aplicar tecnologia moderna e eficaz para controle das presses, e das perdas, nas redes de tubulaes, e desenvolver e aplicar tecnologia de vigilncia e gesto da segurana da qualidade da gua. Nas cidades brasileiras de mdio e grande porte tm-se desprezado o potencial da gua de chuva, que geralmente a mais fcil de ser potabilizada, quando j no potvel. Ademais, o aproveitamento imediato da gua de chuva uma soluo de custo vivel, pois o custo da gua depende muito do transporte (cada vez se busca gua mais distante) e a gua da chuva pode ser armazenada e utilizada no local. Maior ateno deve ser dada tambm para o conhecimento dos nossos aqferos e o desenvolvimento de tecnologia para obteno e utilizao de guas subterrneas nos sistemas de abastecimento, tambm porque em muitos casos a gua dos aqferos potvel e est perto ou sob os sistemas usurios. A questo da insuficincia dos reservatrios dos sistemas de abastecimento de gua provavelmente o maior problema tecnolgico que se tem no abastecimento de gua no Brasil. Em muitos sistemas, encontram-se reservatrios de distribuio em nmero e volumes insuficientes, e distribudos na rede sem atender a melhor estratgia de controle de presses. Os reservatrios do sistema de distribuio que deveriam assegurar a compensao de vazes e a equalizao de presso na rede, e no os reservatrios domiciliares. A insuficincia dos reservatrios do sistema de distribuio, alm de ser responsvel por grande parte das perdas de gua e da intermitncia no abastecimento em reas mais elevadas, socialmente perversa, pois concentra gua para os que concentram renda. As baixas presses e a intermitncia do abastecimento tm tambm enorme influncia sobre a qualidade da gua. As questes referentes ao esgotamento sanitrio constituem nosso maior problema no campo do saneamento bsico, por causa do enorme dficit decorrente do descompasso que se permitiu entre as aes de saneamento, em modelos de gesto que no consideram a necessria integrao das aes nesse campo. Os sistemas individuais de disposio de esgotos so aplicveis em muitos casos, mas no se pode decidir sobre a adoo de redes de coleta ou de sistemas locais apenas pelo critrio da densidade populacional, pois muitos outros fatores devem ser tambm considerados, dentre aspectos ambientais, scio-culturais, sanitrios e epidemiolgicos. Quando o aqfero sob a rea a ser esgotada aproveitado para abastecimento humano, no se pode utilizar amplamente fossas nem tanques spticos com infiltrao no solo, sob pena de contaminar o aqfero com nitrato, ou mesmo com microrganismos. Na grande maioria dos casos, nas cidades a soluo para esgotamento sanitrio mais adequada, segura e vivel mesmo a coletiva, com redes de canalizaes para coleta de esgotos. Quanto ao tratamento de esgotos, h que se perceber as vantagens de se adotar solues funcionalmente simples, com alta relao benefcio/custo. Para viabilizar a universalizao do atendimento, o caminho mais indicado , certamente, o do gradualismo, priorizando a abrangncia e adotando a evoluo da eficcia, a partir de um patamar aceitvel de segurana sanitria. O reso controlado de guas a tecnologia com maior potencial para preservao da qualidade das guas e o mais eficaz instrumento tecnolgico para gesto dos recursos hdricos. Atualmente duas grandes 415
questes destacam-se nas discusses sobre o reso controlado de guas no Brasil: qual o grau de controle que se deve ter; a quem cabe a propriedade e os benefcios dos esgotos tratados. O uso de esgotos tratados deve ser controlado, nos seus vrios aspectos, mas necessria muita prudncia no rigor excessivo da legislao sobre restries ao uso de esgoto tratado, sob pena de se inviabilizar esta prtica vantajosa. Na oportunidade da elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico e dos Planos Regionais e Municipais, desde j deveramos nos adequar aos novos tempos e passar a entender os esgotos tratados como fonte alternativa de recursos hdricos, como vem acontecendo em todo o mundo. O novo paradigma no domnio do esgotamento sanitrio deve considerar a necessidade de coletar esgotos de forma eficiente, atravs de redes de tubulaes, e tratar os esgotos com vistas ao uso dos efluentes tratados, para reso da gua e aproveitamento de sais nutrientes, leos e gorduras para produo de biodiesel, aproveitamento do biogs e outros resduos e subprodutos. Quanto disposio de resduos slidos, o aterro sanitrio ainda uma forma de disposio bastante adequada realidade brasileira, mas nos prximos anos o Brasil deve seguir a tendncia mundial do crescente aproveitamento energtico dos resduos incinerados, a co-incinerao, incinerao a plasma e a reduo da disposio final em aterros sanitrios. Contudo, preciso prudncia para observar as caractersticas ambientais e econmicas prprias do Pas, referentes a essa poltica. A valorizao energtica dos resduos, atravs da ampliao da coleta seletiva, tem um grande potencial de expanso, principalmente junto aos grandes centros urbanos nacionais, mas a situao do Brasil neste aspecto difere frontalmente da situao europia, e o uso energtico dos resduos slidos urbanos no Brasil, atravs da queima, ainda se constitui uma opo de custo alto, quando comparada a outras alternativas de gerao de energia que o pas dispe. A proibio de aterros sanitrios no Brasil certamente vai impactar: a gesto dos servios e o ganho de escala dos pequenos sistemas atravs da regionalizao; a definio de medidas tecnolgicas/sociais/ econmicas, que garantam a incluso dos catadores de materiais reciclveis; o fortalecimento da indstria de reciclagem; a implantao de medidas que estimulem a utilizao de produtos reciclveis ou reutilizveis; o apoio tecnolgico a centros de pesquisa nacionais para desenvolvimento de tecnologia brasileira para o setor de tratamento de resduos. Tanto no plano nacional como no regional imprescindvel a implantao de polticas para o setor de resduos slidos responsabilizando o poluidor pagador e instituindo a logstica reversa. A Logstica Reversa, que se refere a todas as atividades logsticas de coletar, desmontar e processar produtos e/ou materiais e peas usados, a fim de assegurar uma recuperao sustentvel, deve ser exigida de todos os geradores de produtos e materiais. A sua exigncia por lei certamente propiciar um forte desenvolvimento tecnolgico voltado para a reverso de todos os resduos gerados pela indstria nacional nos prximos anos. O paradigma moderno associado aos sistemas de drenagem urbana o de reteno mxima da gua pluvial nos locais de origem, procurando-se tirar proveito da grande capacidade espacial de reter pequenos volumes de gua, evitando-se, assim, as freqentes ondas de cheia observadas quando to somente se procura sistemas de obras de micro e macrodrenagem para se contrapor com o chamado desenvolvimento urbano associado impermeabilizao do solo. De acordo com os conceitos mais modernos, os aspectos operacionais dos sistemas de drenagem devem contemplar pesquisas hidrolgicas, considerando-se a espacialidade das precipitaes e as caractersticas peculiares de cada sub-rea da cidade. As medidas no estruturais so hoje consideradas fundamentais e tm destaque nos sistemas de drenagem urbana. Pequenas obras nas reas de drenagem que so as fontes 416
geradoras de deflvios, quando amplamente implantadas reduzem significativamente as ondas de cheia, tanto em magnitude quando na freqncia de eventos extremos. A interao da quantidade e qualidade das guas pluviais urbanas deve ser o foco das questes do manejo das guas pluviais nos anos vindouros, pois as guas da drenagem podem servir para vrios fins, desde que sejam conhecidas as relaes quali-quantitativas dos deflvios e implementadas unidades de tratamento apropriadas. Rezende e Heller (2008) j mostraram que a trajetria histrica do saneamento no Pas inseparvel dos outros aspectos de desenvolvimento, sobretudo os econmicos, sociais, polticos e culturais. Essa verdade constatada de interdependncia poltica no se altera quando se analisa o desenvolvimento tecnolgico. Logicamente o cenrio futuro do desenvolvimento tecnolgico em saneamento no Brasil depende do nosso futuro poltico. Mantidas as diretrizes polticas atuais, basta avanarmos na regulamentao da Lei n 11.445/2007 e mais bem estruturar e fortalecer a regulao dos servios com controle social, que, havendo investimento em pesquisa de forma adequada, podemos esperar acelerao no desenvolvimento tecnolgico em saneamento no Brasil nos prximos 20 anos, pois a estrutura de suporte j suficiente para isso, desde que se corrijam as desigualdades regionais. Vencidas essas questes, que devem ser colocadas como prioritrias no Plano Nacional de Saneamento Bsico, temos sim capacidade de desenvolver tecnologia prpria adequada nossa realidade, que fundamental para viabilizar as metas de efetiva universalizao do saneamento bsico no Brasil.
8.7 REFERNCIAS
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Caderno temtico n 9
9. Gesto democrtica nos servios de saneamento

Jos Esteban Castro
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9.1 INTRODUO
Este Caderno Temtico aborda o problema da democratizao da gesto no setor de saneamento, a partir de uma perspectiva interdisciplinar baseada nas cincias sociais. Como ser citado posteriormente, a necessidade de avanar no desenvolvimento de articulaes interdisciplinares, de complexidade cada vez maior, principalmente entre as tecno-cincias e as cincias sociais, constitui um dos desafios mais importantes enfrentados pela democratizao da gesto do saneamento. Este trabalho tenta fazer uma contribuio a este avano. O principal argumento do presente caderno que o desenvolvimento dos servios modernos de saneamento nos pases ocidentais, relativamente recente, datando do fim do sc. XVIII, est estreitamente relacionado ao desenvolvimento das formas modernas da democracia capitalista, em particular s instituies da cidadania. Por esta razo, analisamos detalhadamente as relaes entre a evoluo dos direitos de cidadania e o desenvolvimento dos servios de saneamento, enfatizando os processos que contriburam para a universalizao do acesso a tais servios, nas democracias capitalistas centrais, durante o sc. XX. Este caderno temtico tambm analisa as principais etapas que podem ser distinguidas nas formas de governabilidade, que preponderaram no setor de saneamento urbano nos pases ocidentais, desde suas origens, centradas nos princpios do privativismo econmico e poltico, predominantes no final do sc. XVIII, a institucionalizao e profissionalizao desses servios e a ampliao do acesso, a partir da adoo dos princpios do racionalismo administrativo, desde o final do sc. XIX, at as reformas neoprivatistas surgidas na dcada de 80. O objetivo central do trabalho esclarecer as relaes entra a gesto do saneamento, tradicionalmente considerada uma atividade fundamentalmente tcnica, e o processo de democratizao da sociedade, que tem um carter eminentemente social e poltico. O captulo parte da premissa de que a democratizao da gesto do saneamento , consequentemente, um processo de carter social e poltico, que enfrenta uma srie de desafios cuja superao requer uma compreenso cada vez mais precisa das complexas relaes entre a gesto desses servios e o processo de democratizao em nvel sistmico. Neste sentido, o trabalho tambm adota uma viso crtica das formas dominantes da democracia capitalista, que ditam o contexto e a estrutura aos desenhos particulares de gesto no setor de saneamento, j que as mesmas apresentam limitaes severas ao processo de democratizao substantiva da sociedade, ou seja, a democratizao efetiva, no meramente formal ou retrica das relaes sociais. No entanto, este caderno temtico examina objetivamente os avanos alcanados no interior da democracia capitalista, como a expanso do acesso aos servios essenciais para uma vida digna, como os de saneamento, que foram o produto de lutas sociais de longo prazo, na busca pela emancipao humana e pela democratizao substantiva. O fato de que em dcadas recentes alguns desses avanos foram revertidos, por exemplo, atravs da introduo de reformas neo-privativistas no governo e na gesto de servios pblicos, alerta para uma fragilidade dos sistemas atuais dos direitos do cidado e para a necessidade de aprofundamento do processo de democratizao, que requer, em primeiro lugar, a defesa dos direitos bsicos que haviam sido obtidos em etapas passadas.
9.2 AS DIMENSES CONCEITUAIS DA GESTO DEMOCRTICA

A gesto dos servios de saneamento modernos no mundo ocidental tem uma histria relativamente recente, que remonta de fins do sc. XVIII. No por acaso que este seja o mesmo perodo que caracteriza a histria da democracia moderna ocidental capitalista, fortemente ligada herana das revolues norteamericana e francesa, no final do mesmo sculo. Na realidade, o desenvolvimento dos servios de saneamento est estreitamente ligado ao processo de democratizao e esteve fortemente marcado pelas 421
lutas sociais que caracterizam este ltimo. Neste contexto, as dimenses conceituais que proponho abordar para discutir o processo de democratizao, em relao aos servios de saneamento so a) o processo de cidadanizao e b) os modelos de governabilidade dos servios de saneamento. importante esclarecer que a anlise da inter-relao entre o desenvolvimento dos sistemas modernos de saneamento e o processo de democratizao nos pases ocidentais tem como propsito principal oferecer elementos para o estudo objetivo das condies e mecanismos que podem facilitar a democratizao substantiva, no meramente formal, da gesto destes servios. Neste sentido, o trabalho explora as contradies intrnsecas do processo de democratizao ocidental a partir da perspectiva de suas implicaes na gesto do saneamento. Cabe destacar que este captulo no considera que as formas concretas assumidas pelo processo de democratizao prevalecente nos pases ocidentais, ou seja, as distintas verses da democracia liberal representativa que de um modo ou de outro, do forma ao modelo dominante em nvel internacional, constituem a forma mxima de democratizao que se pode aspirar e muito menos que constituam a forma mxima de emancipao humana. Muito ao contrrio, e em particular pensando nas experincias latino-americanas, as formas concretas assumidas pelos regimes democrticos dominantes levam a questionar profundamente o prprio sentido do conceito de democracia e, consequentemente, a adotar uma viso crtica a respeito das formas concretas assumidas no terreno que aqui denomino como o processo de democratizao. Existe um debate profundo sobre este tema na Amrica Latina, onde os regimes democrticos existentes foram conceituados, entre outros exemplos, como tutelados (Walksman, 1989; Portales, 2000), de baixa intensidade (Torres Rivas, 1989), delegveis (ODonnell, 1994), e onde, inclusive a prpria democracia foi considerada conceitualmente, nas cidas palavras de Jorge Luis Borges, como uma superstio (citado em Marn, 1996, p. 42). No de se estranhar que, neste contexto, at mesmo o aprofundamento dos princpios da prpria democracia liberal e, particularmente os princpios da cidadania, possam assumir na prtica o carter de uma proposta que vista como muito radical, at extrema, pelos setores dominantes. Como tento demonstrar neste caderno temtico, esse debate tem uma importncia central para a gesto dos servios de saneamento, um setor de atividade que tradicionalmente se restringe dimenso tcnico-administrativa, artificialmente isolando-se dos processos scio-econmicos e polticos que, no entanto, estruturam, do contexto e at mesmo determinam a forma em que estes servios so organizados e geridos. Neste sentido, examinar as inter-relaes entre o desenvolvimento dos servios de saneamento e o processo de democratizao nos permite atingir uma compreenso mais completa e profunda das condies sistmicas, os obstculos e as oportunidades que a democratizao da gesto desses servios essenciais enfrenta. O processo de cidadanizao O desenvolvimento da cidadania no contexto da democracia liberal pode ser analisado enfocando-se dois aspectos fundamentais: a cidadania como identidade poltica e a cidadania como relao social. Ainda que ambos os aspectos se encontrem estreitamente relacionados, neste contexto enfatizaremos o segundo, que est fortemente vinculado ao desenvolvimento histrico dos servios de saneamento e que constitui um elemento fundamental em sua gesto democrtica. Entretanto, cabe explicar que a cidadania caracterstica da democracia liberal constitui assim um fenmeno historicamente determinado, que, por sua vez, assume uma diversidade de formas em distintos territrios, o que conseqncia do desenvolvimento especfico de culturas nacionais, regionais e locais que refletem princpios, valores e interesses materiais tambm distintos. Entre outros autores que trataram deste problema em detalhe, podemos mencionar Rogers Brubaker, em seus estudos sobre as diferentes formas histricas de desenvolvimento da cidadania nos casos da Alemanha, Gr Bretanha e Frana, e tambm Benedict Anderson, em sua reflexo sobre o carter artificial, imaginrio, das comunidades polticas (Brubaker, 422
1992; Anderson, 1983). Ou seja, apesar de serem um componente central da democracia capitalista ocidental, as formas especficas que a cidadania assume em diferentes territrios reflete grandes diferenas e contradies, que discutiremos mais detalhadamente na sequncia. Em relao ao primeiro aspecto, cumpre aqui dizer que a cidadania na democracia capitalista moderna fundamentalmente a identidade poltica que os membros de um Estado nao assumem, o que constitui uma herana da Revoluo Francesa (Delanty, 2000). Porm, o aspecto que de interesse analisar neste trabalho o da cidadania como relao social, ou como preferi denominar nesta seo, o processo de cidadanizao, ou seja, o processo histrico do desenvolvimento da cidadania como relao social. Nesta perspectiva, esse segundo aspecto da cidadania tanto antecede como tambm pressupe o primeiro: por um lado, a gnese histrica dos elementos caractersticos da cidadania como relao social antecederam a formao dos modernos Estados-nao, no entanto, por outro lado, desde finais do sc. XVIII o exerccio da cidadania pressups que as pessoas pertencessem a uma comunidade poltica que garante os direitos e deveres sobre os quais definem tais relaes. Esta tenso entre os dois aspectos do processo de cidadanizao tente a se aprofundar e mudar a natureza no contexto das transformaes vividas pelo Estado nao desde meados do sc. XX, com a expanso de comunidades polticas sub e supranacionais. Entre outros exemplos destas transformaes, pode ser mencionado o reconhecimento de comunidades polticas regionais no interior dos Estados, como o caso das autonomias tnicas dentro do Estado pluri nacional da Bolvia, reconhecidas pela nova Constituio desse pas, aprovada em 2009, ou a consolida o de certos direitos e deveres de cidadania em nvel transnacional como o caso da Comunidade Europia de naes ou, de uma forma mais limitada, no caso dos pases do MERCOSUL (ver, por exemplo, Dvalos, 2005; Garcs et. al., 2006; Giraudo, 2007; Lister e Pia, 2008). Neste processo, existem certos direitos e deveres que os cidados podem exercer com relativa independncia de sua relao de identidade nacional, por exemplo, dentro da Comunidade Europia, os cidados de qualquer pas membro podem exercer os direitos de propriedade, de residncia, de emprego ou de justia em qualquer dos outros pases, e podem, inclusive, recorrer os vereditos de seus tribunais nacionais nos tribunais supranacionais da Comunidade (ver, por exemplo, Goldhaber, 2009). Este um processo muito dinmico e complexo, que necessariamente implica em profundas transformaes nos contedos e na extenso da cidadania (ver, por exemplo, Theory and Society, 1997). claro que este no um processo idlico e a cidadania, tanto no seu carter de identidade poltica como no de relao social, apresenta contradies fundamentais. Neste sentido, nas democracias ocidentais capitalistas, a cidadania uma relao entre sujeitos formalmente iguais e est circunscrita a um conjunto de direitos e obrigaes que regula a propriedade, o acesso justia, a participao poltica e, em algumas sociedades, a distribuio de certos bens e servios considerados essenciais como a educao, a sade ou a habitao e os servios de saneamento. Esta forma clssica da cidadania inspirada na tradio liberal democrtica incorpora uma contradio fundamental entre a igualdade formal e a desigualdade real, entre a igualdade uniforme pressuposta nos direitos de cidado e a gama de expresso concreta que assume a desigualdade no exerccio real dos mesmos. Esta tenso entre igualdade formal e desigualdade concreta caracteriza o desenvolvimento histrico do processo de cidadanizao, que viveu um movimento de expanso e extenso nos ltimos sculos, mas que tambm sofreu retrocessos recorrentes, por exemplo, mediante a suspenso ou at mesmo revogamento de certos direitos do cidado durante perodos autoritrios ou de retrocesso democrtico. Por exemplo, a suspenso do habeas corpus, um dos direitos civis fundamentais da democracia liberal, foi um fato recorrente tanto no mbito das ditaduras cvicomilitares, que suspenderam a democracia eleitoral na maioria dos pases da Amrica Latina durante dcadas, como crescentemente tambm como conseqncia do avano de setores autoritrios dentro da prpria democracia formal, como no caso do seqestro e priso sem direito a julgamento implementado 423
sistematicamente pelo governo dos Estados Unidos e seus aliados no contexto da guerra contra o terror, impulsionada por esses pases desde 2001 (ver, por exemplo, Marn, 1996; Glenn, 200; Fallon Jr. e Meltzer, 2007; Morrison, 2007). Outro exemplo, que explicitaremos em seguida com mais detalhes dada sua relevncia para os servios de saneamento, foram as polticas neoliberais no setor de bens e servios bsicos, como a educao, a sade e o saneamento bsico. Essas polticas, implementadas globalmente desde a dcada de 1980, tentam cancelar a noo de que existem direitos sociais de acesso a tais bens e servios bsicos, um princpio que as democracias capitalistas ocidentais, pelo menos da Europa, haviam consagrado durante o perodo de ps-guerra, a partir de fins da dcada de 1940 (ver, por exemplo, Leys, 2001; Harvey, 2005). Retomaremos este ponto numa seo posterior. importante lembrar que fora da Europa e dos Estados Unidos, o processo de cidadanizao foi transplantado, adotado, adaptado ou at mesmo imposto por diferentes mecanismos desde o sc. XIX dezenove, o que acrescenta outro nvel de complexidade anlise. Em geral, ocorreu um processo de implantao dos princpios e instituies da democracia liberal na maioria dos pases da Amrica Latina, um processo que em grande escala tomou a forma de confrontos armados e guerra civil. Em geral, o processo de cidadanizao na Amrica Latina esteve limitado a comunidades polticas restringidas, excludentes, frequentemente compostas pelas elites governantes emergentes da colonizao europia e fechado s grandes maiorias. Apesar dos avanos significativos vividos pela maioria dos pases da regio desde o sc. XIX, o exerccio dos direitos de cidadania continua sendo negado a amplos setores da populao em nossos pases (Dagnino, 1994; Carvalho, 1995; Roberts, 1995; Fleury, 1997; Svampa, 2005; Sousa, 2006; Yamin, 2006). Na realidade, pode-se dizer que esta dinmica de incluso e excluso uma caracterstica central do processo de cidadanizao em geral, embora tenha tendido a adotar formas extremas nos pases da Amrica Latina. A cidadania como processo de incluso e excluso
A cidadania como relao social caracterstica da democracia capitalista implica em um duplo processo: por um lado a igualizao formal dos indivduos e, pelo outro, a reproduo de formas de diferenciao social e mecanismos de inclusoexcluso entre os cidados e no-cidados, cujas razes estruturais se encontram nas desigualdades de classe, de gnero, tnicas, entre outras. Este um processo dinmico e em constante mudana, que ao longo da histria tendeu contnua extenso do nmero de seres humanos que acessam a categoria de cidados em cada territrio, mas que tambm est sujeito a retrocessos freqentes. Por exemplo, como tendncia geral, as mulheres s adquiriram o direito de possuir propriedade muito tempo depois dos homens, e ainda existem territrios nos quais este direito lhes severamente limitado. Ocorreu igualmente com o direito justia ou com os direitos polticos, aos quais as mulheres s tiveram acesso muito depois, durante o sculo vinte. As populaes no-brancas (negros, ndios, etc.) e as grandes maiorias no-proprietrias, trabalhadoras, ou marginalizadas dos mercados de trabalho tambm foram historicamente excludas do exerccio dos direitos de cidadania. Originalmente, os cidados eram os que tinham propriedade, e, apesar desta limitao ter sido superada no plano da legalidade formal, na prtica das desigualdades estruturais, continuam constituindo a barreira fundamental que determina a excluso de amplos setores da populao do exerccio da cidadania.
Por um lado, o processo de cidadanizao na democracia capitalistas parte fundamental do processo que garante a reproduo ampliada do sistema, j que os princpios fundantes da cidadania neste contexto so o direito propriedade privada e liberdade individual para o intercmbio mercantil desta propriedade. Por outro lado, no entanto, a cidadania e o sistema capitalista entram tambm em contradio, esto em guerra como citou T. H. Marshall, j que a expanso e o aprofundamento do contedo, alcance e exerccio da cidadania so constitutivos das lutas emancipatrias que caracterizam o sistema (Marshall, 1963). Desta 424
maneira, a cidadania fornece a base da igualdade formal que legitima o sistema de desigualdade real, mas ao mesmo tempo fornece as condies que potencialmente podem dar lugar a um processo de equalizao crescente dos desiguais. Como alguns exemplos que datam do sculo passado, o caso da extenso s mulheres dos direitos propriedade e ao voto, que antes s estavam disponveis para os homens, o reconhecimento dos direitos dos trabalhadores a uma jornada de 8 horas e a um salrio mnimo, ou, mais recentemente, os direitos lingusticos das comunidades indgenas da Amrica Latina, que alguns pases comearam a formalizar. Sem dvidas, a extenso do contedo dos direitos, a expanso da comunidade beneficiria dos mesmos e o aprofundamento do seu exerccio real e no meramente formal constituem avanos no processo de democratizao da sociedade, resultantes de lutas sociais recorrentes. A partir de outro ngulo, o desenvolvimento da cidadania est intimamente relacionado com o processo de mercantilizao, ou seja, com o processo mediante o qual as relaes sociais tendem a se transformar em relaes mercantis. A mercantilizao crescente dos elementos da natureza, incluindo a gua e os servios baseados nos derivados da gua, parte constituinte deste processo. Este outro aspecto importante das contradies que caracterizam o desenvolvimento do governo e a gesto democrtica dos servios de saneamento. Como discutiremos em seguida mais detalhadamente, o desenvolvimento dos primeiros sistemas urbanos de gua nos pases capitalistas centrais, principalmente na Inglaterra e na Frana, teve como princpio fundante a noo de que o servio de gua corrente nas habitaes era uma mercadoria que deveria estar disponvel a quem pudesse pagar por ela. Ou seja, o ponto de partida do desenvolvimento do que hoje consideramos um servio essencial para a vida no foi o de satisfazer uma necessidade comum a todos os habitantes, mas o de produzir uma mercadoria, quer dizer, um objeto de apropriao privada, orientado a produzir um lucro e dirigida s a quem tinha a capacidade econmica de comprar essa mercadoria, o cliente privado adimplente ou consumidor. Necessariamente, nesta etapa inicial da histria do saneamento, essa categoria social emergente, o cliente privado da gua-mercadoria, correspondia a um setor muito reduzido da populao, o mesmo que tambm constitua a cidadania propriamente dita, ou seja, aquela parte da populao que tinha acesso ao exerccio pleno dos direitos do cidado. Evidentemente, esta relao ntima entre os processos de cidadanizao e mercantilizao no exclusiva do ramo dos servios de saneamento, mas caracteriza o desenvolvimento da democracia capitalista nos seus diversos aspectos, incluindo a esfera do acesso aos servios de consumo coletivo (ver, por exemplo, Kroen, 2004; Soper and Trentmann, 2008). Os Direitos de Cidadania, a gua e o Saneamento Bsico A existncia ou no de um direito ao acesso gua limpa para consumo humano e aos servios bsicos de esgotamento sanitrio, coleta de lixo e outras necessidades essenciais para a vida digna objeto de um debate inacabado (ver, por exemplo, Esch et. al., 2006). Este trabalho aborda esse tema a partir de dois ngulos: por um lado, examinamos brevemente a emergncia dos direitos e deveres da cidadania e sua relao com esses servios essenciais e, por outro lado, assume-se a posio de que de fato o acesso a esses servios constitui um direito fundamental. Os direitos de cidadania clssicos desenvolvidos nos pases ocidentais foram categorizados em civis, polticos e sociais, aos quais foram incorporando outras dimenses no curso do processo de cidadanizao, como, por exemplo, os direitos trans-especficos (o reconhecimento de outras espcies, da prpria natureza e inclusive de entes artificiais como sujeitos de direitos) e trans-geracionais (o reconhecimento das geraes futuras como sujeitos de direitos). Os direitos civis de cidadania so basicamente o direito propriedade e justia, quer dizer, os direitos individuais fundamentais no contexto da democracia capitalista. Os direitos polticos, que surgem a partir do sc. XVIII, tm a ver com o direito tambm individual de eleger quem governa e de ser eleito para participar do governo. Os direitos sociais, que consistem no reconhecimento de certos bens e servios essenciais vida digna, devem ser disponveis a todos os membros da comunidade poltica independente 425
de sua posio no mercado, ou seja, com independncia de sua capacidade monetria. Existe uma grande controvrsia em torno dos direitos sociais: para a tradio liberal individualista, tais direitos no existem, j que a mesma restringe os direitos de cidadania somente aos direitos civis e polticos. Quer dizer, nesta tradio poltico-intelectual, bens e servios essenciais, como os servios de saneamento bsico, no tm o status de direitos do cidado, j que so considerados como bens econmicos privados que devem ser adquiridos individualmente no mercado como qualquer outro tipo de bem ou servio, ou seja, como uma mercadoria. Como veremos mais detalhadamente nas sees seguintes, este foi e continua sendo um debate de importncia central para a gesto democrtica do setor de saneamento. Nas ltimas dcadas, o debate sobre os direitos e deveres da cidadania avanou incorporando novas dimenses, particularmente a partir da crescente tomada de conscincia em nvel internacional sobre a insustentabilidade do modelo de desenvolvimento dominante, especialmente em relao ao seu impacto sobre o meio ambiente e os processos ecolgicos. O aprofundamento deste debate tem levado ampliao do contedo dos direitos e deveres do cidado, de modo que, adicionalmente aos direitos civis, polticos e sociais, incorporou-se uma srie de direitos do cidado ampliados que incluem o direito a viver em um ambiente limpo (livre de contaminao dos ecossistemas aquticos, do solo ou do ar), mas tambm o direito do resto dos seres vivos e da prpria natureza preservao das condies que possibilitam a vida no planeta e o direito das futuras geraes a desfrutar de tais condies (Figura 9.1).
Perodo inicial
Direitos civis (habeas corpus e outros direitos fundamentais justia; direito propriedade)
Perodo moderno (desde o sculo 18)
Direitos polticos (direito participao nas decises e no governo dos assuntos pblicos)
Perodo moderno (desde fins do sculo 19)
Direitos sociais (direito universal ao acesso s condies bsicas para uma vida digna, como os servios essenciais de educao, sade, habitao, saneamento, etc.) Direitos estendidos (direito ao ambiente limpo, gua, direitos trans-especficos e transgeracionais, etc.)
Perodo recente (desde fins do sculo 20)
FIGURA 9.1: Evoluo do processo de cidadanizao liberal democrtico No existe acordo referente a esses direitos estendidos ou ampliados da cidadania, e a partir de diferentes mbitos do espectro poltico, discute-se a validade e utilidade de tais direitos. Por exemplo, para alguns atores envolvidos diretamente com o desenvolvimento da infra-estrutura de servios, o debate dos direitos uma discusso artificial, de pouca utilidade, que no contribui para as tarefas imediatas como so, por exemplo, a extenso de sistemas de saneamento s populaes no atendidas. Num debate
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recente, ocorrido na Universidade de Sussex na Inglaterra130, por exemplo, atores envolvidos com a tarefa tcnica de estender a infra-estrutura de servios em pases pobres argumentaram que o debate acerca do direito gua carece de sentido e tem pouca relao com a realidade que eles devem encontrar em campo. Os tcnicos que expressavam esta opinio consideravam que a tarefa que eles realizavam como engenheiros civis encarregados da construo de obras de saneamento era neutra em termos polticos e viam com desconfiana e ceticismo a politizao do debate sobre o acesso a esses servios, um debate que se d precisamente em torno da noo de que existe um direito aos mesmos. Por outro lado, atores como as grandes empresas transnacionais que controlam o mercado privado dos servios de saneamento em escala global comearam a utilizar a noo de direito humano gua abertamente declarando que eles apiam a existncia deste direito (ver, por exemplo, Labre, 2007; Veolia, 2007). Lamentavelmente, esses atores no aprofundaram as contradies existentes entre as noes de direito humano gua e o processo de mercantilizao dos servios bsicos de saneamento que suas empresas incorporam na prtica. De qualquer maneira, esses so apenas alguns exemplos das diversas posies que existem sobre a noo de direitos em relao aos servios de saneamento bsico, um debate cujas conseqncias analisaremos com mais detalhes na sequncia. Apesar de alguns atores ativos no setor dos servios de saneamento no visualizarem a relao entre a noo de direitos e a prtica concreta, a inter-relao entre o processo de cidadanizao, incluindo o desenvolvimento dos direitos de cidadania, e a evoluo do setor de saneamento so muito claras, como veremos na seo histrica posterior. Porm nos deteremos brevemente aqui para considerar algumas vinculaes conceituais entre ambos os processos. Direitos Civis Em primeiro lugar, quando consideramos os direitos civis de cidadania, quer dizer, fundamentalmente o direito propriedade e justia, podem se estabelecer conexes importantes com o setor do saneamento. Sem dvidas, o elemento chave no funcionamento deste setor a gua, ou melhor, os ecossistemas aquticos, mesmo que com freqncia a linguagem tcnica tenda a reduzir a gua sua dimenso econmica, a gua como recurso. Mas, mesmo numa concepo limitada do que a gua que a reduza a sua dimenso como recurso econmico, possvel tornar observvel sua relao com os direitos do cidado, o que nos leva a desenvolver uma srie de perguntas. Se o direito bsico da cidadania na democracia capitalista a propriedade, quem tem a propriedade sobre a gua? Esta pergunta tem uma resposta mais simples no caso da gua nos setores rurais, onde em geral a propriedade da gua costuma estar vinculada propriedade da terra. Mas em relao aos servios de saneamento bsico em meios urbanos, a pergunta assume outro carter, dado que a propriedade gua no caso dos aglomerados humanos implica num problema diferente. Formalmente, os direitos de propriedade sobre a gua, com algumas excees, como o caso do Chile, esto nas mos do Estado, que por sua vez estende os direitos de extrao de gua limpa e de disposio de guas residuais s empresas que se encarregam do fornecimento destes servios. Deixando de lado por um momento a dimenso legal, que considerando sua fundamental importncia, s representa um aspecto do problema, vale pena repetir a pergunta: quem tem a propriedade da gua, no sentido de direito fundamental da cidadania, numa democracia capitalista, em relao aos servios de saneamento bsico? Os indivduos tm um direito de propriedade sobre a gua no que se baseiam estes servios? Se o tm, de que forma exercem tal direito? Na prtica, a resposta genrica a esta pergunta seria que o Estado exerce esse direito em nome dos indivduos, j que o Estado detm os direitos de propriedade sobre a gua em ltima instncia. Ou, em outras palavras, os cidados exercem seu direito indiretamente, por mediao do Estado. Deste modo, quando o Estado outorga
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Simpsio sobre a gua conduzido pelo Institute of Development Studies (IDS) da Universidade de Sussex, 2 e 3 de novembro de 2009.
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direitos de extrao de gua limpa ou direitos de disposio de guas residurias a uma empresa de saneamento, o est fazendo em representao dos cidados, que so os que detm o direito de cidado sobre os ecossistemas aquticos em questo. provvel que este argumento possa resultar esotrico a alguns leitores, porque, na prtica, a relao entre os cidados e os ecossistemas aquticos e com o territrio em termos gerais, costuma ser invisvel, inobservvel, j que a cidadania foi historicamente separada do controle efetivo da propriedade, governo e gesto de bens como a gua. Um problema importante que surge desta aplicao do conceito de direito civil de cidadania em relao gua, e em particular o direito gua como propriedade privada, que na prtica pode-se dizer que a formao de direitos privados desta natureza um processo de muito longo prazo, que assumiu uma diversidade de formas nos diferentes territrios, e um processo fundamentalmente parcial, incompleto, inacabado, j que uma grande parte da gua utilizada em nvel internacional no foi convertida em propriedade privada. Como discutiremos mais adiante, as polticas neoliberais implantadas desde a dcada de 1980 tentaram acelerar este processo de privatizao da propriedade da gua, mas encontraram enormes obstculos e retrocessos e pode-se dizer que existam poucos exemplos em nvel internacional onde este objetivo foi alcanado. Entre outras razes para esta contradio, pode-se dizer que a gua, e especialmente a gua em zonas urbanas, apresenta obstculos formidveis ao processo de privatizao, entendido neste caso como o processo de transferncia dos direitos de propriedade sobre a gua a atores privados. Examinaremos com mais detalhes as implicaes deste argumento posteriormente. Outro importante problema que surge deste tratamento da relao entre os direitos civis da cidadania e a gua a contradio que se produz a partir da introduo das instituies e princpios da democracia liberal, como a cidadania, em contextos nos quais pr-existem formas de propriedade e gesto da gua, fundamentados em princpios e instituies diferentes, frequentemente antagnicos ao modelo liberal capitalista. Neste caso, a introduo de direitos do cidado, como o da propriedade privada na gesto da gua e seus servios associados, conduz frequentemente a profundos confrontos, muitas vezes no solucionados ou possivelmente no solucionveis. Por exemplo, este um dos eixos no debate atual sobre a gesto da gua na Bolvia, onde alguns atores advertem que a introduo de direitos do cidado liberal democrticos na gesto da gua representa a expropriao dos direitos da gua pr-existentes, fundamentados em princpios e instituies indgenas caracterizados por uma diversidade de formas de direitos de propriedade coletivos. A mesma noo de um Estado que garante os direitos de propriedade da gua privados vista por esses atores como uma ameaa gesto democrtica efetiva da gua e seus servios, no mbito de sociedades altamente segregadas, como a boliviana (ver, por exemplo, Crespo, 2010; tambm Boelens, 2008, sobre as sociedades andinas em geral). Este exemplo ilustra uma questo que retomaremos em breve: a evidncia sugere que a interao entre o processo de cidadanizao liberal democrtico dominante e as formas pr e co-existentes de direitos e obrigaes pode potencialmente contribuir emergncia de novas relaes sociais em torno da propriedade, gesto e governo da gua e de seus servios essenciais. Direitos Polticos A segunda dimenso dos direitos bsicos de cidadania representada pelos direitos polticos. Neste caso, em relao gua e aos servios bsicos de saneamento, pode-se gerar uma srie de questes que vo ao corao do problema da gesto democrtica. Os direitos polticos tm a ver com a participao dos cidados no exerccio do poder, no governo dos assuntos comuns, seja mediante a eleio de quem governa ou sendo eleitos para participarem diretamente do governo. Na prtica corrente dos sistemas democrticos vigentes, o exerccio dos direitos polticos tende a se limitar pela participao eleitoral, na qual os cidados elegem seus governantes e, portanto, o exerccio dos direitos polticos alm do momento 428
eleitoral excepcional. No caso da gesto do meio ambiente, incluindo a gua, e dos servios de infraestrutura bsica, os exemplos da ausncia do exerccio dos direitos polticos so abundantes. Por exemplo, na Cpula da Terra das Naes Unidas, ocorrida no Rio de Janeiro em 1992, a maioria dos governos se comprometeu a estabelecer mecanismos jurdicos e administrativos que possibilitassem aos cidados o exerccio de seus direitos ambientais. O Princpio 10 adotado na cpula estipula que:
A melhor forma de tratar as questes ambientais assegurar a participao de todos os cidados interessados ao nvel conveniente. Ao nvel nacional, cada pessoa ter acesso adequado s informaes relativas ao ambiente detidas pelas autoridades, incluindo informaes sobre produtos e atividades perigosas nas suas comunidades e a oportunidade de participar em processos de tomada de deciso. Os Estados devero facilitar e incentivar a sensibilizao e participao do pblico, disponibilizando amplamente as informaes. O acesso efetivo aos processos judiciais e administrativos, incluindo os de recuperao e de reparao, deve ser garantido. (ONU, 1992).
Entretanto, apesar das louvveis intenes da Declarao do Rio e dos avanos significativos que foram obtidos no plano legal-formal em muitos pases, na prtica, os cidados comuns, a maioria da populao nos diferentes pases segue assistindo mais como espectadores do que como participantes com direitos a gesto ambiental, incluindo a gesto da gua e seus servios. Um exemplo notrio na Amrica Latina foi o aprofundamento e a acelerao da implantao das polticas neoliberais durante a dcada de 1990, precisamente a mesma dcada na qual se aprovou a declarao do Rio. Na grande maioria dos pases, a implementao destas polticas, que incluram no somente a privatizao da gua e seus servios, como tambm uma ampla classe de iniciativas com conseqncias diretas sobre o direito a um ambiente limpo e seguro, como o so a introduo de cultivos geneticamente modificados, o incentivo direto ou indireto ao desflorestamento, o enraizamento de indstrias contaminantes que emigram dos pases centrais onde a regulao mais severa, a expanso de monoculturas que esto destruindo as terras mais frteis da regio, o uso incontrolado de defensivos agrcolas que envenenaram as terras e as guas e esto afetando a sade de milhes de pessoas, a continuidade de obras enormes de infra-estrutura com impactos sociais e ambientais altamente negativos, a expanso sem precedentes da minerao a cu aberto, inclusive em regies de alta fragilidade ecolgica, entre outras vrias polticas que vem sendo implementadas em grande escala, dando costas opinio e interesses das comunidades afetadas e da maioria dos cidados. Nos poucos casos que os governos deram a seus cidados a oportunidade de participar de forma decisiva nas decises, manifestou-se uma rejeio contundente a estas iniciativas, mas na maioria dos casos optouse pela implantao de tais polticas ignorando, ou at mesmo violando os direitos polticos do cidado. As privatizaes massivas realizadas pelos governos de Carlos Menem na Argentina (1989-1999), Gonzalo Snchez de Losada (1993-1997) e Hugo Banzer (1997-2001) na Bolvia e Fernando Henrique Cardoso (19952002) no Brasil so exemplos notveis desta situao, mas, lamentavelmente, o exerccio dos direitos polticos em relao ao ambiente e aos servios essenciais continua sendo postergado e at negado, mesmo no mbito dos governos que nominalmente se consideram progressistas ou de esquerda. Um determinante fundamental na manuteno das situaes que impedem a maioria da populao de exercer seus direitos polticos de maneira extensiva, ou ao menos que limita severamente este exerccio, a reproduo de desigualdades sociais estruturais, notoriamente extremas na Amrica Latina. Historicamente, o exerccio substantivo dos direitos polticos na regio foi restringido a certas fraes de classes dominantes e a rpida ampliao da participao da populao no exerccio destes direitos desde meados do sc. XX foi violentamente restringida mediante a instaurao de ditaduras cvico-militares que deixaram uma marca profunda nas sociedades do referido continente. Na realidade, como demonstram os acontecimentos recentes na Bolvia (2008), Honduras (2009) e Paraguai (2009), mas tambm, em menor quantidade, em outros pases, o cancelamento mediante o recurso a golpes de Estado dos ainda muito 429
limitados direitos polticos em vigor na Amrica Latina um mecanismo latente e que conta com o apoio de importantes setores da sociedade. Porm, inclusive no marco institucional vigente, os direitos polticos dos cidados vem-se limitados, em grande escala, ao exerccio do voto nos perodos eleitorais, e qualquer tentativa de ampliao deste exerccio deve enfrentar a oposio frrea dos setores que tradicionalmente detiveram o poder. Estas severas limitaes da cidadania poltica na Amrica Latina esto estreitamente relacionadas com o carter restrito, tutelado, de baixa intensidade, da democracia em nossos pases, como analisamos anteriormente. No de se estranhar que, num contexto social no qual os direitos polticos em geral encontram-se altamente restringidos, seu exerccio em relao gesto da gua e os servios de saneamento tambm se encontre severamente afetado, o que abordaremos com mais detalhes e com referncia a exemplos concretos numa seo posterior. Direitos Sociais A terceira dimenso da cidadania em sua forma liberal democrtica a dos direitos sociais. A noo de direitos sociais de cidadania, incorporada nas instituies do Estado de Bem Estar desenvolvidas na Europa do segundo ps-guerra e adotadas em diferentes formas em outros pases, parte do reconhecimento de que o acesso a certos bens e servios essenciais sobrevivncia e vida digna deve ter carter universal e deve ser independente da posio dos indivduos e das famlias no mercado, ou em termos mais simples, deve ser independente da capacidade monetria das pessoas. Como expressou T. H. Marshall (1963), a noo de direitos sociais assume que todos os membros de uma comunidade poltica devem ter acesso irrestrito ao patrimnio comum que foi desenvolvido pela sociedade em questo, especificamente em termos de certas questes fundamentais como a educao bsica, o cuidado com a sade e as condies materiais de vida essenciais, como a habitao e os servios de saneamento. No entanto, esta noo de direitos sociais foi sempre rejeitada por algumas tradies intelectuais, particularmente pelas tradies liberais individualistas e algumas faces neoconservadoras, para as quais a noo de direito social constitui seno um obstculo ao exerccio da cidadania. Para estes atores, os direitos de cidadania se reduzem aos direitos civis e polticos, enquanto que os assim chamados direitos sociais constituem um atentado liberdade individual e um obstculo ao cumprimento dos deveres da cidadania, j que o fornecimento pblico de bens e servios seria uma fonte de corrupo do sentido de responsabilidade dos indivduos (ver, por exemplo, Murray, 1984; Mead, 1986; ver tambm a crtica de King, 1988). Outras tradies localizadas mais esquerda no espectro poltico tambm dirigiram severas crticas aos direitos sociais de cidadania, ou mais precisamente a suas instituies como o Estado de Bem Estar, j que as mesmas foram utilizadas para legitimar o sistema capitalista de explorao mediante polticas redistributivas, que apenas servem para amortecer o impacto das desigualdades estruturais do sistema sem questionar seus fundamentos. Deste modo, nesta perspectiva, as polticas associadas aos direitos sociais de cidadania representam mais uma contribuio manuteno da explorao de classes, do que uma possibilidade emancipatria para as maiorias trabalhadoras (ver, por exemplo, os trabalhos j clssicos de Preteceille, 1974, Decaillot et al., 1977; Lojkine, 1979, entre outros; mais recentemente, Kouvlakis, 2005). Em relao experincia da Amrica Latina, o debate sobre os direitos sociais de cidadania ilumina uma srie de contradies que caracterizam o desenvolvimento de nossas comunidades polticas. Por um lado, em sentido restrito e com poucas excees, os direitos sociais na Amrica Latina no chegaram a se consolidar no tipo de instituies que se desenvolveram na Europa como parte do Estado de Bem Estar. Embora alguns pases tenham desenvolvido sistemas eficientes e de carter universal para a proviso de certos servios, como a educao bsica ou a ateno sade, na grande maioria dos casos estes desenvolvimentos foram muito limitados em seu alcance, com a exceo clssica da Cuba revolucionria e, em algumas reas e durante certos perodos histricos, de pases como a Argentina, o Chile, a Costa Rica ou 430
o Uruguai. Por outro lado, como frisou Roberts, em alguns aspectos, o desenvolvimento dos direitos sociais de cidadania na Amrica Latina precedeu o desenvolvimento dos direitos civis e polticos, o que constitui um processo inverso ao que ocorreu nas democracias capitalistas centrais, nas quais os direitos sociais foram os ltimos a se consolidar (Roberts, 1995). Os Direitos Clssicos de Cidadania e o Saneamento
A discusso da relao entre os direitos de cidadania e a gua leva a uma srie de questionamentos onde necessrio se aprofundar. Em relao aos direitos civis de cidadania, quem tem a propriedade da gua em uma cidade, em uma regio? Como os cidados exercem esse direito de propriedade? Que mecanismos os cidados tm para exercer seu direito justia, em relao aos servios de saneamento? Em relao aos direitos polticos: quem governa a gua e os servios bsicos baseados na gua? Como se exercem os direitos polticos de cidadania em relao gua, ao saneamento e, em geral, gesto ambiental? Quem elege os que governam a gua e o saneamento? Como os elegem? Pode qualquer cidado participar no governo da gua e seus servios? Ou esse um tema reservado somente aos especialistas tcnicos e aos polticos profissionais? Como os cidados controlam quem governa a gua e seus servios? Em relao aos direitos sociais: qual o status dos servios de saneamento bsico, tanto em termos formal-legais, como em termos prticos? O acesso a estes servios constitui um direito do cidado independente da capacidade monetria dos indivduos e famlias? Ou tal acesso est determinado pela capacidade monetria e, portanto, mediado por uma relao mercantil? Em outras palavras, o acesso aos servios bsicos de saneamento um direito ou uma mercadoria? A diferena importa?
No caso do fornecimento de servios de saneamento bsico, como discutiremos com mais detalhes em sees posteriores, a Amrica Latina apresenta um quadro de grande desigualdade e iniquidade, que, tambm com poucas excees, caracterizou a histria inteira de nossos pases. Na realidade, a desigualdade no acesso aos servios essenciais de saneamento um indicador muito eloqente na dinmica excludente que caracteriza as democracias predominantes em nossa regio. Os Direitos Estendidos ou Ampliados Os direitos estendidos da cidadania so o resultado de processos que ocorreram principalmente desde a dcada de 1960. Tanto por seu carter recente, como por sua natureza e contedo, estes direitos tambm acabam sendo altamente controversos, tendo sido sujeitados a fortes crticas. Em primeiro lugar, podemos indicar a extenso dos direitos e deveres da cidadania a uma srie de mbitos no contemplados anteriormente de forma direta ou explcita, como, por exemplo, os direitos sexuais, o direito ao meio ambiente, os direitos das crianas, os direitos tnicos, ou mais recentemente, o direito gua, que desencadeou um amplo debate (ver, por exemplo, Esch. et al., 2006). Em geral, estes direitos e deveres foram includos em declaraes internacionais, muitos deles foram sancionados nas constituies dos pases e foram inclusive incorporados na legislao, levando em conta que as evidncias sugerem que o progresso foi mais retrico que real, na maioria dos casos. Esta a base das crticas mais severas, que, a partir de diferentes mbitos do espectro poltico, apontam a falta de concretizao destes direitos ampliados e, principalmente, as dificuldades inerentes sua implantao prtica. Em segundo lugar, deu-se um processo de extenso espao-temporal do sujeito da noo de cidadania. Por um lado, alguns direitos foram atribudos a entes e seres no humanos, os quais, segundo algumas opinies, deveriam ser aceitos como sujeitos de direitos do cidado. Diferentes tentativas em estender os direitos de cidadania alm da 431
espcie humana procuram converter os animais, a natureza e at entes artificiais, como os robs, em sujeitos de direitos do cidado (ver, por exemplo, Goodin et. al., 1997; Gray, 2001; IPSOS-MORI, 2006). Por outro lado, em debates como o da sustentabilidade ambiental, deu-se uma convergncia dos argumentos a favor de formas trans-especficas de cidadania com aqueles que propem a extenso trans-geracional dos direitos. De fato, na perspectiva da sustentabilidade, implcito o reconhecimento do direito das geraes ainda no nascidas s condies bsicas de vida, que requerem a preservao da base natural da vida e do meio ambiente (ver, entre outros, Steenbergen, 1994; Newby, 1996). Os Direitos Estendidos de Cidadania e o Saneamento
Os direitos estendidos da cidadania so de origem mais recente e altamente controversos. Em relao aos direitos trans-especficos de cidadania, possvel e desejvel reconhecer direitos a entes e seres no humanos? Que significado tem reconhecer um direito gua para os animais e as plantas? possvel e desejvel reconhecer que a natureza tambm sujeito de tais direitos? Como os seres e entes no humanos podem exercer tais direitos? Em relao aos direitos trans-geracionais: possvel e desejvel reconhecer estes direitos s geraes humanas futuras?
Em perspectiva histrica, o processo de extenso e aprofundamento dos direitos e deveres do cidado resultante de diversas lutas emancipatrias foi transformando o significado da cidadania muito particularmente em seu carter de relao social. Simultaneamente, necessrio evitar que os avanos que este processo representa no plano legal-formal obstaculizem nossa compreenso da complexidade do mesmo, j que tais avanos vm frequentemente acompanhados pelo aprofundamento de certas formas tradicionais de excluso e desigualdade social e pela emergncia de novas formas (Tilly, 2003). Por outro lado, o processo de cidadanizao carece de potencial para transformar o carter da cidadania e dar lugar a novas formas de relao social que eventualmente superem as contradies dos sistemas de cidadania prevalecentes, que esto fundamentados, em ltima instncia, nos princpios da democracia liberal capitalista. A Participao Social e a Esfera Pblica A participao um componente central dos conceitos de cidadania e de gesto democrtica. No desenvolvimento histrico da cidadania como relao social, pode-se dizer que aquilo que nos debates contemporneos denomina-se como a participao cidad tem sua origem nas lutas sociais pela expanso dos direitos do cidado a setores cada vez mais amplos da populao, e em particular pela expanso dos direitos polticos que comea a se consolidar na Europa durante o sc. XIX. Neste sentido, a participao cidad est estreitamente vinculada ao desenvolvimento da esfera pblica, um processo que tambm esteve sujeito s particularidades histricas dos distintos territrios e que tomou dimenses diferentes em funo da diversidade de tradies e culturas polticas. Por exemplo, enquanto a tradio liberal da democracia representativa convencionalmente restringe a participao nas decises da esfera pblica aos polticos profissionais e aos especialistas, outras tradies recusam esta definio restrita e elitista e propem diversas alternativas, incluindo a participao direta dos cidados nas decises (ver, por exemplo, Robbins, 1995; Ferree et al., 2002). Isto ilustra o fato de que conceitos como democracia, cidadania ou participao so vagos e de alta generalidade, que requerem incorporar a dimenso histrico-social e o contexto, para dar maior preciso a seu significado (Tabela 9.1). Este ponto tem grande relevncia para o debate sobre a participao e o controle social na gesto democrtica dos servios de saneamento no Brasil.
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TABELA 9.1: Esfera pblica e participao social em tradies polticas rivais

CRITRIOS DE PARTICIPAO SOCIAL TRADIES POLTICAS Quem participa? Liberal representativa Liberal participativa Discursiva A elite profissional; os especialistas Possibilidade de participao popular restrita Incluso popular Em que tipo de processo? Livre mercado de idias Empoderamento Deliberativo Empoderamento + Reconhecimento Resultado Restrio (sistmica) da participao Evitar a restrio (sistmica) da participao Evitar a restrio prematura, no consensuada Evitar a restrio excludente Expande a comunidade poltica
Construcionista
Incluso popular
Fonte: Adaptado de Ferree et. al., 2002.
Aproximadamente desde a dcada de 1980, o conceito de participao passou a ganhar grande importncia na Amrica Latina, incluindo os debates sobre as polticas pblicas nos setores de servios essenciais como a ateno sade ou o acesso habitao, a educao ou o saneamento bsico. Por um lado, a retirada das ditaduras cvico-militares e o retorno da democracia eleitoral aos pases da regio permitiram a abertura de espaos mais amplos para a participao efetiva da populao na vida poltica. Por outro lado, desde a dcada de 1970, em muitos pases da regio, se registrou uma crescente mobilizao social em torno da busca por melhorias das condies materiais de vida, especialmente nas zonas urbanas e peri-urbanas, um processo no qual a luta pelo acesso aos servios de gua e esgotamento sanitrio passou a ter um papel muito importante (Castro, 2006). Neste sentido, pode-se dizer que, neste contexto de recuperao dos espaos da democracia formal e de crescente mobilizao social pela melhoria das condies vitais, o conceito de participao social foi tomando contedos concretos surgidos de tais experincias. Em alguns casos, notoriamente no Brasil, o processo chegou inclusive a promover iniciativas de polticas pblicas fundamentadas no princpio da participao cidad efetiva e na democracia direta, como o caso do modelo do oramento participativo (Dutra e Benevides, 2001; Fedozzi, 2001). No entanto, como em todo processo social e poltico, as experincias tendem a seguir desenvolvimentos que so determinados por mltiplas circunstncias e dinmicas, cujos resultados so imprevisveis e incontrolveis para os atores envolvidos. Neste sentido, participao se converteu com o tempo num vocbulo de grande utilidade instrumental empregado no somente por acadmicos nos seus estudos do processo de re-democratizao, mas tambm por movimentos sociais, organizaes no governamentais, grupos polticos, governos, instituies financeiras internacionais e, inclusive, quando j iniciada a dcada de 1990, por empresas privadas de saneamento. Deste modo, em muitos casos o conceito foi transmutado e ainda esvaziado de seu sentido atravs dos usos instrumentais de que foram objeto para diferentes atores. Como mostra uma literatura crescentemente abundante, devido ao abuso, o conceito participao social da cidadania foi assumindo diversos significados e foi, inclusive, convertido num instrumento de cooptao, manipulao e desmobilizao dos atores sociais. Em algumas opinies, a participao entendida na prtica como obedincia antecipada por parte da populao em relao s decises tomadas por especialistas e polticos profissionais. Em outros casos, em nome da participao, implementam-se polticas que procuram liberar o Estado de suas responsabilidades pela prestao de servios essenciais e transferir tais responsabilidades aos cidados, incluindo a responsabilidade do financiamento e do fornecimento de fora de trabalho voluntria para a construo de obras de infra433
estrutura bsica. No de se surpreender ento que alguns autores definiram essas formas instrumentais de participao como a nova tirania (Cooke e Khotari, 2001). Neste sentido, o tema da participao social um aspecto central no setor de saneamento bsico na Amrica Latina, onde tradicionalmente o desenvolvimento destes servios se caracterizou por um alto nvel de desigualdade de acesso por parte da populao e pela ausncia de mecanismos de controle democrtico efetivo sobre o funcionamento dos organismos e empresas envolvidos. Retomaremos este assunto posteriormente para apresentar alguns exemplos destes usos e abusos do conceito de participao social no caso dos servios de saneamento. A Governabilidade na Gesto do Saneamento O conceito de governabilidade de desenvolvimento relativamente recente e, de maneira similar aos conceitos modernos de cidadania, democracia ou sociedade civil, o mesmo surge das experincias especficas das democracias capitalistas ocidentais. O conceito tambm esta sujeito a um amplo debate e deu espao a um grande nmero de definies, muitas delas contraditrias entre si. Assim, como no caso dos direitos de cidadania que abordamos anteriormente, os confrontos entre diferentes tradies intelectuais e polticas determinam que o conceito de governabilidade assuma significados diversos e at mesmo antagnicos. Por exemplo, uma das definies mais convencionais da governabilidade tende a apresent-la como a articulao de trs regimes de gesto: de forma sintetizada, a gesto pblica estatal, a gesto privada mercantil e a gesto voluntria e solidria caracterstica da sociedade civil (ver, por exemplo, Piccioto, 1997). Mesmo que esta concepo de governabilidade tenha se convertido em dominante, a mesma tem uma grande fragilidade porque, para dar um exemplo, o significado de sociedade civil muito diferente para as diversas tradies intelectuais e polticas. Por exemplo, para a tradio liberal individualista e, muito particularmente em sua verso neoliberal privativista contempornea, a "sociedade civil sinnimo de mercado, ou seja, uma constelao de indivduos, cada um destes perseguindo seus prprios interesses. Quer dizer, os campos de ao real para esta tradio so o Estado e o mercado e a meta central para um neoliberal privativista a reduo do papel do Estado sua mnima expresso possvel e a ampliao mxima da esfera de influncia dos atores privados. Podemos dizer que o ideal neoliberal da governabilidade a ao privada livre de regulao e controle, incluindo o controle democrtico por parte dos cidados, tema que retomaremos em breve com alguns exemplos. Dado que esta tradio intelectual e poltica dominou, em nvel internacional, o campo das polticas pblicas, incluindo as polticas pblicas de saneamento, desde a dcada de 1980, fica claro que o emprego do conceito de governabilidade em relao gesto democrtica dos servios bsicos deve ser examinado em profundidade e com ceticismo intelectual. Por exemplo, quando atores e instituies fortemente inspirados pela ideologia neoliberal privativista falam de governabilidade nos servios pblicos, importante se perguntar o que estes atores e instituies entendem por governabilidade. No podemos assumir que existe um conceito de governabilidade universalmente aceito, ainda que s vezes seja apresentado assim na literatura de polticas pblicas oficial. Um dos maiores problemas que se detecta no uso do conceito de governabilidade em relao gesto de servios pblicos essenciais, como os de saneamento, a reduo do conceito ao plano tcnicoadministrativo, instrumental, e sua virtual despolitizao (Castro, 2007a). Por exemplo, segundo alguns atores mais influentes no setor da gesto da gua em nvel global, governabilidade refere-se ao conjunto de instrumentos tcnico-administrativos disponveis para a administrao da gua e os bens e servios relacionados (GWP, 2003; UNESCO, 2006). Em outros casos, e em relao ao que mencionamos anteriormente, a governabilidade tende a se identificar com o conceito de parcerias tripartites entre os governos, a iniciativa privada e a sociedade civil, este ltimo conceito sujeito a uma ampla discusso, mas 434
que, no contexto destes debates, costuma ser utilizado como sinnimo de organizaes no governamentais ONGs. Em geral, estas maneiras de conceituar a governabilidade reduzindo-a em suas dimenses tcnico-administrativas cumprem uma funo instrumental de esvaziar o conceito de um de seus componentes centrais: o exerccio do poder. De fato, a governabilidade tem a ver principalmente com o exerccio do poder na tomada de decises, por exemplo, em relao distribuio dos benefcios provenientes dos investimentos que a sociedade faz no desenvolvimento dos bens e servios bsicos e no controle democrtico da sua gesto por parte dos cidados, mas estes aspectos ficam postergados a um segundo plano, quando no diretamente excludos, nas conceitualizaes instrumentais da governabilidade. Em relao ao ponto anterior, cabe ressaltar que a relao entre democracia e governabilidade no necessria nem mecnica, j que frequentemente o exerccio do poder, que caracteriza a governabilidade, toma formas autoritrias e at mesmo anti-democrticas, como obviamente o caso das ditaduras cvicomilitares, mas tambm recorrentemente no contexto das democracias restringidas ou de baixa intensidade. Como citaram Hanf e Jansen em seu trabalho sobre governabilidade ambiental na Europa, a governabilidade tem a ver com o exerccio do poder em relao aos fins e valores que articulam a viso da sociedade desejada, assim como sobre os meios mediante os quais os atores de determinada sociedade procuram alcanar estes fins e defender estes valores (Hanf e Jansen, 1998). Na prtica, o exerccio do poder neste sentido tem a ver com o confronto entre fins e valores alternativos, s vezes antagnicos e incompatveis, que correspondem s preferncias e interesses materiais de diferentes atores sociais. Por esta razo, fundamental extrapolar as vises idealizadas e ideolgicas da governabilidade que a reduzem a um conjunto de tcnicas de governo, supostamente apolticas, e restabelecer uma compreenso da governabilidade que d centralidade aos processos polticos e ao exerccio do poder. Como veremos mais detalhadamente na seo seguinte, este debate tem uma importncia crucial para a gesto democrtica dos servios de saneamento. A Governabilidade dos Servios de Saneamento e o Poder
Em relao gesto democrtica dos servios de saneamento, a governabilidade, entendida como exerccio do poder, implica em confrontos sociais em torno de questes, tais como: Quem deve ser responsvel pelo financiamento dos bens e servios bsicos? Quem devem ser os beneficirios de tais bens e servios e em que ordem de prioridade? Quais devem ser os critrios e mecanismos para decidir como os beneficirios tero acesso aos mesmos? Quais devem ser os valores e fins que orientam a gesto do saneamento? Estes devem ser considerados um bem pblico, um direito social, ou uma mercadoria? Que tipo de meios devem ser empregados para obter tais fins e defender tais valores? Como se decide quem deve tomar e implementar as decises no setor do saneamento? Como se decide qual deve ser o papel do Estado, do setor privado e da sociedade civil na gesto destes bens e servios? Quais mecanismos existem para impedir, ou pelo menos limitar, o autoritarismo e as formas anti-democrticas de gesto no setor de saneamento?
Outro aspecto importante que cabe destacar que, de forma analgica ao tema da participao social que foi discutido previamente, a governabilidade num ramo determinado de atividade, como pode ser o setor de saneamento, est enquadrada no processo de governabilidade no nvel do sistema social e imbricada com os processos de governabilidade de outros setores inter-relacionados, como, por exemplo, a governabilidade ambiental, que inclui a governabilidade da gua, das bacias, etc., ou a governabilidade do sistema bsico de sade (Figura 9.2). 435
Governabilidade do sistema social
Governabilidade ambiental (includa a gua)
Governabilidade dos servios de sade
Governabilidade dos servios de saneamento
FIGURA 9.2: Governabilidade inter-setorial e multi-nvel Neste sentido, por exemplo, seria possvel que uma determinada sociedade introduzisse mudanas no sistema de governabilidade do setor de saneamento orientadas democratizao da gesto, por exemplo, impulsionando uma legislao que promovesse a participao efetiva dos usurios no controle da gesto, e, no entanto, o impacto potencial de tais reformas se visse diminudo ou mesmo neutralizado porque a estrutura de governabilidade em nvel sistmico altamente refratria ao processo de democratizao e tende a se estabilizar em torno da manuteno das relaes de poder tradicionais que podem ter um carter tecnocrtico, com participao altamente restrita, quando no francamente autoritrio. Da mesma forma, possvel que sejam introduzidas reformas na governabilidade do setor de saneamento orientadas a aprofundar o carter democrtico de sua gesto, mas que simultaneamente outros setores estreitamente vinculados ao saneamento, como so a gesto das bacias ou da sade pblica, tendam a reproduzir formas de governabilidade que obstaculizem o processo democratizador. Claramente, tambm podem ocorrer contradies e desajustes entre os processos de governabilidade em escalas territoriais diferentes (por exemplo, entre os nveis nacional, regional e local) ou entre domnios territoriais de nvel similar (por exemplo, entre diferentes estados e municpios). As implicaes deste carter inter-setorial e multi-nvel da governabilidade so efetivamente um aspecto fundamental que deve ser incorporado anlise da gesto democrtica do saneamento, o que discutiremos novamente com referncia aos exemplos citados na seo seguinte.
9.3: A GESTO DEMOCRTICA DOS SERVIOS DE SANEAMENTO EM PERSPECTIVA HISTRICA

A origem dos servios de saneamento em sua forma moderna, principalmente nos setores urbanos dos pases ocidentais, est estreitamente ligada aos processos de cidadanizao e de mercantilizao. Para efeito de sntese, podemos, em termos gerais, analisar este processo histrico em trs etapas: 1) o privatismo, que engloba desde fins do sc. XVIII at a segunda metade do sc. XIX; 2) o racionalismo administrativo, que se estabelece desde finais do sc. XIX; e 3) o neo-privatismo, que tenta se reinstalar a partir da dcada de 1980. Necessariamente, esta diviso em etapas com fins analticos no pretende ser exaustiva, nem tampoco significa que as etapas sejam mutuamente excludentes entre si, o que 436
explicaremos em seguida. No entanto, estas etapas surgem da anlise das tendncias centrais observveis no desenvolvimento dos servios de saneamento nos pases capitalistas ocidentais, o que, certamente, no significa que no existam variaes ou at mesmo casos que se afastem de tais tendncias (para uma breve reviso da literatura sobre este assunto, ver Castro, 2005; um tratamento mais ampliado do assunto pode ser consultado em Castro, 2011). O Saneamento Privatista O surgimento dos primeiros sistemas de abastecimento domiciliar de gua encanada em reas urbanas a partir de fins do sc. XVIII na Inglaterra e na Frana, os pases pioneiros neste desenvolvimento, se d no mbito das condies particulares que caracterizam o desenvolvimento da democracia capitalista nestes pases. Neste contexto, o fornecimento do servio de gua aos domiclios particulares comea pela forma de empreendimentos privados pautados pelo lucro, frequentemente financiados por recursos pblicos. Nesta etapa inicial, entendia-se que o acesso domiciliar a gua encanada era uma deciso individual, uma escolha, e o carter de tal fornecimento era o de uma relao mercantil, privada, entre um fornecedor e um cliente. O caso tpico deste modelo foi a cidade de Londres, onde at meados do sc. XIX, o fornecimento de gua s habitaes estava nas mos de pequenas empresas privadas que detinham monoplios territoriais, um modelo que logo se estendeu ao resto do pas. Processos similares ocorreram na Frana e nos Estados Unidos e o modelo se estendeu posteriormente em nvel internacional, inclusive maioria dos pases da Amrica Latina. O modelo privatista de saneamento enfrentou desde o comeo numerosos obstculos. Por um lado, o fornecimento domiciliar de gua encanada pautada no lucro privado requeria a expanso ampliada de uma identidade social que at ento s tinha uma existncia limitada: o cliente privado e adimplente de gua domiciliar. O disciplinamento social requerido para a reproduo ampliada do cliente privado de gua como identidade social foi percebida por historiadores como Colin Ward, quem registra em seu trabalho tanto o carter excludente do processo, como as limitaes do modelo. De fato, a expanso dos servios de gua privados e pautados no lucro deu lugar criminalizao dos que, por um motivo ou outro, resistiam ao modelo, ou simplesmente ficavam excludos do mesmo, convertendo em ladres de gua os que ousaram utilizar a gua para satisfazer suas necessidades bsicas sem firmar primeiro um contrato com as empresas (Ward, 1997: 5). Este processo de disciplinamento inteiramente compreensvel desde a perspectiva do modelo privatista, j que o mesmo se fundamentava no princpio de excluso: o acesso gua domiciliar era fundamentalmente um bem privado, disponvel somente aos que pudessem pagar por ele. interessante, como exemplo deste princpio fundante do modelo privatista, que um artigo do The Economist, o porta-voz histrico e por excelncia do capitalismo liberal britnico, escrito apenas dois anos depois das epidemias de clera que afetaram Londres em 1847-48 e no meio de um forte debate poltico com setores pleiteando a estatizao das empresas de gua privadas, defendia o modelo privatista dizendo que a cidade j contava com a tecnologia para dotar de gua a qualquer moradia, inclusive aquelas localizadas nos pontos mais altos das redondezas, sempre e quando os proprietrios estivessem dispostos a pagar o preo respectivo. Como para eliminar qualquer dvida a respeito do carter poltico-ideolgico que assumia a gesto da gua urbana, o editor acrescentava:
a grande distino entre a Inglaterra e as naes do continente, a principal fonte de nossa superioridade, foi o grande espao outorgado empresa privada e muito limitada esfera de operaes do governo. Eventos recentes reforaram nossa crena e no podemos permitir que a influncia do terror momentneo, ocasionado por uma epidemia, suprima todas as convices morais que foram tangveis experincia dos sculos (The Economist, 1850:62).
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De maneira semelhante, o historiador Jean-Pierre Goubert registra o caso de um Comit Consultivo do governo francs que, em 1819, examinava um pedido de instalao de sistemas purificadores de gua para consumo humano das populaes, ao qual os oficiais promulgam que, ainda que o fornecimento de gua limpa seja certamente algo desejvel, este no um assunto do governo e deve ser resolvido de maneira privada (Goubert, 1860: 40). Estes exemplos ilustram a viso dominante neste perodo: a noo de que o acesso gua potvel devia ser garantido ao conjunto da populao no fazia parte do modelo de gesto privatista prevalecente nessa fase, para o qual o acesso a este servio, inclusive em situaes de ameaas epidmicas como as que afetavam as cidades europias do sc. XIX, constitua estritamente uma relao mercantil entre atores privados. A partir do ponto de vista da gesto democrtica, este modelo incorporava a viso liberal privatista clssica da cidadania, na qual os direitos se circunscrevem s dimenses civil e poltica e, muito particularmente, ao direito propriedade, cujo intercmbio deveria ocorrer de acordo com as regras do mercado e sem interferncia do Estado. Nesta viso, a identidade do cidado tende a se confundir quase totalmente com a do proprietrio privado. Uma das implicaes deste carter excludente do modelo privatista, mercantilizado, dos servios de gua domsticos, foi a limitao da expanso dos servios s reas que as empresas consideravam rentveis. Este enfoque de servios de gua orientados aos setores urbanos que podiam oferecer uma demanda efetiva levou ao desenvolvimento de um padro de alta desigualdade no acesso ao servio que caracterizou a situao na Europa, Estados Unidos e, posteriormente, tambm na Amrica Latina. Quanto a isto, cabe acrescentar que o desenvolvimento dos sistemas de esgotamento sanitrio foi praticamente uma tarefa exclusiva do setor pblico, j que as empresas privadas a cargo da distribuio de gua no se interessavam pelo problema da gua suja, entre outras razes, pela escala dos investimentos necessrios, que excediam a capacidade financeira das empresas vista a sua escassa potencialidade que apresentavam estes servios para sua efetiva comercializao. Por outro lado, durante a etapa privatista e praticamente at a segunda metade do sc. XIX, as empresas privadas a cargo dos servios estavam sujeitas a poucos controles, quando no diretamente livres de toda regulao, em termos de qualidade e regulao do servio, preos, etc. A necessidade de regular estas empresas comea a surgir a partir de meados do sc. XIX, quando os problemas e limitaes do modelo privatista se tornam cada vez mais evidentes num contexto de rpido crescimento urbano e populacional nas cidades da Europa e dos Estados Unidos, ainda que no seja at fins do sc. XIX que os princpios e as instituies reguladoras do setor de saneamento comeam a se estabelecer firmemente (para uma anlise mais detalhada do desenvolvimento da regulao no setor de saneamento, ver Castro, 2008a). Aspectos do modelo privatista de gesto do saneamento
A origem dos sistemas modernos de saneamento nos pases capitalistas centrais, especialmente na Inglaterra, Frana e Estados Unidos, desde fins do sculo dezoito, foi orientada pela ideologia liberal privatista. Os princpios fundamentais deste modelo de gesto eram: o fornecimento de servios de gua nas mos de empresas privadas monopolistas, desreguladas; a concepo de que o acesso gua nos domiclios era uma escolha individual, sujeita a um acordo contratual entre atores privados, sem mediao do Estado; a consolidao da identidade do cidado-proprietrio privado tpica da verso liberal individualista da cidadania; a formao de novas identidades sociais, como o cliente privado da gua e o ladro de gua; a concentrao dos servios nos bairros abastados das cidades mais ricas; a incapacidade (financeira, tcnica) ou falta de interesse dos prestadores privados em estender as redes ao conjunto da populao ou ampliar os servios para incluir o esgotamento sanitrio.
Como conseqncia, desde fins do sc. XIX, vem ocorrendo um processo de crescente controle e regulao dos servios de gua prestados por empresas privadas, e uma crescente participao do Estado, 438
especialmente atravs de autoridade locais, na prestao direta destes servios, incluindo o esgotamento sanitrio. Um caso notvel foi o da cidade de Londres onde, depois de vrias dcadas de confrontos polticos, um governo conservador, liderado pelo partido que representava os interesses empresariais, decide colocar as empresas de gua privada em mos pblicas com a criao, em 1902, da Junta Metropolitana de guas. Casos semelhantes ocorreram no resto da Inglaterra, Europa e Estados Unidos e, posteriormente tambm nos pases da Amrica Latina (ver, entre outros autores, Mukhopadhyay, 1975; Ogle, 1999; Melosi, 2000; Pezon, 2000; Castro e Heller, 2006; Rezende e Heller, 2008). Um dos motores deste processo foi o movimento sanitarista, ainda que os atores que participaram nestes confrontos pela ampliao do acesso aos servios essenciais compusessem uma ampla gama de alianas que incluam defensores do livre mercado e da empresa privada. Como tendncia geral, at incios do sc. XX, havia se estabelecido certo consenso sobre a necessidade de concentrar a responsabilidade pelo controle e gesto dos servios essenciais no setor pblico, o que refletiu na progressiva retirada do modelo de gesto privatista e na consolidao de um novo modelo que, utilizando a definio de John Dryzek, podemos denominar como o racionalismo administrativo (Dryzek, 1997). O Racionalismo Administrativo no Setor do Saneamento O conceito de racionalismo administrativo, derivado dos trabalhos de Max Weber sobre os processos de racionalizao e burocratizao, faz referncia ao modelo de gesto que se instalaria crescentemente nos pases ocidentais, a partir de fins do sc. XIX e, em particular, incios do sc. XX. O racionalismo administrativo se constituiu a partir da articulao da crescente aplicao do conhecimento cientfico e da organizao burocrtica governamental no mbito da gesto de recursos, bens e servios. A regulao crescente das atividades privadas que, como foi mencionado antes em referncia aos servios privados de gua, comea a se ampliar a partir do final do sc. XIX, fazendo parte constitutiva do processo que crescentemente conduziu ao estabelecimento de uma forma de gesto centrada em grande escala no controle e interveno direta do Estado em praticamente todas as esferas de atividade. Este processo consolidou-se a partir do desastre do modelo de livre mercado no perodo de entre-guerras que, por fim, resultou no colapso financeiro mundial de 1929 (ver, entre outros autores que analisam este processo: Polanyi, 1957; Aglietta, 1976; Hobsbawm, 1994). Como resultado, durante a primeira metade do sc. XX, o racionalismo administrativo retira a ideia por completo, praticamente, do privatismo como modelo dominante de gesto dos servios pblicos essenciais no mundo ocidental e, a partir do segundo psguerra, pode-se dizer que existe um consenso dominante, at mesmo entre os defensores do livre mercado, sobre o papel fundamental do Estado no fornecimento direto de tais servios (Swyngedouw et. al., 2002). Um dos resultados indiscutveis do avano e consolidao do racionalismo administrativo no mbito dos servios essenciais, e do saneamento em particular, foi a expanso e, finalmente, a universalizao do acesso a estes servios. Na maioria dos pases industrializados, por exemplo, o acesso aos servios urbanos de gua para consumo humano consegue se universalizar aproximadamente na dcada de 1960. Em pases como a Inglaterra, que foi o bero do modelo de gesto privatista, a adoo e avano do racionalismo administrativo na gesto do saneamento em muitos aspectos representou uma guinada de 180 graus com relao ao passado. Na Amrica Latina, o avano do racionalismo administrativo refletiu, por exemplo, na criao de poderosas instituies pblicas dedicadas gesto do saneamento urbano na maioria dos pases e tambm na estatizao das empresas privadas de gua que, como seus semelhantes na Europa e Estados Unidos, no podiam encarar as requisies de expanso e aprimoramento dos servios no contexto de um rpido crescimento urbano e populacional. 439
Aspectos do modelo racional-administrativo na gesto do saneamento

O modelo racional-administrativo de gesto do saneamento comeou a se consolidar desde fins do sculo dezenove e progressivamente substituiu o modelo liberal privatista durante a primeira metade do sculo vinte. Os princpios fundamentais deste modelo de gesto so: a noo de que o fornecimento dos servios de saneamento afetado por falhas do mercado (constituem um monoplio natural e um bem pblico a cujo acesso ningum pode ser excludo; em geral, requerem economias de escala; geram externalidades positivas e negativas que no podem ser adequadamente capturadas pelos mecanismos do mercado; so bens de mrito ao nvel da sociedade, mas no podem no ser valorizados como tais pelos consumidores individuais, etc.); a regulao das empresas privadas de gua domiciliar em nome do interesse pblico; a substituio da empresa privada pela empresa pblica como ator central na gesto da gua domiciliar; o desenvolvimento dos sistemas de esgotamento sanitrio por parte das empresas pblicas; a extenso do controle centralizado dos servios de saneamento a cargo de entidades pblicas (nacionais e internacionais) dotadas de pessoal tcnico-administrativo especificamente capacitado (conformao de hidroburocracias). A formulao de padres gerais de qualidade do servio sob o controle destas entidades; a expanso das redes de gua e esgotamento sanitrio para universalizar o acesso aos servios, com financiamento pblico; a substituio das identidades sociais geradas pelo modelo privatista (o cliente privado da gua e o ladro de gua) pela identidade do cidado formalmente dotado do direito ao acesso aos bens e servios bsicos considerados parte dos padres socialmente aceitos da vida civilizada.
A partir de outro ngulo, e retomando o debate anterior, importante analisar as contradies do modelo de gesto do racionalismo administrativo desde o ponto de vista do exerccio da cidadania. Por um lado, este modelo fundamentado na ao decisiva do Estado para a resoluo de problemas sociais bsicos, como o acesso aos servios essenciais, constituiu um passo fundamental na direo de uma ampliao dos benefcios derivados do investimento social no conjunto da populao. Este processo de ampliao concreta do acesso aos servios bsicos essenciais se encontrava estreitamente vinculado ampliao das dimenses da cidadania, que passavam a incorporar, pelo menos no campo das tradies intelectuais e polticas dominantes na Europa, a noo de direitos sociais, que sancionava o princpio de que o acesso aos bens e servios essenciais deve ser universal, independente da capacidade monetria dos indivduos e famlias. Nas palavras de T. H. Marshall, em sua anlise clssica dos direitos sociais de cidadania, o reconhecimento destes direitos na Inglaterra do segundo ps-guerra era uma resposta reivindicao do conjunto da populao que procurava acessar o gozo do padro da vida civilizada alcanado por sua sociedade, ou seja, a reivindicao da maioria de conseguir a admisso ao *direito de+ compartilhar o patrimnio comum da sociedade, o que, por sua vez, significa uma reivindicao de serem aceitos como membros plenos da comunidade, quer dizer, como cidados (Marshall, 1963: 72). Este enfoque representava uma inverso do princpio privatista de excluso. Na viso liberal-social da cidadania defendida por Marshall, o acesso a servios essenciais que j faziam parte do padro de vida civilizada alcanado pela sociedade inglesa, como acesso gua limpa ou o esgotamento sanitrio, j que no podiam continuar sendo conceituados como uma escolha individual, um assunto que devia ser resolvido entre atores privados, uma mercadoria disponvel somente aos que podiam pagar por ela. O acesso a estes servios devia ser garantido pelo Estado a todos os membros da sociedade, independente de sua posio no mercado. Os direitos sociais, nesta perspectiva, no eram somente um elemento que compunha a cidadania, mas, alm disso, constituam as condies necessrias para o exerccio pleno dos outros direitos do cidado, sempre no contexto da democracia capitalista. Seguramente, como j foi citado anteriormente, a noo de direitos sociais da cidadania foi fortemente criticada por diferentes mbitos do espectro poltico. Apesar de no repetirmos aqui essa discusso, retomaremos esse tema na seo final. 440
Entretanto, e atrelado ao exerccio dos direitos de cidadania, uma caracterstica medular do racionalismo administrativo foi a verticalidade do modelo, fundada no pressuposto que o papel central nos processos de gesto corresponde aos polticos profissionais e aos especialistas cientficos. De fato, tradicionalmente o modelo racional-administrativo deixou pouco espao para a participao efetiva dos cidados, tanto na tomada de decises, como no monitoramento e controle democrtico da gesto dos servios. Enquanto nos pases capitalistas centrais este problema teve provavelmente menos repercusso devido grande efetividade do modelo em alcanar a expanso e universalizao do acesso ao saneamento, a tendncia do resto dos pases foi a de um grande conflito social e poltico em relao gesto destes servios (Castro, 2006). Lamentavelmente, e com poucas excees, o racionalismo administrativo na Amrica Latina no obteve o mesmo nvel de xito em alcanar as metas de qualidade e universalizao dos servios de saneamento. No Brasil, um exemplo eloqente dos xitos e fracassos do modelo do racionalismo administrativo foi o Plano Nacional de Saneamento (PLANASA), cujos avanos e limitaes foram analisados detalhadamente por Rezende e Heller (2008). Por outro lado, as implicaes complexas do avano do modelo racional-administrativo para a gesto democrtica de bens e servios essenciais no meio urbano foram estudadas e discutidas profundamente por diversos autores h tempos (ver, entre outros, Preteceille, 1974; Decaillot et. al., 1977; Lojkine, 1979; Topalov, 1979). Entre outros aspectos desta discusso, que so dignos de serem destacados brevemente, encontram-se o carter instrumental deste avano e a consolidao do racionalismo administrativo para a superao da crise que o sistema capitalista enfrentava, sobretudo a partir da grande crise de 1929. Neste sentido, ainda que em debates contemporneos, algumas correntes de opinio tendem a opor Estado e mercado como se estes tratassem de campos antagnicos, mesmo em relao ao tema da gesto dos servios de saneamento, durante a maior parte do sc. XX, a necessidade de uma ao decisiva do Estado para garantir a acumulao privada de capital e a prpria reproduo do sistema era um princpio aceito nas polticas pblicas dominantes. Inclusive a nova etapa que analisaremos na seqncia, a tentativa de reintroduzir o modelo de gesto privatista, caracterizou-se pelo papel ativo do Estado na promoo de tal modelo, mesmo que, no debate atual, continue se contrapondo o estatal e o mercantil, como se fossem duas esferas naturalmente antagnicas. Finalmente, importante destacar que o racionalismo administrativo como modelo de gesto conciliou-se, na prtica, com formas de organizao poltica muito diversas, que vo desde a democracia liberal representativa at as ditaduras cvico-militares, que teve como exemplo precisamente a implementao do PLANASA, no Brasil, a partir de 1968. Em relao a este ponto, como discutimos na seo anterior, o processo da governabilidade no se reduz meramente ao campo da gesto tcnico-administrativa, como entendem alguns atores. Pelo contrrio, a governabilidade tem a ver, sobretudo, com o exerccio do poder na tomada de decises a respeito dos fins que devem seguir uma sociedade, os valores e os interesses materiais que se deseja defender, e os meios pelos quais se tentar alcanar essas metas. Neste sentido, como tendncia geral, no contexto do racionalismo administrativo, existiu pouco espao para o exerccio dos direitos polticos da cidadania na tomada de decises sobre tais questes, como as relacionadas gesto dos bens e servios pblicos, o que um aspecto fundamental do processo de governabilidade. Como diz John Dryzek em relao ao racionalismo administrativo no campo da gesto ambiental, o princpio operador deste modelo pode se resumir na frase deixe estas questes para os especialistas (Dryzek, 1997). Quer dizer, a participao efetiva dos cidados se viu severamente restringida no contexto do racionalismo administrativo, inclusive no contexto dos governos democrticos, dado que um pressuposto central deste modelo foi a outorga de exclusividade virtual na gesto aos especialistas cientficos, aos administradores e aos polticos profissionais. 441
Este enfoque dominante do modelo racional-administrativo de gesto conduz abordagem de uma srie de interrogaes em relao ao exerccio dos direitos polticos, que constituem um componente chave do processo de governabilidade democrtica. Por exemplo: quais so os mecanismos para a designao dos funcionrios e especialistas a cargo da gesto dos servios de saneamento no contexto do racionalismo administrativo? Quem os designa e com quais critrios? Como se definem as metas que a sociedade deve fixar em relao gesto dos servios essenciais? Quais valores e interesses materiais so refletidos em tais metas? So levados em conta os valores e os interesses materiais de quem na fixao destas metas? Como se chega nessa definio? Quais mecanismos tm os cidados para exercer um controle sobre os atores e instituies que esto a cargo destas decises e de sua implementao? As respostas a estas e outras perguntas de ordem semelhante, em geral, conduzem concluso de que o racionalismo administrativo, inclusive quando teve xito em seus objetivos concretos como a universalizao do acesso aos servios essenciais, se caracterizou por combinar-se com formas de gesto democrtica restrita, verticais, pouco participativas, quando no com formas de gesto diretamente autoritrias ou inclusive ditatoriais. Este fato foi utilizado precisamente com grande xito por parte dos defensores do retorno do modelo privatista de gesto a partir da dcada de 1980, os quais utilizaram o carter pouco participativo do modelo racionaladministrativo de gesto como uma desculpa para promover a desregulao, a liberao e a privatizao destes servios. Como veremos na seo seguinte, este desenvolvimento recente tem conseqncias importantes para a gesto democrtica do saneamento. O Neo-Privatismo na Gesto dos Servios de Saneamento Esta etapa cobre o perodo mais recente da evoluo dos servios de saneamento, particularmente a partir da dcada de 1980. marcada pela introduo de reformas que objetivavam substituir o modelo de gesto baseado no racionalismo administrativo por uma verso atualizada do modelo privatista, que havia imperado no setor de saneamento at fins do sc. XIX. Por falta de espao, no me deterei a discutir aqui os detalhes deste processo, que foram desenvolvidos por numerosos autores (incluindo, por exemplo, Castro, 2005, 2007b, 2008b, 2009, 2010). O que importante destacar aqui so as principais tendncias desta etapa, incluindo as possveis trajetrias futuras, ressaltando as relaes e implicaes deste modelo para a gesto democrtica do saneamento. Atrelado ao que foi dito antes, cabe destacar que, ainda que a promoo das polticas que procuram instalar um modelo de gesto neo-privatista no setor do saneamento tenha tentado frequentemente justificar como uma resposta crise interna destes servios, na prtica, a origem destas polticas teve muito pouco ou nada a ver com os problemas prprios do saneamento. Em geral, a aplicao de polticas neoprivatistas fez parte do assim chamado Consenso de Washington, que representou um marco ideolgico e poltico para estas reformas em praticamente todos os campos de atividade, incluindo a gesto dos servios bsicos (ver, entre outros, Leys, 2001; Harvey, 2005). Ainda que desde o incio desta dcada o processo poltico em nvel internacional, e notoriamente na Amrica Latina, tenha tendido a cancelar ou, pelo menos, limitar o alcance de certos aspectos importantes do Consenso de Washington, estas reformas instalaram mecanismos e desencadearam foras cuja dinmica inercial continua e provavelmente continuar influenciando e at determinando as formas de governabilidade e gesto em quase todos os setores, incluindo o dos servios de saneamento. Retomaremos este ponto na ltima seo deste trabalho. Neste sentido, as polticas neo-privatistas no setor de saneamento se caracterizam fundamentalmente pela tentativa de transferir o controle, e nos casos mais radicais, inclusive a propriedade, da gesto do saneamento para a iniciativa privada por diferentes meios. Por exemplo, o Banco Mundial, uma das instituies que motivaram com mais fora as reformas neo-privatistas em dcadas recentes, escalou um Grupo para a Participao do Setor Privado em Infra-estrutura, para o qual foi encomendada a tarefa de 442
aumentar a participao privada em infra-estrutura dentro do contexto dos objetivos gerais [do Banco] de apoiar a reduo da pobreza e o desenvolvimento sustentvel (Banco Mundial, 1998). O Plano de Ao do Grupo declara que:
A participao privada oferece um enorme potencial para melhorar a eficincia dos servios de infra-estrutura, estender sua distribuio at os pobres e aliviar a presso sobre os pressupostos pblicos que, por muito tempo, foram a nica fonte de financiamento. Incentivar um maior envolvimento privado requer que os governos mudem seus papis onde j no fornecem servios de infra-estrutura de maneira direta, mas se encarregam de fomentar a competio entre fornecedores privados, regulando naqueles casos onde a concorrncia fraca, e apoiando o setor privado em geral (Banco Mundial, 1998, p.1).
Ou seja, a estratgia central destas reformas foi a de tirar o Estado da funo de prestao direta dos servios, que deveriam ser transferidos a empresas privadas, e limitar a funo de controle e regulao estatal das empresas privadas ao mnimo possvel, efetivamente transformando o papel do Estado no de suporte e fiador da gesto privada dos servios essenciais. Em outras palavras, na viso neo-privatista, trata-se de restabelecer a noo do Estado mnimo caracterstica do liberalismo individualista, que em sua verso contempornea determina que o Estado j no deva fazer o papel de provedor e responsvel pelo acesso universal da populao aos servios bsicos, como foi durante a maior parte do sc. XX, seguindo o modelo de gesto do racionalismo administrativo. Nas novas condies promovidas pelo neo-privatismo, os servios bsicos devem voltar a ter o status de mercadoria, de bens privados que devem ser adquiridos no mercado, sem mediao do Estado. Por exemplo, num documento do Banco Mundial, que promove o modelo neo-privatista de gesto como soluo para estender o acesso aos servios de saneamento aos pobres, os autores sugerem que um dos obstculos mais importantes na introduo deste modelo que o pblico se acostumou [ prestao dos servios de saneamento por empresas pblicas] e define estes servios como um servio pblico ou inclusive como um bem social (WSP-PPIAF, 2002: 8). Em outras palavras, segundo o documento, necessrio banir a noo de que o acesso aos servios essenciais de saneamento uma responsabilidade do Estado e um direito de todas as pessoas e, alm disso, deve ser instaurada a noo de que as pessoas so responsveis por comprar estes servios de maneira privada. Este princpio central da iniciativa neo-privatista tambm est sendo proposto por alguns setores dentro das instituies especializadas das Naes Unidas, como mostra o Segundo Informe Mundial da gua da UNESCO, no qual so classificados os servios de gua e esgotamento sanitrio domiciliar como bens mercantis ou privados (UNESCO, 2006: 409). importante ressaltar aqui novamente que este assunto no deve se confundir com o clssico debate pblico x privado na gesto do saneamento, que ocorreu em anos recentes. O ponto principal aqui que a reforma neo-privatista busca reformular completamente o papel do Estado e o status dos servios bsicos, independente do tipo de prestador do servio, ou seja, mesmo se este for uma empresa pblica, um assunto que retomaremos mais adiante. Na prtica, como se sabe, as formas predominantes assumidas por esta poltica no setor do saneamento foram as concesses e os contratos parciais a empresas privadas e, mais recentemente, as assim chamadas parcerias pblico-privadas. Mesmo que estas polticas tenham sido implementadas, em nvel global, desde a dcada de 1980 (ainda que algumas experincias j houvessem sido realizadas anteriormente no Chile durante poca passada), esta implementao avanou em velocidades e em seqncias diferentes nos diversos territrios. Por exemplo, na Inglaterra e em Gales, o governo de Margaret Tatcher procedeu com a privatizao completa (full divestiture) das empresas de saneamento, em 1989, um modelo que, com algumas modificaes, continua vigente ainda hoje. Por outro lado, nos Estados Unidos, por exemplo, a maior parte da populao (em torno de 85%) continua sendo atendida por empresas pblicas j que, em geral, no se optou pela possibilidade de transferir estes servios ao setor privado, apesar de que o 443
governo desse pas foi um dos principais defensores das polticas neo-privatistas no resto do mundo. Na Amrica do Sul, o Chile e a Argentina foram os dois pases que mais avanaram na implementao das polticas neo-privatistas. No caso da Argentina, o governo do presidente Carlos Menem realizou uma transferncia macia das empresas pblicas ao setor privado, o que, no caso do saneamento, fez com que, em entre 1993 e 1999, passou-se de 0% a 70% a populao atendida por fornecedores privados. J no Brasil, apesar dos esforos do presidente Fernando Henrique Cardoso em aprofundar as reformas neoprivatistas, durante a dcada de 1990, a proporo da populao atendida por empresas privadas de saneamento no passou de 10% durante essa dcada, uma proporoque ainda menor em outros pases, como o Mxico. Entretanto, enquanto as experincias negativas com as reformas neo-privatistas levaram a um nmero importante de governos deciso de cancelar as reformas neo-privatistas e recuperar as empresas pblicas, incluindo casos na Argentina, Bolvia, China, Estados Unidos, Frana, Tanznia e Uruguai, entre muitos outros, em outros casos, como no Brasil e no Mxico, a acelerao e aprofundamento do processo comeou mais tarde. Aspectos do modelo neo-privatista de gesto do saneamento
A re-introduo de muitos dos princpios do privatismo do sculo dezenove mediante a reforma da gesto dos sistemas de saneamento a partir da dcada de 1980 surge como resultado da implementao em nvel internacional das polticas neoliberais motivadas pelo assim denominado Consenso de Washington. Na prtica, muitas das reformas introduzidas no setor de saneamento tiveram pouco a ver com os problemas intrnsecos do setor, e foram, seno, o resultado da dinmica imposta pelos governos centrais e as agncias internacionais de financiamento, com a aceitao voluntria ou obrigada das administraes nacionais. Os princpios fundamentais deste modelo de gesto so: o fornecimento de servios de saneamento deveria ser transferido s empresas privadas monopolistas, com o menor grau possvel de regulao. O Estado deve retirar-se da funo de provedor destes servios e exercer o papel de facilitador da gesto privada; a concepo de que o acesso aos servios de saneamento constitui um direito social ou um bem pblico deve ser abandonada e deve-se retomar o princpio de que estes servios so, no realidade, uma mercadoria, um bem privado que os indivduos e famlias devem adquirir mediante um contrato com as empresas privadas e sem mediao do Estado; a promoo da identidade social do cliente privado da gua (e do ladro de gua), o que constitui uma redeno do processo iniciado no comeo do sculo dezenove durante a poca privatista, tentando deslocar a identidade do cidado portador de direitos tpico da verso liberal da cidadania, que havia predominado nas democracias capitalistas durante boa parte do sculo vinte; a reduo dos direitos do cidado dimenso civil e, em particular, a um aspecto dos direitos de propriedade privada: o direito do consumidor.
As conseqncias das reformas neo-privatistas no setor de saneamento a partir da perspectiva da gesto democrtica destes servios so mltiplas e, em sua maior parte, regressivas. No me detenho aqui a examinar as conseqncias dos processos concretos de expanso da participao privada, incluindo a privatizao total ou parcial dos servios, que foram objetos de numerosos trabalhos, alguns dos quais citei nesta seo. Seno que me concentrarei aqui nos aspectos conceituais e nas tendncias discernveis neste processo. Um ponto central que deve ser ressaltado, antecipado anteriormente, que os mecanismos e as foras surgidos atravs das reformas neo-privatistas transcendem as dicotomias retricas de Estado x mercado ou "pblico x privado, j que estas reformas conseguiram instalar os princpios e os valores do privatismo no funcionamento do prprio Estado e das instituies pblicas, inclusive as empresas pblicas de saneamento. Um exemplo recente procedente de Uganda permite ilustrar este ponto:
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Ainda no faz um ano desde que a gua limpatratada comeou a chegar ao centro de sade Tiriri, em Katine, no nordeste de Uganda, e o servio foi cortado j faz dois meses porque o centro no tem dinheiro para pagar a conta de gua. A Corporao Nacional de Saneamento (NWSC) desconectou o fornecimento h dois meses, dado que as autoridades de sade no pagaram a conta de mais de 600.000 chelines ugandenses (uns 560 reais). As autoridades dizem que no tm dinheiro para pagar a dvida. A deciso despertou a preocupao entre os pacientes e os trabalhadores do hospital de que a falta de gua limpa poderia gerar a proliferao de infeco. A sala mais afetada a sala da maternidade. [...] O ano passado, o governo de Uganda construiu 7 km de extenso da rede de gua que abastece o distrito vizinho de Kaberamaido at Katine, beneficiando particularmente o centro de sade [...] Mas o governo no planejou com detalhes a forma que os servios de sade deveriam pagar suas contas de servios e muitas autoridades em Uganda esto tendo dificuldades para pagar a gua e a eletricidade. Alm disso, como a assistncia mdica gratuita nas instalaes do governo, o centro de sade no tem fontes alternativas de financiamento. A desconexo agora significa que o centro de sade deve depender da gua de chuva, poos de qualidade questionvel e gua insalubre procedente de pntanos (Malinga, 2009).
Uganda um dos principais exemplos na frica da implementao das reformas neo-privatistas no setor de saneamento, em particular a reforma do setor pblico mediante a introduo das polticas de recuperao total de custos (eliminao completa de subsdios) como ante-sala para a posterior privatizao dos servios bsicos, um caso que o Banco Mundial e outros atores que promovem as reformas neo-privatistas apresentam com um exemplo do xito de tais polticas (ver, por exemplo, Jones et al., 2008). Este no um exemplo isolado, mas um caso recente que ilustra a continuidade de uma poltica cujos resultados regressivos j foram convincentemente demonstrados em muitos pases. O principal ponto que desejo ilustrar com este exemplo a extino da noo de direito universal a um servio essencial para a vida digna, como a gua potvel, e sua substituio pelo princpio de excluso: a gua somente para quem pode pagar por ela, uma regra que se aplica inclusive s prprias instituies pblicas responsveis por servios essenciais para a vida, como o cuidado com a sade. Neste sentido, por um lado, e em relao aos direitos de cidadania, as polticas neo-privatistas constituem um ataque viso social liberal de cidadania que havia predominado desde meados do sc. XX. Se aceito o nosso argumento inicial de que inclusive os direitos sociais de cidadania so apenas um reconhecimento formal das desigualdades estruturais da democracia capitalista, que so s um paliativo frgil para confrontar o impacto real de tais desigualdades, e que, na prtica, em muitos pases, muito notavelmente na Amrica Latina, a institucionalizao de tais direitos foi fragmentria e inconsistente, com poucas excees, ento sua abolio e substituio pelos princpios do privativismo do sc. XIX constituem um retrocesso injustificvel. Pegando emprestadas as palavras de Eric Hobsbawn, a revogao dos direitos sociais e o retorno ao princpio privatista de excluso constituem outro passo no processo de barbarizao, que expresso na inverso das regras e padres de conduta moral que haviam sido incorporadas nas instituies dos Estados dedicadas ao progresso racional da humanidade (Hobsbawm, 1997: 253-254). No entanto, mesmo se limitarmos os direitos do cidado s dimenses civil e poltica, como o caso da verso liberal individualista da democracia capitalista, ainda possvel realizar uma crtica s polticas neoprivatistas no setor do saneamento, j que a aplicao lgica dos princpios de cidadania civil e poltica podem ter consequncias de alcance potencialmente radical. Por exemplo, consideremos brevemente as conseqncias das reformas neo-privatistas na gesto democrtica dos servios de saneamento: o modelo e implementao destas reformas, com poucas excees, foram realizados contra a vontade da maior parte das cidades. Na maioria dos casos, reformas como a privatizao dos servios de saneamento foram implementadas por decreto ou sem debate pblico, at mesmo sem 445
debate legislativo. Este foi o caso, por exemplo, na Inglaterra, quando Margaret Tatcher privatizou os servios de saneamento em 1989, ainda que a opinio pblica, em sua maioria, se opusesse a esta poltica. Este foi tambm o caso em praticamente todos os pases da Amrica Latina; nos poucos casos onde se chamou consulta pblica, atravs de plebiscitos ou outras formas de participao aberta da populao, como ocorreu, por exemplo, na provncia de Chaco, Argentina, em 1994, ou no Uruguai em 2004, a populao maciamente rejeitou a implementao das reformas privatistas (Roze, 2003; Santos e Villarreal, 2005); em geral, a implementao destas reformas, particularmente as diversas verses da privatizao, se realizou sem o provimento de mecanismos de controle e regulao mnimos do cidado. O estabelecimento de controle e regulao foi historicamente o resultado das demandas populacionais por causa de problemas com a qualidade dos servios ou por abuso dos Estados. Mas, ainda nesses casos, a cidadania teve pouca capacidade de monitorar a gesto destes servios bsicos, inclusive em pases com ampla tradio de instituies de regulao e controle, como a Inglaterra (ver, por exemplo, o crtico relatrio de Yarrow e outros sobre as falhas da regulao dos servios de saneamento na Inglaterra: Yarrow et al., 2008; para o caso da Amrica Latina, v-se, por exemplo, Solanes, 2002).
9.4 CONCLUSES: OS DESAFIOS QUE ENFRENTA A DEMOCRATIZAO SUBSTANTIVA DA GESTO DO SANEAMENTO

Com foi dito no comeo deste trabalho, ao falar de gesto democrtica dos servios de saneamento, nos referimos ao processo de democratizao substantiva, no meramente s verses da democracia formal, retrica. Esta abordagem me levou a analisar em certo detalhe alguns elementos fundamentais do processo de democratizao assim entendido, em particular a relao entre o desenvolvimento dos servios de saneamento e o processo de cidadanizao, assim como os modelos sucessivos de governabilidade do setor de saneamento. Para concluir, desejo insistir em alguns dos desafios mais importantes que podem ser identificados em relao s possibilidades de aprofundar o processo de democratizao na gesto destes servios bsicos. Um aspecto importante do processo de democratizao substantiva da gesto de saneamento tem a ver com a produo do conhecimento. Historicamente, a produo do conhecimento sobre a gua, o meio ambiente e os servios essenciais foi fundamentalmente uma tarefa reservada s disciplinas tecnocientficas. Crescentemente reconhecido, pelo menos retoricamente, que os complexos problemas apresentados pela gesto dos bens e recursos naturais, incluindo a gesto de servios como os de saneamento, num contexto de profundas transformaes scio-ecolgicas, so de carter multidimensional e requerem a adoo de enfoques inter e trans-disciplinares, que permitam aproximar-se com maior preciso e efetividade da compreenso de tal complexidade. Entretanto, existem obstculos significativos para o desenvolvimento de enfoques que transcendam os limites mono-disciplinares e, mais alm, de enfoques que outorguem um papel aos atores no acadmicos na produo e utilizao do conhecimento. Por um lado, apesar do reconhecimento retrico da necessidade de maior interdisciplinaridade, a institucionalizao da produo de conhecimentos segue, em grande escala, o modelo centrado em torno de disciplinas especializadas em aspectos especficos. Apesar dos esforos importantes realizados neste campo, o avano na busca de nveis de coordenao interdisciplinar cada vez mais elevados foi lento e fragmentrio. No caso dos servios de infra-estrutura bsica como o saneamento, houve importantes avanos, especialmente com a crescente participao de estudiosos das cincias sociais e campos afins falando amplamente para incluir a economia, as cincias de administrao, o direito e os estudos histricos, levando em conta que persistem abismos importantes, especialmente entre os campos das 446
disciplinas tcno-cientficas e as demais: em muitos sentidos, continua predominando a noo de que a gesto dos servios como o saneamento uma questo fundamentalmente tcnica. Como conseqncia, as contribuies a este tema advindas das cincias sociais, tendem tambm, frequentemente, a concentrarse nos aspectos mais tcnicos, como a formulao e implementao de polticas pblicas, as reformas legais e institucionais ou modelos e aplicaes de sistemas de administrao e gesto de empresas. O problema da democratizao da gesto dos servios, que um problema fundamentalmente poltico, costuma ficar marginalizado como objeto de conhecimento legtimo neste campo. Este um s exemplo, ainda que muito importante, da necessidade de promover maiores oportunidades de articulao entre as diversas disciplinas envolvidas com o setor de saneamento. Por outro lado, existe um crescente reconhecimento de que a produo e utilizao do conhecimento no se restringem ao mbito acadmico e profissional, e sim que existe uma gama mais ampla de atores sociais que participam do processo, independente de que este seja ou no reconhecido formalmente. As noes de trans-disciplinaridade e de cincia ps-normal tentam capturar este aspecto do processo de produo do conhecimento, o que apresenta grande relevncia para a democratizao da gesto do saneamento. Este ponto est estreitamente conectado ao processo de cidadanizao em relao, neste caso, gesto dos servios bsicos. De fato, como j foi discutido em sees anteriores, a consolidao das formas de gesto destes servios nos pases ocidentais, especialmente nas reas urbanas, foi possvel no mbito da adoo dos princpios do racionalismo administrativo, que outorgaram primazia aos especialistas tcnocientficos e aos polticos profissionais em tal gesto. Sem dvida, o xito obtido no avano da universalizao destes servios nas democracias capitalistas centrais at meados do sc. XX foi, em grande parte, devido capacidade do modelo de gesto do racionalismo administrativo fundado num poderoso compromisso entre o conhecimento cientfico aplicado na gesto destes servios e percia administrativa de um setor pblico profissionalizado. Entretanto, como foi tambm dito anteriormente, um dos aspectos mais frgeis do racionalismo administrativo, como modelo de gesto do saneamento foi o escasso espao outorgado participao social democrtica, ao exerccio dos direitos do cidado de acesso ao conhecimento sobre como estes servios de interesse pblico so governados e geridos e, sobretudo, ao controle social democrtico da gesto. Lamentavelmente, as reformas neo-privatistas implementadas desde a dcada de 1980, em geral, tenderam a reproduzir e at piorar estas condies, tornando ainda mais difcil o acesso informao sobre a gesto destes servios e o controle social democrtico. Por exemplo, algum pode perguntar, a ttulo de ilustrao, quando o Segundo Informe Mundial da gua da UNESCO, citado anteriormente, nos disse que os servios de gua e esgotamento sanitrio domiciliar so mercadorias, bens privados, ou quando o Banco Mundial, em seus documentos de promoo das reformas neo-privatistas argumenta que a populao incorretamente cr que estes servios so um bem pblico ou, at mesmo, um bem social, j que os mesmo so efetivamente uma mercadoria na viso destas instituies, como chegaram a estas concluses? Que tipo de processo de desenvolvimento do conhecimento aconteceu? Quem pode se autodesignar o direito de decidir em nome de todos que estes servios so uma mercadoria, um bem privado, e no mais um servio pblico ou direito social? Com quem discutiram estas questes? Qual foi o processo de elaborao conceitual que os leva a defender essas afirmaes? Os interesses de quem esto defendendo? Certamente, como esclarecemos anteriormente, estas perguntas no tm a ver com o debate pblico x privado ou Estado x mercado, j que as reformas neo-privatistas tambm esto transformando o contexto e as formas de operao dos organismos pblicos, incluindo as empresas pblicas de saneamento. As respostas a essas e outras perguntas so bem conhecidas, j que uma longa lista de estudos recentes abertamente disponveis, muitos dos quais foram citados neste captulo, demonstram que, com poucas excees, a populao encontra-se em uma situao de desamparo, incapacitada de exercer seu direito de cidado no controle democrtico efetivo do processo 447
poltico, incluindo a gesto de servios essenciais para a vida, como os de saneamento. Este tambm um dos desafios cruciais que a democratizao da gesto destes servios enfrenta. Finalmente, e em relao a este ltimo ponto, muito importante reafirmar o fato de que o processo de democratizao ocorre na escala do sistema social, no possvel pensar no setor do saneamento como um compartimento estanque, mas o mesmo se encontra envolvido numa grande complexidade sistmica de ordem crescente, em particular em relao s rpidas transformaes scio-ecolgicas que esto ocorrendo aceleradamente. Como j foi antecipado anteriormente, no contexto histrico recente e, particularmente nos pases da Amrica Latina, a defesa das, em grande quantidade, tmidas conquistas da democracia social liberal, como so os direitos sociais da cidadania, que formalmente tentam estabelecer o reconhecimento do direito das maiorias a compartilhar os benefcios dos padres de vida social alcanados por uma determinada comunidade poltica, parece se converter numa empresa radical, muito difcil de levar a cabo e sob permanente ameaa devido ao avano generalizado das formas neo-privatistas da democracia. Alm disso, obter xito em defender essas tmidas conquistas, como o direito a uns poucos litros de gua limpa por pessoa e a sistemas de esgotamento sanitrio que permitam o gozo de condies de vida minimamente dignas, independente da capacidade econmica das pessoas, se trataria de um passo a mais na longa caminhada em busca da democratizao substantiva da sociedade. Isto no desmerece a validade da empresa que busca democratizar a gesto do saneamento, mas nos alerta para o fato de que a mesma forma parte de um processo de grande complexidade histrica que devemos tentar compreender cada vez mais com o objetivo de tentar transform-lo na direo desejada.
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Caderno temtico n 10
10. Desenvolvimento institucional

Berenice de Sousa Cordeiro
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APRESENTAO
O real no est nem na chegada nem na sada. Ele se dispe pr gente no meio da travessia. Guimares Rosa
O desenvolvimento institucional tem ocupado lugar de destaque no debate contemporneo sobre gesto pblica, no obstante o uso indiscriminado pelo senso comum. Com o propsito de subsidiar a elaborao do marco conceitual do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab) empreendemos uma reflexo de natureza terica e analtica sobre o tema e ensaiamos sua apropriao para o setor. Na primeira seo, identificamos na literatura as correntes que postulam um constructo terico e analtico, que nos permite entender os processos de mudana ou, ao contrrio, os efeitos da path dependence, luz das dimenses histrica, institucional e social. Deste lugar, nos filiamos s reflexes que inscrevem as estruturas sociais como mais um elemento explicativo para anlise do desenvolvimento institucional. Sabemos que o saneamento bsico comporta vrias entradas de entendimento sobre sua natureza e que podem incidir de diferentes formas sob a ao governamental. Na segunda seo, nos propomos a problematizar os aspectos que o definem como atividade econmica, como servio pblico e como vetor de polticas pblicas, para ento analisar como os determinantes do atual ordenamento jurdico do saneamento bsico equacionam esta questo sem, contudo, negar a sua complexidade. Tomando como base os principais fundamentos da Lei no 11.445/2007, conhecida como LNSB, e da sua conexo com a Lei dos Consrcios Pblicos, identificamos os contedos de uma nova agenda para o saneamento bsico, de maneira a fazer com que o nvel de desenvolvimento institucional conquistado nos marcos do quadro normativo do setor tenha rebatimento efetivo na esfera da poltica e da gesto dos servios. Antes, julgamos necessrio agregar ao quadro terico a reflexo sobre o papel do Estado, por entendermos que esta reflexo preparatria para discutir o planejamento, sob a tica da formulao de polticas pblicas. Na seo 10.3, elegemos a intersetorialidade e os modelos de gesto como os principais desafios e condicionantes que contextualizam a elaborao e a implementao do Plansab. Entendemos que compreender as lgicas institucionais que caracterizam as polticas pblicas, que possuem forte interface com o saneamento bsico, ajuda na anlise do desenvolvimento institucional deste setor, sob um olhar histrico e prospectivo. Na ltima seo, aps analisar os modelos de gesto dos servios que predominam no setor e o leque de novas configuraes territoriais e institucionais que surgem mais recentemente, empreendemos o esforo de formular algumas propostas que contribuam para o desenvolvimento institucional do saneamento. Sem perder a referncia do quadro terico-conceitual acionado no incio da reflexo, fizemos algumas escolhas. Com o cuidado de no superestimar a importncia das leis e dos planos para os processos de mudana, redirecionamos o nosso olhar para o quadro normativo do setor, de maneira a extrair as oportunidades que se abrem para a ampliao da capacidade de gesto dos titulares dos servios de saneamento bsico. Neste aspecto, jogamos luz no papel que a Unio pode e (espera-se) deve empreender junto aos municpios. Fechamos a reflexo fazendo uma aposta na capacitao como estratgia importante para o desenvolvimento institucional do saneamento bsico, sob a perspectiva de um projeto poltico de racionalidade emancipatria. Analisando algumas experincias de capacitao existentes no Pas e a atuao do governo federal nesta rea, sublinhamos aquelas que alm da abrangncia nacional so direcionadas aos titulares dos servios, pois so estes que esto com a tarefa de interferir no ambiente poltico-institucional do setor, de maneira a criar uma interlocuo profcua com os demais agentes que participam da poltica e da gesto dos servios de saneamento bsico no Brasil.
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10.1 DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL: abordagens terico-conceituais e possibilidades de apropriao para o campo do saneamento
Em tempos de globalizao e fragmentao comum que termos de significado poltico, como cidadania, participao, inovao, entre tantos outros, percam o sentido e o valor pelo uso indiscriminado. Desse lugar, podemos dizer que o conceito de desenvolvimento institucional vem se vulgarizando, na medida em que acionado para designar meros procedimentos de reestruturao organizacional, que em geral no implicam em mudanas contextualizadas e muito menos estruturais. Contudo, perde-se muito em vulgarizar conceitos. Esse risco pode ser ainda maior quando se trata de uma reflexo sobre polticas pblicas e mais especificamente sobre saneamento. Como analisado por Heller e Castro (2007), se ainda baixo o nvel de ateno com o tema das polticas pblicas, na literatura nacional e mesmo internacional, sobre a rea de saneamento o ainda mais crtico. A natureza multidimensional do problema, que poderia propiciar a construo de uma abordagem interdisciplinar, ao mobilizar vrias reas de conhecimento, serve muitas vezes para justificar a fragmentao de abordagens. Na avaliao desses autores, sublinha-se a ausncia de um esforo sistematizado para organizar esse campo conceitual e metodologicamente, nos marcos da sua prpria complexidade. O presente texto busca contribuir nessa direo, no que se refere apropriao do conceito de desenvolvimento institucional para a rea de saneamento. Nesse sentido, propomos como objetivo central deste captulo tensionar o senso comum criado em torno do conceito de desenvolvimento institucional, problematizando-o sob a orientao de abordagens tericas que sobressaem ou se aproximam do pensamento crtico. O senso comum define desenvolvimento institucional como um conjunto de mudanas qualitativas em determinada organizao ou rea. H nessa noo a ideia de tornar-se, de vir a ser e nesse movimento, crises e conflitos fazem parte do processo. Em geral, a conduo desse processo est sob a responsabilidade de pessoas ou entidades que atuam como facilitadores, com a atribuio de fomentar o debate, mediar as disputas e promover a interao entre os diferentes atores. A correlao entre desenvolvimento da organizao (ou de determinada rea) e o desenvolvimento individual das pessoas que a compem tambm uma ideia inerente a este tipo de noo sobre desenvolvimento institucional. Entretanto, em definies dessa natureza, a normatividade determina o processo e aqueles que dele participam. Em contraposio ao senso comum, o conceito de desenvolvimento institucional requer pensar e planejar de forma orgnica o futuro de uma organizao ou de determinada rea. No se trata de obra do acaso, ou de uma noo reducionista de processo. Trata-se de uma srie de aes que os agentes, na condio de sujeitos, decidem tomar, visando alcanar objetivos que foram discutidos, disputados e passam condio de norteadores da mudana pretendida. Ao se rever os princpios, a misso, os objetivos e o prprio papel, ou at mesmo formular novos, no significa que valores fundadores e o trajeto histrico que geraram so deixados de lado. Significa reconhec-los no contexto da realidade que se apresenta. Entretanto, sabemos que raramente se tem o controle sobre todas as variveis que envolvem o desenvolvimento institucional na direo desejada, por isso a contextualizao em face dos condicionantes sistmicos, do legado das polticas prvias e do que existe de energia nova na realidade atual se faz fundamental. Aportes terico-conceituais sobre desenvolvimento institucional Nesta seo buscamos apresentar um breve panorama das principais correntes tericas que se dedicam ao entendimento do conceito de desenvolvimento institucional, sublinhando aquelas que nos fornecem 455
elementos para a compreenso do papel das instituies e dos agentes sociais que operam em contextos de polticas pblicas, tomando o saneamento bsico como objeto especfico de anlise. As teorias acionam determinados conceitos. No campo temtico de desenvolvimento institucional, existem contrapontos de abordagem, quando a nfase recai sobre o conceito de mudana institucional, que por sua vez se diferencia do conceito de escolha institucional. Uma linha de abordagem mais ampla abarca o conceito de desenvolvimento. Por definio, a mudana pode envolver alterao abrupta e intempestiva, enquanto a escolha institucional pressupe algum nvel de deliberao. Entretanto no h nisso um carter emancipatrio, na dimenso que tratamos mais adiante. Trata-se de um conceito que dialoga com a corrente funcionalista, que entende as instituies como resultados das escolhas estratgicas de atores racionais. O conceito de desenvolvimento implica em transformaes que ultrapassam a ao individual e que necessariamente transcorrem em uma temporalidade de longo prazo. Subjaz a noo de processo que considera o gradualismo e o ritmo das transformaes. Com base nessa abordagem, o desenvolvimento institucional explica as transformaes das instituies, por meio dos processos histricos que caracterizam sua trajetria path dependence fortemente marcada pelos caminhos tomados e que so de difcil reverso. Dimenso institucional como promotora da mudana A chamada Nova Economia Institucional, que tem em Douglas North seu principal terico, se distancia dos postulados neoclssicos, ao enfatizar o papel das instituies que atuam como mecanismos de regulao do comportamento dos agentes e, portanto, na configurao dos cenrios de desenvolvimento. Para este autor, os processos de path dependence, que aprofundam as permanncias das trajetrias institucionais, podem ser explicados por mecanismos econmicos e cognitivos (North, 2005). Na dimenso econmica, justificam os retornos crescentes, provenientes de investimentos em uma mesma trajetria com o passar do tempo. Na dimenso cognitiva, a reproduo de trajetrias institucionais j estabelecidas se explica pela tendncia dos agentes em buscarem solues passadas para novos problemas. Com base nesses argumentos, uma matriz institucional produziria retornos crescentes,se incentivada a continuidade dos investimentos em sua direo particular, e dificultaria a mudana da trajetria institucional, em funo dos altos custos impostos sua reverso (Galvanese, 2008). Sem se afastar significativamente dessa linha de abordagem, Elionor Ostrom busca explicar as formas pelas quais as instituies operam e como os indivduos as mudam enfatizando as estratgias de cooperao131. Nesse modelo, os arranjos institucionais decorrentes da ao cooperativa entre os agentes demandariam menores custos de transao e maior aderncia dos comportamentos individuais, evitando os de natureza oportunstica (Ostrom, 1990). A centralidade atribuda s instituies determina a linha comum que interliga as principais idias de North e Ostrom. As instituies so vistas como dimenses explicativas dos diferentes processos de desenvolvimento e como mecanismos de incentivo capazes de direcionar os comportamentos dos agentes, de forma interativa na construo de modelos institucionais eficientes.
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Em oposio a explicaes consagradas no campo do neoinstitucionalismo, em particular da corrente da escolha racional, acerca das regras de acesso e uso dos recursos a tragdia dos comuns, o dilema do prisioneiro, e a lgica da ao coletiva.
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Dimenso histrica como varivel explicativa O campo terico que permite a abordagem sobre a temtica do desenvolvimento institucional se desdobra em outras correntes. Sem desconsiderar as contribuies do pensamento econmico de North para a compreenso da anlise histrica das instituies, Paul Pierson questiona o quanto o mundo econmico explica suficientemente as instituies polticas. Ao construir um dilogo com outras linhas de anlise institucional da cincia poltica132, Pierson atribui nfase na dimenso histrica e constri um aparato conceitual centrado nos processos de path dependence inerentes ao desenvolvimento institucional. Este autor busca entender a mudana institucional a partir dos mecanismos responsveis pela resilincia, ou seja, analisa que os processos polticos, mais que os econmicos, estariam sujeitos a mecanismos de retorno positivo (positive feedback), que o tornariam altamente resistentes mudana (Geovanese, 2008). Tais mecanismos responderiam pelas persistncias institucionais, resultando no aprofundamento de uma trajetria particular e, consequentemente, na diminuio de alternativas para revert-la. Pierson, ao trabalhar o conceito de path dependence, traz para a anlise a dimenso temporal (e, neste aspecto, se diferencia da abordagem funcionalista). Para ele, as cadeias causais que se estabelecem entre aes e resultados polticos so as responsveis por constranger ou direcionar o leque de possibilidades de alterao no curso de trajetrias institucionais estabelecidas. Alinhado a outros institucionalistas histricos (Theda Skocpol e Peter Evans), Pierson olha para os arranjos institucionais sob o horizonte do longo prazo, buscando dar luz aos fatores temporais (timing e sequences), que oportunizariam as possibilidades de reviso institucional em cada momento histrico. Em outras palavras, entender a mudana implica em identificar e compreender os mecanismos de inrcia institucional, que condicionam as permanncias (continuidades) ao longo do tempo e estabelecem as caractersticas de eventuais processos de mudana que possam vir a ocorrer. O conceito de path dependence coloca a histria como dimenso explicativa central para o entendimento dos processos institucionais, fazendo com que a anlise extrapole os momentos particulares desses processos, situando-a necessariamente sob a perspectiva de longo prazo.
A anlise desenvolvida por Pierson enfatiza, assim, a necessidade de entendimento do desenvolvimento institucional enquanto processo histrico em que a cada momento particular, corresponde uma configurao especfica de fatores e mecanismos que, apresentando continuidades em relao aos momentos anteriores, limitam e direcionam as possibilidades de mudana institucional apresentadas aos agentes (Geovanese, 2008, p.14).
Alm de se levar em conta o processo de path dependence, Pierson (2004) alerta para a necessidade de tambm se olhar para as conjunturas crticas que produzem mudanas significativas ou pontos de inflexo da trajetria anterior. As conjunturas so crticas porque colocam os arranjos institucionais em novo patamar ou sob novas trajetrias (Loureiro, 2009). Ainda segundo Pierson, a literatura considera que os momentos (conjunturas) crticos em que as oportunidades para grandes reformas/mudanas institucionais aparecem so seguidos de longa estabilidade das instituies. Ou seja, a mudana institucional pensada em termos de profundo
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Segundo Pierson, as correntes institucionalistas da cincia poltica de escolha racional e histricas apesar de suas contribuies particulares, no teriam avanado nas explicaes acerca da origem e mudana institucional. De acordo com ele, o institucionalismo histrico teria se concentrado, at o momento, mais no desenho e funcionamento institucional e seus resultados polticos do que nas dimenses temporais dos processos analisados (PIERSON, 2004). Por outro lado, o institucionalismo de escolha racional teria por base a idia de que a existncia das instituies e os formatos que elas assumem seriam derivados diretamente dos interesses de quem as criou (PIERSON, 2004).
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equilbrio. No entanto, preciso analisar se, em determinado processo poltico, o perodo entre duas conjunturas crticas necessariamente marcado por estabilidade. Tomando algumas reflexes que buscaram operacionalizar o aparato terico-conceitual sobre desenvolvimento institucional para analisar setores especficos133, esse perodo frequentemente se caracteriza por situaes mudanas graduais, at mesmo imperceptveis, que podem se acumular at que fatores exgenos ao quadro constitucional considerado desencadeiem novos momentos (conjunturas) crticas. Alguns estudos, a exemplo dos tomados como referencia emprica neste trabalho, demonstram que as conjunturas crticas so produzidas principalmente por fatores exgenos e, as mudanas incrementais, por fatores endgenos ao ambiente institucional estudado. A literatura identifica trs tipos de mecanismos pelos quais se processa o desenvolvimento institucional: (i) layering - ocorre por sobreposio de novas a velhas estruturas; (ii) converso funcional - as instituies existentes so redirecionadas a novos papis/funes, alterando de maneira significativa o seu funcionamento, mesmo havendo uma continuidade formal de suas regras; (iii) difuso - certas instituies so copiadas/transportadas total ou parcialmente para outros ambientes, e em geral, os atores que copiam dependem de recursos financeiros dos que esto sendo copiados, inclusive por interesse em legitimar-se como modelo a ser seguido (tambm conhecido como processo de adoo). A sobreposio de novas a velhas estruturas bem conhecida na burocracia brasileira. A criao de novos rgos ao lado dos antigos, e no em substituio a estes, gera situaes de conflitos, ou porque os antigos agentes resistem mudana e assumem um comportamento concorrencial e de resistncia inovao, ou porque as estruturas criadas coexistem com as antigas, trabalhando de forma sobreposta, com duplicao de esforos (o que vale tambm para situaes de converso funcional). De uma maneira ou de outra, o resultado formalizao de arranjos paralelos, que asseguram a manuteno do status quo institucional.O mecanismo de difuso, tambm conhecido por isomorfismo ou convergncia institucional, pode ser reconhecido, por exemplo, nos modelos copiados e apoiados por agncias e organismos multilaterais, como o BIRD e o BID, entre outros. Ressalta-se, contudo, que o amplo entendimento dos processos de desenvolvimento institucional exige a anlise dos fatores de resistncia mudana e de resilincia, ou seja, a capacidade de que as instituies tm de recuperar rapidamente sua forma original quando cessam as presses por mudanas. Loureiro (2009) identifica na literatura dois grandes obstculos mudana institucional, que de alguma forma dialogam com os mecanismos anteriormente tratados e com os fatores de resistncia e de resilincia. Um est na capacidade de veto de atores/agentes que se sentem ameaados pela mudana e outro reside na incapacidade das foras de mudana para superar essa estrutura de veto. O resultado deste embate de interesses gera um ambiente de desequilbrio ou de desajuste da ordem institucional ainda vigente, cotejando principalmente no exerccio da funo de coordenao. Ainda de acordo com a literatura, o conflito entre os chamados fatores de mudana e a estrutura de vetos gera a adaptao dos indivduos ou organizaes aos arranjos existentes, permitindo-lhes o usufruto dos rendimentos conferidos pelos investimentos j realizados (ativos institucionais e seus retornos positivos), o que tornaria pouco atrativo o novo arranjo. Postula-se, portanto, que quanto mais antiga for uma ordem institucional mais resistente ela ser e a natureza das mudanas ser cada vez mais de carter incremental.
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Foram consultados artigos que analisaram reas como o Tribunal de Contas e o campo do Desenvolvimento Sustentvel.
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Ressalta-se, ainda, que do ponto de vista metodolgico, trabalhar com o conceito de desenvolvimento institucional exige um olhar que extrapole determinado perodo e necessariamente se estenda para os processos ou sequencias que se desenrolam no mais longo prazo. Entretanto, os autores aqui citados e os aparatos terico-conceituais que acionam, apesar de fornecerem elementos para importantes dimenses analticas sobre o desenvolvimento institucional, no fazem referncia s estruturas sociais, responsveis pela formao dos interesses e das diferentes formas de comportamento dos agentes e das instituies que moldam suas aes. Acreditamos que inscrever as estruturas sociais (onde operam os agentes e as instituies) como mais um elemento explicativo do modelo de anlise sobre desenvolvimento institucional abre possibilidades para entender, no apenas a ideia de path dependence, inclusive tendo a dimenso temporal como principal referencia, mas, sobretudo, as possibilidades abertas mudana e sua correlao com os agentes sociais concretos134. Em outras palavras, na medida em que os espaos institucionais e suas regras so, ao menos em parte, configurados pelos prprios agentes, preciso uma explicao que permita entender os agentes concretos que criam as instituies e que nelas atuam. Teoria social como quadro analtico Da reviso de literatura empreendida sobre o tema, identificamos em Bourdieu (2000) e Fligstein (2003) importantes reflexes que postulam um constructo terico e analtico para entender os processos de mudana, ampliando, portanto, as abordagens acerca dos processos de desenvolvimento institucional. Ainda mais diametralmente oposta viso neoclssica, comparativamente s contribuies relevantes de Pierson, Bourdieu entende o campo econmico como um campo de conflitos estruturado, ou seja, regido por leis prprias, em que a cada posio de sua estrutura corresponderia um repertrio limitado de possibilidades de ao. Ou seja, as disposies para a ao so endgenas e guardam estreita relao com as posies ocupadas pelos agentes na estrutura do campo econmico. So, portanto, socialmente construdas, a partir das relaes de fora (de poder) e da desigualdade de distribuio das diferentes formas de capital entre os agentes. Neil Fligstein segue a mesma linha reflexiva ao elaborar, por meio da noo de campo, reflexes a respeito da cooperao entre os agentes nas diferentes ordens sociais. Para este autor a posse de habilidades envolvidas nas estratgias de busca pela cooperao de outros atores (social skills) que atribui poder aos agentes, e acaba por configurar a estrutura dos campos em que eles esto inseridos (Giovanese, 2008, p. xx).
Dada a distribuio desigual de habilidades sociais num determinado campo, a cooperao social baseia-se, para Fligstein, na capacidade de alguns grupos em interferir nos processos de formao de significados acerca da ao social, elaborando as regras de acordo com seus prprios interesses e generalizando-as atravs de coalizes polticas que os conferem poder (FLIGSTEIN, 2003 apud Giovanese, 2008, p. 16)
Sob o ponto de vista terico, fica claro, a partir das diferentes abordagens trazidas para a presente reflexo, que a multiplicidade de dimenses inerente ideia de desenvolvimento institucional. Esta temtica aciona, portanto, um aparato conceitual, que ultrapassa os limites disciplinares, e uma estrutura analtica, que contempla no apenas o desenho das instituies, os processos de inrcia institucional, mas tambm as disposies dos agentes sociais ao e suas interaes, entendendo ainda as formas pelas quais os
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Pierson desenvolve sua abordagem tendo por referncia uma concepo de histria sem agentes, o que resulta em uma reflexo que confere muito peso aos mecanismos de auto-reproduo inerentes lgica institucional e poucas referncias a agentes sociais concretos.
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sistemas estruturados de distribuio de poder em que se inserem operam no desenvolvimento institucional e na conseqente configurao de dinmicas e de modelos de gesto. Nesse esforo de problematizar o significado do desenvolvimento institucional e retir-lo do limbo do senso comum, parece-nos pertinente refletir sobre as bases epistemolgicas que constroem os conceitos de projeto poltico e de inovao, comumente acionados nas abordagens sobre desenvolvimento institucional. Segundo Veiga (2003), a inovao incide sobre um projeto poltico ou sob uma racionalidade regulatria ou sob uma racionalidade emancipatria. Sob a racionalidade regulatria (ou tcnica), a inovao assume um carter regulador e normativo, prprio da cincia conservadora, uma tendncia a escamotear conflitos e a no deixar se afetar por quem inova, porque pressupe os fins definidos a priori, reduzindo a capacidade de inovao aos meios. A participao ocorre, mas formal, legitimadora do controle burocrtico sobre as instituies e os agentes. Essas caractersticas, inerentes ao planejamento centralizado, induz a uma poltica pblica que constrange as condies de inovao, apropriando-as como energia meramente regulatria. A qualidade, que uma questo de deciso poltica, na esteira da inovao regulatria, passa a ser considerada uma opo tcnica, sem problemas, que naturalmente integra a gesto do tipo empresarial. Dessa forma, inovao sob a racionalidade regulatria, apesar de ser instituda para provocar mudana, no produz um novo projeto poltico, produz o mesmo sistema modificado. Nesse sentido, propicia o deslocamento da reflexo sobre a mudana que em sua gnese e essncia poltica para uma discusso tcnica e estril, dotada de pseudoneutralidade. Um projeto poltico nos moldes inovadores das estratgias reformistas adota, portanto, ferramentas que justificam o desenvolvimento institucional orientado por princpios de racionalidade tcnica, que acabam servindo regulao e manuteno do institudo sob diferentes formas. Ainda de acordo com Veiga (2003), a inovao emancipatria no se confunde com reforma, mudana ou evoluo. Sob essa perspectiva, impe a ruptura do status quo com o institucional (Lucarelli, 1994). As bases epistemolgicas esto aliceradas na comunicao e no dilogo com os saberes locais e com os diferentes agentes, sem escamotear conflitos e disputas. Realiza-se sob um contexto que histrico e social. Apia-se no discurso argumentativo da cincia emergente, que busca superar a fragmentao do saber e que se ope clssica dicotomia entre teoria/prtica, sujeito/objeto, conhecimento/realidade. Na inovao, sob a racionalidade emancipatria, a intencionalidade permeia todo o processo no sentido de deslegitimar as formas institucionais institudas, a fim de propiciar a evidenciao das contradies, e somente desta tica, as possibilidades de comunicao e pactuao. Nessa concepo no se pode separar processo de produto. O projeto um meio de engajamento coletivo para integrar aes dispersas, criar sinergias, desenvolver o sentimento de pertena, mobilizar os protagonistas e para construir uma coerncia comum, indispensvel para que a ao coletiva produza seus efeitos. A palavra inovao carrega o significado de mudana, reforma, novidade. Assim pensado, o novo s adquire sentido a partir do momento em que ele entra em contato com o j existente. Entretanto, o que determina a racionalidade empreendida o processo pelo qual se introduz o que novo. Na perspectiva emancipatria, os sujeitos so protagonistas, as diferenas e os conflitos entre eles so evidenciados e as relaes entre o institucional institudo e o contexto social mais amplo so enfrentadas. O desenvolvimento institucional envolve a viso que a organizao ou a rea tem do contexto social, econmico, poltico e cultural onde atua, seu projeto poltico mais amplo e a definio ou reviso de suas formas de atuao, mtodos de interveno na realidade e do impacto que sua ao deve ser capaz de provocar. Nesse sentido, influenciado pelos condicionantes sistmicos (Heller e Castro, 2007), 460
referendando-os, e a eles se moldando, ou de alguma forma interpondo-os a partir dos valores e da misso pretendidos no processo de mudana. Trilhar um caminho ou outro no mera decorrncia de um processo de desenvolvimento institucional. Sob cada um recaem escolhas sobre as parcerias desejveis, sobre como e com quem as decises sero tomadas no presente de modo a se alcanar o futuro pretendido. Se pensadas as linhas terico-conceituais sobre o tema, a que opera segundo a racionalidade emancipatria atribui como elemento central do desenvolvimento institucional o papel que uma organizao ou uma rea pretende cumprir em determinado momento histrico e pelo qual deseja ser reconhecida. Das opes poltico-institucionais feitas decorrer e ganhar evidncia o papel que a organizao ou a rea venha a prestar para a sociedade. Nessa reflexo sobre desenvolvimento institucional, orientada sob o conceito de projeto poltico e de inovao, na perspectiva da racionalidade emancipatria, faz-se imprescindvel trazer para o campo a disputa poltica que permeia o saneamento e o tensiona quanto sua natureza e misso: se submetido viso empresarial e organizado segundo princpios de mercantilizao, ou se organizado para responder s demandas sociais e, por isso, formulado como poltica pblica de carter universalista e reivindicado como direito de cidadania. Mesmo sob esta ampla perspectiva, preciso considerar que o saneamento compreende dois nveis diferentes de formulao e de implementao: (i) o nvel da poltica pblica em si, onde o Estado, geralmente em sua esfera central e sob a gide dos diversos condicionantes sistmicos, estabelece os seus marcos polticos, institucionais e legais; e, (ii) o nvel da gesto, mais afeto organizao dos servios e esfera de governo responsvel pela sua prestao, em geral, no nvel local, a depender do arranjo institucional adotado e tambm sob a influncia dos condicionantes sistmicos, como o federalismo praticado, que influencia sobremaneira a gesto dos servios e, particularmente, como estes so prestados populao. Alm dessa perspectiva analtica, e antes de tratar a quem cabe o exerccio das atividades de gesto planejamento, regulao, fiscalizao, prestao dos servios e controle social a quais princpios esto subordinadas sob qualquer arranjo institucional que venha a ser adotado, fazemos aqui uma breve abordagem sobre a complexidade do saneamento, o carter dual que lhe conferem os aspectos econmicos e sociais, reivindicados por diferentes (e s vezes concorrentes) leituras especializadas. Para alguns autores, particularmente vinculados ao campo jurdico, as atividades de saneamento bsico tm carter de utilidade dotado de evidente contedo econmico. Optamos por trazer para a reflexo uma leitura jurdica que est mais interessada em explicar a complexidade inerente ao saneamento do que posicionar-se a favor de uma ou outra concepo. Azevedo Marques (2009) empreende uma anlise da Lei no 11.445/2007, com nfase no tema da regulao, e o faz de maneira didtica, para quem se interessa em entender os argumentos que constroem a abordagem do saneamento sob trs aspectos: i) como atividade econmica; ii) como servio pblico; e, iii) como vetor de polticas pblicas. Este autor afirma que o saneamento bsico implica em inegvel utilidade dotada de contedo econmico. Busca na ampla definio do saneamento no contexto de sociedades predominantemente urbanas e na caracterstica de ser um bem (no no sentido de objeto material, mas de utilidade necessria e escassa) fruvel individualmente, os motivos que lhe atribuem valor econmico.
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Ainda segundo o autor, a Lei no 11.445/07 contempla esta situao quando no seu art. 5 explicitamente retira do regime de servio pblico (grifos nossos) a ao de saneamento executada por meio de solues individuais, desde que o usurio no dependa de terceiros para operar os servios, bem como as aes e servios de saneamento bsico de responsabilidade privada, incluindo o manejo de resduos de responsabilidade do gerador. Contudo, faz a ressalva de que no est com isto dizendo que que se trata de atividade econmica porque a sua oferta envolve custos. Explica que qualquer prestao, divisvel ou no, de uma utilidade fruvel importa em custos (...) Na atividade econmica, porm, h uma demanda pelas utilidades que ela gera, de tal sorte que aquele que se dispe a ofert-la poder no apenas ressarcir seus custos, como obter uma remunerao (margem) (Azevedo Marques, 2009, p.176). Entende que se de fato o saneamento no fosse uma atividade atribuda ao poder pblico, certamente haveria um mercado de empresas que se disporia a realizar essas atividades para aqueles que se dispusessem (e tivessem renda suficiente) a por isso pagar. Entretanto, alerta que o fato de uma atividade ser considerada, por disposio legal ou constitucional, como servio pblico, no lhe retira a essncia de ser passvel de explorao econmica135. Destaca que dessa possibilidade do saneamento ser passvel de explorao econmica, tais situaes podem ocorrer em determinado elo da cadeia produtiva do setor ou em determinada etapa da prestao do servio. Toma como exemplo o servio de coleta e tratamento de resduos de grandes poluidores (indstrias, centros comerciais, restaurantes) que, por disposio legal, tm a obrigao de tratar seus efluentes. A mesma situao ocorre com os grandes geradores de resduos slidos. As empresas que oferecem este servio direcionado a estes geradores o fazem em regime puro de mercado, sem oneraes prprias a um regime pblico. No mesmo tom assertivo, Azevedo Marques (2009) afirma que os servios de saneamento so servios pblicos. A despeito da controvrsia em torno da titularidade, fato que a Constituio reserva ao poder pblico a atribuio (poder-dever) de organizar e assegurar a prestao de tal atividade (p. 177). Esclarece que o saneamento se submete ao regime de servio pblico por razes econmicas e sociais. Economicamente, o carter monopolista do servio, inerente s indstrias de infra-estrutura, por si impe ao poder pblico a tarefa de organizar sua prestao. Sabe-se que no caso do saneamento bsico, no se poder repartir a mesma infra-estrutura para o exerccio prestacional por mais de um agente simultaneamente. Para este exerccio seria necessrio implantar duas redes de infra-estrutura relativa ao mesmo servio num mesmo mbito territorial, o que seria, obviamente, um absurdo. Essa a base do chamado monoplio natural que caracteriza este tipo de prestao de servio (Caff Alves, 1998). Sob o aspecto social, a razo inquestionvel, pela funo que o saneamento cumpre no ambiente urbano e na vida das pessoas em geral, fazendo-se imprescindvel para a sade pblica, a integridade do meio, a dinmica territorial e para a dignidade humana.
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Tal determinao legal apenas impe ao poder pblico que adote as medidas jurdicas econmicas (inclusive, eventual subsdio) aptas a assegurar a oferta de forma contnua e plenamente acessvel de tal utilidade.
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Sabemos que, ao longo da Lei no 11.445/2007, vrias referncias asseguram o carter de servio pblico do saneamento bsico. Especialmente no art. 2, onde so arrolados os princpios136 que devem nortear a sua organizao e prestao. Azevedo Marques (2009) destaca que cabe ao poder pblico planejar os servios de saneamento bsico, definindo a poltica pblica que ver neles imprimida (p.178), ou seja, a natureza atribuda ao saneamento como bem econmico ou como servio pblico essencial de carter universalista determina o tipo de poltica a ser implementada. Sob este aspecto, atribui centralidade s interfaces com diversas outras polticas pblicas, o que o saneamento diferente de outras utilidades pblicas, pois as externalidades a ele inerentes tornam a fruio do servio praticamente compulsria137. Em outras palavras, ao mesmo tempo em que o servio pblico de saneamento bsico um direito dos usurios, acaba por ser tambm uma obrigao de Estado e da sociedade, pois o indivduo, ou um grupo, ao de no utilizar o servio ou de no dispor do acesso a este num ambiente urbano pode trazer conseqncias graves para toda a coletividade. Como enfatiza Azevedo Marques (2009), neste sentido devem ser lidas vrias disposies da Lei Nacional de Saneamento Bsico, especialmente o que vem consignado no art. 2, VI, que exige que a prestao (e, pode-se dizer, por decorrncia, a sua organizao, planejamento de regulao) deve se dar em articulao com as polticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate pobreza e de sua erradicao, de proteo ambiental e de sade pblica.
10.2DETERMINANTES DO NOVO ORDENAMENTO JURDICO DO condicionantes para o desenvolvimento institucional do saneamento
SETOR:
desafios
"Leis so como teias de aranha: boas para capturar mosquitos, mas os insetos maiores rompem sua trama e escapam" Slon
Como visto, desenvolvimento institucional resultado de decises polticas. Esse conceito aplicado rea do saneamento, sob o enfoque dos determinantes do novo ordenamento jurdico do setor, implica em oportunidades e desafios. Se fosse para resumir em um pargrafo o que isto significa, diramos que a integralidade e a transversalidade constituem importantes condicionantes para o desenvolvimento institucional do setor, em face do seu novo ordenamento jurdico, que tambm impe, como maior desafio, a ampliao da capacidade de gesto dos titulares, de maneira que estejam habilitados e qualificados para prestar servios de saneamento bsico, que sejam necessariamente planejados, regulados, fiscalizados e submetidos ao controle social. O ano de 2007 consolidou esforos em conquistas importantes para o saneamento brasileiro. A histria da ausncia do marco regulatrio como um dos percalos do desenvolvimento do setor no pode mais ser colocada. A Lei no 11.445/2007, sobre as diretrizes nacionais e a poltica federal de saneamento bsico, associada Lei no 11.107/2005, sobre gesto associada e consrcios pblicos e o Decreto no 6.017/2007 regulamentam o saneamento bsico em nosso Pas. Nesse ambiente de estabilidade institucional e legal, o
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So os seguintes princpios: (i) universalizao do acesso; (ii) integralidade; (iii) respeito ao meio ambiente e sade pblica; (iv) cobertura integral e segurana; (v) regionalizao; (vi) integrao s polticas pblicas; (vii) eficincia e sustentabilidade; (viii) atualidade tecnolgica; (ix) transparncia; (x) controle social; (xi) qualidade e regularidade; (xii) integrao e gesto eficiente dos recursos hdricos.
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Ao contrrio do que possvel de ocorrer com outros servios pblicos (telefonia, energia eltrica, distribuio de gs, transporte coletivo) em que o usurio pode abdicar do seu direito de fruio, organizando sua vida para no precisar de tais utilidades.
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Presidente Luiz Incio Lula da Silva anunciou a deciso de destinar, dos recursos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), R$ 40 bilhes para investimentos em saneamento para o quadrinio 2007-2010. O resultado de tudo isso positivo e promissor para o saneamento. Entretanto, tanto esse novo quadro jurdico quanto as conquistas alcanadas no campo poltico-institucional e a expectativa de uma poltica perene de investimentos so condies necessrias para o desenvolvimento institucional do setor, mas no so suficientes para reparar o atraso histrico que o saneamento acumula, comparativamente a outras polticas pblicas brasileiras. Os desafios postos requisitam capacidade de planejamento e de execuo e, sobretudo, que o planejamento transcorra nos marcos da integrao e da participao e que a execuo, ou seja, a realizao das intervenes fsicas e a prpria prestao dos servios, sejam coerentes com o planejado e sistematicamente avaliados. Nessa anlise, no se pode desconsiderar que o atual quadro institucional resultado de um processo complexo de embates e disputas que antecederam a promulgao da Lei n. no 11.445/2007. Se, por um lado revela as opes poltico-institucionais que predominaram e hoje conformam as alternativas possveis de gesto, por outro, falta fazer com que o nvel de desenvolvimento institucional conquistado nos marcos do quadro normativo tenha rebatimento efetivo na esfera da poltica. Sobretudo, na forma como a ao governamental se posiciona no campo das relaes de poder que contornam e influenciam a rea de saneamento, de maneira a se fazer efetiva no atendimento universal e equnime para a populao. Para isso, preciso que os agentes que atuam no setor em particular, os formuladores governamentais, a academia e os movimentos sociais se esforcem para construir uma viso articulada entre o saneamento como objeto de poltica pblica na perspectiva do direito social e o saneamento como servio, o qual implica em desenvolvimento de tcnicas de gesto e tecnologias adequadas para a implantao e operao de sistemas de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e manejo de guas pluviais urbanas (Heller e Castro, 2007). No entanto, nesse exerccio no se pode desconsiderar que, historicamente, o setor esteve sob a gide da abordagem tecnicista, que no se ocupava em trazer o saneamento para o campo mais amplo da poltica pblica e, por isso, predominavam outros agentes em sua estrutura de poder e de deciso E no se trata apenas da gide tecnicista e da hegemonia de determinados agentes no processo decisrio do setor. Estes constituem fatores endgenos trajetria histrica do saneamento, e pode-se dizer influenciam tambm outras polticas pblicas, que derivam do papel desempenhado por um Estado capitalista. Neste sentido, a reflexo sobre o Estado e o seu papel na transformao da sociedade e do territrio preparatria para discutir o planejamento, sobretudo, sob a tica mais particular do contexto e dos processos de formulao de polticas pblicas. Desde a ruptura epistemolgica empreendida pelo pensamento crtico, sabe-se que o Estado sempre um produto histrico. Em comum, detm o monoplio da violncia, pressupe a dominao em qualquer regime poltico e tem a capacidade de cristalizar diversas formas de poder. Na concepo weberiana, qualquer processo social passa por uma disputa de poder, de direo da sociedade e para isto servem as regras, a normatividade. Em Poulantzas, o Estado no tem como funo apenas o papel ideolgico (da representao), se constitui, sobretudo, numa instncia jurdico-poltica. A separao entre sociedade e Estado impossibilita uma leitura de classes articulada ao Estado, ou seja, mascara o papel do Estado. Parece atual a crtica feita por Poulantzas. 464
Pode-se dizer que este um problema contemporneo para o Estado. Hegemonia e legitimidade esto imbricadas. Trata-se de uma luta poltica de disputa de poder. O exerccio da dominao em Gramsci realizado pela hegemonia e em Foucault se d pela represso. Para Poulantzas, existe nesse exerccio de dominao uma simbiose, os aparelhos hegemnicos tambm operam com mecanismos repressivos. Para Offe, no momento de crise que fica mais fcil reconhecer o carter de classe do Estado. E isso absolutamente normal. Como o Estado se organiza de acordo com a distribuio institucional do poder (contemplando diferentes interesses), surgem as contradies que so intrnsecas a essa engenharia (a esse arranjo) institucional. Pensado dessa forma, se a ao do Estado no funciona uma questo poltica e no meramente organizacional. Para Offe, a falta de racionalidade administrativa que leva a uma reforma poltica. Ou seja, o administrativo e o poltico no so campos separados. Esta uma leitura institucional do Estado, que diferente de uma leitura burocrtica, de origem webberiana. O pensamento mais contemporneo de Boaventura sobre a reinveno do Estado caracterizado por uma problemtica que coloca uma srie de temticas que esto em jogo h mais de sculos: a institucionalidade do Estado, a territorialidade, as injustias historicamente reconhecidas. So questes que reforam a necessidade de se reconstruir um Estado, que historicamente um mero instrumento de dominao e de hegemonia de determinada classe social. Da breve revisao de literatura que fizemos sobre o pensamento poltico sobre o Estado, fica claro que no existe apenas uma definio de Estado e que as polticas pblicas so resultado da natureza da relaco que estabelecida com a sociedade. A formulao de polticas pblicas , portanto, resultado da interao dessa complexa rede de atores sociais, que se movimentam entre o estatal, o pblico e o privado (Berhing, 2002). Sem dvida, nesta rede o Estado um ator que busca a hegemonia e contraditrio, por definiao. Segundo Berhring (2002), o lcus de agenciamento das politicas pblicas estaria alm das instituioes estatais, havendo uma complexa relaao entre estatal/pblico. Para compreender como as polticas pblicas so formuladas e implementadas, e de que maneira afetam a vida das pessoas, preciso entender qual o papel do Estado. Para isso, se faz necessrio considerar o contexto histrico em que este Estado atua, seus determinantes polticos, econmicos, sociais e culturais. A reflexo sobre o papel do Estado138 busca apenas introduzir como as polticas pblicas podem assumir diversos objetivos e diferentes formatos institucionais. Azevedo (2003) define poltica pblica como tudo o que um governo faz e deixa de fazer, com todos os impactos de suas aes e de suas omisses. Este autor identifica trs tipos de polticas pblicas: a redistributiva, a distribuitiva e a regulatria e os analisa segundo os objetivos que busca atingir, quais so os agentes financiadores, quem as implementa e quem so os beneficirios. O saneamento bsico comporta vrias entradas de entendimento sobre sua natureza e que podem gerar diferentes perspectivas analticas. Na abordagem marxista clssica (Lojkine (1976; 1981), Castells (1980), predomina sua caracterstica como meio de consumo coletivo, visto como necessidade bsica reproduo da fora de trabalho, que somente pode ser atendida coletivamente. Tomando Harvey (1973; 2005) como referncia analtica, o saneamento pode ser entendido como elemento estruturador do espao urbano. Constitui um dos aspectos que explicam a valorizao diferenciada no territrio, em funo das externalidades que gera, decorrentes da distribuio desigual do acesso infra-estrutura urbana e ao servio. A viso de Harvey dialoga e aprofunda o conceito de segregao urbana (socioespacial), fundada para os pases da Amrica Latina a partir do conceito de espoliao urbana, de Kowarick (1980), e de
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O papel do Estado objeto do Caderno Temtico n 13.
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cidade escassa (Carvalho, M.A., 1995). A noo de cidade escassa utilizada pela autora remete baixa capacidade do Estado de cumprir com suas obrigaes principalmente a do uso da autoridade consentida para a generalizao de um pacto estvel e universalista. Resulta disso um espao pblico fragmentado, onde a ausncia de cultura cvica e de coeso social so algumas das chaves para se explicar a desordem urbana. So leituras que empreendem a compreenso do saneamento bsico como servio pblico promotor de direito de cidadania e, para tanto, reivindicam o seu tratamento como objeto de poltica pblica inclusiva e democrtica e sustentada. Entendemos que a Constituio Federal de 1988 e o atual marco legal do setor saneamento bsico respaldam este tipo de abordagem, embora os limites e desafios para uma gesto pblica democrtica e inclusiva estejam ainda mais agudizados. Estamos vivendo em uma sociedade cada vez mais marcada pela fragmentao social e por um Estado cada vez mais tomado pelo poder corporativo, representado, sobretudo, pelos principais atores que participam da acumulao urbana: capital imobilirio, capital empreiteiro, capital concessionrio e capital patrimonial (Ribeiro, L.C. de Q. e Santos Jnior, 2003). No entanto, tambm entendemos o saneamento como um campo estruturado, portanto, sujeito a movimentos contraditrios decorrentes da ao dos agentes que nele atuam. Depender da correlao de foras e das relaes de poder, o nvel da disputa e o horizonte que pode ser construdo. Tomando como base os principais fundamentos do atual ordenamento jurdico do setor e a necessidade premente de torn-los efetivamente requisitos norteadores da ao governamental, buscamos identificar os contedos dessa nova agenda, para que o desenvolvimento institucional do saneamento avance no sentido da efetiva implementao da Lei e na direo da consolidao do projeto poltico que atribui poltica pblica de saneamento o carter universalista, inclusivo, democrtico e ambientalmente sustentvel. Entre os contedos dessa nova agenda identificamos o federalismo cooperativo, o planejamento integrado e participativo, a regulao, a participao popular e o controle social como aqueles que incidem com maior relevncia sobre o campo do desenvolvimento institucional. So instrumentos que fortalecem os titulares dos servios pblicos de saneamento bsico no exerccio de sua responsabilidade de formular a respectiva poltica pblica, em cumprimento do disposto no art. 9 da Lei no 11.445/2007. Em outras palavras, entendemos que o exerccio dessas funes, pelo titular dos servios de saneamento bsico, constitui o passo fundamental para o desenvolvimento institucional do setor, na perspectiva de vencer as resistncias postas pela path dependence e avanar rumo mudana, superando a resilincia, ainda que o processo se desenrole de forma incremental. Federalismo cooperativo O federalismo brasileiro impe tarefa de reconfigurar a poltica pblica de saneamento bsico ao novo ordenamento legal o desafio de convergir com o papel reservado a cada ente federativo e as possibilidades e necessidades de cooperao entre esses. Segundo Heller apud Obinger (et al., 2005, p.8-9), o federalismo incorpora em si vrias formatos de arranjos institucionais, um arcabouo normativo para a tomada de deciso, um conjunto heterogneo de agentes e uma srie de mecanismos poltico-administrativos, que visam incorporar os interesses diversificados da base territorial de um pas. Sabe-se que o federalismo que caracteriza o modelo poltico brasileiro decorre da feio adquirida da Constituio Federal de 1988, que para alguns autores se aproximaria de uma espcie de triplo federalismo, reconhecida a forte autonomia adquirida aos entes da federao, em particular, os 466
municpios. No que tange especialmente a formulao de polticas pblicas e a prestao de servios pblicos, embora a CF 1988 tenha reservado Unio importante conjunto de competncias exclusivas, para a maioria dos servios pblicos foram previstas competncias concorrentes, comuns aos trs nveis de governo. Segundo Souza (2005), esse arranjo gera ambigidades e disputas entre os entes federados sobre as responsabilidades pelos servios. Em linha complementar, Arretche (2004) alerta para a natureza contraditria do modelo, pois na medida em que qualquer ente federado est autorizado constitucionalmente a formular e implementar polticas pblicas, inclusive a de saneamento, pode ocorrer que nenhum dele esteja obrigado a faz-lo. Heller (2009) apud Arretche (2004, p.22) que tal situao vem gerando superposio de aes, desigualdades territoriais na proviso de servios, e mnimos denominadores comuns nas polticas nacionais. Ainda de acordo com as duas autoras citadas, para alguns servios, incluindo os de saneamento, sade, educao, assistncia social, habitao e proteo ambiental, o modelo federalista brasileiro infere competncias concorrentes. No caso particular do saneamento, sabe-se da histrica e acentuada polemica em torno da titularidade139, originada do art. 30 da CF 1988, que assegura competncia aos municipais para organizar e prestar os servios pblicos de interesse local. Na anlise feita por Heller (2009) sobre o papel da Unio na poltica de Saneamento Bsico, na perspectiva da Lei no 11.445/2007, a estruturao do setor a partir do Planasa no perodo da ditadura militar resultou em uma base institucional e estatal duradoura, ancorada na centralizao poltica e legitimada pelo o que pode ser chamado de pacto com os governadores, que no campo do saneamento gerou a estadualizao da gesto dos servios (predominantemente os de abastecimento de gua e em menor medida os de esgotamento sanitrio). De acordo com estudos de Britto (2009), esto em curso novas configuraes de arranjos territoriais e institucionais em curso na rea do saneamento bsico. Sabe-se que as CESBs que apresentam bom desempenho tcnico e operacional esto cada vez mais pautando sua atuao sob bases empresariais, visando sua insero no mercado. Este movimento foi iniciado pela SABESP, que j detm 49,7% das suas aes nas bolsas de So Paulo e Nova York. Nessa esteira, em 2006 a COPASA lanou 25% das suas aes na Bolsa de So Paulo, passando a ter como principais acionistas o Governo do Estado de Minas Gerais (59,77%), seguidos da Prefeitura de Belo Horizonte (9,67%) e investidores pulverizados com o restante do capital. Segundo Britto (2009) apud Altafin (2008), a CAESB, em 2003, associou-se SANEAGO, de Gois, para prestar os servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio no Municpio de guas Lindas, que faz parte da Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (RIDE). Segundo anlise de Britto (2009), o fato de o Municpio de guas Lindas se localizar fora da rea territorial de atuao da CAESB motivou a associao entre as duas empresas. Movimentos semelhantes podem ser observados em outras atividades no necessariamente restritas prestao dos servios. De acordo com levantamento realizado por Britto (2009), a CASAL/AL, a CORSAN/RS e a CASAN/ES esto envolvidas em estratgias de comercializao que envolvem softwares, produtos e equipamentos, a maioria voltada para programas de reduo de perdas e de gerao de receita com a venda de gua, proveniente do tratamento de esgotos, para fins menos nobres. De acordo com a Lei no 11.107/2005, em tese as CESBs podem participar de processos licitatrios, concorrendo entre si e inclusive com empresas privadas, que visem delegao dos servios de
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A matria da titularidade sobre os servios de saneamento bsico encontra-se sob julgamento de duas Aes Diretas de Inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal (STF).
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saneamento bsico por meio de contrato de concesso. Nessa situao, no h impedimento para que as CESBs atuem fora do seu territrio de origem, equivalente aos municpios do estado ao qual se vincula. Alm das companhias estaduais, as empresas pblicas municipais tambm podem fazer movimentos nessa direo. Ainda segundo Britto (2009), essas empresas, estaduais ou municipais, podem inclusive contar com algum tipo de apoio da Caixa Econmica Federal e do BNDES, que parecem estar estimulando essas novas estratgias de gesto empresarial. No entanto, apesar desses movimentos indicarem novas configuraes territoriais e institucionais, claro que so arranjos que buscam interesses de lucratividade, uma vez que se submetem lgica empresarial e s regras do mercado. Consequentemente, essas empresas buscam e iro buscar reas rentveis para os seus negcios. Portanto, certamente constroem movimentos que no se direcionam no sentido da universalizao dos servios de saneamento bsico. Como se sabe, o dficit em saneamento fortemente caracterizado por desigualdades sociais e disparidades regionais no acesso e distribuio dos servios. A que tipo de configurao territorial e institucional depende ento o atendimento dos desassitidos dos servios de saneamento? Em geral, pessoas pobres que moram em domiclios precrios das periferias metropolitanas, nos municpios menos desenvolvidos e de pequeno porte, tambm na rea rural. Desse mesmo lugar, Heller (2009) argumenta que no se pode afirmar que tal pacto tenha sido rompido ou refeito, na medida em que os estados mais importantes vm procurando fortalecer a gesto estadual do Saneamento Bsico em seu territrio (algumas vezes at fora dele), sem demonstrao de disposio para abrir mo dessa prerrogativa. neste sentido que cabe indagar em que medida o modelo federalista de governo contribui para o cumprimento de uma poltica que visa promoo do bem-estar social, como o caso do saneamento bsico. Autores como Obinger (2005), entre outros, apresentam argumentos que antagonizam o federalismo contemporneo e o estado de bem-estar, que pressupe a generalizao de direitos iguais para todos. No entanto, no cabe aqui maior aprofundamento desta questo. O objetivo de trazer uma breve reflexo sobre a complexidade do federalismo brasileiro , principalmente, o de contextualizar o tema da gesto associada dos servios pblicos, potencializada com a Lei n o 11.107/2005 e o Decreto no 6.017/2007, que a regulamenta. Entretanto, ainda so muitas as dificuldades e os desafios a superar. Gouva (2005, p.139) apud Britto (2009) salienta que o arcabouo federativo brasileiro no facilita a cooperao entre municpios, tendo em vista que inexistem, no direito pblico, mecanismos que proporcionem segurana poltica para que as administraes municipais estabeleam processos de gesto integrada de polticas de interesse plurimunicipal (Gouva, 2005, pp.139). Brito (2009) cita Rolnik e Someck (2004, p.113), para analisar a formao dos consrcios sob o prisma da cooperao.
Embora os consrcios representem um passo importante na cooperao horizontal entre municpios, seu carter essencialmente monotemtico e a no participao da comunidade os tornam limitados como alternativa de gesto efetivamente cooperativa e amplamente democrtica.
Contudo, nesse novo ambiente poltico-institucional, os consrcios pblicos podem apontar um caminho diferenciado para o exerccio do federalismo brasileiro, porque comportam arranjos diversificados, que podem reunir municpios com interesses e necessidades comuns, com ou sem a participao do governo estadual. Sua estrutura organizacional pode variar de maneira a comportar cmaras tcnicas, que se submetidas a efetivo controle social, abrem maior espao para a participao popular. Alm disso, os consrcios pblicos criados sob o marco da intersetorialidade so incentivados a buscar articulao com 468
outras redes sociais, ampliando a diversidade dos atores, possibilitando a evidenciao dos conflitos, pressuposto indispensvel para que as pactuaoes e consensos a serem firmados se dem em um ambiente de efetiva democratizao do processo decisrio sobre a poltica e a gesto dos servios pblicos de saneamento bsico. O amplo processo de redemocratizao brasileiro afirmou, entre outras medidas, a autonomia do poder local. A Constituio Federal do Brasil de 1988 consagrou o municpio como um ente da Federao, atribuindo-lhe competncia tributria prpria, capacidade poltica eletiva e de auto-organizao. Uma das mais recentes iniciativas nessa direo foi a promulgao da Lei no 11.107, de 06 de abril de 2005, conhecida como a Lei dos Consrcios Pblicos e da Gesto Associada, e o Decreto n. no 6.017, de 17 de janeiro de 2007, que a regulamenta. A origem desta Lei est na Emenda Constitucional n. no 19, de 04 de junho de 1998 que, no bojo da Reforma Administrativa, regulamentou o art. 241 da Constituio Federal. Essa emenda estabelece como deve se d a cooperao federativa entre unio, estados e municpios, do ponto de vista da organizao de Consrcios Pblicos e daquilo que a Constituio denomina gesto associada de servios pblicos. Uma leitura cuidadosa desse artigo nos informa como os entes federados devem se articular para organizar e prestar servios pblicos de forma associada. Sabe-se que parte significativa dos servios de saneamento bsico no Brasil prestada por meio de um contrato entre um municpio e a Companhia Estadual de Saneamento Bsico (CESB), que em geral atende a um conjunto de municpios. Esse contrato, desde o Planasa denominado contrato de concesso, bem diferente daquele que um municpio faz, por exemplo, com uma empresa privada para os servios de limpeza urbana, pois este certamente precedido de licitao. Nos casos que envolvem municpios e CESB o contrato no decorre de um ambiente de competio, de concorrncia entre empresas que queiram prestar os servios de saneamento em um municpio que abriu uma licitao com esta finalidade. A Lei n 11.107/2005 corrige essa distoro. Para situaes em que o contrato decorre de um ambiente de cooperao entre entes federados, e no de um ambiente de competio regulamentado por licitao, configura-se o que a lei denomina contrato de programa. De acordo com a Constituio Federal e agora com a Lei no 11.107/2005, existem trs modalidades de prestao de servios pblicos: i) o titular organiza e presta diretamente os servios, de forma centralizada (administrao direta) ou de forma descentralizada (por intermdio de uma autarquia municipal, uma empresa pblica municipal, etc.); ii) o titular se responsabiliza pela organizao dos servios e delega a prestao, com base em um contrato de concesso, precedida de licitao; iii) os servios pblicos so organizados e/ou prestados em regime de gesto associada. Essa modalidade se d necessariamente em um ambiente de cooperao entre entes pblicos, mediante formao de consrcio pblico ou de convnio de cooperao, e o servio contratado por meio de um contrato de programa. Nesse caso, no h a licitao prvia, desde que respeitada a exigncia de que os dois plos (partes do contrato) sejam da administrao pblica, isto , constituam entes federados ou seus rgos descentralizados. As possibilidades de arranjos de cooperao so variadas e devem ser exploradas com inventividade. Se na administrao pblica em geral imperam condutas individualizadas, setorializadas e concorrentes, no saneamento bsico este aspecto ainda mais presente, em funo do histrico do setor pautado por disputas de poder entre estados e municpios. preciso sensibilizar e motivar principalmente os gestores e o corpo tcnico que cuidam do saneamento bsico em nossas cidades, para que se empenhem em estudar as leis, com o objetivo de extrair, deste novo ambiente, as oportunidades que se abrem, bem como as necessidades de mudana de postura pblica, dos 469
processos de trabalho e da forma como se concebe, planeja e presta servios pblicos de saneamento bsico em nosso Pas. Planejamento integrado e participativo O planejamento a pedra de toque da Lei no 11.445/2007. E o plano municipal de saneamento bsico constitui o principal instrumento do planejamento. A Lei define claramente que o planejamento uma funo indelegvel, sendo o plano parte substancial desta responsabilidade. Alm da obrigatoriedade de o titular formular o plano para balizar a prpria organizao e prestao dos servios pblicos de saneamento bsico e, se for o caso, validar a delegao, a Lei trabalha com a intencionalidade de se promover um planejamento integrado e pautado na participao e no controle social. A Lei admite a possibilidade de se ter um plano para cada servio especfico de saneamento bsico, desde que o titular efetue, obrigatoriamente, a consolidao e compatibilizao no plano municipal de saneamento bsico. Para construir planos integrados e bem fundamentados tecnicamente, a Lei define que o titular poder se apoiar em estudos fornecidos pelos prestadores de cada servio (por exemplo, da CESB). O plano tambm deve ser compatvel com os planos das bacias hidrogrficas em que estiver inserido o territrio municipal, includos neste recorte a sede, os distritos, as reas urbana e rural. A Lei tambm abre a possibilidade do plano ter abrangncia regional nos casos, por exemplo, de prestao regionalizada ou em um ambiente de gesto associada. Esses so requisitos legais que exigem dos gestores e tcnicos uma disposio de se trabalhar de forma articulada e solidria para produzir e disseminar informaes, imprimir velocidade s aes de governo e alavancar decises que promovam servios pblicos inclusivos e de qualidade. Sabemos que no saneamento essa no a postura predominante. A trajetria do setor, desde o Planasa, registra uma histria de forte assimetria de informao e de poder, de negao das interfaces setoriais, mesmo em relao s reas mais prximas do saneamento, como a sade, o desenvolvimento urbano, o meio ambiente, a habitao e os recursos hdricos. A prpria formao dos especialistas em saneamento segrega os que trabalham com gua e esgoto daqueles que trabalham com resduos slidos e relega o manejo das guas pluviais urbanas a um servio eventual e episdico, sem uma referncia determinada na administrao pblica. A integralidade no se faz uma ementa obrigatria na estrutura formativa do saneamento. Fica claro, portanto, a necessidade de se repensar o desenvolvimento institucional sob o enfoque dos novos contedos, de maneira a conferir, aos percursos de formao e s prticas profissionais, capacidade de concepo e de formulao integradora e participativa. A viso de plano como processo tambm requer a incorporao da perspectiva estratgica, que propicia transformar o plano em ao efetiva. O plano deve, portanto, estar referenciado na realidade territorial, ambiental, cultural e social do municpio ou da regio que tem por objeto. Dessa forma, as diretrizes estabelecidas no Plano Diretor Municipal devem constituir a principal orientao do Plano de Saneamento Bsico do municpio. O Estatuto da Cidade prev instrumentos que podem aperfeioar a gesto urbana municipal. So instrumentos e processos de gesto concebidos luz de novos paradigmas, ainda pouco explorados nos programas de desenvolvimento institucional e, particularmente, nas aes de capacitao.
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Regulao A regulao a grande novidade no ambiente normativo, poltico e institucional do saneamento bsico brasileiro. O conceito de regulao que consta do Decreto no 6.017/07 assim definido: todo e qualquer ato, normativo ou no, que discipline ou organize um determinado servio pblico, incluindo suas caractersticas, padres de qualidade, impacto scio-ambiental, direitos e obrigaes dos usurios e dos responsveis por sua oferta ou prestao e fixao e reviso do valor de tarifas e outros preos pblicos (art. 2, XI). Alm disso, deve ser levada em considerao a regra do 2 do art. 25 da Lei no 11.445/2007:
Compreende-se nas atividades de regulao dos servios de saneamento bsico a interpretao e a fixao de critrios para a fiel execuo dos contratos, dos servios e para a correta administrao de subsdios.
Contudo, sabe-se que a definio da atividade regulatria estatal no uniforme na doutrina que trata dessa temtica. Como referncia, tomamos aquela cunhada por Azevedo Marques (2009). Para esse jurista a regulao consiste:
a funo pblica de interveno, em face da ordem econmica pela qual o Estado restringe, condiciona, disciplina, promove ou organiza as iniciativas pblica e privada na atividade econmica, com vistas a assegurar seu funcionamento equilibrado e a realizao de objetivos de interesse pblico (Brasil, Ministrio das Cidades, Coletnea, Livro I, p. 166).
A nosso ver, este conceito abarca um importante argumento para a compreenso da atividade de regulao no setor saneamento, que diferentemente da concepo mais tradicional, considera que as dimenses econmica e social devem estar combinadas na funo regulatria. Significa dizer que cumprir ao regulador concorrer para implantar no segmento regulado as pautas de polticas pblicas definidas nos espaos governamentais. Neste sentido, o autor esclarece que modicidade tarifria, universalizao e reduo das desigualdades podem ser introduzidos na atividade que regula o setor, desde que seja dentro de parmetros objetivos e levando em conta a capacidade dos operadores em absorver tais demandas. Azevedo Marques (2009) ao analisar a Lei no 11.445/2007, afirma que esta constitui um incomparvel avano na regulao dos servios de saneamento e apresenta como um dos argumentos a separao bastante ntida entre a definio das polticas pblicas do setor (art. 9, caput) e a execuo das tarefas de regulao (art. 20, pargrafo nico, entre outros). Contudo, o saneamento se caracteriza com um dos mais complexos setores de infra-estrutura que envolve agentes to diversificados em sua cadeia produtiva e servios de universalizao obrigatria. Refora esta complexidade o leque amplo de interfaces com outras polticas pbicas (sade, desenvolvimento urbano, habitao, recursos hdricos, meio ambiente), que impe a intersetorialidade, associada integralidade, como pressupostos fundamentais da interveno realizada no territrio, desde o planejamento at sua execuo. Filiamos claramente corrente que no questiona o carter pblico e essencial dos servios de saneamento bsico. A natureza de servio pblico dos servios de saneamento bsico est consagrada na Lei no 11.445/2007, particularmente no art. 2, que estabelece os princpios que devem nortear sua organizao e prestao. No que se tange especialmente organizao dos servios pblicos de saneamento bsico, a lei define que existiro trs responsabilidades distintas: i) a funo planejadora; ii) a funo reguladora; iii) a funo da 471
prestao. Antes de passarmos abordagem mais detalhada sobre a regulao, ressalvamos o nosso entendimento de que a definio de responsabilidades distintas no implica em desvinculao entre as mesmas. Galvo (2009), ao inscrever o tema da regulao no debate mais amplo das polticas de Estado e polticas governamentais, destaca que:
as polticas de governo e regulatria devem ser estabelecidas no mbito das polticas de Estado, e somente a elas esto subordinadas. J a poltica governamental pode at condicionar a poltica regulatria, no sentido de definir metas e objetivos das polticas pblicas setoriais, mas no pode substitu-las (Brasil Ministrio das Cidades, Coletnea, Livro III, p.534).
Nos termos colocados por Azevedo Marques (2009)

Importante aqui demarcar que, para a Lei Nacional de Saneamento, as trs funes so independentes e podem (...) ser exercidas por entes separados. De modo que ao poder pblico titular do servio compete planejar os servios, definindo a poltica pblica que quer ver neles imprimida.
Neste sentido, das novas regras preciso compreender que regulao e prestao dos servios de saneamento bsico so atividades especficas, exercidas por agentes distintos, mas necessariamente vinculadas entre si e ao planejamento. Em outras palavras, os servios prestados e regulados decorrem da poltica pblica e do plano formulados pelo titular, dos quais a sociedade deve participar e interferir, mediante os princpios definidos na lei (inciso IV do art. 3, art. 47 e outros que tratam do controle social, que veremos mais adiante). Isso quer dizer que os servios prestados populao devem ser servios planejados e regulados e submetidos ao controle social. deste lugar que concordamos com a leitura que atribui Lei no 11.445/2007 um marco na moderna regulao brasileira. Entre os princpios que lhe conferem este atributo est a separao entre operador do servio (prestador) e regulador. Diferentemente da funo de planejamento, que inerente responsabilidade do titular e, portanto, indelegvel, a regulao pode ser delegada. No entanto, a Lei faz uma exigncia fundamental: a regulao tem que ser exercida obrigatoriamente por rgo pblico. Britto (2009) constri uma abordagem inovadora sobre as novas escalas territoriais de gesto do saneamento bsico e os novos arranjos institucionais, que passam a ser possveis com essa nova estrutura regulatria, advinda da Lei no 11.445/2007. A autora sistematiza as formas de regulao a partir da lei e anterior a ela. Segundo a lei, cabe ao titular dos servios definir o ente responsvel pela sua regulao. Desde que observados os princpios estabelecidos no art. 21, o municpio pode criar uma agncia reguladora ou delegar esta funo a uma agncia estadual ou a um consrcio pblico. Montenegro (2009) alerta que a regulao delegvel pelo titular ou por titulares consorciados a rgo ou ente pblico, exceto no que diz respeito edio de lei e estabelecimento de contrato de delegao da prestao. Destaca ainda que no conveniente separar em entes diferentes a execuo das tarefas de regulao e de fiscalizao. Britto (2009) incorpora sua reflexo uma perspectiva histrica sobre a trajetria da regulao no Brasil. Lembra que a regulao da gesto dos servios de saneamento anterior Lei no 11.445/2007 e acompanha as o incio das concesses ao setor privado, com o surgimento das primeiras agncias reguladoras na dcada de 90. Do levantamento que apresenta em seu artigo, identifica que a maior parte delas so agncias estaduais e multisetoriais, envolvendo a regulao de diferentes servios urbanos privatizados que foram passando por reorganizaes, at a fase atual. Cita como exemplos a AGENERSA (Agncia Reguladora de Energia e Saneamento Bsico) no estado do Rio de Janeiro, a ARCE (Agncia Reguladora de Servios Pblicos Delegados do Estado do Cear) no estado do Cear, a AGERGS (Agncia 472
Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul) no estado do Rio Grande do Sul e a ARSESP (Agncia Reguladora de Saneamento e Energia), criada em 2007 no estado de So Paulo. Mais recentemente foram criadas duas outras agncias estaduais: em dezembro de 2008, a Agncia Reguladora de Saneamento Bsico e Infra-Estrutura Viria no Esprito Santo (ARSI), e em agosto de 2009, foi criada a ARSAE MG (Agncia Reguladora de Servios de Abastecimento de gua e de Esgotamento Sanitrio do Estado de Minas Gerais). Existem atualmente seis agncias municipais criadas com a funo precpua de regular a prestao dos servios de saneamento. So elas: ARSBAN Agncia Reguladora de Servios de Saneamento Bsico do Municpio de Natal; AMAE Agncia Municipal de Regulao dos Servios de gua e Esgoto de Joinville; ARSAEG Agncia Reguladora do Servio de gua, Esgotos e Resduos de Guaratinguet; AGERSA Agncia Municipal de Regulao dos Servios Pblicos Delegados de Cachoeiro de Itapemirim; ACFOR Autarquia de Regulao, Fiscalizao e controle dos Servios Pblicos de Saneamento Ambiental; ARSAE Agncia Reguladora dos Servios de gua e Esgotos de Mau /SP. A despeito de algumas leituras que questionam a figura do consrcio pblico como entidade de regulao dos servios pblicos de saneamento bsico, este constitui em nossa viso uma das alternativas de gesto associada para o exerccio conjunto (intermunicipal) da atividade de regulao e de fiscalizao, cabendo, desde que autorizados pelos entes consorciados, o apoio atividade de planejamento, responsabilidade exclusiva dos titulares dos servios. Sabe-se que o consorciamento, regulado pela Lei no 11.107/2005, regulamentada pelo Decreto no 6.017/2007, possibilita inclusive a agregao de territrios e setores, estabelecendo uma nova perspectiva, tambm para a gesto de servios pblicos de saneamento bsico em regies metropolitanas e aglomeraes urbanas onde sistemas e infra-estruturas so compartilhados por vrios municpios. Como avalia Britto (2009), pode-se aventar a possibilidade do consrcio metropolitano organizado como um servio intermunicipal, com um territrio de ao delimitado, sendo responsvel pelo abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo dos resduos slidos e manejo das guas pluviais, com capacidade para planejar, regular e fiscalizar, prestar ou delegar a prestao a terceiros e articular regionalmente os mecanismos de controle social. Este consrcio pode tambm se organizar para contratar coletivamente os servios de abastecimento de gua e esgotamento de uma CESB, fortalecendo os municpios dentro de um novo projeto de gesto integrada dos servios pblicos de saneamento bsico. As normas de regulao dos servios so editadas por legislao do titular e devem contemplar, minimamente, os seguintes aspectos: direitos dos usurios, obrigaes dos prestadores e penalidades aplicveis; procedimentos e critrios para atuao das entidades de regulao e de fiscalizao; mecanismos de controle social; condies de sustentabilidade e equilbrio econmico-financeiro da prestao dos servios, em regime de eficincia. A entidade reguladora edita as chamadas normas administrativas e devem abranger minimamente os seguintes aspectos: padres e indicadores de qualidade da prestao dos servios; prazo para atendimento s queixas ou de reclamaes feitas pelos usurios; requisitos operacionais e de manuteno dos sistemas; medio, faturamento e cobrana de servios; monitoramento dos custos; avaliao da eficincia e eficcia dos servios prestados; plano de contas e mecanismos de informao, auditoria e certificao; padres de atendimento ao pblico e mecanismos de acesso informao; medidas de contingncias e de emergncias, inclusive racionamento; procedimento para a aplicao de penalidades pelo descumprimento de normas.
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No resta dvida de que a regulao traz novos contedos que devem constar da agenda de do desenvolvimento institucional da rea de saneamento, incluindo a formao de quadros e capacitao dos agentes. Participao popular e controle social A definio de controle social estabelecida no inciso IV do art. 3 da Lei no 11.445/2007 ampla e abrangente o suficiente para dialogar bem com a realidade democrtica em que vive o Pas. Nos termos da Lei, controle social definido como um conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem sociedade informaes, representaes tcnicas e participaes nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avaliao relacionados aos servios de saneamento bsico (BRASIL, 2007, p.2). Trata-se, portanto, de um conceito que trabalha a democratizao das relaes de poder na arena poltica, que define como os servios pblicos de saneamento devem ser planejados, organizados e prestados sociedade. E ainda mais, garante o acesso irrestrito informao, como estratgia de qualificao dessa participao (tcnica ou social). Contudo, ao percorrer o texto legal, em particular a seo que trata do controle social, este conceito abrangente no explorado em toda sua dimenso. Contudo, a Lei foi bastante tmida no que se refere participao dos rgos colegiados no controle social (art. 47). A despeito da adequada definio de controle social, a nosso ver a lei no operacionaliza bem este conceito ao determinar que o controle social pode incluir a participao de rgos colegiados, quando deveria garantir este exerccio pelos conselhos, conferncias e outras instncias coletivas. Portanto, os gestores, os profissionais, os militantes que querem um saneamento participativo e democrtico no podem ser restringir ao texto da lei, mas se apoiar nele e insistir na luta social que se trava nas diversas arenas polticas para transformar a possibilidade em realidade. O termo controle social designa os processos de influncia do coletivo sobre o individual, do pblico sobre o privado. Podemos ento entender que o controle social pode se dar sobre uma pessoa, sobre uma organizao, sobre uma empresa, sobre o Estado. Traz, portanto, o potencial de promover mudanas de comportamento, prticas e atitudes, transformando as relaes sociais. Ao agir especificamente sobre a instituio governamental, representa a expresso dos mecanismos de influncia e de orientao da sociedade sobre o Estado (Castoriadis, 1987). H nesta definio a ideia de esfera pblica (ampliada como tratada em Grasmsci) ou como arena do exerccio da poltica como em Habermas. Zveibil (2003) apud Habermas (1984) define esfera pblica:
como uma zona para discurso ou debate, desenvolvendo um conceito de pblico que privilegia funes de anlise e crtica para gerar o controle social, visando a participao cidad, onde no h homogeneidade de idias, mas sim uma arena pblica de debate. Esse modelo amplia o mbito da atividade poltica, fertilizando-a com os discursos comunicativos (p.68).
Uma breve incurso no campo terico-conceitual sobre o tema do controle social pode ajudar no exerccio de anlise comparativa com o texto legal. Os autores Rezende e Heller (2007, p.39) destacam conceitos que se vinculam na formulao do campo terico do controle social:
a discusso sobre o controle social e a participao esbarra em alguns conceitos associados, para os quais h uma extensa formulao, sobretudo nas teorias poltica e social, como os de cidadania, abertura para a prestao de contas pelos governos (accountability), governabilidade, ampliao do poder da populao, capital social, direitos e deveres do consumidor, entre outros.
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Dessa perspectiva conceitual, a funo de controle social sobre a prestao dos servios pblicos deve estar diretamente relacionada noo de accountability140. Este conceito, muitas vezes reduzido a uma dimenso que coloca governo e cidados em uma relao de cobrana e prestao de contas, requer a previso de mecanismos que produzam incentivos para que os governantes faam escolhas compatveis com os interesses pblicos, no dependendo necessariamente da vontade poltica de um ou outro governo. Amartya Sen (2000), formulador da teoria desenvolvimento como liberdade, oferece um significado sntese da expectativa de emancipao. Esse autor inclui no conceito de capacitao humana a ideia de educao para a vida e a de condio de agente. A condio de agente remete dimenso poltica da chamada democracia cidad, que pressupe a correlao entre direitos sociais (o acesso ao bem estar) e direitos polticos (ser parte das decises pblicas e dispor de mecanismos para monitorar e controlar a ao governamental). Para que esta correlao se estabelea necessrio investir no desenvolvimento e potencialidades das pessoas, de forma que elas sejam capazes de formularem suas prprias demandas e decidirem o que melhor para o bem-estar coletivo. Trata-se, portanto, de um pressuposto que elege a democracia, no apenas como um valor em si mesmo, mas como um meio necessrio a um tipo de desenvolvimento capaz de reduzir os nveis de pobreza e de desigualdade e de promover a emancipao humana. Ribeiro e Santos Junior (2002) oferecem um quadro terico de referncia que permite refletir sobre o funcionamento das regras do regime democrtico e o exerccio da cidadania, numa sociedade reconhecidamente marcada por fortes e histricas desigualdades sociais, como o caso da realidade brasileira. Tomando ODonnell (1999) como ponto de partida, esses autores alertam para a necessidade de no nos contentarmos com os ganhos formais da mecnica democrtica. Significa dizer que a institucionalizao do regime democrtico e as condies de sua efetividade so aspectos intrinsecamente vinculados. Esse conceito agency cunhado principalmente por ODonnell, recupera a relao encontrada em Putnam (1996), que associa eficcia normativa e confiana historicamente construda. Ou seja, a eficcia normativa, por exemplo, de determinada poltica pblica ou mesmo de uma lei especfica, sob a perspectiva da sua capacidade implementadora decorre, necessariamente, de uma experincia social concreta de organizao coletiva. Traduzindo o significado do termo agency para o portugus, podemos entend-lo como a condio de agente portador de direitos, indivduo autnomo. Na formulao conceitual do ODonnell (1999), essa condio no est dada, produto de uma deciso da sociedade e, portanto, implica a institucionalizao de uma viso moral do indivduo como ser autnomo, racional e responsvel (p. 615), ou seja, que concebe o indivduo como um sujeito jurdico dotado de direitos civis subjetivos (p. 603). Da a preocupao do autor em estabelecer uma definio de democracia que no se restrinja ao acatamento das regras democrticas, como na viso institucional, chamada assim exatamente por se restringir anlise da mecnica democrtica, ou seja, dinmica eleitoral. Em ODonnell, esto intrinsecamente vinculadas e so inseparveis a institucionalizao do regime e as condies de sua efetividade, traduzidas pelas liberdades fundamentais que asseguram a cidadania poltica.
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Na abordagem feita por Anastasia e Ranulfo (2002), accountability um atributo da democracia que implica controle dos governantes pelos governados. Na diferenciao proposta por ODonnell (1988) o mecanismo de accountability vertical refere-se s relaes entre os cidados e seus representantes. J o conceito de accountability horizontal refere-se s relaes entre os poderes constitudos, consagrados na literatura como freios e contrapesos institucionais, atravs dos quais um Poder controla e fiscaliza os atos e as omisses do outro.
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Podemos ainda trazer a contribuio de Wanderley Guilherme dos Santos (1998) que atribui s caractersticas da nossa cultura cvica a baixa efetividade da nossa ordem democrtica e eficcia das polticas governamentais. Parece-nos oportuno associar Santos ao alerta de Heller, Rezende e Heller (2007) e ao conceito de agency construdo por ODonnell. Rezende e Heller (2007, p. 63) nos alertam que
(...) a histria no saneamento do Brasil revela poucas situaes de participao e controle social e, nessas, verificam-se baixas escalas de participao. Tal constatao resulta do trao de centralizao e autoritarismo que caracterizou o setor, bem como das prprias orientaes do Estado brasileiro.
neste sentido que o conceito de agency nos interessa de forma particular para a reflexo sobre desenvolvimento institucional tal como o propomos, sob a tica de um projeto poltico de natureza emancipatria. Nas chamadas teorias de mdio alcance141, a eficcia das polticas pblicas depende substancialmente dos processos de discusso, negociao, aprovao e execuo dessas polticas (BID, 2007). Portanto, ganha centralidade o cenrio poltico onde esses processos se desenvolvem com a presena de vrios e distintos agentes. Entre os atores que participam desse jogo encontram-se os que so estatais (presidentes, lderes de partidos, legisladores, juzes, governadores, prefeitos, burocratas, etc.), os polticos profissionais, grupos privados, sindicatos, associaes, movimentos populares, meios de comunicao, entre outros. Esses agentes interagem em diversas arenas, que podem ser formais (o executivo, o legislativo, os conselhos nacionais, a mdia), ou informais (a rua e suas formas de representao social) e podem ter distintos graus de transparncia. Entretanto, a partir da compreenso do conceito de agency sublinha-se a insuficincia desta formulao, que faz uma aposta muito formalista acerca do potencial da participao. Partindo da apropriao de Ribeiro e Santos Junior (2002), a dinmica democrtica tem como caracterstica singular exatamente a disputa em torno das dimenses que definem a cidadania, ou seja, em torno dos aspectos em que a agency est em jogo (p.82). Significa dizer que a competio poltica na democracia requer que os cidados que dela participam renam as condies que os habilitem a atuarem como sujeitos autnomos, dotados de razo, integridade fsica e capazes de tomar decises em termos de seus interesses (Ribeiro e Santos Jnior, 2002). Olhando desse lugar, nos parece pertinente colocar a seguinte questo: como apostar que indivduos desabilitados das condies de agency, porque submetidos a dinmicas fragmentadoras (na esfera da produo e da reproduo) possam se constituir em sujeitos capazes de formular suas preferncias e disputar seus interesses em esferas pblicas cada vez mais tomadas pelo poder corporativo? Se transposto este quadro terico-conceitual para as condies objetivas da participao e do controle social no saneamento, cabe uma ressalva. Entendemos que alguns agentes sociais que atuam nos processos de formulao de polticas pblicas em nvel nacional, como o caso da Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental (FNSA), renem em tese aspectos que os habilitam condio de agency. No entanto, sabemos tambm que o poder corporativo, cada vez mais encampado pelo Estado e pelas classes mdias e suas representaes de interesses, dominam as arenas polticas.
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As chamadas teorias de mdio alcance so aquelas usualmente adotadas nos documentos de organismos governamentais e de agncias multilaterais, sem a ancoragem em um constructo terico-conceitual, particularmente no campo que trata de polticas pblicas. O termo advm dos estudos sobre as teorias sociolgicas, a exemplo de autores como Merton, R. (1986).
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Soma-se a isso, o processo em curso de enfraquecimento das estruturas tradicionais de representao poltica142, a exemplo dos partidos, sindicatos, movimentos populares que, por um lado, desarticulam a possibilidade de conexo entre as lutas sociais travadas no nvel local, onde de fato vivem os sem saneamento (os desprovidos antes mesmo dos direitos sociais), para dar lugar a uma nova (outra) forma de cultura poltica, onde o exerccio da participao se torna cada vez mais atomizado, elitizado e especializado. Entretanto, a administrao pblica brasileira prev uma srie de mecanismos de controle social, como conselhos, audincias, conferncias, entre outros, alm de instrumentos legais143 que foram conquistas da sociedade. A questo do retrocesso das foras progressistas entendida hoje como um fenmeno mundial, ainda pouco problematizado no campo terico, em toda a extenso da complexidade que lhe inerente. Ainda segundo Ribeiro e Santos Junior (2002), se por um lado, podem ser auferidos ganhos nesse processo, porque a cultura torna-se mais liberal e a vida dos indivduos comporta escolhas mais abertas do que no passado, esta mudana leva diminuio do processo de socializao. Na formulao destes autores, a cidade deixa de ser tratada em sua totalidade e a noo de cidadania perde sua conexo com a ideia de universalidade. Entendemos, dessa forma, que a habilitao dos cidados dinmica democrtica est relacionada concepo de agente portador de direito, como condio fundamental para a efetividade da democracia, e associada no apenas existncia dos direitos formais, mas s possibilidades de incluso social dos indivduos no conjunto de laos, de valores e de normas que expressam a aposta da sociedade na vida democrtica. Ou seja, a habilitao diz respeito s condies necessrias ao exerccio da autonomia requerida pela condio de sujeito dotado de razo, investido de integridade fsica e capaz de tomar decises segundo seus interesses.
10.3 O PLANSAB NA PERSPECTIVA DO DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL: instrumento de aprimoramento da poltica pblica e da gesto dos servios
A realidade social como objeto da ao governamental se apresenta como um todo multideterminado e dinmico. No possvel, portanto, enfrentar essa realidade de forma setorializada ou fragmentada. Planos, programas e projetos que enfrentam apenas uma ou algumas das diferentes dimenses de um problema so ineficazes para romper com os mecanismos que o geram e insuficientes para alavancar ciclos virtuosos e sustentveis. Na rea do saneamento, se faz fundamental pautar a ao governamental nas dimenses da transversalidade, que se constri na interface com as outras polticas pblicas correlatas e da integralidade, referendada no conceito de saneamento bsico consagrado na Lei no 11.445/2007. Esse conceito requer
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Diferentemente do que ocorreu na dcada de 80, quando os movimentos sociais de base abriram espao para avanos significativos em marcos legais, em particular durante o processo constituinte mediante conquistas alcanadas nos captulos da CF 1988, para as polticas pblicas de sade, meio ambiente, e as possibilidades criadas naquela poca no campo da reforma urbana. Vemos, portanto, que em cada momento histrico, em funo das correlaes de foras na sociedade, existem movimentos que avanam para uma atuao mais emancipatria ou que a constrangem.
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Referimos-nos particularmente aos institutos de participao popular, constitucionalmente previstos na CF 1988 (e parte desses o regulamentados pela Lei n 9.709/1998): ao popular; ao civil pblica (no mbito da Defensoria Pblica); mandado de segurana coletivo; mandado de injuno; iniciativa popular de projeto de lei; o Cdigo de Defesa do Consumidor; o direito informao e cidadania. No entanto, existe ainda, por parte de alguns movimentos sociais (exceo feita especialmente ao MST), pouco acmulo de conhecimento e apropriao desses instrumentos, que oferecem espaos legais e que, se combinados com mecanismos de participao direta, podem contribuir mais efetivamente para a ampliao da esfera pblica e ampla democratizao do Estado brasileiro.
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uma atuao integrada entre os servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e de guas pluviais urbanas. Prover servios de saneamento, de forma segmentada como sempre se fez neste Pas, agrava ainda mais o nvel de desigualdade scio-territorial e de degradao ambiental nas cidades. Aproximar preferncias e necessidades dos cidados, com a capacidade dos governos de dar respostas adequadas e rpidas, mediante polticas e servios pblicos, um passo importante para a eficcia da ao governamental. Para isso, necessrio dispor de gestores, tcnicos e servidores capacitados para lidar com processos participativos e imbudos de uma viso integradora. difcil encontrar em burocracias pblicas condutas pr-ativas, capazes de associar senso de misso e capacidade de resposta ao comando do governo e s aspiraes sociais. A elaborao de um plano como o Plansab, que se pretende participativo e instrumento de consolidao do novo ambiente poltico-institucional do setor, apesar de no ser imprescindvel para processos, em geral, de desenvolvimento institucional, confere legitimidade. Se ancorado em um processo criterioso de reflexo e de deciso sobre as rupturas a serem feitas e possveis permanncias a preservar, cria tambm a oportunidade para radicalizar o nvel e a essncia da mudana que se deseja promover. Entendemos o Plansab como um instrumento de gesto que decorre de um planejamento que leve em conta uma anlise situacional fundamentada no legado de polticas prvias (Arretche, 2004), nos condicionantes sistmicos e nas possibilidades de mudana, para que o saneamento cumpra o seu papel como vetor estratgico do desenvolvimento inclusivo, democrtico e sustentado que se busca para o Pas. neste sentido que podemos cunhar a figura do jogo social e entender que crises institucionais, que em geral precipitam processos de desenvolvimento institucional, podem representar momentos de ruptura, porque questes conjunturais e de ordem poltica e ideolgica afloram com mais nitidez e podem desencadear mudanas no padro institucional, em decorrncia do ambiente dos condicionantes que incidem sobre a rea. Essa postura crtica tambm necessria ao ambiente interno da organizao responsvel pela conduo da rea ou setor em estudo, a comear pela definio de processos de tomada de deciso, procedimentos e recursos que convirjam e se harmonizem com a misso e o papel decididos no nvel mais estratgico. neste sentido que o Plansab poder se constituir em um marco histrico para o saneamento no Brasil, na medida em que compe um cenrio de reflexo e debate, pode-se dizer como pouco antes visto no setor, do qual se fazem presentes agentes governamentais, movimentos sociais, representantes da iniciativa privada e, de maneira particular, a academia, que surge como algo novo na cena, assumindo o papel que lhe inerente, de problematizar o debate e ancorar a reflexo em formulaes terico-conceituais e metodolgicas consistentes. Dos objetivos do Plansab, consonantes com os arts. 48, 49 e 52 da Lei no 11.445/2007, com o documento do Pacto pelo Saneamento Bsico e com o Termo de Referncia que instrui a elaborao do Panorama do Saneamento Bsico no Brasil, aplicam-se ainda ao tema do desenvolvimento institucional os aspectos relacionados a: i) intersetorialidade do saneamento bsico, frente a outras polticas pblicas correlatas; ii) anlise dos modelos de gesto dos servios de saneamento bsico e o estudo de alternativas que considerem a integrao dos seus componentes. Entendemos que a reflexo sobre estes dois aspectos ajuda na formulao de propostas de apoio ao desenvolvimento institucional, visando ampliao da capacidade de gesto dos titulares. Neste sentido, o presente texto toma como ponto de partida uma breve abordagem conceitual sobre a intersetorialidade. 478
Intersetorialidade: aspectos conceituais A intersetorialidade pode ser vista como uma nova forma de gesto pblica, que busca promover uma interveno integrada no territrio, que potencializa recursos e que requer a qualificao do aparato institucional do Estado. Nessa perspectiva, requer a mudana na prtica dos gestores pblicos, para que passem a atuar sob o marco da intersetorialidade. Sabemos que o Estado at ento sempre se organizou de maneira setorializada, compartimentada em reas e servios que no conversam entre si, geralmente comandados por gestores, administradores e tcnicos, formados profissionalmente segundo a mesma lgica. Contudo, a realidade em que vivemos no reconhece tais limites e barreiras e se apresenta como um todo no fragmentado. E justamente sobre esta realidade que o Estado precisa atuar, assim como o conjunto da sociedade. A complexidade da realidade contempornea exige um esforo de romper antigos paradigmas, enraizados na cultura da engenharia brasileira e da administrao pblica. A questo urbana no Brasil no se refere apenas ao acentuado nvel de concentrao urbana e de adensamento populacional que caracterizam as regies metropolitanas e os aglomerados urbanos. Estamos falando, portanto, de uma mudana de comportamento do poder pblico e tambm da sociedade que forma seus profissionais e cidados. Com isso, fica claro que a ideia de intersetorialidade no pode ser usada de maneira banalizada, tornando seu significado vago e retrico. Para no ficarmos neste lugar comum, buscamos explorar o seu significado conceitual, segundo referncias que permitem capturar o seu potencial transformador. Podemos dizer que consenso no setor a compreenso de que a tradicional abordagem setorial em saneamento, a exemplo de outros setores das polticas pblicas, tem sido insuficiente na resoluo dos problemas que afligem a populao, os prprios gestores e em geral tambm implica em desperdcio de recursos pblicos. Essa crtica se refere principalmente ao fato de que esses problemas so considerados apenas de acordo com a especializao dos profissionais responsveis pelo servio em si, sem envolvimento de outros setores, que aduzem outros olhares, outras idias sobre como buscar solues e implement-las. Fazendo um paralelo com outros temas que desafiam a gesto pblica, intersetorialidade assume no campo das polticas pblicas o mesmo significado da noo de interdisciplinaridade (Inojosa, 2001). Esta autora define este termo como a articulao de saberes e experincias, com vistas ao planejamento, para a realizao e avaliao de polticas, programas e projetos, com o objetivo de alcanar resultados sinrgicos em situaes complexas. A abordagem intersetorial em polticas pblicas algo recente. E enfrenta resistncias cristalizadas em estruturas governamentais bastante departamentalizadas e burocratizadas, conferindo ao desafio problemas gerenciais a serem equacionados. A complexidade que demarca o tema nos leva a apreend-lo em seu contexto mais amplo, das polticas pblicas em geral. Para isso, estamos impelidos a entender que planejar, formular, implementar e avaliar polticas pblicas, programas e projetos, sob o marco da intersetorialidade, est diretamente relacionado capacidade do Estado de mobilizar recursos tcnicos, institucionais, financeiros e polticos que so exigidos para execuo de suas decises. Para tal, necessrio que os recursos estejam disponveis ou devam ser criados, levando-se em conta as habilidades e competncias do quadro tcnico e administrativo. Mas esta capacidade no se encerra no papel do poder pblico. Alm desses aspectos, importante garantir as condies de sustentao poltica 479
das decises. Neste sentido, pautar a ao governamental pelo marco da intersetorialidade tambm exige uma estratgia de aprofundamento dos canais de participao popular e de controle social. Cabe ao campo do desenvolvimento institucional, entender que tipo de mudana a intersetorialidade impe como requisito de abordagem e de interveno. Autores e especialistas muito cuidadosos com o tema, questionam inclusive a denominao setor, atribuda ao saneamento bsico. Entendem que denomin-lo conceitualmente como rea estratgico, porque o retira do campo estrito da infra-estrutura urbana, restrito s suas caractersticas de obra, e permite inscrev-lo em seu lugar de excelncia, como poltica pblica, que tem como principal resultante a prestao de servios pblicos populao. Tambm entendem que a denominao setor o posiciona no campo das polticas pblicas bsicas, via de regra, organizadas e implementadas de forma setorial, estanques em si mesmas. Buscamos em Bourguignon (2001) uma abordagem mais conceitual e ampla desta questo. O modelo tradicional, pelo qual as polticas pblicas so gerenciadas, reflete o modelo burocrtico de gesto das polticas pblicas. Segundo este autor, o que se tem so polticas pblicas bsicas (educao, sade, assistncia social, cultura, habitao, saneamento), que so implementadas de forma setorial. Setor aqui entendido como uma forma de organizao pblica, que atua em determinado campo de interveno, atravs de profissionais que interpretam esta realidade apenas sob a perspectiva do seu olhar, resultante da sua rea de formao e prtica profissional. um olhar que, sem dvidas, reflete conhecimento, saber especializado. No entanto, este olhar ao ver o problema e refletir sobre maneiras de equacion-lo no faz o exerccio de enxergar a partir de outros olhos, que podem pertencer a um outro campo do saber. Podemos ento, a partir deste entendimento conceitual, reunir os elementos para uma anlise dos impactos que este modelo fragmentado traz para o dia-a-dia da gesto pblica e, em particular, para a organizao e forma de funcionamento do Estado, em qualquer um dos seus nveis de governo e, principalmente, da relao entre eles, to imprescindvel no contexto do federalismo brasileiro, que como visto anteriormente, tambm em si uma questo complexa. Cada nvel de governo (o federal, o estadual e o municipal) conta com instituies e servios prprios, e, na maioria das vezes, estanques em si mesmos. Esta lgica institucional gera fragmentao no tratamento das demandas sociais, paralelismo e sobreposio de aes, centralizao de decises, de recursos e de informaes, divergncias de objetivos e funes de cada rea, alm do fortalecimento de poderes polticos e hierarquias, que s fazem o poder coorporativo mais robusto. Como bem nos alerta Inojosa (1998): tais estruturas dificultam a prtica de direitos e o controle social, j que os problemas vivenciados pelos cidados contam com diversas causas, o que os impede de cobrar mudanas de um nico setor. E mais, leva os cidados a fazer uma verdadeira via crucis em diversos rgos, que no dialogam entre si e, ainda mais grave, fazem muitas vezes um jogo de empurra-empurra, que a organizao poltica e administrativa tradicional permite (e prescinde). A estrutura governamental, nesse contexto, possui um carter competitivo, que nega a cooperao. A lgica de competio leva, inclusive, disputa entre grupos de interesses, que extrapolam o prprio interesse pblico, como ainda ocorre em alguns casos na hora de dividir o oramento.
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No entanto, a populao, principalmente se organizada144, tem por prtica apresentar ao poder pblicodemandas que no so em si isoladas, justamente porque expressam as necessidades que vivenciam no dia-a-dia. A gua que chega de forma intermitente em seu domiclio, e por isso desorganiza a dinmica domstica, penalizando principalmente a mulher j sobrecarregada por diversas jornadas de trabalho, cada vez mais comum, tambm como chefe de famlia; o esgoto a cu aberto e o lixo no coletado, que colocam suas crianas em recorrente estado de doena; a falta de iluminao pblica, que ajuda a tornar ainda mais grave o quadro de violncia e de falta de segurana no local de moradia e de deslocamento ao trabalho; a precariedade e o perigo de se viver em um barraco na encosta ou s margens de rios e crregos, que expe a todos situao de risco, inclusive de vida. No o caso de pintar apenas com cores harmoniosas as reivindicaes da populao. Existe tambm aquele morador que reivindica do poder pblico apenas melhorias pontuais, que no mximo alcanam a calada da sua casa. Mas, convenhamos, este tipo de comportamento no resume todas as formas da populao reivindicar, que s vezes consegue se organizar de maneira mais articulada, para se instituir na relao com o Estado. Algumas experincias de plano diretor participativo e de conferncias de saneamento, de sade, de meio ambiente e de cidades so bons exemplos para ilustrar esta questo. O modelo burocrtico de gesto pblica impede que os problemas vivenciados pelo cidado sejam abordados de forma intersetorial. justamente para contrapor este modelo, que surge a ideia de intersetorialidade, como uma forma de tratar as necessidades dos cidados, levando em conta como elas se apresentam na realidade, ou seja, interligadas, interdependentes e multideterminadas. Estamos, portanto, nos reportando necessidade de dilogo intragovernamental e intersetorial e, sobretudo, ao dilogo com a comunidade, como sujeito social relevante do processo de formulao e de implementao de polticas pblicas, programas, projetos e aes. Nesse contexto, algumas correntes entendem que o enfoque do municpio permite uma maior proximidade com o cidado e pode fazer com que fique mais fcil a percepo de seus problemas e como eles se apresentam no cotidiano. neste sentido que o conceito de descentralizao de polticas pblicas tambm se relaciona ao de intersetorialidade e ganha ateno como sendo uma das possveis estratgias para superao do modo centralizado e fragmentado que caracteriza a ao governamental. No entanto, a intersetorialidade traz em si contradies e, portanto, tambm no deve ser vista como uma panacia. Neste processo de implementao e utilizao da lgica intersetorial podem surgir alguns problemas (Bogason, 2000), que, se observarmos as nossas experincias como gestores pblicos, muitos deles desafiam o nosso dia-a-dia: articular diversos atores imprescindvel, mas certamente gera maior complexidade do processo de trabalho, pois exige das organizaes uma nova maneira de atuar, que passa pela articulao de diferentes setores na resoluo de um mesmo problema; ocorrem tambm divergncias entre os profissionais quanto s prioridades de cada regio, e conflitos entre estes, devido aos diferentes saberes e olhares que cada um destes profissionais se apia;
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Toma-se aqui como referncia a forma como os movimentos sociais urbanos se organizavam nos anos 80, sob o forte contexto histrico de re-democratizao do Pas e da instituio das bases normativas de um regime poltico, no qual a populao era amplamente conclamada a ter um papel ativo na gesto pblica, especialmente no plano local. Diferente do contexto atual, que nos leva a indagar sobre os limites para a consolidao daquela nova ordem democrtica, decorrentes dos efeitos das grandes distncias sociais que separam as classes, as regies, as cidades e as pessoas, at mesmo dentro dos seus grupos sociais, desprovidas cada vez mais do significado de pertencimento comunitrio (Ribeiro, L.C.de Q. e Santos Jnior, 2003).
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tambm a descentralizao pode gerar problemas, tais como o uso dos recursos existentes segundo os interesses dos responsveis pelas unidades descentralizadas, seja poltico ou burocrata, em detrimento da resoluo dos problemas vivenciados pelos cidados; consequentemente, decorrem dificulades de dilogo entre os funcionrios das unidades descentralizadas, caos eles no tenham formao adequada nas suas respectivas reas de atuao e contedo terico necessrio para a execuo de suas tarefas, enfraquecendo a abordagem intersetorial. Magalhes (2004) considera que programas de carter intersetorial podem ser considerados de dois modos: i) os chamados de intersetorialidade restrita, que so os programas que atende m a muitos cidados em poucas de suas dimenses de vulnerabilidade; ii) os chamados de intersetorialidade ampla, quando atendem a um nmero menor de pessoas em muitos destes aspectos. Neste sentido, o saneamento bsico tratado sob a tica da intersetorialidade capaz de se tornar vetor de: Desenvolvimento, por se tratar de uma rea intensiva em mo de obra e geradora de oportunidades de emprego, trabalho e renda nas mais diversas atividades econmicas; Reduo das desigualdades sociais e promoo da incluso social, por meio de uma distribuio mais justa dos benefcios do processo de urbanizao, mediante universalizao do acesso aos servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, coleta e disposio final adequada de resduos slidos e manejo de resduos slidos e de drenagem urbana; Promoo e proteo da sade da populao, contribuindo para a inverso dos gastos em aes curativas de doenas causadas por veiculao hdrica e para a melhoria dos indicadores de morbidade e de mortalidade relacionados falta ou precariedade dos servios de saneamento; Garantia da salubridade ambiental nas cidades e nas reas rurais, entendendo o saneamento como um intensivo usurio dos recursos naturais e, consequentemente, indutor da reduo dos nveis de degradao do meio ambiente, em especial da qualidade dos mananciais e recursos hdricos em geral, favorecendo melhores condies de bem-estar e o pleno gozo da sade; Desenvolvimento urbano, constituindo importante vetor para a expanso urbana, para a recuperao de reas degradadas por ocupao irregular e revitalizao dos fundos de vale; Melhoria da qualidade de vida da populao motivada por externalidades positivas, que so geradas a partir da universalizao dos servios de saneamento ambiental, atribuindo sustentabilidade ao desenvolvimento. Uma vez problematizado o conceito da intersetorialidade em seus aspectos tericos e metodolgicos e do seu significado para o campo mais amplo das polticas pblicas, preciso compreender como este princpio operado no campo especfico do saneamento bsico e das suas interfaces com outras reas. Sob uma perspectiva histrica, constatamos que a interveno governamental no espao urbano e rural buscou quase sempre atender a uma lgica especfica, desprovida de uma viso transversal sobre o territrio (o setor saneamento um exemplo claro dessa lgica). A criao, em 2003, da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, no mbito do Ministrio das Cidades, intenciona romper com esse padro de interveno pblica, tendo por misso promover aes pblicas que propiciem cidades justas, inclusivas, saudveis e democrticas. Na Lei no 11.445/2007, o significado do conceito de interesetorialidade est contemplado como um dos princpios arrolados no art. 2, particularmente o inciso VI, que remete articulao com as polticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate pobreza e de sua erradicao, de proteo ambiental, de promoo da sade e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento bsico seja fator determinante. E, de uma forma mais 482
diretamente relacionada ao papel da Unio, no art. 48, que define as diretrizes da poltica federal de saneamento bsico. Entre as 11 diretrizes arroladas na Lei, cinco e o pargrafo nico do artigo se referem claramente intersetorialidade, ou seja, s interfaces entre o saneamento bsico e as polticas pblicas correlatas. Nos termos da Lei:
IV utilizao de indicadores epidemiolgicos e de desenvolvimento social no planejamento, implementao e avaliao das suas aes de saneamento bsico; V melhoria da qualidade de vida e das condies ambientais e de sade pblica; VI colaborao para o desenvolvimento urbano e regional; IX adoo de critrios objetivos de elegibilidade e prioridade, levando em considerao fatores como nvel de renda e cobertura, grau de urbanizao, concentrao populacional, disponibilidade hdrica, riscos sanitrios, epidemiolgicos e ambientais; X adoo da bacia hidrogrfica como unidade de referncia para o planejamento de suas aes;
E o pargrafo nico:
As polticas e aes da Unio de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate e erradicao da pobreza, de proteo ambiental, de promoo da sade e outras de relevante interesse social, voltadas para a melhoria da qualidade de vida, devem considerar a necessria articulao com o saneamento bsico, inclusive no que se refere ao financiamento.
Sob a orientao da Lei, pretendemos aprofundar a reflexo sobre como tratar o saneamento sob a perspectiva de suas interfaces com outros setores e polticas pblicas e o quanto esta abordagem depende da integralidade entre os quatro componentes do saneamento em si (abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos, drenagem urbana e manejo de guas pluviais). A integralidade constitui tambm um princpio da Lei (inciso II do art. 2), compreendida como o conjunto de todas as atividades e componentes de cada um dos diversos servios de saneamento bsico, propiciando populao o acesso na conformidade de suas necessidades e maximizando a eficcia das aes e resultados. Saneamento Bsico e Gesto dos Recursos Hdricos e do Meio Ambiente No tratamento da relao entre saneamento, recursos hdricos e meio ambiente, a primeira considerao que precisamos fazer que de fato se trata de uma interface. Comparativamente a outras polticas (urbana, de sade, de moradia, etc.), a construo desta interface se faz mais desafiadora, justamente por uma leitura inadequada, que subordina um setor ao outro e no os v em uma relao de complementaridade. Em parte, e dentro do que lhe cabia, a Lei no 11.445/2007 equaciona bem esta situao. Em seu art. 4 determina: os recursos hdricos no integram os servios de saneamento bsico e complementa em pargrafo nico que a utilizao dos recursos hdricos na prestao de servios pblicos de saneamento bsico (...) sujeita a outorga de direito de uso nos termos da Lei no 9.433/1997 (...). Equacionada, portanto a rea de sombra e de suposta subordinao, a lei tambm avana no planejamento integrado dos servios de saneamento bsico, que deve tomar a bacia hidrogrfica como referncia para o planejamento, principalmente nos casos de planos regionais de saneamento, e institui a necessria compatibilidade desses com os planos de bacia, em que estiverem inseridos. Com o propsito de apropriar a reflexo conceitual sobre a intersetorialidade e a aplicao da Lei n o 11.445/200 para contribuir na formulao de estratgias e instrumentos do Plansab, trazemos para esta reflexo as contribuies aduzidas pelos demais rgos federais que atuam ou tem interface com o 483
saneamento, durante o processo de consulta que a SNSA/MCidades realizou, na etapa de elaborao do Projeto Estratgico de elaborao do Plansab. De acordo com o documento Subsdios para a definio do Projeto Estratgico de elaborao do Plansab (Pinheiro, 2008), a Agncia Nacional de guas (ANA) entende que as sinergias entre o Plano Nacional de Recursos Hdricos (PNRH) e o Plansab so amplas, contudo, na leitura que faz do mencionado art. 4, o setor de saneamento est sujeito aos instrumentos da poltica de recursos hdricos: enquadramento, cobrana, outorga, planejamento (p. 16)145. Uma outra questo que surge da interpretao da Lei, e que traz o propsito da intersetorialidade, tem a ver com a definio da bacia hidrogrfica como unidade de referncia para o planejamento de suas aes (inciso X, art. 48). No entendimento da ANA, para o Plansab a bacia hidrogrfica deve ser considerada como unidade de referncia importante, mas, no unidade bsica de planejamento, como no PNRH (p. 16). Sobre esta mesma questo, a Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU), do MCidades, sugere que o Plansab relativize o conceito de bacia como unidade de planejamento, j que os fluxos e dinmicas das relaes econmicas e sociais geram uma lgica da ocupao do territrio que a lgica das bacias no capta (p. 20). Entendemos, portanto, sob a perspectiva da inteno do legislador, em relao s duas questes tratadas, e considerando como essas so percebidas pelos rgos federais que tem interface mais claramente evidenciadas, como o caso da ANA/MMA e da SNPU/MCidades, que a formulao das estratgias do Plansab, a serem desdobradas em programas, projetos e aes, tem por desafio equacionar situaes que esto no contexto mais amplo das prprias questes. Sabemos que o setor de recursos hdricos e o do meio ambiente dispem a mais tempo de robusto ordenamento jurdico-legal e de uma arquitetura institucional melhor definida e, em decorrncia, constituem sistemas mais consolidados e, portanto, impem de certa forma, suas lgicas institucionais s iniciativas de integrao com outras polticas pblicas. A institucionalidade que ancora esses setores sob a forma de sistema pode ser entendida como um aspecto que explica parcialmente o atraso do saneamento bsico com relao a essas polticas pblicas, e outras, como a de sade, que tambm se coloca como uma referncia muito relevante. O MMA existe desde 1995. A Lei no 9.433/1997 cria a Secretaria Nacional de Recursos Hdricos (SNRH) e institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH) e os seus instrumentos, que estruturam o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SINGREH), como o Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH), e a ANA criada em 2000 como rgo regulador, tendo poder outorgante do uso das guas. Analisando aplicao de recursos financeiros e matriz intersetorial146, alguns programas geridos pela ANA (a exemplo do Programa de Despoluio de Bacias Hidrogrficas Prodes), atuam como fonte complementar para o financiamento do setor saneamento, levando-se em conta a dimenso da bacia hidrogrfica. Parte
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Buscando trazer a reflexo para o plano da prtica, podemos afirmar que a evidente relao entre saneamento e recursos hdricos mediada, principalmente, por dois instrumentos de planejamento e gesto: o enquadramento e a outorga de direito de uso dos recursos hdricos.
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O setor de saneamento tem interface, tanto como usurio de gua, na captao e no lanamento, quanto como instrumento de controle de poluio e, portanto, de preservao dos recursos hdricos. Senra e Regitz Montenegro (2009) definem com clareza o que remete exatamente aos termos recursos hdricos e saneamento bsico. Para ajudar a desfazer a freqente confuso que gira em torno de suas definies, esses autores fazem uma reviso desses termos em vrias lnguas estrangeiras. Esclarecem, portanto, que o saneamento considerado como um dos setores usurios dos recursos hdricos (...). Atua sobre os recursos hdricos, ora como demanda, ora como impacto. Para maior aprofundamento ver Ministrio das Cidades, Coletnea, Livro II, pg.369.
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dos recursos oriundos da cobrana de outorga e de controle da poluio financia projetos e aes de saneamento. Quando nos referimos institucionalidade de um determinado setor (ou rea) e trazemos o sistema de recursos hdricos como um dos exemplos para analisar comparativamente ao de saneamento bsico, buscamos em Senra e Regitz Montenegro (2009) uma referncia analtica. Segundo estes autores, historicamente recursos hdricos e saneamento so dois setores que pouco dialogaram em termos de planejamento e que tm referncias normativas bastante diferenciadas (Ministrio das Cidades, Coletnea, Livro II p. 370). Ressaltam ainda que, alm da questo em torno da instncia de planejamento mais adequada para cada rea, como tratamos anteriormente, h tambm a problemtica que envolve a integrao entre dois sistemas. O SINGREH vem de um processo de consolidao recente (2003) e, portanto, com pontos prprios de vulnerabilidade e que afetam a dinmica de implementao dos instrumentos, em particular, no que tange a abrangncia federativa. O setor saneamento certamente avanou com o atual ordenamento jurdico, em particular com a Lei n 11.445/2007, que institui uma poltica federal para o setor (observam, no nacional) e define as diretrizes nacionais para os servios pblicos de saneamento bsico, sem contudo criar um sistema para o setor, inclusive um fundo permanente para o financiamento das aes em abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e manejo de guas pluviais urbanas. No entanto, constatar os desafios passo fundamental para buscar o equacionamento, sem negar a complexidade que cerca a questo. No esforo de contribuir na formulao de estratgias para o Plansab, entendemos que alguns programas e aes apresentam caractersticas desafiadoras e tambm inovadoras sob algum aspecto. Segundo o Plano Plurianual (PPA), a Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente (SRHU), do Ministrio do Meio Ambiente, tem a competncia sobre o Programa Nacional de Resduos Slidos Urbanos (RSU). A Secretaria, por meio do Departamento de Ambiente Urbano (DAU), vem atuando na conduo da formulao da poltica nacional de resduos slidos e no apoio a estados e municpios no campo da gesto associada, mediante a elaborao de estudos tcnicos para a implantao de consrcios pblicos de resduos slidos147, sob o marco da Lei no 11.107/2005 e o Decreto Regulamentador no 6.017/2007. O desenho institucional da gesto de resduos slidos, no mbito do governo federa,l impe vrios desafios na medida em que responsabiliza o MMA e o MCidades, em aes que devem ser necessariamente articuladas e complementares. O art. 52 da LNSB determina que o plano nacional de saneamento bsico (Plansab) dever abranger os quatro componentes do Saneamento Bsico ou seja, o abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio, o manejo de resduos slidos e o manejo de guas pluviais. No entanto, sabe-se que a LNSB s preenche parcialmente a necessidade de legislao federal voltada para a gesto dos resduos slidos (Campos, 2009), na medida em que trata da gesto do servio pblico de resduos slidos, que tem como abrangncia a limpeza urbana e o manejo dos resduos slidos, contemplando: conjunto de atividades, infra-estruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, tratamento e destino final do lixo domstico e do lixo originrio da varrio e limpeza de logradouros e vias pblicas (art. 3, alnea c).
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At fevereiro de 2010, a SRHAU/MMA havia assinado convnios com 14 estados brasileiros e sabe-se tambm da alocao dos recursos do PAC associado implantao de consrcios, como no caso das bacias do Rio So Francisco e do Parnaba, onde esto previstos 13 consrcios, envolvendo cerca de 131 municpios da regio.
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Esto, portanto, fora do mbito desta Lei, os resduos de servios de sade (que envolve a Anvisa), os da construo civil e os resduos industriais (sob atribuio do MMA). Alm disso, instrumentos destinados a promover polticas efetivas de minimizao de resduos slidos, pelo incentivo preveno da gerao, reduo na origem, ao reuso dos produtos e reciclagem, e que por sua natureza, impactam na produo e no consumo de bens ficaram de fora do escopo desta lei (Campos, 2009) e constituem o escopo da poltica nacional de resduos slidos, sob conduo do MMA e que tem como referncia o Projeto de Lei no 1.991/07, em tramitao na Cmara dos Deputados. Existe, portanto, um desafio de construo de uma agenda pblica comum para a gesto dos resduos slidos, que envolve a articulao institucional de pelo menos dois ministrios com funo de coordenao (a SNSA/MCidades e a SRHAU/MMA), alm do papel relevante desempenhado pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama), que equaciona e regulamenta em vrios aspectos a gesto dos resduos slidos, por meio de resolues. Soma-se o fato desta rea contar com a participao atuante de diversos e diferentes atores sociais, a exemplo do Movimento Nacional de Catadores de Materiais Reciclveis (MNCR), do Frum Nacional Lixo & Cidadania, e de entidades do setor privado, que representam elos da cadeia produtiva de resduos e do quadro de prestadores desses servios no Pas. Tomamos ainda como exemplo o Programa Despoluio de Bacias Hidrogrficas (Prodes), tambm conhecido como programa de compra de esgoto tratado, no que toca forma de alocao dos recursos, que ocorre sob o a proposta de uma matriz intersetorial de gesto. Segundo as regras do programa, o governo federal remunera o prestador dos servios pblicos de saneamento bsico aps a entrada em operao dos empreendimentos contratados (at ento a nfase recai sobre os sistemas de esgotamento sanitrio, como ETEs e interceptores, e em aes de proteo aos mananciais, que envolve um conjunto mais amplo de intervenes no territrio). Os valores aplicados so diferenciados, em funo da carga orgnica removida no processo de tratamento do esgoto, e desembolsados por parcelas, mediante cumprimento das metas de contrato, ao invs de financiar a obra como um todo. Trata-se de forma efetiva e eficaz de alocao de recursos. No entanto, outras caractersticas do Prodes apresentam um vis de ambiguidade, se analisadas sob a perspectiva do fortalecimento institucional do setor saneamento. Para que o prestador dos servios possa concorrer aos recursos do Programa, o comit da bacia hidrogrfica na qual ele est situado (ou, no caso da inexistncia do mesmo, o Conselho Estadual de Recursos Hdricos) deve aprovar sua solicitao antes desta ser encaminhada ANA. Se por um lado, essa medida indubitavelmente fortalece o SINGREH, por outro, no contribui para o fortalecimento do titular dos servios de saneamento bsico, na medida em que a interlocuo se faz predominantemente com o prestador. O municpio entra como rea objeto de interveno do prestador. Entretanto, dependendo da capacidade de gesto do titular e das aes de desenvolvimento institucional empreendidas pelo Programa, tambm aqui, reside um aspecto positivo, na medida em que vincula os municpios aos comits de bacia. Cabe, entretanto, fazer a ressalva de que esta uma das instncias onde o municpio deve atuar no exerccio da sua funo indelegvel de planejar as aes e intervenes de saneamento em seu territrio. Espaos como o conselho da cidade e as conferncias de saneamento constituem instancias indispensveis ao fortalecimento das dinmicas democrticas, que devem condicionar a gesto dos servios pblicos de saneamento bsico. Ademais, o que se espera com a efetiva implementao da Lei no 11.445/2007 que os empreendimentos e servios em abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, resduos slidos e guas pluviais urbanas decorram necessariamente dos planos de saneamento bsico, responsabilidade do titular (art. 9), que por sua vez definem as condies para a prestao dos servios (art. 11), sob qualquer arranjo (diretamente, ou 486
delegados por meio de contrato de programa ou de contrato de concesso), precedidos da deciso sobre a entidade de regulao (art. 9) e de sua estruturao (normas e regulamentos - arts. 12 e 23), e postos em marcha os mecanismos de participao e de controle social (arts. 3, 9 e 27). Saneamento Bsico e Poltica Urbana A complexidade da questo urbana, principalmente nas grandes metrpoles brasileiras, impe a dicotomia (supervel) entre proteo dos espaos ambientalmente nobres, especialmente as reas dos nossos mananciais, e das reas ambientalmente vulnerveis, em face da necessidade cada vez mais premente de promover o acesso terra e moradia para os segmentos populacionais historicamente excludos do direito cidade. Soma-se, em igual medida e relevncia, a regulao pblica sobre estes mesmos espaos, frente voracidade do mercado imobilirio para segmentos de alta renda, que buscam nos grandes condomnios o acesso privilegiado contemplao do belo e do verde, constitucionalmente determinado como direito de todos os cidados. A existncia ou no de infra-estrutura de saneamento, o padro dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, assim como a capacidade de resoluo dos problemas relacionados ao manejo dos resduos slidos e drenagem urbana, incidem diretamente no nvel de desenvolvimento de uma cidade, ou mesmo regio. Contudo, para o planejamento urbano, no basta saber se tais servios existem ou no. Antes disso, preciso que as informaes sobre os sistemas e servios de saneamento ambiental subsidiem as decises a serem tomadas sobre como e para onde o desenvolvimento deve ser induzido. O princpio do direito cidade se consolida como principal pilar de um projeto de poltica urbana que visa explicitamente incluso social, considerando a habitao e o acesso universal aos servios pblicos, como fundamentais cidadania e priorizando os setores mais vulnerveis da populao. Neste campo, o Brasil pode celebrar avanos no quadro normativo desta poltica. O Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10.257, de 10 de julho de 2001) e as alternativas de gesto associada so importantes instrumentos de gesto, para que seja ampliado o acesso terra formal e urbanizada, a proteo ambiental sobre as reas de mananciais, o controle da ocupao de reas com riscos geotcnicos e de inundao, alm de incentivar a cooperao entre cidades e regies, visando melhoria da qualidade da prestao dos servios de saneamento, com vistas universalizao, com melhoria da qualidade dos servios prestados populao. O Estatuto da Cidade prev instrumentos que, se bem aplicados, podem aperfeioar a gesto urbana municipal. So exemplos desses instrumentos: o adensamento de reas com adequada infra-estrutura e provida de servios pblicos, de forma a orientar a ocupao e a expanso urbana para essas reas e, com isso, reduzir a presso sobre reas vulnerveis do ponto de vista ambiental e a otimizar o uso da capacidade de infra-estrutura urbana j instalada, ampliando os benefcios gerados pelos recursos pblicos investidos; a regularizao fundiria e urbanstica de assentamentos precrios, como vilas e favelas. A melhoria das condies de habitabilidade nesses lugares povoados por populao de baixa renda promove a proteo sade pblica, recuperao ambiental de reas degradadas e possibilidade de gerar e intensificar atividades econmicas, alimentando a dinmica de desenvolvimento local. O adequado emprego desses instrumentos, e tambm de outros previstos no Estatuto da Cidade, requer a disponibilidade de informaes e de indicadores que sirvam de base elaborao de polticas, programas, planos e projetos. Para isso, necessrio que o municpio disponha de um sistema de cadastro atualizado e integrado e, se possvel, de um sistema de informao georreferenciado. 487
Tambm o Plano Municipal de Saneamento Bsico um importante instrumento de planejamento e gesto local integrada, na perspectiva de se superar a forma de abordagem setorial e estanque, tradicionalmente utilizada para se planejar e implementar aes e servios de saneamento. Para isso, fundamental a compreenso aqui reforada de que este tipo de plano , sobretudo, um processo absolutamente dinmico de planejamento que requer a produo, divulgao e atualizao sistemticas de dados e informaes confiveis. Uma vez incorporada normalidade institucional de governo, este processo capaz de gerar indicadores e ndices setoriais que revelam as condies da realidade local, em termos de salubridade ambiental e de qualidade de vida. Transportando esta reflexo para o Plansab, a pactuao construda em torno do seu processo de formulao, definiu que o plano no dever ser meramente tcnico, mas dever estar em sintonia com o Estatuto da Cidade (Lei no 10.257/2201) e, portanto, expressar um novo pacto scio territorial para o saneamento ambiental, com metas e regras acordadas por atores diferentes, que contemple interesses e concepes divergentes148, e que combata a desigualdade e a excluso territorial. Este pacto deve ser capaz de definir, para os quatro componentes do saneamento bsico (abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e de guas pluviais), metas territoriais (nacionais, estaduais e regionais) e metas sociais de reduo da desigualdade e da segregao urbana nas cidades, para o cumprimento do direito cidade (Pinheiro, 2008). Seguindo o mesmo fio condutor da reflexo, que considera a lgica institucional e o quadro normativo de cada setor como questo que problematiza a intersetorialidade e permite a elaborao de estratgias a partir da complexidade que inerente ao tema, passamos em seguida anlise da poltica urbana e das suas interfaces com o saneamento bsico. De acordo com o documento Subsdios para a definio do Projeto Estratgico de elaborao do Plansab (Pinheiro, 2008), as interfaces entre os planos nacionais de habitao e de saneamento bsico impem desafios que envolvem aspectos, desde a base territorial a ser adotada (que permita uma leitura do urbano), at o enfrentamento conjunto dos conflitos fundirios, dimenso fundamental do dficit habitacional, incluindo as condies de habitabilidade. A SNPU, ao avaliar a componente do passivo do saneamento na composio do dficit habitacional, informa que 35 a 40% dos imveis de cidades brasileiras de mdio e grande porte, que demandam regularizao fundiria, esto margem da normativa legal brasileira e concentram tambm o passivo da demanda de infraestrutura urbana e fundamentalmente de saneamento bsico (p. 20). A SNH destaca, entre as interfaces setoriais, que requisitam mecanismos de articulao institucional, a constituio do FGTS tambm como fonte comum de financiamento e de subsdios, a relao entre a cadeia produtiva da construo civil e a do saneamento bsico; e assim, como na gesto dos recursos hdricos, destaca o papel dos prestadores de servios e dos titulares do saneamento bsico nos arranjos institucionais da poltica urbana (conselhos, fundos, rgos gestores).
A Poltica de Habitao inscreve-se dentro da concepo de desenvolvimento urbano integrado, na qual a habitao no se restringe casa, mas incorpora o direito infraestrutura, saneamento ambiental, mobilidade e transporte coletivo, equipamentos e servios urbanos e sociais, buscando garantir direito cidade. (PNH, pg. 12).
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Como o texto foi extrado do documento Subsdios para a definio do Projeto Estratgico de elaborao do Plansab, fazemos a ressalva de que a idia de pacto, trabalhada nessa reflexo sobre desenvolvimento institucional, sob a perspectiva de um projeto emancipatrio, somente comporta convergncia como resultado do processo social, onde os interesses e as concepes divergentes sejam evidenciados e disputados por sujeitos dotados de agency (fazendo referncia ao conceito adotado na discusso sobre participao e controle social).
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Mais uma vez se coloca a questo que desnivela o saneamento bsico de outras polticas pblicas (como veremos mais adiante, tambm a sade) quanto inexistncia de um sistema nacional, que possibilite, entre outras atribuies, a integrao setorial e a articulao entre os nveis de governo. A Poltica Nacional de Habitao foi aprovada pelo Conselho das Cidades em dezembro de 2004, com base em um arranjo institucional formado por dois subsistemas: o subsistema nacional de habitao de interesse social e o subsistema nacional de mercado. Importante avano dessa poltica pode ser creditado incluso da habitao de interesse social no novo Sistema Nacional de Habitao (SNH), antes voltado ao mercado privado e direcionado para a classe mdia. A aprovao da Lei no 11.125/2005, aps tramitar por mais de 13 anos no Congresso Nacional, institui o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), gerido por um Conselho Gestor (CGFNHIS). Do ponto de vista institucional, considerando que cada um dos setores que integram o campo do desenvolvimento urbano, rea de atuao do Ministrio das Cidades, conta com rgo prprio de gesto e com polticas prprias (ou pelo menos leis prprias) com rebatimentos em todas as instncias, fundamental criar mecanismos que garantam fluidez intersetorialidade, uma vez que em cada interface referida se podero erguer obstculos, cuja superao ser imprescindvel para o xito das aes atribudas ao Plansab. Significa dizer que a existncia do MCidades, como instncia governamental que rene os componentes da poltica urbana sob uma matriz institucional que se pretende intersetorial, um avano histrico para a administrao pblica brasileira, mas certamente no suficiente. Os mecanismos capazes de atribuir fluidez intersetorialidade devem alcanar a criao e o fortalecimento de fruns institucionalizados, comisses intersetoriais, grupos de trabalho, que trabalhem na definio de agendas comuns e na pactuao de regras para definir as aes programticas para viabilizar a operacionalizao dos sistemas e de seus programas e projetos e qui estruturas institucionais locais, de maneira a facilitar a articulao intersetorial. Alis, essa ideia esteve em pauta durante a formulao do Plano Nacional de Habitao Planhab (Produto 4: Arranjo institucional e papis dos agentes). Acreditamos que mecanismos institucionais dessa natureza permitem superar os contornos postos por determinado estilo de gesto, em geral refm das escolhas e dos perfis dos gestores. Considerando que estamos tratando de planos de longo prazo (ano 2031, no caso do saneamento bsico), a continuidade da poltica definida em determinado momento pode ficar condicionada a eventuais diferentes estilos de gesto. Neste sentido, os mecanismos institucionais de articulao governamental e de integrao setorial podem, no mnimo, constranger esta influncia. Entendemos que os planos de saneamento bsico e os planos de habitao constituem o fio condutor da articulao, tanto entre os setores, quanto os nveis de governo. Para o saneamento bsico, a exigibilidade de planos conforme estabelecido na Lei no 11.445/2007 encontra situao correspondente na poltica habitacional, sendo nesta rea aplicada s trs esferas de governo eno caso do saneamento bsico, aos titulares dos servios. Diramos que a articulao intergovernamental se faz ainda mais necessria entre a unio e os municpios, no caso do saneamento bsico, pelo fato da lei tratar de diretrizes nacionais, e podese atribuir esta particularidade tambm no caso da habitao, por estar sob atribuio local a gesto do uso e ocupao do solo. O alinhamento dos planos de saneamento bsico s diretrizes nacionais da Lei no 11.445/2007 e a observncia das interfaces com as demais polticas pblicas correlatas ajuda na pactuao de metas comuns, visando universalizao do acesso e a melhoria da qualidade da prestao dos servios, o que deve envolver os conselhos de poltica e os conselhos gestores de fundos. No monitoramento desse processo, ser necessrio criar, a exemplo do proposto no Planhab, mecanismos de anlise que 489
identifiquem situaes, quando a alocao dos recursos federais para investimentos em programas, projetos e aes em saneamento bsico, no nvel dos municpios e dos estados, estejam em desconformidade com as diretrizes nacionais do setor. Para identificar tais situaes e corrigi-las, trazemos aqui a proposta surgida no Planhab (Produto 4: Arranjo institucional e papis dos agentes), que sugere a criaao de um sistema de superviso de conformidades intra-setorial, com mecanismos que, inclusive interrompam a aplicao dos recursos federais, quando a desconformidade no for superada. O subsistema de habitao de interesse social a nosso ver um bom exemplo de como a participao e a articulao entre segmentos sociais e agentes do SNH vm sendo institucionalizados, estruturados e consolidados, ao longo dos ltimos cinco anos. As Leis nos 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) e 11.124/2005 e o Decreto no 5.790/2006 estabeleceram e regulamentaram as funes, atribuies, competncias e funcionamento do Conselho das Cidades, da Conferncia Nacional das Cidades e do Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social. Entendemos que o desenho institucional de um setor, sob a forma de sistema, permite melhor articulao e transparncia dos mecanismos que incidem sobre a dinmica da poltica pblica, a atuao dos agentes e a deciso sobre a alocao de recursos. Saneamento Bsico e a rea da Sade Na interface da poltica de saneamento bsico com a poltica de sade no cabe uma viso simplificada da intersetorialidade, pois a relao entre estas polticas se faz ainda mais complexa, porque est dada a priori (Costa, 2009). Esta viso parte do pressuposto de que a intersetorialidade tem sido de baixa consistncia, devido fragmentao da prtica da ao pblica brasileira. A incidncia disto se reflete mais fortemente sobre as polticas pblicas que, para se efetivarem, dependem, no apenas do seu prprio setor, mas da estrutura hierrquica, a qual se vincula por efeito de suas externalidades. Tomamos como referncia a definio de Costa (2009) sobre setor: entendido como um campo de saberes e prticas, que conformam o lcus de aes pblicas, estatais, privadas e da sociedade civil, com fins de resolver problemas pblicos requisita um conjunto de recursos (tecnolgicos, financeiros, polticos, materiais, etc.), que lhes d identidade. E esta identidade lhes permite constituir-se independente de outros setores (p. 348). Entretanto, quanto maior a rea de interseo entre polticas pblicas correlatas, maior o grau de complexidade para torn-las efetivas, o que exige mais recursos, como saberes de vrias disciplinas, capacidade de interlocuo com vrios agentes, uma estrutura articulada entre os nveis de governo, e com capilaridade suficiente para democratizar as instncias decisrias, de maneira a aproximar a ao governamental das necessidades dos beneficirios dessas polticas pblicas. Fica claro, portanto, que a construo de uma estrutura que se pretenda integrada e articulada no prescinde de uma anlise aprofundada sobre a lgica poltico-institucional de cada setor, como visto anteriormente, com relao gesto dos recursos hdricos e da poltica urbana, em particular. O Sistema nico de Sade (SUS) resultado de um processo social, que teve como principal agente o chamado Movimento da Reforma Sanitria, oriundo dos anos 70. Este movimento articulava, sob um mesmo projeto poltico-ideolgico, representantes dos trabalhadores, da academia e dos usurios dos servios de sade. Dessa coalizo, o SUS inserido na Constituio Cidad de 1988, marco da luta social pela (re)democratizao do pas, sob a guarda de um arcabouo jurdico e normativo, que implica na sade como dever do Estado e direito de todos (art.196). As Leis nos 8.080 e a 8.142, de 1990, conhecidas como a Lei Orgnica da Sade (LOS) regulamentaram a CF. Podemos dizer que naquele momento histrico houve a ruptura de um modelo. A sade conta, desde ento, com um aparato institucional que lhe confere um ambiente de estabilidade, clareza do papel de cada esfera pblica, da relao pblico-privado e da 490
participao da sociedade nessa poltica (Costa, 2009). Compete ao SUS, alm de outras atribuies, participar da formulao da poltica e das aes de saneamento bsico (inciso IV, art. 200). Em um movimento bem distinto, o setor saneamento no inseriu na CF princpios, diretrizes e valores. Enquanto a rea da sade criava um sistema, o saneamento introduzira apenas aspectos que fomentaram uma disputa em torno da titularidade dos servios, com pouca influncia na correlao de foras instaurada desde o Planasa, que subjugou o setor predominncia de uma lgica empresarial e centralizadora. Naquele momento histrico, o que chamamos mecanismos da path dependence atuaram de maneira a fazer com que a estrutura de vetos, imposta pelos agentes que se sentiam ameaados pela mudana, colocasse em marcha crescente os retornos positivos do status quo (Pierson, 2004). Em que pese as conquistas recentes do setor com o advento de um marco jurdico-legal, em particular com a promulgao da Lei no 11.445/2007, que incorpora alguns dos princpios e diretrizes do SUS universalizao, integralidade, promoo da sade, fortalecimento do papel dos municpios, intersetorialidade e controle social o faz sem instituir recursos para concretiz-los (Monteiro, 2009). A ausncia de um sistema de saneamento bsico aderente a esses princpios e diretrizes interpe ainda mais obstculos intersetorialidade, tambm na relao com a rea da sade. Um destes obstculos diz respeito esfera de atuao e de ao da poltica pblica. Na sade, o municpio a base operativa da poltica e, neste setor, conhecemos a experincia mais consistente do nexo entre descentralizao e controle social. No saneamento bsico, o passivo centralizador do Planasa ainda alimenta a disputa pela titularidade dos servios149 entre estados e municpios, particularmente nas regies metropolitanas do Pas. Em alguns casos, onde a CESB tem uma atuao mais agressiva de comando da gesto dos servios, inclusive na relao com o governo estadual, os municpios e, de forma mais ampla, o poder local, continuam alijados do processo decisrio. Ademais, no mbito da Unio, o principal rgo do Ministrio da Sade que implementa aes de saneamento bsico, a Fundao Nacional de Sade (Funasa), segue sem estar inserida enquanto uma poltica do SUS (Costa, 2003). Com o novo ambiente poltico-institucional do setor saneamento, entendemos que a Funasa ter que reformular a sua insero e forma de atuao, principalmente no tocante aos mecanismos at ento adotados para alocar recursos e priorizar as intervenes que realiza. A conexo do seu arranjo institucional e do seu processo decisrio com a prpria dinmica do SUS, e agora, com as diretrizes postas pela Lei no 11.445/2007, pode liberar a Fundao do imbricado jogo poltico das emendas parlamentares. Ademais, sabemos que nenhuma instituio uma estrutura monoltica. Nesse processo, existem oportunidades para que novas coalizes ajudem a renovar o que ainda vemos como uma estrutura decisria arcaica, de maneira a colocar a valorosa capilaridade, que tem junto aos municpios, a servio do fortalecimento dos titulares, no exerccio da gesto dos servios de saneamento bsico, sob a perspectiva de implementao dos princpios do SUS. Nessas novas coalizes, situamos o papel da Secretaria de Vigilncia em Sade (SVS/MS), criada em 2003150, especialmente a Coordenao Geral de Vigilncia em Sade Ambiental (CGVAM), que empreende uma viso mais sistmica da relao sade-saneamento-ambiente. Ainda muito recente para traduzir o seu marco conceitual em uma agenda pblica ampla, a vigilncia de qualidade da gua para consumo humano a ao implementada de forma mais consistente. A Portaria no 518 de 2004, que regula esta competncia, traz a viso sistmica do processo, do controle epidemiolgico e a avaliao de riscos s pessoas. A ao
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Como visto anteriormente em julgamento no STF.
Pelo Decreto n 4.726 e define dentre suas competncias a coordenao da Gesto do Sistema Nacional de Vigilncia Ambiental em Sade.
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cotidiana da Secretaria Nacional de Vigilncia Sade tem interface direta com o saneamento, no uso e ocupao do solo, no tratamento de efluentes, no controle de vetores, na qualidade da gua na captao e na chegada casa das pessoas (Documento Subsdios para a definio do Projeto Estratgico de elaborao do Plansab, elaborado por Pinheiro, 2008). Dessa perspectiva, avaliamos que, a despeito do rol de resistncias intersetorialidade, a efetiva implementao da Lei no 11.445/2007 e dos instrumentos atuais do SUS, refora as possibilidades de cooperao intergovernamental, de integrao setorial e de fortalecimento do controle social. Nesse processo, a rea de vigilncia em sade ambiental151 pode jogar importante papel na formulao e avaliao de polticas de saneamento. Se a intersetorialidade o princpio orientador para a integrao do saneamento bsico com as polticas pblicas, que criam uma rea de interseo de saberes, prticas, marcos normativos, recursos, (tecnolgicos, financeiros, polticos, materiais, etc.), a integralidade (ou deve ser) para o saneamento bsico o princpio que organiza a gesto dos servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, resduos slidos, manejo de guas pluviais urbanas. Passamos agora anlise dos modelos de gesto dos servios de saneamento bsico para, em seguida, formular algumas propostas de apoio ao desenvolvimento institucional, que visem ampliao de gesto dos titulares dos servios. Modelos de Gesto dos Servios: principais agentes, arranjos institucionais e novas possibilidades Para fazer a transio de paradigma quanto natureza da ao governamental, o saneamento brasileiro deu um passo importante com o atual ordenamento jurdico que regulamenta a rea, apesar de no ser suficiente, como j alertado. Como mencionado anteriormente, a pedra de toque da Lei n 11.445/2007 que os servios pblicos de saneamento bsico prestados populao sejam necessariamente planejados, regulados, fiscalizados e submetidos ao controle social. Esse requisito legal implica em uma mudana de paradigma de como intervir no territrio, de forma integrada e sustentada. A Lei dos Consrcios Pblicos, regulamentada pelo Decreto no 6.017/2005, abre um leque de alternativas para o exerccio do federalismo cooperativo. Eis aqui outra oportunidade para uma mudana de paradigma, que pode colocar o setor saneamento em outro patamar. O legado poltico-institucional do saneamento demonstra o quanto o setor esteve historicamente sob forte ambiente de disputa de competncias entre estados e municpios, principalmente quanto titularidade dos servios de gua e esgotos, e de inaceitvel assimetria de informao entre o gestor pblico, a populao e a iniciativa privada, que integra a cadeia produtiva do saneamento e o leque dos prestadores de servios. Sem sombras de dvidas, o processo de discusso e de aprovao da Lei no 11.445/2007 e, antes da Lei no 11.107/2005, criou um novo ambiente poltico-institucional para o saneamento brasileiro. Pode-se falar de uma sinergia em torno do setor, o que no significa pasteurizar conflitos, mascarar contradies. No entanto, a criao do Ministrio das Cidades e da SNSA, com a misso de promover uma atuao coordenada do governo federal na rea do saneamento, equacionando um grave problema de pulverizao de aes e recursos, associados mobilizao de redes sociais vinculadas a movimentos populares, entidades especficas do setor e pesquisadores da academia para um debate crtico e comprometido com a transformao, oportunizou significativa retomada do capital social e tcnico do saneamento
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As possibilidades de cooperao encontram ancoragem institucional na Instruo Normativa n 1, de maro de 2005, que o regulamenta a Portaria n 1.172/2004, no que se refere s competncias da Unio, Estados e Municpios, na rea de vigilncia em sade ambiental.
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O legado de polticas prvias do saneamento demonstra que o setor abriga, alm dos agentes pblicos vinculados esfera governamental, um conjunto expressivo de agentes sociais que se organizam nas chamadas entidades especficas do setor (Asssemae, Abes, Aesbe, Abcon, Abar, Abrelp, Asfamas, Abdib) e os movimentos sociais com significativa atuao no saneamento, em particular a Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental (FNSA). Alm do mapeamento dos agentes sociais que atuam no setor, predominantemente no nvel nacional, com capilaridade distinta entre eles, cabe identificar e analisar os modelos de gesto predominantes, sob os quais os servios so prestados no Pas. Britto (2009) identifica trs modelos de gesto diferenciados, que correspondem a escalas ou territrios de gesto. O primeiro, denominado pela autora como gesto pblica regionalizada, onde as CESBs atuam, via de regra, em grande parte do territrio do respectivo estado, mediante concesses dos municpios, sejam essas formais ou precrias. O segundo o modelo da gesto pblica municipal, que exercida de forma direta, por meio de secretarias/departamentos da Prefeitura, ou de autarquias, como os conhecidos Servios Autnomos de gua e Esgotos (SAAEs), ou mediante criao de empresa pblica municipal, de forma indireta, mediante delegao da prestao dos servios, por meio de contrato de concesso a agentes pblicos ou privados, desde que precedidos de licitao. O terceiro mais recente, e ainda pouco implementado no pas, e inaugura um outro modelo de gesto regionalizada. Trata-se da gesto associada, por meio de consrcio pblico, nos termos da Lei no 11.107/2005, onde um conjunto de municpios, com ou sem a participao do estado, se rene para constituir consrcio pblico, para prestar os servios, ou para delegar a prestao, por meio de contrato de programa, quando o prestador constituir a administrao de um dos entes consorciados, ou a algum agente privado, em regime licitatrio. Propomos somar a este quadro um quarto modelo, onde o prestador dos servios um agente privado. Na anlise deste modelo em particular, o presente texto desenvolve uma breve abordagem analtica, tomando como principais referncias os resultados da pesquisa denominada Barreras y Condiciones para la participacin del capital privado em agua y saneamiento em Amrica Latina y Africa: a la bsqueda de la sustentabilidad econmica, social y medioambiental (PRINWASS)152, e do estudo sobre o Exame da Participao do Setor Privado na Proviso dos Servios de Abastecimento de gua e de Esgotamento Sanitrio no Brasil, realizado pelo PMSS, em parceria com o Grupo PSP Brasil, no perodo 2007/08. A prestao dos servios de saneamento no Brasil executada majoritariamente por agentes pblicos, que prestam servios de abastecimento de gua a aproximadamente 95% da populao brasileira. Atualmente, o modelo de gesto regionalizada, por meio das CESBs, a forma predominante. Em nvel nacional, so 26 CESBs que atendem a 75% da populao urbana, com abastecimento de gua, e 51%, com servios de coleta de esgotos. Segundo Rezende (2008), no cenrio de atuao dos prestadores municipais de servios de gua e esgotos, observa-se que: (i) a administrao direta dos servios predomina em municpios menores, e que apresentam ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) mais baixo; (ii) as autarquias municipais tm maior presena em municpios acima de 50 mil habitantes e, ou com IDH mais altos; (iii) as Cesbs tm presena pequena (ou mesmo so ausentes) nos servios de esgotamento sanitrio em municpios menores e, ou, com IDH mais baixo.
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Sob a coordenao do professor doutor Jos Esteban Castro.
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Para os servios de abastecimento de gua, dados do SNIS 2006153 mostram que, do conjunto dos municpios brasileiros, 71% tm os servios concedidos s CESBs, 28% dispem de servios prestados diretamente por entidades municipais e 1% tm os servios concedidos total ou parcialmente a empresas privadas (PMSS, 2007). Quanto ao esgotamento sanitrio, 84,5% dos municpios brasileiros tm servios predominantemente de coleta (sem tratamento), prestados diretamente por entidades municipais, ou no tem este servio prestado regularmente, 14,5% concedem os servios s CESBs e 1% a empresas privadas. No entanto, o padro mdio de eficincia destas empresas baixo, com elevados nveis de perdas e gestes ineficientes, na maioria das companhias. Segundo Galvo Junior (2008), a auto-regulao dos prestadores, a falta de controle social dos servios, a omisso dos governos estaduais, seja pela falta de controle efetivo sobre as CESBs, seja pela ingerncia poltica nestas empresas, alm do perodo no qual o saneamento passou sem uma poltica setorial consistente, esto entre os fatores que explicam essa situao. Agrega-se a estes, a estrutura de gesto fechada participao dos municpios, que estabelece uma relao de poder assimtrica, com relao ao comando da gesto dos servios de saneamento, historicamente concentrado na rbita das CESBs, e dissociao desses com as diretrizes da poltica urbana, sob responsabilidade do municpio. Ao contrrio dos componentes de gua e esgotos, onde predominam a participao de prestadores regionais, os servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos so prestados majoritariamente pelos municpios, seja diretamente por rgos da sua administrao centralizada (secretarias, departamentos da Prefeitura), ou por meio de contratos de terceirizao de servios. So pouqussimas as autarquias ou empresas pblicas municipais organizadas para a prestao dos servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos. Alguns consrcios, organizados anteriormente Lei no 11.107/2005, foram concebidos, principalmente para propiciar a utilizao conjunta de aterro sanitrio. Nos ltimos anos vem se ampliando a concesso desses servios a empresas privadas, que se encarregam da limpeza pblica e da operao de aterros sanitrios. No campo do manejo dos resduos slidos, um dos principais problemas a persistncia da disposio final em lixes, onde milhares de catadores trabalham em condies desumanas, insalubres e, absolutamente inaceitveis, na recuperao de materiais reciclveis. A baixa capacidade institucional dos gestores, associada falta de eficincia dos prestadores de servios, criam vrios outros problemas. Na grande maioria dos municpios brasileiros recorrente a insustentabilidade dos investimentos realizados para tratamento e disposio final dos resduos, sendo muito frequente a perda dos recursos alocados, por falta de gesto tcnica e poltica adequadas. A realidade em que vivemos nos revela um quadro sistemtico de aterros sanitrios ou controlados, que em pouco tempo so transformados em lixes, por problemas operacionais, falta de equipamentos, de recursos de toda natureza, inclusive de pessoal treinado e qualificado, e, sobretudo, de prioridade poltica, por parte da administrao pblica. No muito diferente a situao das instalaes e dos equipamentos que constituem a infraestrutura fsica dos programas de reciclagem e de coleta seletiva de lixo. Contudo, nestes podemos ousar dizer que o quadro s menos precrio, porque envolve a participao direta de associaes/cooperativas de catadores ou, no mnimo, de cidados responsveis e vigilantes com a reciclagem. Merece destaque
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Em uma amostra que abrange 81,4% dos municpios brasileiros.
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tambm a frequncia com que unidades de compostagem e reciclagem so sucateadas aps interrupo da operao, com equipamentos desviados de suas funes originais. H vrias causas apontadas pelos especialistas para explicar esses fenmenos: inexistncia de um rgo adequadamente estruturado para a prestao de servios de manejo de resduos slidos nos municpios, projetos inadequados, falta de recursos para a operao, decorrente da inexistncia de cobrana explcita pela prestao dos servios e das dificuldades oramentrias dos municpios, falta de capacitao de profissionais, descontinuidade administrativa com a troca dos dirigentes, legislao insuficiente, falta de planejamento e de escala na prestao dos servios, alm de contratos mal gerenciados. No campo do manejo de guas pluviais urbanas e da drenagem o problema mais grave e complexo, pois ainda requer uma mudana nos paradigmas de planejamento e de interveno. O processo de urbanizao brasileiro subordinou o sistema de drenagem aos projetos de parcelamento do solo urbano e implantao dos sistemas virios. O resultado deste desenvolvimento urbano desordenado sem a devida sustentao tcnica, baseado apenas em princpios higienistas de afastamento rpido das guas, que no observa os condicionantes geogrficos, geolgicos e hidrolgicos, so as recorrentes inundaes urbanas que afetam populao e o meio ambiente de diversas cidades brasileiras. Conforme trabalho elaborado para a SNSA/MCidades como subsdio formulao de um programa nacional de manejo integrado das guas pluviais urbanas, as deficincias no esto apenas relacionadas cobertura dos sistemas, mas, sobretudo concepo da interveno e inexistncia de mecanismos tributrios prprios para garantia de recursos para investimentos. Os prejuzos relacionados com inundaes urbanas em todo territrio nacional so em mdia superiores a US$ 1 bilho por ano. No pas, 78,6% dos municpios que dispem de algum sistema de drenagem urbana possuem populao superior a 300.000 habitantes e esto concentrados nas regies Sul e Sudeste. Nos municpios com at 20 mil habitantes, o ndice est abaixo da mdia nacional. Se for considerada a totalidade dos municpios brasileiros, apenas 26,3% dispem de alguma infra-estrutura de drenagem (PNSB 2000). Cabe destacar que esses nmeros nada dizem sobre a cobertura e a eficincia dos sistemas implantados. A disposio das guas pluviais nas cidades brasileiras quase sempre tratada de forma setorial, dissociada das outras questes urbanas. Algumas experincias mais recentes adotam solues tcnicas que consideram uma interveno integrada no espao urbano, baseada principalmente em medidas no estruturais e contam com mecanismos prprios de cobrana, no entanto, a difuso das mesmas bastante limitada. Existe uma significativa lacuna de capacitao tcnica. preciso incentivar o recurso a experimentospiloto, com efeito demonstrativo, que alcancem inclusive os pequenos municpios. Voltando s componentes de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, o panorama da prestao desses servios no Brasil, traado pelo SNIS 2007154, considera trs aspectos fundamentais: i) o nvel de atendimento; ii) o desempenho operacional; iii) o desempenho financeiro. Para o propsito do presente texto, buscamos explorar os resultados quanto ao desempenho operacional e sua correlao com a capacidade de investimentos no setor. A combinao desses trs aspectos permite a leitura sob uma das dimenses do desenvolvimento institucional, no que toca a prestao dos servios.
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Para o ano de referncia do SNIS AE 2007, a amostra de prestadores de servios abrange 605 entidades distribudas da seguinte forma: 26 prestadores regionais (CESBs), 7 prestadores microrregionais e 572 prestadores municipais. Observa-se que as 26 CESB responderam ao SNIS 2007. A amostra do SNIS 2007 representa 81,7% dos municpios brasileiros, que totalizam 96,4% da populao urbana do pas, o que lhe confere representatividade bastante expressiva.
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O ndice mdio de perdas de faturamento do conjunto de prestadores participantes do SNIS foi de 39,1%, valor 0,7 ponto percentual menor que o ndice mdio de 2006. Segundo as regies geogrficas, o valor mdio foi de 56,7% no Norte, 44,0% no Nordeste, 38,8% no Sudeste, 28,1% no Sul e 35,5% no CentroOeste. A anlise dos resultados, segundo o prestador de servios, permite observar que, entre os de abrangncia regional, que so as CESBs, apenas a Sanepar/PR apresenta ndice inferior a 25% (igual a 22,3%). Vale lembrar que em 2006 essa posio era ocupada pela Caesb/DF e Saneatins/TO. Por outro lado, 10 CESBs apresentaram ndices superiores a 50%: Casal/AL; Caer/RR; Agespisa/PI; Cedae/RJ; Compesa/PE; Deas/AC; Caema/MA; Caerd/RO; Caesa/AP; Cosana/AM. Tambm em 2006 as CESBs que atuam nas regies Norte e Nordeste, exceo apenas para a Cedae no RJ, foram as que apresentaram perdas mais elevadas, superiores a 50%. O ndice mdio para o conjunto das CESBs foi de 39,1%, o que representa melhora de 0,4 ponto percentual em relao ao ano de 2006. Para os chamados pelo SNIS de prestadores locais (abrange uma amostra155 composta por empresas, companhias e autarquias municipais, alm de prestadores diretos como departamentos), os resultados sobre perdas variam significativamente. Com ndices menores que 25%, foram registrados 227 prestadores e, superiores a 50%, foram registrados 88 prestadores, em um total de 533. Os resultados apontaram um indicador mdio de 39,1%, que representa 1,6 ponto percentual de melhora em relao a 2006. Observando os resultados do SNIS para a evoluo do ndice de perdas no perodo de 2001-2007, nota-se que quatro estados situam-se na melhor faixa: Cear, Tocantins, Distrito Federal e Paran, com ndices inferiores a 30%, enquanto que os estados da regio Norte (Acre e Amap) apresentam o pior resultado, com ndice de perdas alcanando o patamar de 70%. Segundo o SNIS (2007), se admite que 60% das perdas reais e aparentes so recuperveis, o ganho monetrio com esta reduo poderia chegar a R$ 4,4 bilhes/ano. Este nmero avassalador, se considerado que a demanda anual de investimentos em gua e esgotos no pas avaliada em torno de R$ 12,0 bilhes/ano, para se atingir a universalizao em vinte anos. Fica claro que o desempenho tcnico e financeiro condio essencial para atingir as metas de universalizao do acesso e melhoria da qualidade dos servios prestados populao. Este um desafio que se coloca para todos os prestadores dos servios de saneamento bsico, indiferente de sua natureza (se pblico ou privado) e abrangncia (se regional, microrregional ou local). A participao de empresas privadas na prestao dos servios de saneamento no Brasil foi incentivada pelo governo federal durante a gesto do ento Presidente Fernando Henrique Cardoso, nos anos de 1990; o resultado do envolvimento do setor privado foi relativamente baixo, se comparado a outros pases da Amrica Latina submetidos mesma conduo neoliberal; o quadro atual indica a participao privada em pouco mais de 60 municipalidades (pouco mais de 1% do total dos municpios brasileiros), o que corresponde a menos de 5% da populao atendida. Em 2006, existiam 63 concesses privadas dos servios de gua e esgotos em operao no pas, sendo que a maioria dessas entrou em vigor entre 1995-2002. Dessas empresas, tem-se uma regional, a Saneatins/TO,
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Cabe aqui a ressalva quanto representatividade do SNIS AE para os prestadores municipais. A populao dos municpios presentes na amostra corresponde a uma parcela muito expressiva da populao urbana do Pas e, portanto, em relao aos valores absolutos, permite dar uma viso abrangente do setor. Alm disso, a amostra abrange municpios de variados tamanhos, em termos de populao, situados nas cinco regies do pas. Entretanto, se considerado o universo de prestadores municipais, que responderam ao SNIS gua e Esgotos em 2007, este nmero equivale a 572, provavelmente menos da metade dos prestadores municipais que atuam no Pas.
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empresa mista de controle acionrio privado e trs de abrangncia microrregional: a Concessionria guas de Juturnaba e a Prolagos, no RJ e a SETAE/MT, que abrange dois municpios no Mato Grosso. Todas as outras so concesses que atuam na esfera municipal. Tocantins o estado que possui um nmero maior de cidades com servio privado de gua e esgotos (124 municpios), seguido de Mato Grosso, com 28 cidades, So Paulo, com 23, e o Rio de Janeiro, com 15. Os contratos de concesso (total ou parcial) de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio foram estabelecidos com diferentes tipos e portes de empresas privadas. Embora a reduzida presena do prestador privado no quadro atual da prestao dos servios de saneamento no Brasil, a participao privada no setor precisa ser avaliada sob a perspectiva histrica e as lies que a histria contempornea nos conta. Existe um consenso na literatura especializada quanto influncia decisiva da perspectiva privatista dos modelos da Inglaterra e da Frana, em nvel internacional. Nesses modelos, a proviso dos servios de saneamento era vista como uma operao mercantil e, a gua fornecida, como mera mercadoria disponvel, portanto, a quem pode pagar. Na expanso desse modelo na Europa e nos Estados Unidos ocorreu uma proliferao de pequenos monoplios privados de abastecimento de gua, praticamente no regulados, e que operavam em cidades maiores e nos bairros mais ricos. Registra-se que, nos pases nrdicos, principalmente na Finlndia, se desenvolveram formas alternativas de organizao dos servios de gua, sob a iniciativa das autoridades municipais, em cooperao com a sociedade local. A pesquisa do PRINWASS examinou uma srie de 9 pases: Argentina, Bolvia, Brasil, Inglaterra, Finlndia, Grcia, Qunia, Mxico e Tanznia. Nesse estudo, o conceito adotado abrange um leque amplo de formas, nas quais, o setor privado, distinto do setor pblico-estatal, participa na proviso dos servios de gua e de esgotos. Essas formas podem incluir: i) a privatizao, entendida como a criao ou outorga de direitos da propriedade privada sobre recursos (por exemplo, recursos hdricos) e bens (por exemplo, infra-estrutura e servios), que anteriormente estavam sob o domnio pblico; ii) concesses, contratos que cobrem a gesto total ou parcial dos servios; iii) pequenas empresas privadas em pequena escala, cooperativas, empreendimentos privados sem fins lucrativos, entre outras. Excetuando a forma (iii), nas outras predominam as corporaes privadas globais, que contaram, principalmente nos anos de 1980 e 1990, na Amrica Latina, com incentivos de programas de agncias multilaterais, como o Banco Mundial, e expressivo apoio governamental. Entretanto, a perspectiva privatista, que afirma a supremacia do setor privado sobre o pblico em termos de eficincia, dinamismo e produtividade, no encobriu as dificuldades enfrentadas na implantao desse modelo. Emergiram movimentos contrrios de cunho social e ambiental que denunciavam o seu carter excludente, incapaz de abranger as populaes de baixa renda, e os impactos negativos ao meio ambiente. Na perspectiva histrica, o papel do poder pblico foi fundamental na universalizao dos servios nos pases desenvolvidos. Em nvel mundial, o setor privado presta servios de gua e de esgotos a cerca de 5 a 7% da populao. O pice do modelo privatista, nos pases em desenvolvimento, se deu entre a metade da dcada de 1980 e 1997, quando se iniciou o movimento de retrao. Entre os fatores examinados na pesquisa, que explicam a retrao, destacam-se: desigualdades regionais e sociais nos fluxos de investimentos; falta de legitimidade poltica na implementao do modelo; pouca aderncia s caractersticas culturais, sociais e
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polticas da regio; altos nveis de corrupo pblica e privada; alta assimetria de poder, entre as empresas transnacionais e o poder pblico, agravado pela ausncia ou insuficincia do controle social. A anlise inicial dos casos examinados na pesquisa sugere que existe uma variedade de arranjos institucionais para a proviso dos servios de gua e esgotos. Algumas alternativas so: propriedade e gesto municipal; fortalecimento do agente pblico como ente regulador; cooperao regional intermunicipal; cooperativas e manejo comunitrio em reas rurais e em pequenas comunidades urbanas. Da anlise realizada pela pesquisa, com base no relato da experincia histrica sobre a participao do setor privado no saneamento, em particular, nos servios de gua e esgotos, so identificadas algumas lies, em seguida resumidas. Na maioria dos pases que alcanou a universalizao dos servios, o papel do Estado foi fundamental, e a gesto pblica, inclusive nos Estados Unidos, a forma predominante. Na Frana existem modelos diversificados, que comportam a presena do setor pblico e de empresas privadas. Paris recentemente voltou a estatizar o seu servio. A Inglaterra s privatizou os servios depois de universalizados. Alis, a universalizao nos pases desenvolvidos ocorreu por volta da metade do sc. XX, sob o manto do Estado do bem-estar social. No Brasil, a grande maioria das empresas estrangeiras internacionais decidiu se retirar do mercado brasileiro, abandonando concesses que eram de longo prazo. As promessas de maior eficincia e de mais recursos para o saneamento no se concretizaram. A busca do lucro, intrnseca lgica do mercado, leva ao aumento de tarifas, tornando o acesso ainda mais excludente. Mesmo em reas rentveis, a expanso da cobertura no logra, em geral, o cumprimento das metas de contrato. No entanto, em meio a um claro movimento de retrao da participao privada no setor saneamento. promulgada a Lei no 11.079, de 30 de dezembro de 2004, a chamada Lei das PPPs, que institui normas para licitao e contratao de parceria pblico-privada, no mbito da administrao pblica. Pode-se concluir que no existem razes plausveis para se argumentar a favor da participao privada, nos moldes como ocorreu na Amrica Latina, nos anos 1980 e 1990. A ao decisiva do poder pblico, a natureza do saneamento como servio pblico essencial e, portanto, como direito social, so fatores determinantes para a universalizao. Em certa medida, os resultados do estudo intitulado Exame da Participao Privada no Setor Saneamento no Brasil, desenvolvido sob a coordenao do PMSS, corroboram este argumento. O estudo (PSP) abrange um universo que corresponde a um leque diversificado dos arranjos institucionais, que geraram diferentes tipos de contrato156. A amostra do estudo corresponde a aproximadamente 6,2% da populao urbana brasileira. Segundo avaliao de Britto (2009), embora o nmero de cidades envolvidas seja pequeno, bastante diversificado o contexto poltico-institucional da concesso iniciativa privada, incluindo: i) cidades cujos servios j se encontravam sob gesto municipal; ii) cidades onde os servios foram municipalizados, como estratgia para a privatizao dos servios; iii) municpios com servios concedidos a uma CESB, cuja privatizao foi promovida por cima, pelo governo estadual. Visando identificar caractersticas comuns entre os grupos de PSP, o referido estudo analisou, entre outros, alguns aspectos institucionais e de entorno regulatrio, que afetaram os resultados das PSP examinadas. Neste texto, vamos nos deter a esses aspectos, mais afetos ao tema em questo.
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O estudo contemplou 34 casos de concesso plena, 1 caso de concesso parcial, 13 casos de concesso tipo BOT ( Build, Operate and Transfer), 1 caso de alienao parcial de capital e 1 caso de contrato de gesto.
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Um desses aspectos comprova que a existncia de conflitos, no incio da concesso, deixa efeitos residuais que comprometem o resultado esperado. Segundo as concluses do Estudo, possvel sugerir que o fato de no existirem problemas nos anos iniciais de operao da PSP, ou ao menos que estes sejam leves, determina um entorno que gera maiores probabilidades de que esta seja bem sucedida (MCidades, 2009, p. 54). Os casos estudados demonstram que, onde houve um nvel razovel de continuidade poltica (nas Prefeituras e em Governos Estaduais), mesmo com problemas iniciais, o quadro de dificuldades foi relativamente superado ao longo da concesso, ou pelo menos no se agravou. Sob esta perspectiva, o estudo conclui que a presena de continuidade poltica um dos aspectos que aumentam as possibilidades de que a PSP no Brasil tenha bons resultados. A continuidade poltica um dos aspectos do entorno regulatrio. Quando no se faz presente, a tendncia de instabilidade, gerada pela fraca capacidade tcnica e institucional de quem deveria regular e fiscalizar a concesso e antes, definir com clareza as metas e as formas de auditagem do seu cumprimento. Quando se faz presente, mesmo a concesso, partindo de um entorno regulatrio instvel, a possibilidade de equacionar os problemas se torna maior. Os conflitos de origem tcnica tambm ajudam a explicar os resultados de uma PSP. A falta de estudos tcnicos consistentes, e que antecedam o processo licitatrio, compromete o que vem depois, sob a forma de contrato. O estudo demonstra, a partir dos casos examinados, que a elaborao de antecedentes e estudos profundos, com dados de boa qualidade, no perodo prvio licitao de uma PSP, permite aumentar suas probabilidades de xito, pois reduzem as possibilidades de discusso e interpretao sobre as metas do contrato, sobre o aumento no esperado de custos e investimentos e sobre as caractersticas do nvel de qualidade do servio desejado a ser oferecido aos usurios (MCidades, 2009, pg. 54). Dos casos analisados pelo estudo, o ano de incio do contrato parece tambm exercer alguma influncia nos resultados da PSP. Daqueles que foram classificados nos grupos com melhores resultados, em termos de metas cumpridas e impacto de bem estar (grupos A e B), em 60% o ano de incio da operao da PSP anterior a 2000, portanto mais maduros. Em matria de escopo da PSP, o estudo conclui que, para a coleta de esgotos, os resultados foram piores, comparativamente aos de gua, quando analisados sob os critrios de cobertura e de cumprimento das metas. A baixa disposio para pagar pelos servios de esgotos, a resistncia dos moradores de efetivamente conectar seus domiclios rede existente, a ausncia de uma poltica de subsdios e de incentivos para os servios de esgotamento sanitrio esto entre as justificativas levantadas pelo estudo. Os nveis diferentes de renda da populao atendida e dos nveis de tarifas, praticados pela PSP, interessam particularmente aos propsitos de um plano nacional de saneamento bsico, que tem, por princpio, a universalizao e a incluso social. Nas concluses do estudo do Mcidades, levantada a hiptese de que h melhores condies para se ter um bom desempenho na PSP, em situaes onde a populao possui renda domiciliar mais alta. Alis, apesar de ser tomada como hiptese do referido estudo, cabe fazer a ressalva de que, se cotejada para qualquer outro arranjo institucional, inclusive onde o prestador pblico, esta se verificar. Em outras palavras, trata-se mais de um pressuposto que correlaciona desempenho do prestador com capacidade de pagamento dos usurios do servio. Entretanto, para atingir a meta principal do setor, a universalizao do acesso aos servios de saneamento bsico e o carter contraditrio dessa tendncia esto apontados no perfil do dficit do setor. Existe uma desigualdade na oferta dos servios e infraestrutura de saneamento 499
bsico entre as diferentes faixas de renda: quanto menor a renda, maior o dficit (Documento-Sntese para os Seminrios Regionais, Panorama, setembro de 2009). Da PNAD 2007157, sobressaem os dados que comprovam esta situao para os servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e manejo de resduos slidos, como pode ser verificado em seguida. Quando comparados o nvel de cobertura em abastecimento de gua e o nvel de renda domiciliar, tem-se que: em 2007, dentre os 20% mais pobres em reas urbanas, o nvel de cobertura de 83%, enquanto os 20% mais ricos possuem cobertura superior a 95%. O dficit de cobertura de gua canalizada, por rede geral, nas reas urbanas ainda de 13,8 milhes de pessoas. A mesma situao ocorre quando o aspecto considerado so as instalaes hidrossanitrias, onde o dficit concentra-se na parcela da populao de menor renda, principalmente nas famlias com renda domiciliar mensal de at 2 salrios mnimos (SM). Quando comparados o nvel de cobertura em esgotamento sanitrio e o nvel de renda domiciliar, tem-se que: em 2007, a cobertura por rede ou fossa, para os 20% mais pobres, de 65%, enquanto que, para os 20% mais ricos, a cobertura da ordem de 93%. No caso do lixo, embora as desigualdades regionais e sociais so bem menos pronunciadas do que no acesso a gua e esgoto, 22% de moradores com at 1SM no tm seu lixo coletado e os nveis de coleta direta de resduos slidos continuam mais elevados no Sul e no Sudeste. Uma ltima concluso do estudo da PSP, que se quer destacar, a relao encontrada entre nveis altos de tarifas e ambiente de auto-regulao. Nessa situao, a empresa concessionria se sente livre para atuar apenas segundo a lgica do mercado, em que maiores nveis de renda permitem cobrar tarifas mais altas. Este tipo de comportamento torna ainda mais distante a possibilidade de uma PSP atender a populao de baixa renda. Ainda de acordo com o estudo, outro exemplo de que o contexto regulatrio no ajuda a atenuar este tipo de conduta a inexistncia total nos editais ou contratos de metas especficas focadas na populao de baixa renda. Dos casos examinados, em mais da metade no previsto a tarifa social. E mesmo quando este instrumento aparece nos contratos, sua cobertura muito baixa e se utiliza de critrios deficientes para focalizao da populao alvo. Em uma sntese conclusiva, o estudo analisa que a combinao de fatores como continuidade poltica, inexistncia ou baixo nvel de problemas na fase inicial da PSP, a existncia de informaes confiveis e de antecedentes tcnicos mais slidos no processo de licitao e, sobretudo, maiores nveis de renda da populao beneficiada explicam em parte, o desempenho alcanado pela iniciativa privada no setor saneamento (grifos nossos). Tambm aqui o que tomado como hiptese para verificar o desempenho de prestadores privados, aplica-se como pressuposto para quaisquer outros arranjos em que predomine a gesto pblica nas mesmas condies, ou seja, considerada a mesma combinao de fatores. Alm desses condicionantes, de difcil superao no curto prazo, fica claro que no Brasil existe um ambiente promissor para se implementar novas e diferenciadas formas de gesto, desde que formuladas sob a gide do carter pblico e social do servio de saneamento bsico, do planejamento integrado, da atividade regulatria e do exerccio do controle social. Com a Lei no 11.445/2007 em vigor, a delegao dos servios de saneamento bsico somente pode ocorrer mediante celebrao de contrato. O art. 11 define as condies de validade dos contratos, que depende, entre outras, da existncia do plano de saneamento bsico e das normas de regulao e designao da entidade de regulao e de fiscalizao. A delegao da prestao dos servios s ocorrer mediante
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IPEA. PNAD 2007: Primeiras Anlises. Saneamento Bsico e Habitao. Volume 5, 21 de outubro de 2008.
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autorizao do titular158, ou do conjunto de municpios, no caso de gesto associada por meio de consrcio pblico. A delegao dos servios pode ocorrer por meio de dois regimes que implicam em dois tipos de contratos distintos: o contrato de programa: que prescinde de licitao e somente se aplica quando o prestador de carter pblico, contratado nos criados nos termos da Lei no 11.107/2005 e do Decreto no 6.017/2007 que a regulamenta; o contrato de concesso: que depende de prvia licitao e se aplica para prestadores pblicos ou privados, nos termos da Lei no 8.987/1995, quando se tratar de concesses comuns, e da Lei no 11.079/2004, no caso de parceria pblico-privada. A regulao dos servios de saneamento bsico no pas ainda incipiente e pode-se dizer recente. A regulao que existia anteriormente Lei no 11.445/2007 estava associada s primeiras concesses iniciativa privadas, no incio dos anos de 1990. Era uma funo exercida majoritariamente pelas agncias reguladoras multissetoriais estaduais, que englobam diferentes servios urbanos delegados ao setor privado. Segundo dados da Associao Nacional de Agncias Reguladoras (ABAR), a entidade conta atualmente com 31 (trinta e uma) agncias associadas; destas, 23 cuidam da regulao do saneamento, sendo 18 estaduais (multissetoriais) e cinco municipais (de carter unissetorial, especializadas em saneamento). Para citar algumas agncias estaduais: a AGERNESA, do Rio de Janeiro; a ARCE, do Cear; a AGERGS, do Rio Grande do Sul; e, mais recentemente a ARSEP, de So Paulo, criada em 2007. As agncias municipais so de Natal/RN; Fortaleza/CE; Cachoeiro do Itapemirim/ES; Joinville/SC e Mau/SP. Ainda nos termos da Lei no 11.445/2007, a regulao pode ser delegada pelo titular, desde que a ente pblico. J o planejamento uma funo indelegvel, cabendo ao titular a elaborao e edio do plano de saneamento bsico, que deve observar as diretrizes sobre escopo mnimo, abrangncia, participao social, entre outras estabelecidas principalmente no art. 19 da Lei. Como mencionado anteriormente, a pedra de toque da Lei no 11.445/2007 que os servios de saneamento bsico prestados populao sejam necessariamente planejados, regulados, fiscalizados e submetidos ao controle social. Acrescente-se, que atendam a objetivos e metas para a universalizao (inciso II do art. 19). Para enfrentar esta questo de maneira clara, no mbito dos estudos sobre modelos de gesto dos servios de saneamento, preciso compreender as configuraes em curso e as alternativas de arranjos territoriais e institucionais criadas com o novo ambiente do saneamento159, largamente ancorado na atual legislao brasileira para o setor. De acordo com a Lei no 11.107/2005, em tese, as CESBs podem participar de processos licitatrios, concorrendo entre si e inclusive com empresas privadas, que visem delegao dos servios de saneamento bsico, por meio de contrato de concesso. Nessa situao, no h impedimento para que as CESBs atuem fora do seu territrio de origem, equivalente aos municpios do estado ao qual se vincula. Destaca-se, contudo, que os movimentos nessa direo do mercado esto sendo financiados pelos mantenedores dessas empresas, majoritariamente usurios e governos, haja vista a presena de recursos
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Entendemos dos municpios, entretanto, como mencionado anteriormente a deciso sobre a titularidade depende do resultado do julgamento do STF sobre as ADINs.
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Exemplos foram apontados no item 2.1 do presente documento.
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oriundos dos oramentos pblicos (OGU/OGE), do FGTS ou da cobrana de tarifas. Alm das companhias estaduais, as empresas pblicas municipais tambm podem fazer movimentos nessa direo. Ainda segundo Britto (2009), essas empresas, estaduais ou municipais, podem inclusive contar com algum tipo de apoio da Caixa e do BNDES, que parecem estar estimulando essas novas estratgias de gesto empresarial. No entanto, apesar desses movimentos indicarem novas configuraes territoriais e institucionais, claro que so arranjos que buscam interesses de lucratividade, porque esto submetidas lgica empresarial e s regras do mercado. Ato contnuo, essas empresas buscam e iro buscar reas rentveis para os seus negcios. Portanto, certamente constroem movimentos que no se direcionam no sentido da universalizao dos servios de saneamento bsico. Como se sabe e demonstrado neste texto, o dficit em saneamento fortemente caracterizado por desigualdades sociais e disparidades regionais no acesso e na distribuio dos servios. A que tipo de configurao territorial e institucional depende ento o atendimento dos dessassitidos? Em geral, pessoas pobres que moram em domiclios precrios das periferias metropolitanas, nos municpios menos desenvolvidos e de pequeno porte, e tambm na rea rural. Certamente uma poltica de subsdios nos termos definidos na Lei no 11.445/2007 deve ser buscada e aprofundada como poltica de Estado. Os consrcios pblicos tambm podem apontar um caminho. Comportam arranjos diversificados, que renem municpios com interesses comuns, com ou sem a participao do estado, interessados, por exemplo, em delegar a prestao dos servios a uma CESB (neste caso, a participao do estado obrigatria), ou a uma empresa municipal vinculada a um dos municpios consorciados, ou a uma empresa privada. Nesse cenrio, o consrcio pblico atua como contratante da delegao, mais prximo, portanto, do perfil de gestor dos servios, exercendo as atividades de planejamento, regulao, fiscalizao, entre outras, que podem ser compartilhadas. Em outro cenrio, o consrcio pblico pode figurar como prestador dos servios, contratado pelos municpios que se consorciaram. Entre esses arranjos podem ser auferidos ganhos de escala com reduo nos custos e otimizao dos recursos. Para isso, uma premissa deve ser a de reunir municpios desenvolvidos de maneira a emergir outros menos desenvolvidos, onde predomina populao de baixa renda, com poucas empresas e atividades produtivas, servios em geral deficitrios e pouca capacidade de gesto. A cooperao interfederativa pode alavancar novas escalas e territrios para o estabelecimento dos subsdios necessrios sustentabilidade dos servios (Britto, 2009). Mas, mesmo quando o consrcio envolver apenas municpios pequenos e menos desenvolvidos, pode representar uma oportunidade para alterar o quadro de assimetria em relao empresa estadual (CESB), que pode inclusive permanecer como prestador dos servios, contratada pelo consrcio, por meio de contrato de programa. Outra alternativa, muito comum na rea de resduos slidos e tambm em tratamento de esgotos, pode prever consrcio pblico intermunicipal para contratao de empresa privada para a prestao dos servios, por meio de contrato de concesso ou de parceria pblico-privado, precedido de licitao, em ambos os casos. Os ganhos auferidos com a gesto associada dos servios de saneamento bsico podem tambm ser de escopo. inquestionvel a necessidade de qualquer desenho de regionalizao atender aos requisitos da sustentabilidade econmico-financeira, e isto est quase sempre associado territorializao planejada em cada caso. Pode-se falar em ganhos de escopo, quando a cooperao interfederativa envolve o compartilhamento, por exemplo, de atividades de gesto como o planejamento, a regulao e a 502
fiscalizao, ou ainda, sob esse mesmo rgo gestor regional, estiverem os quatro servios de saneamento (idealmente, abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, e tambm manejo de resduos slidos e de guas pluviais urbanas). No compartilhamento das atividades de planejamento e de regulao, pode-se incluir a realizao de estudos (por exemplo, tarifrios), programas de melhoria da gesto operacional e comercial realizada pelo prestador (gerenciamento de perdas, macromedio, automao e sistemas de controle operacional, atualizao e complementao dos cadastros tcnicos e comerciais e, quando couber, a setorizao multifuncional dos servios por metas e o controle da qualidade da gua), formulao das normas de regulao, estruturao e funcionamento do sistema de informaes, capacitao dos diversos agentes, inclusive dos trabalhadores do setor e aes para fortalecimento do controle social em nvel regional, entre outras. A partir deste leque de novas configuraes territoriais e institucionais que se empreende o esforo de formular, com base na anlise dos modelos de gesto aqui sistematizada, algumas propostas que contribuam para o desenvolvimento institucional do saneamento.
10.4 PROPOSTAS DE APOIO AMPLIAO DA CAPACIDADE DE GESTO DOS TITULARES DOS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO
Potencialidades e limites da LNSB como instrumento de fortalecimento do papel do titular Podemos afirmar que os determinantes do atual ordenamento jurdico do saneamento bsico podem induzir o desenvolvimento institucional do setor, na perspectiva de um projeto poltico emancipatrio, como tratado no marco terico-conceitual acionado para a presente reflexo. Entretanto, queremos sublinhar algumas ressalvas. O que temos at aqui uma lei. Uma lei onde tudo permitido. Praticamente nada compulsrio. Se por um lado, podemos afirmar que esto criadas as condies para se fazer a opo poltica de transformar o que lei em agenda pblica, por outro, sabemos que leis mesmo como a resultante de processos sociais no acabam com as contradies sociais e no rompem com a dinmica avassaladora do capital e o modelo excludente de sociedade que gera. Como nos alerta Maricato (2007), contra a tendncia legalista e o acento demasiadamente juridicista e institucional das conquistas sociais, inclusive dos setores comprometidos com a reforma urbana, de superestimar a importncia das leis e dos planos e subestimarem as contradies sociais e a se cultivar otimismo exagerado a respeito das possibilidades de estabelecimento pacfico de novos pactos territoriais e consensos. Alm disso, Maricato (2007) chama a ateno para a tradio clientelista que caracteriza a relao do Estado brasileiro com os de baixo, eternamente dependentes de favor, e tradio arbitrria de aplicao da lei em nosso Pas. Reforam este alerta, autores anteriormente mencionados (Ribeiro, L. C. de Q. e Santos Jnior, 2003), que vem a cidade brasileira gerida por uma forma especfica de poder corporativo que representa os interesses da acumulao urbana. Avaliam essa forma de poder corporativo como re sultado do processo histrico de formao econmico social da sociedade brasileira (...) politicamente sustentada por uma a sagrada aliana entre interesses locais, a burguesia associada e o Estado (p.90). Antes de apropriar as questes levantadas sob a tica de um contexto mais geral do papel do Estado, das polticas pblicas e das conquistas sociais para o campo do saneamento bsico, retomamos mais uma vez Maricato, quanto anlise que empreende sobre a implementao dos planos diretores participativos, em face da fora da tradio da poltica brasileira. Para esta autora, importante entender que aquilo que favorece alguns realizado, o que contraria ignorado. Chama a ateno, portanto, para a necessidade dos agentes das lutas sociais entenderem a lgica (do jogo poltico). Somamos ao pensamento, entenderem 503
tambm os efeitos da path dependence nas trajetrias das polticas pblicas, para ento reunir a condio de agency, para enfrentar as foras que resistem implementao dos marcos legais conquistados. Por fim, Maricato tambm alerta
contra os processos participativos que superestimam os espaos institucionais ou que despolitizam e no preparam a sociedade para o enfrentamento com as foras contrrias a processos de mudana e que se organizam muito alm da escala local (Boletim Carta Maior, 07/05/2010).
Pois bem, feitas as ressalvas afirmao de que o atual ordenamento jurdico do saneamento bsico, particularmente a Lei no 11.445/2007 (conhecida como LNSB), ajuda a impulsionar o desenvolvimento institucional do setor, buscamos agora contextualizar os principais desafios que se interpem formulao de estratgias que visem ampliao da capacidade de gesto dos titulares dos servios de saneamento bsico no Brasil. Primeiramente preciso entender que a LNSB no constitui a poltica nacional de saneamento bsico. uma lei que estabelece diretrizes nacionais e a poltica federal de saneamento bsico. Trata-se, portanto, de uma lei federal, que entre outras coisas, determina a elaborao de um plano nacional. Segundo, sabe-se que o governo federal no tem competncia constitucional para a prestao dos servios de saneamento bsico, cabendo esta competncia aos titulares dos servios. Entendemos principalmente aos municpios. No entanto, a Lei define diretrizes nacionais para o saneamento bsico e, portanto, aos demais entes da federao que se interessarem em dispor de qualquer tipo de apoio da Unio, devero observar a lei, ou no limite, dispensar tal apoio. Afirmamos no incio desta reflexo que o novo ambiente poltico-institucional do setor pode fazer com que os servios prestados populao sejam necessariamente planejados, regulados, fiscalizados e submetidos ao controle social. Ademais, a LNSB se sustenta nos princpios de universalizao do acesso. Trata-se, indubitavelmente, de um outro marco normativo. Entretanto, sua traduo em agenda pblica depende necessariamente da capacidade de gesto dos titulares dos servios e do papel da Unio para fazer com que a lei pegue, com aderncia a esses princpios. Segundo Heller (2009) ao analisar os cenrios sobre o papel da Unio na poltica de saneamento bsico e problematiz-los entre o que deve e o que pode ser dela esperado,
A nova legislao, ao estabelecer diretrizes nacionais para o setor, supe um fortalecimento da atuao da Unio, de tal forma a assegurar a obedincia a tais diretrizes de uma maneira homognea no territrio nacional. Destina ainda Unio a atribuio de elaborar o Plano Nacional de Saneamento Bsico. De outra parte, a dinmica do Pas e de seus atores determinar o papel a ser efetivamente cumprido (p. 97).
Sabemos que a baixa capacidade institucional dos municpios sistematicamente invocada pelos agentes que impem vetos mudana no setor saneamento (path dependence), sendo usada como argumento para a manuteno do status quo. Ou seja, em contraposio ao fortalecimento da capacidade de gesto do poder local, a defesa pela manuteno da garantia do poder das CESBs, da gesto em bases empresariais, sob a pretensa eficincia privatista e dainsuficiente capilaridade do setor participao e ao controle social. Analisando deste lugar, fica evidente o quanto indispensvel o papel da Unio no sentido de se fazer plenamente presente na prtica da poltica e no apoio gesto dos servios de saneamento bsico, sob vrias maneiras: cumprindo com a sua competncia exclusiva de estabelecer a poltica federal, em conformidade com as diretrizes e objetivos estabelecidos na LNSB (arts. 48, 49), de elaborar, implementar e monitorar o Plano Nacional de Saneamento Bsico (art. 52), exercendo o controle sobre a alocao dos recursos sob sua gesto (art. 50), de forma a promover o atendimento dos titulares, reguladores e 504
prestadores de servios s diretrizes nacionais, fiscalizando a sua adequada aplicao, investindo no desenvolvimento cientfico e tecnolgico, na realizao de estudos consistentes sobre a poltica e a gesto do setor e na difuso de experincias exemplares, no sentido de antecipar boas prticas intencionadas pelos formuladores da lei. No que toca gesto dos servios, sob a competncia dos titulares, cabe Unio atuar assertivamente junto aos municpios, mediante disponibilizao de recursos e assistncia tcnica, dentre outras responsabilidades, na formulao da poltica pblica, dos planos de saneamento bsico (art. 9) e na estruturao da entidade de regulao, no fortalecimento dos mecanismos de controle social (arts. 3 e 47) e na institucionalizao da relao titular-prestador, mediante as formas de prestao dos servios decorrentes da Lei no 11.445/2007 (art. 11) e da Lei no 11.107/2005 e do decreto regulamentador no 6.017/2007 e tipos de contratos decorrentes (contrato de concesso precedido de licitao, contrato de programa em ambiente de gesto associada, entre as principais modalidades). Contudo, do exame da lei preciso marcar que das atividades de gesto e das atribuies dos entes da federao, tem-se que: o planejamento responsabilidade do titular, de carter indelegvel; a regulao deve ser exercida necessariamente por agente pblico, podendo o titular delegar por meio dos dispositivos legais especficos, exceto no que diz respeito lei, quanto definio do ente responsvel, bem como os procedimentos de sua atuao (art. 9, inciso II); a fiscalizao que deve ser exercida consentaneamente regulao; a definio das formas de prestao dos servios (direta ou delegada por meio de contrato de programa, em ambiente de gesto associada ou por meio de contrato de concesso, precedido de licitao); e o controle social, atividade tambm de responsabilidade do titular e de carter indelegvel. Com tamanho repertrio, fica clara a necessidade de um esforo poltico nesta direo. Em algumas funes, a atuao cooperada entre unio, estados e municpios enfrenta novos e significativos desafios. o caso da regulao. A poltica de saneamento ps anos 1990 apostou mais na regulao tecno-burocrtica por agncias (a maioria estaduais e multisetoriais) do que por controle social (Costa, 2009). Atualmente existem modelos hbridos que buscam articular no nvel local e na mesma instncia de regulao o formato de agncia, como brao tcnico-operacional do conselho municipal de saneamento bsico, que atua sobre a formulao da poltica e a atividade regulatria (Assis e Medeiros, 2009). A experincia pioneira neste sentido o Comsab/Arsban (Conselho Municipal de Saneamento Bsico e a Agncia Reguladora dos Servios de Saneamento Bsico de Natal). Outro tipo de experincia, ainda muito incipiente em termos de implementao, embora objeto de intensos debates no setor, a possibilidade de municpios e, se for o caso o governo estadual, se reunirem para criar um consrcio pblico, com a funo precpua de assumir as funes de planejamento regionalizado, de regulao e fiscalizao, de gerenciamento da delegao dos servios, por meio de um leque de contratos previstos em lei, e o controle social em nvel regional. Nesse formato, onde o consrcio pblico, desde que autorizado pelos entes consorciados, assume um carter de rgo gestor, existe a possibilidade de se associar ao arranjo uma Cmara de Regulao ou rgo similar. Entendemos que neste tipo de arranjo fica garantido o que propugna a LNSB, no que diz respeito separao entre quem regula e quem presta os servios. O falta de consenso em torno deste arranjo diz respeito s caractersticas intrnsecas entidade de regulao, sob a forma de consrcio pblico, que condizem com os princpios definidos na LNSB (art. 21). Como esclarece Montenegro (2009), na prestao regionalizada, o exerccio das atividades de regulao e fiscalizao pode se dar por uma das seguintes alternativas (art. 15 da Lei): i) por rgo ou entidade de ente da Federao a que o titular tenha delegado o exerccio dessas competncias, por meio de convnio de 505
cooperao entre entes da Federao, obedecido o disposto no art. 241 da Constituio Federal; ii) por consrcio pblico de direito pblico integrado pelos titulares dos servios. Na primeira alternativa, enquadra-se a delegao do exerccio dessas atividades entidade reguladora estadual ou municipal, constituda dentro dos limites do respectivo estado ( 1 do art. 23 da Lei no 11.445/2007). Na segunda alternativa, o autor lembra que o consrcio pblico integrado pelos titulares dos servios admite a participao do estado. Observa ainda o autor que o exerccio por consrcio pblico de atividade de regulao de servio pblico de saneamento bsico no dispensa a observncia dos princpios de independncia decisria, incluindo autonomia administrativa, oramentria e financeira da entidade reguladora; e de transparncia, tecnicidade, celeridade e objetividade das decises, constantes do art. 21 da Lei n 11.445/2007. O consrcio pblico que exercite atividade de regulao vai necessitar de cmara de regulao ou rgo similar, cuja composio e funcionamento atendam tais princpios. A LNSB requer uma nova postura dos gestores municipais, para se formular e implementar o Plano Municipal de Saneamento, sob o marco da integralidade entre os quatro componentes do saneamento bsico, a intersetorialidade com as polticas pblicas correlatas e o efetivo exerccio da participao e do controle social. De acordo com a LNSB, o plano de saneamento bsico poder ser especfico para cada servio, desde que atenda minimamente ao escopo definido no art. 19, e cabendo ao titular a consolidao e compatibilizao dos planos especficos. O art. 19 define claramente que a prestao dos servios pblicos de saneamento bsico observar plano (caput) e ainda em seu pargrafo 1 define que este ser editado pelo titular, podendo ser elaborado com base em estudos tcnicos fornecidos pelos prestadores de cada servio. Entendemos que esses dispositivos legais criam as condies normativas para alterar em parte o modelo de saneamento, at ento vigente no Pas, quanto ao desequilbrio de poder em favor dos prestadores de servios. A normativa legal o faz, ao deslocar claramente a responsabilidade de formulao da poltica e do planejamento para a esfera do titular, submetendo a prestao dos servios observncia do plano e s condies de validade dos contratos (art. 11). Este aspecto da maior relevncia no que tange ampliao da capacidade de gesto dos titulares e se aplica a todo e qualquer prestador de servio, independentemente da sua natureza: pblicos ou privados, estaduais ou municipais ou regionais. A obrigatoriedade dos planos de saneamento bsico, previstos na Lei no 11.445/2007, cria, portanto, as condies para recuperar a capacidade de planejamento do setor, assim como a capacidade de gesto dos titulares, estabelecendo prioridades, incorporando demandas sociais e se constituindo no principal instrumento para a integrao do saneamento com as demais polticas pblicas. Ressaltamos aqui a proposta destacada em Santos (2009), quanto ao papel do governo federal, na condio de principal gestor das fontes de financiamento para o setor, que dever estabelecer mecanismos de induo implementao dos dispositivos da atual legislao, especialmente no tocante poltica federal de saneamento bsico e, de maneira gradual, esperado que se atrele os investimentos ao atendimento, por parte dos estados e municpios, s diretrizes nacionais, com especial ateno elaborao dos planos municipais e estruturao da regulao dos servios e, acrescentamos, subordinao dos contratos de prestao dos servios, s condies previstas no art. 11 e ao funcionamento efetivo das instncias e dos mecanismos de controle social. Como analisado anteriormente, os agentes mais resistentes s mudanas tendem a invocar a baixa capacidade institucional de alguns municpios, como fator impeditivo para que os mesmos exeram, enquanto titular dos servios, suas atribuies e competncias, nas condies estabelecidas no novo marco 506
legal. No entanto, a Lei no 11.445/2007, ao articular diversos dispositivos com a Lei no 11.107/2005 Lei de Consrcios Pblicos e o Decreto Regulamentador no 6.017/2007, cria as condies para suprir tal deficincia, possibilitando, quando conveniente, uma atuao conjunta dos municpios, por intermdio dos instrumentos de gesto associada de servios pblicos, podendo ainda haver a participao do Estado, e desejvel que a mesma ocorra. Portanto, o argumento de uma possvel fragilidade institucional dos municpios no poder ser usado em favor da manuteno do status quo do saneamento. Os consrcios pblicos tambm so uma oportunidade para a integrao das aes de sade e saneamento (Santos, 2009). Aspectos do papel do titular na gesto dos servios de manejo de resduos slidos urbanos No estudo de alternativas de gesto dos servios de saneamento bsico, que contemple a adequao das quatro componentes, estamos cientes que falta, presente reflexo, aprofundar nos aspectos do manejo de resduos slidos urbanos e da drenagem urbana e do manejo de guas pluviais urbanas. Entretanto, fazemos a opo de explorar a componente de resduos slidos e sua interao com os outros servios. Tomando como referncia nesta rea, a atuao do DAU/SRHAU/MMA, que disponibiliza apoio a estados e municpios na elaborao de estudos tcnicos, com vistas a subsidiar a constituio de Consrcios Pblicos de Resduos Slidos, nos moldes preconizados na Lei no 11.107/2005 e seu decreto regulamentador, e outras iniciativas de conjuntos de municpios em regies metropolitanas (a exemplo da Grande Vitria ES por meio de assessoria tcnica do Ibam), pretendemos explorar mais detalhadamente o escopo de atividades que requer este tipo de iniciativa, no campo da gesto associada dos servios pblicos de resduos slidos urbanos. O planejamento regionalizado, que subsidia todo o processo de construo de um plano, permite estudar um leque de alternativas, para ento extrair aquelas mais adequadas realidade da regio. A gesto associada pode estabelecer que parte dos servios permanea no nvel local, por exemplo, os servios de limpeza urbana, e outra parte dos servios passe ao nvel regional, sob a responsabilidade do consrcio pblico, como, por exemplo, os servios que envolvem o manejo dos resduos slidos, de maneira a conferir ganhos de escala e de escopo s atividades de coleta, transbordo, transporte, tratamento e disposio final dos resduos. O atual marco legal e o conhecimento tcnico construdo na rea de resduos slidos deixam claro que prestar os servios constitui apenas uma das atividades da gesto integrada. Dessa forma, o compartilhamento de aes para auferir ganhos de escala e de escopo tambm se aplica s atividades de planejamento, de regulao, de fiscalizao e de controle social. Como tratado anteriormente, de acordo com a legislao, o consrcio pblico pode ser o rgo responsvel pela organizao dos servios de manejo de resduos slidos, e sendo assim, assume um perfil mais prximo de gestor dos servios, tendo sob sua responsabilidade, desde que previamente autorizado pelos Municpios consorciados, a tarefa de delegar a prestao dos servios, por meio de contrato de programa, ou contrato de concesso, sem prejuzo de realizar a terceirizao dos mesmos. E, em casos excepcionais, previstos na legislao, prev a dispensa de licitao e celebrao de termo de parceria ou convnio. Aplica-se o contrato de programa quando o prestador de servios for necessariamente uma entidade pblica, vinculado a um dos entes da federao, que integrar o consrcio pblico, ou tiver firmado convnio de cooperao. Ou seja, o contrato de programa ser firmado, sempre, quando houver um ambiente de gesto associada. Fora deste ambiente, dever ser realizado contrato de concesso precedido de prvio processo licitatrio, independentemente do servio de resduos slidos ser prestado por entidade da Administrao Pblica ou empresa privada. 507
Quando o agente prestador for uma organizao de catadores (cooperativa ou associao), a Lei no 11.445/2007 prev a contratao com dispensa de licitao. Esta mesma lei excepcionaliza a figura do contrato, quando se tratar de prestao dos servios por uma associao de usurios, por exemplo, de um condomnio ou de uma pequena comunidade de baixa renda, onde pode se aplicar o termo de parceria ou o convnio. O esquema apresentado na Figura 10.1 em seguida, contempla o que a Lei no 11.107/2005 traz de novo, em termos de modalidades de prestao dos servios de saneamento bsico e tambm o que preservado, comparativamente ao ambiente que vigorava no setor, antes da promulgao da Lei dos Consrcios Pblicos e da Gesto Associada.
Fonte: Extrado de palestra ministrada pelo eng Marcos Montenegro (Braslia, 2008)
FIGURA 10.1: Esquema da prestao e contratao dos servios pblicos de saneamento bsico Mas, o consrcio pblico pode tambm, no mbito do leque de alternativas para a gesto associada, assumir o papel de prestador dos servios, neste caso, sendo contratado pelos Municpios, por meio de um contrato de programa. No arranjo de gesto associada por meio de consrcio pblico no significa que todos os servios de manejo de resduos slidos sero compartilhados necessariamente por todos os municpios consorciados. Dos diagnsticos municipais que antecedem um plano regional surgem quais atividades podem ser compartilhadas e entre quem. O importante neste processo potencializar a cooperao federativa, que requer do governo estadual e dos municpios a disposio para articular esforos e recursos, tendo na gesto associada uma estratgia para prestar os servios pblicos de resduos slidos, que sejam necessariamente planejados, regulados, fiscalizados e submetidos ao controle social. Tomamos emprestado a definio que consta do Decreto Regulamentador no 6.017/2007, para apropriar o significado de cada uma das atividades de gesto, no contexto particular da gesto associada dos servios de resduos slidos urbanos, antes de passarmos s atribuies do titular, no mbito de cada uma delas.
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Planejamento: as atividades atinentes identificao, qualificao, quantificao, organizao e orientao de todas as aes, pblicas e privadas, por meio das quais os servios de resduos slidos devem ser prestados ou colocados disposio de forma adequada. Regulao: todo e qualquer ato, normativo ou no, que discipline ou organize os servios de resduos slidos, incluindo suas caractersticas, padres de qualidade, impacto scio-ambiental, direitos e obrigaes dos usurios e dos responsveis por sua oferta ou prestao e fixao e reviso do valor de tarifas e outros preos pblicos. Fiscalizao: atividades de acompanhamento, monitoramento, controle ou avaliao, no sentido de garantir a utilizao, efetiva ou potencial, dos servios de manejo de resduos slidos. Prestao dos servios: atividade, acompanhada ou no de execuo de obra, com objetivo de permitir aos usurios o acesso aos servios de manejo de resduos slidos, com caractersticas e padres de qualidade determinados pela legislao, planejamento e regulao. Controle social: conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem, sociedade, informaes, representaes tcnicas e participaes nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avaliao, relacionados aos servios de manejo de resduos slidos. O exerccio da atividade de planejamento, incluindo a elaborao, implementao e avaliao do plano, poder ser delegada ao consrcio pblico, desde que autorizado pelos entes consorciados. Entre as atribuies inerentes atividade de planejamento constam: Elaborao de minutas de contratos de programa, editais de licitao e de contratos de concesso que venham a ser firmados: reviso dos contratos com as empresas privadas que atuam nos municpios, tomando o plano como referncia, ou com abertura de nova licitao, com base em edital (em conformidade com os dispositivos legais, em particular o art. 11 da Lei no 11.445/2007); modelagem de novas formas de contratao, com vistas a atribuir escala (nmero de municpios a atender) e escopo (atividades dos servios); avaliao, no estudo de modelagem, do modelo de concesso comum, em substituio aos contratos de terceirizao, no sentido de aumentar prazos e reduzir custos. Mecanismos de apropriao, recuperao de custos e remunerao pela prestao dos servios: desenvolvimento de estudo sobre a sustentabilidade econmico-financeira da prestao dos servios incluindo: sistema de cobrana, composio de taxas e tarifas, reajustes e reviso tarifria, poltica de subsdios; preparao das minutas de regulamentao para aprovao nos municpios. Compartilhamento e uso comum de bens e aes: aquisio de equipamentos e instrumentos de uso comum e procedimentos para admisso de pessoal, a exemplo de concursos (desde que autorizado pelos titulares). Sistema de informaes sobre os servios na rea da gesto associada, articulado com o SNIS: estabelecimento e operao do sistema de informaes sobre os servios pblicos de manejo de resduos slidos, na rea da gesto associada, compatibilizado com o banco de dados dos Municpios e articulado com o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento (SNIS, futuro SINISA). Plano de gerenciamento dos resduos da construo civil (RCC) e de resduos volumosos: estudo de quantificao e caracterizao da gerao de RCC na regio; planejamento, regulao e fiscalizao da gesto de RCC de grandes geradores; assistncia tcnica aos municpios, na implantao e operao de redes de pontos de entrega para pequenas quantidades de RCC e resduos volumosos; 509
delegao, a terceiros, da implantao e operao de instalaes e equipamentos de transbordo e triagem, reciclagem e armazenamento de RCC e resduos volumosos; programa de capacitao para os agentes pblicos municipais e demais agentes que atuam no manejo de RCC (geradores, carroceiros, disk entulhos, etc.).
Plano de Gerenciamento de resduos de servios de sade (RSS), no que tange atividade do poder pblico, sem prejuzo das responsabilidades dos geradores e transportadores: programa de capacitao de profissionais das unidades de sade; proposio de formas para remunerao pelo servio, quando couber; reviso do plano de coleta diferenciada e da capacidade instalada para o tratamento. Fortalecimento e estruturao das Associaes/Cooperativas de Catadores: assistncia tcnica aos Municpios, na concepo/adequao dos programas de coleta seletiva; mobilizao de parceiros para implementar um programa de apoio aos catadores, visando a estruturao/fortalecimento das associaes/cooperativas; aes necessrias integrao das organizaes de catadores, por exemplo, em uma central de beneficiamento e comercializao de materiais reciclveis; apoio aos municpios no processo de contratao das cooperativas de catadores, com dispensa de licitao, podendo contar com a possibilidade de contratar diretamente pelo consrcio publico. O exerccio da atividade de regulao, incluindo a fiscalizao, poder ser delegada por meio de convnio de cooperao, desde que autorizado pelos entes consorciados. Entre as atribuies inerentes atividade de regulao e de fiscalizao dos servios pblicos de manejo de resduos slidos constam: Edio das normas de regulao: elaborao de regulamentos relativos s dimenses tcnica, econmica, ambiental e social da prestao dos servios (cap. 23 da Lei no11.445/2007). Acompanhamento e fiscalizao dos servios contratados: adoo e uniformizao de instrumentos de acompanhamento e controle dos servios regionalizados de transbordo, transporte, tratamento e disposio final; capacitao das equipes municipais de fiscais responsveis pela fiscalizao dos servios de coleta e de limpeza urbana; exerccio do poder de polcia, relativo aos servios de resduos slidos, especialmente a aplicao de penalidades por descumprimento de preceitos administrativos ou contratuais, bem como a interveno e retomada da operao dos servios delegados, por indicao da entidade reguladora, nos casos e condies previstos em lei e nos documentos contratuais; reviso e reajuste dos valores de tarifas e outros preos pblicos, bem como a elaborao de estudos e planilhas referentes aos custos dos servios e sua recuperao; reajuste de taxas e multas. Estruturao e caractersticas da Cmara de Regulao, de maneira a atender aos requisitos legais: trata-se de um rgo colegiado de natureza deliberativa; sua composio pode abranger sete membros, sendo um indicado pelo Governador do Estado, trs indicados pelos prefeitos dos municpios consorciados e trs indicados pelos usurios; os representantes dos usurios devem ser indicados em conferncia regional de saneamento bsico ou especificamente de resduos slidos; os requisitos para a investidura no cargo de membro da Cmara de Regulao so: reconhecida idoneidade moral, formao de nvel superior, experincia profissional nas reas de saneamento e/ou de regulao de servios pblicos por, pelo menos, 2 anos; 510
para atender aos critrios de tecnicidade, celeridade e objetividade das decises, a Cmara de Regulao deve contar com quadro tcnico diretamente vinculado.
No ambiente de gesto associada dos servios de manejo de resduos slidos, o consrcio pblico, que tem por atribuio a delegao da prestao dos servios, pode operar segundo um amplo leque de alternativas. Para cada alternativa, aplica-se um tipo de contrato com base na legislao vigente, a saber: por meio de contrato de prestao de servios nos termos da Lei no 8.666/93; por meio de contrato de programa, quando prestado por entidade ou rgo de um dos entes consorciados (Estado ou Municpios), nos termos da Lei no 11.107/2005; por meio de contrato de concesso, precedido de licitao, firmado pelo Consrcio Pblico ou pelo Municpio consorciado com agentes privados, nos termos da Lei no 8.987/1995; por meio de contrato de parceria pblico-privada (administrativa ou patrocinada), precedido de licitao, firmado pelo Consrcio Pblico ou pelo Municpio consorciado com agentes privados, nos termos da Lei no 11.079/2004; por meio de contrato com dispensa de licitao, nos termos do inciso XXVII do caput do art. 24 da Lei no 8.666/1993, firmado pelo Consrcio Pblico ou pelo Municpio consorciado e organizaes de catadores (associaes ou cooperativas); por meio de termo de parceria ou de convnio, excepcionalmente nos casos de prestao dos servios por usurios organizados em cooperativas ou associaes, nos casos previstos no art. 10, pargrafo 1, inciso I da Lei no 11.445/2007.
Abre-se, portanto, uma possibilidade do consrcio pblico gerenciar um leque de contratos e de tipos de prestador, que pode ser pblico, privado ou comunitrio, como nos casos das associaes de catadores e organizaes de usurios. Destaca-se que a gesto associada, ao reunir os municpios e o governo do estado numa mesma instncia de gesto, poder favorecer maior capacidade gerencial, tcnica e administrativa do poder pblico, de maneira a reduzir a forte assimetria de informao e de expertise que, via de regra, impe ao gestor pblico uma posio de desvantagem em relao aos agentes privados, que historicamente dominam a prestao dos servios de resduos slidos no Brasil. Neste componente, as empresas privadas concentram sua atuao nos grandes e mdios municpios e, especialmente, nos servios de coleta, sendo que apenas quarenta e cinco (45) empresas so responsveis pela coleta de 30% de todo o lixo gerado no pas (Documento-Sntese para os Seminrios Regionais, Panorama, setembro de 2009). Para concluir o exerccio de detalhamento das atividades de gesto, so arroladas outras atribuies complementares, que podem estar sob a responsabilidade de um consrcio pblico para a gesto dos servios de manejo de resduos slidos: promover atividades de mobilizao social e educao ambiental, visando a sustentabilidade do manejo de resduos slidos na regio; promover atividades de capacitao tcnica do pessoal, dos entes consorciados, encarregado da gesto dos servios pblicos de manejo de resduos slidos; ser contratado para prestar servios de assistncia tcnica a rgos ou entidades dos entes consorciados em questes correlatas aos resduos slidos (art. 2, pargrafo 1, inciso III da Lei n 11.107/2005) ou a Municpio no consorciado ou entidade privada, desde que sem prejuzo das prioridades dos consorciados; realizar estudos tcnicos para informar sobre o licenciamento ambiental, promovido por ente consorciado, e outros estudos tcnicos previstos no plano regional de saneamento bsico.
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O elenco de atribuies inerentes a cada atividade expe com clareza o desafio posto para a ampliao da capacidade de gesto dos titulares dos servios, seja assumindo individualmente ou compartilhando com outros municpios e governo estadual, assim como, coloca em evidncia o papel, que os agentes comprometidos com a efetiva implementao do marco legal do saneamento bsico, esperam da Unio. Uma aposta na capacitao dos agentes que atuam no setor A capacitao dos agentes pblicos e sociais pode se configurar em uma estratgia importante para o desenvolvimento institucional do saneamento, desde que colocada disposio para gestores, tcnicos, conselheiros municipais e usurios dos servios pblicos de saneamento. Os esforos empreendidos no saneamento, por governos, entidades especficas do setor, pela academia e por movimentos sociais, devem perseguir a consolidao de um modelo de capacitao, capaz de fornecer aos diversos agentes um conjunto de conceitos, mtodos e tcnicas que os habilitem a identificar e enunciar problemas em termos de polticas pblicas. Nesta perspectiva, os agentes estaro cada vez mais habilitados a selecionar indicadores de avaliao e desempenho, a trabalhar as informaes disponveis, para se formular propostas alternativas, e definir prioridades para uma agenda de trabalho e, sobretudo, a dispor de conhecimento para gerir processos polticos de conflitos, reivindicao e negociao, em prol do desenvolvimento do saneamento bsico, na direo da universalizao e da qualidade dos servios prestados populao. Para alcanar objetivos dessa natureza, preciso investir em programas de capacitao, que renovem seus contedos, sob a orientao de propostas pedaggicas que valorizem a transversalidade, a capacidade problematizadora e o incentivo cooperao. O grande eixo norteador de um processo de capacitao em saneamento formar profissionais e cidados com capacidade para promover aes, a partir de uma anlise critica da realidade social, cultural, econmica, poltica, legal, institucional, tecnolgica, com o fim de garantir o objetivo maior das polticas pblicas de saneamento, que promoo da sade, da qualidade de vida e da cidadania. O profissional do saneamento atua em um campo do conhecimento, que se relaciona com o espao pblico, com a coletividade, com o bem comum. Para Borja e Moraes (2005), as aes de saneamento ambiental so compatveis com as polticas pblicas e sociais, ou seja,
as aes de saneamento ambiental se constituem em uma meta social diante de sua essencialidade vida humana e proteo ambiental, o que evidencia o seu carter pblico e o dever do Estado na sua promoo, constituindo-se em aes integrantes de polticas pblicas e sociais.
A formao tcnica no pode ficar restrita ao saber fazer. preciso contextualizar a formao na viso global do processo de trabalho. O trip para esta formao emancipadora se resume na cultura, na cincia e no trabalho. Emancipadora, porque propicia ao trabalhador o controle sobre o seu processo de trabalho. Isto significa associar o trabalho aos ambientes urbano e rural, manual e intelectual, gnero e raa, tica, segurana, comunicao e tecnologia. Sabe-se que trs dimenses possibilitam este tipo de formao tcnica: a cognitiva, que remete capacidade de abstrao do conhecimento; ii) a social, que l o territrio a partir das relaes de pertencimento; iii) o trabalho, que remete ao mundo concreto. Propostas pedaggicas dessa linha buscam a conexo entre o saber fazer e o saber cientfico. Na busca desta conexo, o saber pensar modifica e requalifica o saber fazer. Sob esta tica, a capacitao supera o espao da reproduo do conhecimento, para construir um espao de transformao. 512
A transversalidade requer uma abordagem diferenciada no processo de ensino e aprendizado. A noo de que o educador detm o saber, e o educando um simples depositrio, no se aplica. O capacitando (ou educando) sujeito deste processo, com uma histria pessoal, com uma cultura, com uma viso de mundo, com um conhecimento prvio que, ao dialogar criticamente com novos saberes, capaz de se autotransformar e contribuir para transformar a realidade.
necessrio abrir espaos para a legitimao do saber produzido no trabalho, em meio comunidade cientfica, propiciando que a cincia e a tecnologia incorporem mais rapidamente esse saber. Por outro lado, espera-se, tambm, que o saber sistematizado, produzido nas academias, contribua para que as rotinas e os mtodos do trabalho sejam revistos e melhorados (Nucase, 2006, p. 3).
As tcnicas didtico-pedaggicas devem buscar o dilogo entre o emprico e o terico. Em resumo, o mtodo de aprendizagem vivencial prope tcnicas variadas e combinadas, a exemplo de jogos, estudos de caso, simulaes, dinmicas, visitas tcnicas, trabalhos de campo, ensaios em laboratrio, discusses em grupo, leitura crtica de textos, entre outras. Os avanos do ltimo sculo no campo das cincias e da filosofia colocaram em evidncia a necessidade da reviso dos grandes paradigmas sobre a produo do conhecimento. A eficincia do mtodo cartesiano de dividir para conhecer passa a ser questionada no seu intento de explicar fatos da natureza, colocando a necessidade da definio de concepes mais abrangentes (Borja, 2009). Autores como Lefebvre (1991) reforam esta abordagem, formulada sob o conceito do concreto pensado. Destacamos tambm Milton Santos (1992), para quem o esforo de compreender a realidade na sua globalidade holstico. Para este autor *...+ atravs de um ponto de vista holstico, que se pode compreender uma totalidade. Um todo que tem histria, lutas, consensos, contradies. Um todo que se refere ao indivduo e coletividade, ao espao privado e ao espao pblico. Um todo, segundo uma concepo dialtica, em que indivduo e sociedade se desenvolvem. Uma outra questo importante trazida por Foucault a ideia de que a produo do conhecimento no se d de forma neutra, estando inserida no contexto poltico e social, onde est se processando. Para este autor, todo o pensamento se estrutura a partir de um espao de ordem, que se vincula cultura. Borja (2009), ao apropriar esta reflexo para o saneamento, sublinha que esta rea, pela sua natureza, exige uma viso para alm das vises parcelares. Sua complexidade exige uma unidade entre as cincias do homem e da natureza, na medida em que envolve o meio fsico, biolgico e social, este ltimo abarcando a cultura, a histria, as instituies e o povo, que se apropria do ambiente e o transforma. Para se obter resultados efetivos, a capacitao dos agentes pblicos e sociais uma estratgia importante, em especial dos conselheiros municipais. Nos diversos estudos e pesquisas que avaliam o funcionamento e a eficcia dos conselhos municipais, so identificados bloqueios e dificuldades, que sinalizam para a necessidade de se investir em capacitao. Algumas experincias de capacitao Existem vrias e diferenciadas iniciativas de capacitao em saneamento ocorrendo por todo o Pas. Como h um Caderno Temtico especfico160, cabe-nos aqui fazer grandes pinceladas sobre o tema, no que este constri interface com o desenvolvimento institucional do setor, sob a perspectiva adotada nesta reflexo.
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Caderno Temtico n 11: Capacitao profissional na rea de saneamento bsico.
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Fazemos, portanto, duas opes161: uma de escala para focalizar o olhar de anlise no nvel nacional, e outra de pblico-alvo, para destacar aquelas experincias direcionadas aos titulares dos servios, que esto com a tarefa de interferir no ambiente poltico-institucional do setor, de maneira a criar uma interlocuo profcua com os demais agentes que participam da poltica e da gesto dos servios (usurios, prestadores e reguladores, em particular). O recorte de escala, privilegiando o nvel nacional, nos leva a olhar para as entidades especficas do setor e para os movimentos sociais que, organizados nacionalmente, empreendem aes especficas, ou em rede, para viabilizar atividades de capacitao dos agentes diretamente beneficirios, e do setor como um todo. Sabemos que entidades nacionais do saneamento ambiental como a Assemae, a Aesbe, a Abes, a Abcon e a Abar, desenvolvem programas de capacitao entre seus associados, incluindo a realizao de assemblias, encontros e simpsios nacionais, que promovem a difuso do conhecimento e a troca de experincias no setor. Ainda sob o recorte da escala, encontramos alguns movimentos sociais, que individualmente ou organizados em fruns, implementam aes de capacitao sobre a poltica e a gesto do saneamento bsico. Exemplificamos com as experincias da Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental (FNSA), a Federao Nacional dos Urbanitrios (FNU), vinculada Central nica dos Trabalhadores (CUT), qu, por meio dos seus sindicatos, nos estados promovem, junto aos trabalhadores do setor, principalmente aqueles das CESBs, cursos e atividades diversas na rea de capacitao, alm da agenda de capacitao desenvolvida pelo Frum Nacional Lixo & Cidadania (FNL&C) e o Movimento Nacional de Catadores de Materiais Reciclveis (MNCR). Tambm algumas organizaes no governamentais (ONGs), de abrangncia nacional, e que tm a poltica e a gesto do saneamento como rea de atuao, empreendem aes de capacitao em saneamento, individualmente ou em pareceria com outras entidades e movimentos. Podemos citar a atuao da Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional (Fase), a ONG gua e Vida, o Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM) e o Frum Nacional de Entidades Civis de Defesa do Consumidor, entre outras. Nesta escala, tambm encontramos muitas iniciativas do governo federal, atuando em parceria com outras agentes governamentais e sociais. Elencamos aqui algumas dessas iniciativas, j consolidadas sob a forma de redes e programas, e que funcionam, desde sua criao, sob o marco de uma estrutura intersetorial e da transversalidade. Citamos a Rede Nacional de Capacitao e de Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental (ReCESA), o Programa de Educao Ambiental e Mobilizao Social no Setor Saneamento (PEAMSS), o Programa Nacional de Gesto Pblica (GesPblica) e o seu Ncleo do Setor Saneamento (NSS), o Programa de Cooperao Tcnica Internacional Brasil-Itlia, que aposta fortemente no componente da capacitao, o Programa Com+gua, coordenado pelo Programa de Modernizao do Setor Saneamento (PMSS), implementado junto aos gestores e prestadores dos servios, com vistas ao combate ao desperdcio de gua e de energia. Sob o recorte do pblico-alvo atendido, nos interessa enfatizar aquelas iniciativas que direcionam seus esforos e sua atuao aos municpios e aos usurios dos servios de saneamento, incluindo, neste rol, os sem saneamento. Aqui nos interessa, de forma particular, as iniciativas de capacitao que, voltadas para
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Existe um vasto acervo sobre o tema que faz outros recortes, at mais abrangentes. o caso do denominado Estudo sobre Capacitao em Saneamento Ambiental: identificao e qualificao da oferta e da demanda (PMSS/SNSA/MCidades. Relatrio Consolidado. Elaborao: Antnio Eduardo Giansante. Braslia, 2005). Este estudo teve por objetivo pavimentar o processo de criao da Rede Nacional de Capacitao e de Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental (ReCESA).
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os titulares dos servios e para a populao, ajudam a construir e disseminar mecanismos de exigibilidade do direito ao saneamento162, a afirmar no real o imaginrio do saneamento como direito. E neste desafio, temos em uma ponta o municpio e, no outro, a populao. Sabemos que, para o desenvolvimento institucional do setor, a iniciativa e o trabalho empreendidos por todas as organizaes so importantes e ajudam a melhor preparar os agentes que atuam no saneamento, estejam em qualquer etapa da poltica ou da gesto dos servios ou da cadeia produtiva do setor. Esta ressalva cria a oportunidade para citarmos aqui, por exemplo, o amplo e consolidado programa de capacitao desenvolvido pela Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental (ABES) e por muitas companhias estaduais de saneamento bsico (as CESBs), onde a maioria j percorreu a trajetria de institucionalizao da capacitao em suas estruturas e caminha rumo criao e multiplicao, pelo Pas, de universidades corporativas. Sabemos que se trata de um recorte deliberado. Sob a perspectiva do projeto poltico emancipatrio para o desenvolvimento institucional do setor, estamos certos de que focalizar o poder local estratgico e indispensvel para fazer com que a poltica e a gesto dos servios de saneamento bsico dem o salto capaz de tornar o que so princpios, objetivos e diretrizes em uma agenda pblica. Para alcanar objetivos dessa natureza, preciso investir em programas de capacitao, que renovem seus contedos, sob a orientao de propostas pedaggicas que valorizem a transversalidade, a capacidade problematizadora e o incentivo cooperao. Nesta perspectiva, a capacitao no est dada a priori. Os contedos e as propostas pedaggicas disponveis na prateleira no nos servem (integralmente). Apesar de pouco sublinhado no texto da Lei no 11.445/2007, a capacitao surge como uma necessidade transversal para o saneamento, que deve perpassar todas as atividades de gesto dos servios e atingir os agentes que atuam no setor. Cordeiro (2009), ao analisar a Lei no 11.445/2007 sob a chave da capacitao, faz uma leitura do atual arcabouo legal, com o propsito de identificar os contedos para uma nova agenda de capacitao, tomando como referncia aspectos conceituais e conjunturais que demarcam este tema na gesto pblica. Alm de trabalhar propostas pedaggicas que dialoguem bem este novo ambiente institucional e legal do setor e com a base social e poltica que gravita em torno do saneamento brasileiro, a autora destaca, do ordenamento legal, os contedos que requisitam uma mudana de paradigma do gestor pblico, no sentido de reunir as condies necessrias para prestar servios populao, planejados, regulados e submetidos ao controle social. Sob esta orientao reflexiva, a autora alerta para a necessidade de estudar as atuais leis, compreender o rebatimento das diretrizes nacionais do saneamento bsico para o nosso cotidiano e aproveitar as oportunidades que se abrem. A partir desta compreenso, a autora elege como contedos para uma nova agenda de capacitao aspectos do federalismo cooperativo, do planejamento integrado e participativo, da qualificao do controle social e da novidade que a regulao ainda representa para a maioria dos que atuam no setor (Cordeiro, 2009). Temas que foram inclusive bem trabalhados na seo 2 do presente texto. Esta constatao ajuda a jogar luzes em um aspecto estratgico da capacitao, que o associa ao conceito de agency, amplamente apropriado nesta reflexo, e justifica o recorte que prioriza as experincias de capacitao que focalizam o poder local municpios e populao organizada em conselhos, fruns, sindicatos, e outras instncias colegiadas.
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Para aprofundar este tipo de abordagem, recomendamos a consulta ao Guia Prtico: como exigir o direito ao saneamento ambiental? Fase, Rio de Janeiro, 2009.
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Deste lugar, entendemos que colocar a capacitao a servio da ampliao da capacidade de gesto dos titulares e da construo social e do efetivo exerccio do saneamento, como direito, implica para o governo federal a priorizao de programas, aes e, principalmente, parceiros que atuem sob este paradigma e com este pblico-alvo. Propomos, portanto: o fortalecimento e a ampliao das aes que o governo federal desenvolve junto Assemae, que atinge uma parcela significativa dos municpios e respectivos rgos gestores dos servios de saneamento bsico no nvel local; a penetrao da campanha dos planos de saneamento bsico participativos principalmente junto aos municpios que decidiram pela delegao da prestao dos servios s CESBs e aos prestadores privados; a atuao mais assertiva da SNSA, do Ministrio das Cidades, no sentido de tornar o seu acervo didtico e as metodologias pedaggicas (desenvolvidas em programas como Peamss e ReCESA), como principal referncia para orientar a ao dos outros ministrios e rgos do governo federal, que vm atuando, junto aos municpios, na capacitao dos titulares para a elaborao dos planos de saneamento bsico, a exemplo do trabalho desenvolvido pela Funasa e pelo Ministrio da Integrao Nacional (MI); a elaborao de aes especficas de capacitao e de difuso de experincias, que tenham como agenda principal o tema da regulao, fugindo do senso comum, que evita abordar sua complexidade, no que toca aos aspectos concorrenciais com o controle social, e que restringe as alternativas do exerccio da atividade regulatria ao formato de agncia estadual, como modelo exemplar; o engajamento mais articulado da SNSA/Mcidades, no trabalho desenvolvido pelo DAU/SRHAU, do Ministrio do Meio Ambiente, junto a estados e municpios, com vistas realizao de estudos para a criao de consrcios pblicos, como instrumento da gesto associada dos servios de manejo de resduos slidos; o fortalecimento das atividades de capacitao, direcionadas aos conselheiros do Conselho das Cidades, de maneira especial, aos que atuam na cmara tcnica de saneamento, ampliando o foco dos contedos nos temas mais afetos aos processos de formulao, implementao, acompanhamento, monitoramento e avaliao de polticas pblicas; o apoio efetivo s organizaes que implementam uma agenda de capacitao voltada para o empoderamento dos agentes sociais, como os catadores, conselheiros municipais e os trabalhadores do setor; a revitalizao da ReCESA (dos Ncleos Regionais e das entidades parceiras atuais e futuras), trazendo para a agenda da Rede, que atua sob a liderana de diversas universidades brasileiras, o tema dos planos de saneamento bsico sob o enfoque da transversalidade, e o tema da informao, como elemento fundamental para qualificar a participao e o controle social; o incentivo ao projeto que prope a criao de um Observatrio, que tenha o papel de sediar uma espcie de ncleo de pensamento crtico na rea de saneamento, capaz de fomentar reflexes e debates mais consistentes conceitual e metodologicamente, de monitorar e avaliar a ao governamental no setor; o investimento na cooperao internacional e na aproximaao do setor, com grupos de pesquisadores, de maneira a possibilitar a difuso e a troca de experincias com organizaes, redes e fruns, que atuam de maneira transescalar na construo do projeto poltico do
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saneamento, como direito humano fundamental, a exemplo da rede Polisan163 - tica, Poltica e Gesto em Saneamento; o apoio para ajudar na difuso da Coletnea sobre a Lei n 11.445/2007, junto aos diversos agentes que atuam no setor, particularmente os titulares e conselheiros, de maneira a difundir o resultado do amplo processo reflexivo sobre temas relevantes para o saneamento bsico, tornando, a obra, referncia importante nas atividades de capacitao implementadas no setor.
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Compem a rede Polisan: a University of Newcastle upon Tyne (Inglaterra), a Universidade do Minho (Portugal) e a London School of Hygiene and Tropical Medicine University of London (Inglaterra), bem como as intituies brasileiras: UFMG (Faculdade de Medicina, IGC, Escola de Engenharia, FACE), CPqAM/FIOCRUZ, UFBA, UFJF, UnB e UFV.
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11. Capacitao profissional na rea de saneamento bsico

Ena de Arajo Galvo Ana Karina de Arajo Galvo
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APRESENTAO
O presente Caderno Temtico aborda a Capacitao Profissional e tem por finalidade propiciar rumos para sua concretizao na rea de Saneamento Bsico, que definido pela Lei n 11.405/2007 como o conjunto de servios, infra-estruturas e instalaes operacionais de abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e limpeza urbana e manejo das guas pluviais e drenagem urbanas. Para tanto, busca-se, em primeiro lugar, referncias legais sobre a Poltica Pblica do Saneamento Bsico e sua interface com outras reas. Em segundo lugar, sero aportados referenciais tericos que determinam os processos de capacitao, dos quais se destacam: o processo educativo, o processo produtivo e a relao que se d entre os mesmos. O prprio conceito de capacitao, enquanto inerente ao processo educativo tambm merece destaque, por se constituir na essncia deste trabalho temtico. Por ltimo, sero sugeridos eixos norteadores que podero constituir-se em referenciais propulsores de uma nova prtica educativa nesta rea, oferecendo aos gestores possibilidades de participarem como atores na construo dessa poltica, principalmente no que concerne ao preparo dos quadros estratgicos, certificao profissional dos trabalhadores e implantao do controle social. Temas como meio ambiente, recursos hdricos, sade e saneamento bsico, por sua importncia para a vida em sociedade, fazem parte das polticas pblicas nacionais, possuindo regulamentaes especficas e interfaces, que devem ser consideradas no plano da efetividade. A Lei Nacional do Saneamento Bsico (Lei n 11.445/2007) estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico e para a poltica federal na rea, os princpios fundamentais que a sustentam e contempla os componentes de abastecimento de gua potvel, o esgotamento sanitrio, a limpeza urbana e o manejo de resduos slidos e ainda a drenagem e manejo das guas pluviais urbanas. Ao delinear os quatro campos para interveno, a lei indica a prioridade de atuao do saneamento bsico e propicia recortes de conhecimentos, habilidades e atitudes necessrios para essa rea de capacitao, recortes estes que repercutem para alm dos sujeitos da capacitao, mas abrangem tambm aqueles que exercem a docncia, a gesto e a participao da sociedade por meio do controle social. Segundo a Companhia Riograndense de Saneamento CORSAN, a gua cobre 75% da superfcie terrestre. A gua salgada dos mares e oceanos corresponde a 97,4% de toda a gua e a gua doce no chega a 3% . Esses dados do a exata importncia da preservao dos mananciais. Para ser consumida, a gua no pode apresentar riscos sade dos homens e animais, ou seja, tem de tornar-se potvel, passando por um processo de limpeza e descontaminao. De acordo com a CORSAN, um bom servio de gua deve possuir as seguintes caractersticas: qualidade: ser livre de microorganismos patognicos e atender s normas aprovadas pelas autoridades sanitrias; quantidade: ser capaz de distribuir volumes suficientes de gua para satisfazer demanda da populao; cobertura: estar disponvel para toda a populao; continuidade: ser fornecida durante 24 horas por dia; custo: ser razovel, para que a populao possa pagar e cubra gastos operacionais e de manuteno; controle operacional: dispor de sistema de operao e manuteno preventiva e corretiva.
Quanto ao esgotamento sanitrio, o Instituto Trata Brasil, com o apoio do Sistema Nacional de Informao sobre Saneamento SNIS, finalizou um estudo compreendendo o perodo de 2002 a 2007 onde avaliou os servios de saneamento bsico prestado nas 79 cidades brasileiras com populao superior a 300 mil 522
habitantes e que concentram cerca de 70 milhes de pessoas. Esse estudo constatou que a populao brasileira produz, em mdia, 8,4 bilhes de litros de esgoto por dia. Desse total, 5,4 bilhes no recebem tratamento ou seja, apenas 36% do esgoto gerado nas cidades tratado. O restante despejado no meio ambiente. Os dejetos gerados pelas atividades humanas, comerciais e industriais necessitam ser coletados, transportados e tratados por meio de processos tcnicos, de forma que no gerem ameaa sade e ao meio ambiente. Caso contrrio, provocam alta incidncia de diarria, responsvel pela morte de cerca de 2 milhes de crianas e causam 900 milhes de episdio de doenas por ano, (OPAS, 2007) sendo ainda, a maior causa da degradao da qualidade das guas subterrneas e superficiais. Segundo matria Esgotamento Sanitrio: saneamento, sade e qualidade nos recursos hdricos, publicada na Revista Engenharia, edio 548/2002, cerca de 70% das internaes hospitalares da rede pblica esto relacionadas com doena de veiculao hdrica que, por sua vez, esto diretamente ligadas ausncia do tratamento de esgotos domsticos. Estes mesmos estudos mostram que cada dlar investido em saneamento proporciona a economia de cinco na rea da sade. No campo da limpeza urbana e manejo dos resduos slidos so escassos os estudos e pesquisas realizadas no Brasil e na Amrica Latina pelo fato de existirem poucos centros de pesquisa que tratam dos resduos slidos municipais e os trabalhos, em sua maioria, no incorporam a questo da sade e meio ambiente. Soma-se ainda, um precrio sistema de informao, o pouco interesse que os resduos slidos do cotidiano despertam nos profissionais e pesquisadores, a pequena presso exercida pela populao, a quase total inexistncia da capacitao tcnica, tanto para o desenvolvimento de estudos como do pessoal que opera o sistema. Segundo a norma brasileira NBR 10.004, de 1987 Resduos Slidos classificao (pag. 7), resduos slidos so:
aqueles resduos nos estados slido e semi-slido, que resultam de atividades da comunidade de origem industrial, domstica, hospitalar, comercial, agrcola, de servios e de varrio. Ficam includos nesta definio os lodos provenientes de sistema de tratamento de gua, aqueles gerados em equipamentos e instalaes de controle de poluio, bem como determinados lquidos cujas particularidades tornem invivel o seu lanamento na rede pblica de esgotos ou corpos de gua, ou exijam para isso solues tcnicas e economicamente inviveis em face a melhor tecnologia disponvel.
De acordo com PACHECO et al. (1996) na Amrica Latina so gerados diariamente 250 mil toneladas de lixo domstico, dos quais somente 30% tm disposio adequada. Da quantidade que sobra, 98% do lixo colocado a cu aberto, 1% incinerado e 1% decomposto. As formas adotadas em todo o mundo para destinar os diversos tipos de resduos slidos com critrios sanitrios e ambientais so as seguintes: incinerao, reciclagem, incorporao, cooprocessamento, compostagem e aterros sanitrios (AZEVEDO, 2000). Populaes podem ser afetadas pelas questes ambientais, com reduo da qualidade de vida e ampliao dos problemas de sade quando no dispem de coleta domiciliar regular. Os resduos lanados no entorno da rea em que vivem geram um meio ambiente deteriorado com a presena de fumaa, mau cheiro, vetores transmissores de doenas e animais que se alimentam de restos. Esses fatores podem gerar uma cadeia de transmisso de doenas, estendendo-se s populaes mais prximas, seja pela mobilidade dos vetores ou pelos resduos arrastados pelas chuvas fortes. Na maioria das cidades da Amrica Latina os resduos slidos municipais so dispostos no solo, de forma inadequada em vazadouros a cu aberto (lixes). Esse fato atrai moradores como aqueles que buscam 523
resduos a serem comercializados ou mesmo que servem de alimento. Este extrato da populao est exposto a riscos sua integridade fsica por acidentes causados por manuseio dos resduos e pela prpria operao do vazadouro. Essa populao, bastante exposta pela total ausncia de saneamento bsico, pode servir de vetor para a propagao de doenas originadas dos impactos dos resduos. Segundo Sickermann (2003; 9):
a gua da chuva como a energia solar na maioria das regies disponvel, sua reteno e seu aproveitamento concorrem para reduzir outros problemas, como as enchentes nas cidades e a ameaa de conflitos sociais pela gua da chuva. Alm disso, seria gradativamente facilitada a tarefa das companhias de gua de garantir gua potvel para todos apesar da demanda crescente, e por estas razes merece como a energia solar um tratamento fiscal diferenciado, para incentivar a sua ampla utilizao.
Essa abordagem rpida sobre os campos de atuao do saneamento bsico que refletem diretamente nos processos de capacitao nos fazem pensar alm: situar a capacitao dentro de um contexto amplo de oportunidades educacionais (ou no oportunidades) para os sujeitos a serem capacitados, principalmente aqueles que operam em servios de saneamento bsico e possuem baixa escolaridade. A classe trabalhadora brasileira nem sempre teve ou tem acesso e permanncia assegurada no sistema de ensino, restando, to somente, a chance de participar de algum tipo de capacitao que instrumentalize o fazer no mercado de trabalho. Isso no quer dizer que a capacitao tenha apenas um sentido utilitarista: depende do referencial pedaggico, filosfico e poltico no qual se assenta e que veremos no decorrer do presente texto. No se pretende discutir exaustivamente temas abordados neste documento, como servios e processos de trabalho, embora seja importante compreend-los nos tratados de Marx, especialmente em o Capital164, alm de outros autores como Nogueira e Girardi165 que exploraram com muita propriedade esse tema. Assim, no se faz imprescindvel resgatar teorias de Taylor, Ford ou mesmo as mais modernas que enfocam a Qualidade Total. O que se pretende situar servios e processo de trabalho como inerentes ao processo de capacitao. Outro aspecto relevante que se busca enfatizar a relao entre capacitao em saneamento bsico como componente significativo, mas no exclusivo, do conceito constitucional de: Direito sade, garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doenas e de outros agravos e o acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao (art. 196); Direito sade, incluindo a competncia do Sistema nico de Sade de participar da formulao da poltica e execuo das aes de saneamento bsico (inciso IV, do art. 200), Direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserva-lo (art. 225, captulo VI) e o Direito educao ambiental em todos os nveis de ensino para a preservao do meio ambiente (inciso VI, 1, art. 225).
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Esses autores vm estudando aspectos do trabalho em sade desde a dcada passada. Roberto Nogueira e Sbado Girardi construram suas categorias de anlise a partir de estudos da sociloga Ceclia Donangelo. Roberto Nogueira vem estudando aspectos econmicos e sociais da demanda e oferta dos trabalhadores de sade em sociedades capitalistas e Sbado Girardi os aspectos conceituais e metodolgicos da fora de trabalho em sade no Brasil.
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Diviso social do trabalho refere-se distribuio das funes que dividem os indivduos em uma sociedade de acordo com diferentes tarefas que realizam. A primeira grande diviso social do trabalho se efetua ao separar-se o trabalho manual do trabalho intelectual. A diviso tcnica do trabalho compreende os aspectos tcnicos de um processo produtivo especfico que so partilhados entre grupos de trabalhadores (NOGUEIRA, 1989).
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Outros princpios e dispositivos legais presentes na legislao infraconstitucional fazem parte desse escopo. Podemos citar: a Poltica Urbana (Estatuto das Cidades, Lei n 10.257/01), a Lei Nacional do Saneamento Bsico ( Lei n 1.445/07), a Poltica de Sade (Lei n 8 080/90), a Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei n 9.433/97), a Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei n 6.938/81), a Lei de Crimes Ambientais (Lei n 9.605/98), alm de Resolues do Conselho Nacional do Meio Ambiente e inmeras normalizaes da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABTN).
11.1 HISTRICO
A importncia do saneamento e da sua relao com a sade das pessoas algo reconhecido desde os primrdios dos tempos. Estudos arqueolgicos identificaram sinais da existncia de esgotos, banheiros, drenagem, na ndia, h 4.000 anos (Rosen, 1994, citado por Heller). No entanto, a preocupao em capacitar as pessoas para desenvolverem servios de qualidade nesse campo, fato relativamente recente, quando a sade pblica ganha espao, estabelecendo as relaes entre os modos de viver da populao e os riscos que o meio ambiente poderia acarretar para a sade individual e coletiva. Capacitar quadros crticos para a rea de saneamento bsico no uma tarefa simples para as instituies formais de ensino. H variedade e complexidade no trabalho, uma gama de atores envolvidos na gesto e operao dos servios e a multiciplicidade de entidades gestoras e prestadoras nos campos de abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo das guas pluviais urbanas. A ideia de capacitao dos trabalhadores da rea de saneamento bsico ganha fora em 2002, quando a Agncia Internacional de guas (Office International de Eau) apresentou ao Brasil a ideia de criar um Centro de Capacitao. A partir de ento, dentre as aes decorrentes, foi criado um Grupo de Trabalho (GT) Capacitao, de composio interministerial, em abril de 2004, sob a coordenao do Programa de Modernizao do Setor Saneamento PMSS, do Ministrio das Cidades. Participaram do GT o Ministrio da Cincia e Tecnologia, do Meio Ambiente, da Educao, a Secretaria de Recursos Hdricos da Agncia Nacional de guas, a Superintendncia de Tecnologia e Capacitao e eventualmente, representantes da Fundao Nacional de Sade, da Caixa Econmica Federal, do Ministrio da Integrao Nacional, do CNPq e do Banco Nacional de Desenvolvimento Social. A partir do trabalho deste GT, nasce a Rede Nacional de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental ReCESA, com seus Ncleos Regionais na Regio Centro-Oeste NURECO, Regio Nordeste NURENE, Regio Sudeste NUCASE e Regio Sul NUCASUL, de abrangncia temtica e capilaridade regional que, segundo o documento do GT Capacitao (p.2), teriam a finalidade de desenvolver aes destinadas a: mobilizar e articular entidades gestoras, prestadoras de servios, instituies de ensino, pesquisadores, tcnicos e organizaes especficas do setor; promover a capacitao dos agentes envolvidos nas atividades de saneamento; apoiar o desenvolvimento e facilitar a difuso e o intercmbio de polticas, boas prticas e tcnicas apropriadas; apoiar a produo, a disseminao e o intercmbio de conhecimento, integrando pessoas e instituies atravs de comunidades virtuais, apoiar a implantao de polticas pblicas superadoras de problemas de saneamento.
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A ReCESA envolveu na sua proposta 16 Instituies de Ensino Superior (IES) conceituadas e de grande visibilidade nacional. Foram elas: as Universidades Federais de Minas Gerais (UFMG), do Esprito Santo (UFES), do Rio de Janeiro (UFRJ), de So Carlos (UFSCar), de Santa Catarina (UFSC), do Rio Grande do Sul (UFRGS), de Braslia (UnB), de Mato Grosso do Sul (UFMS), de Gois (UFG), da Bahia (UFBA), de Pernambuco (UFPE) do Cear (UFC) e da Paraba (UFPB). Participaram tambm a Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), a Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos) e a Universidade de Caxias do Sul (UCS). O resultado desse trabalho articulado est expresso no alcance das seguintes metas: Meta Fsica 1 Diagnstico qualitativo e quantitativo do pblico alvo para as atividades de capacitao e extenso. Para esse levantamento quantitativo e qualitativo foi desenvolvido um questionrio com a finalidade de identificar demandas por capacitao, perfil do pblico, potenciais tutores, alm da caracterizao dos servios de saneamento e instituies de ensino. Os dados consolidados permitiram, ainda, priorizar as demandas pelas oficinas temticas. O Relatrio expressa com clareza que O desenvolvimento do diagnstico qualitativo e quantitativo (...) trouxe benefcios diretos e indiretos para o projeto. Como benefcios indiretos podem ser citados a divulgao da ReCESA e a oportunidade de contato mais estreito com as operadoras de saneamento e instituies de ensino. Os benefcios diretos repercutiram nas oficinas temticas originalmente propostas, uma vez que trouxeram informaes no previstas inicialmente e que modificaram a formulao das atividades de capacitao. Podem ser citados como exemplo o considervel interesse por capacitao de pblico no alfabetizado e de nvel fundamental e por atividades de capacitao de menor durao. Estes estudos tambm revelaram: boas estruturas de ensino e programas regulares de capacitao em saneamento ambiental; manifestao clara de instituies em colaborar na proposta de uma rede nacional para atender s demandas de capacitao e extenso tecnolgica no setor; demanda por capacitao, tanto dos temas relativos prestao de servios como de gesto; demanda abrangendo o nvel operacional bsico, tcnico, incluindo os engenheiros e gestores; potencial instalado em termos de capacidade pedaggica e de infra-estrutura fsica. Meta Fsica 2 Desenvolvimento de proposta pedaggica e elaborao de material didtico. Essa a meta norteadora do processo de capacitao desenvolvido pela ReCESA pois traz uma experincia em construo intitulada pelo GT Capacitao/ReCESA, de Pedagogia do Saneamento, buscando o alcance da transversalidade horizontal e vertical, tendo como pressupostos a centralidade no mundo do trabalho, a qualificao do trabalhador adulto, o resgate de seu saber produzido ao longo dos anos e o docente assumindo o papel de mediador entre o sujeito que aprende e o objeto a ser apreendido, estabelecendo ainda, as interfaces com o desenvolvimento urbano, a sade pblica, o meio ambiente e os recursos hdricos. Na elaborao do material didtico buscou-se privilegiar uma linguagem acessvel e inclusiva, adaptvel s realidades locais e regionais. Foram produzidos 68 guias nas diferentes reas do saneamento e que puderam ser compartilhados entre alguns ncleos. Uma boa infraestrutura foi organizada com mobilizao de consultores externos, assessoria de integrao e controle de qualidade, criao de centrais de produo, conselho editorial e equipe tcnica permanente. Meta Fsica 3 Desenvolvimento e/ou adequao de plataformas pedaggicas de treinamento operacional. Para alm do material escrito, foram produzidos a Bacia Hidrogrfica Virtual estabelecendo c onexo dos aspectos ambientais de cada atividade do saneamento bem como os aspectos ambientais positivos e negativos associados a cada interveno efetuada no meio ambiente (Relatrio ReCESA, 2009), Mini -redes para uso nas oficinas de capacitao, um Ambiente Virtual de Aprendizagem (AVA) para acompanhamento 526
das atividades distncia, dentre outros. A construo dessa multimdia objetivou trazer as atividades pedaggicas para junto da realidade concreta dos capacitandos. Meta Fsica 4 Desenvolvimento de atividades de capacitao e extenso tecnolgica em saneamento. A Tabela 11.1 a seguir, expressa o alcance das capacitaes realizadas pelos Ncleos Regionais. Meta Fsica 5 Desenvolvimento de proposta de capacitao e certificao de operadores de saneamento. A proposta de capacitao aqui denominada de Pedagogia do Saneamento avanou e alcanou contornos bem visveis. Consoante com os pressupostos desta pedagogia, a certificao ainda busca superar desafios como os diferentes nveis de escolaridade dos operadores, a construo de itinerrios formativos que propiciem o alcance gradativo das competncias e habilidades requeridas, a definio de mecanismos e instrumentos de avaliao coerentes com a proposta pedaggica, o credenciamento pelos rgos competentes das instituies que faro a certificao com validade nacional e o futuro aproveitamento pelos planos de cargos e salrios das instituies empregadoras. Meta Fsica 6 Desenvolvimento de atividades de divulgao das aes de capacitao e extenso tecnolgica. A tecnologia disponvel e a criatividade tornaram possvel uma boa divulgao das capacitaes ofertadas, passando pela criao de sites, utilizao de e-mails, divulgao institucional nos municpios, materiais informativos como folder e outros. Os sites institucionais tambm foram veculos de divulgao. O alcance das metas previstas possibilitar ao Plansab Plano Nacional de Saneamento Bsico, tornar-se concreto, tendo por base os acmulos e experincias vivenciadas pela ReCESA. Estas metas alcanadas so o resultado de uma etapa na rea de saneamento bsico. Dando continuidade a esse trabalho est colocada a proposta do Plansab, com vistas a evoluir e destacar o saneamento bsico como uma proposta poltica de estado. E a ReCESA tem, seguramente, um papel preponderante nesse contexto. TABELA 11.1: Quadro demonstrativo do nmero de oficinas realizadas pela ReCESA e nmero de participantes
REAS TEMTICAS APU RSU SAA SES TT Formao docente TOTAL NUCASE N ofic. 03 20 22 16 7 5 73 N part. 32 298 439 287 143 124 1323 NURENE N ofic. 16 27 15 19 16 1 94 N part. 290 584 265 383 386 * 1908 NUCASUL N ofic. 04 10 8 15 1 1 39 N part. ** ** ** ** ** 18 238 NURECO N ofic. 12 10 11 6 3 *** 42 N part. 285 280 216 145 81 *** 1007 Total Geral 607 1162 920 815 610 142 4476 ****
Fonte: Relatrio Final de Atividades ReCESA, agosto/2009. Notas: * No especificado o nmero de participantes. ** No especificado o nmero de participantes por rea temtica, mas apenas o total de 220 participantes. *** O NURECO no desenvolveu a oficina pedaggica para os docentes, mesmo considerando sua importncia, pela falta de disponibilidade de tempo dos professores, pela falta de percepo dos docentes de sua relevncia, e pela dificuldade em identificar com antecedncia os consultores externos que a viabilizariam. **** Aqui no esto computadas as oficinas ocorridas em julho/agosto/setembro de 2009, como dados ainda no compilados. Estima-se que as oficinas alcancem o nmero de 240 e os participantes cheguem prximo aos 5000.
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11.2 OBJETIVOS
Geral: Elaborar o Caderno Temtico Capacitao Profissional com vistas a aprofundar conceitualmente os assuntos de relevante interesse para as definies, elaborao contedo e implementao do Plansab na rea de capacitao profissional. Especficos: Localizar a Capacitao Profissional como um dos componentes essenciais da Poltica preconizada pelo Plano Nacional de Saneamento Bsico. Aprofundar tcnica, conceitual e legalmente os aspectos da Capacitao que serviro de subsdios para uma nova construo dos processos educativos. Estabelecer relaes entre os processos de produo de servios de saneamento bsico e os processos educativos utilizados. Analisar a Educao Distncia (EAD) como ferramenta para as capacitaes em larga escala. Oferecer subsdios terico-metodolgicos para a capacitao de diferentes atores sociais, numa perspectiva de transformao da realidade.
11.3 OS SERVIOS DE SANEAMENTO BSICO E O PROCESSO DE TRABALHO

As mudanas atuais que ocorrem no mundo do trabalho no so mais de infra-estrutura como ferrovia ou telgrafo, ou de mquinas como o automvel e o torno, mas de sistemas de organizao e gesto do conhecimento, novas formas de organizao do trabalho e da produo, mudanas no contedo do trabalho, demandadas por novas relaes de emprego. No perfil do trabalhador desejvel (sai de cena o trabalhador univocacionado, treinado, referido) busca-se como novo trabalhador, aquele que possui formao mais geral e com acuidade tcnico-cientfica, multifuncional, honesto, com sensibilidade, carisma, iniciativa para tomada de decises rpidas, com viso de conjunto, articulado no processo de produo. nesse contexto que se pretende situar os processos de capacitao para a rea de saneamento bsico. A ideia de servios de saneamento bsico, to enraizada no linguajar tcnico, no coloquial e particularmente na fala dos usurios que dele necessitam, sustenta-se noutro conceito bastante complexo: servios. Os servios definem-se essencialmente, por sua utilidade imediata. Segundo Nogueira (1994; 77 ):
Servem, em primeiro lugar, em uma relao de exterioridade com o usurio, para recuperar um bem (por ex. a oficina mecnica), para preservar um conjunto de bens (por exemplo, servios de segurana numa empresa ou de limpeza num hospital), para tornar melhor, no plano da eficcia ou da esttica, alguma coisa que j possui como bem (... uma infinidade de objetos e instrumentos de uso domstico que eventualmente necessitam ser alvo de um servio orientado a esse fim). Em segundo lugar, servem ao usufruto mais pessoal, em uma relao direta com a personalidade do usurio, no qual o sentido de utilidade est condicionado estritamente por valores e comportamentos socialmente reconhecidos: os servios do cabeleireiro, de um mdico, de um hotel, etc.
Os servios que se realizam na esfera de um consumo individual (servios domstico, lazer) e aqueles que se destinam ao uso coletivo (segurana, saneamento bsico, educao) so denominados servios de 528
consumo. A ausncia de materialidade no impede que o servio tenha valor (valor de uso) e sua utilidade se manifesta no processo de realizao do trabalho, sendo impossvel a sua circulao e utilizao como mercadoria, como por exemplo, a coleta de lixo, proteo de manancial, etc. Christfaro (2008) afirma que servio trabalho em processo e no o resultado da ao do trabalho: por essa razo no se produz um servio e sim, presta-se um servio. A produo de servios de saneamento bsico, ou seja, servios de consumo, envolve mltiplos atores em diferentes nveis de atuao e em realidades distintas e expressa a necessidade de cumprir uma finalidade til. Para tanto, organiza-se o processo de trabalho, tendo em conta seus elementos constitutivos: concretos e abstratos. Processo de trabalho , ento, a articulao dos elementos (concretos e abstratos) no contexto histrico, econmico, de valores, ideologias, paradigmas sociais e culturais. No processo de trabalho a atividade do homem mediada por valores, paradigmas, vises de homem, mundo e sociedade e opera uma transformao, subordinada a um determinado fim, no objeto sobre o qual atua, por meio de um instrumental. O produto um valor de uso. Temos assim, os elementos constitutivos do processo de trabalho: elementos concretos e abstratos. Os elementos concretos so constitudos pelo objeto a matria com que se trabalha, os meios instrumentos, equipamentos e ambiente, o sujeito quem faz a ao e o produto do trabalho valor de uso e valor de troca. Os elementos abstratos so: os valores, os paradigmas sociais e culturais e as ideologias. Ainda Christofaro (op.cit), coloca que as crises e mudanas que hoje acontecem no mundo do trabalho como a produo em escopo substituindo a produo em massa, a flexibilizao dos investimentos, a minimizao dos compromissos pelo Estado com a seguridade social e com os servios pblicos, a substituio de contratos de trabalho por uma teia de vnculos trabalhistas so questes macro que, em ltima instncia afetam, na ponta, os processos de capacitao, na medida em que essas transformaes exigem novo perfil profissional do trabalhador, maximizao de recursos, novas posturas polticas dos gestores pblicos e privados, outras formas de organizao do trabalho e da produo, mudanas no contedo do trabalho e demanda por novas relaes de emprego. No caso do saneamento bsico, em particular, as mudanas no processo de trabalho requerem: articular as intervenes e atividades realizadas pelo profissional com as aes dos demais agentes da equipe, destacando o carter multiprofissional da prtica; redimensionar a autonomia profissional, ou seja, o alcance da liberdade de deciso e conduta de cada agente segundo seu lugar na instituio; articular conhecimentos oriundos de vrias disciplinas ou cincias, destacando o carter interdisciplinar da prtica; promover maior qualificao profissional, tanto na dimenso tcnica especializada, quanto na dimenso tico-poltica, comunicacional e de inter-relaes pessoais. Este documento, em primeiro lugar, traz as questes do processo produtivo, abordando aspectos primordiais para o processo educativo. A cooperao e direcionalidade tcnica frente diviso social e tcnica do trabalho166, so aqui colocadas como fonte de problema e que, em circunstncias concretas, traduzem-se em necessidades de processos de capacitao. Segundo Nogueira (1989), cooperao a forma de trabalho em que muitos trabalham juntos, de acordo com um mesmo plano, no mesmo processo de produo ou em processo de produo diferentes, mas conexos. fcil identificar a cooperao nos sistemas convencionais de abastecimento de gua. Por
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Manuteno da diviso de classes sociais.
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exemplo: temos pessoas que trabalham nas diferentes unidades: de captao, aduo, estao de tratamento, reservao, redes de distribuio e ligaes domiciliares. Nessa cadeia ocorrem relaes internas entre as diferentes unidades. Essas relaes caracterizam o processo de cooperao porque visam unicamente abastecer a comunidade com gua tratada. Todos trabalham em processos diferentes, mas conexos, para obter um fim. A direcionalidade tcnica diz respeito aos conhecimentos cientficos e uso de tecnologias que influem na produo do servio. Assim possvel que na rede de distribuio de gua, s para citar um exemplo de uma das reas do saneamento bsico, faz-se necessrio conhecer as canalizaes, denominadas redes de distribuioque s funcionam perfeitamente, se houver presso satisfatria em todos os seus pontos. Caso esta no exista,contrrio, pode ser necessria a construo de estaes elevatrias de gua. Nos trechos de redes com presso em excesso, so instaladas vlvulas redutoras. Em cada uma das unidades do sistema convencional de abastecimento de gua, haver conhecimentos tcnicos especficos, assim como tecnologias aplicadas a cada caso. O mesmo conceito de cooperao aplicado nas demais reas do saneamento bsico, se analisarmos o coletivo dos trabalhadores empenhados em produzir um servio eficiente e eficaz em cada uma das reas de esgotamento sanitrio, limpeza urbana e o manejo de resduos slidos e a drenagem e manejo das guas pluviais urbanas. Ao exercer uma ao, em cada uma das etapas destes servios, aplicando conhecimentos e tecnologias apropriadas, encontramos a direcionalidade tcnica. A diviso horizontal do trabalho caracterizada como a produo de processos da mesma natureza, mas diferenciados, como no caso do sistema convencional de abastecimento de gua. Esses processos pressupem uma relao de inter-complementaridade visando assegurar a integralidade da ao de cada uma das unidades. Compreendida de modo mais amplo em uma rede, p.ex. o trabalho se divide horizontalmente em termos de complexidade de servios oferecidos por cada uma das unidades. A diviso vertical do trabalho pode ser melhor entendida a partir da anlise de trabalho em uma unidade, onde trabalham vrias equipes, de diferentes nveis de preparao, para a execuo de tarefas mais ou menos complexas. Cabe, teoricamente, ao profissional com maior nvel de preparao, a organizao e gesto do trabalho. A equipe dessa unidade produtora composta por categorias profissionais, realizando tarefas em sua prpria hierarquia, dentro do espao tcnico que lhe reservado. Assim, numa estao de tratamento, temos qumicos, engenheiros, tcnicos e operacionais que executam atividades tcnicas e de gesto diferenciadas e hierarquizadas. Colocadas essas questes, o que podemos abstrair ao considerar os processos de capacitao? Em primeiro lugar, a cooperao direciona para a necessidade de contemplar nos processos de capacitao, aspectos gerais das relaes inter-pessoais que permitem o aumento da produtividade em relaes cooperativas, o que necessariamente implica em conhecer o processo de trabalho como um todo, frente s suas finalidades. Alm disso, requer o conhecimento da instituio, assim como as relaes ticas e cooperativas para o alcance dos objetivos institucionais. Segundo, a direcionalidade tcnica aponta para a necessidade de incorporar as questes da especificidade do trabalho, segundo o conhecimento e tecnologias utilizadas. No faz sentido processo de capacitao onde todos aprendem de tudo. H recortes de conhecimentos e tecnologias, segundo a natureza do trabalho executado.
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Terceiro, a questo da horizontalidade, da diviso tcnica e social do trabalho, traduz igualmente a necessidade de incluir nos processos de capacitao, aspectos de planejamento, de gerncia e de superviso relativos ao controle do processo de trabalho como um todo. Finalmente, a diviso vertical do trabalho remete incluso de conhecimentos da especialidade cientfica e tecnolgica dos trabalhadores que compem aquele processo de trabalho. Aqui a superviso importante como controle especfico de cada um dos processos existentes. As funes gerenciais, de superviso e de controle aparecem com o desenvolvimento do trabalho coletivo. Segundo Braverman (1981) o controle o conceito fundamental de todos os sistemas gerenciais.
11.4 O PROCESSO EDUCATIVO

Conceitos de educao e processos educativos variam segundo o referencial que se tem. Esses referenciais projetam sobre a escola princpios, prescries e finalidades buscando fazer deste espao institucionalizado, o intrprete social dos seus propsitos. Apesar dessa variao, dois pontos so igualmente contemplados nas diferentes concepes: todo processo educativo expressa uma doutrina pedaggica que, por sua vez, est assentada em determinada filosofia de vida, concepo de homem e de sociedade; em uma realidade social concreta, o processo educacional se d por meio da famlia, religio, escola e doutrina pedaggica que adotam (FREITAG, 1986). Nem sempre nos processos educativos desenvolvidos, essas concepes so muito claras. No entanto, no bojo dos processos educativos encontramos grupos e propostas que, de um lado, creditam educao a reproduo e a manuteno do status quo167 e de outros h os que apostam no seu potencial de explicitar as contradies da realidade e, portanto, constituir-se em instrumento social de transformao, dada sua especificidade em relao ao saber:
Sendo o saber fora produtiva e sendo a sociedade capitalista caracterizada pela propriedade privada dos meios de produo, a classe que os detm empenha-se na apropriao do saber, desapropriando-o da classe trabalhadora. Sendo impossvel a apropriao exclusiva do saber, j que a contradio inerente sociedade capitalista insolvel no seu mbito, a classe capitalista sistematize o saber de que apropria e o devolve parcelado ao trabalhador. Assim fazendo, detm a propriedade do saber relativo ao conjunto do processo produtivo, restando ao trabalhador apenas o saber correspondente parcela do trabalho que lhe cabe executar. (SAVIANI, 1986; 40).
Como acreditamos na segunda concepo, entendemos que a educao, como elemento determinado, cujo determinante por ela influenciado, com seus grupos contra-hegemnicos, traz para o cenrio poltico social, diferentes oportunidades de avano, tornando-se um instrumento que se situa para alm das pedagogias da essncia, da existncia e dos objetivos operacionais. Nos servios de saneamento bsico, os processos educativos visam o desenvolvimento dos trabalhadores da rea e representam uma srie de atividades genericamente chamadas de treinamentos, capacitaes ou cursos, podendo alcanar nveis mais contnuos e estruturados de um processo de formao profissional. O setor sade tem acumulaes razoveis no tema recursos humanos e h os estudiosos deste campo na rea social como Francisco Campos, Izabel dos Santos, Paranagu Santana, Roberto Nogueira e Clia Pierantoni, s para citar alguns. Esses pesquisadores convencionaram denominar a preparao de recursos humanos como um campo que engloba os processos de capacitao, treinamento, atualizao
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Retratada por Dewey (1979) como Pedagogia Ativa, onde o aluno o centro da aprendizagem.
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etc. Os processos de formao, so aqui entendidos como aqueles oferecidos nas instituies de ensino autorizadas pelas instncias formais de educao, com currculos estruturados e aprovados, critrios explcitos de avaliao e aprovao e corpo docente qualificado para os diferentes nveis de ensino, segundo o estabelecido em lei. Os processos de capacitao, realizados pelos servios especficos e no necessariamente realizados dentro de estabelecimentos de ensino, podero ser objeto de aproveitamento de estudos para fins de certificao ou prosseguimento de estudos, como veremos mais adiante. Para entender a importncia dos processos de capacitao no campo do saneamento bsico, principalmente para aqueles trabalhadores mais diretamente ligados s aes operacionais, tentaremos trazer alguns elementos para essa reflexo a fim de entend-los como pessoas que, ao longo dos anos, foram excludas dos processos educativos. Por essa razo, necessitam metodologias, contedos e dinmicas diferentes do que se oferece nas escolas denominadas regulares, que atendem alunos procedentes das faixas etrias obrigatrias em lei. Analisaremos a base legal da estrutura de ensino na educao bsica e alguns indicadores do desempenho do sistema educacional frente oferta e permanncia dos alunos nessa etapa de educao. O ensino fundamental uma das etapas da educao bsica. Tem durao de nove anos, sendo a matrcula obrigatria para todas as crianas com idade entre 6 e 14 anos. A durao obrigatria do ensino fundamental foi ampliada de oito para nove anos pelo Projeto de Lei n 3.675/04, passando agora a ter um ano exclusivamente para a alfabetizao. O ensino mdio, etapa final da educao bsica, definido como a concluso de um perodo de escolarizao de carter geral (...). Tem por finalidade o desenvolvimento do indivduo, assegurando-lhe a formao comum indispensvel para o exerccio da cidadania, fornecendo-lhe os meios, para progredir no trabalho e em estudos posteriores (art. 22 da Lei n 9.394/96 Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB). A LDB configura a identidade do ensino mdio como uma etapa de consolidao da educao bsica, de aprimoramento do educando como pessoa humana, de aprofundamento dos conhecimentos adquiridos no ensino fundamental, para continuar aprendendo, e de preparao bsica para o trabalho e para a cidadania. Tem se constitudo, ao longo da histria da educao brasileira, como o nvel de maior complexidade na estruturao de polticas pblicas de enfrentamento aos desafios estabelecidos pela sociedade moderna. Sua prpria natureza, enquanto etapa intermediria entre o Ensino Fundamental e a Educao Superior e a particularidade de atender a adolescentes, jovens e adultos em suas diferentes expectativas frente escolarizao contribuem para essa complexidade. No contexto histrico da educao no Brasil cabe destacar que o ensino fundamental e a educao superior sempre tiveram seus objetivos e finalidades claramente delineadas nas legislaes educacionais. S a partir da aprovao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, em 1996, o ensino mdio passou a ser visto como etapa da educao bsica, com diretrizes e finalidades expressas nos arts. 35 e 36 da LDB. Os brasileiros situados na enorme base da pirmide tm um nvel de educao que no chega a sete anos de escolaridade. Isso significa que sua autonomia para buscar informaes baixa, tm dificuldade em receber e executar instrues mais complexas, em produzir informaes de qualidade. No conseguem aprender por conta prpria e se torna difcil a tomada de decises com muitas variveis envolvidas e que 532
exigem certa capacidade analtica. A Tabela 11.2 mostra a mdia de estudos dos brasileiros segundo faixa etria, indicando que os mais jovens tm maiores nveis de escolaridade. TABELA 11.2: Mdia de anos de estudo segundo grupos de idade, 2001 e 2004
FAIXA DE IDADE Mdia BRASIL 10 a 14 anos 15 a 17 18 a 19 20 a 24 25 a 29 30 a 39 40 a 49 50 a 59 60 anos ou mais
Fonte: IBGE, PNAD 2004.
2001 6,1 3,9 6,6 7,9 8,0 7,5 7,1 6,4 5,0 3,3
2004 6,6 4,1 7,1 8,4 8,7 8,2 7,5 6,8 5,6 3,5
certo que, nos ltimos anos houve a quase universalizao do ensino fundamental, com seus nove anos de escolarizao. No entanto, somente 84% (Censo Escolar Inep/MEC, 2002) concluem a 4 srie e 57% terminam o ensino fundamental. Na primeira srie deste nvel de ensino, 2/3 da turma vm de segmentos pobres. J no ensino superior, menos de 5% tm essa origem. No passado, as dificuldades eram quantitativas e qualitativas e hoje so principalmente qualitativas (avano lento pelas sries da escola fundamental, resultante das repetncias que comeam nos primeiros anos). O gargalo nmero um que era a falta de vagas, passa ser a lentido do ritmo das sries iniciais face s repetncias. Os problemas que hoje afetam este nvel de ensino, no podem ser computados apenas repetncia, de natureza aparentemente tcnica (ineficincia da escola/incompetncia dos professores...). H determinantes sciopolticos como a relao entre renda/evaso/repetncia que so significativos para a explicao do desempenho escolar. Em meados de 1980, 86% das crianas de 7 a 12 anos j estavam na escola. Na segunda metade da dcada 97% j freqentavam o ensino fundamental. A excluso dentro da escola desapareceu. Agora ela acontece ao longo do ciclo escolar por meio de uma progressiva eroso dos grupos economicamente menos favorecidos. H um carter eminentemente discriminatrio na nossa educao. No ensino fundamental pblico freqentado pelos mais pobres, os gastos por aluno so 1/10 do que o governo gasta com as universidades, freqentadas predominantemente pelos 40% mais ricos (IPEA, 2006). No Brasil, aqueles que tm baixo poder aquisitivo freqentam escolas piores. Mesmo quando esto nas escolas dos econmica e socialmente favorecidos, tm mais dificuldade em aprender e avanar dentro do sistema. Ou seja, a escola no oferece a eles um aprendizado razovel e , assim, incapaz de reduzir a desigualdade herdada dos pais. Ainda a agravar os problemas de acesso e de falta de qualidade da educao dos mais pobres esto, obviamente, as restries econmicas. Quem tem mais renda pode freqentar escolas melhores, pode dedicar mais tempo aos estudos, tem acesso a livros, revistas, computador e internet e recebe apoio adicional quando tropea nos estudos.
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A partir da dcada de 60 comeam a aparecer no Brasil estudos mais sistematizados estabelecendo tambm relao entre os investimentos em educao e o seu retorno, demonstrando que s pessoas com melhores nveis de educao, so assegurados salrios mais elevados. Segundo o IPEA (2006) em mdia, a cada ano de escolaridade, tem-se um acrscimo de renda em torno de 10%. O desemprego tem tambm uma relao direta com os nveis de estudos (IPEA op. cit). Em 2002, um indivduo com nvel mdio incompleto, tinha 16% de probabilidade de estar desempregado. Ao completar o ensino mdio suas chances de desemprego caem para 10% e com o superior incompleto eram de apenas 5,4%. Ainda trazendo elementos para essa reflexo, o ensino mdio , predominantemente, oferecido noite (54,5%) e freqentado, em sua maioria, por aqueles que precisam trabalhar durante o dia. Dado o atraso na escola bsica e a insero precoce no mercado de trabalho, 62% dos alunos e quase 80% dos concluintes dos cursos tcnicos tm mais de 20 anos. 1/3 dos matriculados e 42% dos concluintes tm mais de 25 anos (IPEA, 2006). Uma vez previsto na LDB como parte da educao bsica, torna-se imprescindvel a expanso do ensino mdio e a extenso da obrigatoriedade e da gratuidade deste nvel de ensino. O art. 4 da lei n 9 394/96, inciso II, fala da extenso progressiva da gratuidade. Sabemos que a oferta hoje insuficiente para contemplar a demanda emergente do ensino fundamental, na sua quase universalizao. A Educao de Jovens e Adultos (EJA) tambm uma modalidade de educao bsica, destinada queles que no concluram seus estudos na idade estabelecida em lei. Trabalhadores formais e informais esto na luta pelo diploma de nvel mdio para entrar e ficar no mercado de trabalho ou prestar qualquer concurso pblico. Isso explica a forte expanso da EJA, cuja matrcula cresceu 21% no perodo 2001/2005. A oferta de EJA pequena (na casa do 5,6 milhes de matrculas) para um mercado potencial de 45 milhes de jovens e adultos que esto na PEA (ocupados ou no) e no completam a escola fundamental. Para os menos favorecidos, a experincia escolar um salto em um mundo desconhecido e difcil. No tm familiaridades com livros e com a lngua escrita. Seu vocabulrio muito menor. Os mtodos de ensino foram feitos para uma gerao de classe mdia. Os primeiros resultados foram ruins, acumulando frustraes. As notas fracas aumentam a probabilidade de reprovao e acabam por atrasar a trajetria escolar, aumentando o desvio srie-idade. O abandono ocorre a partir dos 14 anos quando a escola e o trabalho concorrem pelo tempo e preferncia dos jovens. A desero fortemente seletiva. Abandonam a escola os mais pobres. Se esse cenrio parcial da educao bsica preocupante, o da educao profissional segue a mesma lgica. A comear, traremos uma retrospectiva histrica feita por Machado citada por Christfaro (1999) demonstrando o carter fragmentrio e dispersivo, cujos primeiros regulamentos datam de 1826. O Decreto n 7.566/1909 retrata a funo do ensino de ofcios e o seu lugar na sociedade. Os fundamentos so: considerando que o aumento constante da populao das cidades exige que se facilite s classes proletrias os meios de vencer as dificuldades sempre crescentes da luta pela existncia; considerando que para isto se torna necessrio no s habilitar os filhos dos desfavorecidos da fortuna com o indispensvel, como faz-los adquirir hbitos de trabalho profcuo, que os afastaro da ociosidade, escola do vcio e do crime; considerando que um dos primeiros deveres do Governo da Repblica formar cidados teis nao, veremos que o Estado assume a educao para o trabalho para os mais desfavorecidos, colocando-os numa predestinao que permanece at hoje. O carter utilitrio da educao para os ofcios no se confunde com a formao das elites. 534
A declarao de Afrnio Peixoto, em 1923, citada por Vieira (1996; 88), apesar do simplismo das relaes que apontam, merece destaque porque identifica a dupla e contraditria funo da escola.
Sobre a formao das elites (...) no Brasil est processando a seleo dos incapazes feita pelo ensino secundrio (este destinado s elites). Na escola primria, o filho do rico, irmanado com os do pobre, so bons e maus alunos, mas como os pobres so infinitamente mais numerosos, se tem numerosos alunos maus e tambm muito bem dotados: digamos, se em dez ricos h um aluno inteligente em noventa pobres, haver nove alunos iguais a esse rico (...). Quando comea o ensino secundrio o pobre no pode frequent-lo: o liceu, o ginsio, o colgio custam muito caro. Os noventa pobres vo para as fbricas, para a lavoura, para a mo de obra. Os dez ricos, esses faro exames, depois sero bacharis, mdicos, engenheiros, jornalistas, burocratas, polticos: constituiro a elite nacional (...). Mas como nesses dez, apenas um inteligente, nossa elite tem apenas 0,1 de capacidade.
A matrcula nos cursos tcnicos representa menos de 10% do total de alunos no ensino mdio regular (IPEA, 2006) e no chega a 1% da PEA com oito anos de estudo. Empresas decidem educar seus trabalhadores seja por exigncias tcnicas e de segurana no trabalho, seja para credenciar-se a processos de certificao de qualidade. Como vimos nos considerandos citados, a educao profissional desde sua origem foi reservada s classes menos favorecidas, estabelecendo-se uma ntida distino entre aqueles que detinham o saber e os que executavam tarefas manuais. Nos dias atuais, a educao profissional requer alm do domnio operacional de um determinado fazer, a compreenso global do processo produtivo, com a apreenso do saber tecnolgico, a valorizao da cultura do trabalho e a mobilizao de valores necessrios tomada de deciso, independente da classe social do aluno que a frequenta. Na LDB, a educao profissional no se confunde com o sistema educacional, mas com ele se articula por mais de uma forma, em seus diferentes graus. Isso porque a educao profissional dirige-se a uma multiplicidade de pblicos, diferenciados em termos de idade, sexo, escolaridade, formao profissional prvia, interesses, necessidade e expectativas ocupacionais. A oferta de educao profissional tcnica de nvel mdio (Censo Escolar, INEP, 2005) feita em 3.294 escolas, sendo 2.350 instituies privadas (71,2%) e em 944 pblicas (28,8%). Tambm inclui uma infinidade de cursos e treinamentos que podem ser considerados profissionalizantes, pois de muitos modos ajudam a melhorar a empregabilidade dos indivduos, suas chances de entrar, ficar e progredir no mercado de trabalho. Esses cursos livres, sem regulamentao, de carga horria varivel, podem ser entendidos como uma coleo desconexa e heterognea de cursos e instituies, enlaados em tramas informais e paralelas, mas raramente orientadas por uma viso de conjunto do prprio segmento ou por polticas pblicas. invisvel para fins de estatsticas oficiais e polticas pblicas, ainda que suas principais agncias operem h mais de 60 anos. So empresas privadas, a rede de ensino livre, o terceiro setor com suas entidades sem fins lucrativos, no-governamentais e que visam prestar cuidados de carter pblico (ainda que tenham gesto privada), organizaes religiosas, polticas e sociais e os sindicatos/associaes profissionais. (IPEA, 2006). Arranjos informais com empresas, prefeituras e comunidade para atender a demandas locais, inclusive de setores no contribuintes ao sistema, permitem levar qualificao a trabalhadores informais que esto na ponta das cadeias produtivas. Esses cursos/treinamentos funcionam h dcadas guiados pelas regras do mercado e constituem a maior parte da oferta de formao desde os anos 40. Funcionam porque oferecem uma resposta razovel ao 535
perfil da economia e ao mercado de trabalho. Temos uma PEA de quase 93 milhes (Pnad, 2004) com mdia de 7 anos de escolaridade em escolas de baixa qualidade. Da a sua enorme demanda de formao compensatria ou suplementar de educao (IPEA, 2006). O potencial de demanda para educao continuada para aqueles que j esto no mercado de trabalho tambm grande, pois cerca de 80% da PEA comeam a trabalhar cedo, entre 15 e 16 anos de idade, para obter renda prpria e/ou reforar o oramento familiar. Os cursos livres de curta durao (at 80 horas) e sem regulamentao curricular so aqui chamados de educao continuada (informtica, administrao, idiomas estrangeiros e metal-mecnica). O lado formal, maior e mais visvel da educao profissional abrange o Sistema S: Servio Nacional de Aprendizado Industrial (Senai), Servio Social da Indstria (Sesi), Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac), Servio Social do Comrcio (Sesc), Servio Nacional de Aprendizagem Rural (Senar), Servio Nacional de Aprendizagem em Transportes (Senat), Servio Social dos Transportes (Sest), Servio de Apoio Pequena e Mdia Empresa (Sebrae) e Servio Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo (Sescoop). O ensino tcnico de nvel mdio no Sistema S, a alfabetizao e a educao de jovens e adultos, podem ser considerados formais porque dispem de sistema de estatstica e informao, esto sujeitos a algum tipo de controle pblico (oramento, prestao de contas, registro), mantm grandes redes escolares e asseguram certificaes reconhecidas pela legislao educacional. Apesar de a rede privada ser majoritria, h a rede de escolas tcnicas federais, de escolas tcnicas estaduais e centros tecnolgicos da Fundao Paula Souza/SP. 2/3 do ensino tcnico esto no sudeste e 40% em So Paulo (IPEA, 2006). Entre os muitos incentivos e subsdios para a formao no Brasil, ressalta-se o regime de contribuies compulsrias sobre a folha de pagamento das empresas, principal fonte de financiamento do Sistema S, sindicatos, entidades empresariais e outros. H modelos similares em outros pases mas o Brasil se diferencia por manter o comando e a operao desse regime em mos privadas, com pouca ou nenhuma interveno do governo e dos trabalhadores. O Sistema S oferece seus cursos de formao profissional para uma clientela de classe bem mais modesta e relativamente pequeno para o tamanho da fora de trabalho. Os cursos profissionais pressupem a alfabetizao funcional por parte dos alunos, implicando que muitos fiquem de fora apenas por no atingirem o requisito mnimo para ler materiais didticos e escrever as tarefas passadas pelo professor. O analfabetismo funcional alcana segundo estimativas (Instituto Paulo Montenegro, 2005), 120 milhes de indivduos, que no conseguem acesso aos cursos tcnicos, mesmo que gratuitos. A sociedade, corretamente, valoriza os mritos da educao como ferramenta para a produtividade e como mecanismo de mobilidade social. Melhorar a educao bsica um imperativo econmico pois as empresas precisam de gente mais educada, mas tambm um imperativo social, uma vez que a mobilidade social hoje depende de boas escolas. No que tange educao de trabalhadores, coloca-se a exigncia de projetos pedaggicos inovadores, regimentos, calendrios, currculos, materiais didtico-pedaggicos e contedos programticos especficos para o ensino de adultos. As fortes demandas por qualificao atualizada e contnua, destinada a um contingente maior de trabalhadores e no apenas aos ocupantes de postos-chave e, ao mesmo tempo articulada com a introduo de inovaes tecnolgicas, tm conduzido as agncias a promover uma alterao de porte na oferta de modalidades de capacitao, "mudando a nfase da formao inicial [para] a formao complementar. Esta inclui cursos de especializao, atualizao e complementao" (grifos no original). 536
Modifica-se, com isso, o "carter original da capacitao que, de geral e centrada no ofcio, passa a ser focalizada nos contextos de trabalho e tecnolgico (Ferreti citado por Ducci, 1997). Para se viver num mundo de mudanas e exigncias, novos atributos profissionais so requeridos: criatividade, autonomia na busca do conhecimento, capacidade de diagnstico, de liderana para negociar conflitos, para solucionar problemas, tomar decises, intervir no processo de trabalho, atuar em equipe, auto-organizar-se, s para citar alguns. Alm disso, outras habilidades tambm se colocam como essenciais: a comunicao com seu grupo, com superiores hierrquicos ou subordinados, transferncia de conhecimentos da vida cotidiana para o ambiente de trabalho e vice versa, e sobretudo, habilidades comportamentais como iniciativa, vontade de aprender, abertura s mudanas e conscincia da qualidade e das implicaes ticas do seu trabalho. Assim, preciso aprofundar a reflexo sobre a capacitao dos trabalhadores, os contedos curriculares e metodologias utilizadas e as possibilidades que o processo educativo vem oportunizando, de forma que os alunos apreendam tanto os procedimentos tcnicos indispensveis ao exerccio profissional como o desenvolvimento da viso crtica em relao ao processo de trabalho e ao mundo que o circunda. Citando Deluiz (2001) a educao deve possibilitar aos trabalhadores (...) sua participao na sociedade cientfica e tecnolgica no como objetos, mas como sujeitos, resgatando assim, a dimenso poltica: a construo da identidade social e a integrao plena da cidadania. Elementos constitutivos do processo educativo No se pretende aqui rever epistemologicamente a questo da aprendizagem, mas discutir o seu conceito e as relaes com o ensino no servio de saneamento bsico, identificando e analisando os elementos constitutivos desse processo, na construo do conhecimento. Para Barriga (1988), a aprendizagem entendida como um processo dinmico que conduz modificao de pautas de comportamento, verificando-se a integrao e a estruturao de conhecimentos em todos os nveis da conduta humana, ou seja, na rea da mente, do corpo e do mundo externo. Significa assim, articular um novo saber conhecer e um novo saber fazer, como dois momentos da mesma experincia humana, que promovem a superao da padronizao, da falsa diviso entre teoria e prtica, estimulando a criatividade e o esprito inventivo. No saber conviver, busca-se construir uma sociedade solidria por meio da ao cooperativa e no-individualista. A tica da identidade, exigida pelo desafio de uma educao voltada para a constituio de identidades responsveis e solidrias, compromissadas com a insero em seu tempo e em seu espao, pressupe o saber ser, objetivo mximo da ao que educa e no se limita apenas a transmitir conhecimentos prontos. Esses saberes citados anteriormente esto relacionados aos Quatro Pilares da Educao (aprender a ser; aprender a conviver; aprender a fazer e aprender a conhecer), que so quatro princpios definidores da estratgia de promover a educao como desenvolvimento humano e foram definidos no Relatrio da Comisso Internacional sobre a Educao no Sc. XXI para a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization UNESCO), do qual formam o ncleo principal. A noo de educao como desenvolvimento humano define o objetivo maior da educao como a construo, pelas pessoas, de competncias e habilidades que lhes permitam alcanar seu desenvolvimento pleno e integral. Os Quatro Pilares servem, em seu conjunto, como princpio organizador nesse processo de construo de competncias e habilidades. 537
Num processo de aprendizagem significativa, na perspectiva dos Quatro Pilares, considera-se essencial o sujeito que aprende, o objeto a ser apreendido (conhecimento resultante da interao entre o sujeito e o objeto) e o docente como mediador desse processo. O sujeito que aprende um ser humano concreto, marcado por condicionamentos biolgicos e sociais, que na relao da aprendizagem mantm um papel ativo e preponderante. O sujeito, ao estabelecer relaes com o objeto (conhecimento) o apreende a partir de sua viso de mundo, e o classifica ou estrutura de acordo com relaes sociais concretas (lngua em que pensa, situao de classe e interesse). Nos servios de saneamento bsico, o sujeito tem como principal atividade o trabalho que o seu meio de subsistncia e atravs do qual contribui para o desenvolvimento do setor e nele passa a maior parte do seu tempo. Apesar da heterogeneidade de formao prvia, insero social, funes que exerce, relaes de poder e hierarquia, cidado social e historicamente determinado, apto a adquirir e produzir conhecimento. Ao pensar alternativas pedaggicas que envolvam o sujeito e o faam ativo mentalmente, que resgatem sua vivncia no mundo do trabalho e na prtica social, concordamos com Arroyo (1998; 163) quando diz:
a experincia escolar nos lembra que as condies de trabalho, as tecnologias e as organizaes so formadoras porque nelas se expressam pessoas, sujeitos concretos, em relaes sociais e culturais. Dar a devida centralidade ao elemento humano na relao trabalho-educao pode significar incorporar as contribuies tericas advindas da pedagogia, da psicologia cultural sobre o que construtivo dos processos educativos. No aconselhvel repetir que o trabalho educativo e ignorar ou no incorporar contribuies epistemolgicas vindas das reas que tm como objeto a educao.
O objeto (conhecimento) nessa rea complexo: envolvem a abstrao de problemas do processo produtivo em relao cooperao e direcionalidade tcnica nas dimenses horizontal e vertical, compreendendo ainda, desde os aspectos da poltica, aos da tcnica e da gerncia. H que considerar ainda, que os conhecimentos no so neutros, mas sempre marcados pelas diversidades de viso de mundo. A interao entre o sujeito e objeto mediada pelo docente (aqui tambm denominado ora professor ou instrutor), planejador e executor do processo educativo, que organiza e decodifica a estrutura do objeto, buscando favorecer o estabelecimento das relaes concretas entre a teoria, a prtica e a realidade e sua atuao viabiliza avanos ou mesmo retrocessos no alcance dos resultados da aprendizagem. Para tanto, ele tem que conhecer o processo produtivo, compreender o sujeito e dominar o contedo. Uma pergunta deve estar sempre clara na mente do professor: como as pessoas aprendem? Para muitos essa pergunta se responde assim: pela absoro pelos alunos, do conhecimento transmitido pelo docente. s palavras transmisso e absoro, to freqentes em nosso dia a dia na escola, ope-se o conceito de construo do conhecimento. Segundo Piaget (2002), o conhecimento no se recebe, mas se constri por meio da ao do sujeito. O sentido do que nos fala Piaget, est na relao que se estabelece entre o sujeito que pensa e aprende e o objeto a ser aprendido, a esse processo que se refere a construo das estruturas cognitivas. Torres (1999), ao tentar desenhar um perfil profissional para o docente, discorre sobre uma listagem de competncias desejadas, das quais selecionamos algumas, em que ele: domina os saberes os contedos e as pedagogias prprias de seu mbito de ensino; provoca e facilita aprendizagens, assumindo sua misso no em termos de ensinar, mas de fazer com os alunos aprendam; interpreta e aplica um currculo e tem capacidade para recri-lo e para reconstru-lo a fim de responder s especifidades locais; 538
exerce seu critrio profissional para discernir e selecionar as pedagogias e os contedos mais adequados a cada contexto e a cada grupo; desenvolve pedagogia ativa, baseada no dilogo, na vinculao teoria-prtica, na interdisciplinaridade, na diversidade e no trabalho em equipe; participa, juntamente com seus colegas, da elaborao de um projeto educativo (...) contribuindo para configurar uma viso e uma misso institucional e para criar um clima de cooperao e uma cultura democrtica (...); trabalha e aprende em equipe, transitando da formao individual fora da escola, para a formao da equipe escolar (...); investiga, como modo e atitude permanente, de forma a buscar, selecionar e prover-se autonomamente de informaes requeridas para seu desempenho como docente; toma iniciativas no desenvolvimento de idias e projetos inovadores capazes de serem assumidos, difundidos e institucionalizados; reflete criticamente sobre seu papel e sua prtica pedaggica, sistematiza e partilha espaos de aprendizagem interpares; assume conhecimento tico de coerncia entre o que postula e o que faz (...); detecta oportunamente problemas (sociais, afetivos, de sade, de aprendizagem) (...) identificando a quem compete enfrent-los ou buscando as solues para cada caso; desenvolve e ajuda seus alunos a desenvolverem conhecimentos, valores e habilidades necessrios para aprender a conhecer, aprender a fazer, aprender a viverem juntos e aprender a ser; desenvolve e ajuda seus alunos a desenvolverem qualidades consideradas indispensveis para o futuro como criatividade, receptividade mudana e inovao,versatilidade no conhecimento, antecipao e adaptabilidade a situaes de mudana, capacidade de discernimento, atitude crtica, identificao e soluo de problemas; aceita-se como aprendiz permanente e se transforma no lder da aprendizagem , mantendo -se sempre atualizado (...); se abre incorporao e utilizao de novas tecnologias tanto para fins de ensino em sala de aula ou fora dela como para sua prpria aprendizagem permanente; prepara seus alunos para selecionar e utilizar criticamente a informao proporcionada pelos meios de comunicao em massa; percebido pelos alunos ao mesmo tempo como amigo e como modelo, algum que os escuta e os ajuda a se desenvolverem. Ser um docente com tantos atributos no tarefa fcil se ele no tiver clareza da dimenso poltica de sua prtica pedaggica. Seu papel preponderante principalmente na construo do conhecimento atravs de uma pedagogia ativa168 na qual o sujeito tem voz, ele ouve e problematiza e o recorte do contedo instrumentaliza o pensar e o fazer. Isso constitui o desafio para avanar.
11.5 RELAO ENTRE PROCESSO DE TRABALHO E PROCESSO EDUCATIVO

luz do que foi colocado no processo produtivo e no processo educativo possvel fazer alguma anlise parcial porque enfoca apenas uma parte dos problemas que podem ser identificados na tentativa de compreenso da realidade. Selecionaremos duas questes orientadoras desta anlise: Quais tm sido as relaes concretas entre o processo de produo dos servios de saneamento bsico e as prticas educativas nesse servio?
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Retratada por Dewey (1979) como Pedagogia Ativa, onde o aluno o centro da aprendizagem.
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Qual a relevncia do processo de capacitao para resolver os problemas concretos da prtica? Destacam-se aqui como mais evidentes os seguintes problemas: formulao de programas de capacitao desvinculados da prtica concreta; fragilidade dos elementos de infra-estrutura dos servios de saneamento; insero casustica dos trabalhadores; utilizao de metodologias tradicionais. Quanto formulao de programas de capacitao desvinculados da prtica concreta, constata-se que os nveis organizativos encarregados da infra-estrutura, que inclui tambm a rea de recursos humanos, partem de concepes alheias aos problemas derivados do processo de trabalho. Assim as capacitaes so formuladas incorporando idias pr-concebidas da prtica e ou opinio de supervisores e trabalhadores, sem considerar determinantes concretos. Privilegiam idias acadmicas no sentido de repassar conhecimentos legitimados nos livros e currculos de formao. Torres (1999; 177), afirma ao se dirigir aos docentes, e aqui podemos estender a ideia aos gestores que trabalham somente a partir de referenciais acadmicos que:
indispensvel remover a terra para colocar a semente, ou seja, identificar e analisar, (...) os saberes implcitos e as crenas que fazem parte desse sentido comum sobre o educativo que serve de conhecimento velha escola que cada um de ns leva consigo (...).
Dessa forma, os planejadores e docentes do processo orientam suas aes como instrumentos tcnicos de interveno na realidade, sem buscar o conhecimento e compreenso das necessidades, a partir da observao dos problemas, identificao dos seus determinantes e anlise de solues alternativas. Isso tem onerado o sistema, sem, contudo, resolver os problemas. Capacita-se muito e no melhoram nem os trabalhadores, nem os servios prestados. No tocante fragilidade dos elementos de infra-estrutura dos servios de saneamento para a realizao das capacitaes, a dificuldade de encontrar instrutores pedagogicamente preparados, superviso nos servios e as condies materiais dos mesmos, so as questes mais relevantes a serem consideradas. Por um lado, a quantidade de instrutores existentes no cobre geograficamente os servios de saneamento, e por outro, no assegurada uma superviso contnua e permanente, com supervisores adequadamente preparados. Tanto no caso da funo docente como na superviso, implica romper padres e concepes educacionais bastante arraigadas, face prpria histria da formao acadmica. Pode-se acrescentar a esse quadro a falta de domnio especfico em relao ao objeto de sua prtica ou direcionalidade tcnica . Isso pode significar o empobrecimento do contedo, falta de aderncia com o processo de trabalho e a introduo da noo de polivalncia onde qualquer pessoa , desde que tenha curso superior, pode assumir a funo docente para pessoal tcnico e auxiliar. As condies materiais dos servios podem igualmente facilitar ou impedir processos de capacitao. Servios em boas condies de funcionamento, que atendem s necessidades dos usurios, certamente oferecem condies satisfatrias para implantar processos educativos. Entretanto, aqueles que apresentam deficincias no cumprimento de suas finalidades, s facilitam se houver inteno poltica em modific-los. A insero dos trabalhadores nos servios de saneamento bsico nem sempre feita de forma criteriosa, muitas vezes porque as prprias instituies contratantes no dispem de instrumentos institucionais com critrios especficos e democrticos para regular a entrada e progresso dos seus trabalhadores. Em sua grande maioria, os critrios obedecem a interesses clientelistas ou a presses de categorias com expresso na sociedade. A anlise da formao prvia constitui-se possivelmente no nico referencial que se dispe
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atualmente para analisar a insero dos trabalhadores, alm de dados dispersos de distribuio e lotao. Ademais no h uma poltica de educao continuada que permita constante atualizao dos profissionais. A formao prvia dos trabalhadores do setor bastante heterognea. Os profissionais de nvel superior muitas vezes ingressam nos servios e constatam que o conhecimento acadmico no ajuda a atuar na realidade de forma crtica. Esse fato gera uma discusso infrutfera de que a universidade prepara profissionais distantes da realidade dos servios. Citando CHAUI (1982) a formao universitria tem dado a conhecer para no pensar, adquirir e reproduzir para no ter a necessidade de criar, consumir em vez de efetuar um trabalho de reflexo. O conhecimento esttico, j vem pronto, tem tamanho e significa que no se elabora conhecimento, no se constatam ou confrontam saberes, no se interroga o prprio conhecimento. A formao de nvel tcnico, no difere muito da universitria. Alguns possuem a formao legitimada, mas, no entanto, tambm no os qualifica para o trabalho. O conhecimento nesse nvel de ensino reduzido e fragmentado, com nfase em procedimentos isolados e a dicotomia teoria-prtica acentuada. Grande quantitativo de trabalhadores inserido nos servios sem qualquer formao prvia. A preparao se restringe a treinamentos introdutrios que objetivam apresent-los instituio e a conhecer o trabalho que vo desempenhar. Esta simples colagem no instrumentaliza um pensar e fazer crtico e reflexivo. A utilizao de metodologias tradicionais de carter transmissor promove uma preocupao com aspectos tcnicos da didtica que privilegiam o esquematismo de atitudes, a reproduo de rotinas e tecnologias sem, contudo questionar os contedos. Busca-se resolver as questes de ensino, ofertando cursos centrados no professor para que melhor utilizem os recursos didticos. H grande preocupao em fazer do mtodo o eixo das preocupaes pedaggicas. Perceber o mtodo fora do contedo estabelece a iluso da existncia, a priori, de uma metodologia baseada em princpios prprios e autnomos que possibilitam e resolvem o problema da transmisso, controlando em sua ao, a diversidade do contedo (FURLAN, 1981). O carter normativo, a partir da prescrio de tcnicas, refora a reflexo sobre a forma, dicotomizando, mais uma vez, o mtodo do contedo.
11.6 CAPACITAO X CORRENTES PEDAGGICAS

Os processos de capacitao, como j referido, tm sido infrutferos, muitas vezes, pelo uso das metodologias tradicionais. Todos os processos educativos tm por base uma determinada pedagogia, isto , a concepo de como a pessoa consegue aprender, seja na forma mais transmissora, condicionada ou participativa. Seguramente as diferentes concepes no se constituem em etapas sucessivas, onde uma supera a outra. Elas coexistem, sobrepem-se, interam-se e contradizem nas organizaes e processos sociais, inclusive na organizao e funcionamento do sistema educacional. Elas tambm no so abstraes formas de pensar, modelos tericos que no se realizam como processo concreto. A concretizao de cada uma e de todas se d nos espaos, instncias e instituies. Esto traduzidas tambm nos modos e meios de ordenao, de conduo e funcionamento da escola. Assumem em cada tempo e lugar, caractersticas de maior ou menor aderncia com os projetos scio-poltico-econmicos prevalentes nos diferentes estgios de desenvolvimento da sociedade. No inteno aqui descrever minuciosamente cada corrente pedaggica e seus efeitos no campo individual e social mas, trazer tona, os principais elementos do processo ensino-aprendizagem: o sujeito, o docente e o objeto vistos sob o prisma predominante em cada corrente pedaggica. Isso no significa que sujeito e docente assumam exclusivamente as caractersticas de cada tendncia. Como j foi dito, as correntes pedaggicas se entrelaam e tanto o sujeito como o docente acabam incorporando tambm 541
caractersticas das outras correntes. Libneo (1982), utilizando como critrio a posio em relao aos condicionamentos sociopolticos da escola, classifica as tendncias pedaggicas segundo classificao e descrio sucinta contidas nas Tabelas 11.3 e 11.4, que podero funcionar como elemento de anlise do professor em sua prtica na sala de aula. Numa breve anlise das tabelas apresentadas podemos inferir: na corrente liberal tradicional , se o foco for fortemente centrado no contedo repassado pelo professor, corremos o risco de formar um aluno pouco atuante, com muitas informaes e sem saber como utiliz-las em situaes adequadas; a corrente renovada progressivista traz, sem dvidas, grandes aportes para a educao. Tendo em Piaget um dos expoentes, coloca o sujeito em destaque indicando experincias pedaggicas adequadas faixa etria dos alunos. Valoriza, dessa forma, a dimenso biolgica dos estudantes. No entanto, sua aplicabilidade ficou reduzida porque a formao dos professores continuou dando nfase corrente tradicional; a corrente renovada no diretiva , liderada por Carl Rogers, psiclogo clnico, traz a importncia da dimenso psicolgica do sujeito. Seu espao de atuao no setor educao se d principalmente na pr-escola, onde a obrigatoriedade no to formal. Parte do pressuposto de que o aluno no pode ser inibido e tudo o que se refere experincia pessoal valorizado; A corrente tecnicista veio para o Brasil no momento em que o pas vivia um clima de exceo. Assim, professor e aluno no participam da construo do objeto, ficando a cargo de especialistas externos. Mtodos, tcnicas e objetividade so os aspectos mais valorizados nesta corrente; a corrente libertadora tem sua expresso mxima na figura do educador Paulo Freire. Traz como pressuposto importantes a dimenso poltica do sujeito, conhecedor de sua realidade, da qual apreende e extrai seus contedos, de forma que possa posteriormente atuar nesta realidade, no sentido de sua transformao social; a corrente libertria parte dos mesmos princpios que a Pedagogia de Paulo Freire, O que incorpora de relevante a dimenso poltica grupal, incentivando a criao de grmios, associaes, conselhos, assemblias, reunies e particularmente a realizao de eleies; A corrente crtico social dos contedos resgata a importncia do objeto. Nesta corrente o contedo primordial porque estimula a construo do saber, fazendo com que a prpria escola contribua para eliminar a seletividade social e se coloque a servio da democracia. Nesta tendncia so relevantes os trs elementos essenciais do processo ensino aprendizagem, ou seja, sujeito, objeto e docente.
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TABELA 11.3: Tendncias pedaggicas na prtica escolar Correntes liberais

ITENS

TRADICIONAL
passivo ouvinte receptivo sem autonomia bem informado com autoridade no domnio do objeto autoritrio dono da verdade disciplinador conhecimentos e valores sociais acumulados e repassados como verdades utilizao de aulas expositivas e demonstraes
RENOVADA PROGRESSIVISTA
ativo participa no que lhe determinado respeita regras do grupo aprende a fazer, fazendo
RENOVADA NO-DIRETIVA
centro da ateno busca auto-realizao e realizao pessoal ajuda o aluno a se organizar especialista em relaes humanas capacidade de autodesenvolvimento do estudante conhecimentos que enfatizam o desenvolvimento das relaes e comunicao mtodos e tcnicas pedaggicas so dispensveis
TECNICISTA
responsivo no participante, expectador modelador de respostas assegura comportamento adequado pelo controle elo de ligao entre a verdade e o aluno informaes, princpios e leis observveis e mensurveis tcnicas e procedimentos, demonstraes, uso excessivo de tecnologias educacionais
Papel do sujeito
Papel do instrutor
auxiliar relacionamento positivo com o aluno apia discretamente conhecimentos estabelecidos em funo da experincia que o sujeito vivencia tentativas experimentais, pesquisa, estudo do meio natural e social
Qual o objeto e como est organizado Modelo de conhecimento
S O (Objetivista)
S O (Subjetivista)
S O (Subjetivista)
S O (Objetivista)
Fonte: Sntese a partir do texto Democratizao da Escola Pblica, Libneo (1992).
TABELA 11.4: Tendncias pedaggicas na prtica escolar Correntes progressistas

ITENS LIBERTADORA
ativo participao crtica troca experincias da prtica social incentiva o dilogo animador caminha junto valorizao da experincia vivida, por meio de temas geradores trabalho e discusso em grupo
LIBERTRIA
ativo participao crtica trabalha prtica grupal e autogesto questionamento da ordem social vigente rejeita toda forma de governo
CRTICO SOCIAL DOS CONTEDOS

ativo participao crtica processa informaes opina
Papel do sujeito
Papel do instrutor Qual o objeto e como est organizado Modelo de conhecimento
orientador catalisador conselheiro valorizao da experincia vivida em grupo autogesto e trabalho grupal
mediador interventor orientador prov estruturas cognitivas conhecimentos culturais e universais contextualizados e indissociveis da significao humana e social ligado relao direta com a experincia do aluno
S O (nfase nas relaes sociais que constituem o sujeito)
S O (Reconhece a influncia das relaes sociais, mas enfatiza o sujeito)
S O (nfase nas relaes histrico-sociais que constituem o objeto e o sujeito relao dialtica)
Fonte: Sntese a partir do texto Democratizao da Escola Pblica, Libneo (1992).
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Ao optar por uma pedagogia progressista, Bordenave (1983) deixa claro que a Pedagogia da Problematizao, (tambm denominada de Dialtica por Saviani ou Crtico Social dos Contedos por Libneo) traz boas conseqncias no mbito individual e social dos alunos. Assim, no mbito individual tem-se: aluno constantemente ativo, observando, formulando perguntas, expressando percepes e opinies; aluno motivado pela percepo de problemas reais cuja soluo se converte em reforo; aprendizagem ligada a aspectos significativos da realidade; desenvolvimento de habilidades intelectuais de observao, anlise, avaliao, compreenso, extrapolao etc; intercmbio e cooperao com os demais membros do grupo; superao de conflitos como ingrediente natural da aprendizagem grupal; status do professor no difere do status do aluno. No mbito social: populao conhecedora de sua prpria realidade e reao valorizao excessiva do forneo (externo) ou sua imitao; mtodos e instituies originais, adequados prpria realidade; cooperao na busca de solues para problemas comuns; reduo da necessidade de um lder pois os lderes so emergenciais (ou contingenciais); elevao do nvel mdio de desenvolvimento intelectual da populao, graas a maior estimulao e desafio; criao (ou adaptao) de tecnologia vivel e culturalmente compatvel; resistncia dominao por classes e pases. Isso no quer dizer que se tenha que abandonar as contribuies de outras correntes pedaggicas, pois existem momentos em que transmitir informaes importante ou mesmo a fixao de certos automatismos para a execuo de seqncias rgidas de operaes. O que no se pode perder de vista o desenvolvimento do trabalhador como profissional e cidado, sua capacidade de pensar, seus valores e hbitos e o desenvolvimento da sua capacidade de transformar a realidade.
11.7 EIXOS NORTEADORES PARA A CONSTRUO DE UMA NOVA PRTICA EDUCATIVA

Retomaremos o item fundamental deste documento procurando fazer uma ponte com as discusses apresentadas anteriormente, no que se refere Capacitao Profissional. Capacitar tornar habilitado para o desempenho de uma funo, qualificar e/ou requalificar a pessoa para determinado trabalho dando elementos tcnicos, cientficos para a vida das pessoas e encontrando e articulando possibilidades de acesso as oportunidades de trabalho, que por sua vez, tm suas caractersticas modificadas a cada dia. A capacitao no s d condies para o exerccio de determinadas profisses como tambm objetiva preparar para o mundo do trabalho, para a troca com o outro, oferecendo a oportunidade de incluso e de uma melhor adaptao ao mercado competitivo, uma vez que a pessoa dever estar pronta, com hbitos e atitudes condizentes s exigncias desse mercado e sua realizao pessoal. Nesta perspectiva a capacitao objetiva que a pessoa se prepare para exercer sua funo no mundo do trabalho, oferecendo-lhe as possibilidades e alternativas de trabalho, renda, formao, requalificao por meio de opes de atividades que correspondam realidade do lcus do trabalho e seu contexto social.
No processo de capacitao, importante que se abordem as habilidades bsicas, especficas e de gesto, ou seja, alm de aprender especificamente conhecimentos que estejam ligados a profisso, a pessoa dever ser estimulada a exercitar suas competncias bsicas, que tratam de sua apresentao pessoal, aparncia, auto-estima, comunicao, relacionamentos interpessoais, e sua capacidade de se auto gerir, tomar decises, participar de trabalho em equipe, bem como do seu processo de desenvolvimento no trabalho. Desta maneira ser discutido neste momento o eixo norteador deste documento que diz respeito formao/capacitao dos servidores que j atuam na rea do saneamento bsico e que de alguma forma, para melhorar o padro de seu servio, necessrio contemplar todos os atores envolvidos, como uma grande rede. No entendemos que a capacitao dever ser direcionada a um pblico especfico, mas sim a todos os envolvidos no processo de trabalho, com funes e responsabilidades distintas, e que totalize a prestao de servio com qualidade comunidade onde est inserido. Pensando nos atores que compem a fora de trabalho no Saneamento Bsico, apresentaremos possibilidades de formao/capacitao dos atores para o controle social, entendido como a fora externa capaz de mobilizar, articular, propor, definir, representar as esferas pblicas e privadas; a capacitao do gestor, compreendida como mola propulsora capaz definir prioridades e planejar as formas de execuo do processo educativo; a capacitao do docente, pensada como o profissional que detm um conhecimento tcnico e humanstico e responsvel pela formao/qualificao e requalificao dos atores que compem o grande grupo de trabalhadores e por fim, a capacitao dos trabalhadores do saneamento bsico, entendido como o maior grupo que compe a fora de trabalho na rea e concomitante formao desses trabalhadores ser abordada tambm a certificao profissional, a fim de legitimar os trabalhadores que j esto em servios e quem no tm certificao para sua a realizao de trabalhos especficos e a sua correspondente legitimao escolar e social. Capacitao de atores para o controle social O conceito de participao est estritamente ligado ideia de cidadania, na medida em que incentiva e possibilita a reivindicao poltica, a democratizao, a socializao do saber, das decises e do planejamento. A participao no , nem pode ser uma concesso de administradores ou governantes temporrios. conquista, processo que exige responsabilidade e que cria para o cidado o dever tico de opinar na tomada de deciso. No entanto, no suficiente o desejo de participar para que se estabeleam comisses, conselhos ou comits, pois participar redistribuir poder poltico. Formas de participao baseadas em vises beneficentes de cunho paternalista, ensejando ou tentando envolver as camadas mais pobres na tomada de deciso, podem at estimular a coeso social, mas no a busca da real autonomia da coletividade. O empoderamento da populao organizada, a construo de mecanismos de atuao eficientes, uma nova distribuio de direitos e deveres entre o Estado e a sociedade, entre indivduos e coletivos, entre pblico e privados, so pr requisitos e condio indispensvel para a viabilidade e efetividade das polticas pblicas e atuao consciente. Essa diviso de responsabilizaes no simples nem neutra. Como bem expressam Sposati&Lobo (1992; 376):
a construo democrtica mais palco de uma relao d e conflitos que de consenso, o que no fcil de se admitir nem de se enfrentar. Essa luta de interesses contraditrios voltada para setores que representam os interesses do capital e do trabalho na sociedade
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civil e no Estado, em busca da hegemonia. A sociedade civil enquanto integrante da totalidade tem um potencial transformador, pois nela se processa a organizao dos movimentos sociais que representam o interesse das classes subalternas.
Esse potencial de transformao orientado pelo princpio tico da tolerncia, assimilando que vivemos em uma sociedade pluralista, com valores ticos diferenciados, torna possvel s classes trabalhadoras interferir na gesto pblica, tendo em vista a construo de sua hegemonia. Aps a Constituio de 1988, conquistamos um novo espao democrtico em que as leis, a princpio, amparam a participao da populao nas polticas pblicas. Novo desafio se coloca: o que fazer para que as leis deixem de ser instrumentos formais e passem a ser uma instrumentao das lutas democrticas da populao, no sentido de se conhecer e se preparar para sua aplicao? preciso, mais que tudo, dominar seus contedos, as condies e os instrumentos para que o cidado seja de fato protagonista, sujeito da ao e no mero complemento. A alteridade, aqui entendida como o poder de alterar, no assegurada com a presena fsica das pessoas, dos representantes. Estes tm de possuir a capacidade de influir, de se contrapor, o que significa ter informaes, ter opinio, conhecer o escopo legal e sua aplicao na perspectiva dos interesses coletivos, para exercer o direito de tornar o Estado coisa pblica, desprivatizar interesses e introduzir processos de negociao. O setor sade, desde os meados dos anos 80, vem construindo esses espaos de participao e controle social na luta pela construo e consolidao do SUS. Exemplo disso a participao efetiva dos segmentos da sociedade civil nas formulaes planos, programas e projetos, acompanhamento de suas execues, at a definio da alocao de recursos, institucionalizada na Lei n 8.142/90, por meio das Conferncias que tm como objetivo avaliar e propor diretrizes para a poltica de sade, nas trs esferas de governo. Aqui tambm os Conselhos, que so instncias colegiadas de carter permanente e deliberativo, com composio paritria entre os segmentos de representantes dos usurios, que congregam setores organizados da sociedade civil, e os demais segmentos (gestores pblicos e privados e trabalhadores de sade) vm ocupando espaos polticos. Essa participao se tornou efetiva a partir da 8 Conferncia Nacional de Sade em 1986, em pleno processo de democratizao da sociedade brasileira e passou a ser constante nas conferncias subseqentes, discutindo temas como Sade: municipalizao o caminho, Construindo um modelo de ateno sade para a qualidade de vida, Efetivando o SUS: acesso, qualidade e humanizao na ateno sade, com controle social e ainda Sade: um direito de todos e dever do Estado A sade que temos, o SUS que queremos. Esses temas foram objeto de intensos debates com participao efetiva da sociedade civil e com contribuies relevantes, algumas delas hoje integradas legislao e prticas no SUS. O que coloca o SUS numa posio singular e histrica o fato de que, a participao no somente para avaliar o grau de satisfao com a ateno, a cooperao, extenso comunitria ou a organizao de programas. No Brasil, a populao tem assento nas instncias da tomada de deciso em sade, por essa razo, a denominao de controle social dada participao da sociedade no SUS. Vale ressaltar que a criao dos Conselhos de Sade uma exigncia legal para o repasse de recursos da esfera federal para as estaduais e municipais. Muitos foram criados formalmente para cumprir o requisito legal, e, muitas vezes, constituindo-se mais em mecanismos de legitimao de gestes, que de controle social, propriamente dito. Sua atuao fica restrita aprovao de documentos para o repasse de recursos. Os que assim funcionam tornam a efetivao do controle social limitada do lado dos gestores, pela no discusso e transparncia das informaes e da prpria gesto, pela manipulao de dados 546
epidemiolgicos, pelo uso de artifcios contbeis no manuseio dos recursos, pela ingerncia poltica na escolha dos conselheiros, na aprovao de propostas. Do lado dos usurios, pela no organicidade dos representantes e representados, pela no articulao desse segmento na defesa de propostas de um projeto comum, pelo corporativismo de cada conselheiro, pelo no acesso s informaes, pelo desconhecimento do seu papel e da realidade no qual est inserido. Se, por um lado h avanos a comemorar, por outro, h desafios a superar, na medida em que planos, programas e projetos tm que passar pela aprovao dos conselhos, na busca do bem comum, na eficcia dos direitos positivados em lei e, essencialmente, por ser a sade um bem pblico que no pode ser decidido unilateralmente. Bravo (2002) considera os conselhos de sade como inovaes ao nvel da gesto das polticas sociais que procuram estabelecer novas bases de relao Estado-Sociedade, com a introduo de novos sujeitos polticos na construo da esfera pblica democrtica.. cada vez mais visvel a conscientizao de que o exerccio da cidadania implica etapas distintas: uma preocupao constante com a prpria conscincia poltica que antecede o momento do voto, o prprio voto, um direito civil que no Brasil tambm um dever e a atividade cidad que impe o controle permanente das aes dos representantes eleitos. Na busca permanente do bem pblico, a escolha de um representante no somente acontece no momento da eleio, mas num trabalho constante de informao e fiscalizao. No processo seletivo de escolha livre e democrtica dos representantes, direitos e deveres se confundem, por exemplo, no caso do voto e da fiscalizao, pois ambos se configuram como direitos e deveres cvicos do cidado. O que vimos at agora, buscou destacar alguns pontos sobre o controle social e sem a inteno de prescrever, ressaltam-se, a ttulo de concluso do tema, alguns aspectos relevantes a considerar: Supe um padro de representatividade na construo, operao e gesto de polticas sociais; Deve corrigir lacunas da democracia representativa, introduzindo novos sujeitos democrticos/populares, contrapondo-se s formas autoritrias, elitistas, paternalistas e clientelistas no jeito de fazer poltica na sociedade brasileira; a possibilidade de ruptura da relao truncada e espao possvel de novas regulaes na esfera pblica; Regras devem ser estabelecidas, definindo espaos de influncia comprometidos com resultados; Necessita ser institucionalizado para que as decises possam tornar-se pblicas; Diz respeito aos servios pblicos e privados em cada esfera de governo. O documento de Diretrizes para a Definio da Poltica e Elaborao dos Planos Municipais e Regionais de Saneamento Bsico traz algumas formas de participao a saber: Direta da comunidade, por meio de apresentaes, debates, pesquisas e qualquer meio que possibilite a expresso e debate de opinies individuais e coletivas; Em atividades como audincias pblicas, consultas, conferncias e seminrios, ou por meio de sugestes ou alegaes, apresentadas por escrito; Por meio do Comit de Coordenao, Comit Executivo e Grupos de Trabalho. Concluindo o tema, diferentes estudiosos do controle social, em suas diferentes anlises e abordagens tm em comum tratar o controle social dentro da relao Estado e sociedade civil, abordando sua importncia por meio das instncias participativas, reiterando o processo de democratizao do Estado Brasileiro.
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Pela grande acumulao j registrada do controle social na rea da sade, acredita-se que o campo de saneamento bsico, como uma das partes inerentes e responsveis pela qualidade de vida da populao, possa buscar assento nas instncias j constitudas, participao nas discusses em caminho e busque representatividade que assegure legitimao, voz e voto nas questes que dizem respeito ao saneamento bsico. Cabe tambm formalizar o controle social de forma independente do setor sade, estabelecendo uma imagem-objetivo do que se pretende alcanar, quais so as interrelaes entre os setores e o que cabe a cada um assegurar e complementar as aes que visem a qualidade de vida da populao. Isso fortalecer o setor sade, o setor saneamento e outros correlatos. Capacitao para a gesto A administrao pblica implantada a partir da metade do sc. XIX, apresenta caractersticas burocrticas, com controle rgido dos processos administrativos faz com que a mquina fique cada vez mais lenta e pesada, resultando, segundo Castro (1999), numa ineficincia do Estado, no atendimento s demandas a ele dirigidas. Assim, o Estado vem perdendo a noo de sua misso bsica que atender sociedade. Esses modelos ou enfoques de administrao foram concebidos para uma gesto de situaes estveis e previsveis. O cenrio mudou. A globalizao trouxe o incremento da competitividade e em conseqncia, a necessidade de aprimoramento das organizaes. A evoluo da tecnologia tem possibilitado a introduo de novas composies de trabalho. A descentralizao e a flexibilizao do trabalho e dos modelos gerenciais necessitam outras atitudes gerenciais. Cabe reconstruir a administrao pblica em bases modernas, introduzindo sistemas inovadores de gesto. Preparar quadros para a gesto nos servios pblicos tem sido uma constante preocupao que hoje ocupa a agenda dos dirigentes. Com base nas necessidades, define-se o perfil profissional para se capacitar sujeitos sociais qualificados tcnica e politicamente, para atuarem de maneira interdisciplinar e cooperativa. Aqui no se pretende discutir a gesto nos servios pblicos e privados de saneamento bsico, mas fazer um recorte, apontando aspectos relevantes para a capacitao dos gestores que trabalham na rea de recursos humanos, que so, em ltima instncia, responsveis pela definio de prioridades e planejamento de processos educativos que redundam, dentre outras questes, na oferta de servios com qualidade. Agregando aos problemas j apontados, outros especficos da rea de recursos humanos so apontados por Castro (1999), aumentando a lista de desafios a enfrentar: morosidade dos processos de concursos pblicos para responder s necessidades de alocao de profissionais nos servios de saneamento bsico; processos seletivos com contedos inadequados s necessidades dos servios pblicos; indefinio da Unio, Estados e Municpios quanto responsabilidade sobre reposio de pessoal municipalizado, conseqncia de exonerao, aposentadorias e movimentaes; insatisfao profissional decorrente das diversas formas de remunerao do trabalho, das expectativas no atendidas pelos planos de carreiras e das precrias condies de trabalho e de valorizao profissional; alta rotatividade e distribuio inadequada dos servidores; inexistncia de um banco de dados atualizado sobre a composio e distribuio da fora de trabalho institucional; 548
despreparo dos tcnicos e desaparelhamento dos rgos de pessoal para o desenvolvimento eficaz de algumas atividades corriqueiras, tais como: preparar corretamente a folha de pagamento, manter as fichas funcionais atualizadas e informar, com preciso, ao conjunto dos servidores, questes referentes aos direitos e deveres; despreparo das gerncias das unidades prestadoras, no que se refere gesto de pessoal; existncia de trabalhadores com vnculos informais e precrios (...); inexistncia de mecanismos de avaliao para o trabalho realizado. A formao desse grupo de dirigentes s conseguir superar esses desafios, partindo em primeiro lugar, para uma anlise e crtica construtiva do que a est e privilegiando o conhecimento sobre as polticas pblicas sociais e especficas da rea, o contexto scio-poltico em que elas se concretizam e o conhecimento da fora de trabalho institucional: faixa etria, composio das categorias profissionais que prestam servios, distribuio geogrfica, vnculos empregatcios, nveis salariais e de escolaridade, dentre outros. Importante considerar tambm as condies de oferta de capacitao de pessoal, suas tendncias e perspectivas, as instituies de ensino ou de servio que ofertam modalidades de processos educativos dessa natureza e os paradigmas educacionais nos quais elas se sustentam. O aprofundamento da gesto do trabalho em seus aspectos jurdicos, institucionais e operativos destaca-se como relevante na medida em que possibilita propor estratgias que apontem para a eficincia e eficcia dos servios e a valorizao daqueles que os prestam, entendendo que, do processo de produo dos servios que emergem as necessidades de capacitao. A pesquisa de opinio junto aos usurios pode tambm ser uma rica fonte para repensar o processo de trabalho e o processo educativo. A capacitao de recursos humanos para os servios pblicos, vista numa tica de transformao da realidade algo relativamente novo. Estudiosos desse campo como Roberto Nogueira e Paranagu Santana, tm oferecido muitas contribuies tericas para o avano gerencial nessa rea de recursos humanos em sade cujos princpios podem ser abstrados tambm para outras reas. Estes pesquisadores apontam para a importncia de se avanar na fundamentao terica para o processo decisrio, ampliar o poder de articulao intra e interinstitucional, construir estratgias de mudanas, atualizar e desenvolver os quadros funcionais, alm de capacitar novos atores. Estudos dessa natureza, alm de representar um espao para o amadurecimento dos temas relativos gesto/gerncia, do conhecimento, da capacitao e gesto da fora de trabalho em saneamento bsico, esto destinados a ocupar um lugar de destaque nas agendas dos gestores pblicos do setor. Com base nesses dados levantados e analisados e noutros que complementem o quadro das necessidades, possvel estabelecer prioridades e planejar aes tanto no campo da capacitao quanto da gesto do trabalho. Transformar a formao/capacitao e a gesto do trabalho no podem ser consideradas questes simplesmente tcnicas, j que envolvem mudana nas relaes, nos processos, nos servios e, principalmente, nas pessoas. So questes tecnopolticas e implicam a articulao de aes para dentro e para fora das instituies de saneamento bsico na perspectiva de ampliao da qualidade da gesto, do aperfeioamento da ateno integral, do domnio do conceito ampliado de sade e do fortalecimento do controle social no sistema. De acordo com o documento Diretrizes para a Definio da Poltica e Elaborao de Planos Municipais e Regionais de Saneamento Bsico (2009), a promoo a integralidade das aes, compreendida como o conjunto de todas as atividades e componentes de casa um dos diversos srvios de saneamento bsico adequado sade pblica e segurana da vida e do patrimnio pblico e privado. 549
A ateno integral est aqui tambm colocada na perspectiva de articulao entre as reas correlatas ao saneamento bsico, para a oferta de servios com qualidade. No possvel pensar uma poltica de saneamento bsico sem estabelecer relao com a poltica de recursos hdricos, do meio ambiente, da sade e at mesmo da educao. Capacitao para a docncia Entendendo a funo docente como um dos pilares da transformao das prticas educativas, tentamos trazer um aprofundamento terico que sustenta esta ao, na perspectiva de uma aprendizagem significativa, apoiada em pressupostos que possibilitam a mudana nos alunos, no prprio docente e na realidade em que esto inseridos. Destaca-se como um dos expoentes no campo o psiclogo americano David Ausubel, que teve sua formao acadmica no Canad. Iniciou seu aprofundamento no tema, em funo da insatisfao que sentia na educao mecnica que recebera. A essncia de sua teoria expressa em suas prprias palavras se eu tivesse que reduzir toda a psicologia educacional a um nico princpio diria isto: o fato isolado mais importante que informao na aprendizagem aquilo que o aprendiz j conhece. Descubra o que ele sabe e baseie isso nos seus ensinamentos (1968). David Ausubel, representante do cognitivismo e autor do conceito central da teoria aprendizagem significativa prope uma explicao terica do processo de aprendizagem, segundo um ponto de vista cognitivista, embora reconhea a importncia da experincia afetiva. Nesta vertente, quando falamos em aprendizagem, entendemos que um processo de armazenamento de informao, condensao em classes de conhecimentos, que so incorporados a uma estrutura no crebro do indivduo, de forma que esta possa ser manipulada e utilizada em momento posterior. a habilidade de organizao das informaes que deve ser desenvolvida. Aprendizagem ento significa a organizao e integrao do material na estrutura cognitiva e se baseia na premissa de que existe uma estrutura na qual a organizao e a integrao se processam. a estrutura cognitiva, entendida como contedo total de idias de um certo indivduo e sua organizao; ou contedo e organizao de idias em uma rea particular de conhecimentos (AUSUBEL, 1980). a organizao complexa resultado dos processos cognitivos mediante os quais se adquire e utiliza o conhecimento, atribuindo-lhe significados. Significado, para o autor um produto fenomenolgico do processo de aprendizagem, no qual o significado potencial, inerente aos smbolos, converte-se em contedo cognitivo, diferenciado para um determinado indivduo. Este significado potencial converte-se em significado fenomenolgico, quando um indivduo, utilizando determinado padro de aprendizagem, absorve e incorpora um smbolo que potencialmente significativo. Ausubel (1980) define o conhecimento prvio como conceito subsunor ou simplesmente subsunor. Os subsunores so estruturas de conhecimento especficos que podem ser mais ou menos abrangentes de acordo com a frequncia com que ocorre aprendizagem significativa em conjunto com um dado subsunor. Para ele, estruturas cognitivas so como estruturas hierrquicas de conceitos que so representaes de experincias sensoriais do indivduo. A ocorrncia da aprendizagem significativa implica no crescimento e na modificao do conceito subsunor. A partir de um conceito geral (j incorporado pelo indivduo) o conhecimento pode ser construdo de modo a lig-lo com novos conceitos facilitando a compreenso das novas informaes, o que d significado real ao conhecimento adquirido.
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Ao criticar a aprendizagem mecnica, o autor define como a aprendizagem de novas informaes com pouca ou nenhuma associao com conceitos relevantes existentes na estrutura cognitiva. Nesse caso, a informao armazenada de maneira arbitrria e no h interao entre a informao adquirida e aquela j armazenada. O conhecimento adquirido ento fica arbitrariamente distribudo na estrutura sem fazer ligaes a conceitos subsunores especficos. Na verdade, Ausubel no estabelece distino entre aprendizagem significativa e mecnica como sendo dicotomia, e sim como um continnum. Do mesmo modo, essas aprendizagens no podem ser confundidas como aprendizagem por descoberta e aprendizagem por recepo, pois no caso da aprendizagem por recepo, o que deve ser aprendido apresentado ao indivduo como forma final, enquanto que na aprendizagem por descoberta o contedo principal literalmente descoberto. Entretanto, aps a descoberta em si, a aprendizagem s e significativa se o contedo descoberto de alguma forma relacionar-se a conceitos subsunores relevantes, ou como explicitado anteriormente, quer por recepo ou por descoberta, a aprendizagem significativa se o novo for incorporado de forma no arbitrria estrutura j existente. A Aprendizagem Significativa de David Ausubel vem romper com o estigma de que o indivduo uma mquina pronta para receber informaes e tem sido estudada principalmente em Educao. No Brasil a repercusso da teoria de Ausubel est expressa na obra de muitos educadores dos quais destacamos Moreira e Smole. Estes vm, a partir da realidade brasileira, aprofundando a questo da aprendizagem significativa. Segundo Moreira (2001; 2):
significativa uma situao do ponto de vista fenomenolgico, quando o indivduo decide de forma ativa, por meio de uma ampliao e aprofundamento da conscincia, por sua prpria elaborao e compreenso. a conscincia que atribui significado aos objetos e situao.
Para este autor, novas informaes e idias podem ser aprendidas e retidas na medida em que conceitos relevantes e inclusivos estejam claros e disponveis na estrutura cognitiva do indivduo e funcionem como ponto de ancoragem para novos conceitos e idias. Moreira (2001) afirma que o material simblico potencialmente significativo quando pode ser relacionado, de forma substantiva e no arbitrria, a uma estrutura cognitiva hipottica que possui antecedentes, ou seja, contedo ideacional e maturidade intelectual. Autores que sustentam essa teoria cognitivista, afirmam que a aprendizagem de material significativo um mecanismo humano para adquirir e reter uma grande quantidade de idias e informaes de um corpo de conhecimento. A posse destas habilidades que tornam possvel ao indivduo adquirir significados a partir da aquisio, reteno e aparecimentos de conceitos na estrutura cognitiva. No processo educativo, o significado que o sujeito d ao material aprendido deve ter a marca do prprio sujeito. aproveitar tudo aquilo que ele j tem armazenado no seu campo cognitivo e utilizar como norte para o desenvolvimento da aprendizagem. Para que essa aprendizagem acontea, o indivduo precisa ter uma disposio para aprender, ou todo e qualquer esforo por parte de quem ensina tornar a aprendizagem mecanizada. Outro ponto importante que o material tem de ser potencialmente significativo, estimulador de descobertas. Se quisermos que os conhecimentos contribuam para a formao do cidado e que se incorporem como ferramentas, como recursos aos quais os indivduos recorram para resolver com xito diferentes tipos de problemas que se apresentem nas mais variadas situaes, a aprendizagem deve desenvolver-se num processo de negociao de significados. Por outro lado, se os indivduos no apreciam o valor dos conceitos 551
para analisar, compreender e tomar decises sobre a realidade que os cerca, no se pode produzir uma aprendizagem significativa. Uma aprendizagem realmente significativa, precisa passar ao e sair do discurso; para isso preciso mais que novas metodologias, recursos didticos ou um monte de aparatos tecnolgicos. O lcus de aprendizagem do conhecimento juntamente com quem ensina, precisa desenvolver novas formas de compreender e interpretar a realidade. preciso despertar o questionamento nos indivduos, dialogar e discordar, propor novas solues, ser um leitor reflexivo do mundo que os rodeia. Na concepo da linearidade do conhecimento, o ensino funcionaria como uma engrenagem, uma cadeia, na qual cada fragmento tem funo de permitir acesso a outro fragmento. Talvez esta forma de conceber o conhecimento permita ao aluno armazenar e mecanizar algumas informaes por um tempo, ter bom desempenho em provas de devoluo e at mesmo avanar de uma srie para outra, o que no significa necessariamente uma aprendizagem com compreenso. Para Smole (s/d, pag.1):
Falar em aprendizagem significativa assumir que aprender possui um carter dinmico que exige aes de ensino direcionadas para que os alunos aprofundem e ampliem os significados elaborados mediante suas participaes nas atividades de ensino e aprendizagem. Nessa concepo, o ensino um conjunto de atividades sistemticas, cuidadosamente planejadas, em torno de quais contedo e forma articulam-se inevitavelmente e nas quais o professor e o aluno compartilham parcelas cada vez maiores de significados com relao aos contedos do currculo escolar, ou seja, o professor guia suas aes para que o aluno participe de tarefas e atividades que o faam se aproximar cada vez mais dos contedos que a escola tem para lhe ensinar.
O estabelecimento de relaes entre significados, os preceitos de preciso, linearidade, hierarquia, encadeamento que esto presentes na escola, na organizao do currculo e na seleo das atividades, devem dar lugar a outras perspectivas nas quais o conhecimento pode ser visto como uma rede de significados, em permanente processo de transformao: a cada nova interao, a cada possibilidade de diferentes interpretaes, uma nova perspectiva se abre, um significado se transforma, novas relaes se estabelecem, possibilidades de compreenso so criadas. Nesse sentido, rompendo com as teorias lineares que do sustentao ao modelo tradicional de ensino, em que existem pr-requisitos, etapas rgidas e formais de ensino e aprendizagem, cadeias de contedos, escalas de avaliao da aprendizagem, a teoria do conhecimento como rede sustenta que a preocupao com um conceito, ideia, fato, procedimento, fazse atravs das mltiplas relaes que aquele que aprende faz entre os diferentes significados desse mesmo conceito. Na prtica escolar, essa teoria determinante para a escolha dos contedos, a organizao da sala de aula e da variedade de recursos didticos que sero utilizados pelo professor, implicando articular o ensino e a aprendizagem, o contedo e a forma de ensin-lo, proporcionando cada vez mais um ambiente escolar favorvel aprendizagem, no qual todas as aes venham a favorecer o processo mltiplo, complexo e relacional de conhecer e incorporar dados novos ao repertrio de significados, de modo a poder utiliz-los na compreenso orgnica dos fenmenos e no entendimento da prtica social. preciso levar em conta ainda, que uma aprendizagem significativa no se relaciona apenas a aspectos cognitivos dos sujeitos envolvidos no processo, mas est tambm intimamente relacionada com suas referncias pessoais, sociais e afetivas. Nesse sentido, afeto e cognio, razo e emoo se compem em uma perfeita interao para atualizar e reforar, romper e ajustar, desejar ou afastar novas relaes, novos significados na rede de conceitos de quem aprende. Por esse motivo, a aprendizagem no ocorre da mesma forma e no mesmo momento para todos; interferem nesse processo as diferenas individuais, o perfil de cada um, as diversas maneiras que as pessoas tm para aprender, o que nos remete para muitas outras variveis de interferncia na aprendizagem significativa. 552
Capacitao dos trabalhadores da rea de saneamento bsico e a certificao profissional Certificao profissional um termo polissmico e falar sobre ela algo complexo. No existe regra acabada para aplic-la e no por acaso que as discusses tenham arrastado h alguns anos e poucas iniciativas concretas se tenham desenvolvido at o momento. As principais variaes se referem: presena do governo com entidade central, participao dos trabalhadores e empregadores em conselhos de administrao ou consultivos, adoo do enfoque de competncias, organizao setorial dos sistemas e ao financiamento. Na construo de um arcabouo institucional de certificao, alm das definies poltico-conceituais e metodolgicas, faz-se mister montar um sistema de normas e definies legais, estabelecendo que autoridades normalizaro as regras gerais de funcionamento do sistema, quantas e quais devero ser as agncias credenciadas para fazer a certificao, quem define as metodologias e procedimentos e que mecanismos de superviso e avaliao sero adotados em relao s instituies credenciadas. Segundo ALEXIM (2003; 1) a definio bsica de certificao a coloca como processo mediante o qual se reconhecem formalmente as competncias do trabalhador, independentemente da forma como estas foram adquiridas. Ainda segundo este autor,
a maioria dos sistemas de certificao, centra-se na avaliao tradicional dos postos ou ocupaes e tem nos aspectos tcnicos sua prioridade. A partir da quebra da organizao linear, taylorista, tambm se voltaram as empresas para estabelecer benefcios (salrios e demais formas de remunerao) mais relacionados a desempenhos individuais, rompendo a lgica dos grandes contratos coletivos que sustentaram o processo sindical. Essa mudana tambm afeta o enfoque das qualificaes, no sentido tradicional e valoriza o enfoque por competncias. No se pode negar que esse enfoque se constitui em enriquecimento do perfil do trabalhador, que no terreno das tradicionais qualificaes se limitava, em geral, mas no necessariamente, a capacidades tcnicas, identificadas pelas anlises ocupacionais, enquanto que nas competncias esto envolvidos aspectos cognitivos, atitudes ticas, direitos sociais etc.
A maior experincia de definio de competncias bsicas reunindo um quadro de habilidades fundamentais, comuns a um conjunto mais amplo de ocupaes, caracterizando a cultura laboral de um pas, realizou-se nos Estados Unidos. A motivao foi a busca de aumento da produtividade a partir de melhor desempenho das escolas para dar respostas ao mercado de trabalho, uma vez que foi constatado em estudos, que mais da metade dos jovens deixavam a escola sem os conhecimentos ou fundamentos requeridos para encontrar e manter um bom trabalho. A problemtica da certificao constitui, atualmente, uma preocupao generalizada nos fruns e documentos da Unio Europia (EU). Discusso iniciada nos primeiros anos da dcada de 90 foi gerada pela necessidade de reconhecimento dos diplomas nacionais devido circulao dos trabalhadores entre os diversos pases integrantes da Comunidade. A partir de normas estabelecidas nos fruns comunitrios, os primeiros projetos pilotos foram dirigidos a pblicos especficos: grupos de trabalhadores desempregados, imigrantes, minorias sociais, etc. Os resultados do projeto CEDEFOP Centro Europeu para o Desenvolvimento da Formao Profissional permitiu identificar em quase todos os Estados Membros da EU uma tendncia para legitimar os vnculos entre os espaos formais e informais onde se efetiva o processo ensino-aprendizagem. Na esteira pioneira, a Frana, atravs da Lei do Balano de Competncias, criada em 1985 e, mais tarde, da Lei de 1992 instituiu a validao das competncias adquiridas atravs da experincia do trabalho, Validao das Aquisies da Experincia (VAE). 553
A certificao como validao da experincia por meio da VAE feita por meio de um processo que busca reconhecer e validar conhecimentos, aptides, habilidades, destrezas adquiridos na vida e no trabalho, por via escolar ou no. O processo est direcionado a adultos que tenham pelo menos trs anos de experincia de trabalho. Um jri emite seu julgamento a partir do exame de um dossi e uma entrevista e tem plena autonomia para definir a extenso da validade, a natureza e a abrangncia dos conhecimentos e competncias avaliados. O jri possui ainda os controles e identifica os provveis meios de superao das lacunas existentes para a obteno dos diplomas, determinando que o avaliando busque complementar o que falta num prazo de cinco anos. A avaliao desse jri abrange ainda os processos que fazem parte de uma experincia singular, de uma trajetria de vida e trabalho, das atividades desenvolvidas e das aprendizagens efetuadas. O sistema francs constitudo por instncias da quais fazem parte uma Comisso Nacional de Certificao Profissional tripartite que se articula estruturalmente ao Primeiro Ministro e composta por um Secretrio e Comisses Especiais que possuem carter consultivo e tcnico. Faz parte ainda do sistema um Repertrio Nacional de Certificao Profissional que tem a lista dos diplomas e ttulos e serem certificados. O sistema possui as Agncias ou Centros de Certificao que so entidades pblicas ou privadas credenciadas para tal fim. O financiamento da formao profissional contnua da Unio, das regies e das empresas. A Unio atende ao pblico menos favorecido de alguns ramos profissionais e de empresas consideradas prioritrias. As regies possuem o Conselho Regional e seu financiamento est voltado para jovens de 16 a 25 anos, bem como, para os setores previstos no Plano de Desenvolvimento Socioeconmico Regional. As empresas participam do financiamento de forma diferenciada, segundo o nmero de empregado que possuem. Empresas com 10 ou mais trabalhadores contribuem com 1,5% sobre a massa salarial; as que possuem menos de 10 funcionrios a contribuio de 0,15% ou 0,25%, se assumiu contratos de aprendizagem. Portugal possui dois sistemas: um Sistema Nacional de Certificao Profissional e outro de reconhecimento, validao e certificao de competncias de cunho escolar. O primeiro, de base tripartite, criado em 1992, est sob a responsabilidade do Ministrio do Trabalho e da Solidariedade. Tem a finalidade de certificar os trabalhadores, no importando a trajetria que percorreram para adquirir a qualificao. Ele foi criado a partir da constatao de que grande parte dos trabalhadores no possua qualificao especfica e o que aprenderam foi nas empresas. Com a certificao, poderiam assim comprovar formalmente a qualificao para desempenhar tal atividade. O Sistema Nacional de Certificao Profissional constitudo por uma Comisso Permanente, Comisses Tcnicas, Departamento de Certificao do Instituto de Emprego e Formao Profissional, das Entidades Certificadoras e do Instituto de Inovao da Formao. A certificao baseia-se em perfis profissionais e nas regras de certificao aplicadas a um diploma legal, previamente acordado entre governo e parceiros sociais. O candidato passa por um processo de avaliao. O Sistema Nacional de Reconhecimento, Validao e Certificao de Competncias de responsabilidade do Ministrio da Educao. constitudo por uma rede de centros credenciados, pblicos ou privados que tem por funo favorecer a informao sobre certificao de competncias escolares bsicas, realizar diagnsticos, fazer o aconselhamento e construir parcerias institucionais e operacionais. Em Portugal, a formao profissional fortemente marcada pelo financiamento do Fundo Social Europeu (FSE) que vem apoiando a economia portuguesa e comunitria. Um fundo pblico importante est voltado para investimentos como a criao de infraestrutura e aquisio de equipamentos para a formao
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profissional. Tambm a Seguridade Social financia com uma frao significativa das receitas. Finalmente, alguns setores dispem de recursos prprios, como por exemplo, o turismo. A certificao profissional na Espanha regulada pelo Decreto Real 1.506/2003. O candidato se submete s provas oficiais (prtica e terica realizadas uma vez por ano) elaboradas por Comisses de Avaliao. Estas Comisses no so permanentes: so convocadas por ocasio da avaliao e so organizadas pelas entidades pblicas responsveis pela conduo e gesto do processo de avaliao e emisso de certificados profissionais. Os recursos para a formao profissional fazem parte do montante destinado manuteno de todo o sistema escolar. A formao profissional contnua para adultos provm da quota de formao profissional arrecadada pela Previdncia Social dos empregados e empregadores equivalente a 0,7%, mais os aportes do Fundo Especial Europeu. No Brasil atualmente, vm sendo empreendidas diversas iniciativas de qualificao e certificao profissional que se desenvolvem em diferentes contextos institucionais que geram disperso de recursos e multiplicidade de aes mobilizadoras. Para implementar polticas pblicas vm sendo desenvolvidas aes pelo Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Inmetro), autarquia federal vinculada ao Ministrio do Desenvolvimento, da Indstria e do Comrcio Exterior (MDIC). Tambm participam o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) e o Ministrio da Educao (MEC). Essas instituies buscam elaborar um arranjo organizacional formalmente constitudo, que articule as atividades de qualificao e certificao, desenvolvidas em cada Ministrio e inclusas no Sistema Brasileiro de Avaliao da Conformidade (SBAC), no Sistema Pblico de Emprego e nos Sistemas de Educao. A SBAC credencia hoje 8 (oito) Organismos de Certificao de Pessoas que atuam no Sugiro harmonizar (rea ou profissional). Existe atualmente um contingente de mais de 25 mil pessoas certificadas. O Inmetro tem atuado como catalizador dos interesses e energias dirigidos certificao de pessoas. Criou uma Comisso Tcnica que tem funcionado como suporte para novas iniciativas e reforo para as experincias existentes. Suas funes so de consulta e assessoramento, reunindo as principais representaes pertinentes, elaborando os critrios para a produo das normas de certificao de pessoas. Recentemente h um esforo para o estabelecimento de uma poltica pblica efetiva para a construo de um Sistema Nacional de Certificao Profissional por competncias, que promova a efetivao da escolaridade dos cidados, permitindo continuidade de estudos, articulando com as diversas experincias brasileiras existentes e que seja um instrumento que oferea a oportunidade de incluso social do trabalhador no mercado de trabalho. A certificao de pessoas no Brasil iniciou-se em 1992, com bases em diretrizes internacionais. Esta certificao envolve, em sua maioria, a realizao de exames escritos e provas prticas. Como resultado a pessoa recebe um certificado ou indicativos para uma formao complementar. Em 2003, a International Organization for Standardization (ISO) publicou a norma ISO/IEC 17.024, aplicada a organismos que certificam pessoas. Esta norma foi internalizada no Brasil pela Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT). O MTE, em parceria com o Centro Interamericano de Investigacin y Documentacin sobre Formacin Profesional (Cinterfor/OIT) iniciou em 1970 na Amrica Latina, uma discusso sobre o tema que no foi bem sucedida por falta de receptividade dos dirigentes. Essa questo foi retomada por ambos em 1977, envolvendo instituies governamentais e de reas sociais (1997-2002) (ALEXIM, 2003). 555
Em 2004, aconteceram duas experincias piloto de certificao profissional nos setores de metal-mecnica e construo civil. Estas experincias tiveram como finalidade a estruturao da certificao profissional no Sistema Pblico de Emprego e a oferta de subsdios aos trabalhos da Comisso Interministerial de Certificao Profissional. No Ministrio do Trabalho existe o Plano Nacional de Qualificao (PNQ). O MTE gerencia, supervisiona a aplicao dos recursos oriundos do Fundo do Amparo ao Trabalhador e elabora o contedo dos cursos em sintonia com cada realidade. A prioridade de participao no PNQ para os trabalhadores de baixa renda e menor escolaridade e as pessoas mais sujeitas discriminao social, condies estas que dificultam o acesso ao mercado de trabalho. As entidades sem fins lucrativos podem apresentar projetos, desde que de carter nacional ou regional. Os projetos devem apresentar metodologias e tecnologias de qualificao social e profissional. No mbito do MEC a certificao surge com a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei n 9.394/96) estabelecendo que a mesma pode ser realizada em escolas de ensino regular, em instituies especializadas ou no ambiente de trabalho. Assim, a certificao legalmente admitida a partir do reconhecimento de que o indivduo constri competncias tambm fora da escola. O art. 16, da Resoluo CNE/CEB n 4/99 atribui ao MEC, em conjunto com os demais rgos federais afetos ao assunto e ouvido o CNE, a organizao de um sistema nacional de certificao profissional, com participao de representantes dos trabalhadores, dos empregadores e da comunidade educacional. Em 2000, o MEC elaborou dois documentos intitulados Sistema Nacional de Certificao Profissional baseado em Competncias e Subsistema de Avaliao e Certificao Profissional baseado em Competncias que no chegaram a ser aprovados pelo Conselho Nacional de Educao. O prprio MEC buscou amadurecer as discusses e chegar a um consenso com os diversos rgos pblicos e ministrios envolvidos. Em 2003, as instituies envolvidas na certificao profissional voltam a desenvolver aes mais articuladas, com a realizao de oficinas de trabalho, seminrios e a constituio de um Grupo de Trabalho Interministerial. Em 2004 foi formalizada a criao da Comisso Interministerial de Certificao Profissional, com representantes de MTE, MEC, Inmetro, MS, Ministrio do Turismo e pelos Conselhos Nacionais de Educao e do Trabalho, com coordenao alternada entre MEC e MTE. Sua funo coordenar as aes governamentais e subsidiar a elaborao e implantao de polticas pblicas de Certificao Profissional, evitando assim, a sobreposio de competncias e disperso de atribuies entre rgos governamentais. Nas instituies de formao profissional, o Senai sobressai por sua persistncia no campo da certificao. Definiu duas linhas autnomas de trabalho: a de formao e a de certificao. Com essa medida estava atendendo recomendao de consultores e dando resposta a uma tendncia mais recente, que admite a existncia de certificao em entidades que tambm formam. Adotou um modelo de Certificao Profissional Baseada em Competncias, onde busca conhecer as caractersticas de cada segmento tecnolgico (subsetor econmico) em especial em relao a processos e funes, de identificar no interior de cada rea as competncias profissionais que tenham significado para o mercado de trabalho e que correspondam aos objetivos ou funes claramente identificveis do sistema produtivo. Esse conjunto de competncias o Senai define como qualificaes profissionais seguindo terminologia de alguns pases europeus, como Inglaterra. A certificao profissional ligada ao enfoque de competncias um assunto de extrema complexidade. O conceito de competncias busca romper com o quadro tradicional da qualificao profissional, mais 556
referido a uma determinada ocupao. As competncias reforariam as relaes com o desempenho direto no trabalho, s experincias desenvolvidas no exerccio profissional e, sobretudo, a parcelas significativas do trabalho que devem corresponder a um desempenho consensual com padro exigvel. As competncias esto tambm ligadas ideia de empregabilidade e por isso devem assumir perfis mais genricos que incluam conhecimentos, aptides e atitudes comuns a vrias ocupaes, que serviriam de base para a flexibilizao do trabalhador e sua melhor circulao no mercado de trabalho. A prtica da certificao profissional ancorada na formao baseada em competncias e em metodologias efetivas de identificao de competncias tcitas na fora de trabalho, permite a definio dos perfis de forma negociada, disponibiliza ao trabalhador maior conhecimento do processo produtivo, domnio das variveis que o influenciam, ampliando sua capacidade de interveno na produo, atendendo dessa forma, uma reivindicao histrica do movimento dos trabalhadores. Embora o interesse recente tenha se focalizado na certificao, cada vez mais a avaliao se impe como processo determinante. No se certifica sem uma avaliao prvia, mas se pode avaliar sem chegar ao recurso final da certificao. Alm do mais, a avaliao o processo mais complexo. Em todo caso, em benefcio da certificao, deve-se afirmar que a avaliao vinculada certificao tem um perfil mais objetivo e mais focalizado. A avaliao dentro do sistema de certificao, no deve ter o carter de reprovao, mas o de verificar onde h necessidade de complementar e conhecimento adquirido, por qualquer das fontes, possibilitando sua sistematizao. Como vimos at agora, os estudos sobre certificao profissional ainda no abrangeram a rea da sade ou reas que visem reduo do risco de doena e outros agravos, como o saneamento bsico. O Ministrio da Sade vem ento construindo uma experincia nesse campo buscando desenvolver metodologias e estratgias de avaliao de competncias, com vistas a subsidiar a organizao de futuros processos de avaliao educacional e de certificao profissional na rea da sade. O primeiro desafio foi compreender o significado atribudo competncia, considerando as perspectivas de formao e do trabalho. Para tanto buscou-se documentos e publicaes no mbito do MEC, MTE, OIT, autores nacionais e internacionais. A partir desse referencial optou-se por um conceito de competncia para a rea da sade, situando-se, principalmente na real complexidade do trabalho, nos projetos estruturantes da reorientao do modelo assistencial e no novo paradigma sanitrio proposto pelo SUS. Com essa viso adotou-se um conceito de competncia profissional contextualizado aos processos de produo de cuidados em sade como sendo a
capacidade de assumir a responsabilidade do cuidado partindo da concepo de sade como qualidade de vida, interagindo com o cliente, suas necessidades e escolhas, valorizando sua autonomia para assumir sua prpria sade e agir mobilizando conhecimentos, habilidades, atitudes e valores requeridos pelas situaes (imprevistas ou no) de promoo/produo do cuidado (MARQUES, 2008; 25).
O primeiro passo desse trabalho foi construir o perfil de competncias profissionais do auxiliar de enfermagem, com base nos fundamentos de uma matriz crtico-emancipatria que considera a competncia multidimensional, envolvendo facetas que vo do individual ao sociocultural. A proposta foi submetida consulta pblica, validada por um Comit Tcnico e homologada por um Comit Tripartite, de carter poltico. Para o Ministrio da Sade, a certificao vista como um conjunto de aes formao -avaliaocertificao-formao e por essa razo, no optou por certificar atravs de provas e exames fora de um processo educativo. Seus trabalhadores de nvel fundamental e tcnico, para os quais a certificao foi 557
pensada, so heterogneos, principalmente na faixa etria e graus de escolarizao. Essa foi uma deciso que visou evitar a excluso. Alm do desafio de oferecer a profissionalizao a 323 mil atendentes de enfermagem por meio de Projeto de Profissionalizao dos Trabalhadores da rea da Enfermagem, o Ministrio da Sade (MS) oportunizou a esse pblico a complementao de estudos de educao geral queles que no haviam concludo o ensino fundamental, em articulao com as Secretarias Estaduais de Educao. Esse trabalho integrado foi possvel considerando o escopo legal da rea de educao que possibilita a construo de uma nova possibilidade que respeite o desejo dos trabalhadores por uma educao que valorize suas prticas sociais e culturais e lhes d acesso a conhecimentos e prticas de outros grupos e sociedades. Do ponto de vista mais geral a LDB introduz algumas inovaes na educao profissional que merecem ser destacadas: o reconhecimento de habilidades e conhecimentos que tenham sido adquiridos por meios informais, fora do sistema escolar. A mensurao desses conhecimentos se daria mediante a realizao de exames de certificao para prosseguimento ou concluso de estudos (art. 41, LDB), ou seja reconhece-se que a educao se pratica fora da escola, no trabalho, na famlia, no exerccio e prtica de viver; a possibilidade de abertura de instituies voltadas para esse segmento educacional que propicie a oferta de cursos especiais que condicionem a matrcula capacidade de aproveitamento de estudos e no ao nvel de escolaridade (art. 42, LDB); a abrangncia vertical da educao profissional, desde o nvel fundamental at o nvel superior. Essa perspectiva sinaliza com o carter complementar da educao profissional. O resultado imediato que se permite tanto a qualificao profissional (parte do itinerrio com sada para auxiliar) como a habilitao (tcnico), para o exerccio de uma atividade profissional. Mesmo com um certo desprestgio, herana histrica, a educao profissional e a certificao, nos ltimos anos, vm merecendo destaque no cenrio das polticas educacionais. Isso pode ser constatado pela sua insero como um captulo especial na Constituio de 1988 e por sua regulamentao pelo Decreto n 5.154/07, onde as possibilidades de aproveitamento de estudos, continuidade, elaborao de currculos flexveis, organizao didtica diferenciada, e ainda o reconhecimento do trabalho como um princpio pedaggico e do espao de trabalho com um lcus de aprendizagem. Entendendo os trabalhadores de baixa escolaridade inseridos nos servios de saneamento bsico como pessoas que foram excludas de processos educativos formais a Educao de Jovens e Adultos (EJA), modalidade da Educao Bsica nas etapas do Ensino Fundamental e Mdio, da qual se valeu o MS para a complementao do ensino fundamental de seus trabalhadores, usufrui de uma especificidade prpria, e, como tal, a modalidade prpria escolarizao deste extrato da populao. A EJA permite e assegura todo o resgate queles grupos e povos que at hoje sofrem as conseqncias de polticas excludentes de quase 500 anos de nossa histria. A EJA na sua funo reparadora significa no s a entrada no circuito dos direitos civis pela restaurao de um direito negado, mas tambm o reconhecimento da igualdade de todo e qualquer ser humano ao acesso a um bem real, social e simbolicamente importante Por outro lado inmeros grupos sociais que no tiveram acesso escola, reivindicam igualdade perante a lei e a funo reparadora da EJA torna-se o ponto de partida para a igualdade de oportunidades. A a funo equalizadora aparece possibilitando a entrada ou reentrada no sistema educacional, para estabelecer ou restabelecer a trajetria escolar. 558
Uma vez inseridos no sistema, a atualizao permanente da EJA passa a ter uma funo qualificadora que leva a todos a possibilidade de desenvolvimento e adequao para atualizar-se nos espaos escolares e no escolares. Aqui o campo privilegiado para a produo de material didtico apropriado, o desenvolvimento de conhecimentos, habilidades e valores que transcendem os espaos formais da escolaridade. Cada uma das funes vai ao cerne da nossa questo: a primeira reconhece aos trabalhadores o direito de acesso escola, a segunda, possibilita a entrada no sistema educacional e, a terceira, facilita a atualizao permanente e a construo de novos conhecimentos diante de um mundo em constantes mudanas. Alm destas funes to importantes, a EJA a modalidade de ensino para jovens e adultos, permitindo a flexibilizao da durao dos cursos, a construo de conhecimentos diferenciados e adequados s variadas situaes, o respeito ao ritmo do aluno no seu processo de aprendizagem e, fundamentalmente, reconhecendo o direito escola no como uma compensao, mas como o resgate da cidadania. Como j vimos, a Constituio assegura a todos os brasileiros o direito da escolaridade do ensino fundamental e mdio. Aqueles que no conseguem completar essa etapa formativa na idade prevista passam a ser clientela para a EJA, tambm com acesso universalizado. na educao bsica que se desenvolvem as habilidades necessrias a qualquer cidado como ler, escrever, realizar operaes matemticas fundamentais, situar-se de forma crtica e reflexiva dentre outras. A etapa seguinte, o ensino mdio, com uma durao de trs anos, completa essa fase da formao. Concomitante ou no ao ensino mdio, os jovens e adultos cursam a educao profissional, com a finalidade de se prepararem para o mundo do trabalho. Aqui a legislao permite tanto a educao geral articulada (aqui est um dos princpios da LDB, art. 40) quanto possibilidade de cursarem a parte profissionalizante independente da educao geral, mas reconhecida somente no final da etapa, onde ambas se encontram para conferir a certificao de educao bsica e profissional e por conseguinte, o direito de acesso ao ensino superior. Ainda a LDB no art. 41 permite que o conhecimento adquirido na educao profissional, inclusive no trabalho, poder ser objeto de avaliao, reconhecimento e certificao para prosseguimento ou concluso de estudos. A Tabela 11.5 a seguir demonstra as possibilidades de articulao da educao profissional com a educao bsica, conforme preconiza a legislao vigente: a LDB Lei n 9.394/96, o Parecer CNE/CEB n 16/99, a Resoluo CNE n 05/99 e o Decreto n 5.154 de 23 de julho de 2004. TABELA 11.5: Itinerrio formativo para a educao profissional
1. Formao inicial e continuada dos trabalhadores Para todas as pessoas que pretendem se preparar para o mundo do trabalho, por meio de atualizaes, capacitaes, aperfeioamento e especializao, independente do grau de escolaridade. A entrada na formao inicial universal. 1 etapa Para aqueles que j tenham concludo o ensino fundamental e esto cursando concomitantemente o ensino mdio e que podem ingressar, dentro do itinerrio formativo, a etapa parcial do curso de auxiliar. 2 etapa Para aqueles que tenham concludo ou estejam cursando o ensino mdio, podem ingressar na habilitao de tcnico. 3 etapa Para aqueles que tenham j concludo o ensino mdio de nvel tcnico, podem ingressar na etapa de especializao ps-tcnica. Ensino superior ao nvel de graduao ou ps-graduao.
2. Educao profissional tcnica de nvel mdio
3. Educao profissional tecnolgica de graduao e psgraduao
Fonte: GALVO, E.A. Aportes legais e metodolgicos para a formao dos Agentes Indgenas de Sade e Saneamento, Braslia, 2009.
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A educao profissional permite a organizao curricular em itinerrios formativos, possibilitando o aproveitamento contnuo e articulado dos estudos, isto , as etapas j desenvolvidas podero, se os resultados estiverem registrados, ser objeto de aproveitamento de estudos e certificao. Para os que cursaram etapas e os resultados no foram registrados, necessrio estabelecer, junto com as instituies de ensino, as estratgias que podero ser utilizadas para que isso acontea, segundo o regimento da escola. As etapas podem ter terminalidade, com concluses intermedirias, onde os concluintes recebem certificao vlida para o mundo do trabalho, mesmo que no tenham concludo o ensino fundamental ou mdio e desde que o processo seja desenvolvido em conjunto com escola autorizada pelo sistema de ensino. O reconhecimento da competncia e do conhecimento adquirido fora dos bancos escolares, em sociedades com baixas taxas de escolaridade e significativos ndices de analfabetismo, colabora para que a certificao seja pensada como um instrumento de insero social. Existe ainda a perspectiva da certificao como instrumento de uma poltica de educao profissional permanente, comprometida a proporcionar a todo trabalhador maior autonomia e capacidade de gerir o seu prprio destino profissional. No tocante EAD no foi encontrado registro de certificao profissional na rea de saneamento bsico ou outra correlata a experincia mais prxima est no campo da sade, por meio do ensino descentralizado, ofertado pelas Escolas Tcnicas do Sistema nico de Sade (SUS) que hoje constituem uma rede denominada Rede de Escolas Tcnicas do SUS (RET-SUS). Essas instituies de ensino so autorizadas pelos respectivos Conselhos Estaduais de Educao e tm em seu regimento a possibilidade de atuarem como escola-funo que vai at o aluno em seu ambiente de trabalho. Os docentes, denominados de instrutores-supervisores, so os profissionais dos servios, preparados pedagogicamente, por meio de um curso de especializao oferecido pela Escola Nacional de Sade Pblica Srgio Arouca - Ensp (esse sim, oferecido distncia), coerente com o eixo metodolgico de integrao ensino-servio, esses instrutores-supervisores exercem a funo docente e a superviso do processo de trabalho. O financiamento dessa rede de escolas tripartite. O MS tem usado como base de clculo, a seguinte frmula: n de alunos X n de horas do curso X R$ 1,50. O montante de recursos repassado por meio do Fundo Nacional de Sade (Funasa). Os estados entram com os docentes e infra-estrutura. Os municpios colaboram com a reproduo do material didtico e deslocamento dos instrutores para os municpios. Acreditamos que a experincia da RET-SUS seja a mais prxima e adequada aos profissionais de nvel tcnico e operacional do saneamento bsico. Sua capilaridade (podendo chegar at aos municpios) e sua capacidade de negociao com os gestores e rgos colegiados fazem delas um espao privilegiado a ser incorporado s outras instituies j identificadas pelo Diagnstico desenvolvido pela ReCESA. O desenvolvimento de certificao de pessoas no Brasil demandar, ainda, muita pesquisa e desenvolvimento tecnolgico especficos como tecnologias relacionadas com o desenvolvimento de avaliaes, mtodos psicomtricos orientados para as avaliaes para certificao, avaliao dos aspectos comportamentais para uso com fim de certificao, modulao curricular, a flexibilizao ou a construo de itinerrios formativos com sadas parciais passveis de certificao.

O Plansab, ao optar pela oferta de capacitao a todos os atores envolvidos na sua implantao e implementao proporciona, alm do resgate de uma dvida social para aqueles extratos mais humildes 560
que no tiveram ou no puderam aproveitar as oportunidades, a valorizao profissional de todos que dela participam, a reorganizao dos servios e a conseqente melhoria dos servios prestados populao. O transformar a base legal de ensino em aes concretas institucionalizadas talvez uma das ricas possibilidades para a entrada, permanncia e certificao profissional dos trabalhadores do saneamento bsico. Muito se fez nesse sentido quando a ReCESA desenvolveu um trabalho de grande envergadura no campo da capacitao e muito se tem a fazer nesta rea, para se chegar aos princpios colocados de forma to oportuna e significativa para a concretizao desse Plano. A educao continuada, entendida aqui no sentido de atualizao, pressupe uma formao inicial, seja por meio das capacitaes ou de processos educativos formais. No se atualiza quem nada tem. Sua oferta pode se dar dentro das instituies de ensino ou do prprio servio e poder ser objeto de certificao profissional, se articulada com o aparato formador. desejvel que seu contedo alcance aspectos pedaggicos e tcnicos que assegurem a direcionalidade tcnica do processo de trabalho e que contemplem dimenses contextuais, culturais e scio-polticas. Numa abrangncia estruturada pode alcanar etapas que privilegiem os diferentes nveis de escolaridade e fases do exerccio profissional. Finalmente, a opo por processos pedaggicos inovadores, assegura a participao ativa dos atores envolvidos e estimula o controle social como componente democrtico, questes essenciais para a transformao da realidade. O tema tratado no subitem Capacitao para a docncia, trouxe o professor/docente/instrutor como o pea fundamental em todo o processo de capacitao, seus princpios so tambm aplicveis para os atores do controle social, para os gestores e para os trabalhadores que compem o grande contingente da fora de trabalho em Saneamento Bsico. O princpio de Aprendizagem Significativa, amplia as possibilidades de se pensar uma formao coesa para todos os atores e deve ser trabalhada em todos os quesitos das capacitaes abordadas neste texto, seguindo a hierarquia sugerida. Como sugesto, indicamos algumas possibilidades que podem subsidiar a ao dos gestores na rea de capacitao profissional: a) Considerar as relaes entre processo produtivo e processo educativo priorizando a cooperao, a direcionalidade tcnica e a dimenso social e tcnica do trabalho, na elaborao de programas de capacitao; b) Colocar o sujeito da aprendizagem em destaque e o docente com um papel mediador entre o sujeito e o conhecimento a ser construdo, problematizando questes a partir da prtica dos alunos, sistematizando, ratificando, retificando e acrescentando conhecimentos; c) Pensar a perspectiva da Aprendizagem Significativa envolvendo todos os atores no processo de formao, dando nfase na formao do docente que ir formar os trabalhadores, para que os mesmos faam do exerccio de sua profisso um espao propcio para a educao continuada. d) Aprofundar estudos para os processos decisrios, articulao intra e inter-institucional, construo de estratgias de mudanas, atualizao e desenvolvimento de quadros institucionais de saneamento bsico; e) Desenvolver a certificao profissional com base no enfoque por competncia em substituio ao enfoque da qualificao profissional; f) Construir perfis profissionais tendo por base as competncias, de forma negociada para as diferentes categorias que compem a forma de trabalho do saneamento bsico; g) Construir processos de avaliao das competncias profissionais buscando identificar suas falhas para encaminhamento aos processos de educao continuada; h) Realizar levantamento da escolaridade dos trabalhadores do saneamento bsico para articulao com as instncias de ensino para complemento dos estudos de educao geral, atravs da EJA; 561
i)
Construir, em articulao com o sistema de educao, itinerrios formativos que possibilitem o alcance gradativo das competncias profissionais; j) Buscar articulao com a ENSP para a oferta do curso de especializao para docentes ou com outras instituies de ensino superior que procuram integrar o ensino ao servio; k) Realizar estudos sobre EAD aplicada aos profissionais de nvel fundamental e tcnico do saneamento bsico; l) Aproveitar a experincia da RET-SUS com vistas oferta de capacitao e de certificao profissional; Finalizando, colocamos o desafio: capacitar cidados-trabalhadores e trabalhadores-cidados. O Plansab, ao lado de uma formulao estratgica das polticas pblicas de saneamento, da anlise do diagnstico destas aes, se prope produo de Cadernos Temticos de carter analtico, terico e prospectivo, destacando o tema Capacitao como um dos pilares de sustentao da poltica de saneamento bsico e como documento norteador para os processos educativos no setor.
11.9 REFERNCIAS
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12. Cooperao pblico-pblico e pblico-comunitria para a gesto dos servios de saneamento bsico
Dieter Wartchow
Colaboradores: Ulisses Nen e Daniel Wartchow

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12.1 INTRODUO E OBJETIVOS

Com a Lei n 11.445, de 05/01/2007, que define o marco regulatrio da Poltica Nacional para o Saneamento Bsico, aumenta a responsabilidade dos entes federados em buscarem a efetivao de um pacto nacional pelo saneamento bsico de qualidade e com incluso social. Este pacto ter grande contribuio para empreender as aes de saneamento bsico, para viabilizar a construo de cidades saudveis e o desenvolvimento sustentvel, com justia social. A partir do compartilhamento das responsabilidades, das intenes e propsitos da Lei do Saneamento Bsico, precisa-se de instrumentos, assim como o desenvolvimento de arranjos institucionais, para construir um propsito, na prtica, visando ao alcance dos necessrios resultados, para garantir a universalizao destes servios para toda a populao brasileira. Assim como o Plano Nacional de Saneamento Bsico Plansab visa dar sustentao aplicao da Lei n 11.445/07, o presente caderno temtico pretende desenvolver e referir a cooperao entre entes pblicos como uma necessidade e um ferramental de gesto. O termo parceria d lugar cooperao, a qual se diferencia fundamentalmente de que parceria sinaliza para uma parceria pblico-privada e no fato de que as instituies que cooperarem entre si, o fazem sem o fim de lucro. A cooperao representa hoje o moderno, um caminho a descobrir e a construir. Como dialoga com interesses de pases, organismos, instituies pblicas e privadas e pessoas, a cooperao precisa ser moldada a partir de princpios e valores. A partir de uma abordagem terica, pretende-se definir o conceito de cooperao e suas interfaces com o cenrio institucional e os modelos da prestao dos servios de saneamento. O relato de experincias de xito de cooperao pblica em nvel local, regional ou internacional sinaliza os desafios e as potencialidades destas, Principalmente quando, segundo PNUD (2009), existe uma dificuldade para acessar o saneamento, para a populao com renda mais baixa, pois esta se concentra em reas rurais afastadas e nas periferias urbanas.
12.2 CONTEXTUALIZAO DA COOPERAO PBLICA NO SANEAMENTO BSICO

A Lei n 11.445/07, em seu art. 3o, inciso I, define o saneamento bsico, como sendo o conjunto de servios, infra-estruturas e instalaes operacionais de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e a drenagem e manejo das guas pluviais urbanas. Definimos a Lei n 11.445/07 como Lei do Saneamento Bsico e esta aponta, como fundamentais para a execuo das aes de saneamento, dentre outros, o planejamento, a regulao, a fiscalizao, a participao e o controle social. Estimula tambm a solidariedade e a cooperao entre os entes federados, incentivando a edio das legislaes e suas regulamentaes, para a promoo da integrao dos servios e da gesto associada. O saneamento bsico visa ao saneamento ambiental, cujo conceito mais amplo, considerando que envolve o conjunto de aes tcnicas e scio-econmicas, entendidas fundamentalmente como de sade pblica, tendo por objetivo alcanar nveis crescentes de salubridade ambiental, compreendendo o abastecimento de gua, em quantidade e dentro dos padres de potabilidade vigentes, o manejo de esgotos sanitrios, de guas pluviais, de resduos slidos e emisses atmosfricas, o controle ambiental de vetores e reservatrios de doenas, a promoo sanitria e o controle ambiental do uso e ocupao do solo e preveno e controle do excesso de rudos, tendo como finalidade promover e melhorar as condies de vida urbana e rural (BRASIL & OPAS, 2005 a). Os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) da Organizao das Naes Unidas (ONU) incluem a meta de reduzir metade o nmero de pessoas que viviam sem gua potvel e segura em 1990, para o 568
ano 2015. Visando empreender este objetivo, a ONU formatou, no 4 Frum Mundial da gua na cidade do Mxico, em maro de 2006, sob coordenao do Comit de Assessoramento do Secretrio Geral das Naes Unidas para Assuntos de gua e Saneamento (UNSGAB), o Plano Hashimoto, o qual prev aes para melhorar o desempenho e a qualidade dos servios de gua e esgotos, atravs da cooperao entre operadores de servios de gua e saneamento (WOPs), que mundialmente se organizam numa aliana denominada Global Water Operators Partnership Alliance (GWOPA). Os princpios da GWOPA so: a) a incluso social; b) a cooperao sem fim lucrativo, onde os benefcios so mtuos (todos ganham); c) a construo de exemplos de boa gesto, para a promoo de boas prticas e de capacitao; d) o incentivo cooperao em nvel mundial; e) o incentivo construo de um modelo de gesto de saneamento sustentvel e f) a construo de uma cultura de solidariedade. Esta atividade vem sendo apoiada por entidades financeiras internacionais, governos e organizaes no governamentais. Preocupada com os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, o plano tambm recomenda, para o saneamento bsico, que os governos nacionais formulem polticas, estratgias e planos adaptados s condies econmicas, sociais e ambientais (UN-HABITAT, 2007). Segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD (2007), citado por BRASIL (2009 b), o ndice de atendimento nos servios de gua, coleta de esgotos e tratamento dos esgotos gerados muito dspar, se forem consideradas regionalmente as reas urbanas e as reas rurais. Enquanto o ndice de atendimento de gua no Brasil no ano de 2007 se situava em 93,09% na zona urbana, na regio Norte este ndice alcanava apenas 62,80%. Na rea rural, apenas 28,22% dos domiclios particulares permanentes tinham acesso rede de abastecimento de gua. Como atendimento de gua, se entende a ligao a sistema de abastecimento de gua, cuja qualidade sugere condies seguras para o consumo humano. A coleta de esgotos no Brasil, que apresentava 59,46% nas zonas urbanas e 5,50% nas zonas rurais, sinaliza para um grave problema sanitrio e ambiental. Estes ndices conduzem obrigatoriedade de tornarmos todos, o Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab) previsto na Lei n 11.445/07, em um instrumento de planejamento vivel e de fcil aplicao. Segundo NADJA (2006), a coleta de resduos slidos no Brasil alcanou 97,6% da populao urbana. Quanto forma de disposio de resduos slidos 59% dos municpios depositam em lixes, 13% em aterros sanitrios e 17% em aterros controlados. Estes percentuais estabelecem uma problemtica scioambiental, na contramo do propsito de construir cidades saudveis. Existem grandes disparidades de atendimento urbano-rural. Como existe uma interface dos resduos slidos urbanos com o manejo de guas pluviais, no se pode de todo descartar uma relao da m gesto de resduos slidos urbanos com os freqentes alagamentos urbanos. A escassez de gua pode ser o desafio ambiental do nosso tempo, junto com as mudanas climticas. Mesmo sendo o Brasil um pas com abundncia de gua, sua distribuio desigual e sujeita s mudanas climticas, o que poder refletir em estiagens na Amaznia ou na regio sul, e em inundaes no nordeste brasileiro ou na regio sul. Segundo BARLOW (2009), a concluso de estudos e publicaes apresenta um diagnstico claro e um veredicto irrefutvel: o planeta est enfrentando uma crise de gua devido contaminao, s mudanas climticas e ao aumento da populao, de tal forma, que cerca de dois bilhes de pessoas vivem em regies com problemas de gua. Mais ainda, a evidncia de que, a menos que mudemos nossos costumes, e venhamos reconhecer a gua como um direito humano, para o ano 2025, dois teros da populao mundial enfrentar escassez de gua. Um forte testemunho sobre como as grandes corporaes esto se apoderando da gua doce do nosso planeta encontramos no livro Ouro Azul (BARLOW & CLARKE, 2003). O modelo econmico dominante, resultado do esprito individualista, egosta e anti-social, cobra o preo para quem nada contribuiu para a 569
crise, a esmagadora maioria dos cidados. Com a crise financeira de 2009, o Estado deixou de ser problema para voltar a ser soluo. Pensando nas solues para reas onde encontramos a maior carncia de servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio de qualidade (reas rurais e urbanas), ou junto classe social de baixa renda, s comunidades indgenas e quilombos, s populaes das cidades onde os problemas com resduos slidos e drenagem pluvial abundam e cujos custos superam as receitas advindas das taxas, surge a cooperao em nvel horizontal e vertical, como uma alternativa vivel e de futuro. Cooperar significa compartilhar saberes e conhecimento, por meio de solidariedade com tica, e viabilizar a gesto eficaz dos servios de saneamento bsico. A cooperao entre entes pblicos ou pblicocomunitrios caracteriza-se pelo desenvolvimento de aes, projetos e atitudes, sem fins de lucro para o bem da humanidade. As aes de cooperao j esto acontecendo (TNI-CEO, 2005; DELCLS, 2009), em contraposio s infrteis apostas em enormes empreendimentos para pases ou regies, segundo regras do mercado, sutilmente colocadas pelas Naes Unidas e UNESCO e a maioria das Instituies Financeiras Internacionais (IFIs). Deve-se avanar rapidamente com as cooperaes e trabalhar para atender locais onde h carncia de saneamento e risco de morte. Por isso, a cooperao pblico-pblico, alm de uma ferramenta tcnico-operativa, uma ferramenta para a busca de um novo modelo de gesto pblica ou para seu fortalecimento, onde instncias democrticas de participao e controle social possam aproximar as comunidades e cidados de suas necessidades e de seus direitos bsicos. Quanto aos modelos de gesto associada preconizados, pela Lei n 11.445/07, nota-se uma hegemonia do modelo de gesto praticado pelas Companhias Estaduais de Saneamento. Nesse modelo, a Lei do Saneamento Bsico, no art. 10, definiu, nos termos do art. 241 da Constituio Federal e da Lei n 11.107, de 06/04/2005, o contrato de programa como alternativa terminologia da concesso utilizada at ento, que, segundo interpretao de juristas exigiria, para sua legalizao, a licitao dos servios pblicos concedidos. Pela forma como os Estados esto conduzindo os procedimentos para adequar-se lei, correse o risco de o esprito da lei do saneamento, de compartilhar responsabilidades, cooperar, e garantir um efetivo controle social sobre os servios de saneamento bsico, no se realizar plenamente. O esprito comercial que predomina na maioria das Companhias Estaduais de Saneamento no pode superar o carter pblico destes servios de saneamento bsico que se constituem num direito do cidado. Caber aos municpios, a partir desta problemtica, buscar alternativas e promover uma efetiva e real democratizao do processo decisrio de onde, como e com que instrumentos se dever empreender saneamento bsico de qualidade para todos. A arte de fazer saneamento, considerando diretrizes da Lei n 11.445/07 exigir maior participao dos usurios e instncias de controle social. O alcance da universalizao dos servios de saneamento bsico tem relao direta com o controle social e a participao, pois estes permitem, alm de resgatar cidadania, identificar e inserir locais onde no h gua e servios de saneamento bsico (como zonas rurais e reas cuja populao predominantemente de baixa renda), ou onde a capacidade de pagamento dos cidados baixa. Esta cooperao jamais dever ter carter filantrpico ou se caracterizar por uma atitude paternalista, mas sim, ser duradoura, continuada e planejada, como poltica de Estado. Neste cenrio, a cooperao ganha destaque como poltica de Estado. No pode ser confundida com um ato de filantropia ou se caracterizar por uma atitude paternalista, mas, sim, ser duradoura, continuada e planejada. Assim, a cooperao se transformar num mecanismo onde princpios e valores devem ser permanentemente avaliados e monitorados, para evitar seu desvirtuamento e sua transformao em 570
oportunidade de negcio, assim como sua institucionalizao ou aceitao permitir sua aplicao em um territrio, pas ou regio, atendendo, tanto populaes urbanas como rurais. Dentre os valores a empreender numa cooperao citamos a tica, a solidariedade, a responsabilidade, a qualidade, a participao, a observncia do ciclo da gua e de seu uso, sua relao com o meio ambiente, o saneamento, a sade e a agricultura. Fundamental o reconhecimento da gua como bem comum e um direito bsico da vida. Podemos fazer intercmbios de saberes e tecnologias e agir diferentemente dos organismos internacionais financeiros, que teorizam a cooperao, mas praticam a hegemonia da gua como um servio ambiental. Devemos instaurar um modelo de cooperao entre operadores, entidades, trabalhadores e comunidades, que facilite solidariamente solues rpidas a estes direitos denegados. Possveis benefcios que podem decorrer da cooperao no saneamento bsico so os novos investimentos em gua potvel, esgotamento sanitrio, gerenciamento de resduos e drenagem, que contribuem para o crescimento econmico sustentvel. Segundo a Organizao Mundial da Sade (OMS), para cada dlar investido, estima-se um retorno de $3-34, dependendo da regio e da tecnologia utilizada (NAES UNIDAS, 2009). No devemos medir nosso mundo pela distncia que separa nossos povos e naes, os ricos dos pobres, mas pelo conhecimento e alcance da compreenso dos governantes e dos diferentes atores. Por exemplo, as diretrizes firmadas no Consenso de Washington na dcada de 1990, sugeriam que, devido ineficincia do setor pblico, a nica forma de resolver o problema da gua para populaes carentes seria atravs do setor privado, ou atravs da privatizao dos servios de gua e saneamento ou suas variantes, como as parcerias pblico-privadas. Com a crise financeira mundial de 2008 tiraram-se lies de que devemos instalar inteligncia no setor pblico e cooperar para consolidar a gua como um direito humano e como um bem pblico a ser preservado para as geraes futuras. A gesto associada prevista na Lei n 11.445/07, cujo arranjo legal e conceitual se viabiliza atravs da Lei n 11.107/05, ainda est em descompasso com as responsabilidades dos titulares. Por ocasio da assinatura dos contratos de programa para os servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, so as Companhias Estaduais de Saneamento (CESB) que, na maioria dos casos, decidem o planejamento das aes, que se transformam nos Plano Municipal de Saneamento. Muitos destes contratos de programa referem-se to somente prestao dos servios de gua e esgoto sanitrio nas zonas urbanas dos municpios, diferentemente das diretrizes nas quais o Plano Municipal de Saneamento dever considerar a totalidade do territrio e o saneamento bsico como um todo, includos neste, o manejo dos resduos slidos e das guas pluviais. Outro fator relevante que, quando da definio do modelo de gesto a empreender, pela hegemonia exercida e pela dificuldade em constituir agncias de regulao municipais, os municpios, em sua grande maioria, acabam delegando esta atividade para o ente regulador estadual, o que distancia o usurio e cidado do exerccio do controle social desta atividade contratada. O estudo e a proposio de novos arranjos e formas para a regulao dos servios de saneamento bsico de vital importncia para o alcance dos propsitos da Lei do Saneamento Bsico. Uma destas modalidades para sanar um problema diagnosticado na rea dos resduos slidos urbanos foi a criao, em 1998, do Frum Nacional Lixo e Cidadania, que se constituiu numa articulao de cerca de 50 instituies governamentais e no governamentais, por estmulo e sob a coordenao do UNICEF Fundo das Naes Unidas para a Infncia, visando a erradicar o trabalho infantil com lixo no Brasil. O Frum Nacional se articula com uma rede de fruns estaduais, implantados em quase todo o pas, e com fruns municipais, que constituem espaos de gesto compartilhada entre os diversos atores do Poder Pblico e da sociedade civil, que atuam em resduos slidos e em reas correlatas em nvel local. 571
As instituies integrantes do Frum Nacional Lixo e Cidadania e do Comit Interministerial, suas caractersticas de atuao e suas principais aes na rea de resduos slidos, so identificados por BRASIL (2005 b). Como conquistas importantes do Frum Nacional, citamos a distribuio de mais de 45 mil bolsas no perodo 1998-2005, para a reposio da renda cessante de crianas que trabalhavam com lixo em todo o pas, o fortalecimento da organizao dos catadores e sua progressiva incluso social e o incio da mudana de padro na gesto de resduos slidos, que pouco a pouco altera o quadro de degradao ambiental provocado por lixes. Considerando o diagnstico de RSU IBGE (2002), estimou-se a gerao de 157.000 toneladas de RSU por dia no Brasil, com 20% da populao no contando com servios regulares de coleta. De acordo com estes dados, 47,1% dos RSU coletados so encaminhados para aterros sanitrios, 23,3% para aterros controlados, 30,5% para lixes e, menos de 1%, para triagem e compostagem. Por outro lado, os dados fornecidos e registrados por BRASIL (2008 a) sugerem que ainda h muito que empreender na rea dos resduos slidos. Das unidades de tratamento de resduos slidos cadastradas, 216 delas so unidades de disposio em solo, ou seja, aterros sanitrios (39,4%), aterros controlados (32,4%) ou lixes (28,2%). H coleta seletiva em 55,9% dos municpios presentes na amostra, em geral sob a forma de coleta porta-a-porta. J a coleta seletiva no formal realizada por catadores est presente em 83% dos municpios. Os catadores esto organizados em associaes e cooperativas em 53% das cidades pesquisadas. A quantidade mdia de materiais reciclveis recuperados de 2,8 quilos por habitante urbano, a cada ano, sendo: 44,3%, papel ou papelo; 27,6%, plsticos e 15,3%, metais. Vidros representam 9,8% e outros totalizam 2,9%. Com relao ao desempenho financeiro, 40,1% dos municpios no cobram pelos servios de limpeza urbana, sendo que, naqueles que cobram e onde houve informao, o valor mdio verificado da receita municipal arrecadada pelos servios de limpeza urbana, de R$ 31/habitante/ano. O cenrio para a drenagem das guas pluviais urbanas no muito diferente do quadro da gesto dos resduos slidos urbanos. Os municpios gerenciam estes servios por crise. No h atuao pr-ativa nem preventiva, muito menos planejamento. Um exemplo de que as possibilidades de cooperao existem, quando h determinao governamental de empreend-la, foi o Protocolo de Colaborao Interinstitucional firmado entre o Ministrio das Cidades, do Brasil, e a Escola Internacional de gua para o Desenvolvimento Hydroaid, da Itlia, o qual viabilizou uma cooperao internacional na rea do saneamento bsico, cujo propsito o contribuir para a formao dos gestores e construir a inteligncia na rea do saneamento bsico, atravs da capacitao para a formulao de programas e planos integrados ao planejamento urbano. A abordagem intersetorial uma das chaves para se equacionar os problemas recorrentes de m utilizao dos recursos pblicos, resultado da inexistncia de planejamento integrado das aes e dos investimentos relacionados ao saneamento bsico (BRASIL, 2005 c). No Brasil, h um quadro de enormes fragilidades na organizao institucional dos servios de manejo das guas pluviais, quase que exclusivamente de responsabilidade dos municpios. Elevar a qualidade destes servios requer a consolidao de um adequado perfil operacional nos municpios brasileiros, no somente no campo tcnico e tecnolgico, como tambm no campo da gesto, que adote uma viso integrada das aes de saneamento e desenvolvimento urbano, e a necessria articulao e cooperao entre os agentes do setor. Os Planos Municipais de Saneamento ganharo em importncia, visto que podero constituir um novo cenrio para o planejamento desta infra-estrutura bsica para a construo de cidades saudveis e sustentveis. Novos paradigmas, como o uso e o armazenamento de gua de chuva, e tecnologias para melhorar a permeabilidade desta no solo, seguramente estaro participando deste cenrio futuro. 572
12.3 CONCEITO DE COOPERAO PBLICO-PBLICO E PBLICO-COMUNITRIA

Definies relacionadas ao conceito de cooperao pblica A terminologia parceria se origina das parcerias pblico-privadas (PPPs) utilizadas pelas IFIs, para construir oportunidades de negcio para o setor privado no saneamento bsico. Nas PPPs predominam o equilbrio econmico-financeiro dos contratos, tarifas pelo princpio de full-cost-recovery (cobrir os custos, garantir rentabilidade), clientes ao invs de cidados-usurios e a gua valorada como um bem de valor econmico (TNI-CEO, 2005). O termo cooperao pblico-pblico (CooPuPu) e pblico-comunitria (CooPuCo) refere-se a uma atividade sem fins lucrativos e, por princpio da solidariedade, considera a gua como um bem pblico, um direito de todo cidado usurio e da natureza. Internacionalmente so referidas como PUPs ou PAWs, as quais reconhecem que o maior recurso para a gesto dos servios de saneamento bsico no financeiro, mas a fora dos cidados-usurios e a solidariedade das instituies participantes. A cooperao pblico-comunitria refere-se cooperao entre os entes federados pblicos e cooperativas ou associaes de gua. Considerando que as associaes de gua se originaram e so geridas por agremiaes, h quem as classifique de associaes privadas de carter pblico. Os governos locais devem ser incentivados a formar novos arranjos institucionais e novos processos de gesto, incluindo-se nestes o apoio s organizaes autnomas de catadores, na forma de associaes e cooperativas. A organizao dos catadores em associaes e cooperativas de trabalho segue os preceitos da economia solidria. Singer (2002), citado por RIBEIRO et al. (2009), evidencia a importncia do significado social do caso dos catadores e das iniciativas de cooperao entre catadores: a cooperativa possibilita compras em comum a preos menores e vendas em comum a preos maiores (...) uma oportunidade de resgate da dignidade humana (...) e de desenvolvimento. O conceito de autogesto a base conceitual da prtica de economia solidria, que, segundo Singer (2002), citado por RIBEIRO et al. (2009), resume como ningum manda em ningum ou todos mandam igual. A cooperao constitui-se em uma relao de ajuda entre grupos de pessoas e/ou entidades governamentais e no governamentais, com objetivos e propsitos comuns. Na cooperao a participao fundamental. A cooperao desenvolve-se horizontal e verticalmente, no nvel local, nacional e internacional e visa, dentre outros, o desenvolvimento sustentvel (ou Cooperao Internacional para o Desenvolvimento), o qual consiste no esforo levado a cabo conjuntamente por pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento, com a finalidade de combater as dificuldades econmicas e sociais dos ltimos, de forma sustentvel e duradoura. A cooperao associa gesto de aes, visando um propsito e uma solidariedade onde uns ajudam aos outros e todos se auto-ajudam, para alcanar um resultado melhor. O resultado melhor que se imagina seria o alcance das metas de desenvolvimento do milnio, para o ano 2015, e o alcance dos objetivos propostos pelo Plano Nacional de Saneamento Bsico (BRASIL, 2008 b) e pela Lei n 11.445/07, dentre outros. Distingue-se a cooperao humana, do indivduo para o coletivo, e a cooperao institucional, caracterizada atravs de uma estrutura governamental horizontal e vertical. Considera-se a cooperao em todos os nveis: local, regional, federal, entre entes federados, assim como internacional, sendo esta promovida por entes governamentais, entidades no governamentais e outros. Ateno especial deve ser
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debitada na cooperao internacional em territrio trans-fronteirio, ou na cooperao hemisfrio NorteSul e hemisfrio Sul-Sul. Para que a cooperao se realize preciso considerar que a motivao para cooperar esteja associada aos desejos coincidentes (viabilizar o acesso gua segura e aos servios de saneamento, combater a pobreza, como meta de uma poltica governamental e um direito do cidado de ter gua e comida para sua sobrevivncia digna e sustentvel). Cooperao na forma de ajuda humanitria, em poca de catstrofe, no traz resultados permanentes e leva a um processo de cooperao fragmentado, temporrio, emergencial. A cultura da cooperao resultado de uma vontade poltica de um coletivo de pessoas, entidades governamentais e no-governamentais e instituies, cujo dilogo e seus saberes, disponibilizados sem contrapartidas financeiras (sem fins lucrativos), contribuam para o desenvolvimento sustentvel e para o atendimento aos direitos bsicos humanos, como o o acesso gua segura e saneamento. A economia resultado e no propsito, pois os resultados de uma cooperao associam uma ao pr-ativa e preventiva vida de pessoas. O dilogo de uma cooperao se d numa relao de interdependncia, visando, invariavelmente, o bem coletivo, onde diferentes atores, em lugares diferentes, em interao, se complementam, sem se opor ou se mesclar, e experimentam o desafio de serem autnomos na ao e inter dependentes na misso (adaptado de SEBRAE (2009). A cultura da cooperao o conjunto de prticas e aes sociais, orientadas por valores e princpios, onde o coletivo est sobre o individual, a solidariedade hegemnica e onde o que se faz de todos. Segundo o art. 3, inciso II, da Lei n 11.445/07, a gesto associada definida como a associao voluntria de entes federados, por convnio de cooperao ou consrcio pblico, conforme disposto no art. 241 da Constituio Federal. No entanto, a gesto associada com a prestao regionalizada de servios de saneamento bsico dever ocorrer mediante contrato de programa previsto no art. 10 da supra referida lei e sua regulamentao. Delimitao da cooperao Conceitualmente, identifica-se uma diferenciao entre a cooperao pblico-pblico ou pblicocomunitria e a gesto associada. Entes que se associam na gesto do saneamento bsico por meio de um contrato de programa, podem cooperar, contudo, a cooperao institucional deve sempre ter um carter solidrio e sem fins de lucro. Por isso, se define como sendo a cooperao de primeira ordem, aquela associada ao combate pobreza, aquela que se orienta pelo direito ao acesso aos servios de gua e saneamento bsico e aquela que direcionada para comunidades indgenas, quilombos, municpios pequenos ou municpios cujo ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) situa-se abaixo da mdia nacional, assim como reas rurais e, por exemplo, a cooperao internacional solidria, onde no existe capacidade de renda. A cooperao de segunda ordem definida como sendo aquela que enseja apoio, capacitao, financiamento de projetos para municpios e operadores pblicos de servios de gua, esgoto, resduos slidos e drenagem pluvial, para os quais so necessrios acordos ou convnios de cooperao e autorizao legislativa ou estatutria. Os entes que cooperam entre si possuem capacidade de empreender, atravs de seus recursos humanos. A gesto associada enseja cooperao, contudo a prestao de um servio, por exemplo, atravs de uma Companhia de Saneamento Estadual, onde o instrumento de regulao um contrato de programa, na realidade no se constitui numa cooperao verdadeira. Existindo prestao de servio, mediante remunerao, pode a prestao de servios significar ganhos desproporcionais para o prestador dos 574
servios, decorrentes da cobrana de tarifas dos usurios. As excees situam-se no caso das associaes de gua, catadores ou suas cooperativas, cujos servios so comunitrios e assistidos pelo municpio.
12.4 A LEGISLAO APLICADA COOPERAO

Alternativas para a gesto associada Esta seo pretende, sem esgotar a matria, situar a legislao que se aplica ao intuito de viabilizar uma cooperao entre os entes federados, para viabilizar o cumprimento das diretrizes nacionais estabelecidas pela Lei n 11.445/07, a lei do saneamento bsico e seus propsitos. A Figura 12.1 relaciona o municpio com a Constituio Federal, a Lei n 11.107 (lei dos consrcios pblicos), de 06/04/2005, o Decreto n 6.071, de 17/01/2007, que regulamenta a constituio dos consrcios pblicos e a Lei n 11.445/07, lei do saneamento bsico. No art. 23, da Constituio Federal (CF) a competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, dentre outros, a de cuidar da sade, proteger o meio ambiente e combater a poluio, promover a melhoria das condies e saneamento bsico e combater a pobreza. Esta competncia comum sinaliza para a cooperao, o compartilhamento de responsabilidades e a interdisciplinaridade.
Municpios Constituio Federal, art. 23 Art. 241 - gesto associada Lei n 11.445/2007 (Lei do saneamento bsico) Gesto Associada Lei n 11.107/2005 (Lei dos consrcios pblicos) Consrcio Pblico ou Empresa Pblica Decreto n 6.071/2007 (Regulamenta consrcios pblicos)
FIGURA 12.1: Resumo dos dispositivos legais para a gesto associada no saneamento bsico Combinando o disposto no inciso V, art. 30 da Constituio Federal (CF), com seu art. 241,...os Municpios disciplinaro, por meio de lei, os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais aos servios transferidos. A prestao de servios pblicos de saneamento bsico, por entidade que no integra a administrao do titular, depende da celebrao de contrato de programa, e, por isso, no pode ser enquadrada no conceito adotado para o ato de cooperar. Excetuam-se segundo inciso I, 1, art. 10, da Lei n 11.445/07, as cooperativas ou associaes restritas a condomnio ou comunidade de pequeno porte e os convnios e outros atos de delegao celebrados at o dia 6 de abril de 2005. No mbito destas, uma cooperao parece-nos imprescindvel. A Lei n 11.445/07, no seu art. 57, alterou o inciso XXVII do caput do art. 24 da Lei n 8.666, de 21/06/1993, autorizando a dispensa de licitao para contratao de associaes ou cooperativas formadas exclusivamente por pessoas fsicas de baixa renda, reconhecidas pelo Poder Pblico como catadores de materiais reciclveis, para realizar a coleta, processamento e comercializao de resduos slidos urbanos 575
reciclveis ou reutilizveis, em reas com sistema de coleta seletiva de lixo, com o uso de equipamentos compatveis com as normas tcnicas, ambientais e de sade pblica. A Lei n 11.107/05, que dispe sobre normas gerais de contratao de consrcios pblicos e d outras providncias, regulamentada pelo Decreto n 6.017/07, em seu art. 13, explicita, em relao gesto associada:
Devero ser constitudas e reguladas por contrato de programa, como condio de sua validade, as obrigaes que um ente da Federao constituir para com outro ente da Federao ou para com consrcio pblico, no mbito de gesto associada, em que haja a prestao de servios pblicos ou a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal ou de bens necessrios continuidade dos servios transferidos.
A Figura 12.2 explicita como constituir um consrcio pblico municipal, visando a gesto associada para a prestao de servios na rea do saneamento bsico. A constituio de um consrcio pblico municipal, resultante de um processo de cooperao, predomina na rea do gerenciamento dos resduos slidos. No entanto, novas experincias, como as dos consrcios, explicitadas anteriormente, esto se mostrando exitosas, pois, alm da cooperao entre entes municipais, existe a cooperao de ente federal para com os municpios.
MUNICPIO A MUNICPIO B PUBLICAO
PROTOCOLO DE INTENES RATIFICAO DO PROTOCOLO DE INTENES LEI MUNICIPAL ASSEMBLIA GERAL CONTRATO DE CONSTITUIO CONSRCIO PBLICO
REGRAS, REGIMENTO, PROCEDIMENTOS, GESTO FINANCEIRA
CONTRATO DE PROGRAMA PROJETOS E SERVIOS GUA POTVEL, ESGOTO, RSU, GUAS PLUVIAIS CONTROLE DA QUALIDADE DA GUA
REGULAO
FIGURA 12.2: Representao esquemtica para constituio de um Consrcio Pblico Municipal No art. 10, inciso I e alnea b, da Lei n 11.445/07, para localidade de pequeno porte, predominantemente ocupada por populao de baixa renda, onde outras formas de prestao apresentem custos de operao e manuteno incompatveis com a capacidade de pagamento dos usurios, o poder pblico pode autorizar a prestao de servios pblicos de saneamento para usurios organizados em cooperativas ou associaes. A cooperao federativa est prevista no Plansab (BRASIL, 2008 b), recomendando um equilbrio e a integrao dos interesses entre as esferas federal, estadual e municipal, atravs de canais de cooperao e identificao de necessidades e potencialidades nas reas relacionadas ao planejamento, gesto dos servios, desenvolvimento institucional, capacitao e investimentos. Pela complexidade na construo de arranjos institucionais que permitam uma cooperao regional, e pelo baixo grau de informao e conhecimento por parte dos municpios titulares, recomendamos a anlise de alternativas de gesto associada menos complexas para, por exemplo, viabilizar a elaborao dos Planos de Saneamento Bsico, o 576
controle da qualidade para consumo humano, compras conjuntas, a capacitao e o desenvolvimento de projetos de interesse local e regional. Os princpios e as diretrizes previstos para os planos, a regulao, o controle social, dentre outros, constam nas legislaes especficas e devem ser atendidos. De forma exitosa se desenvolveram os Consrcios Intermunicipais de Saneamento Cisan Sul-SC e Cisan Meio Oeste-SC, Cisan Sul-Cear e outros 25 consrcios esto sendo constitudos sob orientao da Fundao Nacional de Sade (Funasa, 2009, p8). Avaliando o esprito da Lei n 11.445/07, quanto s novas possibilidades de gesto associada, para empreender a regulao dos servios de saneamento, constata-se a predominncia do modelo de gesto associada mediante contrato de programa entre Companhias de Saneamento Estaduais e Municpios e regulao a partir de ente regulador estadual, cujo modelo inicial foi constitudo quando da concesso de servios pblicos ao setor privado e de empresas pblicas estaduais ditas modernas, mas com estatutos e regimentos antigos ou no preparados para a cooperao ou para o esprito da Lei de Saneamento. Esta constatao possvel, a partir da minuta de projeto de lei apresentada pela CORSAN, a qual autoriza o municpio a realizar convnios de cooperao com o Estado e com a Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul e a celebrao de Contrato de Programa com a CESB, assim como as minutas de convnio de cooperao e contrato de programa correspondente (CORSAN, 2009). Contudo, na inexistncia de reivindicao ou organizao, por parte dos municpios, para discutir e desenvolver novas formas legais de regulao, este o modelo que se consolida em nvel nacional. A Agncia de Regulao dos Servios de Saneamento Bsico de Natal-RS (ARSBAN) talvez seja a experincia mais democrtica e participativa vigente no pas e a demonstrao de que possvel empreender a regulao em nvel municipal, com gesto associada mediante contrato de programa, com uma Companhia Estadual de Saneamento (CAERN), onde a participao e o controle fiscal e social so plenamente exercidos (ARSBAN, 2007). Considerando o prazo estipulado pela Lei n 11.445/07, at final de 2010, para a elaborao dos Planos Municipais de Saneamento, e considerando a inrcia ou as dificuldades dos municpios em empreender seus planos, a cooperao poder se transformar num importante instrumento na gesto deste propsito. No se recomenda uma via poltica para dilatar prazos, mas sim, um esforo conjunto, democrtico e informativo sobre a forma de como empreender a reestruturao do saneamento no pas. A solidariedade a base de uma cooperao. Nas diretrizes propostas para o PNSB, alm do estmulo cooperao entre entes federados, qualquer cooperao deveria estar abrangida pelas diretrizes, como: a) a equidade social e territorial e desenvolvimento urbano e regional; b) a qualidade de vida, condies ambientais e sade pblica; c) o desenvolvimento sustentvel, eficincia, eficcia e adequada regulao; d) o planejamento, com base em indicadores epidemiolgicos e de desenvolvimento social; e) a adoo de critrios de renda e cobertura, urbanizao, concentrao populacional, disponibilidade hdrica, riscos sanitrios, epidemiolgicos e ambientais; f) a garantia do atendimento populao rural; g) o desenvolvimento cientfico; h) a bacia hidrogrfica como unidade de referncia; i) e a articulao com as polticas, para o desenvolvimento urbano e regional, habitao, combate e erradicao da pobreza, proteo ambiental, promoo da sade e outras de interesse social. Com CooPuPu espera-se alcanar um dilogo com os objetivos da Poltica Federal de Saneamento Bsico, a qual relaciona os seguintes aspectos: a) reduzir as desigualdades regionais, gerao de emprego e renda e incluso social; b) priorizar reas ocupadas por populaes de baixa renda; c) promover a salubridade ambiental dos povos indgenas e populaes tradicionais, conforme suas caractersticas socioculturais, e das populaes rurais e ncleos urbanos isolados; d) maximizar a relao benefcio-custo e do retorno social; e) incentivar mecanismos de planejamento, regulao e fiscalizao; f) promover alternativas de 577
gesto, com nfase na cooperao federativa; g) promover o desenvolvimento institucional; h) minimizar os impactos ambientais e assegurar o atendimento s normas relativas proteo do meio ambiente, ao uso e ocupao do solo e sade. Como poderia ser o ambiente institucional mais adequado para a articulao e cooperao entre os entes da federao? Quem sabe, a partir de uma articulao sistmica com os diferentes Planos de Saneamento Bsico previstos na Lei n 11.445/07, por meio do dilogo entre os sistemas de planejamento municipal e estadual, transformando-se num instrumento de induo cooperao federativa. O problema que temos no pas que a relao poltica corporativa se sobrepe aos propsitos da Poltica Nacional de Saneamento Bsico e das leis, o que leva a uma cooperao menos ou mais fragmentada. O ambiente institucional no pode ser burocrtico ou objeto de disputa por poder. Considerando uma realidade que demonstra uma baixa capacidade da grande maioria dos municpios em preencher formulrios, cumprir prazos, prestar contas, atender os critrios estabelecidos nos procedimentos, assim como, constituir e elaborar projetos, h que se cooperar, visando capacitao. A dependncia dos municpios para consultorias distantes da realidade local e regional no nos parece salutar. A CooPuPu dever buscar a reduo das desigualdades locais e regionais. Analisando o quadro institucional dos entes federados (organograma institucional) percebe-se o elevado grau de dificuldade existente no cenrio institucional, para encontrar os caminhos para a cooperao e consolidar polticas pblicas de forma integrada. Relacionar um projeto de cooperao com o Estatuto das Cidades, com as polticas de meio ambiente, com o desenvolvimento econmico e social, com a preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico, coloca o setor do saneamento bsico diante de um desafio: o de cooperar. Considerando as aes empreendidas pelo Ministrio do Meio Ambiente (MMA), na Poltica Nacional de Recursos Hdricos, em especial aquelas relacionadas gesto de recursos hdricos no meio urbano, recomendamos aos municpios investir no conhecimento e viabilizar, atravs da cooperao pblicopblico, aes e projetos de saneamento bsico na rea da drenagem pluvial urbana. O que falta so projetos, cuja priorizao dever constar nos Planos de Saneamento Bsico. No Plano Nacional de Recursos Hdricos, citamos os seguintes programas: a) Articulao Intersetorial, Interinstitucional e Intra-Institucional da GIRH; b) Programa Usos Mltiplos e Gesto Integrada de Recursos Hdricos; c) Programa VI.4 Intervenes Integradas de Saneamento Ambiental e Gesto de Recursos Hdricos no Meio Urbano (www.mma.gov.br/srhu); d) Programa de Proteo dos Mananciais Urbanos; e) Programa de gesto de guas pluviais urbanas; f) Priorizao de aes, visando a revitalizao de bacias hidrogrficas crticas, para despoluio ou descontaminao por esgotos sanitrios e resduos slidos. O mesmo vale para os RSU (Funasa, MMA). J a interface destas cooperaes com as diretrizes da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei n 9.433/97), tem influncia direta na organizao e na operao de projetos, tanto no controle sobre o uso da gua para abastecimento, como na disposio final dos esgotos e, ainda, na complexa e sensvel interao das cidades com as bacias hidrogrficas, em termos da situao de disposio dos resduos slidos e de manejo das guas pluviais urbanas. As CooPuPu no saneamento bsico igualmente possuem interface direta ou indiretamente com as polticas de sade. A Constituio Federal define que sade direito de todos e dever do Estado. Se Saneamento Bsico sade e gua um direito, as CooPuPu de primeira ordem (associadas pobreza, sade, direitos bsicos humanos), muito tm a ver com a reduo do risco de doena, visto que a presena de patologias, tais como clera, febre tifide, leptospirose, malria, dengue e diarrias, alm da desnutrio infantil, est vinculada s condies do ambiente, deficincia no acesso ao Saneamento Bsico, s condies dos recursos hdricos e da habitao, de higiene e extrema pobreza. 578
Por isso, uma CooPuPu deve prever, possibilitar e incentivar a participao dos cidados-usurios beneficiados, sua capacitao e o acesso informao, visando uma participao qualificada. Os direitos e a escolha das prioridades e de solues devem ser garantidos e respeitados, assim como seu acompanhamento para a qualidade das aes e efetividade do gasto pblico ou dos recursos investidos na cooperao. Nos mecanismos de controle social, previstos no art. 11 da Lei n 11.445/07, a cooperao entre entes federados municipais poder oferecer uma alternativa regulao centralizada no ente regulador Estadual. Esta possibilidade institucional, prevista na Lei n 11.107/05 dever ser levada ao conhecimento dos gestores pblicos municipais e objeto de anlise e capacitao. Uma regulao democrtica, que garanta efetivamente o controle social sobre a atividade de saneamento bsico, somente ser alcanada se houver uma possibilidade comparativa das vantagens de um modelo sobre o outro, respeitadas as singularidades. A Agncia de Regulao de Saneamento Bsico, no municpio de Natal/RN (ARSBAN), foi premiada em 2006 pelo Ministrio das Cidades, na categoria Experincia exitosa em educao sanitria e ambiental, por ter, no seu compromisso de empreender o controle social no saneamento, constitudo as Associaes dos Usurios dos Servios de Saneamento Ambiental ASSUSSAs, trabalho pioneiro no Brasil. Na experincia desta agncia de regulao municipal, a busca da universalizao, a qualidade dos servios e o controle social com participao, integram a poltica de regulao do setor (ARSBAN, 2007). As Figuras 12.3, 12.4 e 12.5 apresentam esquematicamente trs formas de prestao de servios pblicos na modalidade da gesto associada. Na Figura 12.3, a gesto associada viabiliza o consrcio pblico e instituda por convnio de cooperao firmado entre o municpio e o consrcio pblico, que poder prestar servios mediante contrato de programa. O convnio de cooperao firmado entre os municpios interessados e participantes do consrcio pblico. O consrcio pblico indicado para as atividades indelegveis, como o planejamento, a regulao e a fiscalizao de servios pblicos submetidos ao regime de gesto associada. Esta modalidade tem sido amplamente utilizada para o tratamento e disposio de resduos slidos urbanos em aterros sanitrios regionais.
Consrcio Pblico Convnio de cooperao PMS Municpio A Companhia Regional Autarquia Regional
Lei PMS Municpio B
Contrato de Programa
FIGURA 12.3: Modelo de gesto associada entre Consorcio Pblico e Entes Federados Municipais Na Figura 12.4 os convnios de cooperao so firmados entre cada municpio individualmente e o ente estadual ao qual a Companhia de Saneamento Estadual estiver subordinada.
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Companhia Estadual
ESTADO
Companhia Estadual
Convnio de cooperao Contrato de Programa B PMS Municpio A LEI
Convnio de cooperao Contrato de Programa A PMS Municpio B
FIGURA 12.4: Modelo de gesto associada atravs de convnio de cooperao entre Ente Federado Estadual e Ente Federado Municipal Considerando os dispositivos da Lei do Saneamento Bsico, aos municpios caber editar seus Planos Municipais de Saneamento, para discutir e avaliar as condicionantes dos convnios de cooperao para evitar imposies como por exemplo, concordar que a regulao seja realizada pela agncia de regulao estadual. Na Figura 12.5, tambm quando a prestao dos servios de saneamento bsico for prestada por autarquia municipal ou empresa pblica municipal do tipo Sociedade Annima (SA), entende-se haver necessidade da firmatura de um convnio de cooperao.
MUNICPIO PMS Regulao Contrato de Programa
Convnio de cooperao
Companhia Municipal Autarquia Municipal
Controle Social
FIGURA 12.5: Modelo de gesto associada, atravs de convnio de cooperao entre Ente Federado Municipal e Ente da Administrao Direta Descentralizada (Autarquia Municipal ou Empresa Municipal) Comentrios quanto legalidade dos servios pblicos de saneamento cooperarem entre si e fora do mbito local e regional Os convnios administrativos so acordos firmados por entidades pblicas de qualquer espcie, ou entre estas e organizaes particulares, para a realizao de objetivos de interesse comum dos particulares. Convnio acordo, mas no contrato. No contrato as partes tm interesses diversos e opostos. No convnio os partcipes tm interesses comuns e coincidentes. Considerando estas diferenas conceituais bsicas, a Lei do Saneamento Bsico instituiu o contrato de programa como o instrumento de prestao dos servios de saneamento bsico, que pela gesto associada convenia Entes Federados, permitindo que empresas ou autarquias destes prestem servios mediante contrato de programa. Em outras palavras, no contrato h sempre duas partes (podendo haver mais de dois signatrios), um que pretende o objeto do ajuste, e o outro que pretende a 580
contraprestao correspondente, diversamente do que ocorre no convnio, em que no h partes, mas unicamente partcipes com as mesmas pretenses. A Constituio Federal no se refere, nominalmente, a convnios, mas no impede a sua formao, como instrumento de cooperao associativa, conforme dispe o art. 23, pargrafo nico. De acordo com a redao dada pela Emenda Constitucional 53, de 2006, em seu pargrafo nico, Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. Por isso, da necessidade de leis municipais que autorizem convnios e a posterior prestao de servios, mediante contrato de programa. O Decreto-lei n 200/67, ao cuidar da reforma administrativa, j recomendava os convnios, como meios de descentralizao de suas atividades, desde que os partcipes estejam devidamente aparelhados (art. 10, 3, "b"). Por outro lado, a Lei n 8.666/93 (lei das licitaes) considera contrato, para seus fins, todo e qualquer ajuste entre rgos e entidades da administrao pblica ou particular, desde que haja acordo de vontades para a formao de vnculo, e a estipulao de obrigaes recprocas, seja qual for a denominao utilizada (art. 2, pargrafo nico). H no art. 116, do mesmo diploma legal, determinao de que a incidncia de seus dispositivos, no que couber, recair sobre todos os convnios, acordos, ajustes e outros instrumentos congneres celebrados por rgos ou entidades da Administrao, estabelecendo, ainda, diversas formalidades que devem ser cumpridas quando da celebrao de convnio. Os convnios no so dotados de personalidade jurdica, e so uma cooperao associativa, sem vnculos contratuais, entre rgos e entidades da administrao, ou entre estes e o particular. Alguns autores admitem que o convnio d preferncia a um rgo de execuo comum, que poder at ter personalidade de direito privado ou pblico. Quando a cooperao for necessria fora do mbito local e regional e o territrio de planejamento extrapolar as fronteiras do pas, alguns cuidados associados s relaes internacionais sero necessrios. Os princpios nas relaes internacionais da Repblica Federativa do Brasil, conforme o art. 4 da CF, consideram a prevalncia dos direitos humanos, a cooperao entre os povos para o progresso, ou seja, a atitude da cooperao pode extrapolar suas fronteiras territoriais. Esta relao de cooperao se torna imprescindvel quando a rea de uma bacia hidrogrfica for trans-fronteiria, a exemplo da Amaznia, do pantanal, da rea que compreende o sistema do aqfero Guarani e a bacia do Atlntico Sul, na fronteira com o Uruguai. Na Tabela 12.1, a seguir, sero colocadas algumas perguntas e ensaiadas respostas que podero auxiliar na conduo de uma cooperao internacional.
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TABELA 12.1: Ensaio de perguntas e respostas associadas cooperao internacional

PERGUNTA Uma autarquia municipal ou empresa pblica pode participar de uma cooperao a nvel internacional? RESPOSTA
Tanto as autarquias municipais quanto as empresas municipais ou Estaduais de saneamento, podem participar de convnios de cooperao tcnica. Em regra, as leis de criao desses rgos j autorizam a formalizao de convnios com entidades nacionais e internacionais. Para o caso de Convnios de Cooperao Mtua, dependendo do que dispe a Lei Orgnica daquele Municpio, existe a obrigatoriedade ou no de comunicar Cmara Municipal sobre o Convnio. Para o caso de convnios de cooperao mtua s.m.j., no h necessidade de lei autorizativa especfica. Dependendo do valor do convenio e dos trabalhos tcnicos a serem desenvolvidos, entende-se ser necessria a formalizao de termo de cooperao entre os Pases, a exemplo do PNUD. Para as empresas publicas ou de economia mista nas quais, no esteja implcita a autorizao na lei de criao, necessria a autorizao do Conselho de Administrao, especialmente quando o rgo tiver que dispor de recursos prprios. Existe a obrigatoriedade legal que os custos referentes aos Convnios estejam previstos no oramento anual do rgo. Pode at estar de forma genrica, mas tem que ser citada a dotao oramentria e o elemento de despesa. Pode haver a troca de experincias tcnicas entre esses rgos. Entretanto, entende-se que os pases envolvidos (cujos rgos iro se conveniar) devam pelo menos ter relaes diplomticas favorveis. Para o caso de contratao para a prestao de servios remunerados fora do territrio nacional, de entes pblicos, de direito publico ou de direito privado (ex. empresas estaduais) existe a obrigatoriedade legal de autorizao legislativa para esse fim especfico, seja de qualquer esfera de poder, Federal, Estadual ou Municipal.
Qual a forma legal de faz-lo?
A cooperao internacional necessita de acordo de cooperao entre pases (mbito federal)? Necessita de lei municipal no caso da autarquia municipal? Necessita-se de autorizao do conselho de administrao de uma Empresa Estadual de Saneamento para cooperar internacionalmente?
Autarquias ou Empresas Pblicas podem enviar tcnicos para o exterior para capacitar outros servios? Podem receber tcnicos do exterior para capacit-los?
12.5 FORMAS DE COOPERAO

Cooperao em nvel local Existem vrias formas de cooperao no nvel local. Considerando a problemtica social, ambiental e econmica, que advm da gesto dos resduos slidos urbanos, daremos nfase s diretrizes para a cooperao local na gesto dos resduos slidos constantes na Lei n 11.445/07, que altera a Lei n 8.666/93, de licitaes e contratos da Administrao Pblica. Essa lei dispensa a licitao na contratao da coleta, processamento e comercializao de resduos slidos urbanos reciclveis ou reutilizveis, em reas com sistema de coleta seletiva de lixo, efetuada por associaes ou cooperativas, formadas exclusivamente por pessoas fsicas de baixa renda, reconhecidas pelo poder pblico como catadores de materiais reciclveis, com o uso de equipamentos compatveis com as normas tcnicas, ambientais e de sade pblica. A insero social dos catadores de materiais reciclveis, mediante apoio sua organizao, em associaes ou em cooperativas, tem sido diretriz de polticas pblicas para a gesto de RSU. O formato de um exemplo positivo de cooperao entre o ente pblico local e associaes de catadores que conquistam o status de recicladores e agentes ambientais, na constituio de unidades de triagem est esquematizado na Figura 12.6 e resumido na Tabela 12.2.
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MUNICPIO
CONVNIO de cooperao
Departamento DMLU Coleta Seletiva Repasse R$2.500,00/ms Unidade Triagem (UT) Gesto Associada Associao & Cooperativa Recicladores
REGRAS
Prestao de Contas
Quantidades RSU, Remunerao, Insero social
FIGURA 12.6: Representao esquemtica de gesto associada de RSU no nvel local DMLU/Porto Alegre Analisando o formato das unidades de triagem (UT), utilizadas no gerenciamento dos RSU de Porto AlegreRS, observamos que a etapa da formatao e apoio para a constituio de associaes ou cooperativas de trabalhadores, fundamental. Quanto estrutura fsica e os equipamentos para a realizao dos servios, na maioria dos casos, se tem observado a ao decisiva de ente federado da Unio. Aps a implantao da cooperativa e da central de triagem, a cooperao se d no gerenciamento desta. Comparando outras experincias, se observa que, em no havendo apoio financeiro por parte do municpio para subsidiar esta atividade, o modelo fica fragilizado e prejudicado quanto aos seus resultados esperados. Importante o fato de que o apoio financeiro no pode ser assistencialista ou ser realizado sem uma regulao dos benefcios e da prestao de contas. A partir deste exemplo, com um regulamento acordado entre as partes, a cooperao pblica-pblica se torna realidade, viabilizando benefcios mtuos aos seus participantes. A Tabela 12.2, apresenta o formato das unidades de triagem adotado pelo DMLU em Porto Alegre/RS. TABELA 12.2: Aspectos relacionados ao formato das UTs e forma de organizao das associaes ou cooperativas
FORMATO DAS UNIDADES DE TRIAGEM (UTs) Repasse de R$ 2.500,00 por ms, para manuteno/custeio (mediante aprovao de despesa) FORMA DE ORGANIZAO DAS ASSOCIAES / COOPERATIVAS
Jornada de trabalho das 8h s 12 h e das 13h30 s 17h30 Condies de conveniar com entidades privadas Estrutura fsica (prdio) do Municpio Convnio para recebimento de cargas (DMLU) Equipamentos do Municpio (prensa, balana e elevador de fardo) Palestra de gesto econmica e financeira Abrigados e protegidos do tempo e do trnsito Organizadas em associaes ou cooperativas Acompanhamento tcnico do DMLU Uso de EPI (Equipamento de Proteo Individual) Uso de EPI (Equipamento de Proteo Individual) Controle de vacinao TOTAL: 700 trabalhadores em 16 UTs / Transformando em agentes ambientais: 550 mulheres e 150 homens
Fonte: DMLU/Porto Alegre, 2009.
Realizando um estudo sobre a operacionalidade de centrais de triagem com compostagem, WARTCHOW et al. (2007) detectaram a problemtica do abandono de unidades de compostagem financiadas com recursos 583
pblicos no onerosos do Oramento Geral da Unio OGU (Figura 12.7). E porque se abandona a compostagem? Devido ao clima da regio, a baixa produo de RSU em municpios de pequeno porte, a ausncia de retorno financeiro direto para as cooperativas e/ou municpios; o produto de baixo valor comercial, principalmente em funo de vestgios de vidro e materiais txicos; falta de competncia tcnica.
FIGURA 12.7: Unidade de compostagem abandonada, financiada com recursos pblicos (B. Princpio/RS) Cooperao no nvel regional As cooperaes so muito vulnerveis e dependentes da conjuntura poltica. Quando no se tem tica coopera-se com quem necessita e da forma como se quer. Como ilustrao, na pgina www.corsan.rs.gov.br, existe um modelo de cooperao proposto (Figura 12.8) que no permite muita flexibilidade ou opo por parte do municpio que enseja firmar contrato de programa. O municpio est sendo induzido a aceitar as condies ou lhe falta capacidade na avaliao da melhor forma de prestao dos servios. Segundo a Lei n 11.445/07, o titular dos servios de saneamento bsico o Municpio, deveria deliberar a forma de encaminhamento destes.
ESTADO Poltica Estadual de Saneamento Ofcio SEHADUR Lei Municipal Convnio Cooperao Estado (Secretaria de Obras e Saneamento)
Convnio Cooperao Agncia de Regulao Estadual Companhia Estadual Contrato de Programa
P M S
Municpio
Contrato de programa A+E Formalizao dispensa licitao
FIGURA 12.8: Gesto associada entre Municpio e Estado, Municpio e Agncia de Regulao, Municpio e Companhia de Saneamento (caso do Rio Grande do Sul, adaptado de CORSAN, 2009) Os municpios podero, no caso de uma gesto associada, mediante contrato de programa com uma Companhia de Saneamento Estadual, empreender um arranjo jurdico a ser definido por Lei Municipal ( o titular que decidir no PMS a forma da regulao e controle social) decidir por um ente regulador municipal 584
autnomo e deliberativo, do tipo Conselho Regulador e auditor social. Este Conselho Regulador Municipal, regulamentado no instrumento legal e de carter deliberativo, seria constitudo por representao das instncias atuantes no nvel municipal (executivo, legislativo, instituies de ensino, pblicas e privadas, associaes, conselhos, etc...), os quais, na sua tarefa de regular, poderiam demandar ao municpio auditorias externas, a serem realizadas, por projeto de extenso, com universidades ou entidades conceituadas, capacitadas e idneas. Por exemplo, no caso da homologao dos reajustes tarifrios dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, prestados por Companhia Estadual de Saneamento, mediante contrato de programa, como existem arranjos de faz-lo atravs de Agncia de Regulao Estadual, o regulamento poderia aceitar a deciso do ente estadual como aplicvel ao seu municpio. No caso de o Conselho Regulador Municipal julgar exagerada a deciso do ente regulador estadual, este poderia demandar uma auditoria externa, at porque sobre o Ente regulador estadual, no h regulao e seu poder decisrio no pode ser absoluto ou ser submetido a questionamento jurdico. Para garantir que a cooperao se transforme num modelo positivo de gesto associada fundamental a transparncia e a democratizao do processo de decidir. A delegao no substitui as responsabilidades dos municpios em participar da fiscalizao, do planejamento das aes de saneamento. Por outro lado, no pode significar, como na minuta de convnio de cooperao (CORSAN, 2009), que o ente regulador no venha participar desta fiscalizao, deixando-a exclusivamente sob responsabilidade do municpio, considerando que cooperar tambm significa compartilhar. Assim, a cooperao ainda uma pgina aberta como modelo de gesto. Quem detm o poder econmico ou poltco, na atual conjuntura institucional no pas, tem provomido cooperaes a seu modo, com seus princpios, com suas regras, o que coloca este importante conceito na contramo dos seus propsitos. Percebe-se que h temor por parte dos municpios, desconhecimento, ou uma resistncia mudana, que, se efetivados, podero trazer melhorias sanitrias, econmicas e ambientais, principalmente nas reas mais necessitadas (rurais, pequenos municpios, semi-rido ou comunidades indgenas). Quem necessita de cooperao? Quem no detm conhecimento, onde existe pobreza, carncia de recursos hdricos ou disputa por um elemento vital como o a gua, onde h injustias no uso da gua, onde no h democracia, quem pequeno, quem habita em reas rurais, onde no h economia de escala, segundo os padres econmicos vigentes, onde a educao bsica insuficiente. Cada territrio ou atividade de cooperao possui sua singularidade cultural, social, ambiental e econmica cujas variveis so indissociveis entre si. A Lei n 11.445/07 prev, em seu art. 34, que o titular dos servios dever instituir mecanismos de controle social do saneamento bsico, dentre eles, promover debates e audincias pblicas, consultas pblicas, conferncias das cidades, participar na formulao da poltica de saneamento bsico e viabilizar atravs da iniciativa popular, projetos de lei de interesse do saneamento bsico. Estes mecanismos de controle social, mesmo que tenham carter consultivo, no esto previstos nos contratos de programas (CORSAN, 2009). Exemplo de que possvel institucionalizar formas de controle social e de participao dos cidados usurios e de instituies, que os representam a nvel local, no municpio, numa gesto associada, foram os mais de cem conselhos de cidados usurios, organizados no mbito estadual, no perodo compreendido entre 1999 e 2002, hoje extintos (WARTCHOW, 2003). Aos conselhos de cidados usurios competiam dentre outros: a) estabelecer, de forma direta e objetiva, canais formais de comunicao e interao com as entidades representativas da sociedade civil; b) garantir que os projetos, planos e aes a serem implementados estejam em sintonia com os interesses dos usurios; c) garantir um processo transparente da administrao e viabilizar a participao efetiva da sociedade; d) apresentar sugestes para a melhoria no atendimento comercial, no servio de fornecimento 585
de gua e coleta, tratamento e destino final dos esgotos sanitrios e e) observar a legislao do setor de saneamento bsico na formulao de suas propostas. Os conselhos de cidados usurios enquanto duraram, constituram-se em instncias consultivas de cooperao, gratuita e voluntria, onde seus atores tinham o firme propsito de exercer o controle social sobre um prestador de servios, historicamente afastado dos seus usurios. Os municpios haviam delegado a tarefa da prestao dos servios de gua, alguns de gua e esgoto, para uma empresa pblica com carter e postura centralizadora. Um outro instrumento de gesto e cooperao para universalizar os servios de saneamento bsico resultou do convnio firmado entre o Municpio de Charqueadas e a Companhia Riograndense de Saneamento, no ano 2000 (PMCHARQUEADAS, 2000). A Lei Municipal n 1.041, de 08/03/2000, da Prefeitura Municipal de Charqueadas/RS, instituiu o programa assistencial gua vida para famlias em situao de pobreza extrema, que esto com fornecimento interrompido, por incapacidade de pagamento e autorizou, em seu art. 2 o poder executivo municipal, a firmar convnio com a Companhia Riograndense de Saneamento, visando substituio das faturas das famlias inscritas no Programa, por fatura nica dirigida ao Municpio. A lei ainda destinava dotao oramentria do municpio limitada a 0,3% do valor da receita corrente, limitava o consumo mensal de gua por famlia em 10m3 de gua, inclua um programa de educao de consumo e as famlias deveriam ser cadastradas pelo Conselho Municipal de Assistncia Social. Cooperao no nvel nacional Rede de capacitao e extenso tecnolgica em saneamento ambiental ReCESA Um programa de cooperao, a nvel nacional, desenvolvido na rea do saneamento, denominou-se Rede de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental ReCESA, da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA), do Ministrio das Cidades www.cidades.gov.br. (BRASIL, 2008 c). O financiamento deste programa foi viabilizado atravs da FINEP/CT-Hidro do Ministrio da Cincia e Tecnologia, da SNSA do Ministrio das Cidades e da Funasa do Ministrio da Sade. A ReCESA reuniu, articulou e integrou um conjunto de instituies e entidades com o objetivo de promover o desenvolvimento institucional do setor, mediante solues de capacitao, intercmbio tcnico e extenso tecnolgica, por intermdio de um processo continuado de formao de capacidades. A Rede foi concebida com base no enfoque multidisciplinar e na abordagem integrada das lgicas institucionais, que orientam as frentes das aes do saneamento, considerando-se as polticas e tcnicas de manejo, tratamento e disposio final, especficas e apropriadas para cada regio, nos seguintes temas: a) projeto, gerenciamento, operao e manuteno de sistemas de abastecimento de gua; b) projeto, gerenciamento, operao e manuteno de sistemas de esgotamento sanitrio; c) gerenciamento e manejo integrado dos resduos slidos urbanos e d) gerenciamento e manejo integrado das guas pluviais urbanas. A Figura 12.9 apresenta ilustraes de capacitaes realizadas neste Programa.
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FIGURA 12.9: Curso ReCESA SAA em cooperao com MCidades/SNSA/UFRGS/Assemae/DMAE e Curso ReCESA SEE em cooperao com MCidades/SNSA/UFRGS/Assemae/DMAE Programas com o perfil e a formatao da ReCESA tem enorme potencial e utilidade, contudo precisa-se quebrar resistncias encontradas junto s associaes de municpios e aos municpios, quanto ao incentivo para que servidores municipais tomem parte destas oportunidades de capacitao. O xito deste ciclo de capacitao cooperada de participao gratuita somente no foi pleno, visto que ocupou espao que antes pertencia a cursos pagos organizados por consultores. So destas oficinas que emergem idias, procedimentos e projetos na rea do saneamento bsico. Um levantamento realizado pela ASSEMAE (2009), sobre os temas relacionados ao saneamento bsico a serem desenvolvidos, ou de interesse dos gestores pblicos, passveis de cooperaes na esfera pblica, apontou o controle de perdas (9,4%), o Gespblica (9,9%), a mobilizao e educao ambiental (7,4%), a sustentabilidade financeira (7,4%), a estruturao dos servios municipais de saneamento (6,9%), o manejo de resduos slidos (6,4%), a criao dos consrcios e convnios pblicos (5,4%), os assuntos internacionais (5,4%), e outros. A cooperao nas reas dos resduos slidos urbanos e drenagem pluvial, no mbito municipal, relativamente pequena para o problema ambiental e social que representam. GesPblica A Secretaria de Gesto, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, atravs do Departamento de Programas de Gesto, a gestora do Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (GesPblica). O GesPblica (BRASIL, 2005 d), institudo pelo Decreto n 5.378/05, o resultado da busca em construir organizaes pblicas, orientadas para resultados com foco no cidado e tem por finalidade contribuir para a melhoria da qualidade dos servios pblicos prestados no Pas, mediante melhoria contnua da gesto, no rumo da excelncia. Por ser um programa de participao voluntria, do tipo ganha-ganha e sem fins lucrativos, este programa atende definio de cooperao de segunda ordem definida anteriormente (cooperao no nvel regional). A base desse movimento pela melhoria da qualidade no servio pblico e o principal elemento da estratgia de implementao do GesPblica a Rede Nacional da Gesto Pblica (RNGP). A RNGP a integrao de pessoas e organizaes voluntrias que executam as aes do Programa em todo pas, por meio dos Ncleos Estaduais e Setoriais. Trata-se um programa de aprendizado com uma atuao de carter voluntrio e participativo e, portanto, sem nenhuma remunerao, exercida por funcionrios pblicos e cidados brasileiros, que recebem capacitao atravs do programa e disponibilizam tempo e competncia para dar orientao e assistncia tcnica aos seus rgos e demais entidades que participam do programa. O trabalho voluntrio desenvolvido pelos servidores pblicos, junto ao GesPblica, reconhecido pelo decreto de criao do programa como servio pblico relevante.
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A misso do Programa GesPblica, o qual pode ser acessado na pgina www.mcidades.gov.br, a promoo da gesto pblica orientada para o resultado, visando a melhoria da qualidade dos servios pblicos prestados ao cidado e o aumento da competitividade no pas. Programa de formao e mobilizao social para a convivncia com o semi-rido: um milho de cisternas rurais (P1MC) A soluo de problemas na gesto cooperada dos servios bsicos de saneamento no vir somente dos especialistas. Vir mais da capacidade de compreender, observar e interpretar as informaes que compem o conhecimento por parte dos atores que cooperarem. O programa de Formao e Mobilizao Social para a Convivncia com o Semi-rido: Um Milho de Cisternas Rurais (P1MC) fruto de uma cooperao entre o Governo Federal e a Cooperao Internacional e conta com o apoio de setores da iniciativa privada, que aporta recursos e no impe condies. Na cooperao as entidades precisam ser srias. Este projeto construdo por muitas mos precisa continuar. A Critas, uma entidade no governamental, estabeleceu-se como uma rede de solidariedade pela vida, enfim, para ela o acesso gua um direito humano bsico, que necessita ser urgentemente efetivado para toda a populao (CRITAS, 2008). Os princpios fundamentais deste programa so a participao e a organizao da comunidade. As polticas de promoo da convivncia com o Semi-rido brasileiro s tero sucesso se seguirem uma metodologia participativa e de valorizao dos costumes e da cultura de cada localidade. O Brasil tem quase 10% de sua populao vivendo na regio semi-rida. Mais de 14 milhes de pessoas vivem numa rea de quase um milho de quilmetros quadrados, cobrindo parte dos territrios dos estados do Maranho, Piau, Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe, Bahia e Minas Gerais. A pobreza e a misria da maioria da populao deste Semi-rido no fruto natural dos seus limites, mas conseqncia da implantao e da reproduo de oligarquias privilegiadas e poderosas. A luta pela gua uma questo essencial de cidadania e liberdade. A seca, a fome e a misria constituem uma dvida social de ontem, de hoje, e de amanh. A sada para o resgate das dvidas sociais antes de tudo uma questo poltica, que passa necessariamente pela luta por criao de iniciativa popular, que conquiste democraticamente planos municipais de gua, que priorizem as tecnologias simples e eficientes, de fcil domnio pblico, e com custos reduzidos. Tem sido uma constante o empenho das organizaes no-governamentais, sindicatos, igrejas e pastorais sociais, na luta em busca de alternativas. Formulada como tese, a questo poderia ter a seguinte redao: as polticas de promoo da convivncia com o Semi-rido brasileiro s tero sucesso se seguirem uma metodologia participativa e de valorizao dos costumes e da cultura de cada localidade (CRITAS, 2001). Coordenado pela ASA Articulao do Semi-rido e desenhado objetivamente em forma de P1MC Programa Um Milho de Cisternas, a iniciativa tem profundo impacto sobre milhares de pessoas que so envolvidas por ele, com sua metodologia participativa e com seu carter solidrio, levando a um notvel crescimento da cidadania, e alterando significativamente as perspectivas de vida. Desencadeia um verdadeiro processo de transformao social. O programa atinge 1.032 municpios, em nove estados. Em cada municpio foi formada uma comisso executiva, que por sua vez aciona as comisses comunitrias, que somam dez mil ao todo. J foram construdas, at agora, 161.713 cisternas, com capacidade, cada uma, de 16.000 litros de gua. So 167.636 famlias mobilizadas, sendo que 159.946 pessoas participaram de encontros para aprenderem sobre a gesto de recursos hdricos, cidadania e convivncia com o semi-rido. Foram formados 3.903 pedreiros, que coordenam a construo das cisternas, realizadas em mutiro com o acompanhamento das comisses comunitrias (CORREIO DA CIDADANIA, 2009). 588
O P1MC, da Articulao no Semi-rido Brasileiro (ASA), com recursos do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) recebeu reconhecimento internacional. A ao ganhou o Prmio Sementes 2009, da Organizao das Naes Unidas (ONU), concedido a projetos de pases em desenvolvimento, feitos em cooperao entre organizaes no-governamentais, governamentais e comunidades. Programa gua Doce O Programa gua Doce contribui com o compromisso do governo federal de atingir os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, de reduo pela metade, at 2015, da proporo da populao sem acesso permanente e sustentvel gua potvel. Atende tambm orientaes da Agenda 21 e os fundamentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Coordenado pela Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente, o Programa integra um conjunto de aes deste e de outros ministrios. Prioriza as comunidades com menor ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), que dispem de guas salinas ou salobras em seu subsolo, principalmente as localidades na regio do semi-rido brasileiro. A estruturao do programa considerou a recomendao da Agenda 21, relacionada ao desenvolvimento de fontes novas e alternativas de abastecimento de gua (como a dessalinizao), e a delegao, s comunidades, da responsabilidade pela implantao e funcionamento dos sistemas de abastecimento de gua (Lei n 11.107/05). Este padro de programa enseja uma cooperao multi-institucional forte e no possui fins lucrativos. Neste tipo de cooperao h que se monitorar o destino da aplicao dos recursos pblicos, para os reais propsitos do programa, evitando-se, por exemplo, a destinao de grande parte dos recursos para consultorias com fins de lucro inapropriadas para o modelo de cooperao pblico-pblico. O projeto beneficia comunidades difusas do Nordeste, constitudas de mil a trs mil pessoas e que no tm gua encanada ou tm gua de m qualidade. Os carros pipas que entram nas comunidades colaboram com as secas, mas oferecem gua de baixa qualidade, de barreiros ou audes que esto secando, alm de transformarem-se em instrumento de dominao poltica. Cooperao internacional Programa de integrao sul-americana de servios pblicos e comunitrios de abastecimento de gua potvel e saneamento bsico No ano de 2006, na cidade de Cochabamba/Bolvia, foi elaborada uma proposta de integrao sulamericana entre os servios pblicos e comunitrios de gua e esgoto. A proposta tem como objetivo favorecer o intercmbio das experincias de gesto entre diferentes empresas pblicas sul-americanas e trabalhar para uma agenda comum, sobre a participao e o dilogo social, considerando como fundamentais os mecanismos de controle social, gesto e planejamento participativo. As organizaes dos diferentes pases estaro sendo incentivadas a construir espaos de dilogo e trabalho com os ministrios, secretarias de recursos hdricos, meio ambiente e saneamento de cada pas. A partir de um diagnstico elaborado pela Assemae (2005), construiu-se um plano estratgico que aponta as dificuldades enfrentadas pelas cidades na Amrica Latina para implantar de servios pblicos de gua e saneamento (Figura 12.10). Alm do financiamento, diagnosticou-se que as condies ou imposies das IFIs, so entraves que dificultam avanos neste setor. Projetos e linhas de crdito que deveriam ser utilizadas para construir uma nova ordem econmica solidria so transformados em instrumentos para a instalao de condutas e medidas autoritrias, que ferem direitos bsicos da humanidade, fragilizando a democracia e a justia social de povos e naes. Num cenrio democrtico, e por deciso do gestor, a participao, a gesto e o planejamento, a capacitao e a cooperao podero significar avanos e diferenciais importantes para a qualidade na prestao dos servios pblicos e sua manuteno como tal.
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FIGURA 12.10: Plano estratgico para fomentar cooperaes junto aos servios de saneamento bsico na Amrica Latina (elaborado a partir de Assemae, 1995). A ingerncia ou a falta de vontade poltica foram apontadas como aspectos relevantes na conduo dos servios de gua, esgotos e resduos slidos. Se no forem resolvidas as diferenas polticas locais e ou regionais, o tcnico no avana. Interesses corporativos de diversas categorias (do setor privado, poltico, dos poderes constitudos, etc.) no se identificam com a solidariedade necessria para avanar no setor. No h modelo pronto, ele precisa ser construdo, a partir do interesse da comunidade local e da participao responsvel de todos. DELCLS (2009) apresenta vrios exemplos de sucesso, nos quais a participao dos usurios, trabalhadores, operadores e entidades governamentais e no governamentais cooperam no interesse comum de promover a ampliao dos servios de gua e saneamento com qualidade e com controle social. A boa gesto e o planejamento so dependentes da capacidade e da inteligncia instalada (conhecimento) junto aos operadores e populao necessitada e usuria dos servios. As organizaes que se propuseram a integrar o grupo de coordenao desta proposta de integrao sulamericana foram a Comisso Nacional de Defesa da gua e da Vida (CNDAV/Uruguai), a Associao Nacional de Servios Municipais de Saneamento (ASSEMAE) e a Coordenadora de Defesa da gua e da Vida (Bolvia). As instituies, empresas pblicas, sindicatos e organizaes sociais que confirmaram seu interesse em participar do projeto de cooperao, dividem-se em instituies nacionais (Ministrio da gua/Vice-Ministrio de Servios Bsicos/Bolvia; Direo Nacional de guas e Saneamento (DINASA)/Uruguai; OSE/Uruguai); e em instituies da sociedade civil (Asica-Sur/Bolvia; Red Vida/Amricas; FFOSE/Uruguai; ISP-Internacional de Servios Pblicos; FENTAP/Peru; Ecofondo/Colmbia). Neste processo sul-americano para a construo de modelo de gesto pblica, social e participativa da gua, algumas organizaes internacionais se destacaram por seu apoio contnuo. As seguintes organizaes se comprometeram a prestar um apoio financeiro, poltico e administrativo, a nvel horizontal, e de solidariedade entre povos irmos, para a consolidao desta plataforma: Fundacin FranceLibertes Frana; TNI (Transnacional Institute) Holanda; CEO (Corporate Europe Observatory) Holanda; WDM (World Development Mouvement) Inglaterra; Council of Canadians Canad. Plataforma para promover acordo de cooperao pblicopblico & pblico-comunitria A plataforma para acordo de cooperao pblico-pblicotambm denominada de PUP, se constitui num instrumento de gesto na web a nvel mundial, objetiva divulgar e apoiar iniciativas de cooperao pblicopblico e pblico-comunitria, para a busca de melhoria da qualidade e do acesso da populao gua 590
segura e seu reconhecimento como um direito humano e da vida. A plataforma web, que ser tutoriada pela ONG RedVida, tambm prope contribuir para o alcance das metas do milnio da ONU, em especial a reduo da pobreza e a metade do dficit de populao predominantemente sem gua at o ano 2015. O sistema de gesto proposto (pgina web) ter participao, regida por um cdigo de conduta, onde todos os participantes tero compromissos com os princpios ticos da plataforma. Portanto, no se direciona para empresas e operadores privados nem pblicos, cuja diretriz de gerenciamento esteja orientada para uma viso comercial e do lucro, visto se tratar o abastecimento de gua e saneamento um direito cidado que exigir solidariedade e compromissos com a sade, o meio ambiente, o desenvolvimento sustentvel. A plataforma PUP tender a se tornar numa ao de presso contra iniciativas mercantilistas e as vrias formas de gesto comercial e privada da gua. A plataforma objetiva, como voz coletiva, abrir oportunidades de dilogo e consolidar uma certeza: de que somente com solidariedade, difuso e democratizao dos saberes, com vontade poltica e com trabalho tico e responsvel, se conseguir evoluir para o alcance das metas do milnio. Os objetivos e a finalidade da plataforma so: a) defender o direito de nossos povos a gua e reafirmar que a privatizao no necessria em nenhuma forma pra alcanar este fim; b) identificar e promover novas possibilidades de acordos pblicos e comunitrios; c) documentar e difundir os acordos pblicos e comunitrios; d) realizar o seguimento e acompanhamento dos acordos pblicos e comunitrios em cada pas, para garantir que estes acordos respondam ao esprito com o qual este se realiza; e) fortalecer capacidades locais, envolver comunidades, organizaes, movimentos sociais e trabalhadores; f) facilitar a construo de planos e programas viveis: tcnica, social e politicamente; g) procurar reduzir a dependncia da cooperao financeira internacional (instituies financeiras que impem condies sua participao); h) demandar ao Estado, como ente, que garanta o direito gua e o financiamento para a realizao do mesmo; i) garantir o respeito s diferentes formas de realizar acordos pblicos e comunitrios, dentro do esprito da plataforma. Um cdigo de conduta dever marcar compromissos ticos para todos os participantes do processo. Com relao aos participantes que possam oferecer tecnologias e apoiar demandas de cooperao estes devero estar cadastrados e aceitar os princpios da plataforma, podendo-se citar entidades e prestadores de servios que j manifestaram interesse em integr-la como as empresas de servios pblicos de gua e saneamento (OSE/Uruguai, AbSA/Argentina, servios pblicos associados Assemae, etc...), as entidades governamentais, que concordarem com os princpios da plataforma; (DINASA, Ministrio de gua/Bolvia) e outras entidades que tenham conhecimentos ou capacidade para capacitao que firmaram o Acordo de Compromisso de Paso Severino/Uruguai e a Carta de Lima/Peru, descritos posteriormente. Haver critrios tcnicos, polticos, econmicos e sociais para a constituio dos projetos de cooperao. Dentre os critrios tcnicos podem-se citar: a) garantia da transferncia de conhecimentos, formao, capacitao, avaliao contnua, assegurar a continuidade do servio, que seja avaliado pelos atores e que os usurios se apropriem do conhecimento; b) o projeto de cooperao dever estar fortemente relacionado com os critrios sociais; c) disponibilidade para transferncia de tecnologia. Quanto aos critrios polticos, todos os atores devero participar no planejamento, gesto e controle do projeto. O critrio econmico diz respeito factibilidade do projeto e que os projetos no ter fins lucrativos. O critrio social, diz respeito ao combate pobreza e ao fato de que o projeto de cooperao por ser solidrio dever ter contedo social, educacional e participativo. Os critrios ticos exigiro o cumprimento dos princpios determinados nesta plataforma.
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12.6 EXPERINCIAS DE COOPERAO INOVADORAS

Cochabamba / Bolvia A populao e a associao das cooperativas de gua da zona sul (ASICA-SUR), da cidade de Cochabamba/Bolvia participaram ativamente da retomada dos servios de gua que haviam sido privatizados (OLIVERA, 2004). Foi o primeiro passo para criar o Servio Municipal de gua Potvel e Esgotos (SEMAPA) de Cochabamba/Bolvia, empresa pblica orientada para um modelo de servio pblico transparente, eficiente, com participao e justia social. A construo de um novo modelo de gesto pblica com controle social e participao ainda enfrenta problemas herdados, como a ausncia de uma cooperao isenta de interesses corporativos, nos diferentes nveis de governo, gestores e populao. Ainda, a ingerncia poltica e os compromissos anteriormente assumidos com a agenda do modelo econmico vigente e as condies impostas pelas instituies financeiras internacionais (IFEs), tornam os avanos lentos. O principal objetivo de SEMAPA, no momento, consiste em fortalecer-se como associao publica e popular e proporcionar as melhorias que as pessoas desejam e necessitam. A construo e planificao de projetos de cooperao pblico-pblico objetiva: a) reduzir a pobreza, ampliar o acesso a gua segura, proteger recursos hdricos, promover uma gesto sustentvel, priorizar o abastecimento de gua para a Zona Sul cujo sistema de abastecimento de gua precrio; b) alcanar as metas para o milnio da ONU; c) manter a inteligncia administrativa, gerencial, operacional e tcnica, no mbito dos operadores de servios de gua e saneamento e d) atuar na defesa das reservas estratgicas de gua e da biodiversidade. A escassez de mananciais de gua no vale de Cochabamba e a falta de ateno das autoridades, para com a ampliao dos servios de gua potvel, levaram cidados a se organizar e propor alternativas de soluo para satisfazer suas necessidades, iniciando, atravs de seus prprios meios e recursos, a criao de diferentes sistemas de gua. Estas formas organizativas conhecidas como: poos, associaes, comits, cooperativas de gua, so reconhecidas pela populao e tambm pela Lei n 2.066, que disciplina o abastecimento de gua potvel e o esgotamento sanitrio, em seu art. 8, inciso k, que as define como entidade prestadora de servios de gua potvel e esgoto sanitrio (EPSA), reconhecidas como pessoas jurdicas, pblicas ou privadas, que prestam um ou mais servios de gua potvel e de esgoto sanitrio. Cada uma destas EPSAS apresenta diferentes caractersticas, de acordo com a zona, organizao, costumes ou necessidades dos cidados. No Distrito 9 de Cochabamba, a populao se encontra organizada em diferentes sistemas de gua, e um exemplo so os poos de gua, que apresentam costumes prprios no departamento, atravs da atividade agrcola, pecuria e leiteira de suas populaes, que utilizam gua para irrigao de cultivos, para consumo do gado e para consumo humano. Apesar das dificuldades, a partir de um movimento solidrio e de cooperao, no ano de 2009, o melhoramento de sistemas de gua potvel e a construo de sistemas de esgotamento sanitrio j se tornava realidade para mais de 100.000 cidados-usurios. A partir do processo de cooperao, iniciado em 2006, foram implantados 56 projetos para ampliao, melhoramento e construo de sistemas de gua potvel e esgotamento sanitrio, para a Zona Sul. Foi firmado um convnio entre o Governo Nacional e a Cooperao Europia, referente ao programa de apoio setorial em abastecimento de gua e saneamento (PASAAS). No ano de 2007, representantes de ASICA-SUR e da Fundao Danielle Mitterrand da Frana deram incio ao Plano de Emergncia, que abastece de gua potvel a Zona Sul, atravs de carros-pipa. Neste plano foram investidos US$ 73.046,03 dlares, para a aquisio de dois carros-pipa equipados. O objetivo do Plano Emergencial o de abastecer a Zona Sul, que configurada pelos sistemas comunitrios de gua nos Distritos 7, 8, 9 e 14, atravs de carros-pipa, para abastecer gua tratada de qualidade e, 592
sobretudo, diminuir o custo do metro cbico de gua que era pago pela populao predominantemente carente, para reduzir enfermidades e a mortalidade infantil causada. nesta cidade que atualmente se desenvolve um planejamento estratgico de cooperao pblico-pblico e pblico-comunitrio, orientada por projetos e objetivos, o qual tem apoio dos entes governamentais, de vrias instituies internacionais sem fins lucrativos e da ampla maioria da populao local. Declarao de Lima / Peru A Declarao de Lima / Peru, traduzida a seguir, se constitui num compromisso para a cooperao pblicopblico ou pblico-comunitria. DECLARAO DE LIMA / PERU Ns, reunidos em Lima nos dias 3, 4 e 5 de agosto de 2009, no Frum Internacional Intercmbio de experincias de associaes pblico-pblico por uma gesto moderna e eficiente, com responsabilidade social das empresas prestadores dos servios de saneamento, estabelecemos os seguintes acordos e compromissos: 1. Ratificamos nossa deciso de fortalecer as propostas de cooperao pblica e comunitria existentes na Amrica Latina, na regio andina e, especificamente no Peru, a partir do apoio das organizaes sindicais nacionais para novas possibilidades de acordos de cooperao pblicos e comunitrios; 2. Expressamos nossa vontade de impulsionar e apoiar novos processos de acordos de cooperao pblica e comunitria, especificamente a nova proposta de acordo de cooperao pblico-pblico realizada por SEDAPAR, SOSBA da Argentina e a FENTAP na cidade de Arequipa Peru como parte das atividades deste frum; 3. Nos comprometemos a ser parte e a trabalhar para consolidar a plataforma de acordos de cooperao pblico e comunitria e, neste espao, consolidar mecanismos de encontro e intercmbio, com a finalidade de apoiar as empresas pblicas de Peru, para a melhoria na prestao dos servios pblicos e fortalecer a participao dos sindicatos e usurios; 4. Saudamos a vontade de SEDACUSCO de somar-se e impulsionar as iniciativas de cooperao pblica e comunitria entre as EPS e a disposio de subscrever um acordo de cooperao e intercmbio de experincias com OSE do Uruguai; 5. Apoiamos a deciso, da Assemblia Nacional de Delegados da FENTAP, de iniciar uma importante batalha para viabilizar um referendo, para constitucionalizar o direito humano gua, a exemplo de xito do Uruguai, Venezuela, Equador e Bolvia; 6. Expressamos nosso apoio populao e aos sindicatos de Piura, Huacho e Barranca no Peru, que buscam o objetivo do governo nacional, atravs do Ministrio de Habitao, em privatizar os servios de abastecimento de gua, e exigimos deter qualquer forma de participao privada dos servios de gua potvel; 7. Nos solidarizamos com os sindicatos colombianos de gua, entre eles o SINTRANCUAVALLE, ante as ameaas de morte de seus dirigentes, e exigimos do governo colombiano que garanta a integridade de seus dirigentes e o exerccio de seus direitos organizao sindical; 8. Expressamos nossa solidariedade com o povo Hondurenho e com as organizaes sindicais, que enfrentam momentos difceis, e nosso firme apoio para recuperar a democracia no pas. Assinam a declarao: SUTAPAP PUCALLPA; SUTEA- ABANCAY; SITRA SEDA CUSCO; SUTAP- PISCO; SUTSENAPATTACNA; SUTEPSSSA- IQUITOS; SUTAP SEDA JULIACA; SUTEPSAR- AREQUIPA; FENTAP; SUTAPAC CAJAMARCA; FENTENAPU; SITAPAU- BAGUA GRANDE; Sindicatos Andinos del Agua Potable; FFOSE- URUGUAY; SINTRACUAVALLE COLOMBIA; SOSBA- ARGENTINA; SETA-EL SALVADOR; RED VIDA BOLIVIA; APOS POTOSI-CSTLFTAGB- BOLIVIA; TNI-
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HOLANDA; Instituto de Estudios Laborales - Universidad de Cornell; ISP COLOMBIA; Corporatewatch COLOMBIA; CSTLFTAGB-BOLIVIA; FEDESIEMHIDROVEN- VENEZUELA; PSIRU; ISP- ECUADOR.
Acordo marco de compromisso Paso Severino / Uruguai Considerando que: A gua um bem comum, um recurso essencial para a vida.
O direito humano a gua fundamental e irrenuncivel, garantindo como tal o acesso gua potvel e saneamento. As lutas de recuperao da gua para mos pblicas de Cochabamba (2000) e El Alto (2005), na Bolvia, Santa F (2007) e Buenos Aires (2001) na Argentina, e, para evitar a privatizao, em Honduras, El Salvador, Brasil, Equador, Peru, Paraguai. Os avanos do tema da gua expressados nos Fruns Sociais Mundiais a partir de Porto Alegre, as assemblias da Rede Vida em Lima, 2007 e Cochabamba em 2008. A constitucionalizao da gua como direito humano no Uruguai, em 2004, e na Venezuela, em 2006, no Equador, em 2008 e Bolvia, em 2009 e a Lei Federal 11.445, de 2007, que estabeleceu a Poltica Nacional de Saneamento Bsico no Brasil. As metas do milnio das Naes Unidas contemplam um programa que tem por objetivo a ampliao do acesso a gua, a partir de acordos de cooperao pblico-comunitrio e a importncia da gua na vida dos povos das Amricas.
As organizaes abaixo signatrias reunidas em Paso Severino, Florida/Uruguai, representantes de governos, operadores pblicos, organizaes civis e sociais, ONGs, federaes, comunidades e sistemas comunitrios, cooperativas, sindicatos e universidades, firmam este acordo de compromisso, para impulsionar um processo de cooperao pblico e comunitria nas Amricas. Os intercmbios aos quais nos comprometemos se abrigam sob os princpios da solidariedade, reciprocidade, fraternidade, transparncia, equidade, justia social e ambiental. Manifestamos nosso compromisso de promover os caminhos e ferramentas, para que se concretizem estes acordos de cooperao, com o propsito que nossos povos acessem gua de qualidade adequada e em quantidade suficiente e de forma sustentvel para uma vida digna e saudvel. Nos comprometemos a ajudar na criao de espaos de cooperao independentes e a lutar pelos espaos de participao no planejamento, gesto e controle dos servios pblicos de gua potvel e saneamento. Estamos dispostos a cooperar em igualdade de condies, aceitando nossas diversidades culturais, promovendo um intercmbio de saberes, que enriqueam o processo, para a construo de um novo horizonte do pblico. Nos sentimos unidos pela preservao da vida no planeta e por ela nos comprometemos a consolidar este processo autnomo a partir do estatal, municipal, social, comunitrio e cooperativo. Por tudo isto, lanamos uma plataforma continental para a promoo de acordos de cooperao pblicos e comunitrios. Paso Severino, Uruguay, a los 29 das del mes de abril del ao 2009, los abajo firmantes, suscribimos este acuerdo con consenso pleno de lo que aqu se manifiesta. Organizaciones firmantes: Sindicato Obras Sanitarias de la Provincia de Buenos Aires (SOSBA) Argentina; 5 de
Septiembre/Operador Tcnico de ABSA Argentina; Asociacin Nacional de los Servicios Municipales de Saneamiento ASSEMAE Brasil; Direccin Nacional de Aguas y Saneamiento (DINASA) MVOTMA Uruguay;
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Ministerio de Medio Ambiente y Agua (SENASBA) Bolivia; Obras Sanitarias del Estado (OSE) Uruguay; Federacin de Funcionarios de OSE (FFOSE) Uruguay; Federacin Nacional de Sindicatos del Agua Potable (FENTAP) Per; Coordinadora de Defensa del Agua y de la Vida, Bolivia; Federacin de Trabajadores Fabriles de Cochabamba, Bolivia; Accin Ecolgica, Ecuador; Comisin Nacional de Defensa del Agua y de la Vida, Uruguay; Federacin Funcionarios de OSE, Uruguay; Uruguay Sustentable; Redes - Amigos de la Tierra Uruguay; Casa Bertold Brecht Uruguay; CAX Tierra Uruguay; Proyecto Andino de Agua ISP; Red Vigilancia Interamericana por la Defensa y Derecho al Agua (Red VIDA); Internacional de Servicios Pblicos ISP; Ingeniera sin Fronteras, Catalua, Espaa; Asociacin Yaku, Itlia; Transnational Institute, Holanda.
Aes da Funasa Ministrio da Sade para constituio de consrcios pblicos, atravs do Programa de Cooperao Tcnica In memoriam ao eng sanitarista Rodolfo da Costa e Silva, um mestre da cooperao na histria do saneamento do pas, professor e ex-servidor da Fundao SESP, defensor da sade e do saneamento para todos, e que por ser um radical na forma de pensar, foi cassado na poca da ditadura militar, a histria da cooperao tcnica no setor do saneamento no passado, como no presente, passa pela atuao da Fundao Nacional da Sade (Funasa). Entre as experincias de cooperao tcnica no mbito pblico, pode-se citar, como relevante, o Servio Especial de Sade Pblica (SESP), hoje Funasa e que, desde a dcada de 1940, iniciou no Brasil a implantao dos servios bsicos de sade e dos servios municipais de saneamento. Foram criadas vrias autarquias para desenvolver os servios de sade e saneamento no interior do pas, apoiadas mediante convnios de administrao e assistncia tcnica entre a Funasa e os municpios, estendendo-se por todo o pas, principalmente em regies com populaes de baixa renda e pequenos municpios, at a regulamentao da gesto associada (Lei n 11.107/05). No atual contexto brasileiro, e considerando o cenrio nacional quanto s condies de saneamento da populao, a Funasa, rgo executivo do Ministrio da Sade, elaborou um Programa de Cooperao Tcnica, que visa apoiar as unidades federadas e os municpios, em especial os prestadores de servios de saneamento, na construo e aprimoramento de um sistema de gesto eficiente, eficaz e sustentvel, de forma que possa contribuir para a incluso social de segmentos marginalizados e melhorar as condies de vida da populao brasileira. A cooperao pblico-pblico ser importante l onde no h saneamento ou este est deficiente, nos municpios incapazes de empreender suas responsabilidades constitucionais. Esta no pretende obrigar aos municpios a beber a seiva do conhecimento ou de uma tecnologia, mas apontar caminhos e capacitar inteligncia para o saneamento bsico. Atravs da Funasa, um elo institucional entre sade e saneamento, se apresenta como um instrumento de fortalecimento das estruturas e da gesto dos servios de saneamento, por meio de mecanismos e estratgias como: intercmbio, estudos, pesquisas, produo conjunta do conhecimento e transferncia de tecnologias, incluindo a adequada gesto de recursos humanos e seu aperfeioamento por meio da capacitao. A perspectiva da Funasa de que o Programa de Cooperao Tcnica em Saneamento Ambiental trabalhe de forma multi-transversal, em conjunto com instituies governamentais e no-governamentais, bem como esteja articulado com os setores organizados da sociedade civil e seus movimentos sociais, contribuindo para a eficincia, eficcia e sustentabilidade dos servios de saneamento ambiental. Este programa tem como objetivo geral propiciar aos estados, municpios com at 30 mil habitantes e distrito federal, um conjunto de processos, aes, atividades e procedimentos para melhorar a gesto dos servios de saneamento, buscando assim a sustentabilidade dos servios e a universalizao do atendimento da populao. 595
Neste sentido, a Funasa trabalha para prestar apoio e subsdios s instituies pblicas prestadoras de servio de saneamento ambiental, na organizao e fortalecimento das estruturas institucionais e da gesto de recursos humanos, com base nos seguintes princpios: a) compromisso poltico-institucional; b) consonncia com os princpios do Sistema nico de Sade; c) o municpio, como local por excelncia das aes de saneamento ambiental; d) ao conjunta das trs esferas de governo; e) intersetorialidade; f) participao comunitria e controle social; e g) utilizao de critrios de elegibilidade e prioridade. Entre as prioridades da Funasa, na rea da cooperao tcnica, destacam-se as linhas de ao em apoio: a) gesto e capacitao de recursos humanos; b) criao de Consrcios Municipais; e c) formulao dos Planos Municipais de Saneamento Bsico. Considerando o apoio gesto e capacitao de recursos humanos, o Programa de Cooperao Tcnica da Funasa est voltado ao aperfeioamento das funes de planejamento de gerenciamento dos modelos de gesto adotados pelas instituies envolvidas, em temas como a estruturao de planos de cargos e carreiras, a definio de perfis dos servidores, a poltica de efetivao de pessoal, a sade do trabalhador e a capacitao dos profissionais. Por meio de diversos recursos metodolgicos e didticos, do desenvolvimento da pesquisa aplicada, em colaborao com instituies conveniadas, universidades e entidades, a Funasa busca qualificar os profissionais dos rgos responsveis pela administrao dos servios de saneamento, para que possam desenvolver suas atividades, de forma a manter a qualidade dos servios prestados comunidade. Atravs de convnio com a Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento (Assemae), firmado em 2005, a Funasa investiu R$ 1,5 milho em aes de aprimoramento e qualificao tcnica de 1.887 tcnicos e gestores dos servios pblicos de saneamento, num total de 79 cursos como: controle de qualidade da gua, gerenciamento de resduos slidos e gesto dos servios pblicos de saneamento; avaliao contnua de gesto de sistemas de gua e esgotos, e orientao e planejamento para a criao de consrcios pblicos. Um novo Protocolo de Intenes de cooperao tcnica foi firmado entre a Funasa e a Assemae, em 2009, pelo qual a Fundao planeja investir R$ 700 mil no desenvolvimento de aes para reduo e controle de perdas nos servios pblicos de abastecimento de gua. No que diz respeito ao apoio estruturao de servios de saneamento ambiental, numa abordagem de atuao territorial, tendo como orientao a correlao entre saneamento, sade e meio ambiente, a Funasa que acumula enorme experincia, fomenta a criao e a estruturao de autarquias municipais, tendo como foco a utilizao do saneamento como ao de sade pblica. A participao federal compreende, fundamentalmente, a mobilizao e o auxlio para criao e organizao das autarquias que vo prestar localmente os servios de saneamento. A Funasa oferece o apoio tcnico sua montagem e operao, onde o Estado no esteja estruturado para trabalhar na perspectiva de cooperao ao municpio no setor. Entre os atrativos concretos para desencadear um processo de participao do municpio, na prestao dos servios, destacam-se a aplicao de recursos fiscais e a intermediao na consolidao de proposta de desenvolvimento institucional local, provedora de auto-suficincia tcnica, administrativa, financeira e. conseqentemente. a auto-gesto. Este modelo descentralizado de atuao fundamenta-se na premissa de que, quanto mais prximo o prestador de servios e o poder decisrio estiverem do usurio, mais eficiente e barato se torna o servio prestado, estimulando e facilitando a participao comunitria na eleio de prioridades e no controle exercido, pela sociedade, sobre o rgo pblico. 596
O Programa de Cooperao Tcnica da Funasa inclui tambm outras aes como: a) Gesto de controle da qualidade da gua: so aes de capacitao, pesquisas, publicaes, intercmbio e transferncia de tecnologia e captao de financiamentos, objetivando o controle da qualidade da gua distribuda populao, de forma a garantir que a produo e distribuio da mesma se d dentro dos padres exigidos pela Portaria do Ministrio da Sade 518/2004; b) Gesto de poltica tarifria: o programa oferece mecanismos para que os prestadores dos servios estabeleam e implantem uma poltica tarifria capaz de dar sustentabilidade tcnica e econmica prestao dos servios, contemplando os aspectos sociais (custo compatvel com o nvel de renda da populao) e de sade pblica, garantindo assim a universalizao dos servios. c) Combate ao desperdcio e controle de perdas: so aes para melhor sistematizao e operacionalizao do controle de perdas e desperdcio de gua, envolvendo os seguintes aspectos: educao e participao da comunidade; capacitao tcnica dos profissionais da rea; utilizao de indicadores que representam, com preciso, o valor da perda no sistema e o controle operacional. d) Gesto da informao: consiste no apoio tcnico s unidades federadas e municpios, para desenvolverem estudos, estratgias e sistemas de gerenciamento das informaes em saneamento ambiental e a respectiva aplicao de recurso financeiro. Isto vem propiciar uma viso dinmica da situao sanitria das localidades, servindo como um banco de dados para os gestores, na promoo do saneamento ambiental. e) A formao de consrcios pblicos: A experincia j demonstrou que grande nmero de municpios brasileiros no tem a capacidade financeira e nem recursos tcnicos suficientes, incluindo pessoal especializado, para a gesto plena, direta e individualizada dos servios de saneamento bsico e outros. Por serem de pequeno porte ou estarem localizados em regies muito pobres, em geral, tambm no tm escala suficiente para garantir a sustentabilidade desses servios, sob qualquer forma de prestao individualizada dos mesmos. no contexto da formao de consrcios pblicos que a gesto associada se transforma numa ao de cooperao pblico-pblico e surge como uma soluo inovadora e institucional para a integrao regional da organizao e gesto dos servios de saneamento bsico, por meio de consrcios pblicos dos municpios envolvidos. Trata-se de uma soluo em que o Governo Federal incentiva e respeita a autonomia constitucional dos municpios, permitindo que se unam, para dar escala suficiente viabilizao e sustentabilidade dos servios. Caso tpico o de aterros sanitrios que, aps um alto investimento, acabam, na maioria das vezes, virando lixes, por falta de operao e manuteno adequadas. Nem as tentativas de insero macia do setor privado no setor, h alguns anos, mediante estmulos privatizao dos servios, trouxe soluo para o problema da sustentabilidade do saneamento nos pequenos municpios. O conceito desses consrcios est previsto na Lei n 11.107/05 a Lei dos Consrcios, um instrumento de suporte Lei n 11.445/07, que estabelece a Poltica de Saneamento Bsico no Pas. Por meio dos consrcios, os municpios passam a ter, por exemplo, a oportunidade de pleitear financiamentos em conjunto, com maior fora poltica do que individualmente, para a execuo de projetos de saneamento com baixo custo. Atualmente, centenas de municpios de pelo menos nove estados se mobilizam em torno desses consrcios: Paran, Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Cear, Piau, Bahia, Minas Gerais, Rondnia e Amazonas. Alm de apoiar tcnica e financeiramente a criao destas autarquias intermunicipais, a Funasa, em parceria com estados e municpios, pretende entregar, at o final de 2010, 25 Centros de Referncia em Saneamento Ambiental, aos consrcios j formados ou em formao. Nestes centros, os municpios 597
associados tero disposio um laboratrio de controle de qualidade da gua e outro para anlise de efluentes (esgotos sanitrios e resduos slidos). So obras de grande porte, com custo mdio de R$ 2,4 milhes a R$ 3 milhes. Em Maring (PR), por exemplo, foi erguido um Centro de Referncia, numa rea de 1.837,22 metros quadrados, para atender aos 25 municpios que integram o consrcio da regio. Os centros tambm so responsveis por atividades como: elaborao de planos, projetos e oramentos de saneamento ambiental; programa de fluoretao da gua; instituio de polticas tarifrias; prestao de servios de informtica; emisso de contas, contabilidade, gesto de pessoal e comercial; compras conjuntas e controle de qualidade do material; programas de uso eficiente de energia eltrica e conservao de gua; programa de educao sanitria e ambiental; gesto de recursos humanos, com treinamento e capacitao de pessoal local; assistncia de engenharia, jurdica e administrativa. At o momento, a Funasa j soma 11 casos bem sucedidos de implantao de consrcios pblicos de saneamento, nos quais investiu um total de R$ 21.5111.628,55, em infra-estrutura, sedes, laboratrios e apoio gesto, prestando assessoria tcnica, desde as primeiras reunies, at a sua consolidao como instituio de alcance regional. o caso do CISAM Sul/SC, que rene 17 municpios, dividindo custos de compras, equipamentos, licitaes e da implantao de um laboratrio de regional de anlise da qualidade da gua. Para isso, receberam um investimento de R$ 2,2 milhes da Funasa, tendo iniciado a obra em abril deste ano. A Figura 12.11 apresenta a estrutura do consrcio CISAM-SUL e Capinzal, este ltimo, tambm constitudo no estado de Santa Catarina.
CENTRO DE REFERNCIA EM SANEAMENTO AMBIENTAL DE SC (Capinzal e Orleans)
SEDE DO CONSRCIO LABORATRIO REGIONAL SALAS MULTI-USO (Treinamento)
LABORATRIO MVEL LABORATRIO ESCOLA GALPO DE EQUIPAMENTOS
FIGURA 12.11: Estrutura dos centros de referncia em saneamento ambiental de Capinzal e Orleans/SC Como fontes de receitas utilizam-se as receitas e rateio entre os entes consorciados (contribuio estatutria mensal, relativa populao atendida com gua e esgotos, para despesas administrativas de manuteno do consrcio), as receitas de servio (receita de servios prestados: anlises de gua e esgoto; taxas de inscrio de cursos e outros servios) e outras receitas (OGU, Funasa). A Figura 12.12 apresenta a maquete do projeto do centro de referncia em saneamento ambiental na CISAM-SUL Orleans/SC.
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FIGURA 12.12: Maquete do centro de referncia CISAM-SUL ORLEANS / SC Entre as dificuldades que normalmente se enfrenta, citam-se: o pouco tempo da existncia da legislao que regulamenta os consrcios pblicos e o conseqente desconhecimento dos gestores municipais sobre o mesmo; a falta de qualificao e experincia dos mesmos, nesta matria, e a pouca disponibilidade de profissionais habilitados para o tema no mercado, alm da tendncia de os municpios, com maior escala dos servios e melhores condies scio-econmicas, considerarem mais vantajosa, muitas vezes, a prestao autnoma ou prpria dos servios. Em certas regies, a no adeso de municpios de maior porte, inclusive, pode inviabilizar o alcance da escala adequada, para a prestao regionalizada dos servios de saneamento bsico, por consrcio pblico. A formao desses consrcios, unindo os municpios brasileiros em torno de um objetivo comum e a construo de Centros de Referncia, esto promovendo uma grande mudana no interior do Brasil, quando se fala em saneamento ambiental. Alm disso, a Lei n 11.445/07 estabeleceu as diretrizes nacionais para o saneamento bsico no pas, entre elas a universalizao dos servios de saneamento, ou seja, eles devem alcanar a todas as camadas da populao, indistintamente, na zona urbana ou rural. Neste sentido, a Lei do Saneamento aponta o planejamento e a participao social como elementos indispensveis. Ela determina que a prestao dos servios seja feita com base num Plano Municipal de Saneamento (PMS), o qual deve abranger: diagnstico da situao; objetivos e metas; programas, projetos e aes; identificao das fontes de financiamento; aes para emergncias e contingncias; e mecanismos e procedimentos para avaliao da eficincia e eficcia das aes programadas. A experincia tem demonstrado, no entanto, o despreparo das municipalidades para a elaborao dos planos, pois muitas sequer dispem de equipe tcnica qualificada para a tarefa. Como esta uma exigncia a ser cumprida at o final de 2010, sob pena das prefeituras ficarem impedidas de pleitear recursos federais, a Funasa passou a apoiar os municpios na elaborao dos PMS, com suporte tcnico e financeiro, atravs do Programa de Cooperao Tcnica em Saneamento. No total, 44 convnios j foram firmados para elaborao de PMS, com o aporte pela Funasa de R$ 11.612.170,41, no custeio dos planos, que envolvem sempre as quatro reas do saneamento bsico, segundo a Lei n 11.445/07: abastecimento de gua; esgotamento sanitrio; drenagem e manejo de guas pluviais; limpeza urbana e manejo de resduos slidos (Funasa, 2009 a). Com isso, a Funasa espera assegurar aos municpios as condies necessrias ao planejamento das aes locais de saneamento ambiental e a sustentabilidade dos servios, com uma ampla e indispensvel participao social, em audincias pblicas, seminrios, encontros, conselhos e comisses de acompanhamento e fiscalizao.
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O PMS de Morada Nova, no Cear, foi o primeiro PMS elaborado no Pas aps o advento da Lei do Saneamento. Segundo a direo da Funasa, a elaborao desses planos feita sempre com grande participao da comunidade, como determina a nova poltica de saneamento bsico do pas. A solicitao de apoio tcnico, da parte dos municpios deve se dar, preferencialmente, junto s coordenadorias regionais da Fundao, nos estados, ou contatando a sede, em Braslia. convico na Funasa que os PMS so o mtodo que poder assegurar a difcil tarefa de planejar as aes de saneamento ambiental, com o cruzamento de dados, a utilizao de critrios epidemiolgicos, a observncia necessidade de intervenes articuladas, em um ambiente de cooperao tcnica dos entes federados e instituies, garantindo aes de investimentos permanentes em saneamento, para o futuro imediato e no longo prazo. Completando sua atuao na rea da cooperao tcnica, a Funasa disponibiliza vrias publicaes, cadernos tcnicos, estudos e pesquisas, que podem ser baixadas livremente do seu site: www.funasa.gov.br (Funasa, 2009 b). No menu, link Publicaes/Engenharia de Sade Pblica, encontramse ttulos importantes como: Apresentao de Projetos de Sistemas de Esgotamento Sanitrio; Apresentao de Projetos de Sistemas de Abastecimento de gua; Apresentao de Projetos de Melhorias Sanitrias Domiciliares; Apresentao de Projetos de Resduos Slidos Urbanos; Manual de Saneamento; e o manual de bolso Manual Prtico de Anlise de gua. No link Publicaes/Pesquisas e Estudos tambm esto acessveis as seguintes publicaes: gua, Porque Conservar?; Lixo e Sade, Compostagem Familiar; Resduos Slidos e a Sade da Comunidade; Receitas de Dona Maria; Aplicao Controlada da gua Residuria e do Lodo de Esgoto no Solo e outras. Dentre as finalidades da criao de um consrcio pblico, podemos citar: construo do centro de referncia em saneamento ambiental; implantao e operao do Laboratrio de Referncia Regional; treinamento e capacitao de pessoal; realizao de intercmbios com entidades afins; fortalecimento, unio e poder de negociao; reivindicao de recursos financeiros (convnios); assessoramento tcnico; elaborao de estudos, projetos e planos municipais de saneamento; promoo de licitaes conjuntas; regulao e fiscalizao dos servios de saneamento bsico. Os consrcios pblicos servem para empreender cooperao horizontal (Municpio/Municpio) e vertical (Municpio/Estado/Unio). O consrcio sempre voluntrio e adota o princpio da subsidiaridade. Outras formas singulares de cooperao Segundo o Correio do Povo (2009, a), a Cooperativa de Distribuio de Energia (Creluz), com sede em Pinhal, na regio do Mdio Uruguai, alcanou a marca de 100 poos artesianos instalados por meio do Programa gua Limpa. A cooperativa garante, de forma gratuita, a rede de energia eltrica completa e o transformador. O centsimo poo foi ativado no municpio de Vista Alegre. A iniciativa proporciona gua de poos artesianos para 20 mil pessoas, espalhadas em comunidades localizadas nos 36 municpios da rea de atuao da cooperativa. O projeto vem contribuindo, desde 2001, para melhorar a qualidade de vida das famlias do campo. Devido grande importncia do programa, na ltima assemblia geral da cooperativa, novamente os associados destinaram parte das sobras lquidas para investir nesta ao social, O programa 600
desenvolvido em parceria com os municpios da rea abrangida pela cooperativa de energia e a iniciativa apresenta um resultado de grande importncia, especialmente diante dos problemas de falta de gua nas propriedades, causados pelas seguidas estiagens. Em outra iniciativa de cooperao, segundo o Correio do Povo (2009.b), a cooperativa de crdito Sicredi Alto Uruguai realiza seminrios, no Rio Grande do Sul e em Santa Catarina, sobre captao de gua da chuva para utilizao nas residncias da zona urbana e da rea rural dos municpios. A iniciativa foi motivada pelas estiagens que afetam a regio e pela necessidade da preservao de nascentes e mananciais. Por meio do debate dos temas e das demonstraes prticas, possvel conscientizar as famlias sobre o valor da gua. Esto previstos encontros nos 22 municpios de abrangncia do Sicredi Alto Uruguai, at o final de julho. Nestes encontros so repassadas orientaes sobre a importncia da preservao ambiental e as alternativas para coleta e armazenamento de gua das chuvas, para agregar renda, com a construo de cisternas. A gua da chuva pode ser utilizada em residncias urbanas e propriedades rurais, no consumo humano e animal. Cabe salientar que, alm das orientaes tcnicas e sobre meio ambiente, a cooperativa oferece linhas de crdito especiais aos associados, para investimento nas moradias e propriedades. O projeto tem o apoio de prefeituras, sindicatos e cooperativas. Como os estudos da Embrapa sinalizam para a ocorrncia peridica de estiagens, preciso buscar alternativas em relao construo de cisternas e tambm sobre a preservao das fontes e rios. A partir de um problema de falta de gua em comunidades rurais, a populao do municpio de Giru/RS se organizou, na forma de uma associao de gua, buscou orientaes, tomou decises, elaborou projetos, buscou recursos no onerosos do Governo Federal e, conjuntamente com o Municpio, viabilizou a manuteno operacional do sistema de abastecimento de gua, completando-se o ciclo que relaciona saneamento bsico e higiene, beneficiando 164 famlias, ou seja, 656 pessoas. A Figura 12.13 esquematiza o programa de cooperao gua para todos, cujo investimento resultou na aplicao de R$ 207,00 por pessoa.
PROGRAMA GUA PARA TODOS Prefeitura Municipal Meta 2012 gua para comunidades rurais Melhorias e ampliao da rede de gua Integrar populao e associaes de gua Mutiro Seca / Estiagem rea rural reivindica
10 Fontes protegidas, abertura de poos Secretaria da Agricultura do Municpio Implantao R$ 136.000,00 R$ 207/pessoa
164 famlias beneficiadas
FIGURA 12.13: Exemplo de cooperao local (adaptado de O Empreendedor, 2009)
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Dentre as outras formas de cooperao, tambm podemos citar a iniciativa das Cooperativas de Crdito Rural com Interao Solidria (CRESOL), que atuam no mbito de 430 municpios nos estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paran, sob a forma de cooperativas de gua ou cooperativas de reciclagem de resduos. Esta ao de cooperao que tem estreita vinculao com a Federao dos Trabalhadores da Agricultura Familiar (FETRAF), empreende a construo de habitaes, de forma direta, com o Ministrio das Cidades e a Caixa Econmica Federal, utilizando recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) ou do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS). Na cadeia deste processo de cooperao, os municpios tm dificuldades em empreender suas responsabilidades. Assim, visando dar celeridade ao processo de concesso de crditos para o saneamento, ou considerando a desqualificao do ente municipal para, mediante convnio de cooperao, empreender os propsitos de ampliar e melhorar os servios de saneamento bsico em pequenas comunidades, a CRESOL reivindica entendimentos diretos com Entes Federados da Unio.
12.7 POSSIBILIDADES DE COOPERAO NA ESFERA DO GOVERNO FEDERAL

A Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA) tem em sua misso assegurar os direitos humanos fundamentais de acesso gua potvel, em qualidade e quantidade suficientes, e vida, em ambiente salubre nas cidades e no campo, segundo os princpios fundamentais da universalidade, equidade e integralidade. Enquanto isto, no Frum Mundial da gua, realizado em 2009, em Istambul-Turquia, a posio dos interlocutores representando o Brasil (BARBAN, 2009), deixaram de subscrever e reconhecer, com outros 25 pases signatrios, a gua como direito humano, e concordaram em ratificar a gua como um servio bsico, prximo da terminologia utilizada pela Organizao Mundial do Comrcio (OMC), que a considera um servio ambiental, sujeita s regras de mercado, ou seja, a gua como um bem econmico. Para o acesso aos programas da SNSA, h que se observar que existe repartio de competncias, estabelecida na esfera federal quanto ao repasse de recursos para iniciativas de saneamento, de acordo com a Tabela 12.3. Os recursos para os programas do governo federal se classificam em recursos no onerosos e recursos onerosos. Os recursos no onerosos constituem-se em emendas parlamentares ou de bancada ao Oramento Geral da Unio (OGU) e os recursos onerosos so obtidos mediante financiamentos com recursos do FGTS, CEF, BNDES ou FAT para obras de: gua; esgoto; drenagem; resduos slidos; saneamento integrado; desenvolvimento institucional; manejo de resduos da construo e demolio; preservao e recuperao de mananciais; estudos e projetos. TABELA 12.3: Repartio de competncias institucionais para projetos de saneamento bsico
PERFIL DOS MUNICPIOS E FAIXA POPULACIONAL At 50 mil habitantes Maior que 50 mil Em Regio Metropolitana / RIDEs ou Demais habitantes integrantes de consrcios* municpios MCidades MCidades MCidades MCidades Funasa Funasa Funasa Funasa MCidades MCidades MCidades MCidades
MODALIDADES
Abastecimento de gua Esgotamento Sanitrio Manejo de Resduos Slidos Drenagem Urbana e Manejo de guas Pluviais
Fonte: BRASIL, 2008 d. Notas: RIDEs: Regies Integradas de Desenvolvimento. Consrcios: Consrcios pblicos ou convnios de cooperao, nos termos da Lei n 11.107/05.
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Programas e aes na rea do saneamento bsico, sob a tutela da SNSA, do Ministrio das Cidades, podem ser consultados em www.cidades.gov.br. Como oportunidades para viabilizar cooperaes, a nvel nacional, podem ser citados os seguintes programas: a) Pr-Municpios, com recursos no onerosos; b) Programa GESPBLICA, onde pode-se acessar vrios ferramentais de gesto e exemplos de melhorias nos servios de saneamento c) Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab) (www.cidades.gov.br/Plansab); d) Programa Servios Urbanos de gua e Esgoto (recursos no onerosos); e) Programa Saneamento para Todos (recursos onerosos do FGTS e FAT); f) Programa integrado de gesto de servios de saneamento (GSAN), desenvolvido com ferramentas de software livre (www.pmss.gov.br); g) Programa de Drenagem Urbana Sustentvel e Controle da Eroso Martima e Fluvial, com recursos onerosos do OGU (emendas); h) Programa Saneamento Integrado, cuja interveno em favelas objetiva o apoio a aes de saneamento integrado em assentamentos precrios, com recursos no onerosos e onerosos (contrapartida do municpio) do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e i) Programa de Apoio Elaborao de Planos Municipais de Saneamento Bsico e Campanha Nacional de Sensibilizao e Mobilizao, visando elaborao dos Planos de Saneamento Bsico. O Ministrio do Meio Ambiente e o Ministrio das Cidades disponibilizam elementos para a organizao da coleta seletiva, para projetos de galpes de triagem e sugesto de minuta de lei para formalizao da coleta seletiva, dentre outros, visando insero de catadores associados. A Lei n 11.445/07 permite a contratao de catadores associados com dispensa de licitao, que podero receber remunerao, com base no trabalho realizado, de maneira anloga s empresas que realizam a coleta dos resduos domiciliares. Segundo BRASIL (2008 e), preciso migrar da ao filantrpica, com contnuas desistncias, para encontrar solues planejadas, perenes e eficientes. A gesto dos servios de saneamento bsico, quando empreendida dentro de uma viso holstica e interdisciplinar, tambm se preocupa com a preservao dos mananciais de gua e do ambiente. Neste contexto, as oportunidades de cooperao sinalizam para o Programa Produtor de gua, desenvolvido pela Agncia Nacional de guas (ANA), o qual tem como foco a reduo da eroso e do assoreamento de mananciais no meio rural, propiciando a melhoria da qualidade da gua e o aumento das vazes mdias dos rios, em bacias hidrogrficas de importncia estratgica para o Pas. Este programa um programa de adeso voluntria de produtores rurais, que se proponham a adotar prticas e manejos conservacionistas em suas terras, com vistas conservao de solo e gua, e que pode ser acessado no endereo http://www.ana.gov.br/produagua. Existem outros programas de fundamental importncia para ampliar e melhorar o acesso e o padro de qualidade dos servios de saneamento bsico populao brasileira, junto Funasa, do Ministrio da Sade, e ao Ministrio do Meio Ambiente e outros Ministrios. Caber aos municpios a tarefa de identific-los, para empreender os projetos na forma cooperada.
12.8 COOPERAO INTERNACIONAL

No ano 2002 surgiu, no Reino Unido, o propsito de constituir Parcerias para gua e Saneamento (PAWs), para auxiliar na busca dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) das Naes Unidas, concentrando uma atuao nos pases africanos, como Nigria, Etipia e frica do Sul. Estes primeiros ensaios, para desenvolver uma cooperao solidria, pautaram-se na capacitao e na transferncia de conhecimento, para melhorar os servios de gua e esgotos. Visando proteger estes programas de cooperao, para que no se transformassem em uma relao comercial, adotou-se um perodo de quarentena de dois anos para seus participantes, nos quais estes concordavam em no empreender acordos comerciais, aps dois anos de concluso da cooperao. Sempre houve uma constante busca de 603
participantes privados e representantes governamentais, para flexibilizar os regulamentos da quarentena. Assim, sem disciplina, sem regras claras, e sem atender aos valores necessrios, no h cooperao duradoura. A maioria dos entes privados, participantes de uma cooperao, quando praticam solidariedade, o fazem pensando em um benefcio (balano social, marketing, etc.), pois seu objetivo principal o lucro, no o bem-estar. Mesmo cooperando, indiretamente, atravs da responsabilidade social, agregam valor sua imagem e aos seus produtos, ou se beneficiam, por meio de contratos com empresas do grupo. A no aceitao da quarentena, em acordos e projetos de cooperao, sugerida pelas entidades representativas, que defendem a gesto pblica no comercial e com controle social dos servios de gua e esgoto (Assemae, ISP, representao do UNSGAB), pelo Comit Diretivo da Aliana Global de Parcerias de Servios de gua e Esgoto, denominada de GWOPA, foi resultado da presso das entidades que representam o setor privado e das IFIs. Este exemplo uma demonstrao de que o caminho para a construo de uma cooperao bi e multilateral, tica e solidria, no ser fcil, apesar de sempre estar em evidncia nos acordos dos pases desenvolvidos. As relaes de poder nos conflitos em relao gua geralmente so exercidas atravs do uso de combinaes de soft power, caractersticas de uma barganha de poder. Pases, atravs do emprego de assistncia econmica, conseguem sensibilizar governantes de pases receptores e alcanar seus interesses estratgicos. Por exemplo, segundo JGERSKOG, 2009, a China obteve autorizao, do governo do Camboja, para a construo de uma barragem no Rio Mekong, a partir de apoio financeiro para reas no diretamente relacionadas ao rio. Em decorrncia dos enormes impactos ambientais resultantes do empreendimento no territrio cambojano, a populao atingida pelas barragens, que subsistia com suas necessidades bsicas, foi duramente afetada. Ameaar, quanto coagir pases de qualquer forma, no incentiva a cultura da paz, principalmente onde a cooperao de interesse, como nas reas transfronteirias e onde h recursos hdricos estratgicos. Nas bacias hidrogrficas trans-fronteirias os esforos polticos devem se dedicar a concretizar arranjos institucionais e orientaes polticas, visando garantir a segurana das atividades humanas, o bem-estar da populao e as necessidades da biodiversidade. Segundo LUNDQVIST et al. (2009), os acordos internacionais para a segurana das bacias hidrogrficas devem considerar: a) a coordenao e polticas integradas, para sistemas biofsicos e scio-econmicos; b) o incremento da eficincia do uso da gua e balanos das demandas e do comrcio regional; c) para reas com pouca disponibilidade de gua, uma estratgia de segurana de gua e alimentos, deveria incluir consideraes sobre importao de bens que usam gua de forma intensiva e servios; d) os custos futuros de uma atitude passiva ou do uso intensivo de gua. Deve-se buscar maior produtividade para a mesma quantidade de gua e visando poluir menos. Segundo a teoria dos jogos de Nash (Equilbrio de Nash), pases cooperam quando os benefcios resultantes da cooperao so maiores que de no cooperar e quando a distribuio desses benefcios lhes parece ser justa. Em outras palavras, os Estados trabalham juntos, por meio da cooperao bilateral, quando faz-lo oferece benefcios econmicos e polticos acima do desenvolvimento unilateral, e cuja distribuio parece ser justa. JGERSKOG (2009) descreve quatro tipos de benefcios de uma cooperao associada gesto de recursos hdricos trans-fronteirios: a) benefcios ambientais para o rio (melhor qualidade de gua e biodiversidade conservada); b) benefcios econmicos advindos do rio (mais comida e energia); c) reduo de custos por causa do rio (advindos do melhor controle de inundaes) e d) benefcios alm do rio (cooperao mais ampla e integrao poltica e econmica). Da se verifica que as Polticas de Gesto dos Recursos Hdricos 604
so indissociveis das Polticas de Saneamento Bsico e das Polticas das Relaes Internacionais, quando os mananciais hdricos no estiverem exclusivamente em territrio nacional. A teoria e a prtica esto distantes destes conceitos, se formos analisar o arranjo institucional adotado pelo Chile. Segundo o testemunho de BRAVO et al. (2004), o Cdigo de guas, naquele pas, privatizou os direitos sobre este recurso, separando o domnio da terra e a propriedade da gua, permitindo, assim, sua livre compra e venda. Em virtude deste cdigo, o Estado, atravs da Direo Geral de gua (DGA), do Ministrio de Obras Pblicas, outorgou, a particulares, os direitos de aproveitamento da gua superficial ou subterrnea, de forma gratuita e perpetuamente. Quem adquirir estes direitos, pode redistribu-los, atravs de transaes comerciais, o que se tem chamado de mercado da gua. Os direitos pela gua, assim definidos, gozam de ampla proteo e esto amparados pelas garantias constitucionais do direito da propriedade (Constituio Poltica do Chile, art. 24). Em nvel nacional, a distribuio dos direitos de aproveitamento de gua para o Chile a seguinte: 84,5% pertencem aos proprietrios que atuam no setor agrcola (irrigao), 11% minerao e indstria e 4,4% se destinam ao uso domstico para abastecer 98% da populao urbana e, aproximadamente, 80% da populao rural residente em aglomerados rurais. O modelo chileno de gesto das guas e dos servios de saneamento, dito como exemplar pelas IFIs, sugere submisso aos interesses econmicos. Depreende-se, deste exemplo internacional, que h pouca transparncia nos propsitos de cooperao e forte interferncia de cooperaes multilaterais, vinculando o poder econmico, gerando, ao invs de solidariedade, conflitos sociais e ambientais. Em decorrncia de um destes conflitos, devido a demanda judicial, a justia suprema no Chile restabeleceu o direito dos povos ancestrais ao acesso gua. Diante do conceito da integrao e interdisciplinaridade das Polticas de Meio Ambiente, de Recursos Hdricos, do Estatuto das Cidades, do Saneamento Bsico e outras, ser de fundamental importncia para as futuras relaes do Brasil, com os pases da Amrica Latina, apoiar e desenvolver, conjuntamente, acordos multilaterais e binacionais, para a preservao das bacias hidrogrficas trans-fronteirias e dos biomas da Amaznia, do Paraguai (Pantanal), do Paran e Uruguai (sistema do Aqufero Guarani) e do Atlntico Sul (Pampa), e para a implantao de infra-estrutura de saneamento bsico. Na Amaznia, onde existem 54 rios trans-fronteirios, h uma necessidade comum de desenvolvimento e uma matriz cultural similar, o que enseja uma cooperao multilateral entre os pases amaznicos. As aes nesta bacia hidrogrfica tm relaes diretas com a proteo do clima e com a soberania dos povos e das naes que a formam, sendo de vital interesse do Brasil, para o controle das aes na regio amaznica. Cada lugar necessita de uma determinada soluo, exigindo, das relaes internacionais, conhecimentos que devem ser buscados e pesquisados junto s instncias locais e instituies detentoras destes conhecimentos. Uma particularidade importante nesta bacia hidrogrfica o fato de que os efeitos antrpicos sobre a vertente do Atlntico Norte vm de fora (do Bolvia, Peru, Equador, Colmbia, Venezuela e Guianas) para dentro. Diferentemente, nos 29 rios trans-fronteirios, nas bacias hidrogrficas dos rios Paraguai, Paran, Uruguai e Atlntico Sul, as guas conduzem os efeitos das atividades desenvolvidas no Brasil, para territrios de outros pases (Bolvia, Paraguai, Argentina e Uruguai). Isto enseja modelos diferenciados de cooperao. Na Cpula da Amaznia de Governos Locais, transpareceu que a comunidade cientfica, patrocinada pelos fundos de cooperao e C&T, detm o controle da informao, enquanto os poderes locais e a populao, convivendo com a pobreza e a malria, so responsabilizados pela m gesto dos recursos naturais e, em especial, da devastao da floresta amaznica (WARTCHOW, 2009). Este cenrio sugere que a cooperao de carter singular deve se relacionar em nvel horizontal. 605
A questo que relaciona a soberania sobre a Amaznia, sinaliza que a comunidade mundial pressiona o Brasil para que sejam adotados princpios distributivos para o compartilhamento da gesto dos recursos naturais (internacionalizao), contudo, adota princpios e regras vinculadas aos acordos comerciais, para regrar oportunidades comerciais e de mercado. Em outras palavras, a comunidade internacional procura socializar a posse, o que fere a soberania dos pases amaznicos e concentra as riquezas, geradas pela explorao dos recursos naturais e ambientais, nas mos dos donos dos negcios do mundo. Esta unilateralidade fere princpios associados soberania dos povos e tica prpria da cooperao. As grandes corporaes e/ou os organismos mundiais constroem suas relaes com o poder governamental, onde gravitam grupos corporativos que so representados politicamente. Nestes casos, poderia-se afirmar que o poder no emana do povo de forma direta (como diz o art. 1 da CF), mas de agentes pblicos desinformados ou capturados pela ordem econmica dominante. Assim, com a proteo da ONU e das Agncias de Desenvolvimento dos pases desenvolvidos, h uma tendncia, do setor privado, em promover seus interesses corporativos, atravs do Conselho Mundial da gua (CMA), em nome da mitigao da pobreza e do desenvolvimento sustentvel itens que fazem parte das metas declaradas pelo conselho. A realidade que o CMA, junto com a Parceria Global pela gua (GWP) procura exercer o controle sobre a gua, por meio de corporaes mundiais, organizando os Fruns Mundiais da gua, apoiando ONGs e institutos, capacitando quadros e interlocutores governamentais, para assumirem suas idias. Neste contexto, h que se alertar para o desvirtuamento dos reais propsitos de uma cooperao, por exemplo, com determinadas Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs), fomentadas pelo setor privado. Em muitos casos, a cooperao internacional impe sua viso, a exemplo dos quiosques de gua (GTZ, 2008) na frica. A iniciativa de IFIs/Naes Unidas/Agncias de Desenvolvimento, em constituir um Programa de gua e Saneamento (WSP), serviu como instrumento para promover parcerias pblico-privadas, no mbito de pases africanos, e esto sendo pr-condio para viabilizar financiamentos nestes pases (BARLOW, 2009). Tambm nos pases da Amrica Latina, este programa de cooperao deixa suas marcas, resultando em problemas sociais, ticos, ambientais e econmicos (BRAVO, 2008). A satisfao das necessidades bsicas da populao posta de lado, em favor da estabilidade macroeconmica destes pases, a partir de um processo que conhecido como ajuste estrutural. Aps a crise financeira mundial de 2008, ocorreu, na histria da Cooperao, uma reduo dos fluxos financeiros, que, por sua vez, comeam a ser distribudos mais por instituies internacionais, como por intermedirios entre os Estados (cooperao multilateral), do que diretamente entre os Estados (cooperao bilateral). Em nvel global, assiste-se a dificuldades no financiamento da ajuda dos pases pobres, visto no haver certezas sobre os fluxos assegurados pelos pases doadores, devido a uma instabilidade macroeconmica. No Acordo de Associao, entre a Unio Europia e Amrica Central (AdA), existem quatro captulos que relacionam o comrcio de bens, o comrcio de servios, a contratao pblica e os servios ambientais. No primeiro, existe a possibilidade de que a gua engarrafada, ou a granel, possa ser exportada e importada sem restries, isto porque a OMC considera a gua um bem econmico. Com relao ao comrcio de servios, a AdA poderia liberalizar os servios de gua potvel, o que obrigaria aos Estados participantes a permitir o investimento estrangeiro privado. Ao longo da recente histria da Cooperao para o Desenvolvimento, os critrios pelos quais os pases doadores escolhem os pases receptores foram-se modificando. Por exemplo, governos de pases, sensveis abertura de oportunidades de negcios, no setor do saneamento, como a Colmbia, o Chile, o Peru,
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alguns pases africanos e asiticos, possuem linha direta de conversaes com as IFIS, que procuram, por via direta ou indireta, impor suas diretrizes de governana. A relao entre as antigas potncias colonizadoras e as suas ex-colnias de raiz completamente diferente do que com um pas em desenvolvimento, com aqueles pases. As potncias econmicas, no nvel cultural, deram preferncia em trabalhar com as suas antigas colnias. No caso de Portugal, por exemplo, a prpria coordenao da Cooperao portuguesa definiu, como prioridade de cooperao, as antigas colnias, os pases PALOP e Timor-Leste. No caso da Frana, os grandes grupos econmicos e corporativos franceses procuraram intrometer-se, de forma mercantilista e pragmtica, na prestao dos servios de gua e esgotos, adotando as diretrizes do soft power, para alcanar seus propsitos econmicos. As cooperaes multilaterais e bilaterais, muitas vezes, esto distantes de uma realidade, que associa solidariedade e transferncia tecnolgica para o desenvolvimento. A cooperao, em relao distribuio dos recursos hdricos, ainda possui exemplos onde ela foi no s fator de alianas, mas de paz entre Estados. o caso da Iniciativa da Base do Nilo, que veio a unir diversos Estados que competiam entre si, em relao aos direitos sobre este importante recurso. Qunia, Burundi, Congo, Egito, Ruanda, Sudo, Tanznia, Uganda, Etipia e Eritria formularam o Acordo de Cooperao Padro, com vistas utilizao conjunta e eficiente das guas do rio Nilo. Etipia e Eritria, em especial, estiveram constantemente envolvidos em guerras e pequenas escaramuas, em relao as suas fronteiras, sendo esta hostilidade superada, em virtude da necessidade e da importncia da gesto da questo hdrica. No Oriente Mdio, no objetivo de desenvolver o setor de gua da Palestina, o poder de veto de Israel, no Comit de gua Israel-Palestina, torna as decises assimtricas e favoravelmente aos interesses de Israel, mantendo o domnio sobre fontes de gua disponveis, que so escassas na regio. A opo dos pases, em cooperarem entre si, quando as bacias hidrogrficas forem trans-fronteirias, a opo correta, considerando ser a cooperao, por definio, uma atitude pr-ativa. Contudo, h barreiras ou questes que podero dificultar os propsitos da cooperao, quando houver: grande diferena nos nveis do Produto Interno Bruto dos pases, ou seja, a riqueza; diferentes sistemas polticos (autoritrios, democrticos, orientados para o social, orientados pelos princpios da ordem econmica dominante e concentradora de riquezas); influncia geopoltica forte de um pas em uma regio; composio tnica e religiosa heterognea nos pases; dificuldades ou critrios diferenciados no acesso dos pases a recursos das IFIs para investimentos; diferenas e desnvel nas organizaes institucionais, centros de pesquisas, informao, conhecimento; ausncia de mecanismos que atuem como frum de representao. A gua deve permanecer um bem comum e pblico. Se bem gerenciada e respeitada, a gua pode unir pessoas e pases. Esta utopia poder ser alcanada, na medida em que compreendermos que a cooperao uma nova forma de relao civilizatria, que coloca os diferentes saberes de pessoas, que representam os governantes dos nossos pases, orientados para a busca da paz e de um processo de desenvolvimento mais harmnico e justo. Esta a nica forma, na qual a gua poder ser controlada, democraticamente, de forma sustentvel. Esta gua preciosa, elemento que sustenta a vida, deve ser protegida e gerenciada como um tesouro da natureza e parte da herana cultural do homem.
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12.9 CAMINHOS E DESAFIOS PARA A COOPERAO

Segundo CASTRO (2009), os problemas associados ao saneamento bsico tem um carter social e poltico, considerando que a viabilidade social, ambiental e econmica dos servios de saneamento bsico, raramente resulta de condies fsico-naturais (de escassez de gua), tcnicas (falta de tecnologia) ou econmicas (falta de recursos financeiros), mas, sim, de carter scio-poltico e institucional. Tomando-se por base a necessidade de investimentos em gua e esgotos gerenciamento de resduos slidos e de drenagem de guas pluviais, para expanso e reposio nos prximos 20 anos, que est estimada em 178,4 bilhes de reais (BRASIL, 2009 a) e, dividindo-se por 180 milhes de brasileiros e 20 anos, o investimento anual por pessoa equivaleria a R$ 50,00 reais ou quatro reais por pessoa ao ms. Estes valores tambm equivaleriam, estimativamente, entre 0,36% a 0,45% do Produto Interno Brasileiro (PIB). No perodo ps Lei do Saneamento Bsico, o governo federal, em dois anos, disponibilizou mais de 40 bilhes para investimentos em saneamento bsico, representativamente e comparativamente mais do que, no perodo da dcada perdida (1980 a 1990) e na dcada do estado mnimo (1990 a 2002) com contingenciamento de verbas para a rea pblica. Naqueles perodos, faltou poltica de Estado e vontade para resgatar o papel do ente pblico, como gestor dos servios de saneamento bsico. Hoje, temos que investir na cultura do projeto, na gesto pblica de qualidade, com participao e controle social, regulada segundo critrios a serem estabelecidos segundo a Lei n 11.445/07, pelo titular, ou seja, o municpio. De acordo com o economista Paul Krugman, mencionado por CALVI (2008), em sua coluna no New York Times, ningum acredita que o Estado seja um problema, pelo contrrio, o vem como soluo. Um exemplo da dimenso poltica o fato do PNUD (2009) reconhecer, crescentemente, que a crise da gua mais, do que nada, uma crise de governabilidade. O termo governabilidade ambguo, quando considerado em relao gua e saneamento. A crise uma expresso da produo e reproduo de desigualdades sociais estruturais, de carter qualitativo e quantitativo. H problemas de justia e equidade (os pobres pagam mais caro pela gua que no tem), de governabilidade (m gesto ou gesto focada comercialmente ou na rentabilidade) e cidadania. Vinculados aos servios de saneamento bsico, mencionamos a justia e injustia ambiental. Um cenrio para o saneamento bsico, socialmente justo, apresenta normas culturais e valores, regras, regulao, condutas polticas e decises, que levam ao desenvolvimento de comunidades sustentveis, onde as pessoas podem atuar entre si, com confiana, e no qual seu ambiente saudvel, protegido e produtivo. Mas este cenrio ainda est distante das pessoas sem saneamento, predominantemente pobres de conhecimento e de renda baixa. As agncias de regulao, como esto organizadas e constitudas, dificilmente permitem o acesso universal dos cidados usurios, considerando que suas audincias pblicas para debater um tema nacional, sendo realizadas em algumas cidades onde o acesso das pessoas que mais necessitam por problemas de logstica e renda, impeditivo. Quem anda de nibus, nas regies metropolitanas ou no interior, no tem condies de participar de uma audincia pblica, para discutir tarifas na capital, no dia e horrio marcado pela agncia de regulao, ou compreender sobre os regulamentos, condies, equaes, considerando que o conhecimento no equnime entre os usurios. A governabilidade, para a cooperao, tem a ver com a acumulao de conhecimento e o exerccio do poder social. O central na governabilidade tem a ver com a determinao sobre quais fins e valores devem ser escolhidos e que meios se empregaro para alcanar tais valores. Quer dizer, a governabilidade deve se preocupar em determinar a direo da unidade social, tratando-se da sociedade, da comunidade, ou da organizao. Implica na formao e sustentao dos acordos de autoridade e poder, dentro dos quais se tomam decises e se implementam polticas, que envolvem os autores individuais e coletivos (Conferncias 608
Nacionais das Cidades, do Meio Ambiente, da Sade, etc...). Esta governabilidade somente existir, se houver conhecimento e solidariedade, ou seja, cooperao. O social produzido a partir de valores, princpios, metas e fins diferentes. A Figura 12.14 apresenta valores, na forma de palavras chave, para uma cooperao contempornea.
INFORMAO DEMOCRTICA CAPACITAO DE LIDERANAS GESTO PARTICIPATIVA CONTROLE SOCIAL SOLIDARIEDADE CULTURA DA INOVAO TICA, TICA, TICA, TICA, TICA FOCO NO CIDADO USURIO, GUA UM DIREITO PLANIFICAO ESTRATEGICA APRENDIZADO ORGANIZACIONAL O MAIOR RECURSO HUMANO A SABEDORIA VALE MAIS QUE OURO E O CONHECIMENTO MAIS QUE PRATA
FIGURA 12.14: Palavras chaves para uma cooperao contempornea Quais so os valores e princpios que estruturam nossa relao com a gua, direito humano e da natureza? Como se expressam estes principais valores, nos processos sociais, polticos e culturais que caracterizam as relaes dos seres humanos com a gua? Geralmente, somente damos valor gua quando esta falta, quando est contaminada, quando elemento de disputa quanto aos seus usos. Nossos livros escolares apresentam a abundncia dos nossos rios, o mar de gua doce, que representa o sistema do aqfero Guarani. Princpios e valores nos planos institucionais, de polticas pblicas e de gesto dos servios essenciais, como os de saneamento, ou na gesto, em geral, reportam recursos hdricos, como um bem de valor econmico, o equilbrio econmico-financeiro, com uma prioridade que supera os conceitos de gua um direito humano, bem pblico, justia, equidade, universalidade. Esta mudana de concepo e a compreenso de que a cultura da cooperao como desafio, tem potencial transformador do modelo de gesto dos servios de saneamento bsico, e que associa o que de mais moderno, existe: a cooperao entre pessoas, entre municpios, entre os entes federados, entre pases, cuja utopia a solidariedade para o bem comum e a sustentabilidade da vida. No Brasil, apesar dos esforos em combater desperdcios, a expanso da oferta tem sido a resposta mais fcil da sociedade em face da escassez de gua e da necessidade de atender s crescentes demandas. Portanto, a riqueza e o resultado de um projeto derivam da combinao do conhecimento (aprender a usar a gua), competncia (alcanar eficincia no fornecimento e no uso), tecnologia (utilizao de equipamentos cada vez mais eficientes) e combate aos desperdcios. Todos estes aspectos relacionam-se com a gesto dos projetos e de custos e com a habilidade de encontrar os recursos financeiros para o saneamento bsico, sem a necessidade de lobistas. Neste contexto, a Lei do Saneamento Bsico Lei Federal n 11.445/07 poder contribuir significativamente, pois dentre outros, associa uma poltica de financiamento contnuo com a elaborao e a existncia dos Planos Municipais de Saneamento Bsico (PMS), cuja elaborao e projetos ou programas de obras, com metas, controle social e a participao da sociedade, se torna imprescindvel. E, para realizar esta utopia, novamente se apresenta a CooPuPu.
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Os esforos de empreender uma poltica de saneamento bsico com equidade e universal, no podem deixar margem o cidado usurio. Segundo TNI & CEO (2005), onde h xito nas cooperaes pblicopblico, h participao cidad e responsabilidade governamental. A participao cidad, ainda que muito longe do ideal, tem lugar atravs de consultas pblicas e grupos de presso (ex.: associaes de consumidores, ONGs), e intermediao poltica (ex.: polticos eleitos localmente). A participao no pode ser uma concesso, e nem sempre aceita pelos governantes, pois se constitui em grupo de presso. Riscos para a cooperao pblico-pblico: 1) Cooperao com segmentos da iniciativa privada tende a se transformar em parceria de interesses especficos, considerando que, por origem e conceito, a finalidade do setor privado a de produzir e comercializar produtos e mercadorias com o intuito do lucro. No raro, interlocutores de uma mensagem social e de uma atividade solidria contaminada por idias estranhas adotam conceitos, cuja interpretao leva a prtica de um ganho individual ou corporativo. 2) ONGs ou OSCIPs financiadas, pelo setor privado, interessadas em construir formas de pensar na sociedade. Campanhas esclarecedoras, utilizando baixos ndices de cobertura no saneamento bsico, propem subliminarmente a parceria pblico-privada ou afirmam que o ente estatal no tem capacidade para empreender a universalizao dos servios de gua e esgotos. Exemplifica-se, com o conceito de desenvolvimento sustentvel desenvolvimento sustentvel com PIB anual de 5%aa, que no significa distribuio de renda e proteo dos ecossistemas e do ambiente. Desenvolver uma atividade econmica, de forma sustentvel, no pode significar ampliar permanentemente o uso de um recurso natural, at esgot-lo. O avano da agricultura, pecuria e minerao, sobre a Amaznia, visando promover o desenvolvimento sustentvel (produo de comida e biocombustveis), pode resultar na destruio deste patrimnio ambiental e o importante efeito colateral, associado s mudanas climticas. 3) Companhias estaduais orientadas para o saneamento comercial, cuja elevada rentabilidade viabiliza repasses de uma parcela das arrecadaes tarifrias cobradas dos usurios para a remunerao de aes de acionistas privados, ou para o acionista majoritrio (Estados). 4) Uso poltico da carncia demandada. 5) Polticas pblicas, refns do capital ou de atitudes corporativas. 6) Poder privado de consultores ou empresas lobistas, que sempre procuram uma oportunidade de negcios. 7) Desvirtuamento das finalidades das Agncias de Regulao, por exemplo, no caso do estado do Rio Grande do Sul onde foi realizado apelo publicitrio, nos meios de comunicao, invocando o controle dos servios pblicos concedidos iniciativa privada, como o saneamento, numa clara demonstrao da sua linha de conduo poltica e origem. Esta sugere que a entidade reguladora no atua como entidade com esprito colaborativa, mas como ente de uma poltica de Estado, para garantir a reduo de riscos para o ente regulado, uma empresa estatal ou privada, que disputa espao e poder. O faz dentro da lei editada em um perodo em que se afirmava o Estado Mnimo e para ocupar um nicho de mercado definido pela Lei n 11.445/07. 8) Disputa entre entidades e seus representantes, a exemplo do que relata FEDOZZI et al. (1997), na gesto de resduos slidos. A concluso que se chega, que so tantas e to intensas as disputas histricas que atravessam o campo do reciclo de RSU, as quais cristalizadas em hbitos, em desconfiana, em traies, em competio, e acirradas pelo vis clientelista na cultura poltica local o clientelismo entendido como rede de fidelidades pessoais que passa, quer pelo uso pessoal, por parte da classe poltica, dos recursos estatais, quer partindo destes, em termos mais imediatos, pela apropriao dos recursos autnomos - acabaram por dinamitar a possibilidade de cooperao no interior da rede, ainda que os atores que dela participaram estivessem formalmente reunidos para promover a implantao da Central Coletiva de Comercializao de Resduos Slidos de Porto Alegre. 610
9) Vulnerabilidade dos governos, constantemente pressionados pelo setor privado, para empreender oportunidades de negcios, s custas de recurso pblico que vem do povo. 10) A ausncia de um cdigo de conduta e de uma clusula de quarentena por tempo indeterminado. No existe meio termo na conduta. A solidariedade deve ser permanente, caso contrrio, a cooperao ter carter comercial.
12.10 REFERNCIAS
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13. Estado e poltica de saneamento no Brasil

Celina Souza
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13.1 INTRODUO
O tema Estado e Poltica de Saneamento no Brasil foi incorporado como um dos subsdios terico e analtico para a formulao do Plano Nacional de Saneamento Bsico. Os Cadernos Temticos, conforme o Termo de Referncia, tm carter analtico, terico e prospectivo e o propsito de promover o aprofundamento terico-conceitual em temas de interesse estratgico e que requeiram uma reflexo e acmulo de conhecimento para a formulao do Plano Nacional de Saneamento Bsico. Apesar da importncia da correlao entre os temas deste estudo Estado, polticas pblicas e poltica de saneamento pesquisas e anlises que os relacionem tm sido pouco desenvolvidas, tanto na produo acadmica quanto tcnica. Este trabalho busca preencher essa lacuna, ao tempo em que tambm busca inserir a poltica de saneamento nessa matriz analtica. Se o tema da poltica pblica em geral tem recebido grande ateno acadmica e tcnica, o mesmo no se pode dizer do tema Estado. Central na produo acadmica at os anos 80, a discusso sobre o que o Estado e como ele opera perdeu flego nas ltimas dcadas. Isso faz com que a literatura sobre polticas pblicas tome o Estado como dado e raramente o associe temtica da poltica pblica169. Em certo sentido, tal distanciamento paradoxal, uma vez que a poltica pblica , por natureza, produto das instituies que compem o Estado e essas, por sua vez, so constitudas a partir do que a sociedade e o sistema poltico decidem sobre como o Estado funciona e para qu. No entanto, no tarefa fcil estabelecer conexes entre as abstraes que conformam as teorias do Estado e as anlises empricas sobre polticas pblicas. Entender essas inter-relaes e conexes, assim como investigar as preferncias e os interesses que formatam a formulao e a implementao de polticas pblicas so tarefas tericas e analticas que podem contribuir para o melhor entendimento das possibilidades e dos obstculos de polticas especficas como a de saneamento para o alcance do seu principal objetivo a universalizao. O estudo objetiva analisar o papel do Estado brasileiro nas polticas pblicas em geral e na de saneamento em particular a partir dos paradigmas da cincia poltica. Essa opo deve-se assuno de que o Estado , em qualquer regime e em qualquer das suas teorias explicativas, o centro do poder poltico e da autoridade. Tentar entender poder e autoridade , por excelncia, embora no exclusivamente, territrio da cincia poltica. Desde os clssicos e dos primrdios das cincias sociais, as teorias formuladas para explicar e analisar o mundo social e poltico buscam entender racionalmente a natureza humana e como dom-la, ou seja, as bases da autoridade e da liberdade e, consequentemente, as bases do Estado e de suas instituies. No entanto, as principais teorias explicativas do Estado divergem em vrios aspectos. O partido adotado neste estudo o de que o Estado incorpora um conjunto de instituies criadas, recriadas e moldadas para administrar conflitos e tenses dentro de um determinado territrio e sobre um determinado conjunto demogrfico. A definio de Estado democrtico vai mais alm: aquele fundado em torno de uma barganha (pacto, para alguns), que reflete a relao contraditria entre diferentes foras sociais e onde esto concentradas as instituies que fazem a mediao de conflitos e tomam decises. Em outras palavras, se a face mais visvel do Estado, democrtico ou no, a coero, Estados democrticos buscam, atravs de suas instituies, fortalecer a face consenso do Estado e reduzir sua face coero. A partir desse quadro terico-conceitual, este estudo tem os seguintes objetivos especficos: Analisar a poltica de saneamento bsico no Brasil a partir da moldura terica da cincia poltica sobre o Estado e polticas pblicas.
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Uma exceo o livro editado por Simmie e King (1990).
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Analisar regras constitucionais e legais e programas recentes que incidem sobre a poltica de saneamento. Identificar e discutir outras polticas pblicas que foram implantadas nas ltimas dcadas, comparandoas com a poltica de saneamento. Discutir as perspectivas para a universalizao do saneamento bsico a partir dos condicionantes polticos da poltica.
O estudo conduzido de forma exploratria e baseado em dados secundrios. Nesse sentido, apresenta uma discusso terica sobre o tema Estado e polticas pblicas e uma discusso mais emprica da poltica de saneamento nos anos recentes. Uma ressalva metodolgica necessria: a anlise sobre por que polticas pblicas so ou no formuladas e implementadas eminentemente emprica, requerendo trabalho de campo e dados qualitativos e quantitativos que melhor desvendem seus detalhes. A moldura aqui utilizada meramente indicativa e tem o objetivo de oferecer outra leitura sobre os obstculos e as possibilidades da poltica de saneamento, buscando complementar outras interpretaes dos especialistas dessa poltica. O estudo est organizado da seguinte forma. A primeira parte dedicada a uma reviso das teorias mais recorrentes sobre o Estado, assim como do estado-da-arte da pesquisa em polticas pblicas como subrea da cincia poltica. A segunda parte descreve a construo de instituies do Estado brasileiro para as transformaes de antigas estruturas econmicas e sociais, assim como os diferentes estgios das polticas sociais. A terceira parte analisa por que algumas polticas sociais concebidas na ltima dcada foram implementadas e esto consolidadas. A quarta discute os condicionantes polticos da poltica de saneamento bsico. Por fim, so listados as possibilidades e os obstculos da poltica de saneamento no Brasil para atingir o objetivo da universalizao.
13.2 ESTADO E POLTICAS PBLICAS

Estado, sociedade e mercado so os trs principais eixos organizativos ou balizadores sobre os quais vive hoje grande parte da humanidade. Apesar dos trs eixos organizativos se inter-relacionarem, importante destacar suas principais diferenas. A mais importante est na base de sustentao ou na lgica de funcionamento de cada um desses trs eixos organizativos. O Estado , por excelncia, o territrio da autoridade e, em um estado democrtico, essa autoridade o resultado de regras consensualmente construdas, sejam elas constitucionais e legais, sejam elas consuetudinrias, ou seja, baseada nos costumes, ou, at mesmo, informais. A sociedade, por sua vez, o territrio da solidariedade, ou seja, os indivduos se agrupam em torno de organizaes que melhor expressam suas preferncias, seus interesses e suas vises de mundo. Nas redes societais, os indivduos aderem, voluntariamente, a organizaes e a grupos com os quais detm identidade. Dado que a sociedade complexa e heterognea, os projetos de sociedade dos diferentes grupos e organizaes tambm so diferentes. Por isso, dar visibilidade a essa diversidade reconhecido como fundamental tanto na teoria democrtica, atravs dos partidos polticos e das eleies, como nas teorias sobre sociedade, que reconhecem a pluralidade de identidades e interesses que se expressam em mltiplos movimentos sociais e grupos de presso. J o mercado o territrio onde nem a autoridade nem a solidariedade prevalecem, mas sim seus opostos, ou seja, a competio e a concorrncia. Com isso no se quer dizer, obviamente, que mercados no so regulados pelo Estado nem livres de qualquer controle social, mas apenas que sua lgica se assenta no na autoridade nem na solidariedade, mas no seu oposto. 616
Estados capitalistas democrticos so estruturados a partir desses trs eixos organizativos, cada qual regido por uma lgica especfica embora com a mesma base de sustentao: todos so baseados em regras, sejam elas escritas ou no, e suas conseqncias incidem sobre o conjunto dos indivduos. Desses eixos e dessas regras, consensualmente construdas, resultam as polticas pblicas, como ilustrado na Figura 13.1.
Eixo Organizativo
Lgica
Base de Sustentao
Polticas Pblicas
FIGURA 13.1: Macro instituies polticas do estado democrtico Definies sobre Estado so abundantes, mas este estudo discute o Estado a partir dos paradigmas da cincia poltica. Esses paradigmas parecem razoavelmente adequados para oferecer subsdios para a discusso do tema Estado e poltica pblica porque um dos principais objetos de estudo da cincia poltica o poder e esses trs eixos organizativos so, por excelncia, eixos de poder, que, por sua vez, influenciam a produo de polticas pblicas. A discusso terica sobre o Estado pode ser organizada de duas formas. A primeira por escolas do pensamento que resultaram em macro teorias, tarefa desenvolvida por autores como, por exemplo, Dunleavy e OLeary (1987) e Marsh e Stoker (1995). A segunda, por perodo, ou ondas, tal como fez Jessop (2001). Como sabemos, cada grande escola do pensamento sobre o Estado marxismo, elitismo, pluralismo, neo-institucionalismo, se desdobra em vrias correntes, o que faz com que sua reviso aqui seja apenas esquemtica170. Adiante, so feitas apenas algumas breves referncias sobre o pensamento de cada escola. O marxismo Existe consenso em torno da afirmao de que Marx e Engels no produziram uma teoria do Estado, embora o tenham discutido exaustivamente. Subdividido em vrias correntes, a contribuio mais recente do pensamento marxista sobre o Estado foi a da escola da regulao. Tendo ganhado impulso nos anos 80, a contribuio dessa atualizao do paradigma marxista foi a de que o Estado tem papel preponderante na reproduo-regulao da acumulao capitalista, mas que o regime de acumulao capitalista relativamente heterogneo e exerce papel tambm diferente na economia.
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Algumas teorias mais recentes no sero aqui mencionadas, embora as teorias feminista e do discurso tambm tm dedicado espao para a discusso do Estado.
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O pluralismo A explicao pluralista do Estado assume que o mesmo o palco de conflitos entre grupos que representam interesses divergentes e onde a autoridade dispersa, fazendo com que muitos (e no um ou poucos) interesses estejam representados no Estado. Isso no significa que o Estado seja neutro, mas sim que reflete os interesses diversos da sociedade. O elitismo No corao da teoria elitista est a premissa de que a natureza das elites determina os rumos do Estado, assim como seus objetivos, e a histria seria um processo de circulao entre elites. O neo-institucionalismo A corrente neo-institucionalista pode ser considerada como a contribuio mais recente sobre o papel do Estado e a que mais tem influenciado as pesquisas das ltimas dcadas. Surgido como reao s teorias anteriores, que os neo-institucionalistas consideravam excessivamente centrada na sociedade, o chamamento terico para trazer o Estado de volta (bring the state back in) teve grande repercusso a partir de livro coordenado por Evans, Rueschmeyer e Skocpol (1985). A teoria assume a tese da autonomia relativa do Estado. Essa autonomia no uma condicionante estrutural pr-fixada, mas difere entre Estados, entre polticas pblicas e no tempo. A partir das principais teorias sobre o Estado, mas fortemente influenciada pelos postulados do neoinstitucionalismo, pode-se construir uma primeira definio do Estado pelo ngulo da cincia poltica: o Estado um conjunto de instituies criadas, recriadas e moldadas para administrar conflitos e tenses dentro de um determinado territrio e sobre um determinado conjunto demogrfico, ou seja, os cidados que moram naquele territrio. O Estado seria, portanto, o centro do poder poltico e de autoridade sobre um territrio nacional e sobre um conjunto demogrfico. O Estado democrtico tem ainda dois elementos subjetivos importantes. O primeiro que o Estado fundado em torno de uma barganha (ou pacto, como preferem alguns) e essa barganha reflete a relao contraditria entre diferentes foras sociais. Assim, se a sociedade no est em processo de ruptura, haver sempre uma barganha social que sustenta o Estado e que tambm repercute nas instituies atravs das quais o Estado opera. O segundo elemento decorre do primeiro, que o Estado constitudo de instituies, que exercem a mediao de conflitos inerente a uma barganha feita em torno de foras e interesses contraditrios. Se tomamos o partido analtico do Estado como centro do poder poltico e como um conjunto de instituies que tm como objetivo administrar conflitos e tenses, j que conflitos so inerentes a todas as sociedades complexas, podemos prosseguir avanando para analisarmos como o Estado exerce seu papel de mediador de conflitos171. para mediar conflitos que o Estado se reveste de uma face-coero e de uma face-consenso, apresentando maior ou menor grau de coero e consenso na razo direta da sustentao coercitiva ou consensual das barganhas polticas e sociais que lhe do sustentao. Uma vez mapeados os conceitos dos trs principais eixos organizativos do sistema poltico da maioria dos pases e as linhas tericas gerais sobre o Estado, pode-se, agora, introduzir o tema da poltica pblica, associando-o teoria do Estado aqui adotada. Antes, porm, cabe ressaltar, mais uma vez, que se opo terica sobre o papel do Estado for a de que ele representa apenas os interesses de grupos e classes ou que
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A expresso mediador de conflitos no implica a assuno de que o Estado neutro, como pretendi am as teorias pluralistas originais. O partido adotado neste trabalho que o Estado, como j afirmado, detm autonomia relativa. Se assim no fosse, e remetendo para o debate sobre polticas pblicas, as instituies do Estado no teriam margem de manobra para aprovar polticas que conciliam interesses divergentes e para mudar as polticas.
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atua apenas por presso desses grupos ou para favorecer determinadas classes, ou seja, pelas teorias que tomam a sociedade como centro das explicaes sobre o Estado (society-centred theories), a concluso lgica a de que no existe espao para a criao de polticas que contrariem os interesses desses grupos ou classes. Essa opo traz como resultado trabalhos mais restritos elaborao de diagnsticos e, muitas vezes, assunes normativas, com perda da perspectiva analtica da complexidade das polticas que resulta da conciliao de interesses (ou preferncias) conflitantes, o que possvel apenas a partir da viso do Estado como detentor de autonomia relativa, base das teorias centradas no Estado (state-centred teories). O papel do Estado de negociar interesses divergentes no exclui o problema da assimetria - de poder, econmico e de informao - entre as partes que negociam. Como se sabe, o Estado atua atravs de instituies (Executivo, Legislativo, Judicirio, governos, administrao pblica), que administraram conflitos, contradies e formam consensos172. Uma das mais importantes produes do Estado (e das suas instituies) a poltica pblica. Embora a poltica pblica seja objeto de vrias disciplinas, na cincia poltica seu foco recai sobre os processos decisrios, os atores, as arenas e a construo de regras, distinguindo-se dos estudos sobre polticas especficas cujo foco est nas suas consequncias e resultados. No existe uma nica, nem melhor, definio sobre o que seja poltica pblica. Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da poltica que analisa o governo luz de grandes questes pblicas e Lynn (1980) como um conjunto de aes do governo que iro produzir efeitos especficos. Peters (1986) segue o mesmo veio: poltica pblica a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou atravs de delegao, e que influencia a vida dos cidados. Dye (1984) sintetiza a definio de poltica pblica como o que o governo escolhe fazer ou no fazer. A definio mais prxima do foco da cincia poltica data de 1936, de autoria de Laswell decises e anlises sobre poltica pblica implicam responder s seguintes questes: quem ganha o qu, por qu e que diferena faz. Lowi apud Rezende (2004: 13) define poltica pblica como uma regra formulada por alguma autoridade governamental que expressa uma inteno de influenciar, alterar, regular, o comportamento individual ou coletivo atravs do uso de sanes positivas ou negativas. Crticos dessas definies, que superestimam aspectos racionais e procedimentais das polticas pblicas, argumentam que elas ignoram a essncia da poltica pblica, isto , o embate em torno de idias e interesses, assim como ignoram o papel das instituies (regras). Pode-se tambm acrescentar que, por concentrarem o foco no papel dos governos, essas definies deixam de lado o seu aspecto conflituoso e os limites que cercam as decises dos governos. Deixam tambm de fora possibilidades de cooperao que podem ocorrer entre os governos e outras instituies. No entanto, definies de polticas pblicas, mesmo as minimalistas, guiam o nosso olhar para o locus onde os embates em torno de interesses (preferncias) ou de idias se desenvolvem, isto , os governos (Souza, 2003)173. Por fim, o importante em qualquer definio de poltica pblica incorporar a assuno de que se trata de uma escolha coletiva que implica em responder questes empricas e normativas, tais como: quem faz as escolhas, quais os procedimentos para fazer escolhas e como distinguir boas de ms escolhas
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Ao longo deste texto utiliza-se a palavra consenso como um resultado acordado entre os que tm poder de deciso. Isso no significa ausncia de conflitos nem que o consenso alcanado apenas entre os que tm a mesma viso de mundo, ou, na linguagem da cincia poltica, dos que tm os mesmos interesses e preferncias. No sentido aqui empregado, consensos so passveis de serem construdos atravs da negociao entre os que pensam diferente.
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Excees a essas vises so encontradas nos trabalhos orientados pela teoria da escolha pblica, que enfatiza questes tais como auto-interesse, informao incompleta, racionalidade limitada e captura das agncias governamentais por interesses particulares.
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(Immergut, 2006: 562). Analisar uma poltica pblica como subrea da cincia poltica significa responder por que a poltica foi formulada, como e em quais condies. Pode-se, ento, resumir poltica pblica como o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ao" e/ou analisar essa ao (varivel independente) e, quando necessrio, propor mudanas no rumo ou curso dessas aes (varivel dependente). Em situaes ideais, no sentido weberiano, a formulao de polticas pblicas constitui-se no estgio em que governos democrticos traduzem seus propsitos e plataformas eleitorais em programas e aes, que produziro resultados ou mudanas no mundo real. Por fim, estudos sobre polticas pblicas buscam integrar quatro elementos: a prpria poltica pblica (policy), a poltica (politics), a sociedade poltica (polity) e as instituies que tomam decises sobre os desenhos e a implementao das polticas. O foco desses estudos pode estar nos seus processos (poltica pblica como subrea da cincia poltica) ou nos resultados (anlises de polticas especficas). Disso pode-se concluir que o principal foco analtico da poltica pblica como subrea da cincia poltica est na identificao do tipo de problema que a poltica pblica visa corrigir, na chegada desse problema ao sistema poltico (politics) e sociedade poltica (polity), o processo percorrido nessas duas arenas, e as instituies/regras que iro modelar a deciso e a implementao da poltica pblica (Souza, 2007). Na tentativa de conciliar as abstraes das teorias do Estado com o empirismo da anlise sobre polticas pblicas, importante discutir, primeiro, o espao que cabe aos governos na definio e implementao de polticas pblicas. Como argumentado em trabalhos anteriores (Souza, 2003; 2007), o Estado (ou os governos que decidem e implementam polticas pblicas ou outras instituies que participam do processo decisrio) no reflete to-somente as presses dos grupos de interesse, como diria a verso mais simplificada do pluralismo. Tambm o Estado no opta sempre por polticas definidas exclusivamente por aqueles que esto no poder, como nas verses tambm simplificadas do elitismo, nem que servem apenas aos interesses de determinadas classes sociais, como diriam as concepes estruturalistas e funcionalistas do Estado. No processo de definio de polticas pblicas, sociedades e Estados complexos como os constitudos no mundo moderno esto mais prximos da perspectiva terica daqueles que defendem que existe uma autonomia relativa do Estado, o que faz com que o mesmo tenha um espao prprio de atuao, embora permevel a influncias externas e internas (Evans, Rueschmeyer e Skocpol, 1985). Essa autonomia relativa gera determinadas capacidades, as quais, por sua vez, criam as condies para a implementao dos objetivos das polticas. A margem dessa autonomia e o desenvolvimento dessas capacidades dependem, obviamente, de muitos fatores e dos diferentes momentos histricos de cada pas. Apesar do reconhecimento de que outros segmentos que no os governos se envolvem na formulao de polticas pblicas e no seu processo, tais como os grupos de interesse e os movimentos sociais, cada qual com maior ou menor influncia a depender do tipo de poltica formulada e das coalizes que integram o governo, e apesar de alguns terem argumentado que o papel dos governos estava sendo encolhido por fenmenos como a globalizao, a diminuio da capacidade dos governos de intervir, formular polticas pblicas e de governar nunca foi empiricamente comprovada (Souza, 2003). Ademais, a atual crise do sistema financeiro mundial mostrou a fragilidade desse argumento. Vises menos ideologizadas, ou seja, pr ou contra a interveno do Estado nas polticas pblicas, defendem que, apesar de restries de toda ordem, essas restries no inibem a capacidade das instituies governamentais de governar a sociedade (Peters, 1998: 409), apesar de tornar a atividade de governar e de formular polticas mais complexa. A complexidade do tema e o avano das pesquisas gerou a criao de uma rea especfica do conhecimento a policy studies. Essa rea tem vrias ramificaes, mas a que mais interessa a este trabalho a que prope modelos (ou tipologias) para analisar a formulao de polticas na linha das 620
questes que so tambm focalizadas na cincia poltica, ou seja, entender por que e como uma poltica formulada e no a avaliao de seus resultados174. Dentro do campo especfico da poltica pblica, alguns modelos explicativos foram desenvolvidos para se entender melhor como e por que o governo faz ou deixa de fazer alguma ao que repercutir na vida dos cidados. Muitos foram os modelos desenvolvidos e aqui sero mapeados apenas os principais. A opo por discutir algumas polticas pblicas a partir de alguns modelos no significa que esses modelos oferecem as melhores respostas para a pergunta central deste trabalho as possibilidades e os obstculos universalizao do saneamento bsico no Brasil , mas sim que possveis respostas para questes complexas requerem quadros analticos que agreguem a multiplicidade de fatores e foras que envolvem problemas coletivos e processos polticos e sociais. Como nos ensina Parsons (1995: 57), essa complexidade pode ser melhor compreendida com o apoio de modelos. O tipo da poltica pblica Theodor Lowi (1964; 1972) desenvolveu a talvez mais conhecida tipologia sobre poltica pblica, elaborada atravs de uma mxima: a poltica pblica faz a poltica. Com essa mxima Lowi quis dizer que cada tipo de poltica pblica vai encontrar diferentes formas de apoio e de rejeio e que disputas em torno de sua deciso passam por arenas diferenciadas. Para Lowi, a poltica pblica pode assumir quatro formatos. O primeiro o das polticas distributivas, decises tomadas pelo governo que desconsideram a questo dos recursos limitados, gerando impactos mais individuais do que universais, ao privilegiar certos grupos sociais ou regies em detrimento do todo. O segundo o das polticas regulatrias, que so mais visveis ao pblico, envolvendo burocracia, polticos e grupos de interesse. O terceiro o das polticas redistributivas, que atinge maior nmero de pessoas e impe perdas concretas e no curto prazo para certos grupos sociais e ganhos incertos e futuro para outros; so, em geral, as polticas sociais universais, o sistema tributrio, o sistema previdencirio e so as de mais difcil encaminhamento. O quarto o das polticas constitutivas, que lidam com procedimentos. Cada uma dessas polticas pblicas vai gerar pontos ou grupos de vetos e de apoios diferentes, processando-se dentro do sistema poltico de forma tambm diferente. Incrementalismo A viso da poltica pblica como um processo incremental foi desenvolvida por Lindblom (1979), Caiden e Wildavsky (1980) e Wildavisky (1992). Baseados em pesquisas empricas, esses autores argumentaram que os recursos governamentais para um programa, rgo ou uma dada poltica pblica no partem do zero e sim de decises marginais e incrementais que desconsideram mudanas polticas ou mudanas substantivas nos programas governamentais. Assim, as decises dos governos seriam apenas incrementais e pouco substantivas. A viso incrementalista da poltica pblica perdeu parte do seu poder explicativo com as profundas reformas ocorridas em vrios pases provocadas pelo ajuste fiscal. No entanto, os que trabalham nos governos e os que pesquisam os oramentos pblicos conhecem bem a fora do incrementalismo, que mantm intactos estruturas governamentais e recursos para polticas pblicas que deixaram de estar na agenda dos governos. Mas do incrementalismo que vem a viso de que decises tomadas no passado constrangem decises futuras e limitam a capacidade dos governos de adotar novas polticas pblicas ou de reverter a rota das polticas atuais. O ciclo da poltica pblica Essa tipologia v a poltica pblica como um ciclo deliberativo, formado por vrios estgios e constituindo um processo dinmico e de aprendizado. O ciclo da poltica pblica constitudo dos seguintes estgios:
174
Para maiores detalhes sobre diversos modelos analticos, ver Goodin e Klingemann (1998), em especial o captulo 7, Parsons (1997), Sabatier (1999) e Theodoulou e Cahn (1995). Vrios stios disponibilizam estudos empricos sobre polticas pblicas, com destaque para http://www.policylibrary.com.
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definio de agenda, identificao de alternativas, avaliao das opes, seleo das opes, implementao e avaliao. O ciclo da poltica, ou a anlise da poltica pblica por estgios, resulta das formulaes de Harold Laswell, um dos pais fundadores da cincia da poltica pblica (policy science). Essa abordagem enfatiza sobremodo a definio de agenda (agenda setting) e pergunta por qu algumas questes entram na agenda poltica enquanto outras so ignoradas. Algumas vertentes do ciclo da poltica pblica focalizam mais os participantes do processo decisrio e outras o processo de formulao da poltica pblica. Cada participante e cada processo pode atuar como um incentivo ou como um ponto de veto. pergunta de como os governos definem suas agendas, so dados trs tipos de respostas. A primeira focaliza os problemas, isto , problemas entram na agenda quando assumimos que devemos fazer algo sobre eles. O reconhecimento e a definio dos problemas afeta os resultados da agenda. A segunda resposta focaliza a poltica propriamente dita, ou seja, como se constri a conscincia coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um dado problema. Essa construo se daria via processo eleitoral, via mudanas nos partidos que governam ou via mudanas nas ideologias (ou na forma de ver o mundo), aliados fora ou fraqueza dos grupos de interesse. Segundo essa viso, a construo de uma conscincia coletiva sobre determinado problema fator poderoso e determinante na definio da agenda. Quando o ponto de partida da poltica pblica dado pela poltica, o consenso construdo mais por barganha do que por persuaso, enquanto que quando o ponto de partida da poltica pblica encontra-se no problema a ser enfrentado, d-se o processo contrrio, ou seja, a persuaso a forma para a construo do consenso. A terceira resposta focaliza os participantes, que so classificados como visveis, ou seja, polticos, mdia, partidos, grupos de presso etc., e invisveis, tais como acadmicos e burocracia. Segundo essa perspectiva, os participantes visveis definem a agenda e os invisveis as alternativas. O modelo garbage can O modelo garbage can ou "lata de lixo" foi desenvolvido por Cohen, March e Olsen (1972), argumentando que escolhas de polticas pblicas so feitas como se as alternativas estivessem em uma "lata de lixo". Ou seja, existem vrios problemas e poucas solues. As solues no seriam detidamente analisadas e dependeriam do leque de solues que os decisores (policy makers) tm no momento. Segundo esse modelo, as organizaes so formas anrquicas que compem um conjunto de idias com pouca consistncia. As organizaes constroem as preferncias para a soluo dos problemas ao e no as preferncias constroem a ao. A compreenso do problema e das solues limitada e as organizaes operam em um sistema de tentativa e erro. Em sntese, o modelo advoga que solues procuram por problemas. As escolhas compem um garbage can no qual vrios tipos de problemas e solues so colocados pelos participantes na medida em que eles aparecem. Essa abordagem foi aplicada por Kingdon (1984), combinando tambm elementos do ciclo da poltica pblica, em especial a fase de definio de agenda (agenda setting), constituindo o que se classifica como outro modelo, o de multiple streams, ou "mltiplas correntes".175 Coalizo de defesa O modelo da coalizo de defesa (advocacy coalition), de Sabatier e Jenkins-Smith (1993), discorda da viso da poltica pblica trazida pelo ciclo da poltica e pelo garbage can pela sua escassa capacidade explicativa sobre por que mudanas ocorrem nas polticas pblicas. Segundo esses autores, a poltica pblica deveria ser concebida como um conjunto de subsistemas relativamente estveis, que se articulam com os acontecimentos externos, os quais do os parmetros para as possibilidades e os obstculos de cada poltica pblica. Contrariando o modelo do garbage can, Sabatier e Jenkins-Smith defendem que crenas,
175
O modelo analtico de Kingdon foi testado em polticas pblicas brasileiras em algumas teses de doutorado. Ver, por exemplo, Capella (2005) e Pinto (2004).
622
valores e idias so importantes dimenses do processo de formulao de polticas pblicas, em geral ignorados nos modelos anteriores. Assim, cada subsistema que integra uma poltica pblica composto por um nmero de coalizes de defesa que se distinguem pelos seus valores, crenas e idias e pelos recursos que dispem176. Arenas sociais O modelo de arenas sociais v a poltica pblica como uma iniciativa dos chamados empreendedores polticos ou de polticas pblicas. Isso porque, para que uma determinada circunstncia ou evento se transforme em um problema preciso que as pessoas se convenam de que algo precisa ser feito. quando os policy makers do governo passam a prestar ateno em algumas questes e ignorar outras. Existiriam trs principais mecanismos para chamar a ateno dos decisores e formuladores de polticas pblicas: (a) divulgao de indicadores que desnudam a dimenso do problema; (b) eventos tais como desastres ou repetio continuada do mesmo problema; e (c) feedback, ou informaes que mostram as falhas da poltica atual ou seus resultados medocres. Esses empreendedores constituem a policy community, comunidade de especialistas, pessoas que esto dispostas a investir recursos variados esperando um retorno futuro dado por uma poltica pblica que favorea suas demandas. Eles so cruciais para a sobrevivncia e o sucesso de uma ideia e para colocar o problema na agenda pblica. Esses empreendedores podem constituir, e em geral constituem, redes sociais.177 Redes envolvem contatos, vnculos e conexes que relacionam os agentes entre si e no se reduzem s propriedades dos agentes individuais. As instituies, a estrutura social e as caractersticas de indivduos e grupos so cristalizaes dos movimentos, trocas e "encontros" entre as entidades nas mltiplas e intercambiantes redes que se ligam ou se superpem. O foco est no conjunto de relaes, vnculos e trocas entre entidades e indivduos e no nas suas caractersticas. Esse mtodo e referencial terico parte do estudo de situaes concretas para investigar a integrao entre as estruturas presentes e as aes, estratgias, obstculos, identidades e valores. As redes restringem as aes e as estratgias, mas tambm as constroem e reconstroem continuamente. A fora desse modelo est na possibilidade de investigao dos padres das relaes entre indivduos e grupos178. Modelo do "equilbrio interrompido" O modelo do "equilbrio interrompido" (punctuated equilibium) foi elaborado por Baumgartner e Jones (1993) baseado em noes da biologia e da computao. Da biologia veio a noo de "equilbrio interrompido", isto , a poltica pblica se caracteriza por longos perodos de estabilidade, interrompidos por perodos de instabilidade, que geram mudanas nas polticas anteriores. Da computao e dos trabalhos de Herbert Simon, vem a noo de que os seres humanos tm capacidade limitada de processar informao, da porque as questes se processam paralelamente e no de forma serial, ou seja, uma de cada vez. Os subsistemas de uma poltica pblica permitem ao sistema poltico-decisrio processar as questes de forma paralela, ou seja, fazendo mudanas a partir da experincia de implementao e de avaliao, e somente em perodos de instabilidade ocorre uma mudana serial mais profunda. Esse modelo,
176 177
Esse modelo foi aplicado por Bueno (2005).
A literatura internacional sobre redes sociais ampla e diversificada. Para uma reviso dessa literatura em portugus, ver Marques (2000.
178
Marques (2000) analisa a formulao de polticas na rea de saneamento bsico na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro atravs do modelo das redes sociais. Sua pesquisa mostra que, ao contrrio do padro norte-americano de lobbies ou do corporativismo social-democrata europeu, a intermediao de interesses ocorre aqui de forma disseminada por inmeros e diversos contatos pessoais entre os integrantes do governo e os interesses privados, intermediada por uma policy community. Tambm o papel desempenhado por um grupo de mdicos sanitaristas que se organizou em torno da reforma do sistema de sade pblica no Brasil, no sentido da sua universalizao e descentralizao, um bom exemplo das possibilidades explicativas desse modelo.
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segundo os autores, permite entender por que um sistema poltico pode agir tanto de forma incremental, isto , mantendo o status quo, como passar for fases de mudanas mais radicais nas polticas pblicas. Fundamental ao modelo a construo de uma imagem sobre determinada deciso ou poltica pblica (policy image) e a mdia teria papel preponderante nessa construo179. Por fim, importante destacar que no existe melhor ou mais adequado modelo de anlise porque cada modelo deve ser aplicado de acordo com a questo que a pesquisa buscar responder, assim como o tipo de poltica que analisada. Das diversas definies e modelos sobre polticas pblicas acima apresentados, pode-se extrair e sintetizar seus elementos principais (Souza, 2007): A poltica pblica permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz. A poltica pblica envolve vrios atores e nveis de deciso, embora seja materializada atravs dos governos, e no necessariamente se restringe a participantes formais, j que os informais so tambm importantes. A poltica pblica abrangente e no se limita a leis e regras. A poltica pblica uma ao intencional, com objetivos a serem alcanados. A poltica pblica, embora tenha impactos no curto prazo, uma poltica de longo prazo. A poltica pblica envolve processos subseqentes aps sua deciso e proposio, ou seja, implica tambm em implementao e avaliao. Estudos sobre poltica pblica propriamente dita focalizam processos, atores e a construo de regras, distinguindo-se dos estudos sobre polticas especficas, cujo foco est nas conseqncias e nos resultados da poltica. nesse quadro terico-conceitual que sero discutidas as polticas pblicas no Brasil e a de saneamento em particular, objeto das sees seguintes.
13.3 ESTADO E POLTICAS PBLICAS NO BRASIL

Esta sesso analisar, de forma sucinta, a trajetria da construo e da transformao do Estado e das polticas pblicas brasileiras a partir dos anos 30 do sculo passado, quando teve incio a transformao da estrutura produtiva e a adoo de polticas pblicas que seguiram o objetivo da modernizao social, poltica e econmica do pas. A estrutura e o funcionamento do Estado brasileiro em moldes modernos e que desse conta de dirigir e gerenciar as transformaes econmicas e sociais, foram, desde os anos 30, objeto de esforos de diferentes atores polticos, econmicos e sociais e de diferentes regimes polticos. Essas transformaes, que foram lideradas pelo Estado, exigiram a criao de novas instituies para formular e implementar polticas, assim como adapt-las s novas circunstncias e ao crescimento das demandas. A construo das instituies de um Brasil moderno, ou seja, capitalista, industrial e urbano, teve incio na Era Vargas. Vrias avaliaes desse perodo mostram os sucessos e insucessos das polticas e chamam a ateno para as resistncias de grupos polticos e burocrticos. A partir da Era Vargas e at o fim do regime militar inaugurado em 1964, o setor pblico no parou de se expandir, com a criao de inmeras agncias pblicas centralizadas e descentralizadas e fundos pblicos, para formular, financiar e gerir polticas. No caso do saneamento, o marco de uma poltica para o setor foi objeto de um plano, o Plano Nacional de Saneamento Bsico (Planasa), lanado em 1971.
179
Pesquisa realizada por Fucks (1998) testa esse modelo analisando a insero da temtica ambiental no Rio de Janeiro.
624
A acelerada expanso do setor governo, principalmente o federal e o estadual, comeou a mostrar sinais de esgotamento junto com o esgotamento do prprio regime militar. A chamada crise fiscal do Estado, cujo elemento mais visvel era a impossibilidade de domar a ento incontrolvel inflao brasileira, foi um dos legados da fase expansionista e fragmentada dos governos. Com a redemocratizao do Pas, da qual resultou a Constituio de 1988, foram consagrados vrios princpios e direitos que, mais tarde, passaram a ser vistos como entraves modernizao do aparato governamental, ao controle da inflao e inaugurao de um novo Estado que substitusse o Estado Desenvolvimentista da Era Vargas. Voltados para o objetivo de restaurar o novo regime democrtico, os constituintes de 1988 no incorporaram agenda decisria questes relacionadas a um novo papel do Estado, ao enforcement das polticas pblicas constitucionalizadas e modernizao da gesto pblica. A partir de 1994, no entanto, formou-se um consenso nacional a favor, de um lado, da mudana de vrias regras aprovadas em 1998, e, de outro, do enforcement de algumas polticas constitucionalizadas como direitos sociais. A maioria dessas mudanas exigiu emendas constitucionais (Souza, 2008). As mudanas desse perodo estiveram voltadas, inicialmente, para inserir o Brasil na economia internacional e para o controle fiscal, mas posteriormente foram voltadas para colocar em prtica alguns direitos sociais constitucionalizados - sade e educao fundamental -, assim como a institucionalizao de polticas de combate pobreza atravs de programas de transferncia de renda e da expanso do sistema de aposentadoria para os segmentos mais pobres. Algumas dessas polticas foram desenhadas com base nos princpios constitucionais da universalizao, descentralizao (para estados e municpios) e participao comunitria, e outras no princpio da focalizao.180 A Tabela 13.1 abaixo sintetiza, ainda que de forma extremamente simplificada, a trajetria das polticas sociais no Brasil nas ltimas dcadas. Se as polticas sociais apontam para um padro de consolidao e expanso a partir da redemocratizao, a poltica de infra-estrutura apresenta duas principais caractersticas no perodo recente. A primeira a privatizao com regulao de alguns servios, tais como telecomunicaes e energia eltrica. Note-se que tal mudana exigiu a promulgao de uma Emenda Constitucional (EC), a EC n 8, de 1995. A segunda a permanncia do carter errtico de algumas polticas, tais como habitao e saneamento, inclusive em relao s suas fontes de financiamento. Essa uma caracterstica que distingue as polticas de infraestrutura comandadas pelo Estado das polticas sociais, que no s so regidas por regras claras e estveis, por terem sido objeto de emendas constitucionais, embora datadas, como contam, em geral, com recursos tributrios vinculados dos trs nveis de governo.
180
A trajetria do papel do Estado brasileiro, da sua burocracia e das diversas reformas administrativas tem sido objeto de vasta literatura, que analisa esses temas sob diferentes ngulos disciplinares. Na impossibilidade de fazer referncia a toda essa produo, cito apenas os trabalhos dos cientistas polticos Edson Nunes (1997), Flvio Resende (2004) e Wanderley Guilherme dos Santos (2006).
625
TABELA 13.1: Evoluo das polticas sociais, 1980-2009

PERODO 1980-1984 PRINCIPAIS CARACTERSTICAS Formulao, financiamento e implementao predominantemente federal (60% do gasto social) Forte contrao dos gastos na rea social Expanso dos gastos sem mudanas no perfil do financiamento Descentralizao - fiscal, poltica e administrativa Constitucionalizao de alguns direitos sociais Influncia do estudo do BIRD: ineficincia na gesto; desperdcios, benefcios a classes mais favorecidas; aumento das desigualdades regionais etc Contrao dos gastos sociais e aumento da carga tributria Ajuste fiscal e controle da inflao Recuperao dos nveis de despesa aos nveis do final dos anos 80 "Ordenamento" do processo de descentralizao Formulao das polticas na esfera federal e implementao nas instncias subnacionais, principalmente municpios Criao da nova poltica de educao fundamental e do FUNDEF Criao da nova poltica de sade bsica (EC 29/2000) e efetiva implementao da municipalizao Aumento da participao das esferas subnacionais, principalmente municpios, nos recursos nacionais Participao dos usurios nas polticas (conselhos) Recursos de agncias multilaterais para financiamento de polticas sociais Programas de renda mnima Criao do Fundo de Combate Pobreza Expanso da poltica de educao e criao do FUNDEB Bolsa Famlia Aumento dos programas de transferncia de renda (Benefcio de Prestao Continuada BPC e aposentadoria rural) Aumentos reais do salrio mnimo
1985-1989
1990-1993
1994-1995
1995-2002
2003-2009
Para que essas polticas fossem consolidadas foi necessrio, entre outras decises, aumentar a carga tributria do Pas. A Tabela 13.2 destaca a evoluo da carga tributria por grandes perodos. Os dados mostram o crescimento dos recursos disposio dos trs nveis de governo, acrescidos, principalmente, pelo aumento dos impostos e contribuies. Esse um dado importante para mostrar a mudana ocorrida no financiamento das polticas pblicas nos anos recentes. claro que o crescimento dos recursos no foi apenas para financiar polticas sociais, mas o crescimento exponencial dos recursos administrados pelas esferas locais um indicador da prevalncia das polticas sociais sobre as de infra-estrutura. O crescimento da carga tributria indica tambm que sem sua expanso no seria possvel introduzir ou reformar polticas sociais universais. TABELA 13.2: Carga tributria global e diviso federativa, 1960-2005
CONCEITOS 1960 1980 1988 2005 1960 1980 1988 2005 Central Estadual Local Total Central Estadual Local Total
Carga (% do PIB) Composio (% do Total)
11,14 18,31 16,08 26,62 10,35 16,71 13,48 22,43
5,58 5,31 5,74 10,13 6,05 5,70 5,97 9,82
Arrecadao direta 0,70 17,42 0,90 24,52 0,61 22,43 2,19 38,94 Receita disponvel 1,01 17,42 2,10 24,52 2,98 22,43 6,68 38,94
63,95 74,67 71,68 68,36 59,44 68,16 60,09 57,61
32,05 21,65 25,58 26,01 34,75 23,27 26,61 25,23
4,01 3,69 2,74 5,63 5,81 8,57 13,30 17,16
100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
Fonte: Afonso (2007).
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A Tabela 13.3 desagrega as despesas do governo federal entre 2001 e 2005 por grupos de gastos nofinanceiros. Os dados referentes aos programas sociais desenvolvidos pelos Ministrios da Sade e Educao comprovam o aumento dos recursos financeiros da esfera federal nessas duas polticas. TABELA 13.3: Despesas no-financeiras do governo federal, 2001-2005 (valores atualizados pelo deflator do PIB em R$ milhes)
Fonte: IPEA (2006)
Diferentemente do que ocorreu com a despesa com polticas sociais, os investimentos federais em infraestrutura foram sendo paulatinamente reduzidos, passando de 2,68% do PIB em 1995 para 1,11% em 2003 (Biasoto Jr. e Afonso, s.d.). A sntese desta seo a de que o Estado no Brasil, atravs do Executivo e do governo federal, continua liderando a iniciativa, o financiamento e a produo de polticas, concentrando recursos e esforos na implementao de algumas polticas sociais sade bsica, educao fundamental e transferncia de renda. No entanto, a agenda das polticas pblicas ser sempre congestionada, principalmente em pases com altas e histricas desigualdades sociais e inter e intra-regionais como o Brasil. A seleo de problemas que sero transformados em polticas pblicas ser sempre complexa, pelas razes apontadas na seo anterior. O que faz com que um problema se transforme em poltica? Por que alguns problemas so selecionados para a interveno governamental com a criao de instrumentos que transformam direitos sociais em poltica e ao e com a expanso de recursos humanos e financeiros e outros no? Assumindo o partido de que o Estado tem autonomia relativa, como discutido acima, por que o sistema poltico privilegia algumas polticas, deixando outras instveis, errticas ou em uma espcie de limbo governamental? A seo seguinte analisar trs polticas sociais que foram desenhadas e implementadas nos ltimos 10 anos, com o objetivo de responder s questes levantadas neste trabalho. 627
13.4 POR QUE ALGUMAS POLTICAS SOCIAIS FORAM CONSOLIDADAS?

Esta seo analisar algumas polticas sociais recentes cujos indicadores apontam para o atendimento de seus objetivos e para sua consolidao sade bsica, educao fundamental e programas de transferncia de renda , com o propsito de entender por que elas foram efetivamente implementadas e confront-las com polticas com menor atendimento dos seus objetivos e menos consolidadas habitao, saneamento bsico, meio ambiente, regies metropolitanas, por exemplo. Um dos argumentos para o sucesso dessas polticas, no no sentido dos seus resultados, mas da sua efetiva implementao, o de que elas foram desenhadas combinando uma srie de variveis que inexistem ou que no podem ser rapidamente acionadas em outras polticas. A existncia dessas variveis uma indicao da capacidade do Estado de formular e implementar polticas. Mas no s isso. Como se ver adiante, essas polticas conseguiram mobilizar apoio poltico, tcnico e da comunidade de especialistas e, ao mesmo tempo, isolar possveis pontos de veto181. A despeito da importncia do conceito de capacidade do Estado para explicar a efetiva implementao de polticas, este no o objetivo deste trabalho, mas sim o de discutir a trajetria recente de algumas polticas pblicas luz dos modelos que buscam explicar por que algumas polticas pblicas so incorporadas agenda poltica nacional e outras no. Dos modelos explicativos sobre por que e como algumas polticas pblicas entram na agenda, dois talvez melhor se adquem s trs polticas e tambm possam dar indicaes sobre por que a poltica de saneamento tem tido trajetria errtica. So os modelos do ciclo da poltica pblica e o de arenas sociais. Pelo modelo do ciclo da poltica pblica, as trs polticas entraram na agenda poltica e puderam ser negociadas pelo Executivo com o Legislativo federal pelas seguintes razes. A primeira que existem fortes evidncias e vrios estudos mostrando a importncia dos mdicos sanitaristas na longa batalha em prol da universalizao da ateno bsica sade, que teve incio ainda durante o regime militar e que tinha como uma de suas estratgias a ocupao de espao dentro da prpria burocracia. Como resultado, a proviso da sade pblica, em moldes universais, descentralizados e participativos, foi incorporada Constituio de 1988 como princpios da poltica de sade, influenciando, inclusive, os princpios das demais polticas sociais. Nessa poltica, ocorreu conjuno de interesses dos participantes visveis - polticos eleitos - e dos invisveis - burocracia e grupos de interesse -, como destaca o modelo. No caso da educao fundamental, das polticas de transferncia de renda e a da sade conjuntamente, o leitmotif para a adoo de polticas pode ter sido a grande presso dos organismos multilaterais e internacionais mostrando a incompatibilidade dos indicadores de educao, sade e pobreza do Brasil vis--vis outros pases em desenvolvimento, inclusive da Amrica Latina. Ademais, a enorme popularidade do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), em especial no Brasil, permitiu no s a disseminao desses indicadores como pode ter criado a conscincia coletiva de que fala o modelo em torno da necessidade de polticas mais agressivas182. A segunda refere-se aos grupos de interesse formados em torno das polticas de sade e educao, que, de acordo com o modelo, so de dois tipos: os profissionais da rea e o empresariado privado que tambm
181
Pontos de veto so aquelas instituies do Estado ou da sociedade que detm poder de aprovar ou rejeitar polticas pblicas. Nos exemplos acima, o Congresso seria, por exemplo, um ponto de veto, uma vez que essas polticas foram aprovadas por emenda constitucional. Nesse sentido, pontos de veto no se confundem com vetos de indivduos ou grupos.
182
Como se sabe, o IDH incorpora os seguintes indicadores: longevidade, ou esperana mdia de vida ao nascer, acesso ao conhecimento (baseado na alfabetizao e na escolarizao) e nvel de vida digno (baseado no PIB per capita associado ao poder de compra em dlares americanos). Para uma avaliao do impacto do IDH nas polticas sociais de vrios pases, inclusive no Brasil, ver UNDP (2006).
628
presta esses servios. Os primeiros s tinham a ganhar com as polticas: os profissionais da rea mdica (mdicos, enfermeiros etc.) ganharam um mercado cativo e salrios superaquecidos para atrair profissionais para o interior do pas. Os professores do ensino fundamental, em especial os dos pequenos municpios e os das regies mais pobres, tambm s tinham a ganhar com o estabelecimento do piso salarial mnimo introduzido na poltica atravs de emenda constitucional. O empresariado privado tambm no exerceu poder de veto porque as duas polticas foram definidas, pela Constituio de 1988, como podendo ser prestadas tanto pelo setor pblico como pelo privado. O terceiro a importncia do ciclo eleitoral, dado que as polticas de sade e educao foram concebidas e aprovadas durante o governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, do PSDB. O Fundo de Combate Pobreza, tambm aprovado no mesmo perodo e tambm por emenda constitucional, foi uma iniciativa do Senado e do ento PFL183. Com a eleio de um presidente do PT, em 2002, o Programa Bolsa Famlia concebido, assim como a expanso dos benefcios previdencirios no contributivos, que, junto com os aumentos reais do salrio mnimo, contriburam para a diminuio da pobreza no Brasil. Se as polticas de educao e sade foram implantadas pelo PSDB, que encaminhou ao Congresso propostas de emendas constitucionais, a expanso das polticas de transferncia de renda ocorreu na gesto do PT, o que, no caso das trs polticas, mostra a importncia do ciclo eleitoral para as polticas sociais, em particular quando as disputas partidrias so polarizadas, o que tem sido uma das principais caractersticas das eleies nacionais. Ademais, essas trs polticas resultaram de polticas prvias, as quais foram expandidas e constitucionalizadas, o que tambm aponta para a importncia do aprendizado (policy learning) nas polticas pblicas. O modelo das arenas sociais tambm pode fornecer pistas para o entendimento sobre por que as trs polticas entraram na agenda e outras no. Como prope o modelo, trs seriam as razes dos policy makers para passar a prestar ateno em alguns problemas e a ignorar outros. Como j discutido acima, os pssimos indicadores sociais do Brasil passaram a atrair a ateno e a ter grande visibilidade nacional. A repetio continuada desses pssimos indicadores mostrava que o modelo de proviso desses servios no dava conta de expandi-los. A produo acadmica e tcnica sobre a situao social de milhes de brasileiros (feedback) tambm contribuiu para a transformao dessas polticas em polticas nacionais. A constituio de redes que resulta da relativa homogeneidade entre os que advogam certas polticas (policy community) particularmente presente na rea da sade, como apontam vrios estudos, inclusive com a formao, no Congresso, da chamada bancada da sade. No entanto, essas redes, se contribuem para a adoo de algumas polticas, tambm podem bloquear outras e talvez esta seja uma das explicaes para entender o carter errtico da poltica de saneamento, o seu descolamento da poltica de sade e sua dificuldade de ser universalizada. Por fim, o fato de uma poltica ter entrado na agenda, ter construdo consensos, diminudo vetos e criado redes de apoio pode ser suficiente para sua aprovao mas pode ser ou no suficiente para sua expanso. Exemplo tpico pode ser encontrado nas polticas de sade e educao. A primeira, a despeito da existncia dos fatores facilitadores acima mencionados, ainda no conseguiu aprovar no Congresso a regulamentao da Emenda Constitucional 29 no que se refere s alquotas da Unio e dos estados para o financiamento da poltica e existem evidncias de que ambos no estariam repassando aos municpios o que est sendo interpretado como a cota de suas contribuies. A segunda poltica educao caminhou exatamente no sentido inverso: sem apoio consolidado como as redes da sade, a nova emenda constitucional promulgada em 2006 (EC 53) no s ampliou a participao financeira da Unio como expandiu a poltica para alcanar
183
Sobre a negociao para aprovao do Fundo de Combate Pobreza, ver Souza (2008).
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a creche e a pr-escola. Como argumentado em outro trabalho, os contextos poltico e macroeconmico, assim como o grau do conflito interpartidrio aquecido pelas circunstncias tambm importam no bloqueio ou na expanso das polticas (Souza, 2008). Isso indica que no apenas os fatores considerados na literatura sobre polticas pblicas influenciam a adoo ou no de polticas sociais, mas tambm o contexto poltico, macroeconmico e o grau de conflito interpartidrio jogam contra ou a favor da expanso das polticas (Souza, 2008).
13.5 A POLTICA DE SANEAMENTO BSICO NO BRASIL

A partir da literatura j produzida, esta sesso analisar a poltica de saneamento bsico, focalizando principalmente um dos seus condicionantes o poltico na definio de instrumentos que facilitem sua universalizao, na sua forma de insero como poltica pblica e nas suas fontes de financiamento. Far referncia, ainda, aos mais recentes programas, regras e leis que direta ou indiretamente afetam a poltica de saneamento parceira pblico-privado (PPP), consrcios pblicos, Lei das Concesses Pblicas e Lei n 11.445/2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico. Sero discutidas tambm as diferenas entre a poltica de saneamento e as trs polticas acima analisadas no que se refere s dificuldades e s possibilidades de insero da primeira na agenda poltica do pas para atingir o objetivo da universalizao. A trajetria da poltica de saneamento no Brasil j est suficientemente documentada e analisada, no cabendo aqui uma nova reviso, apenas destacar os principais condicionantes polticos do setor184. O objetivo aqui contribuir para, luz do referencial terico e analtico acima discutido, entender por que a poltica de saneamento, e em particular a do esgotamento sanitrio, pode ser classificada como uma poltica errtica e pouco consolidada vis--vis outras polticas pblicas. Trata-se tambm de uma poltica que ainda est longe de alcanar seu principal objetivo a universalizao. O primeiro condicionante poltico da poltica parece estar nos dilemas sobre seu estatuto, que se traduz nas seguintes questes: O saneamento um direito social por interpretao ampliada do direito moradia e sade, ambos reconhecidos como direitos sociais pela Constituio de 1988 (art. 6)?185 O saneamento um servio de infra-estrutura que deve ser provido exclusivamente pelo setor pblico ou um servio passvel de proviso privada com regulao estatal, tal como passaram a ser tratados a energia eltrica e as telecomunicaes? O saneamento comporta a convivncia entre a proviso pblica e a privada dado o alto custo do investimento e da manuteno? Construir consensos em torno das respostas a essas questes tem sido um dos dilemas do setor, que se reflete na produo da comunidade tcnica e acadmica186. Sem empreendedores polticos claros, como na sade, que, na Constituinte, propuseram a exclusividade pblica para a prestao desses servios provavelmente mais para negociar do que para vetar a participao privada, sem a constituio de uma rede social nacional de apoio poltica, sem uma insero clara e negociada politicamente sobre o estatuto do saneamento como poltica pblica, torna-se difcil construir uma agenda nacional estvel capaz
184
Ver, por exemplo, Ipea (2009) Rezende e Heller (2008) e Sousa e Costa (2008), que, at onde tenho conhecimento, so os balanos mais recentes sobre essa trajetria. O trabalho de Rezende e Heller (2008) prioriza um balano histrico e o de Sousa e Costa (2008) focaliza as teses presentes na literatura nacional para explicar o baixo desempenho setorial do saneamento no Brasil.
185
Interessante notar que a moradia no foi includa na lista dos direitos sociais estabelecidos na Constituio original de 1988, tendo sido incorporada em 2000 pela EC 26, de iniciativa do Legislativo.
186
Para argumentos a favor do enquadramento do saneamento como direito social, ver, entre outros, Borja e Moraes (s.d) e Heller e Castro (2007) e a favor da concesso ao setor privado, ver Turolla (2002).
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de, no cipoal de problemas nacionais, adquirir prioridade. Na literatura da cincia poltica e da poltica pblica, esse dilema pode ser equacionado apenas quando possvel alcanar o que Quiggin (2006: 529) denomina de consenso barganhado, ou seja, a negociao dos grupos de apoio com grupos que tm capacidade de obstruir ou vetar o contedo da poltica. O segundo condicionante poltico da poltica est na questo crucial sobre quem decide. Comeando pela hierarquia das regras constitucionais, a Constituio de 1988 lista o saneamento como uma entre as muitas competncias partilhadas entre os trs nveis de governo (Tabela 13.4), mas o art. 21 determina a iniciativa exclusiva da Unio para instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos. Nesse caso, o saneamento foi inserido pelos constituintes de 1988 como um segmento do desenvolvimento urbano. A despeito de o municpio deter a titularidade do servio e do art. 30 da Constituio determinar a competncia legislativa do municpio sobre assuntos de interesse local, o municpio no pode legislar contrariamente s diretrizes formuladas pela Unio nos casos em que essas diretrizes tenham sido aprovadas por legislao federal. Em outras palavras, o municpio no pode formular e planejar uma poltica local se essa no obedecer s diretrizes estabelecidas na legislao federal. TABELA 13.4: Competncias concorrentes, 2001-2005
ESFERA DE GOVERNO SERVIOS / ATIVIDADES Sade e assistncia pblica Assistncia aos portadores de necessidades especiais Preservao do patrimnio histrico, artstico e cultural Proteo do meio ambiente e dos recursos naturais Cultura, educao e cincia Preservao das florestas, da fauna e da flora Agricultura e abastecimento alimentar Habitao e saneamento Combate pobreza e aos fatores de marginalizao social Explorao das atividades hdricas e minerais Segurana do trnsito Polticas para pequenas empresas Turismo e lazer
Federal estadual - local (competncias partilhadas)
Ainda em relao s regras constitucionais, a interpretao do STF tem sido a de que cabe ao municpio a titularidade do servio de saneamento, mas em muitos estados da federao a maioria dos municpios concedeu sua proviso a empresas estatais estaduais (CESBs) como uma das consequncias dos incentivos financeiros e regulatrios do Planasa187. Essa heterogeneidade de atores, agncias e instituies uma das caractersticas da poltica de saneamento e a distingue das trs polticas acima analisadas, onde, embora a competncia tambm seja partilhada, a pergunta sobre quem decide pde ter resposta mais clara. Nessas trs polticas, a diviso de tarefas dentro da federao resultou de um processo de construo de consenso que tornou possvel a criao de incentivos que estimularam a adeso de atores e instituies e a reduo dos pontos de veto na cadeia decisria. Do ponto de vista da legislao infraconstitucional, a promulgao da Lei n 11.445/2007 manteve o imbrglio jurdico sobre a titularidade, exigindo a interpretao do STF. O que isso pode demonstrar que
187
A maioria das CESBs foram constitudas como empresas de economia mista, mas dado que o governo do estado seu principal acionista, tambm quem indica seus dirigentes.
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a despeito da longa negociao em torno dessa lei, no foi possvel construir consenso poltico em torno da discusso jurdica da titularidade. Ademais, ao incorporar inmeros atores no processo decisrio Unio traando diretrizes, estados como acionistas das CESBs, as CESBs ainda como os principais prestadores desses servios, e os municpios como titulares da prestao dos servios a Lei pode ser lida do ponto de vista poltico apenas como um dos primeiros passos para incorporar a poltica de saneamento na agenda das polticas pblicas nacionais, mas no como definindo instrumentos para a efetiva implementao de uma poltica nem para dirimir conflitos polticos. A alternativa jurdica do consrcio entre entes federados, teve, no incio da dcada, resposta positiva em alguns servios, mas no em outros. Segundo os dados do IBGE, em 2001 havia 1.969 municpios organizados em consrcios de sade, 669 associados para o uso compartilhado de equipamentos e 216 para destinao final de resduos slidos. Note-se na Tabela 13.5 abaixo a baixa adeso dos municpios ao consorciamento ao menos at 2001, particularmente no esgotamento sanitrio e limpeza urbana. A exceo foi os consrcios da sade188. TABELA 13.5: Municpios por existncia de Consrcios Intermunicipais, excluda a sade
Educao Sim 241 No 5.318 Habitao Sim 64 No 5.495 Aquisio e/ou uso de mquinas e equipamentos Sim 669 No 4.890 Servios de abastecimento de gua Sim 161 No 5.398 Servios de esgotamento sanitrio Sim 87 No 5.472 Limpeza urbana Sim 85 No 5.474 Coleta de lixo Sim 138 No 5.421
Fonte: IBGE, Censo 2001.
O consorciamento cresceu sem regulamentao e, portanto, sem garantias jurdicas dos entes consorciados. Isso fez com que o governo federal tomasse a iniciativa e encaminhasse ao Congresso legislao que buscou dirimir as dvidas jurdicas sobre o consrcio, resultando, aps longo processo de negociao, na Lei n 11.107, de 2005. Para alm das regras constitucionais e legais, o desenho das trs polticas acima e de suas regras pode ser um dos fatores que mais contriburam para que atores e agncias negociassem seus papis no interior de cada poltica. Isso porque seu desenho incorporou a instituio de incentivos para que atores e governos a elas aderissem189. No entanto, os incentivos implementao das polticas selecionadas no so comuns, mas seguem a contribuio de Olson (1965) sobre a importncia de incentivos seletivos para promover a cooperao e a ao coletiva. A poltica de sade contm um incentivo positivo mais recursos dos trs nveis de governo para que as esferas subnacionais implementassem sua proviso seguindo o princpio da descentralizao. J a poltica de universalizao da educao fundamental contm um incentivo misto. Tambm seguindo o princpio da descentralizao, o modelo baseado na regra de que os recursos transferidos pelo fundo que financia o servio seguem o aluno, o que estimulou o aumento de vagas nas escolas municipais. Disso resultou o exponencial crescimento da oferta desses servios, com a conseqente reduo dos baixos indicadores de acesso da populao mais pobre. Uma das polticas de transferncia de renda, o Bolsa Famlia, tambm
188
Existem indicaes da existncia e do crescimento dos consrcios intermunicipais para gesto das bacias hidrogrficas, mas a informao no est includa nessas estatsticas do IBGE. Existem hoje evidncias de que os consrcios de abastecimento de gua e saneamento cresceram nesta dcada, mas o tamanho desse crescimento s poder ser aferido com maior segurana no prximo Censo.
189
A importncia desses incentivos discutida por Arretche (2002) para explicar a efetiva implementao da descentralizao nessas polticas.
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conta com incentivos financeiros para estimular o municpio a realizar sua tarefa no modelo, que o cadastramento. Como desdobramento da resposta pergunta quem decide, cabe tambm perguntar quem coordena. Dada as caractersticas do federalismo brasileiro, a Unio detm o maior nmero e as mais importantes atribuies exclusivas sobre polticas pblicas. Isso significa que a iniciativa federal crucial para que uma poltica seja concebida e implementada. Alm disso, a esfera federal concentra o maior volume de recursos tributrios e de contribuies, vis--vis estados e municpios, embora cerca de 80% desses recursos seja de vinculao obrigatria para aplicao nas esferas subnacionais, em regies e em programas. Tambm est na esfera federal o maior volume de recursos para o financiamento de inmeros programas na rea de saneamento. Segundo mostra o IPEA (2009: 432), desde os anos 1990, vrios programas foram criados, tais como o Programa de Modernizao do Setor de Saneamento (PMSS), o Programa de Qualidade das guas e Controle da Poluio Hdrica (PQA), o Programa de Apoio Gesto dos Sistemas de Coleta e Disposio de Resduos Slidos (PROGEST), o Programa Nacional de Controle do Desperdcio da gua (PNCDA), o Programa de Financiamento a Concessionrios Privados de Saneamento (PCP/SAN) e o PrSaneamento, hoje sob o nome de Saneamento para Todos. Todos esses fatores apontam para a prevalncia de iniciativas e de recursos da esfera federal. Se essa prevalncia verdadeira, o pressuposto para que polticas e programas se transformem em ao o da existncia de estruturas e mecanismos de coordenao desses programas, assim como estruturas e mecanismos de cooperao, dado que esto envolvidos os trs nveis de governo. A criao, em 2003, do Ministrio das Cidades, e dentro dele, da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, pode ter contribudo para diminuir os custos de coordenao e melhorar a efetividade dos programas de saneamento. No entanto, ainda persiste certa fragmentao na esfera federal. Isso porque, no tocante ao abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e manejo de resduos slidos urbanos, cabe ao Ministrio das Cidades, por intermdio da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, o atendimento a municpios com populao superior a 50 mil habitantes ou integrantes de Regies Metropolitanas RMs, Regies Integradas de Desenvolvimento RIDEs ou participantes de consrcios pblicos afins. J os municpios de menor porte, com populao de at 50 mil habitantes, tm seu atendimento atravs do Ministrio da Sade, por meio da Fundao Nacional de Sade Funasa. Com relao ao componente manejo de guas pluviais urbanas, existe a competncia compartilhada entre o Ministrio das Cidades e o Ministrio da Integrao Nacional, alm de intervenes da Funasa em reas com forte incidncia de malria. Esse o desenho organizacional da esfera federal, o que no significa que os estados, atravs das CESBs, e municpios tambm no desempenhem papis na proviso do saneamento. Avanos na diminuio da fragmentao e no aumento do poder de coordenao da poltica de saneamento bsico na esfera federal so recentes e devem ser creditados forma como foi estruturado o Ministrio das Cidades. No entanto, sua criao no integrava a agenda do Presidente da Repblica ou do PT, tendo sido resultado da presso dos movimentos sociais, principalmente ONGs e acadmicos. Disso pode resultar menor prioridade das polticas a cargo do Ministrio das Cidades no portflio governamental, mas essa possibilidade no encontra respaldo em evidncias empricas. O terceiro condicionante poltico da poltica de saneamento est na quantidade de setores que abarca, que, se conceitualmente racional e desejvel, dificulta a construo de consensos, a criao de regras e a instituio de incentivos para que atores e agncias implementem a poltica. Ter mantido a pluralidade de servios na categoria saneamento bsico pode ser uma das fragilidades da Lei n 11.445/2007, que o definiu como um conjunto de servios, infra-estruturas e instalaes operacionais de: a) abastecimento de 633
gua potvel: constitudo pelas atividades, infra-estruturas e instalaes necessrias ao abastecimento pblico de gua potvel, desde a captao at as ligaes prediais e respectivos instrumentos de medio; b) esgotamento sanitrio: constitudo pelas atividades, infra-estruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposio final adequados dos esgotos sanitrios, desde as ligaes prediais at o seu lanamento final no meio ambiente; c) limpeza urbana e manejo de resduos slidos: conjunto de atividades, infra-estruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo domstico e do lixo originrio da varrio e limpeza de logradouros e vias pblicas; e d) drenagem e manejo das guas pluviais urbanas: conjunto de atividades, infra-estruturas e instalaes operacionais de drenagem urbana de guas pluviais, de transporte, deteno ou reteno para o amortecimento de vazes de cheias, tratamento e disposio final das guas pluviais drenadas nas reas urbanas. No entanto, alguns segmentos tcnicos e acadmicos consideram essa pluralidade um avano da legislao, uma conquista da comunidade de especialistas e no uma fragilidade capaz de diminuir as possibilidades de implementao. Dada a diversidade de cada um desses setores, assim como suas diferentes arenas (tanto territorial como de interesses), o saneamento bsico (abastecimento de gua e esgotamento sanitrio) ainda no atingiu o status de problema especfico e permanece sendo tratado como um problema inter-relacionado a vrios outros desenvolvimento urbano, meio ambiente, sade. A agregao de vrios problemas ofusca a definio de prioridades, situao reconhecida pela comunidade de especialistas da sade. Existem fortes evidncias, por exemplo, de que investimentos em saneamento tm uma relao direta com as condies de sade da populao e que, em uma relao custo-benefcio, investimentos em saneamento diminuem os custos da sade. No entanto, a bancada da sade e a comunidade de especialistas da sade vetam essa associao quando se trata da repartio dos recursos da sade, no s porque esses recursos so necessrios para assegurar um mercado cativo para os profissionais da rea mdica, como para no ter que negociar a partilha dos recursos da sade com o saneamento. No caso do saneamento, a multiplicidade de operadores torna mais complexa a definio de uma poltica que v alm de princpios gerais e normativos, ou seja, uma poltica capaz de ser transformada em ao190. O quarto condicionante que gera consequncias polticas a dificuldade de se chegar a acordos ou consenso sobre a participao do capital privado. Se o saneamento bsico considerado um direito social ou uma poltica de infra-estrutura, tal no exclui, tanto do ponto de vista jurdico como poltico, a participao do capital privado, como bem demonstram as polticas de sade e educao. No entanto, nessas ltimas polticas o capital privado no se mistura com o capital pblico, que no o caso do saneamento. Embora o saneamento seja considerado um bem divisvel, da porque sua titularidade cabe aos municpios, nas grandes cidades sua operao se faz por redes, o que o torna em um monoplio natural, inviabilizando segmentaes na sua operao. A prevalncia do capital privado regulado hoje o modelo de algumas polticas de infra-estrutura, como energia eltrica e telecomunicaes. Uma das alternativas para a participao do capital privado, e que defendida por alguns segmentos, seria a adoo de PPPs, que regulada pela Lei n 11.079/2004191. No
190
Dificuldades para transformar leis e polticas em ao no so peculiares ao Brasil. Skocpol e Finegold (1982) mostram que, de duas das polticas de interveno governamental do New Deal industrial e agrcola uma foi implementada e outra no. A explicao dos autores que decises tomadas pelos governantes nem sempre podem ser cumpridas e nem sempre os governos tm, ou podem mobilizar rapidamente, conhecimento e organizaes capazes de implementar as polticas por eles formuladas. Esses autores nos lembram, ainda, que no existem leis que garantam que as autoridades governamentais s podem propor polticas que tm possibilidade de execuo.
191
Ver texto intitulado As vantagens das concesses pblicas e PPPs no saneamento bsico, disponvel em http://jus.uol.com.br/.
634
entanto, as PPPs ainda no se constituram em modelo de gesto consolidado e ainda no contam com estudos suficientes que respaldem a avaliao do modelo. A modalidade da concesso do servio, que s pode ser feita pelo municpio por fora da sua titularidade e que encontra abrigo jurdico na Lei de Concesses (n 8.987/95), tem sido uma das alternativas dos municpios que se descolaram da proviso das CESBs, registrando aumento no nmero de contratos baseados na legislao da concesso. Segundo dados da Associao Brasileira de Concessionrias Privadas de Servios Pblicos de gua e Esgoto ABCON, pelo menos 54 concessionrias esto em atuao no territrio nacional, atendendo a municpios de todos os portes192. A sntese que se pode fazer desse condicionante que existem vrios instrumentos jurdicos e modelos disposio do poder pblico, mas insuficientes para gerar um consenso sobre a participao ou no do capital privado. No entanto, o leque de alternativas jurdicas permite aos policy makers uma margem de escolha maior, caso um consenso barganhado possa ser construdo. No caso do saneamento, o brao forte do governo federal no tem como intervir diretamente, tal como fez nas polticas de educao e sade. Se for possvel uma interferncia federal na deciso sobre a participao ou no do capital privado no saneamento, uma sada possvel seria retomar o modelo do Planasa no que se refere criao de incentivos financeiros para, naquele momento, a criao das CESBs e, agora, para assegurar a participao do setor privado, caso esta seja a alternativa escolhida pelos policy makers. No caso do financiamento ser dirigido para as atuais CESBs, so aplicveis os limites de endividamento estabelecidos pela Lei Complementar 101, de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal. No entanto, a alternativa da privatizao no conta com o apoio de grande parte da comunidade de especialistas e de vrios movimentos sociais, que advogam a no privatizao do setor (Borja, 2005; Oliveira Filho e Moraes, 1999; Rezende e Heller, 2002 apud Sousa e Costa, 2008). Do lado dos dirigentes e servidores das CESBs, essa comunidade parece dividida entre os que apiam e os que rejeitam a privatizao. Por fim, a falta de clareza sobre a participao do capital privado traz insegurana ao empresariado e dificuldades para que os governos aumentem seus investimentos, ou criem incentivos financeiros para o setor. O crescimento recente dos investimentos pblicos no setor de saneamento sinaliza para uma possvel tendncia de diminuio da participao do setor privado, mas o perodo desse crescimento ainda curto para afirmar que a poltica de saneamento deixou de ser uma poltica errtica e que a participao estatal ser o modelo dominante. A questo central da poltica pblica na modelagem da participao ou no do capital privado na proviso de servios pblicos est na escolha do melhor modelo de implementao da poltica para o alcance dos seus objetivos. A escolha desse melhor modelo requer esforo analtico dos policy makers e da comunidade de especialistas que ultrapassem as vises ideologizadas sobre a proviso de servios pblicos. Na formulao da cincia poltica a contribuio para este debate vem de Dahl e Lindblom (1953): a distino entre o controle do servio pela poliarquia (polyarchy-controlled) ou pelo sistema de preos ou tarifas (price-system controlled) depende das coalizes de apoio ou de veto a cada um desses controles193. No entanto, parte da comunidade de especialistas rejeita fortemente a participao do capital privado no saneamento bsico, argumentando que sua privatizao decorre de presses internacionais, tanto dos organismos multilaterais como do capital multinacional, assim como do paradigma das reformas gerenciais
192 193
Dados extrados do stio jurdico Jus Navigandi (http://jus.uol.com.br/).
Para uma discusso desse tema em uma tica que combina o referencial da poltica pblica com o da economia, ver Donahue e Zeckhauser (2006).
635
e do ajuste fiscal adotado em vrios pases.194 Essa comunidade lanou, em 2002, o manifesto Brasil: luta e resistncia contra a privatizao da gua. Baseado no s no princpio de que o saneamento um direito social e universal, mas tambm nos vrios relatos e avaliaes sobre os inmeros problemas trazidos pela privatizao em diferentes pases, essa comunidade continua lutando a favor da exclusividade da proviso estatal do saneamento195. O quarto condicionante poltico est relacionado s fontes de recursos para o financiamento do saneamento. Enquanto as trs polticas acima tm como principal fonte os recursos oramentrios, os recursos para o saneamento so, desde o Planasa e na sua maioria, advindos de emprstimos, seja de organismos multilaterais seja do FGTS, atravs do programa Saneamento para Todos, este ltimo administrado pela Caixa Econmica Federal. Com isso, mais instncias entram no cipoal de instituies e atores que influenciam a poltica de saneamento. Observa-se, todavia, uma tendncia ao crescimento dos recursos de fontes oramentrias (no onerosos) vis--vis os financiamentos (onerosos)196. O uso dos recursos do FGTS traz um problema adicional para o financiamento do saneamento: a demora no ciclo temporal de desembolso dos recursos (IPEA, 2009: 436).197 O ritmo de execuo dos contratos depende das operadoras, sejam as CESBs sejam os servios municipais, e condicionado ao preenchimento de requisitos tcnicos e de endividamento. Adicionalmente, e como ressalta o trabalho do IPEA (2009), uma vez superada a barreira das exigncias contratuais, os contratantes dos emprstimos tm ampla liberdade na alocao dos recursos. O quadro financeiro do saneamento tornou-se ainda mais complexo nas ltimas dcadas com o trmino das carncias dos emprstimos obtidos nas dcadas anteriores, aumentando as despesas com amortizaes e encargos financeiros das dvidas contradas no passado (Turolla, 2002). Com o advento do PAC Programa de Acelerao do Crescimento a previso de investimento pblico em saneamento entre 2007 e 2010 da ordem R$ 40 bilhes (IPEA, 2008). Por fim, o saneamento um setor com volume de investimento requerido bastante superior mdia dos demais servios pblicos, demandando, ainda, custos fixos elevados em capital altamente especfico. A anlise acima aponta para as dificuldades da poltica de saneamento de ser inserida na agenda poltica como uma poltica consolidada. Os condicionantes acima referidos e que requerem decises polticas podem explicar, em parte, por que a poltica de saneamento tem dificuldades para entrar na agenda poltica e por que permaneceu, por um longo perodo, como uma poltica errtica. A poltica de saneamento, se comparada s trs polticas analisadas luz do referencial das polticas pblicas, difere das mesmas pelos seguintes fatores. Em primeiro lugar, a poltica de saneamento no conta com um grupo coeso de apoio como o da sade, nem a sua comunidade de especialistas ocupou espao na burocracia nas ltimas dcadas. Em segundo, os dficits de cobertura do esgotamento sanitrio no so do conhecimento do grande pblico, assim como os problemas do setor so pouco estudados pelos organismos do governo federal. Apenas como ilustrao, uma busca rpida no stio do IPEA (http://www.ipea.gov.br/default.jsp) mostra que, entre notas e estudos, existem 14 referncias sobre
194
Sanches (2001) mostra que pases que adotaram polticas macroeconmicas similares adotada no Brasil, como Argentina, Chile, Mxico, Peru e outros pases latino-americanos e do leste europeu, privatizaram, no final dos anos 80, grande parte dos seus servios de saneamento.
195
As cidades de Buenos Aires, La Paz e Cochabamba tiveram experincias de privatizao que foram abandonadas pelas prprias empresas privadas. A luta dos habitantes de Cochabamba gerou, inclusive, um movimento de massa.
196 197
Ver IPEA (2009: 448).
Para uma visualizao da defasagem entre a contratao e o desembolso dos recursos no perodo 1995-2008, ver IPEA (2009: 444).
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habitao e 49 sobre saneamento, que contrastam com 281 sobre pobreza, 130 sobre educao e 118 sobre sade. A escassa produo de indicadores e anlises sobre saneamento est hoje melhor equacionada com a criao do SNIS Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento administrado pela Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministrio das Cidades. No entanto, excludo dos indicadores do IDH, os problemas causados pelos dficits do saneamento no so de conhecimento do grande pblico e ainda so objeto de poucos estudos tcnicos. Portanto, a poltica de saneamento falha na construo da conscincia coletiva a favor de polticas mais agressivas. No estando to presente nas preocupaes do eleitor, a poltica de saneamento tambm no se beneficia dos ciclos eleitorais. Em terceiro lugar, ressalta a diversidade de atores e interesses que recortam a poltica de saneamento, em contraste com o nmero de participantes do processo decisrio nas polticas de educao e sade. A existncia de todos esses condicionantes pode explicar as dificuldades da poltica de saneamento de atingir seu principal objetivo a universalizao. No entanto, dados da PNAD de 2007 mostram avanos: o Brasil j conseguiu alcanar a meta do milnio relativamente ao acesso gua potvel nas reas urbanas, prevista para 2015, pois j existe gua canalizada de rede geral no interior do domiclio de 91,3% dos moradores em cidades. Contudo, mdias nacionais tendem a mascarar a existncia de importantes desigualdades regionais e sociais. No que se refere ao esgotamento sanitrio, os nmeros so bem mais modestos: 57,4% da populao urbana tem acesso rede coletora de esgoto, 22% da populao rural reside em domiclios que ainda no tm nenhum tipo de sistema de coleta de esgoto, e 54,3% recorrem a solues no adequadas para o esgoto domstico, como fossas rudimentares, valas e despejo do esgoto diretamente nos rios, lagos e mar. O aumento da populao coberta por esgotamento sanitrio adequado continua sendo um dos maiores desafios da poltica de saneamento bsico, pois o dficit absoluto desses servios nas reas urbanas ainda supera os 30 milhes de pessoas.198 Os dados acima mostram a prevalncia da cobertura do abastecimento de gua vis--vis a do esgotamento sanitrio. A explicao poltica sobre por que os policy makers fizeram tal opo pode estar na assuno de que nas expectativas e nas demandas do eleitor o acesso gua tem mais impacto no cotidiano dos cidados do que o acesso ao esgoto tratado. Pode haver, tambm, um componente de trajetria (path dependency), j que a prioridade do abastecimento de gua sobre o esgotamento sanitrio teve origem no prprio Planasa, que estabeleceu como objetivo atender 80% da populao urbana com servios de gua e 50% com servios de esgoto at 1980. Esta seo discutiu a poltica de saneamento no Brasil, tentando encontrar respostas para alguns dos condicionantes poltico-institucionais e financeiros do setor. Trs questes ressaltaram nesta seo. A primeira que no existem dvidas que o saneamento se enquadra como uma poltica pblica, requerendo regulao do poder pblico. A segunda pergunta se o saneamento uma poltica autnoma mas com fortes interfaces com outras polticas. Como vimos acima, a resposta a esta questo no clara. Por um lado, h os que argumentam pela impossibilidade de autonomia. Por outro lado, essa interface pode tornar mais complexas decises que minimizem os condicionantes da poltica. Por fim, a seo tambm mostrou que, a despeito de avanos recentes, a poltica de saneamento ainda no conseguiu prioridade na agenda nacional, podendo ser caracterizada, ao menos at agora, como uma poltica errtica. Retomando o referencial terico-conceitual e analtico que guiou este trabalho, o partido analtico de que o Estado possui autonomia relativa para selecionar problemas que sero objeto de sua interveno, transformando-o em polticas e aes, essa transformao requer a construo de consensos que sero negociados entre diversos e complexos atores e arenas. A construo desses consensos, se pode ser
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Esses dados da PNAD 2007 foram extrados de IPEA (2008).
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iniciada pelas redes sociais que agreguem policy makers e comunidades de especialistas, s poder minimizar os pontos de veto da cadeia decisria se for possvel construir consensos barganhados com atores e em arenas que ainda esto pouco incorporados como participantes visveis e invisveis, na linguagem da literatura da poltica pblica. Isso particularmente crucial na poltica de saneamento que, ao contrrio de outras polticas sociais recentemente implantadas, tem grande variedade de atores e arenas, de interesses e preferncias, de interfaces com outras polticas, assim como custos elevados. Em outras palavras, e ainda retomando o referencial terico-conceitual e analtico deste trabalho, para que o saneamento bsico se transforme em uma poltica consolidada e que atinja seu principal objetivo a universalizao a interveno do Estado para transformar os problemas em uma poltica e esta em ao ou aes depende da capacidade de negociao dos atores. Se, como afirma a literatura, as instituies, no sentido das regras, importam, elas sozinhas no podem dar conta da transformao de problemas em polticas e aes sem a minimizao dos pontos de veto da cadeia decisria. Nunca demais relembrar que um dos pressupostos dos Estados democrticos o fortalecimento da sua face consenso vis--vis sua face coero.
13.6 POSSIBILIDADES E OBSTCULOS DA POLTICA DE SANEAMENTO BSICO NO BRASIL

A existncia de vrios condicionantes que afetam a poltica (politics) da poltica (policy) de saneamento no Brasil analisados acima no significa que a mesma no tenha possibilidade de alcanar o objetivo da universalizao. Como ressaltam Rezende e Heller (2008: 368-9), o incio do sc. XXI encontra o setor com uma razovel dose de otimismo.... Seja pelos novos marcos regulatrios acima mencionados, pelo aumento da capacidade de coordenao da poltica, pela perspectiva de crescimento econmico, o que ampliaria os recursos pblicos, pelos investimentos do PAC e pelas novas tendncias demogrficas, este ltimo ponto ressaltado por Rezende e Heller (2008), todas essas variveis combinadas podem colocar o saneamento na agenda de prioridade dos policy makers. Essas variveis combinam, portanto, fatores institucionais (novas regras) com fatores conjunturais e demogrficos. No entanto, questes cruciais ainda no esto minimamente encaminhadas, notadamente a construo de alguns consensos, ou consensos barganhados. Como afirmado acima, a estruturao de uma poltica pblica (ou sua formulao) e sua transformao em ao (ou sua implementao) dependem da conjuno de vrios fatores. No entanto, e como tambm discutido acima, alguns desses fatores ainda carecem de negociao. Para que o otimismo atual d lugar concretizao do objetivo da universalizao do saneamento bsico, ao menos dos seus componentes tradicionais (abastecimento de gua e esgotamento sanitrio), os policy makers e a comunidade de especialistas, ou seja, os participantes visveis e os invisveis, precisam negociar compromissos em torno dos condicionantes discutidos acima e que implicam em decises polticas. Se analisarmos as questes polticas ainda relativamente obscuras do saneamento bsico luz da moldura analtica que guiou este trabalho, podemos concluir que ainda no esto maduros para a construo de consensos barganhados os seguintes pontos: Participao do capital privado e/ou do capital pblico. A diversidade de modelos que ora est disposio dos policy makers e que j esto sendo adotados indica que talvez no haja um modelo nico de propriedade, mas o detalhamento das diversas tipologias, assim como suas possibilidades, obstculos e avaliaes de desempenho, poderiam contribuir para tomadas de deciso dos diversos participantes da poltica. Fontes e formas de financiamento, assumindo que a hiptese de vincular recursos tributrios poltica, tal como no caso da sade e da educao, no parece ser mais vivel, dado o alto comprometimento das receitas das trs esferas de governo. 638
Incentivos seletivos para que os participantes da poltica sejam estimulados a ela aderirem, diminuindo, assim, possveis pontos de veto. Divulgao dos dficits de esgotamento sanitrio e de suas conseqncias, a fim de criar a conscincia coletiva em torno da necessidade de enfrentar o problema. Dadas as caractersticas constitucionais e de financiamento das polticas pblicas no Brasil, o papel do Executivo e do governo federal crucial na tomada de iniciativa sobre polticas, assim como o do Congresso Nacional para sua aprovao. Diante disso, a liderana federal precisa ser reconhecida por todos os participantes do processo decisrio, mesmo que a implementao da poltica seja descentralizada para CESBs, municpios e/ou setor privado. Em outras palavras, se a pergunta quem decide est razoavelmente clara do ponto de vista da titularidade do servio, o mesmo no ocorre em relao a quem (atores) participa das decises, quais os procedimentos para fazer escolhas e como distinguir boas de ms escolhas, nas palavras de Immergut (2006). Identificao do tipo de problema que a poltica de saneamento visa corrigir. O consenso sobre o objetivo da universalizao do acesso gua e ao esgoto tratado s vezes discutido ora como um problema de sade, do meio ambiente, do desenvolvimento urbano, do direito do cidado, da qualidade de vida, obscurecendo os dficits do setor. Os empreendedores polticos da poltica de saneamento (policy community) ainda no encontraram loci claros e com ampla visibilidade nacional para a constituio de redes sociais para alm da comunidade acadmica e de especialistas e para alm da Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental ABES. Este trabalho buscou analisar a poltica de saneamento bsico no Brasil a partir de referenciais tericoconceituais capazes de complementar outras interpretaes sobre seus condicionantes. Como mapeado por Sousa e Costa (2008), as interpretaes sobre as razes do baixo desempenho do setor saneamento focalizam as restries macroeconmicas do pas, a influncia da agenda dos organismos multilaterais, a gesto e a eficincia pblico/privado da prestao dos servios, as questes tcnico-gerenciais dos prestadores do servio e a insegurana jurdico-institucional. Este trabalho buscou adicionar mais um argumento, que se baseia na literatura acima resenhada: ao assumir que o Estado possui autonomia relativa para selecionar problemas que sero objeto de sua interveno, transformando-o em polticas e aes, essa transformao requer a construo de consensos que sero negociados entre diversos e complexos atores e arenas.
13.7 REFERNCIAS
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OS AUTORES
Jairnilson Silva Paim Professor titular em Poltica de Sade do Instituto de Sade Coletiva da Universidade Federal da Bahia; Doutor em Sade Pblica; Mdico e Mestre em Medicina; Bolsista de Pesquisa do CNPq; Doutor Honoris Causa pela Universidade Estadual de Feira de Santana. Seus livros mais recentes - Desafios para a Sade Coletiva no Sculo XXI (2006), Reforma Sanitria Brasileira: contribuio para a compreenso e crtica (2008), O que o SUS (2009). Diversos artigos publicados em peridicos expressam os seus estudos sobre o campo da sade coletiva e o desenvolvimento das polticas de sade no Brasil. Antonio Carlos Robert Moraes Professor titular do Departamento de Geografia da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo, onde coordena o Laboratrio de Geografia Poltica (GEOPO-USP). bacharel em Geografia (USP, 1977) e em Cincias Sociais (USP, 1979), com mestrado, doutorado e livre docncia em Geografia Humana (USP, 1983, 1991, 2000). Ministrou cursos em vrias universidades do pas e do exterior e atuou como consultor do PNUD, da UICN, nos Ministrios da Educao, do Meio Ambiente, da Integrao Nacional, e em vrios orgos pblicos. especialista em Histria da Geografia, Metodologia das Cincias Humanas, e Ordenamento Territorial (notadamente de zonas costeiras). Preside a banca de geografia do concurso de ingresso na carreira diplomtica do Instituto Rio Branco - Ministrio das Relaes Exteriores, e coordena essa rea na Fundao de Amparo a Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP). Rose Marie Inojosa Integra a equipe tcnica de planejamento e gesto da FUNDAP e dirige, desde 2006, a UMAPAZ Universidade Aberta do Meio Ambiente e Cultura de Paz em So Paulo, Brasil. Doutora em Sade Pblica (FSP/USP) e Mestre em Cincias da Comunicao (ECA/USP), co-coordenadora do Curso de Especializao Ecologia, Arte e Sustentabilidade (UNESP/UMAPAZ) e docente nos Cursos de Especializao de Administrao de Projetos Sociais no Terceiro Setor (PUC/SP) e Administrao de Sistemas e Servios de Sade (SENAC/SP). Tem publicado artigos sobre intersetorialidade em polticas pblicas, transdisciplinaridade e redes sociais. Rosa Moura Graduada em Geografia pela Universidade de So Paulo (1975), Doutora em Geografia pela Universidade Federal do Paran (2009). pesquisadora do Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social - IPARDES, e da rede Observatrio das Metrpoles. Atualmente integra a equipe da Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano - SEDU/Paran. Tem atuado e publicado nas reas de planejamento e gesto urbana e regional, com nfase na gesto das metrpoles e aglomeraes urbanas. Leandro Franklin Gorsdorf Possui graduao em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran (1998) e mestrado em Direito pela Universidade Federal do Paran (2004). Atualmente professor-adjunto da Universidade Positivo e conselheiro da entidade de direitos humanos - Terra de Direitos. Tem experincia na rea de Direito, com nfase em Direito, atuando principalmente nos seguintes temas: direitos humanos, direito urbanstico e direito agrrio. Joo Batista Peixoto Consultor Independente em gesto de servios pblicos de saneamento bsico desde 1997, com atuao nas reas de planejamento, organizao, regulao e prestao dos servios. Graduado em Economia pela Fundao Armando lvares Penteado (FAAP-SP) e ps-graduado em Administrao Financeira pela Fundao 642
Getlio Vargas de So Paulo (FGV-SP). Presidente da Cia de gua e Esgoto do Municpio de Osasco /SP (CAEMO), de 1983 a 1988. Coordenador de Programas de Obras do Servio Municipal de Saneamento Ambiental de Santo Andr /SP (SEMASA), de 1990 a 1992. Coordenador do projeto de constituio e implantao e Diretor Presidente da Companhia de Saneamento de Diadema/SP (SANED), de 1993 a 1996. Diretor Comercial e Financeiro da Companhia Estadual de gua e Esgotos do Rio de Janeiro (CEDAE), em 1999. Consultor do Programa de Modernizao do Setor de Saneamento (PMSS), da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental/Ministrio das Cidades, de 2002 a 2009. Scio-Fundador, Presidente do Conselho Diretor Nacional no binio l987/l988 e Scio Benemrito da Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento - Assemae. Publicaes: O Barulho da gua: Os municpios e a gesto dos servios de saneamento (gua e Vida/SP, 1994); Manual de Implantao de Consrcios Pblicos de Saneamento (Funasa/Assemae, 2008); Sustentabilidade Econmica e Remunerao da Prestao dos Servios de Abastecimento de gua e de Esgotamento Sanitrio: Regulao Econmica e Fontes de Financiamento (coletnea: Lei Nacional de Saneamento Bsico: Perspectivas para as polticas e a gesto dos servios pblicos. Ministrio das Cidades, Brasil, 2009). Jos Boaventura Teixeira Consultor da FUNASA/MS em saneamento bsico rural - eixo educao em sade, mobilizao social e participao comunitria, visando a elaborao do Programa Nacional de Saneamento Rural. Assessor da Critas Brasileira em projetos de apoio ao processo de organizao e formao de catadores de materiais recilveis do Distrito Federal e de empreendimentos solidrios do Distrito Federal e entorno. Conselheiro do Conselho de Assistncia Social do Distrito Federal - CAS/DF, representando a Critas. Marcos Helano Fernandes Montenegro Regulador de servios pblicos na Agncia de Regulao de guas, Energia e Saneamento Bsico do Distrito Federal (Adasa). Engenheiro Civil (1975) e Mestre em Engenharia Urbana e de Construes Civis (1986), pela Escola Politcnica da USP. Trabalhou como consultor do Ministrio do Meio Ambiente no tema da gesto dos servios de manejo de resduos slidos. Exerceu a funo de Diretor da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministrio das Cidades de 2003 a 2007. Foi dirigente do SEMASA, de Santo Andr/SP, da CAESB/DF, da CEDAE /RJ. Ex-Presidente Nacional da ASSEMAE e ex- diretor da ABES. Heliana Ktia Tavares Campos Engenheira Civil e Sanitarista com 30 anos de experincia em gesto de resduos. Foi Superintendente de Limpeza Urbana de Belo Horizonte, Secretria de Parcerias do MDS, Oficial de Projetos do UNICEF idealizadora do Frum Lixo e Cidadania e da campanha Criana no lixo nunca mais. consultora do MMA.Publicou mais de 40 trabalhos tcnicos tendo realizado cursos em vrios pases como Portugal, Mxico, Peru, Argentina,a Venezuela e Chile sobre a gesto dos Resduos Slidos Urbanos. Ccero Onofre de Andrade Neto Engenheiro Civil, Mestre em Engenharia Sanitria e Doutor em Recursos Naturais com concentrao em qualidade e tratamento de guas. professor associado do Curso de Engenharia Civil e do Programa de Ps Graduao em Engenharia Sanitria, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, e pesquisador do CNPq. Atuou como consultor eventual em engenharia sanitria e ambiental para vrios rgos e instituies de mbito nacional e internacional, como: Organizao das Naes Unidas; Organizao Panamericana de Sade; Banco Mundial, Caixa Econmica Federal; PETROBRAS - Petrleo Brasileiro SA, e outros. Tambm atuou como consultor para diversas empresas de saneamento, como: CAERN, CAGECE, CAESB, CEDAE e EMBASA. Foi Consultor Tcnico (1980-87) e Membro do Conselho Diretor (1987-89) da Companhia de guas e Esgotos do Rio Grande do Norte, e Coordenador Tcnico Executivo da equipe que desenvolveu inicialmente o modelo Condominial para esgotamento sanitrio (1981-86). Foi representante das Universidades Brasileiras no Grupo Coordenador do Programa Nacional de Pesquisa em Saneamento Bsico PROSAB (1996 a 2009), e membro do Comit Cientfico do Programa de Pesquisas do 643
Departamento de Engenharia de Sade Pblica da Funasa - Fundao Nacional de Sade. Conselheiro do Conselho Editorial das Revistas: Engenharia Sanitria e Ambiental; Revista Brasileira de Saneamento e Meio Ambiente. Tem mais de 160 ttulos publicados no domnio da Engenharia Sanitria e Ambiental, incluindo dois livros individuais e participao em mais de 30 captulos de outros 11 livros. Jos Esteban Castro Professor de Sociologia da Faculdade de Geografia, Poltica e Sociologia da Universidade de Newcastle, no Reino Unido. doutor em Ciencia Poltica pela Universidade de Oxford, e tem feito uma extensa pesquisa sobre a sociologia dos conflitos, gua e cidadania, e as configuraes de mudana de poder em relao ao controle e gesto dos servios de gua, mais especificamente, na Europa e na Amrica Latina. Publicou recentemente Water, Power and Citizenship (Palgrave-Macmillan, 2006) e co-editou, juntamente com Lo Heller, Water and Sanitation Services. Public Policy and Management (Earthscan, 2009). Berenice de Souza Cordeiro Mestre e doutoranda em Planejamento Urbano e Regional pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR), da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), especialista em direito social pela Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ) e em engenharia sanitria pela Escola Nacional de Sade Pblica (ENSP), da Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz). Tem experincia como gestora pblica nos trs nveis de governo, incluindo administraes municipais (Angra dos Reis/RJ, So Paulo/SP, Betim/MG e Belo Horizonte/MG), o Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro e a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA), do Ministrio das Cidades. Atua como pesquisadora eventual no LabHab, da USP e no Observatrio das Metrpoles, coordenado pelo IPPUR. Como consultora autnoma na rea de polticas pblicas de saneamento desenvolve vrios trabalhos voltados para o desenvolvimento institucional do setor. Entre os mais recentes esto: a coordenao editorial da Coletnea sobre a Lei 11.445/2007; o projeto de concepo da Rede Nacional de Capacitao e de Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental (ReCESA), a coordenao de planos de gesto integrada de resduos slidos pelo Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM) e integrou a equipe de pesquisadores da UFRJ envolvida no projeto do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab). Ena de Arajo Galvo Consultora tcnica do Ministrio da Sada, na rea de educao profissional, h 30 anos. Tem larga experiencia na educao de adultos e desenvolveu projetos no mbito nacional com repercusses internacionais. Tem formao em Pedagogia, especializao em Educao Tecnolgica e mestranda em Sade Coletiva na Universidade de Braslia. Ana Karina de Arajo Galvo Professora do ensino superior, atualmente leciona disciplinas e coordena o estgio supervisionado nos cursos de Letras e Pedagogia, do grupo Projeo Braslia/DF. Tem formao em Pedagogia, ps-graduaao lato sensu em Avaliao da Aprendizagem e strictu sensu em Educao pela UFMT. Seus estudos e pesquisas esto voltados para a formao docente, em seus momentos inicial e continuada. Dieter Wartchow Engenheiro civil, mestre em Hidrologia e Saneamento (IPH/UFRGS), doutor em Engenharia (Univ. Stuttgart/ Alemanha). Diretor-geral do Departamento Municipal de gua e Esgotos (DMAE - Porto Alegre) de 1992 a 1988. Diretor-presidente da Companhia Riograndense de Saneamento (Corsan/RS) de 1999 a 2002. Secretrio de Meio Ambiente da cidade de Porto Alegre de 2003 a 2005, atuou na Fundao Estadual de Proteo Ambiental (Fepam/RS). Atualmente exerce atividades como professor adjunto na UFRGS (IPH).
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Celina Souza Pesquisadora do Centro de Recursos Humanos (CRH) da Universidade Federal da Bahia (UFBA) e Ph.D em Cincia Poltica pela London School of Economics and Political Science (LSE). Publicou pelas editoras Macmillan (Londres) e St. Martins Press (New York), o livro Constitutional Engineering in Brazil: The Politics of Federalism and Decentralization. autora de artigos e captulos de livros no Brasil e no exterior. Realiza pesquisas sobre governo, polticas pblicas, federalismo, descentralizao e finanas pblicas com instituies de pesquisa nacionais e do exterior. pesquisadora do CNPq.
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Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental

Sonaly Cristina Rezende (org.)

Ministrio das Cidades (editora) 2011

Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental

Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

UNESCO Unicamp Unisinos USP VAE

6. Saneamento rural no Brasil......................................................................

7. Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico (Sinisa)..............

Ccero Onofre Andrade Neto

9. Gesto democrtica nos servios de saneamento.......................................

10. Desenvolvimento institucional.................................................................

11. Capacitao profissional na rea de saneamento bsico...........................

13. Estado e poltica de saneamento no Brasil...............................................

PANORAMA DO SANEAMENTO BSICO NO BRASIL

1. Universalidade, integralidade e equidade

Partindo de um enfoque histrico-estrutural, outro autor latino-americano desenvolve as seguintes definies:

PROCESSO GENTICO (Modo de devir)

FIGURA 1.1: Modelo de Dahlgreen e Whitehead (1991)

Intervenes sobre os DSS baseadas em evidencias e promotoras da equidade em sade

Fonte: PAIM, 2008.

1.8 COMENTRIOS FINAIS

PANORAMA DO SANEAMENTO BSICO NO BRASIL

2.1 GEOGRAFIA E SANEAMENTO BSICO

2.2 A GEOGRAFIA E AS DIVISES DO ESPAO TERRESTRE

2.3 TERRITRIO, TERRITORIALIDADE E TERRITORIALIZAO

O livro chave nessa mudana de perspectiva Raffestin (1980).

2.4 DIVISES DO TERRITRIO E POLTICAS PBLICAS NO BRASIL

2.5 REGIO E PLANEJAMENTO NO BRASIL

2.6 A DIVERSIDADE MUNICIPAL NO TERRITRIO BRASILEIRO

2.7 COMENTRIO FINAL

PANORAMA DO SANEAMENTO BSICO NO BRASIL

3.1 A LGICA DISCIPLINAR E SUA METAMORFOSE

3.2 DILEMAS DO SANEAMENTO BSICO COMO TEMA TRANSVERSAL E AO INTERSETORIAL

Fiocruz, UFSCAR, UFRJ, entre outras.

Este item se ampara nos dados e informaes de Rezende e Heller, 2002.

ADin 2077 e ADin 1842.

3.3 DESENVOLVIMENTO HUMANO E O SANEAMENTO BSICO

Human Development Report 2000, p.19.

3.4 MUDANAS CLIMTICAS E O PLANO NACIONAL DE SANEAMENTO BSICO

Sntese de Indicadores, PNAD, 2007. www.ibge.gov.br.

3.5 POSSIBILIDADES E DESAFIOS PARA O PLANO NACIONAL DE SANEAMENTO BSICO

PANORAMA DO SANEAMENTO BSICO NO BRASIL

4.2 A METROPOLIZAO NO BRASIL

Distrito Federal, Teresina e Petrolina/Juazeiro.

Fonte: IBGE, Censos Demogrficos

Fonte: IBGE Censos Demogrficos de 1991 e 2000. Estimativas populacionais de 2008.

4.3 A QUESTO METROPOLITANA

Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008.

Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008.

BRASIL E REGIO METROPOLITANA

53.319 47.377 5.942 4.238 920 3.319 513 356 156 49 6 43

BRASIL E REGIO METROPOLITANA

936 894 42 64 19 46 1.059 979 80 55 18 37 1.125 1.122 3 22 10 12

Belo Horizonte - MG Com canal. interna - com outra forma

BRASIL E REGIO METROPOLITANA

1.370 1.213 157 11 4 7

99,22 87,86 11,36 0,78 0,28 0,5

3.973 3.504 469 34 13 21

99,15 87,44 11,7 0,85 0,32 0,53

BRASIL E REGIO ESGOTAMENTO SANITRIO METROPOLITANA

Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008.

BRASIL E REGIO ESGOTAMENTO SANITRIO METROPOLITANA