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Caracterizacin de las fuentes de financiamiento de los gobiernos locales en Guatemala

CARLOS ENRIQUE GONZLEZ*

* El autor desea agradecer la colaboracin de Marco Antonio Snchez, analista econmico del IDIES, por su eficiente apoyo en la parte estadstica.

Estudios Sociales 69

Coleccin IDIES

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Introduccin
El presente estudio entrega una caracterizacin de las principales fuentes de financiamiento de los gobiernos locales, utilizando informacin sobre los ingresos de cada uno de los municipios del pas, clasificada en un documento de la Fundacin Centroamericana para el Desarrollo (FUNCEDE). Ese documento se elabor con base en datos oficiales inditos de los presupuestos ejecutados por todos los municipios durante el ao de 1999, que fueron proporcionados por el Instituto de Fomento Municipal (INFOM). Adicionalmente, este estudio utiliza como fuente importante de referencia la iniciativa de ley del Cdigo Tributario Municipal, elaborada con la participacin de la Asociacin Nacional de Municipalidades de la Repblica (ANAM) , la Asociacin Guatemalteca de Alcaldes y Autoridades Indgenas (AGAII) y el Ministerio de Finanzas Pblicas, que actualmente se discute en el Congreso de la Repblica. En el primer captulo se presenta un panorama general de las fuentes de financiamiento de las municipalidades distinguiendo la contribucin de los ingresos locales propios, de las transferencias de recursos del gobierno central y los de los recursos de crdito en el financiamiento de las municipalidades. Adicionalmente, se plantea lo establecido en la Constitucin de la Repblica relativo al carcter autnomo de los municipios, as como lo regulado en el nuevo Cdigo Municipal respecto a las competencias propias y delegadas de los municipios. En el segundo captulo se analiza en detalle la estructura y caractersticas de los ingresos locales propios, tanto tributarios como no tributarios, de los gobiernos locales. Entre ellos el Impuesto nico sobre Inmuebles IUSI, el Arbitrio de Ornato Municipal, los Arbitrios sobre Actividades Econmicas, la tasa municipal del alumbrado pblico, la venta de bienes y servicios, los servicios administrativos y las contribuciones por mejoras. En este punto destaca la estrecha asociacin registrada entre el nivel y comportamiento de
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la recaudacin de estos ingresos con el ritmo de actividad econmica, los ndices de urbanizacin y el tamao poblacional del municipio. Asimismo, se examinan las propuestas planteadas en la iniciativa de ley del Cdigo Tributario Municipal, en relacin con la creacin de un arbitrio anual sobre bienes inmuebles, en sustitucin de la actual ley del IUSI; un arbitrio sobre vecindad, en sustitucin del actual Arbitrio de Boleto de Ornato ;y un arbitrio anual sobre las actividades econmicas, en sustitucin de los planes de arbitrios municipales vigentes. El tercer captulo presenta la contribucin de las transferencias de recursos del gobierno central a los gobiernos locales. Sobresale en este tema la alta dependencia financiera que exhiben la mayora de municipios del pas respecto a los recursos del Gobierno Central para su funcionamiento. En el cuarto y ltimo captulo se examina la participacin de los recursos de crdito en el financiamiento de los gobiernos locales. En el desarrollo de este captulo destaca el hecho de que un grupo de administraciones municipales comprometieron en ms del cien por ciento sus ingresos por concepto de transferencias e ingresos locales propios, a raz de la utilizacin de recursos de crdito. Finalmente, se adjunta un anexo estadstico donde se detalla el grado de autonoma financiera de las municipalidades del pas, y la distribucin de la recaudacin de cada uno de los ingresos tributarios y no tributarios, segn rangos de ingreso. Se incluye, adems, la distribucin y nivel de las transferencias de recursos del gobierno central, segn rangos; los niveles de endeudamiento contrados por las municipalidades con el INFOM y con el sistema bancario nacional, as como la relacin entre la deuda y los ingresos.

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1. UN PANORAMA GENERAL DE LAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE


LAS MUNICIPALIDADES

Los municipios constituyen la unidad poltica y administrativa ms pequea y el nivel de gobierno ms inmediato de participacin ciudadana en asuntos pblicos en el pas. La Constitucin Poltica de la Repblica, en el artculo 253, establece el carcter de institucin autnoma de los municipios, y con esa base norma las funciones de elegir a sus propias autoridades, de obtener y disponer de sus recursos y la de atender los servicios pblicos locales. (Asamblea Nacional Constituyente, 1985; Congreso de la Repblica, 2002) El nuevo Cdigo Municipal, aprobado por el Congreso de la Repblica mediante el Decreto 12-2002, define las competencias propias del municipio, entre las que destaca el abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado y alumbrado pblico; la administracin de mercados, rastros y cementerios; la recoleccin, tratamiento y disposicin de desechos slidos; la pavimentacin y mantenimiento de vas pblicas urbanas, construccin y mantenimiento de caminos de acceso; la prestacin del servicio de polica municipal y la administracin del registro civil. Adicionalmente, el Cdigo Municipal establece como competencias propias del municipio la regulacin del transporte de pasajeros y carga; la autorizacin de las licencias de construccin de obras pblicas y privadas; el cumplimiento de normas de control sanitario de la produccin, comercializacin y consumo de alimentos y bebidas; la gestin y administracin de farmacias municipales populares; la promocin y gestin de parques, jardines y lugares de recreacin; y la gestin de la educacin preprimaria y primaria, as como de los programas de alfabetizacin y educacin bilinge. (Congreso de la Repblica, 2002a) En relacin con las competencias delegadas al municipio por el gobierno central, el Cdigo Municipal precepta que el municipio ejercer tales competencias en funcin de la capacidad de gestin del gobierno municipal y de la dotacin de los recursos necesarios para desempearla. Por su parte, la Ley General de Descentralizacin, Decreto 14-2002, y su reglamento,
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regula el traslado de las competencias del organismo Ejecutivo a las municipalidades en las reas de educacin, salud, seguridad ciudadana, ambiente y recursos naturales, agricultura, comunicaciones, infraestructura y vivienda, economa, y cultura, recreacin y deporte. El proceso de descentralizacin de competencias y recursos, segn lo establece la ley General de Descentralizacin, se realiza previo acuerdo con las municipalidades. Su formalizacin se da mediante un acuerdo gubernativo que aprueba los convenios celebrados entre los rganos titulares de las competencias originarias y el ente destinatario de la competencia delegada. (Congreso de la Repblica, 2002b) La Constitucin Poltica, en su artculo 257, establece una asignacin anual del 10 por ciento de los ingresos ordinarios del gobierno central para el financiamiento de las municipalidades. Adems de este aporte constitucional, el Congreso de la Repblica ha normado que se transfiera a los municipios un porcentaje de la recaudacin de algunos impuestos de cobertura nacional tales como el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el Impuesto de Circulacin de Vehculos y el Impuesto al Petrleo y Combustibles Derivados del Petrleo. Adicionalmente, las municipalidades cuentan con ingresos locales propios, provenientes de la tributacin local por concepto del Impuesto nico Sobre Inmuebles (IUSI), as como del Arbitrio de Boleto de Ornato y el Arbitrio sobre Actividades Econmicas. Asimismo, captan ingresos no tributarios derivado de la venta de bienes y servicios municipales, servicios administrativos y de contribuciones por mejoras, provenientes de la prestacin de servicios pblicos. El Cdigo Municipal establece que las autoridades municipales deben garantizar un funcionamiento eficaz, seguro y continuo de estos servicios pblicos municipales mediante la fijacin de tasas y contribuciones que reflejen los costos de operacin, mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de los servicios. Finalmente, el crdito interno y los prstamos externos constituyen otras de las principales fuentes de financiamiento del gasto de los gobiernos locales.

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Principales fuentes de financiamiento de las municipalidades, ao 1999 (en millones de quetzales y en porcentajes) Total ingresos 1. Ingresos propios Ingresos tributarios Ingresos no tributarios 2. Transferencias Sector privado Sector pblico 3. Endeudamiento 4. Otros ingresos 2,469.2 660.0 165.9 494.1 1,401.8 29.6 1,372.2 278.0 129.4 100.0 26.7 6.7 20.0 56.8 1.2 55.6 11.3 5.2

Fuente: Elaborado con base en informacin de FUNCEDE.

La informacin disponible revela que en 1999 los ingresos provenientes de la recaudacin local ingresos locales propios, escasamente contribuyeron con el 26.7 por ciento de los ingresos totales de los municipios. Esta participacin poco significativa de los ingresos locales propios, como fuente de financiamiento de los gobiernos locales, fue compensada ampliamente con la corriente de transferencias del sector pblico, cuyos montos constituyeron el 56.8 por ciento de los ingresos totales de las municipalidades. Por su parte, los recursos provenientes de crdito representaron el 11.3 por ciento del total de los ingresos de los gobiernos locales. No obstante que la Constitucin de la Repblica precepta el carcter de institucin autnoma de los municipios, la autonoma de stos es limitada. Los municipios no pueden establecer libremente impuestos, ni tienen total discrecionalidad en cuanto al destino de sus gastos o para tomar decisiones independientes en materia de endeudamiento. La propia Constitucin Poltica de la Repblica limita las facultades fiscales de los gobiernos locales. El artculo 239 establece el denominado principio de legalidad, segn el cual corresponde con exclusividad al organismo Legislativo decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios, y contribuciones especiales. El artculo 255 seala expresamente que la captacin de recursos por los municipios deber ajustarse al principio establecido en el artculo 239.
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Por su parte, el nuevo Cdigo Municipal, en el artculo 35 inciso o, seala que compete al Concejo Municipal proponer la creacin, modificacin o supresin de arbitrios al organismo Ejecutivo, quien trasladar el expediente, con la iniciativa de ley respectiva, al Congreso de la Republica. En relacin con el crdito pblico, como fuente de financiamiento de los gobiernos locales, tambin existen restricciones legales para su gestin y contratacin. El Cdigo Municipal, en el artculo 110, establece que las municipalidades podrn contratar prstamos, cumpliendo con los requisitos legales establecidos para el efecto, observando el principio de capacidad de pago y asegurando que el endeudamiento en que incurran no afecte ni comprometa las finanzas pblicas municipales o nacionales. Igualmente las municipalidades podrn emitir, negociar y colocar ttulos valores en el mercado nacional o en el exterior, contando previamente con la opinin favorable del organismo Ejecutivo y de la Junta Monetaria. El artculo 113 del Cdigo Municipal establece que los prstamos externos y las emisiones de ttulos y valores, tanto en el mercado interno como externo, debern ser canalizados por el Ministerio de Finanzas Pblicas y estar sujetos a la poltica de endeudamiento establecida por el Estado para el sector pblico. Adicionalmente, la Ley Orgnica del Presupuesto, Decreto 101-97, en su artculo 64, establece que ninguna entidad del sector pblico podr iniciar trmites para realizar operaciones de crdito pblico sin la autorizacin previa del Ministerio de Finanzas Pblicas. Al respecto la Constitucin Poltica de la Repblica establece, en el artculo 171 inciso i, que corresponde al Congreso de la Repblica contraer, convertir consolidar o efectuar otras operaciones relativas a la deuda pblica interna o externa, previa opinin del organismo Ejecutivo y de la Junta Monetaria. Finalmente, las municipalidades no pueden decidir libremente el destino de los recursos recibidos por concepto de transferencias del gobierno central, ya que tanto el aporte constitucional del 10 por ciento de los ingresos ordinarios, como las leyes tributarias cuyos ingresos se comparten con las municipalidades determinan que la mayor proporcin de los recursos debe ser utilizada en gastos de inversin.

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2. LA

PARTICIPACIN DE LOS INGRESOS LOCALES PROPIOS EN EL

FINANCIAMIENTO MUNICIPAL

En el ao 1999 los ingresos locales provenientes del propio esfuerzo de recaudacin de los gobiernos municipales alcanzaron un monto de Q660.0 millones. De ellos un 25 por ciento provenan de fuentes tributarias como el IUSI, el Arbitrio del Boleto de Ornato y Arbitrios a Establecimientos y Productos; y un 75 por ciento se gener de fuentes no tributarias como el cobro de tasas municipales, venta de bienes y servicios, tasas por servicios administrativos y de contribuciones por mejoras.

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Estructura de los ingresos locales propios de las municipalidades, segn fuente, ao 1999 (en millones de quetzales y en porcentajes)

Ingresos propios Ingresos tributarios Impuesto nico Sobre Inmuebles Arbitrios s/ Establecimientos y Productos Boleto de Ornato Ingresos no tributarios Tasas municipales Venta de bienes y servicios Servicios administrativos Contribuciones por mejoras Multas Arrendamientos Otros ingresos

660.0 165.9 107.1 35.3 23.5 494.1 149.9 130.2 78.9 49.9 22.6 21.8 40.9

100.0 25.1 16.2 5.4 3.6 74.9 22.7 19.7 11.9 7.6 3.4 3.3 6.2

Fuente: Elaborado con base en informacin de FUNCEDE.

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En ese ao los ingresos locales propios constituan, en promedio, el 27 por ciento de los ingresos totales de los municipios del pas. A juzgar por la informacin disponible la participacin del esfuerzo de recaudacin local habra registrado un crecimiento importante, ya que en el perodo 1992- 1995 esta proporcin alcanzaba, en promedio, un 19.2 por ciento. (Glvez y Camposeco, 1997) Debe resaltarse que este grado de participacin a nivel nacional, de 27 por ciento de los ingresos locales propios respecto a los ingresos totales, era sensiblemente menor para la mayora de los municipios. En efecto, los datos revelan que 291 municipios de un total de 330 (88%), reportaban un grado de autonoma financiera1 inferior al promedio nacional. Ms an, existan 55 municipios cuyos ingresos locales propios constituan menos del 2 por ciento de sus ingresos totales, destacando los municipios de Patzit, San Rafael Petzal, San Juan Atitn, San Miguel Sigil, San Juan Tecuaco, San Carlos Alzatate y Zunilito que reportaban ingresos locales propios menores del 0.5 por ciento de sus ingresos totales. Esta informacin refleja en alguna medida las debilidades e insuficiencias de los gobiernos locales en la recaudacin de ingresos propios ver Anexo 1.

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Grado de autonoma financiera de las municipalidades del pas segn rangos ao 1999 (en porcentajes) Autonoma financiera Menos del 1% De 1% a menos de 2% De 2% a menos de 5% De 5% a menos de 10% De 10% a menos de 20% De 20% a menos de 40% De 40% y ms Total No. Municipios 21 33 81 54 73 54 14 330 Proporcin 6.4 10.0 24.5 16.4 22.1 16.4 4.2 100.0

Fuente: Elaborado con base en informacin de FUNCEDE 1 En este estudio se considera autonoma financiera como el cociente entre los ingresos locales propios y los ingresos totales.

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En el otro extremo, la informacin muestra que solamente 39 municipios, equivalentes al 12 por ciento, superan el promedio nacional de participacin de los ingresos locales propios (27%) en relacin a los ingresos totales. En este reducido universo destacan los municipios de San Miguel Petapa, Santa Catarina Pinula, Santa Luca Cotzumalguapa, Mazatenango, Villa Nueva y Guatemala, que registran los mayores niveles de autonoma financiera en el pas, con ingresos locales propios superiores al 50 por ciento de sus ingresos totales ver Anexo 1. En otra perspectiva de anlisis, a travs de la distribucin de los ingresos locales, segn rangos de recaudacin, se puede apreciar que nicamente 32 municipios reportaron ingresos locales propios superiores a Q 2.5 millones anuales, concentrando un monto de recaudacin de Q 525.2 millones, equivalente al 79.6 por ciento del total de la recaudacin de ingresos propios. De estos 32 municipios destaca el peso significativo del municipio de Guatemala con un ingreso de Q234.0 millones, equivalente al 35 por ciento del total de los ingresos propios de los municipios del pas. Destaca adems la importancia de los municipios de Mixco, Villa Nueva, Quetzaltenango, Escuintla, Chinautla, Santa Luca Cotzumalguapa, Chiquimula, Antigua Guatemala y Huehuetenango con ingresos locales propios superiores a Q8.0 millones anuales ver Anexo 2.

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Distribucin de los ingresos locales propios, segn rangos de ingresos, en 1999 (en millones de quetzales y en porcentajes)
Rango Menos de Q100 mil Entre Q 100 y Q 500 mil Entre Q 500 mil y Q 1 milln Entre Q 1 y Q 2.5 millones Ms de Q 2.5 millones Total pas
No. Municipios Ingresos propios Porcentaje Promedio

84 120 50 44 32 330

4.44 29.30 34.75 66.31 525.22 660.01

0.7 4.4 5.3 10.0 79.6 100.0%

0.05 0.24 0.70 1.51 16.42 2,000.03

Fuente: Elaborado con base en la informacin de FUNCEDE

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Por otra parte, este mismo anlisis muestra que 84 municipios reportaron ingresos menores a Q 100.0 mil anuales alcanzando un reducido monto de recaudacin de Q 4.4 millones, equivalente a menos del uno por ciento del total de ingresos captados por administracin directa de las municipalidades de la Repblica. El promedio de recaudacin municipal por concepto de ingresos locales propios en este grupo de municipios alcanz los Q50.0 mil anuales, monto extremadamente bajo para financiar los gastos anuales de administracin y funcionamiento de estos municipios. Vale sealar que 40 municipios se encuentran por debajo de este promedio Q 50.0 mil anuales entre los cuales se destaca San Juan Atitn, Santa Mara Visitacin, San Miguel Pann, Zunilito, San Manuel Chaparrn, San Juan Tecuaco, San Miguel Sigil, San Rafael Petzal y Patzit con ingresos locales propios menores de Q 20.0 mil anuales ver Anexo 2. En resumen, la informacin presentada revela que el esfuerzo de recaudacin propia de los municipios del pas es dbil. El ingreso local propio per cpita a nivel nacional es escasamente de Q 59.00 anuales. Vale subrayar que este indicador a nivel del pas es sensiblemente menor para la mayora de gobiernos locales, destacando la situacin de 16 municipios cuyo esfuerzo local propio per cpita es menor de Q 2.00 anuales. En contraste, solamente 29 municipios registraron un ingreso local propio per cpita superior a Q 100.0 anuales, sobresaliendo Fraijanes, Guatemala, Antigua Guatemala y Siquinal con ingresos locales per cpita superiores a Q 200.0 ver Anexo 3. Por otro lado, es importante sealar que los municipios que exhiben altos niveles de autonoma financiera y cuya recaudacin por esfuerzo propio es superior a Q 5.0 millones son aquellos que registran los mayores niveles de actividad econmica, los ndices ms elevados de urbanizacin y la mayor densidad poblacional en el territorio nacional. En contraste, los municipios que exhiben los ms altos niveles de dependencia financiera y los ms bajos niveles de recaudacin por concepto de ingresos locales propios, son los que registran los mayores ndices de pobreza, los ms altos niveles de ruralidad y una menor densidad de poblacin.

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Incidencia del monto de poblacin no pobre y el monto de poblacin rural en el nivel y comportamiento de los ingresos locales propios de los municipios En general, puede plantearse una estrecha asociacin entre el nivel y comportamiento de los ingresos locales propios de los municipios, el monto de poblacin no pobre y el monto de poblacin rural. La expectativa terica sugiere una relacin positiva entre los ingresos locales propios y la poblacin no pobre del municipio; y una relacin negativa entre los ingresos locales propios y el tamao de la poblacin rural municipal. Los resultados de una regresin lineal mltiple , con datos de los 300 municipios del pas, utilizando los ingresos propios como variable dependiente, y el nmero de habitantes no pobres del municipio y el nmero de poblacin rural como variables explicativas fueron los siguientes:
Variable Dependiente: Ingresos Propios Mtodo: Mnimos cuadrados Nmero de observaciones: 330

Variable C

Coeficiente -5802.342

Error Estndar t Estadstico Probabilidad 1018893. 4.856541 13162.48 -0.005695 40.97913 -5.070923 0.9955 0.0000 0.0000
2000029 13859891 896.3025 0.000000

POBLACION 199.0168 RURALIDAD -66745.92

R cuadrado 0.845726 R-cuadrado ajustado 0.844782 Mxima verosimilitud -5586.048 Estadstico de Durbin-Watson 1.538780

Promedio de la variable dependiente Desviacin estndar de la variable dependiente F estadstico Probabilidad (F estadstico)

El anlisis de los resultados muestra que los signos de los coeficientes son los esperados, y ambos son significativos al nivel del 5%. Existe un gran ajuste entre los datos, lo cual es demostrado por un R2 ajustado elevado, adems de que el modelo en su conjunto es significativo utilizando el estadstico F.

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En este sentido, puede plantearse que existe una estrecha asociacin entre el grado de autonoma financiera y el nivel de actividad econmica y de urbanizacin, de manera que a un mayor nivel de urbanizacin y de actividad econmica se esperara un mayor grado de autonoma financiera de los municipios. Por el contrario, a menores niveles de actividad econmica y bajos ndices de urbanizacin se esperaran altos niveles de dependencia financiera. Los resultados de una regresin lineal mltiple entre ingresos locales propios, como variable dependiente, y el tamao de la poblacin no pobre y de la poblacin rural, como variables independientes, sealan que existe una relacin positiva entre poblacin no pobre y los ingresos propios. As, a mayor poblacin no pobre se observan mayores ingresos provenientes del esfuerzo recaudador directo de los gobiernos municipales. En tanto, existe una relacin negativa entre ruralidad e ingresos generados de fuentes propias, de forma que a mayor poblacin rural corresponden niveles menores de recaudacin de este tipo de ingresos.

2.1 Estructura y caractersticas de los ingresos tributarios municipales


El IUSI, los Arbitrios sobre las Actividades Econmicas y el Arbitrio de Ornato Municipal constituyen los pilares de la tributacin local del pas. En el ao 1999 los ingresos tributarios constituyeron una cuarta parte del total de los ingresos locales propios, y representaron el 6.7 por ciento del total de los ingresos municipales. El mayor flujo de ingresos tributarios proviene del IUSI, a pesar de que la gestin y cobro de este gravamen an no est generalizada en todos los municipios de la Repblica, como lo estn el Arbitrio a las Actividades Econmicas y el Arbitrio de Boleto de Ornato. Los niveles de recaudacin por concepto de Arbitrios sobre Actividades Econmicas y extraccin de productos locales es marginal a causa de la vigencia de tarifas desactualizadas y desvinculadas de la realidad que presenta el contexto productivo de los municipios. Por su parte, el monto recaudado del Arbitrio de Boleto de Ornato, aunque est generalizado en todos los municipios, con excepcin de Patzit en el departamento de El Quich, todava no es significativo, pero se espera que aumente su importancia recaudatoria en el futuro en virtud de su reciente actualizacin y generalizacin a partir del ao 1996.
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Una evaluacin mas detallada de la naturaleza y alcance de cada uno de estos impuestos tributarios locales se presenta a continuacin 2.1.1 El Impuesto nico Sobre Inmuebles El IUSI es uno de los tributos ms antiguos que existe en el pas, su origen se remonta al ao 1921 y a lo largo del tiempo ha experimentado diversas reformas. Actualmente rige el Decreto del Congreso de la Repblica 15-98, Ley del Impuesto nico Sobre Inmuebles (Prez, 1998). En 1999 nicamente 64 municipios (19%) del total de 330 captaron ingresos provenientes de la aplicacin del IUSI por un monto de Q 107.1 millones. El 94 por ciento de este total se gener en 15 municipios que reportaron ingresos superiores a Q 500.0 mil anuales. En este grupo de municipios destacaron los de Guatemala y Mixco, con una recaudacin que super los Q 19.0 millones, as como tambin Santa Catarina Pinula y San Miguel Petapa en los cuales la captacin represent ms del 30 por ciento de sus ingresos totales ver Anexo 4.

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Niveles de recaudacin del IUSI, segn rangos de ingreso, ao 1999 (rangos e ingresos promedios en miles de quetzales, monto recaudado en millones de quetzales y en porcentajes) Rango de ingreso Menos de 100.0 De 100.0 a 500.0 De 500.0 y ms Total Municipios 28 21 15 64 Monto recaudado 0.9 5.7 100.5 107.1 0.8 5.3 93.9 100.0 Promedio 31.8 271.2 6,701.0

Fuente: Elaborado con base en informacin de FUNCEDE

La Ley del IUSI establece un tributo nico anual sobre el valor de los bienes inmuebles situados en el territorio de la Repblica, el cual se determina en base a las siguientes escalas y tasas.

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Tasas para el cobro del IUSI Valor Inscrito del Inmueble Hasta Q 2,000.00 De Q 2,000.01 a Q 20,000.00 De Q 20,000.01 a Q 70,000.0 De Q 70,000.01 en adelante Impuesto Exento 2 por millar 16 por millar 9 por millar

Fuente: Ley del Impuesto nico sobre Inmuebles, Decreto 15-98.

La Ley del IUSI establece que debe destinarse a las municipalidades, en cuya jurisdiccin territorial est ubicado el inmueble, la totalidad del impuesto que la administracin tributaria central recaude de los contribuyentes afectos al dos (2) por millar. La ley dicta que el producto recaudado de los contribuyentes afectos al seis (6) o nueve (9) por millar se distribuir en 25 por ciento para el Estado y el 75 por ciento para las municipalidades respectivas. Respecto al destino de los recursos provenientes de la aplicacin del impuesto, la ley precepta que las municipalidades debern destinar como mnimo un 70 por ciento para inversiones en servicios bsicos y obras de infraestructura de inters y uso colectivo; y un mximo de 30 por ciento para gastos administrativos de funcionamiento. Adems, la Ley del IUSI regula el traslado de las atribuciones de recaudacin y administracin de este impuesto desde el gobierno central a las municipalidades. En el ao 2000 unas 125 municipalidades administraban directamente este impuesto. Un ao antes solamente 64 municipios reportaron ingresos por este concepto. Eso parece explicarse en el hecho de que la transferencia de la administracin del tributo hacia las municipalidades se habra realizado sin que algunas de ellas hubiesen desarrollado las capacidades tcnicas y administrativas para el manejo eficiente del impuesto, tal como lo establece la ley respectiva. El impuesto sobre inmuebles es considerado uno de los tributos ms importantes para los gobiernos locales, y se espera que en el futuro su importancia aumente conforme se complete su traslado del gobierno central a las municipalidades y mejore la eficiencia en su administracin y cobro (PNUD, 2001; Gmez y Prez, 2001).
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Actualmente se discute en el Congreso de la Repblica la iniciativa de ley sobre el Cdigo Tributario Municipal, elaborada con la participacin de la ANAM, la AGAAI y el Ministerio de Finanzas Pblicas, en la cual se propone un arbitrio anual sobre bienes inmuebles, que derogara la actual ley del IUSI. Este arbitrio recaera sobre el valor de los bienes inmuebles ubicados en la circunscripcin de cada municipio. La base imponible del arbitrio constituira el valor de cada bien inmueble, y para su determinacin se tomara en cuenta el terreno, las edificaciones, construcciones, mejoras e instalaciones adheridas al terreno en forma permanente, as como los cultivos permanentes con un trmino de produccin superior a tres aos. El tipo impositivo tarifa del arbitrio correspondera a los siguientes rangos:

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Propuesta para el cobro de un Arbitrio anual sobre inmuebles

Valor del inmueble Hasta Q25,000.00 De Q25,000.01 hasta Q100,000.00 De Q100,000.01 hasta Q250,000.00 De Q250,000.01 en adelante
Fuente: Anteproyecto del Cdigo Tributario Municipal

Impuesto 2 por millar 4 por millar 6 por millar 9 por millar

La administracin del arbitrio estara a cargo de los municipios, a travs de la unidad u rgano que ejercer la funcin de Administracin Tributaria Municipal nombrada por el Concejo Municipal. El valor del bien inmueble ser aquel que el contribuyente y la Administracin Tributaria Municipal determinen conjuntamente, de acuerdo con la base imponible normada para este arbitrio. A falta de consenso entre las partes para definir dicho valor, la municipalidad nombrar un experto para la valuacin del inmueble y en base a sta se registrar el valor del inmueble. El establecimiento de este arbitrio sobre el valor de bienes inmuebles ubicados en la circunscripcin de cada municipio, en sustitucin de la actual ley del IUSI, puede llegar a representar una de las fuentes ms importantes de ingreso para las municipalidades del pas.
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La vigencia de este arbitrio impulsara a las municipalidades a actualizar el valor y registrar la totalidad de los bienes inmuebles de su jurisdiccin, y a mejorar su capacidad administrativa y tcnica, especficamente los mecanismos internos de facturacin y cobro. Este arbitrio propuesto creara los incentivos para fortalecer la capacidad de gestin poltica y de dilogo entre las autoridades locales y los vecinos, mediante el mecanismo de autoavalo dirigido de sus bienes inmuebles. La participacin del contribuyente y de la administracin tributaria municipal permitira una valuacin de los inmuebles ms acorde a la realidad de cada municipio y ms cercana al valor de mercado, evitando con este procedimiento la subvaluacin del inmueble por parte del contribuyente, as como los excesos y abusos provenientes de la administracin tributaria municipal. 2.1. 2 Arbitrio de ornato municipal El Decreto 121-96 del Congreso de la Republica, Ley del Arbitrio de Ornato Municipal a favor de las municipalidades del pas, obliga a todas las personas guatemaltecas o extranjeras domiciliadas que residen en cada jurisdiccin municipal a realizar un pago anual. El arbitrio de ornato est estructurado en base a la capacidad de pago de los contribuyentes, quienes pagan un monto fijo anual que va aumentando en funcin de siete rangos progresivos de ingresos mensuales percibidos, tal como se constata en la siguiente tabla.

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Tarifas para el pago del arbitrio del Boleto de Ornato, segn rangos de ingreso Ingresos municipales De Q 300.00 a Q 500.00 De Q 500.01 a Q 1,000.00 De Q 1,000.01 a Q 3,000.00 De Q 3,000.01 a Q 6,000.00 De Q 6,000.01 a Q 9,000.00 De Q 9,000.01 a Q 12,000.00 De Q 12,000.01 en adelante
Fuente: Ley del Arbitrio de Ornato Municipal, Decreto 121-96

Arbitrios Q 4.00 Q 10.00 Q 15.00 Q 50.00 Q 75.00 Q 100.00 Q 150.00

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Con el propsito de asegurar la efectividad de la recaudacin del arbitrio de ornato, la ley establece que todas las dependencias del Estado, instituciones descentralizadas o autnomas y toda empresa en la cual se contrate los servicios de ms de una persona, estar en la obligacin de exigir la constancia de este pago. Adicionalmente, la ley regula que las instituciones pblicas o empresas privadas pueden cumplir el papel de agentes de retencin del arbitrio. La informacin disponible muestra, contrario a lo que registra el IUSI, que la aplicacin de este arbitrio es generalizada en todas las municipalidades del pas, con excepcin de Patzit. Esto se debe, probablemente, a que la ley obliga a presentar constancia del pago del boleto de ornato en la mayora de trmites y gestiones administrativas tales como: la obtencin de cdula de vecindad, inscripcin de nacimientos y matrimonios, obtencin de pasaportes, placas de circulacin o calcomanas de vehculos automotores, as como en la obtencin o renovacin de licencias de conducir vehculos. En 1999 32 municipios reportaron ingresos por boleto de ornato superiores a Q 100.0 mil, destacando la participacin del municipio de Guatemala con una recaudacin de Q 8.9 millones, equivalente al 38 por ciento del monto total captado por este arbitrio a nivel nacional, el cual se situ en Q 23.5 millones. La informacin muestra que casi la mitad de los municipios del pas reportaron ingresos menores de Q 20.0 mil anuales por dicho arbitrio, con un promedio de recaudacin en ese universo de Q 10.0 mil ver anexo 5.

T ABLA N O . 9
Distribucin de la recaudacin del arbitrio del boleto de ornato, segn rango de ingresos, ao 1999
Rango de Ingresos En miles de Q. Municipios Monto recaudado En millones de Q. % Promedio recaudacin2 En miles de Q.

Menos de Q 20.0 De Q 20.0 a Q 50.0 De Q 50.0 a Q 100.0 De Q 100.0 a Q 500.0 Totales

151 105 41 32 329

1.6 3.2 2.8 15.9 23.5

6.6 13.7 12.7 67.7 100

10.3 30.7 68.6 497.2 71.2

Fuente: Elaborado con base en informacin de FUNCEDE. 2 Cociente entre el monto recaudado y el nmero de municipios del rango.

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No obstante que en 1999 el arbitrio de boleto de ornato represent, en promedio, solamente el 3.5 por ciento del total de los ingresos locales propios de las municipalidades, puede anticiparse que el rendimiento de este arbitrio podra aumentar considerablemente en el futuro, en tanto las empresas y entidades pblicas cumplan con efectividad su papel de agentes de retencin del arbitrio, y se generalice la exigencia en la presentacin de la constancia de pago del arbitrio en los trmites y gestiones administrativas. (Prez, 2001) La iniciativa de ley sobre el Cdigo Tributario Municipal, que se discute actualmente en el Congreso de la Repblica, contempla la creacin de un arbitrio sobre vecindad en sustitucin al actual Arbitrio de Boleto de Ornato. Esta propuesta se fundamenta en la consideracin de que, desde el punto de vista constitucional, el arbitrio vigente genera conflicto con el Impuesto Sobre la Renta (ISR), en virtud de que ambos tributos tienen la misma base imponible, lo cual podra propiciar la figura de doble tributacin, prohibida por la Constitucin de la Repblica en su artculo 243. La propuesta establece un arbitrio anual por concepto de vecindad a las personas individuales que residan en cada circunscripcin municipal en forma permanente o de manera continuada por al menos un ao. La base imponible del arbitrio se constituira por el acto de inscripcin de la persona individual en el registro de vecindad del municipio correspondiente, y la tarifa propuesta es de quince quetzales (Q 15.00) en todos los municipios de la Repblica. La iniciativa de ley propone que la tarifa del arbitrio deber ajustarse cada cuatro aos, en base al promedio simple de la inflacin registrada en ese perodo. Por el momento, no se dispone de evaluaciones sobre el impacto en el nivel de recaudacin del arbitrio sobre vecindad con una tarifa fija de Q 15.00 en cada una de las municipalidades. Sin embargo, puede anticiparse que esta tarifa fija podra afectar negativamente el nivel de recaudacin del municipio de Guatemala, ya que en ste se concentra un importante segmento de contribuyentes que pagan un arbitrio de ornato superior a los Q15.00, en virtud de que sus niveles de ingreso mensual estn por arriba de Q 3,000.00.

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2.1.3 Arbitrios sobre actividades econmicas Estos arbitrios municipales comprenden los impuestos locales que gravan las actividades industriales, comerciales, de servicios, sobre las diversiones y espectculos, y otras de diversa ndole. Especficamente, constituyen tributos municipales que recaen sobre establecimientos o sobre productos agrcolas, pecuarios e industriales, y sobre la extraccin de productos gravamen que debe pagarse a la salida del municipio. En 1999, 318 municipios reportaron ingresos por concepto de arbitrios a establecimientos y productos, sumando una recaudacin de Q 35.3 millones equivalente al 5.4 por ciento de los ingresos locales propios de los municipios del pas. La distribucin por rangos de ingresos proveniente de este arbitrio muestra que 174 municipios reportaron ingresos menores de Q 20.0 mil anuales, registrando un promedio de recaudacin por municipalidad de escasamente Q 5.1 mil anuales ver Anexo 6.

T ABLA N O . 10
Distribucin de la recaudacin de arbitrios sobre actividades econmicas y productos, segn rango de ingresos, ao 1999
Rango de ingresos En miles de Q Municipios Monto recaudado En millones de Q % Promedio recaudacin En miles de Q

Menos de Q 20 De Q 20 a Q 100 De Q 100 a Q 500 Ms de Q 500 Totales

174 89 39 16 318

0.9 4.1 7.8 22.5 35.3

2.5 11.6 22.1 6 3.7 100.0

5.1 46.1 200.75 1405.9 111.0

Fuente: Elaborado con informacin de FUNCEDE

En el otro extremo, la informacin muestra que solamente 16 municipios reportaron recaudaciones por encima de Q 500.0 mil anuales, destacando los municipios de Santa Luca Cotzumalguapa, Huehuetenango, La Gomera, Escuintla, Guatemala, Siquinal y Antigua Guatemala, con ingresos superiores a Q 1.5 millones.
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Este arbitrio sobre actividades econmicas tiene una particular importancia en los municipios de Santa Luca Cotzumalguapa, La Democracia, Siquinal y Nueva Concepcin, todos del departamento de Escuintla, ya que representa ms del 10 por ciento de sus ingresos totales. Al parecer el monto recaudado de este arbitrio proviene principalmente del pago por la extraccin de caa de azcar producida en esos municipios. En contraste, este arbitrio tiene una importancia relativamente escasa en el total de ingresos para los municipios de Guatemala, Mixco, Villa Nueva, Quetzaltenango, Chiquimula, Cobn, Mazatenango, Antigua Guatemala, Panajachel, y Coatepeque, pese a que estas son las localidades en donde se concentra una buena parte de la actividad productiva y comercial del pas, ver Anexo 6. El rendimiento de los arbitrios sobre las actividades econmicas es extremadamente bajo en virtud de que la mayora de planes de arbitrios municipales se establecieron hace varias dcadas, y las tarifas que se aplican consisten en montos fijos, sin relacin con la realidad econmica de la actividad o producto que se grava, ni tampoco con el valor de las ventas o ingresos (Gmez y Prez, 2001). Al parecer el rgimen tributario municipal es el ms anacrnico del istmo, con arbitrios que datan desde la poca de la Colonia. Cada municipalidad tiene su propio plan de arbitrios, aprobados por el Concejo Municipal, por Acuerdos Gubernativos o por el Congreso de la Repblica. La Constitucin Poltica de la Repblica autoriza que los gobiernos locales aprueben tasas administrativas, pero prohibe expresamente la posibilidad de instaurar impuestos sin el consentimiento del Organismo Legislativo. De esta manera, los arbitrios actuales a establecimientos y productos no pueden ser modificados sin la aprobacin del Congreso de la Repblica. Entre 1985 y 1996 el nmero de arbitrios solicitados por las municipalidades y aprobados por el Congreso de la Repblica fue de solamente treinta 30 (Gmez y Prez, 2001; PNUD, 2001). La iniciativa de Ley sobre el Cdigo Tributario Municipal, que se discute en el Congreso de la Repblica, propone sustituir los planes de arbitrios vigentes en las municipalidades por un arbitrio anual que recaera sobre las actividades econmicas de carcter agroindustrial, industrial, comercial, y la prestacin de servicios profesionales y tcnicos que se realicen en forma permanente o temporal en la circunscripcin de cada municipio.
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La base imponible de este arbitrio sera el total de ingresos brutos obtenidos por el contribuyente en el trimestre anterior al mes en que deba efectuarse el pago del arbitrio y el tipo impositivo, tarifa o alcuota que corresponda a la siguiente clasificacin:

T ABLA N O . 11
Propuesta de arbitrio sobre actividades econmicas

Actividades econmicas De carcter agroindustrial, industrial comercial, servicios o cualquier otro tipo lucrativo Prestacin de servicios profesionales, tcnicos y cualquier otro tipo personal sin relacin de dependencia
Fuente: Anteproyecto Cdigo Tributario Municipal

Tarifa 8 por millar

5 por millar

Se estima que la vigencia de este tributo de aplicacin general para todas las municipalidades del pas en sustitucin de los actuales planes de Arbitrios Municipales aprobados desde hace varias dcadas incrementar sustancialmente los niveles de recaudacin de los municipios. Esto beneficiara principalmente a aquellas jursdicciones donde se registra intensa actividad productiva y comercial que no est reflejada actualmente en el nivel de recaudacin de este arbitrio, en virtud de que los planes de arbitrios estn desfasados o estructurados de manera inapropiada. Adems, se vern igualmente beneficiados la mayora de municipios del pas, incluso aquellos donde se registran montos insignificantes de recaudacin o no se reporta ingresos por concepto de este impuesto, como consecuencia de la actualizacin y generalizacin de este arbitrio hacia todas las actividades econmicas lucrativas.

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2.2 Estructura y caractersticas de los ingresos no tributarios municipales


Los ingresos no tributarios provienen de fuentes no impositivas, lo que contiene el concepto de contraprestacin, tales como tasas por la prestacin de servicios pblicos locales en general; tasas por servicios administrativos municipales; contribuciones por mejoras; arrendamientos a terceros de edificios maquinaria y equipo; y multas por infracciones e incumplimiento de leyes. En trminos ms especficos, los ingresos no tributarios incluyen la recaudacin proveniente de las tasas municipales que se aplican exclusivamente sobre el alumbrado pblico; la venta de bienes y servicios como el agua y la energa elctrica; el piso de plaza en los mercados; y la recaudacin derivada de una gama de servicios administrativos tales como la extensin de certificaciones, el otorgamiento de licencias y matrculas, concesin de pajas de agua, estacionamiento de vehculos en vas pblicas, rtulos en va pblica, instalacin y reinstalacin de servicios pblicos municipales , y reposicin de cdulas; y finalmente la recaudacin por concepto de contribuciones por mejoras para costear obras locales de beneficio colectivo. (FUNCEDE, 2001) En general, los ingresos no tributarios estn asociados a los servicios que prestan los gobiernos locales a sus ciudadanos. (FUNCEDE, 2000, 2001; Gmez y Prez, 2001) La Constitucin Poltica de la Repblica establece, en su artculo 253, que corresponde a las municipalidades, entre otras funciones, obtener y disponer de sus recursos y atender los servicios pblicos locales. Por su parte, el Cdigo Municipal, en su artculo 72, norma que el municipio tiene competencia para establecer, mantener, ampliar y mejorar los servicios pblicos municipales. Adems, podr determinar y cobrar las tasas y contribuciones. Ests deben fijarse atendiendo los costos de operacin, mantenimiento y mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios, a fin de garantizar un funcionamiento eficaz, seguro, y continuo. Expresamente el artculo 102 del Cdigo Municipal norma que los ingresos por concepto de contribuciones, tasas administrativas y de servicios, de rentas, y los ingresos provenientes de los bienes y empresas municipales preferentemente se destinarn para cubrir gastos de administracin, operacin y mantenimiento de los servicios municipales.
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Los ingresos no tributarios conforman la mayor fuente de ingresos propios de los gobiernos locales. En 1999 representaron el 75 por ciento de los ingresos propios y el 20 por ciento de los ingresos totales de las municipalidades. Las principales fuentes de los ingresos no tributarios, en su orden, son: a) la tasa municipal que se carga sobre el servicio de alumbrado pblico, a pesar de no ser generalizada; b)el producto de la venta de bienes y servicios, principalmente de las empresas municipales de agua y energa elctrica; c) la tasa por concepto de servicios administrativos y de las contribuciones por mejoras. Un examen de la distribucin de los ingresos no tributarios a nivel departamental muestra que el 80 por ciento de tales ingresos se concentran en los departamentos de Guatemala, Escuintla, Quetzaltenango y Sacatepquez. Por el contrario, en los departamentos de El Progreso, Jalapa, Totonicapn, Baja Verapaz, Zacapa y Solol la recaudacin es realmente marginal. Incluso en los departamentos de Zacapa, El Progreso y Petn, no se reportaron ingresos por concepto de venta de bienes y servicios. En general, puede esperarse que el nivel y comportamiento de los ingresos no tributarios, dada la naturaleza de las fuentes que lo integran, estn de alguna manera asociados al ritmo de la actividad econmica y a la cantidad de poblacin urbana que registra cada uno de los departamentos. La simple inspeccin de la informacin de los ingresos no tributarios en relacin con el nmero de establecimientos industriales y con el porcentaje de poblacin urbana parece indicar una estrecha vinculacin entre estos indicadores.

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T ABLA N O . 12
Ingresos propios no tributarios ao 1999, nmero de establecimientos comerciales, y poblacin urbana (En miles de quetzales)
Departamento Ingresos no tributarios Num. establecimientos Urbana %

Guatemala El Progreso Sacatepequez Chimaltenango Escuintla Santa Rosa Solol Totonicapn Quetzaltenango Suchitepequez Retalhuleu San Marcos Huehuetenango Quich Baja Verapaz Alta Verapaz Petn Izabal Zacapa Chiquimula Jalapa Jutiapa

278,347.4 3,230.1 23,367.7 13,587.3 30,055.0 6,028.6 4,316.9 3,532.8 27,999.7 13,782.7 5,492.2 11,425.8 8,241.9 6,198.7 3,558.7 9,874.0 6,713.3 10,838.9 3,665.9 11,838.0 3,437.5 8,550.4

95,128 1,469 7,448 7,448 12,666 4,653 2,593 2,266 17,179 8,192 5,901 7,762 6,190 3,104 2,133 6,713 5,380 5,100 3,070 5,185 4,706 5,389

70.9 26.6 67.0 41.6 37.1 24.1 33.3 10.7 39.8 30.2 27.7 13.0 14.6 15.2 20.5 15.8 26.7 19.8 28.6 25.3 27.3 20.3

Fuente: Elaborado con informacin de FUNCEDE, Banco de Guatemala e Instituto Nacional de Estadstica.

Los resultados de un modelo de regresin lineal mltiple entre los ingresos no tributarios, el nmero de establecimientos productivos y el nmero de poblacin urbana, para los 22 departamentos, muestra que los coeficientes tienen los signos positivos esperados, de acuerdo con la expectativa terica de que a un mayor ritmo de actividad econmica y de urbanizacin se espera un aumento de los ingresos no tributarios.

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R ECUADRO N O . 2
Incidencia del nmero de establecimientos industriales y monto de poblacin urbana en el nivel y comportamiento de los ingresos no tributarios en los departamentos de la Repblica: En general, puede plantearse la existencia de una asociacin entre el nivel y comportamiento de los ingresos no tributarios, por un lado, y el nmero de establecimientos industriales y el monto de poblacin urbana en los departamentos, por el otro. La expectativa terica sugiere una relacin positiva entre los ingresos no tributarios y el nmero de establecimientos industriales, as como una relacin positiva entre los ingresos no tributarios y monto de la poblacin residente en el rea urbana del departamento. Con los datos de 22 departamentos de la Repblica, los resultados de la regresin con un modelo log-log, utilizando los ingresos no tributarios como variable dependiente y el nmero de establecimientos industriales y el monto de poblacin urbana como variables explicativas, fueron los siguientes:
Variable Dependiente: Ingresos no tributarios Mtodo: Mnimos cuadrados Nmero de observaciones: 22

Variable

Coeficiente

Error estndar 1.135986 0.256575 0.241500

t Estadstico Probabilidad 3.763451 2.261431 2.513561 0.0013 0.0357 0.0211


16.06606 1.013966 106.3363 0.000000

C 4.275228 LOGURBANO 0.580227 LOGESTABLECI 0.607025


R cuadrado 0.917988 R cuadrado adjustado 0.909355 Mxima verosimilitud -3.500313 Estadstico de Durbin-Watson 2.711738

Promedio de la variable dependiente Desviacin estndar de la variable dependiente F estadstico Probabilidad (F estadstico)

El anlisis de los resultados de la regresin mltiple muestra que los signos de los coeficientes son los esperados, y ambos son levemente significativos al nivel del 5 por ciento. Existe un gran ajuste entre los datos, lo cual se demuestra por un R2 ajustado elevado, adems de que el modelo en su conjunto es significativo utilizando el estadstico F.

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Por su parte, el coeficiente de correlacin mltiple (R2) es alto, lo que significa que existe un fuerte grado de asociacin entre la variable dependiente y las variables independientes. Asimismo, el estadstico t resulta bastante significativo, en el caso de la poblacin urbana, pero de escasa significacin estadstica para la variable de establecimientos productivos. Este ltimo resultado de la regresin estara indicando que el nivel y comportamiento de los ingresos no tributarios tienen una dbil vinculacin respecto al nmero de los establecimientos productivos. Lo que se explicara por el hecho de que las tasas municipales estaran por debajo del costo real de los bienes y servicios que venden los gobiernos locales, y que las tarifas de las contribuciones por mejoras estaran alejadas del valor de la construccin de la infraestructura local. 2.2.1 Alumbrado pblico La recaudacin por concepto de alumbrado pblico alcanz un monto de Q149.9 millones en 1999, constituyendo el 22.7 por ciento de los ingresos generados por fuentes locales de las municipalidades. La informacin disponible muestra que solamente 30 municipios del pas reportaron ingresos por este tributo, destacando los municipios de Guatemala, Mixco y Escuintla, que en conjunto recaudaron un total de Q 144.1 millones, equivalente al 96 por ciento del total de ingresos obtenidos por este concepto. En estos municipios la recaudacin derivada de alumbrado pblico tiene una alta participacin en el total de sus ingresos locales propios. En el caso de Escuintla esta participacin alcanza un 48 por ciento, en tanto que para los municipios de Mixco y Guatemala esa proporcin alcanza un 43 por ciento y un 42 por ciento por ciento respectivamente ver Anexo 7. 2.2.2 Venta de bienes y servicios La informacin disponible muestra que en todos los municipios del pas se registran ingresos por la venta de bienes y servicios. La distribucin de la recaudacin por este concepto, segn rangos de ingreso, permite conocer que 23 municipios reportaron ingresos superiores a Q 1.0 milln, alcanzando en conjunto un total de Q 77.0 millones, equivalente al 59 por ciento del monto recaudado en el pas. Destacan nuevamente los municipios de Guatemala, Quetzaltenango, Chiquimula, Villa Nueva, Mixco, Chinautla, Antigua Guatemala, Cobn, Escuintla, Mazatenango, Coatepeque, Santa Luca Cotzumalguapa y Huehuetenango, que son los municipios en donde se ha reiterado que se registra la mayor actividad econmica y productiva del pas ver Anexo 8.

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T ABLA N O . 13
Distribucin de la recaudacin por concepto de venta de bienes y servicios, segn rango de ingresos, en 1999
Rango de ingresos En miles de Q Municipios Monto recaudado Millones de Q. % Promedio recaudacin En miles de Q.

Menos de Q 20.0 De Q 20.0 a Q 50.0 De Q 50.0 a Q 100.0 De Q100.0 a Q 500.0 De Q 500.0 a Q1,000.0 De Q1,000.0 y ms Totales

57 63 51 99 37 23 330

0.6 2.1 3.9 22.3 24.3 77.0 130.2

0.5 1.6 3.0 17.1 18.7 59.1 100

11.0 33.0 76.0 225.0 658.0 3347.0 394.0

Fuente: Elaborado con base en informacin de FUNCEDE.

En el otro extremo de la distribucin por rangos de ingresos derivados de la venta de bienes y servicios se ubican 57 municipios que reportaron ingresos menores de Q 20.0 mil anuales, con un promedio de Q 11.0 mil por municipalidad. Puede observarse, una vez ms, que aquellos municipios que reportan ingresos pequeos en este rubro son los que registran los mayores niveles de pobreza y los ms altos ndices de ruralidad en el pas. Los ingresos por concepto de la venta de bienes y servicios tienen un peso significativo en los municipios de Joyabaj, Yupiltepeque, San Francisco el Alto, San Francisco Zapotitln, y El Adelanto. Al parece, la mayor parte de los ingresos locales de estos municipios provendra de sus empresas de agua o de energa elctrica ver Anexo 8. 2.2.3 Servicios administrativos El volumen de servicios administrativos que prestan los gobiernos locales certificaciones; licencias y matriculas; otorgamiento de cdulas de vecindad y reposiciones; estacionamiento de vehculos; concesin de pajas de agua; y reinstalacin de servicios pblicos municipales est ntimamente relacionados con el tamao de poblacin, el nivel de urbanizacin y el ritmo de actividad econmica que se registra en cada uno de los municipios del pas. En este sentido, los niveles ms altos de recaudacin por concepto de servicios administrativos se registran en los municipios con el mayor
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volumen de poblacin, los ms altos ndices de urbanizacin, y ms elevados niveles de actividad productiva como Guatemala, Mixco, Villa Nueva Quetzaltenango, Villa Canales, Escuintla, Santa Catarina Pinula, Fraijanes, Antigua Guatemala, Chinautla, Huehuetenango, San Miguel Petapa, San Jos Pinula, los cuales reportaron en 1999 ingresos superiores a Q 1.0 milln ver Anexo 9.

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Distribucin de la recaudacin por concepto de tasa de servicios administrativos, segn rango de ingresos, durante 1999
Rango de ingresos En miles de Q. Municipios Monto recaudado Millones de Q. % Promedio recaudacin En miles de Q.

Menos de Q20.0 110 De Q20.0 a Q50.0 73 De Q50.0 a Q100.0 50 De Q100.0 a Q500.0 66 De Q500.0 a Q1,000.0 17 De Q1,000.0 y ms 13 Totales 329

1.0 2.4 3.5 15.6 11.1 45.2 78.8

1.2 3.1 4.4 19.8 14.1 57.4 100

8.8 33.4 69.9 236.2 653.9 3479.5 239.7

Fuente: Elaborado con base en informacin de FUNCEDE.

En contraposicin, los municipios que registran bajos niveles de actividad productiva, ndices reducidos de urbanizacin y montos pequeos de poblacin, reportan ingresos notablemente bajos por concepto de servicios administrativos. Tal es el caso de 110 municipios del pas que muestran ingresos menores de Q20.0 mil, con un promedio de recaudacin anual de Q 8.8 mil por municipalidad. La informacin muestra incluso municipios que reportan ingresos por servicios administrativos inferiores a Q 1.0 mil anuales, como San Mateo Ixtatn, San Sebastin Coatn, San Miguel Sigil, Patzit, y San Carlos Alzatate ver Anexo 9.

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2.2 4. Contribuciones por mejoras Las contribuciones por mejoras constituyen los ingresos que reciben las municipalidades de parte de los vecinos, en compensacin por los beneficios individuales que stos obtienen, derivado de la realizacin de las obras pblicas tales como drenajes, adoquinamiento, pavimentacin y empedrado. En general, es una contribucin instituida para costear la obra pblica que produce valorizacin inmobiliaria. La municipalidad tiene como lmite para su recaudacin, el gasto total realizado, mientras el lmite individual para el contribuyente es el incremento de valor del inmueble beneficiado. (V. Glvez y R. Camposeco, 1997; Congreso de la Repblica, 1991; FUNCEDE, 2000) La base legal de este ingreso no tributario de las municipalidades descansa en el artculo 102 del nuevo Cdigo Municipal, el cual faculta al Concejo Municipal a imponer contribuciones a los vecinos que se beneficien directamente de las obras de urbanizacin que mejoren las reas o lugares en que estn situados sus inmuebles. Esas contribuciones no podrn exceder del costo de las mejoras. El artculo 102 del Cdigo Municipal faculta al Concejo Municipal para que establezca sistema de cuotas y el procedimiento de cobro. La informacin disponible para el ao 1999 revela que solamente 185 municipios, que representan el 56 por ciento del total de municipios del pas, reportaron ingresos por concepto de contribuciones por mejoras. En tanto, los 145 municipios, el 44 por ciento restante, localizados fundamentalmente en los departamentos de San Marcos, Huehuetenango, Petn y Solol, todava no reportaban ingresos de contribuciones por mejoras, no obstante que se habra desarrollado en los ltimos aos un importante programa de construccin de infraestructura pblica en esos municipios. (Gmez y Prez, 2001; PNUD, 2001) Asimismo la informacin muestra que en 115 municipios se recaudaba, en promedio, escasamente Q 4.2 mil anuales por concepto de contribuciones por mejoras. Eso sugiere que el monto de las cuotas por contribuciones son bastante reducidas, y por lo tanto insuficientes para recuperar el costo de inversin de la infraestructura construida por los gobiernos locales ver anexo 10.

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Distribucin de la recaudacin de contribuciones por mejoras, segn rangos de ingreso, durante 1999
Rango de ingresos En miles de Q. Municipios Monto recaudado Millones de Q. % Promedio recaudacin En miles de Q.

Menos de Q 20.0 De Q 20.0 a Q 100.0 De Q 100.0 a Q 500.0 De Q 500.0 a Q 1,000.0 De Q 1,000.0 y ms Totales

115 16 32 13 9 185

0.5 0.9 8.2 10.1 30.2 49.9

1.0 1.7 16.5 20.2 60.6 100

4.2 53.0 256.7 776.8 3358.9 269.6

Fuente: Elaborado con base en informacin de FUNCEDE

Adicionalmente, la informacin presenta a 9 municipios que reportaron ingresos por concepto de contribuciones por mejoras superiores a Q 1.0 milln. Entre ellos destaca el municipio de Mixco, que alcanz una recaudacin de Q 15.4 millones, cifra que representa el 18 por ciento del total de sus ingresos locales propios. Al parecer los municipios que reportan ingresos relativamente altos por concepto de contribuciones por mejoras han realizado esfuerzos en el mejoramiento de sus procesos administrativos y manejo de este tributo (PNUD, 2001) ver Anexo 10. La contribucin por mejoras es un instrumento concebido para financiar infraestructura municipal. Estudios precedentes a nivel nacional destacan que este tributo tiene una alta potencialidad de recaudacin debido a la posibilidad de identificacin de los vecinos con las obras municipales por los eventuales beneficios que puedan generar, mxime si en la construccin de la infraestructura municipal las autoridades locales toman en cuenta la opinin de los ciudadanos. Al parecer, la participacin de los ciudadanos en torno a la inversin de infraestructura local podra fortalecer la recaudacin en concepto de contribucin por mejoras (Glvez y Camposeco, 1997; FUNCEDE, 2000; Gmez y Prez, 2001; PNUD, 2001).

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3. EL

ROL DE LAS TRANSFERENCIAS DE RECURSOS DEL GOBIERNO

CENTRAL EN EL FINANCIAMIENTO MUNICIPAL

3.1 Integracin del sistema de transferencias


El sistema de transferencias de recursos por parte del gobierno central a los gobiernos locales est constituido por el aporte constitucional del 10 por ciento de los ingresos ordinarios del primero, as como por la transferencia de impuestos compartidos, y por los recursos asignados por el fondo de solidaridad para el desarrollo comunitario, a travs de los Consejos Regionales de Desarrollo, para financiar proyectos especficos. En efecto, la Constitucin Poltica de la Repblica, en el artculo 257, establece que el organismo Ejecutivo incluir anualmente en el Presupuesto General de Ingresos Ordinarios del Estado, un diez por ciento (10%) del mismo para las municipalidades del pas. Es importante sealar que esta asignacin constitucional, que se inici a partir de 1986, signific un sensible fortalecimiento de la autonoma de los gobiernos locales en la medida en que los montos y destinos de estas transferencias no estn supeditadas a la voluntad poltica del organismo Ejecutivo. Adicional a este aporte constitucional, el Congreso de la Repblica ha decretado la participacin de los gobiernos locales en algunos impuestos nacionales, tales como el impuesto al valor agregado, el impuesto a la circulacin de vehculos, y el impuesto al petrleo y combustibles derivados del petrleo.

Carlos Enrique Gonzlez

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T ABLA N O . 16
Integracin del sistema de transferencias del gobierno central a las municipalidades, segn fuente, durante 1999 (en millones de Q y en porcentajes)

Concepto

Monto

1. Aporte Constitucional 2. Impuestos Compartidos Impuesto al Valor Agregado Impuesto a la Circulacin de Vehculos Impuesto al Petrleo y derivados Impuesto nico sobre Inmuebles 3. Consejos de Desarrollo 4. Otras Transferencias Total
Fuente: Elaborado con base en informacin de FUNCEDE

531.1 403.7 44.3 32.1 8.6 248.4 104.0 1,372.2

38.7 29.4 3.2 2.3 0.6 18.1 7.6 100.0

De la tarifa nica del 12 por ciento del IVA, se destina uno y medio puntos porcentuales (1.5%) para las municipalidades del pas, equivalente al 12.5 por ciento de lo recaudado. El Decreto 70-94 del Congreso de la Repblica, referente al Impuesto sobre Circulacin de Vehculos Terrestres, Martimos y Areos establece los siguientes porcentajes que deben destinarse a las municipalidades en base al total recaudado por dicho tributo. Estos porcentajes son los siguientes: 50 por ciento de los vehculos terrestres de los siguientes tipos: uso particular, alquiler, comercial, transporte urbano de personas y motocicletas. 20 por ciento de los vehculos terrestres de los siguientes tipos: transporte extraurbano de personas o de carga, para uso agrcola, industrial, y construccin; remolques de uso recreativo sin motor, semirremolque para el transporte sin motor, remolques para el transporte sin motor.
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20 por ciento de los vehculos martimos de los siguientes tipos: yates, veleros, lanchas o botes recreativos, lanchas o botes de pesca artesanal con motor, motos de agua, barcos de pesca industrial y otros vehculos martimos. 30 por ciento de los vehculos areos de los siguientes tipos: aviones o avionetas monomotores o bimotores de uso particular, aviones o avionetas monomotores o bimotores de uso comercial, aviones de turbina de uso particular o comercial, helicpteros de uso particular y comercial y otros vehculos areos. En el caso del impuesto a la distribucin del petrleo Crudo y combustibles derivados del petrleo se destina a las municipalidades del pas la cantidad de veinte centavos de quetzal (Q 0.20) por galn. Los gobiernos locales reciben, adems, transferencias de recursos de los fondos sociales, especialmente del Fondo Nacional de Solidaridad para el desarrollo comunitario y del Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ). Hoegen, Gonzlez y Camposeco 1998; Prez, 2000). Finalmente, con respecto a los criterios de distribucin del aporte constitucional del 10 por ciento, el Cdigo Municipal establece un esquema de distribucin porcentual. Para ello se utiliza como base partes iguales para todos los municipios, el monto de poblacin, el ingreso per cpita y su inverso, y el nmero de aldeas y caseros. Esa distribucin es la que aparece en el recuadro No.3.

R ECUADRO N O . 3
Criterios para la distribucin de la asignacin constitucional del 10 por ciento de los ingresos ordinarios del gobierno central a los gobiernos locales establecidos en el nuevo Cdigo Municipal
25 por ciento en partes iguales a todas las municipalidades; 25 por ciento distribuido proporcionalmente al nmero de poblacin de cada municipio; 25 por ciento proporcional al ingreso per cpita ordinario de cada jurisdiccin municipal; 15 por ciento distribuido directamente proporcional al nmero de aldeas y caseros; 10 por ciento distribuido directamente proporcional al inverso del ingreso per cpita ordinario de cada jurisdiccin municipal. Fuente: Cdigo Tributario Municipal

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Este mismo criterio de distribucin de la transferencia constitucional se utiliza para el caso del impuesto a la circulacin de vehculos y para el caso del impuesto a la distribucin de petrleo crudo y combustibles derivados.

3.2 Destino especfico de las transferencias


La norma constitucional y, en general, las dems leyes tributarias sealan que la mayor proporcin de estas transferencias de recursos deben ser utilizadas en gastos de inversin. La Constitucin de la Repblica expresa que por lo menos un 90 por ciento de los recursos del aporte constitucional deben ser destinados para programas y proyectos de educacin, salud preventiva, obras de infraestructura y servicios pblicos que mejoren la calidad de vida de los habitantes. El diez por ciento (10%) restante podrn utilizarlo para financiar gastos de funcionamiento. En el caso del 1.5 por ciento del ingreso por concepto del IVA, las municipalidades podrn destinar hasta un mximo de veinticinco por ciento (25%) para gastos de funcionamiento y atencin del pago de prestaciones y jubilaciones. El setenta cinco por ciento (75%) restante se destina con exclusividad para inversin. Las autoridades municipales en ningn caso podrn ignorar estas disposiciones ni adquirir compromisos financieros que comprometan las asignaciones que les corresponder percibir bajo este concepto con posterioridad a su perodo constitucional. (Congreso de la Repblica, 2001, 2002) En relacin al impuesto sobre circulacin de vehculos terrestres, martimos y areos, la normativa tributaria seala que el monto transferido debe destinarse con exclusividad al mantenimiento, mejoramiento, construccin y / o ampliacin de las calles, puentes y bordillos de las cabeceras y dems poblados de los municipios. En el caso del impuesto a la distribucin de petrleo crudo y combustibles derivados del petrleo la normativa no especifica claramente el destino que deben darle las municipalidades al monto recibido por tales tributos, pero al parecer aplica lo establecido en la norma constitucional. Finalmente, la Ley del IUSI precepta que de los recursos provenientes de la aplicacin de este impuesto las municipalidades, debern destinar como mnimo un setenta por ciento (70%) para inversin en servicios bsicos y
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obras de infraestructura de inters y uso colectivo; y hasta un mximo de treinta por ciento (30%) para gastos administrativos de funcionamiento (Congreso de la Repblica, 1998). Las regulaciones que especifican el destino de la transferencia constitucional y de las transferencias de los impuestos compartidos tienen su origen en la desconfianza de que las municipalidades utilicen una alta proporcin de dichos recursos en gastos de funcionamiento. Sin embargo, estas normas cierran la puerta a los gobiernos locales de contratar personal calificado, con salarios competitivos que les permita estar en capacidad de asumir la responsabilidad poltica e institucional en la administracin y manejo de los servicios pblicos locales.

3.3 Participacin de las transferencias en el financiamiento de las municipalidades


Hacia finales de la dcada pasada las transferencias de recursos del gobierno central constituyeron, en promedio, el 56 por ciento de los ingresos totales de las municipalidades. Esta participacin de las transferencias habra mostrado un descenso importante, ya que la informacin disponible muestra que en el perodo 1992-1995 esta proporcin, en promedio, alcanzaba un 71.3 por ciento (Glvez y Camposeco, 1997). Este patrn de financiamiento altamente dependiente de los recursos del gobierno central que se observa en casi todos los municipios de la Repblica, adquiere niveles ms acentuados en la mayora de municipalidades del pas. Un total de 290 municipalidades muestran un grado de dependencia financiera superior al promedio nacional. Entre ellas destaca la situacin de 30 municipalidades, en donde las transferencias constituyen ms del 95 por ciento de sus ingresos totales, lo cual muestra una total incapacidad para captar recursos de fuentes propias a fin de financiar sus presupuestos de funcionamiento. En otra perspectiva, la informacin muestra que en 1999, en promedio, los municipios del pas recibieron Q 4.1 millones por concepto de transferencias del gobierno central. Sin embargo, los datos tambin revelan que 231 municipios, equivalente a 70 por ciento del total de gobiernos locales, reportan ingresos por transferencias por debajo de este promedio nacional. Se advierte incluso que 44 municipios recibieron transferencias menores de
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Q 2.0 millones con un promedio de Q 1.7 millones anuales. Vale sealar que ningn municipio del pas report transferencias de recursos del gobierno central inferiores a Q1.0 milln ver Anexo 11.

T ABLA N O . 17
Distribucin de las transferencias del gobierno central a las municipalidades, segn rangos, ao 1999

Rango de ingresos En millones de Q

Municipios

Monto recaudado Millones de Q %

Promedio recaudacin En miles de Q

Menos de Q 2.0 De Q 2.0 a Q 5.0 De Q 5.0 a Q 10.0 De Q 10.0 y mas Totales

44 221 53 12 330

76.1 702.4 352.6 241.1 1372.2

5.5 51.2 25.7 17.6 100

1.7 3.2 6.6 20.1 4.1

Fuente: Elaborado con base en informacin de FUNCEDE.

La informacin muestra que solamente 99 municipios recibieron recursos por transferencias superiores a Q 4.1 millones. En este conjunto de municipios sobresalen 14 gobiernos locales que reportaron transferencias anuales de Q 10.0 millones y ms con un promedio de Q. 20.1 millones el cual fue superado por los municipios de Guatemala, Mixco y Chinautla. Es de hacer notar que el grupo de municipios que reportaron ingresos por transferencias superiores a Q 5.0 millones, registran altos niveles de autonoma financiera. Existe, en contraste, un considerable nmero de los municipios que reportaron transferencias menores de Q 2.0 millones que muestran, por el contrario, bajos niveles de autonoma financiera. Al respecto se debe recordar que en los criterios de distribucin del aporte constitucional del 10 por ciento a las municipalidades, tiene un peso importante el monto de poblacin de cada municipio y el ingreso per cpita de cada jurisdiccin municipal.
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T ABLA N O . 18
Listado de los municipios que registran la ms alta dependencia de las transferencias del gobierno central para su funcionamiento en 1999, con una participacin por arriba del 99 por ciento de sus ingresos totales (en miles de quetzales y en porcentaje)

Municipio Patzit San Rafael Petzal San Juan Atitn San Miguel Sigil San Juan Tecuaco San Miguel Pann San Juan Cotzal Zunilito Chajul Santa Mara Visitacin

Transferencias Ingresos totales Dependencia 2,503.9 2,583.3 4,147.9 3,164.8 3,260.8 2,239.7 5,871.0 3,150.6 6,084.4 1,537.7 2,508.3 2,592.9 4,163.6 3,177.4 3,273.8 2,253.5 5,909.1 3,173.3 6,137.7 1,553.1 99.8 99.6 99.6 99.6 99.6 99.3 99.3 99.3 99.1 99.0

Fuente: Elaborado con base en informacin de FUNCEDE.

Este alto grado de dependencia financiera de los municipios deviene de la escasa recaudacin de ingresos locales propios, la cual se deriva, a su vez, de la baja actividad econmica y la poca urbanizacin, sumadas al reducido nmero de poblacin que se registra en estos municipios.

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4. EL

PAPEL DE LOS RECURSOS DE CRDITO EN EL FINANCIAMIENTO

MUNICIPAL

Otra fuente de financiamiento de los gobiernos locales son los recursos que provienen del endeudamiento. En 1999 un total de 117 municipalidades reportaron el uso de recursos de crditos para financiar sus gastos por un monto de Q 278.0 millones. Estos recursos provienen en un 64 por ciento de prstamos de bancos del sistema financiero nacional y el 36 por ciento restante de prstamos del Instituto de Fomento Municipal (INFOM) ver Anexo 12.

T ABLA N O .19
Distribucin de los recursos de crdito utilizados por las municipalidades, segn rangos, durante 1999

Rango de ingresos En miles de Q

Municipios

Monto recaudado Millones de Q %

Promedio recaudacin En miles de Q

Menos de Q.250.0 De Q 250.0 a Q 1000.0 De Q 1,000.0 a Q 2,500.0 De Q 2,5000 y mas Totales

13 57 32 15 117

2.4 31.6 47.9 196.1 278.0

0.8 11.4 17.2 70.5 100

180.4 555.3 1,497.4 13,070.5 2,375.8

Fuente: Elaborado con informacin de FUNCEDE.

El mayor uso de recursos de crdito se concentr en 15 municipios, con prstamos superiores a Q 2.5 millones, obteniendo en total Q 196.1 millones, equivalente al 70.5 por ciento del total de prstamos. stos provenan en una alta proporcin del sistema bancario. En contraste, 70 municipios utilizaron prstamos menores de Q 1.0 milln obteniendo un total de Q 34.0 millones, con un promedio de Q 485.7 miles por municipio. Tal cantidad, equivalente al 12.2 por ciento del total de endeudamiento, provino en un considerable porcentaje de prstamos del INFOM Ver Anexo 12.

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Como puede notarse en la Tabla No. 19 los mayores niveles de utilizacin de recursos de endeudamiento se registraron en los municipios de Mixco, Guatemala, Escuintla, San Marcos y Chinautla, que en conjunto concentraron ms del 50 por ciento del total de recursos de deuda. La mayor parte de esos prstamos provenan del sistema bancario.

T ABLA N O . 20
Municipios que registran los mayores montos de uso del crdito para el financiamiento de sus gastos, segn origen, en 1999 (en millones de quetzales) Municipio Total del Pas Mixco Guatemala Escuintla San Marcos Chinautla Catarina La Gomera Quetzaltenango San Antonio Suchitepquez Retalhuleu Antigua Guatemala Morales San Pedro Pinula Yupiltepeque Huehuetenango Endeudamiento3 277.98 70.72 34.50 15.34 15.00 11.12 9.50 9.37 5.00 4.13 4.03 4.00 4.00 3.75 2.90 2.70 INFOM 101.17 3.00 0 9.53 0 11.12 0.5 1.27 0 4.13 0.9 0 0 3.75 0 2.70 Bancos 176.81 67.72 34.50 5.81 15.00 0 9.00 8.10 5.00 0 3.13 4.00 4.00 0 2.90 0

Fuente: Elaborado con informacin de FUNCEDE.

Por otra parte, en el universo de los 117 municipios que utilizaron crdito para sus gastos destacan diez municipios que registran la ms alta proporcin de deuda en relacin a sus ingresos, que provienen de transferencias y de recaudacin propia local. Eso comprometa ms del 50 por ciento de los ingresos futuros para el pago de deuda.
3 La suma de la deuda adquirida con el sistema bancario y el INFOM

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Distribucin en rangos del grado de compromiso en la utilizacin de recursos de crdito por las municipalidades, en relacin a la sumatoria de transferencias e ingresos locales propios, en 1999 (en miles de quetzales y en porcentajes)

Nivel de compromiso Municipios

Ingresos propios ms transferencias Endeudamiento Proporcin %

Ms del 50% Entre 20% y 50% Menos de 20% Totales

10 40 67 117

208,047.6 216,438.5 796,537.3 1,221,023.4

134,289.6 63,050.8 80,636.0 277,976.4

48.3 22.7 29.0 100.0

Fuente: Elaborado con informacin de FUNCEDE.

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T ABLA N O . 22
Municipalidades que registran la ms alta participacin de recursos de crdito en relacin al total de sus ingresos en 1999 (en miles de quetzales y en porcentajes)

Municipio Catarina San Marcos San Antonio Suchitepquez Yupiltepeque El Palmar La Gomera San Pedro Pinula Jacaltenango Escuintla Mixco Colomba Santa Cruz Balany Puerto. San Jos Melchor de Mencos San Juan Bautista Totales

Ingresos totales Endeudamiento 13,257.1 25,059.5 8,985.7 6,454.8 4,889.4 22,217.8 9,658.5 4,196.1 43,825.7 203,792.6 6,364.0 6,271.2 6,715.3 6,874.7 2,186.5 370,748.9 9,500.0 15,000.0 4,125.0 2,901.8 2,075.0 9,374.7 3,750.0 1,500.0 15,343.6 70,719.5 2,080.1 1,943.4 2,075.0 2,065.0 640.0 143,093.1

IT-E4 3,757.1 10,059.5 4,860.7 3,553.0 2,814.4 12,843.1 5,908.5 2,696.1 28,482.1 133,073.1 4,283.9 4,327.8 4,640.3 4,809.7 1,546.5 227,655.8

E/(IT-E)5 2.53 1.49 0.85 0.82 0.74 0.73 0.63 0.56 0.54 0.53 0.49 0.45 0.45 0.43 0.41 0.63

Fuente: Elaborado con informacin de FUNCEDE

4 Diferencia entre los ingresos totales y el endeudamiento. 5 El cociente entre el endeudamiento y el ingreso determina lo comprometido que estn los ingresos futuros como consecuencia de la adquisicin de crditos.

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Dentro de estos diez municipios sobresale Catarina, San Marcos, San Antonio Suchitepquez, Yupiltepeque, El Palmar y La Gomera, que habran comprometido sus ingresos futuros ms inmediatos por concepto de transferencias y de recaudacin propia local por arriba del 70 por ciento, derivado de la utilizacin de recursos de crdito. Al parecer estas administraciones municipales no habran observado el principio de capacidad de pago de sus alcaldas, por lo cual estaran afectando y comprometiendo las finanzas de aos posteriores.

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5. CONCLUSIONES
1. La Constitucin Poltica de la Repblica, en su artculo 257, establece una asignacin anual del 10 por ciento de los ingresos ordinarios del gobierno central para el financiamiento de las municipalidades. Adems de este aporte constitucional, el Congreso de la Repblica ha normado la transferencia a los municipios de un porcentaje de la recaudacin de algunos impuestos de cobertura nacional tales como el IVA, el Impuesto a la Circulacin de Vehculos y el Impuesto al Petrleo y Combustibles Derivados del Petrleo. 2. Las municipalidades, adems, cuentan con ingresos locales propios provenientes de la tributacin local por concepto de el IUSI, as como del Arbitrio de Boleto de Ornato y el Arbitrio sobre Actividades Econmicas. Asimismo, captan ingresos no tributarios derivados de la venta de bienes y servicios municipales, de la prestacin de servicios administrativos y de las contribuciones por mejoras. Otra fuente importante de financiamiento de las municipalidades lo constituye los recursos de crdito. 3. En 1999 los ingresos provenientes de recaudacin local contribuyeron escasamente con el 26.7 por ciento de los ingresos totales de los municipios. Este nivel de participacin denota el dbil esfuerzo de recaudacin propia de los gobiernos locales del pas. El ingreso local propio per cpita a nivel nacional es de Q 59.0 anuales. Sin embargo, este indicador es sensiblemente menor para la mayora de los municipios, destacando la situacin de 16 municipios cuyo esfuerzo local propio per cpita es menor de Q 2.00 anuales. Vale resaltar el extremadamente dbil esfuerzo de recaudacin propia de los municipios de Patzit, San Juan Atitn y Nebaj, con un ingreso local propio per cpita es menor a Q 1.00 anual.

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4. De 330 municipios del pas solamente 57 alcaldas registran ingresos propios per cpita superiores al promedio nacional (Q 59.00), destacando 29 municipios con ingresos locales propios per cpita superiores a Q 100.00 anuales. En este grupo sobresalen los municipios de Guatemala, Antigua Guatemala, Mixco, Escuintla, Santa Luca Cotzumalguapa, Fraijanes, Siquinal, Santo Domingo Xenacoj y Pachaln, con ingresos locales per cpita superiores a Q 150.0 anuales. 5. El estudio destaca la asociacin que se observa entre el nivel de recaudacin propia y el nivel de desarrollo de los municipios, de manera que a una menor recaudacin propia se registran mayores ndices de pobreza, y a una mayor recaudacin local se registran mayores ndices de riqueza. Por ejemplo, los municipios de Tajumulco, Concepcin Tutuapa , Tacan, Comitancillo, San Miguel Ixtahuacn, Ixchigun, Santa Mara Chiquimula y Sipacapa, con bajos niveles de recaudacin propia, registran altos ndices de pobreza. En contraste, los municipios de Guatemala, Mixco, Villa Nueva, Quetzaltenango, Escuintla, Chiquimula, Antigua Guatemala, Huehuetenango, Puerto Barrios, Santa Catarina Pinula, Cobn, Mazatenango y Coatepeque, que registran altos niveles de recaudacin local propia, muestran los mayores ndices de riqueza en el pas. 6. El IUSI, el Arbitrio de Boleto de Ornato y los Arbitrios sobre Actividades Econmicas constituyen los pilares de la tributacin local en el pas. Estos ingresos tributarios participaron, en 1999, con un 25.1 por ciento de los ingresos locales propios y con un 6.7 por ciento de los ingresos totales de los municipios. 7. El IUSI, puede llegar a representar en el futuro una de las fuentes ms importantes de ingresos de las municipalidades del pas. Actualmente se discute en el Congreso de la Repblica la iniciativa de ley sobre el Cdigo Tributario Municipal, en el cual se propone un arbitrio anual sobre el valor de los bienes inmuebles ubicados en la circunscripcin de cada municipio, que derogara la actual ley del IUSI. La vigencia de este arbitrio impulsara a las municipalidades a actualizar el valor y registrar la totalidad de los bienes inmuebles de su jurisdiccin, y a mejorar su capacidad administrativa y tcnica. Este arbitrio propuesto creara los incentivos para fortalecer la capacidad de gestin poltica y de dilogo entre las autoridades locales y los vecinos, mediante el mecanismo de autoavalo dirigido de los bienes inmuebles.
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8. El Decreto 121-96 del Congreso de la Repblica establece la Ley del Arbitrio de Ornato Municipal a favor de las municipalidades del pas, mediante la obligacin de un pago anual de todas las personas, guatemaltecas o extranjeras domiciliadas, que residen en cada jurisdiccin municipal. El Arbitrio de Ornato est estructurado en base a la capacidad de pago de los contribuyentes, quienes pagan un monto fijo anual que va aumentando en funcin de siete rangos progresivos de ingresos mensuales percibidos. La aplicacin de este arbitrio es generalizada en todo el pas, a excepcin del municipio de Patzit en Quich. Su generalizacin probablemente se deba a que la ley obliga a presentar constancia del pago de boleto de ornato en la mayora de trmites y gestiones administrativas municipales. 9. La iniciativa de ley sobre el Cdigo Tributario Municipal que se discute en el Congreso de la Repblica, contempla la creacin de un Arbitrio de Vecindad en sustitucin del actual Arbitrio de Boleto de Ornato. La propuesta plantea sustituir la actual estructura de pagos escalonados por un arbitrio anual de quince quetzales (Q 15.00) por concepto de vecindad de las personas individuales que residan en cada circunscripcin municipal. Por el momento no se dispone de una evaluacin sobre el impacto en el nivel de recaudacin del arbitrio sobre vecindad con una tarifa fija de Q 15.00 en cada una de las municipalidades. Sin embargo, puede anticiparse que esta tarifa fija podra afectar negativamente el nivel de recaudacin del municipio de Guatemala, ya que en este municipio se concentra un importante segmento de contribuyentes que pagan un arbitrio de ornato superior al propuesto. 10.Los Arbitrios Sobre Actividades Econmicas constituyen tributos municipales que recaen sobre establecimientos o sobre productos agrcolas, pecuarios e industriales, y sobre la extraccin de productos. Este arbitrio sobre actividades econmicas tiene una particular importancia en los municipios de Santa Luca Cotzumalguapa, La Democracia, Siquinal y Nueva Concepcin, todos del departamento de Escuintla, ya que representa ms del 10 por ciento de sus ingresos totales. Al parecer, el monto recaudadado de este arbitrio proviene principalmente del pago por la extraccin de caa de azcar producida en esos municipios. En contraste, este arbitrio tiene escasa importancia relativa en el total de ingresos en los municipios de Guatemala, Mixco, Villa Nueva, Quetzaltenango, Chiquimula, Cobn, Mazatenango,
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Antigua Guatemala, Panajachel y Coatepeque, a pesar de que estas son las localidades en donde se concentra una buena parte de la actividad productiva y comercial del pas. 11.El rendimiento de los arbitrios sobre las actividades econmicas es extremadamente bajo, en virtud de que la mayora de planes de arbitrios municipales se establecieron hace varias dcadas, y las tarifas que se aplican consisten en montos fijos, sin relacin con la realidad econmica de la actividad o producto que se grava, ni tampoco con el valor de las ventas o ingresos. Cada municipalidad tiene su propio plan de arbitrios aprobados por acuerdos gubernativos o por el Congreso de la Repblica. Los arbitrios actuales a establecimientos y productos no pueden ser modificados sin la aprobacin del Congreso, tal como lo establece la Constitucin Poltica de la Repblica. 12.La iniciativa de ley para reformar el Cdigo Tributario municipal propone sustituir los planes de arbitrios vigentes de las municipalidades por un arbitrio anual que recaera sobre las actividades econmicas de carcter agroindustrial, industrial, comercial, y sobre la prestacin de servicios profesionales y tcnicos que se realicen en forma permanente o temporal en la circunscripcin de cada municipio. La vigencia de este tributo de aplicacin general para todas las municipalidades del pas, incrementar sustancialmente los niveles de recaudacin de los municipios, principalmente en aquellos en donde se registra intensa actividad productiva y comercial, la cual no se refleja actualmente en el nivel de recaudacin de este arbitrio. 13. Los ingresos no tributarios provienen de fuentes no impositivas que contienen el concepto de contraprestacin. En general, estn asociados a los servicios que prestan los gobiernos locales a sus ciudadanos. En trminos ms especficos, los ingresos no tributarios incluyen la recaudacin proveniente de las tasas municipales que se aplican exclusivamente sobre el alumbrado pblico, la venta de bienes y servicios como el agua y la energa elctrica, el piso de plaza en los mercados; y la recaudacin derivada de una gama de servicios administrativos tales como la extensin de certificaciones, el otorgamiento de licencias y matrculas, concesin de pajas de agua, estacionamiento de vehculos en vas pblicas, rtulos en va pblica, instalacin y reinstalacin de servicios pblicos municipales y reposicin de cdulas; y finalmente la recaudacin por concepto de
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contribuciones por mejoras para costear obras locales de beneficio colectivo. Los ingresos no tributarios conforman la mayor fuente de ingresos propios de los gobiernos locales. En 1999 representaron el 75 por ciento de los ingresos propios y el 20 por ciento de los ingresos totales de las municipalidades. 14.Las contribuciones por mejoras constituyen los ingresos que reciben las municipalidades de parte de los vecinos, en compensacin por los beneficios individuales que stos obtienen, derivado de la realizacin de obras pblicas tales como drenajes, adoquinamiento, pavimentacin y empedrado. En general, es una contribucin instituida para costear la obra pblica que produce valorizacin inmobiliaria. Tiene como lmite para su recaudacin el gasto total realizado, y como lmite individual para el contribuyente el incremento de valor del inmueble beneficiado. 15.La base legal de este ingreso no tributario de las municipalidades descansa en el artculo 102 del nuevo Cdigo Municipal, el cual faculta al Concejo Municipal a imponer contribuciones a los vecinos que se beneficien directamente de las obras de urbanizacin que mejoren las reas o lugares en que estn situados los inmuebles. Las contribuciones no podrn exceder del costo de las mejoras. Este tributo tiene una alta potencialidad de recaudacin debido a la posibilidad de que los vecinos se identifiquen con las obras municipales, derivada de los eventuales beneficios que puedan generar, mxime si en la construccin de la infraestructura municipal las autoridades locales toman en cuenta la opinin de los ciudadanos. 16.El sistema de transferencias de recursos por parte del gobierno central a los gobiernos locales est constituido en base al aporte constitucional del 10 por ciento de los ingresos ordinarios del presupuesto nacional, as como en base a la transferencia de impuestos compartidos y a los recursos asignados por el Fondo de Solidaridad para el Desarrollo Comunitario, a travs de los Consejos Regionales de Desarrollo, para financiar proyectos especficos. En 1999 las transferencias de recursos del gobierno central constituyeron, en promedio, el 56 por ciento de los ingresos totales de las municipalidades. 17. Este patrn de financiamiento, altamente dependiente de los recursos del gobierno central, que se observa en el mbito nacional adquiere
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niveles ms acentuados en la mayora de las municipalidades del pas. Un total de 290 municipalidades muestran un grado de dependencia financiera superior al promedio nacional. Incluso existen 30 municipalidades en donde las transferencias constituyen ms del 95 por ciento de sus ingresos totales, lo cual muestra una total incapacidad de captacin de recursos de fuentes propias para financiar sus presupuestos de funcionamiento. 18. Los recursos que provienen de endeudamiento constituyen otra de las fuentes de financiamiento de los gobiernos locales. En 1999 un total de 117 municipalidades reportaron el uso de recursos de crditos para financiar sus gastos. Esos crditos provenan en un 64 por ciento de prstamos de bancos del sistema financiero nacional, y el 36 por ciento restante de prstamos del Instituto de Fomento Municipal. En ese ao, los municipios de Catarina, San Marcos, San Antonio Suchitepquez, Yupiltepeque, El Palmar y la Gomera, comprometieron sus ingresos futuros inmediatos por arriba del 70 por ciento, por la utilizacin de crdito.

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Caracterizacin de las fuentes de financiamiento de los gobiernos locales en Guatemala

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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La comunidad como base del nuevo sistema nacional para la descentralizacin y la participacin ciudadana

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1. INTRODUCCIN
El reciente proceso de creacin y reforma del marco jurdico guatemalteco relacionado con la descentralizacin poltica, la participacin ciudadana y el poder local, abre una serie de retos y posibilidades en la mesa de discusin para la definicin y el abordaje poltico de estos temas. En ese sentido, el propsito de este trabajo es presentar las principales innovaciones que, con relacin al anterior, contiene el nuevo marco jurdico en la materia; y destacar los retos y desafos del proceso, que demanda, entre otros, el fortalecimiento de las instituciones, la difusin de las leyes y un dilogo constante entre Estado y sociedad civil. Este marco jurdico incluye un nuevo cuerpo legal, que es la Ley General de Descentralizacin, as como reformas a cuerpos legales preexistentes, como el Cdigo Municipal y la Ley de Consejos de Desarrollo. Se espera que la discusin posterior de otras leyes pendientes como la Ley de Pueblos Indgenas, la Ley de Regionalizacin y la Ley de Participacin Ciudadana, entre otras, complementen las debilidades y vacos legales que persisten.

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2. ANTECEDENTES
Guatemala recin est iniciando un proceso de descentralizacin y participacin ciudadana, en el marco de la reforma y modernizacin del Estado, que responde principalmente a los compromisos polticos adquiridos en los Acuerdos de Paz. Este proceso parte de un conjunto de reformas polticas y legales recin aprobadas que son producto, bsicamente, de tres factores: 1) de las polticas que surgen en el marco del reajuste estructural y social y la bsqueda de una nueva relacin entre el Estado, el sector privado y la sociedad civil; 2) de la presin y propuestas desde organizaciones de la sociedad civil, que demandaba un modelo ms horizontal y participativo en la gestin del Estado; y 3) de la presin y condicionamiento de la cooperacin internacional al cumplimiento de los compromisos adquiridos en los Acuerdos de Paz. El marco jurdico vigente hasta antes de las reformas en mencin, se encontraba conformado por el Cdigo Municipal, Decreto 58-88, la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto 52-87, y la Ley Preliminar de Regionalizacin, Decreto 70-86. Ninguna de estas leyes contena declaracin alguna sobre la conformacin multicultural del Estado guatemalteco ni conllevaba un enfoque que promoviera la equidad de gnero en la participacin. Estas leyes estaban formuladas desde un enfoque marcadamente municipalista, que consideraba al municipio como el ncleo poltico, administrativo y territorial mnimo del Estado, sin tomar en cuenta ni reconocer la organizacin preexistente en la comunidad concreta, los mecanismos de participacin legitimados en sus prcticas internas, ni las autoridades indgenas y tradicionales. De esta manera, se reproduca el centralismo del nivel estatal en el nivel municipal. En este marco, el sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (CDUR) comenzaba en el nivel nacional y terminaba en el nivel municipal, sin establecer mecanismo alguno de interlocucin con las comunidades.

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Esta situacin se present siempre como un obstculo para la aceptacin y articulacin legal de la participacin comunitaria en el gobierno municipal, en lugar de ser un factor que potenciara, fortaleciera y democratizara la gobernabilidad y el desarrollo del municipio y el Estado. Por tanto, la elaboracin, ejecucin y fiscalizacin de planes y presupuestos, desde el mbito municipal hasta el nacional, se llevaba a cabo sin ninguna participacin y consulta que tomara en cuenta las necesidades reales y las propuestas vertidas desde las comunidades. Lo anterior responde a una concepcin pasiva que limitaba la participacin ciudadana a la emisin del voto. Por esta razn todos los anteriores intentos de reforma para la participacin y la descentralizacin fueron objetados, argumentando violaciones a la autonoma del municipio, pues se entenda que la autonoma era un derecho de la Corporacin Municipal con respecto a la poblacin y no del municipio con respecto al Estado central1. Las innovaciones que mencionaremos con detalle ms adelante se refieren bsicamente al reconocimiento de la conformacin multicultural del Estado guatemalteco, a la apertura general de espacios de participacin, en especial, para los pueblos indgenas y las mujeres, y al reconocimiento de la comunidad como base del nuevo sistema para la participacin y la descentralizacin.

3. LA LEY GENERAL DE DESCENTRALIZACIN


La Ley General de Descentralizacin establece, de forma general, las directrices bsicas del proceso, sin entrar a detallar concretamente los mecanismos abiertos para la descentralizacin y participacin. Presenta tambin significativos aportes conceptuales sobre participacin ciudadana y descentralizacin. Un elemento muy interesante en la definicin de descentralizacin es la transferencia de poder de decisin, funciones y recursos a las municipalidades,

Corte de Constitucionalidad, 1987. Gaceta de la Corte de constitucionalidad. Expedientes acumulados 282-87 y 285-87. Guatemala.

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entidades del Estado y comunidades2. Ntese que por primera vez se habla en la ley de una descentralizacin de carcter poltico que afecta al mbito de la toma de decisiones pues, tradicionalmente, en Guatemala, el concepto de descentralizacin se haba manejado exclusivamente para los mbitos administrativo y financiero. En materia de participacin ciudadana y auditora social3, la ley de Descentralizacin abre nuevas posibilidades: por un lado, permite que las comunidades sean parte de los proyectos a desarrollar dentro de su mbito territorial, en coordinacin con la municipalidad y, por otro lado, que simultneamente puedan realizar la auditora social del proceso. Esta es una de las innovaciones que cabe resaltar, pues por primera vez se habla de la posibilidad de una auditora social, que se diferencia de la que hace la Contralora General de Cuentas por parte del Estado, pues sta es puramente contable y al final del proceso, mientras aqulla tiene un carcter de control social por parte de las comunidades y se verifica durante todo el proceso.

4. LA LEY DE CONSEJOS DE DESARROLLO URBANO Y RURAL


Las reformas a esta ley abren nuevos espacios de participacin ciudadana mediante la inclusin de representantes de los pueblos maya, xinca y garfuna, as como de mujeres en todos los niveles del sistema. Adems, se crea el nivel comunitario de participacin dentro del sistema, para que existan consejos comunitarios de desarrollo y que las comunidades estn representadas a travs de sus alcaldes comunitarios ante el Consejo Municipal de Desarrollo. Dentro del cuerpo de la ley, estas propuestas se encuentran desarrolladas as:

4.1 Aspectos generales


Los aspectos generales son el marco dentro del cual quedan definidos: el sistema de Consejos de Desarrollo, como medio de participacin; los principios que orientarn a ese sistema; el objetivo que debe cumplir tal sistema; y la forma en que sern tomadas las decisiones.
2

Artculo 2 Ley General de Descentralizacin. Artculos 17 y 18.

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Se define al sistema como el medio principal de participacin de la poblacin maya, xinca, garfuna y no indgena para llevar a cabo la planificacin democrtica del desarrollo4. Los principios del sistema son: respeto a las culturas de los pueblos; armona en las relaciones interculturales; eficacia y eficiencia en todos los niveles de la administracin pblica; promocin de procesos de democracia participativa en condiciones de equidad e igualdad de oportunidades; conservacin del equilibrio ambiental y desarrollo humano, con base en las cosmovisiones de los pueblos; equidad de gnero5. El objetivo del sistema es organizar y coordinar la administracin pblica, mediante la formulacin de polticas de desarrollo, planes y programas presupuestarios, as como el impulso de la coordinacin interinstitucional pblica y privada en todos sus niveles comunitario, municipal, departamental, regional y nacional6 . La toma de decisiones en el seno de los Consejos de Desarrollo ser por consenso; slo a falta de ste ser por mayora simple7.

4.2 Participacin ciudadana y auditora social


Para garantizar la participacin ciudadana y la auditora social se definieron, dentro de la ley, funciones que deben ser ejercidas por igual desde los niveles ms bsicos de la organizacin comunitaria hasta los Consejos de Desarrollo. Cada nivel tiene la funcin de llevar a cabo la formulacin de polticas, planes, programas y proyectos8; y proponer la distribucin de los
4

Artculo 1 Ley CDUR. Artculo 2 Ley CDUR. Artculo 3 Ley CDUR. Artculo 20 Ley CDUR. Artculos 6 inciso e), 8 inciso d), 10 inciso d), 11 inciso e) Ley CDUR.

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recursos de preinversin e inversin pblica9, con base en las propuestas de priorizacin de los Consejos de Desarrollo del nivel inmediato siguiente. En esta misma lgica, informar a dichos niveles sobre la ejecucin presupuestaria de preinversin e inversin pblica del ao fiscal anterior10. Cada nivel tiene tambin la funcin de promover y facilitar la organizacin y participacin efectiva de la poblacin y de sus organizaciones en la priorizacin de necesidades, problemas y soluciones para su desarrollo integral11.

4.3 Participacin comunitaria en el nivel municipal


La Ley de Consejo de Desarrollo define los espacios de participacin de cada uno de los distintos niveles del sistema de Consejos, y establece la forma y los perodos del tiempo en que deben ser integrados. Se introduce, dentro de los niveles del sistema, al nivel comunitario de participacin con sus respectivos Consejos Comunitarios de Desarrollo12. Los Consejos Departamentales de Desarrollo tendrn la funcin de apoyar a las municipalidades del departamento en el funcionamiento de los Consejos Municipales y Comunitarios de Desarrollo, adems de velar por el cumplimiento de sus cometidos13.

Artculos 6, inciso h); 10, inciso f); 12 inciso h) Ley CDUR. Artculos 6, inciso i); 8, inciso h), 10, inciso h), 12 inciso i) Ley CDUR. Artculo 6, inciso d); 8, inciso b); 10, inciso b), 12 inciso b), 14 inciso b) Ley CDUR. Artculos 4, inciso e), 13-17 Ley CDUR. Artculo 10, inciso a) Ley CDUR.

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El Consejo Municipal de Desarrollo se integrar de la siguiente forma: a) el alcalde municipal coordinador; b)sndicos y concejales que determine la Corporacin Municipal; c) hasta 20 representantes de los Consejos Comunitarios de Desarrollo, designados por los coordinadores de estos Consejos; d)representantes de entidades pblicas con presencia en la localidad; e) representantes de entidades civiles locales que sean convocadas14. Los Consejos Comunitarios de Desarrollo se integrarn as15: a) la Asamblea Comunitaria, integrada por los residentes en una misma comunidad; b)un rgano de coordinacin, integrado con base en los principios, valores, normas y procedimientos del lugar o, en forma supletoria, conforme a la reglamentacin municipal existente16. En los municipios donde existan ms de 20 comunidades se crearn Consejos Comunitarios de Segundo Nivel, cuya asamblea estar integrada por miembros de los Consejos Comunitarios de Desarrollo del municipio. Ellos nombrarn a sus representantes ante el Consejo Municipal de Desarrollo, de entre los coordinadores de los Consejos Comunitarios de Desarrollo17. La convocatoria para integrar los Consejos de Desarrollo se har 90 das despus de que entre en vigencia la ley. Para la integracin de los Consejos Municipales y Comunitarios, la municipalidad har la convocatoria dentro de los 45 das siguientes a la vigencia de la ley. En ausencia de esta convocatoria, los vecinos podrn autoconvocarse para integrar estos consejos, eligiendo con el voto de la mayora absoluta mitad ms uno de los participantes. Esta asamblea se har constar en acta, donde los participantes acreditarn su calidad de

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Artculo 11 Ley CDUR. Artculo 13 Ley CDUR. El artculo 16, que se aplicar supletoriamente, establece que se integrar por el Alcalde Comunitario, quien lo preside, y hasta por un mximo de doce representantes electos por la Asamblea General. Artculo 15 Ley CDUR.

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vecinos y se identificarn mediante la presentacin de su cdula de vecindad. Para confirmar la integracin de los respectivos Consejos, ser suficiente la remisin de dicha acta al Consejo Departamental de Desarrollo18.

4.4 Pueblos indgenas


La Ley de Consejos crea a los Consejos asesores indgenas, define sus funciones y establece los mecanismos temporales de consulta a estas comunidades. En el nivel comunitario habr Consejos Asesores Indgenas, que se encargar de brindar asesora al rgano de Coordinacin del Consejo Comunitario de Desarrollo y al Consejo Municipal de Desarrollo, en los municipios donde exista al menos una comunidad indgena19. Las consultas a los pueblos indgenas en todos los asuntos que les afecten, se llevarn a cabo mediante sus representantes ante los Consejos de Desarrollo, en tanto se emite la ley que regule dichas consultas20.

4.5 Apoyo tcnico, funcionamiento y financiamiento de los Consejos


La Ley de Consejos tambin busca, garantizar que stos cuenten con el apoyo tcnico y financiero necesario para cumplir sus tareas. Cada Consejo Regional y Departamental contar con una Unidad Tcnica que les asesore en la elaboracin y seguimiento de polticas, planes, programas y proyectos de desarrollo, as como en la preinversin e inversin pblica21.

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Artculo 32 Ley CDUR. Artculo 23, Ley CDUR. Artculo 26 Ley CDUR. Artculo 25 Ley CDUR.

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Los Consejos de Desarrollo podrn crear las comisiones de trabajo que consideren necesarias, las cuales sern apoyadas por la Unidad Tcnica22. Los recursos de los fondos sociales se asignarn con base en las polticas, planes y programas priorizados desde el sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural23.

5. EL CDIGO MUNICIPAL
Las reformas al Cdigo Municipal se orientan a la descentralizacin poltica hacia los municipios, al reconocimiento de la multietnicidad, plurilingismo y pluriculturalidad del pas, as como al fortalecimiento de la autonoma municipal. Adicionalmente, contienen disposiciones a favor de la ampliacin de los mecanismos de consulta para la participacin ciudadana en los gobiernos locales. Concretamente, en el cuerpo de la ley, las principales reformas se desarrollan as:

5.1 Aspectos generales


Dentro de los aspectos generales del Cdigo Municipal se redefine el concepto de municipio, se delinean los principios que orientarn su actuacin y se establece la posibilidad de asociacin entre municipalidades. Cambia la definicin de municipio, en cuanto a su anterior concepcin como conjunto de personas organizadas, pues se le da ahora una categora de unidad bsica de la organizacin territorial del Estado24.

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Artculo 24 Ley CDUR. Artculo 29 Ley CDUR. Artculo 2 CM.

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Los principios de actuacin de los municipios son la eficacia, eficiencia, descentralizacin, desconcentracin y participacin comunitaria25. Se permite la asociacin de municipalidades para la defensa de sus intereses y el cumplimiento de sus fines, la cual tendr personalidad jurdica propia y distinta de cada una de las municipalidades integrantes26.

5.2 Comunidad
En el Cdigo Municipal se reconocen los elementos inherentes a los municipios, as como el derecho de stos a ejercer su autonoma. Se reconoce, dentro de los elementos del municipio, a la autoridad la cual ser ejercida tanto por el Concejo Municipal como por las autoridades propias de las comunidades de su jurisdiccin, a la comunidad organizada, al ordenamiento jurdico municipal y el derecho consuetudinario del lugar27. Dentro de las facultades de su autonoma, se reconoce el derecho de los municipios de dividir su territorio, de acuerdo con sus intereses, mediante disposicin del Concejo Municipal. A lo anterior se agreg una normativa que dicta que la municipalidad remitir cada ao, en el mes de julio, certificacin de la divisin territorial de su municipio al Instituto Nacional de Estadstica y al Instituto Geogrfico Nacional28. Los conflictos de lmites jurisdiccionales entre comunidades sern resueltos con mediacin del Concejo Municipal, en coordinacin con las autoridades reconocidas por las comunidades29.

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Artculo 5 CM. Artculo 10 CM. Artculo 8, inciso c) CM. Artculo 22 CM. Artculo 25 CM.

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Las asociaciones civiles y comits de vecinos, autorizados por las gobernaciones departamentales y otras autoridades, quedarn, a partir de la vigencia del Cdigo Municipal, bajo la competencia tcnica y legal del alcalde municipal de su circunscripcin territorial, y estn exentas del pago de timbres fiscales30. El Cdigo asume el concepto de equidad de gnero, entendido como la no discriminacin entre ambos sexos31.

5.3 Participacin ciudadana y auditora social


El Cdigo Municipal abre un espacio para la participacin ciudadana y la auditora social al garantizar este derecho mediante la definicin de los mecanismos de consulta y participacin. Entre los derechos y obligaciones de los vecinos, relacionados con la participacin y auditora social, se reconocen los siguientes: a) participar en actividades polticas municipales; b) participar activa y voluntariamente en la formulacin, planificacin, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas municipales y comunitarias; c) ser informado regularmente, por el gobierno municipal, de los resultados de las polticas y planes municipales y de la rendicin de cuentas, en la forma prevista por la ley; d)integrar la comisin ciudadana municipal de Auditora Social; e) participar en las consultas a los vecinos de conformidad con la ley; f) pedir la consulta popular municipal en los asuntos de gran trascendencia para el municipio32. Se mantiene la figura del cabildo abierto, que puede ser convocado por decisin de las dos terceras partes del Concejo Municipal. Cuando la importancia de los asuntos a tratar en las reuniones del Concejo

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Artculo 175 CM. Artculo 176 CM. Artculo 17, incisos e), f), g), h), j), k), CM.

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Municipal lo amerite, ste podr consultar la opinin de los Consejos Comunitarios de Desarrollo, a travs de sus representantes autorizados33. Se abre un nuevo ttulo, llamado Informacin y Participacin Ciudadana, que regula los derechos de informacin y participacin ciudadana y los mecanismos especficos34. Cuando la trascendencia de un asunto aconseje la conveniencia de consultar la opinin de los vecinos, el Concejo Municipal podr, con el voto de las dos terceras partes de sus miembros, acordar consultas con los vecinos bajo cualquiera de las siguientes modalidades35: a) consulta solicitada a la Corporacin Municipal por el 10 por ciento de los vecinos empadronados en el municipio. Los resultados de stas sern vinculantes si participa al menos el 20 por ciento de los vecinos empadronados y la mayora vota favorablemente el asunto consultado36. b) consultas a solicitud de las comunidades o autoridades indgenas, aplicando criterios propios de sus costumbres y tradiciones, cuando se trate de asuntos que les afecten37. Las modalidades de estas consultas podrn ser las siguientes: consulta en boleta diseada para el caso, fijando en la convocatoria el asunto a tratar, la fecha y lugares donde se llevar a cabo. aplicacin de criterios del sistema jurdico propio de las comunidades del caso. Los resultados sern vinculantes si participa en la consulta al menos el 50 por ciento de los vecinos empadronados y la mayora vota favorablemente el asunto consultado38.

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Artculo 38 CM. Ttulo IV CM. Artculo 63 CM Artculo 64, CM. Artculo 65 CM. Artculo 66 CM.

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El secretario, que es el funcionario municipal encargado de redactar la memoria anual de labores de la Corporacin Municipal, tiene ahora la funcin de presentarla, dentro de los primeros quince das del mes de enero de cada ao, entre otros, al Consejo de Desarrollo Municipal39. El gobierno municipal establecer, previa consulta con las autoridades locales, los mecanismos que garanticen a los miembros de las comunidades el uso, conservacin y administracin de las tierras comunitarias cuyo manejo se haya encomendado tradicionalmente al gobierno municipal. Estos mecanismos deben basarse en los que el Cdigo establece para las consultas40. Cada mes de febrero, los Concejos Municipales que utilicen prstamos internos o externos, debern informar a la poblacin, a travs de los medios de comunicacin disponibles, sobre el destino y ejecucin de los recursos41. Con el propsito de facilitar la transparencia administrativa y la auditora social de la ejecucin presupuestaria, el presupuesto se estructurar por programas y proyectos42. El presupuesto ser presentado por el alcalde municipal43 a la consideracin del Concejo Municipal y su aprobacin requerir el voto de las dos terceras partes de los integrantes. La municipalidad debe administrar y distribuir su presupuesto de manera equitativa entre las comunidades rurales y urbanas, indgenas y no indgenas, tomando en cuenta la densidad demogrfica, necesidades bsicas insatisfechas, indicadores de salud y educacin, la situacin ambiental y la disponibilidad de recursos financieros. Asimismo, si las condiciones financieras municipales lo permiten, las alcaldas comunitarias o

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Artculo 84 inciso d) CM. Artculo 109 CM. Artculo 117 CM. Artculo 129 CM. Quien estar asesorado por las Comisiones de Finanzas y Probidad y funcionarios municipales.

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auxiliares recibirn anualmente una asignacin financiera del presupuesto municipal, la cual debern utilizar en gastos de administracin y operacin44. El alcalde municipal podr integrar los compromisos acordados en el seno de su Consejo Municipal de Desarrollo 45, as como las recomendaciones de la oficina municipal de planificacin, en la formulacin del presupuesto municipal. Asimismo, el Concejo Municipal establecer los mecanismos que aseguren a las organizaciones comunitarias el poder divulgar y discutir las propuestas que quieran incluir en el presupuesto y les informar posteriormente de los factores que incidieron en la inclusin, exclusin o programacin diferida de los proyectos en el presupuesto46. El alcalde deber informar trimestralmente al Concejo Municipal sobre la ejecucin del presupuesto y, para hacer posible la auditora social, el Concejo Municipal compartir, en el mismo transcurso, con el Consejo Municipal de Desarrollo el estado de ingresos y egresos del presupuesto municipal. La misma informacin deber estar a disposicin de las comunidades, a travs de los alcaldes comunitarios o alcaldes auxiliares, y a la poblacin en general, utilizando los medios a su alcance47. Las oficinas, registros, documentos y expedientes en la municipalidad son pblicas y cualquier persona puede consultarlos y obtener certificaciones esos documentos informacin para la auditora social48.

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Artculos 131 y 133 CM. Siempre que estos proyectos hayan sido aprobados en las otras instancias de gestin de la inversin pblica. Artculo 132 CM. Artculo 135 CM. Artculo 139 CM.

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5.4 Alcaldes comunitarios o auxiliares


El Cdigo Municipal define las competencias de los alcaldes comunitarios o auxiliares, as como los mecanismos para su nombramiento y el perodo de duracin en el puesto. Se reconoce a las alcaldas comunitarias o auxiliares como entidades representativas de las comunidades, en especial para la toma de decisiones, y como vnculo de relacin con el gobierno municipal. El nombramiento de los alcaldes comunitarios o auxiliares lo har el alcalde municipal, con base en la eleccin o designacin de las comunidades, de acuerdo con sus principios, valores y procedimientos49. Los miembros de las alcadas comunitarias o auxiliares durarn en sus cargos el tiempo que determine la asamblea comunitaria, con base en sus principios, valores, normas y procedimientos. La nica condicin es que este tiempo no exceda el tiempo que dura la Corporacin Municipal50. El alcalde comunitario tiene ahora algunas nuevas funciones relacionadas con la bsqueda del desarrollo y la incidencia de la comunidad en el gobierno municipal, tales como: a) promover la organizacin y participacin sistemtica y efectiva de la comunidad en la identificacin y solucin de los problemas locales; b)colaborar en la identificacin de las necesidades locales y en la formulacin de propuestas de solucin a las mismas; c) proponer lineamientos e instrumentos de coordinacin en la comunidad para la ejecucin de programas o proyectos por parte de personas, instituciones o entidades interesadas en el desarrollo de las comunidades; d)elaborar, gestionar y supervisar programas y proyectos que contribuyan al desarrollo integral de la comunidad; e) colaborar en el levantamiento y actualizacin del catastro municipal;

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Artculo 56 CM. Artculo 57, CM.

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f) promover y gestionar acciones que garanticen el uso racional y sostenible de la infraestructura pblica; g)mediar en los conflictos comunitarios; h)velar por la conservacin, proteccin y desarrollo de los recursos naturales. Asimismo, el Concejo Municipal sesionar, al menos, dos veces al ao con los alcaldes comunitarios o auxiliares de su municipio para coordinar actividades51. Cada municipalidad podr regular retribuciones para el servicio de alcalde comunitario o auxiliar, de acuerdo con sus recursos financieros52. El alcalde, sndicos, concejales, alcaldes comunitarios o auxiliares y alguaciles cumplen por su cargo con el deber cvico, contemplado en el artculo 135 de la Constitucin, de prestar servicio social de acuerdo con la ley. Esta circunstancia se har constar en sus credenciales, cuando desempeen gratuitamente el cargo53.

5.5 Reconocimiento a los usos, normas, costumbres y tradiciones del lugar


El Cdigo tambin promueve el reconocimiento y respeto a la diversidad cultural. Se reconocen las formas propias de organizacin tradicionales dentro de las formas de organizacin de vecinos54. Se reconocen, respetan y promueven las alcaldas indgenas55.

51

Artculo 58, incisos a), b), c), d), e), f), h), j), l) CM. Artculo 59 CM. Artculos 172 y 173 CM. Artculo 18 CM. Artculo 55 CM.

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Los planes de ordenamiento territorial y de desarrollo integral del municipio deben respetar los lugares sagrados o de significacin histrica o cultural56. El juez de asuntos municipales conocer de los asuntos que afecten las buenas costumbres, ornato y limpieza de las poblaciones, el medio ambiente, la salud, los servicios pblicos municipales y los servicios pblicos en general, cuando el conocimiento de tales asuntos no est atribuido al alcalde, al Concejo Municipal u otra autoridad municipal o "al mbito de aplicacin tradicional del derecho consuetudinario"57. Cuando las transgresiones administrativas concurran con hechos punibles, el juez de asuntos municipales certificar lo conducente a las autoridades correspondientes, tomando en cuenta el derecho consuetudinario. De ser necesario, se har asesorar de un experto en esa materia58. El juez de asuntos municipales observar que en las diligencias de titulacin supletoria no se violen las normas consuetudinarias cuya aplicacin corresponde tomar en cuenta. Asimismo, vigilar que se apliquen las normas del derecho consuetudinario correspondiente en los asuntos en que una obra nueva cause dao pblico o se trate de obra peligrosa para los habitantes y el pblico59.

5.6 Equidad de gnero


El Cdigo asume el concepto de equidad de gnero, entendido como la no discriminacin entre ambos sexos60.

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Artculo 143 CM. Artculo 165, inciso a) CM. Artculo 165 inciso b) CM. Artculo 165 incisos c) y e) CM. Artculo 176 CM.

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5.7 Nuevas competencias y funcionamiento de las municipalidades


El Cdigo establece cules sern las responsabilidades de los Consejos, define las comisiones de trabajo que se debern crear, as como los cuerpos tcnicos de apoyo, necesarios para la planificacin de las polticas municipales. Dentro de las competencias generales del Concejo Municipal, podemos destacar: a) convocar a los distintos sectores de la sociedad del municipio para formular e institucionalizar las polticas pblicas municipales y los planes de desarrollo urbano y rural del municipio, identificando y priorizando las necesidades comunitarias y las propuestas de solucin a los problemas locales; b)autorizar el proceso de descentralizacin y desconcentracin del gobierno municipal, con el propsito de mejorar los servicios y crear los rganos institucionales necesarios, sin perjuicio de la unidad de gobierno y gestin del municipio; c) organizar los cuerpos tcnicos, asesores y consultivos que sean necesarios al municipio, as como el apoyo que estime necesario a los consejos asesores indgenas de la alcalda comunitaria o auxiliar. Adems, organizar los rganos de coordinacin de los Consejos Comunitarios de Desarrollo y los Consejos Municipales de Desarrollo; d) fijar el sueldo y gastos de representacin del alcalde; las dietas por asistencia a sesiones del Concejo Municipal y, cuando corresponda, las remuneraciones a los alcaldes comunitarios o alcaldes auxiliares, as como emitir el reglamento de viticos correspondiente; e) elaborar y mantener el catastro municipal en concordancia con los compromisos adquiridos en los Acuerdos de Paz y la ley de la materia; f) promover y proteger los recursos renovables y no renovables del municipio61.

61

Artculo 35, incisos c), k), l), p), x), y) CM.

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Las comisiones de carcter obligatorio para toda municipalidad sern: a) Educacin, educacin bilinge intercultural, cultura y deportes; b)Salud y asistencia social; c) Servicios, infraestructura, ordenamiento territorial, urbanismo y vivienda; d)Fomento econmico, turismo, ambiente y recursos naturales; e) Descentralizacin, fortalecimiento municipal y participacin ciudadana; f) Finanzas; g) Probidad; h)Derechos Humanos y Paz; i) Familia, Mujer y Niez62. Se reconoce a las mancomunidades de municipios como asociaciones con personalidad jurdica, constituidas mediante acuerdos celebrados entre los concejos de dos o ms municipios, para la formulacin comn de polticas pblicas municipales, planes, programas y proyectos, la ejecucin de obras y la prestacin eficiente de servicios de sus competencias63. Cada Concejo Municipal tendr una oficina de planificacin que ser la encargada de coordinar y consolidar los diagnsticos, planes, programas y proyectos de desarrollo municipales. Esta oficina producir la informacin necesaria para que el Concejo Municipal elabore las polticas pblicas municipales64. Cada municipalidad tendr una unidad de Administracin Financiera Integrada Municipal (AFIM), que ser la encargada, entre otras funciones, de: a) elaborar, en coordinacin con la oficina municipal de planificacin, la programacin y formulacin del presupuesto, la programacin de la ejecucin del presupuesto y la evaluacin de la gestin presupuestaria;

62

Artculo 36 CM. Artculo 49 CM Artculo 95 CM.

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b)asesorar al alcalde y al Concejo Municipal en materia de administracin financiera; c) dirigir y administrar todo el proceso de liquidacin y recaudacin de impuestos, arbitrios, tasas y contribuciones; d)administrar la deuda municipal; e) coordinar con el Instituto Nacional de Fomento Municipal (INFOM) y la Asociacin Nacional de Municipalidades (ANAM) los planes de capacitacin correspondientes para la aplicacin del Cdigo Municipal y las leyes conexas. Cuando la situacin municipal no permita tener una AFIM, el tesorero ejercer esas funciones65.

6. LOS EJES DEL PROCESO


El nuevo marco para la descentralizacin y la participacin ciudadana, como un sistema integral para la planificacin del desarrollo, se integra principalmente por los siguientes ejes:

6.1 Planificacin
En la funcin de planificacin del desarrollo destaca como agente protagnico el sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural en sus distintos niveles, que es el que tendr que partir de los planes gestados desde el nivel comunitario, para articular sucesivamente la planificacin en los dems niveles, hasta llegar a la formulacin de un plan nacional de desarrollo. Al contar con un plan nacional consensuado desde el Sistema de Consejos de Desarrollo, ste debera ser trasladado por el Presidente de la Repblica Coordinador del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural quien, en reunin con el Consejo de Ministros, lo conocer, aprobar y tomar como base para la elaboracin del Presupuesto Nacional. Estos insumos se entregarn posteriormente a la Secretara General de Planificacin y Programacin de la Presidencia (SEGEPLAN) a fin de que sean ajustados tcnicamente y devueltos al organismo Ejecutivo, quien deber enviar el presupuesto al Congreso de la Repblica, que es el rgano encargado de su aprobacin.
65

Artculos 97 y 98 CM.

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En este eje tendra lugar el rgano de Coordinacin del Proceso de Descentralizacin previsto en la Ley General de Descentralizacin el cual, para desempearse eficazmente, tendr que tener una estrecha relacin tanto con el sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural como con el aparato gubernamental que interviene en la ejecucin de todo el proceso Ministerios, Secretaras, Fondos Sociales, Municipalidades, Comunidades, etc. De esta forma se garantiza que los recursos de toda naturaleza destinados para estos fines, puedan ser invertidos y destinados en coherencia con las necesidades reales que el proceso presenta.

6.2 Ejecucin
Para la ejecucin de los planes de desarrollo se cuenta con otros actores en el escenario, los cuales varan de acuerdo al nivel donde se hagan las intervenciones. En el nivel nacional se ubican los ministerios y fondos sociales, principalmente; en los niveles regional y departamental estn las delegaciones ministeriales regionales y departamentales de dichos ministerios y fondos sociales en los lugares donde tienen presencia; en el nivel municipal estn las municipalidades, que son las encargadas de la conduccin del proceso; y en el nivel de la comunidad, los alcaldes comunitarios con sus consejos comunitarios de desarrollo, en estrecha coordinacin con el nivel municipal66.

6.3 Asesora tcnica y administrativa


La ley de Consejos de Desarrollo establece la creacin de Unidades Tcnicas en los niveles regional y departamental. Para los niveles municipal y comunitario, la asesora estar a cargo de las Oficinas de Planificacin Municipal, que se encuentran reguladas en el Cdigo Municipal. Adems, se contempla que SEGEPLAN suministre el apoyo tcnico para la formulacin de polticas, planes y programas presupuestarios a todo el sistema de Consejos de Desarrollo.

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Ntese que ste es el nico nivel del sistema de Consejos de Desarrollo que, por su naturaleza, caractersticas y forma de integracin, est en facultades de planificar y ejecutar a la vez. Ley General de Descentralizacin, Artculo 1.

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En cuanto al apoyo administrativo, el nivel nacional estar a cargo de la Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia, el apoyo para el nivel regional ser dado por la oficina del coordinador de la regin y el de cada consejo departamental, por la gobernacin departamental.

6.4 Informacin
La informacin, tanto sobre la planificacin como sobre la ejecucin del desarrollo, se dar bsicamente en dos lneas: por un lado, desde las instituciones pblicas a cargo de la ejecucin en los distintos niveles, al respectivo Consejo de Desarrollo en el que tienen representacin Presidente de la Repblica, ministros, delegados ministeriales regionales y departamentales, alcaldes municipales, sndicos, concejales, alcaldes comunitarios y, por otro lado, desde cada Consejo de Desarrollo al nivel inmediato inferior.

6.5 Fiscalizacin
La fiscalizacin ser una tarea que emanar desde cada uno de los niveles del Sistema de Consejos de Desarrollo al nivel inmediato superior, en la misma lgica de la planificacin, lo cual deber darse en la etapa de ejecucin, para velar por la coherencia y cumplimiento de estas dos etapas.

7. LOS RETOS Y DESAFOS PARA EL PROCESO


El nuevo proceso de descentralizacin y participacin ciudadana en Guatemala, confirma la institucin del municipio como agente de desarrollo y a la comunidad como actor primario del nuevo sistema. Asimismo, abre posibilidades para que la poblacin, especialmente de las comunidades rurales y urbanas, demande la participacin que le corresponde en la toma de decisiones, en la elaboracin y ejecucin de los planes y polticas, en la administracin pblica y en el desarrollo en general. La implementacin de las nuevas figuras jurdicas y de las nuevas atribuciones a figuras jurdicas preexistentes al proceso, hacen que sea urgente el
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fortalecimiento institucional de las mismas para mejorar la calidad y adecuacin de las propuestas e iniciativas as como de las capacidades de coordinacin e intercambio. A pesar de que se procur que el proceso de discusin de las leyes y reformas fuera simultneo, con la intencin de mantener su coherencia e integralidad, y que esto contribuy en gran parte a los avances con los que ahora se cuenta todava existen una serie de vacos y deficiencias. Entre ellas figuran como las ms relevantes: por un lado, la falta de vinculacin que tienen las propuestas provenientes de las bases, para ser tomadas como referentes obligados en la planificacin, ejecucin y fiscalizacin del desarrollo y, por otro, la falta de asignacin de recursos para el funcionamiento de los niveles comunitario y municipal, que son los bsicos del sistema. La respuesta ms viable a este vaco legal se encuentra en el protagonismo que las organizaciones de la sociedad civil adopten en esos distintos niveles al fortalecer sus espacios de participacin. En ese sentido, para que esta nueva legislacin pueda ser aprovechada por la poblacin, en relacin a lo cual hay una fuerte inquietud, es necesario generar conciencia de participacin, informar y capacitar sobre las nuevas leyes y romper las inercias sociales del autoritarismo hacia la participacin democrtica. Es necesario que las organizaciones entren a participar en este nuevo sistema con propuestas de calidad que sean viables y, por tanto, convincentes en la negociacin poltica con las distintas autoridades. Esa sera la va para la incidencia dentro de los nuevos espacios abiertos, aprovechando la apertura de algunos alcaldes municipales y otras autoridades a nivel nacional. La cooperacin internacional tambin tiene un papel clave en la construccin de estos procesos, en la medida que ejerza presin hacia gobierno central y hacia los gobiernos locales mediante el condicionamiento financiero que d prioridad a los programas, planes y proyectos emanados en consenso desde estos nuevos espacios de concertacin. Si los avances en materia de mecanismos concretos reconocidos por estas leyes son utilizados y aprovechados estratgicamente, pueden dar aportes muy valiosos para ese proceso real de democratizacin que se est intentando construir, ahora no solo legtima sino tambin legalmente, desde la comunidad como actor real y base del sistema poltico, social, econmico y administrativo en Guatemala.
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En ese sentido es muy valioso el aporte de las leyes, al reconocer el nivel comunitario como la base del sistema para la gestin del desarrollo y como el fin hasta donde debe llegar la descentralizacin nacional, en la medida que se le traslade poder de decisin, titularidad de competencias, funciones y recursos de financiamiento, dentro del marco de las polticas pblicas municipales67.

67 Ley General de Descentralizacin, Artculo 1

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REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

Congreso de la Repblica de Guatemala. (1986). Ley Preliminar de Regionalizacin. Decreto 70-86. Guatemala, C.A. Congreso de la Repblica de Guatemala. (1987).Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Decreto 13-2002. Guatemala, C.A. Congreso de la Repblica de Guatemala. (1988).Cdigo Municipal. Decreto 58-88 Guatemala, C.A. Congreso de la Repblica de Guatemala. (2002).Cdigo Municipal. Decreto 12-2002 Guatemala, C.A. Congreso de la Repblica de Guatemala. (2002).Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Decreto 52-87. Guatemala, C.A. Congreso de la Repblica de Guatemala. (2002).Ley General de Descentralizacin. Decreto 14-2002. Guatemala, C.A. Corte de Constitucionalidad de la Repblica de Guatemala. (1987). Gaceta de la Corte de Constitucionalidad. Expedientes acumulados 282-87 y 285-87. Guatemala, C.A.

Mnica Roco Mazariegos Rodas

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Un marco conceptual para la regulacin econmica en Guatemala (telecomunicaciones y electricidad)

CARMEN URZAR H.*


* La autora desea agradecer la valiosa ayuda en la revisin bibliogrfica y la recopilacin de datos que proporcion Pedro Ren Monzn Alvarado. Tambin se agradecen los comentarios del Dr. Peter Marchetti, quien tuvo a su cargo comentar este documento durante la Jornada Acadmica Economa, Empresarialidad y Pobreza organizada en Guatemala, el 28 de octubre de 2003, por la Facultad de Ciencias Econmicas y Empresariales de la Universidad Rafael Landvar y el Instituto de Investigaciones Econmicas y Sociales (IDIES). As tambin se agradecen los valiosos comentarios de los participantes en estas jornadas. La autora desea dejar claro que, a pesar de que recibi valiosos comentarios de muchas personas, cualquier error es su responsabilidad.

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Un marco conceptual para la regulacin econmica en Guatemala

Resumen
Este documento presenta una revisin de la teora ms relevante sobre la regulacin econmica. Se desarrollan dos enfoques sobre la regulacin econmica: el llamado del inters pblico que justifica la intervencin del gobierno a travs de la regulacin, debido a la existencia de las fallas de mercado; y el de la captura del regulador que argumenta que la regulacin se ofrece en respuesta a las demandas de los grupos de inters, los cuales actan para maximizar sus ingresos. En la segunda parte del documento se evala, a la luz de la revisin terica expuesta, las caractersticas de los marcos regulatorios que en Guatemala se han adoptado para los sectores de prestacin de los servicios pblicos en dos reas: telecomunicaciones y electricidad. De manera preliminar, se concluye que las desregulaciones experimentadas en estos sectores en 1996, fueron procesos que representaron cambios reales en la regulacin econmica, al pasar de una caracterizada por elementos de la teora del inters pblico a otra orientada al mercado y bsqueda de eficiencia. Se encuentra, adems, que los resultados de ambas reformas han sido rpidos y muy positivos, ya que en la prestacin de ambos servicios se refleja un aumento de la cobertura, del nmero de oferentes y nmero de servicios, disponibilidad de nueva tecnologa, aumento de la inversin privada, renovacin de equipos, etc. Por ello, se afirma que las reformas de liberacin de estos servicios y la adopcin de regulaciones orientadas al mercado han representado una contribucin importante para el crecimiento econmico y para la disminucin de la pobreza en Guatemala.

Carmen Urzar H.

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Un marco conceptual para la regulacin econmica en Guatemala

1. INTRODUCCIN
A principios del 2003 el Instituto de Investigaciones Econmicas y Sociales (IDIES), de la Universidad Rafael Landvar (URL), determin que la problemtica relacionada con la pobreza y la desigualdad sera el tema alrededor del cual girara la Agenda de Investigacin futura de la institucin. Dentro de este contexto, IDIES decidi realizar una serie de estudios vinculados al tema. Uno de estos se relaciona con el tema de regulacin econmica, para lo cual contrat la realizacin de este documento conceptual, cuyo propsito se divide en dos lneas: la primera consiste en presentar una revisin de la teora ms relevante sobre la regulacin; la segunda busca evaluar, a la luz de la revisin terica expuesta, las caractersticas de los marcos regulatorios que se han adoptado en Guatemala, especficamente en los sectores de prestacin de los servicios pblicos en dos reas: telecomunicaciones y electricidad. En esta misma seccin se presenta una evaluacin preliminar del impacto que la desregulacin de cada uno de estos sectores ha tenido sobre la pobreza en Guatemala, despus de 1996. Por esta razn, el documento que aqu se presenta es conceptual y su nico objetivo es constituirse en una gua preliminar para la investigacin futura que el IDIES-URL efecte sobre el tema regulatorio. El documento est estructurado de la siguiente forma: en la seccin 2 se ofrece una definicin sobre lo que se entiende por regulacin, los principales instrumentos utilizados para regular, y una discusin introductoria sobre los diferentes tipos de regulacin, segn las teoras prevalecientes. En la seccin 3 se cubren los conceptos relacionados con las fallas de mercado, por ser ste uno de los principales aspectos que los tericos han encontrado como justificacin para la regulacin del gobierno en el mercado y las empresas. En esta misma seccin se desarrollan conceptos como la eficiencia de Pareto, bienes pblicos, externalidades, poder de mercado y asimetra de informacin. En la seccin 4 se presenta un resumen de las principales teoras sobre la
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regulacin econmica y las crticas que cada una de ellas ha recibido. Posteriormente, en la seccin 5, se presenta un anlisis, con base en la teora expuesta, de las principales caractersticas de los marcos regulatorios adoptados en los sectores de telecomunicaciones y electricidad durante 1996. En la seccin 6 se presentan algunos indicadores que permiten ver el impacto que ha tenido la nueva regulacin econmica sobre la sociedad, y se realiza una evaluacin preliminar de su vinculacin con el tema de la pobreza. Finalmente en la seccin 7 se presentan las conclusiones y se identifican algunos temas pendientes en la investigacin relacionados con el tema regulatorio que, a criterio de la autora, pueden orientar los estudios futuros de IDIES-URL sobre este particular.

2. MARCO TERICO
2.1 Qu es la regulacin?
La primera pregunta que surge al abordar el tema sobre regulacin econmica es, a qu se refiere la regulacin econmica?, y por qu se le justifica ? Varios autores han definido el concepto de manera distinta, pero lo cierto es que en esencia todos han coincidido en que la regulacin econmica es el uso del poder coercitivo que el gobierno hace con el propsito de restringir las decisiones de los agentes econmicos. Esta limitacin generalmente se impone a la empresa sobre su poder de decisin en relacin con ciertas variables como: el precio, la cantidad y la entrada y/o salida del mercado. En este documento se toma la definicin dada por Stigler (1971) como punto de partida para la discusin. Este terico defini la regulacin como: Cualquier poltica que altera los resultados de mercado mediante el ejercicio coercitivo del poder gubernamental. Aunque esta definicin resulta atractiva porque es concisa, algunos autores consideran que deja espacio para muchas dudas, pues no precisa por qu el gobierno interviene en los resultados del mercado. Quienes defienden la regulacin han tratado de ampliar esta deficiencia. Frecuentemente argumentan que la regulacin existe para mejorar el bienestar econmico, que es un instrumento para promover la eficiencia econmica y que la regulacin existe para poder servir al inters pblico. Todos estos argumentos basan la justificacin en el concepto de la eficiencia de Pareto de los mercados competitivos.
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Una segunda pregunta que surge de la definicin dada por Stigler es qu tipo de polticas estn incluidas en la regulacin? En general, Swann (1989) distingue tres categoras de regulacin. La primera forma de regulacin es la poltica de anti-monopolio, la cual surge para promover una competencia justa en industrias monoplicas, imponiendo regulaciones al precio y a la entrada. La segunda forma es la regulacin econmica, la cual involucra controles de precio y de entrada en industrias competitivas. Finalmente, la tercera forma es la regulacin social. Joskow y Noll (1971) llaman a sta la regulacin cualitativa. Esta regulacin se preocupa por las externalidades que se manifiestan en el medio ambiente, la salud, la seguridad ocupacional y la calidad de los productos. Cada una de estas tres regulaciones ha sido introducida para corregir algn tipo de falla de mercado, tales como las externalidades o el poder de mercado, que alejan el accionar de un mercado de la eficiencia de Pareto. Aunque la mayor parte de la literatura acerca del tema de la regulacin se concentra en el propsito de sta las llamadas teoras normativas (ver seccin 3), tambin existe otra parte importante de la literatura que toma como punto de partida un enfoque ms positivo1 (ver seccin 4). Esta ltima trata de dar respuesta a la pregunta general relacionada con los efectos que las polticas regulatorias tienen sobre el comportamiento de las agencias reguladoras dentro de las instituciones de gobierno. Dentro de este contexto, los efectos de la intervencin se han convertido en la preocupacin de lo que se ha llamado la teora de la regulacin econmica. Esta teora trata de dar fundamentos tericos al fenmeno de la regulacin, basados en el comportamiento econmico de los agentes individuales y las agencias regulatorias, y estudia sus efectos, incluyendo los posibles efectos colaterales.

2.2 Instrumentos de regulacin


A pesar de que la regulacin busca limitar una variedad de las decisiones que las empresas realizan2, hay tres variables sobre las cuales generalmente se reflejar: el precio, la cantidad y el nmero de empresas en la industria. La regulacin ser menos frecuente en variables que incluyan la calidad del producto y la inversin.
1 En este contexto, referirse a anlisis normativosignifica entender cuando la regulacin debe ocurrir, mientras que un anlisis positivoes aquel que explica cuando la regulacin, en la prctica, ocurre. 2 Para un anlisis ms profundo de la regulacin de los monopolios se recomienda ver Laffont (1993) y Laffont y Tirole (1994).

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2.2.1 Control de precios La regulacin de precios generalmente se refleja cuando el regulador determina el precio que la empresa puede cobrar, o restringe a la misma a cobrar un precio dentro de un rango definido. La regulacin, en estos casos, responde a la preocupacin del regulador ante la posibilidad de que el monopolista cobre precios muy altos (ver grfica 1)3.

G RFICA 1
Equilibrio del monopolista

Fuente: Varian (1984) p. 416.

En la prctica, la regulacin frecuentemente especificar ms de un solo precio, y establecer una estructura completa de precios o rangos. Cuando esto sucede, se incrementar la complejidad para implementar la regulacin econmica y, generalmente, la regulacin resultar en prdidas adicionales de bienestar.

3 La grfica 1 ilustra el equilibrio del monopolista, en el cual y* es la cantidad en la que el monopolista iguala IM = CMg. Para generar la demanda para esto, el monopolista cobrar el precio p*. Esto le dar ganancias iguales al rectngulo Beneficios.

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Otro de los aspectos que se tratar de lograr mediante la regulacin de precios ser limitar las ganancias de la industria. En estos casos, el ente regulador frecuentemente establecer los precios a un nivel tal que las empresas reguladas ganen una tasa normal de retorno. Sin embargo, puesto que las ganancias de una empresa generalmente dependen de una serie de factores (siendo el precio nicamente uno de ellos), el ente regulador tendr gran dificultad para alcanzar este objetivo. Adems, el retraso con el que el regulador cambiara los precios, en respuesta a los nuevos costos y/o a las nuevas condiciones de mercado, generalmente resultara en que las ganancias de las empresas representaran una tasa de retorno muy alta o muy baja, pero no la esperada. Alternativamente, podra darse el caso de una empresa regulada que experimentara una innovacin en la tecnologa de su produccin, con lo que obtendra ganancias por arriba de la tasa normal de retorno hasta que el regulador se diera cuenta de que la curva de costos se ha movido hacia abajo y respondiera reducindole el precio. Otra posibilidad que surge con la regulacin de la tasa de retorno es que se motiven incentivos perversos para la empresa regulada, ocasionando distorsiones en la escogencia de insumos que la empresa utiliza (ver Recuadro 1).

R ECUADRO 1
Efecto de Averch y Johnson En 1962, en el famoso artculo Behavior of the Firm Under Regulatory Constraint, los economistas Averch y Johnson encontraron que al regular la tasa de retorno las empresas responderan escogiendo ms capital con relacin a otros factores de produccin. Como resultado, la produccin no slo se lograra a un alto costo sino que sera ineficiente. La idea central de todo el modelo desarrollado por estos economistas era que si la ganancia permitida por el regulador variaba directamente con la tasa base de retorno (capital), entonces la empresa tendera a sustituir otros insumos por ms capital, terminando con un precio permitido ms alto, tal y como lo muestra la Grfica 2.

Fuente:

Elaboracin propia sobre la base del artculo Behavior of the Firm Under Regulatory Constraint de Averch y Johnson (1962).

Carmen Urzar H.

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G RFICA 2
El efecto Averch-Johnson vrs. produccin a costo eficiente

Fuente: Viscusi, Vernon y Harrington (1997). p.389.

2.2.2 Control de la cantidad Las restricciones a la cantidad vendida de un bien o servicio pueden tratar de establecerse con o sin regulacin del precio. Frecuentemente, la forma ms comn de lograrlo es mediante una imposicin de cumplir con toda la demanda a un precio establecido. Esto era comn encontrarlo en la regulacin a los sectores elctricos en muchos pases. 2.2.3 Control a la entrada o salida del mercado Como puede apreciarse en gran parte de la literatura sobre regulacin, las dos variables crticas sobre las cuales el regulador ejerce control son el precio y el nmero de empresas compitiendo, lo cual logra mediante barreras de entrada y salida al mercado. Tanto el precio como el nmero de participantes son variables crticas ya que determinan la eficiencia asignativa y productiva en el mercado. La entrada puede regularse de varias formas. Primero, se puede buscar controlar la entrada de nuevas empresas al mercado mediante una prohibicin expresa. Esto ha sido tpico en industrias relacionadas con la prestacin de los servicios pblicos. Otra forma de controlar la entrada es limitando que empresas ya existentes accedan a nuevos nichos o reas geogrficas del mercado.
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El motivo para establecer una regulacin de salida es que generalmente el regulador desea obligar a que una empresa contine prestando el servicio en mercados no rentables, que de otra forma quedaran sin ser atendidos. Esta ha sido una de las principales restricciones que, en la prctica, se imponen en la industria de las carreteras. 2.2.4 Control de otras variables Como se dijo al inicio, aunque la regulacin trata de limitar el comportamiento de las empresas mediante restricciones a variables como el precio, la cantidad y el nmero de empresas, suele haber casos en que la regulacin impone limitaciones sobre otras variables de decisin tales como la calidad del producto o servicio, y el nivel de inversin. Aunque la regulacin sobre la calidad generalmente se ha justificado por razones de seguridad o confiabilidad en la disponibilidad del producto, es poca la atencin que los reguladores han puesto a este aspecto. La razn principal de ello es el costo que implican dichas regulaciones. Para controlar cualquier variable de calidad, tanto regulador como regulado deben ponerse de acuerdo de qu variable exactamente se trata y qu restricciones se le pondrn. Tanto el precio como la cantidad son variables fcilmente observables, pero la calidad no est bien definida y no es fcilmente observable, por lo que es muy caro controlarla.

3. ANLISIS NORMATIVO: LA TEORA DEL INTERS PBLICO


Esta teora, inicialmente llamada la teora del inters pblico, justifica la intervencin del gobierno, a travs de la regulacin, debido a la existencia de las fallas de mercado. stas existen cuando el mercado no funciona perfectamente. El funcionamiento perfecto se da cuando: 1) hay competencia perfecta; 2) hay mercado para todos los bienes con interaccin entre agentes a travs de los precios; y 3) todos los agentes tiene informacin perfecta. Entonces, cuando ocurren fallas de mercado stas llevan a ineficiencias en la asignacin de recursos, situacin en la que el bienestar para la sociedad como
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un todo an puede mejorarse y, por tanto, debe regularse. Sin embargo, existe un contra argumento a esto: el famoso teorema de Coase (1960). Este teorema establece que la asignacin Pareto eficiente puede alcanzarse mediante la negociacin privada.

3.1 Eficiencia de Pareto


Un concepto importante en el anlisis de las fallas de mercado es el de la eficiencia de Pareto. Se dice que la asignacin de los bienes en una economa es Pareto eficiente si no hay asignacin alternativa posible preferida por todos los agentes sobre la existente, dada la dotacin inicial de bienes (Varian, 1994). Hay una relacin fundamental entre la eficiencia de Pareto y el equilibrio competitivo4. En este equilibrio la asignacin de los bienes es Pareto eficiente5. En otras palabras, cualquier divergencia del equilibrio competitivo deja espacio para mejorar el bienestar. Si las condiciones del equilibrio competitivo no se logran, se dice que hay algn tipo de falla de mercado, y puesto que las fallas de mercado son las causantes de una asignacin ineficiente de Pareto, muchos economistas han encontrado que las mismas son la principal causa para justificar la regulacin econmica. La eficiencia del equilibrio competitivo no implica que la competencia lleve hacia un ptimo o mejor nivel de bienestar en la economa. A pesar de que la eficiencia de Pareto podra ser considerada un criterio normativo, es an indeterminado, puesto que no dice nada acerca de la distribucin del bienestar. An as, cualquier asignacin Pareto eficiente puede lograrse como un equilibrio competitivo mediante la redistribucin de la dotacin inicial (Varian, 1994). Siguiendo la definicin de eficiencia de Pareto y su relacin con el equilibrio competitivo, se puede escoger una lista de los supuestos tcnicos que deberan cumplirse para dicho equilibrio, y revisar en qu medida stos se alcanzan en

4 El equilibrio competitivo o equilibrio de Walras se define como la situacin en donde la demanda es igual a la oferta de todos los bienes en una economa, los agentes individuales toman los precios de estos bienes como dados por los resultados del mercado, y los agentes individuales interactan nicamente por sus efectos mutuos sobre los precios del mercado. 5 A esto se le conoce como el Primer Teorema de Bienestar Econmico. Ver Varian (1984).

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la realidad. Idealmente, esto podra dar una idea de qu cambios habra que realizar para alcanzar una situacin Pareto eficiente deseable o, igualmente, identificar aquellos supuestos que no se cumplen, en cuyo caso tendramos fallas de mercado. Este documento se concentrar nicamente en explorar las fallas de mercado relacionadas con los bienes pblicos, las externalidades y la existencia de poder de mercado en una industria.

3.2 Bienes pblicos


De acuerdo con Layard y Walters (1978) un bien es un bien pblico si el consumo de cada individuo resulta en la no disminucin del consumo de ese bien por cualquier otro individuo. Un bien pblico, en su forma ms pura debe ser ofrecido en cantidades iguales para todos los individuos. Existen muchos ejemplos de ellos, tales como el aire limpio, la defensa nacional y el alumbrado pblico, entre otros. Muchos autores, inclusive, consideran la ley y su aplicacin, y los sistemas de derechos de propiedad como bienes pblicos, en donde los mismos incrementan la cooperacin y coordinacin de los individuos que apoyan la posibilidad de involucrarse en intercambiar bienes que beneficiarn a ambas partes.

3.3 Externalidades y el teorema de Coase


Las externalidades ocurren cuando el consumo o la produccin de un individuo o una empresa tienen un impacto no intencionado sobre la funcin de utilidad o de produccin de otro individuo u otra empresa. Desde un punto de vista econmico, el hecho de que haya un impacto no intencionado refleja que no hay un mercado o, mejor dicho, no hay un mecanismo de precios que coordine dicha externalidad. En esta situacin, el tomador de precios maximizador de las utilidades, o el comportamiento maximizador de la utilidad, no necesariamente llevarn a una asignacin eficiente. La literatura econmica contiene una variedad de alternativas a la regulacin para solucionar el problema de las externalidades. Por ejemplo, en lugar de regular los precios que cobra un monopolio natural el gobierno podra contribuir a la formacin de cooperativas de consumidores que daran el mismo servicio, o podra motivar un mecanismo de subasta y contratacin competitiva para dar franquicias monoplicas con una duracin limitada (Demsetz, 1968). O, como inicialmente lo analiz Pigou (1932) podran darse usos inteligentes de impuestos y subsidios para solucionar una variedad
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de fallas de mercado por ejemplo, para solucionar externalidades ambientales. El problema con el esquema de impuestos/subsidios es encontrar el nivel adecuado de impuesto/subsidio para no provocar distorsiones no deseadas en el mercado. Una segunda solucin es que el gobierno pueda establecer o motivar un mercado privado para las externalidades. Sin embargo, muchos economistas consideran que esta solucin sera prohibitivamente costosa, aunque reconocen que existen casos en que podra funcionar, como los derechos de contaminacin6. Una tercera opcin es cambiar la estructura de los derechos de propiedad de tal forma que la asignacin eficiente pueda lograrse. Otra opcin al problema de las externalidades, que no requiere de la intervencin del gobierno, es la que ofrece el Premio Nobel, Ronald Coase (1960). El famoso teorema de Coase establece que, en ausencia de costos de transaccin, el ptimo de Pareto puede lograrse mediante la negociacin privada, no importando la distribucin de los derechos de propiedad. Aunque el teorema de Coase ofrece un significativo resultado, al afirmar que no se requiere de la intervencin del gobierno para reducir los efectos negativos de las externalidades, algunos estudios han hecho hincapi en lo importante que es tomar en cuenta los supuestos en que se basa. El ms importante de ellos se ha mencionado ya, la ausencia de costos de transaccin. Aparentemente, en muchos casos hay altos costos involucrados en las disputas entre empresas (ej. costos legales). An as, el teorema de Coase muestra que es posible, bajo ciertas condiciones, alcanzar, sin intervencin del gobierno, el ptimo de Pareto.

3.4 Poder de mercado


En un mercado competitivo las empresas toman el precio de sus productos como dado, y hay libertad para entrar y salir de la industria. En algunas industrias, sin embargo, las empresas se caracterizan por poseer algn poder de mercado. Esto sucede cuando el nmero de empresas en el mercado es relativamente pequeo. Por simplicidad, se tomar el caso de una sola empresa, es decir la existencia de un monopolio. En la prctica, las ganancias de una empresa monopolstica atraern a otros productores, por lo que, en el

6 Tietenberg (1998).

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largo plazo, un monopolio nicamente podr existir si existen barreras de entrada. En general, hay dos tipos de restricciones para entrar: las tcnicas y las legales. Las restricciones tcnicas surgen como consecuencia de economas de escala7. Las restricciones legales protegen algn tipo de industria de la entrada de nuevos competidores. Cuando este es el caso, el regulador explcitamente limitar el nmero de productores. El problema cuando existe un monopolio natural es que habr un conflicto entre la eficiencia asignativa y la eficiencia productiva. La eficiencia productiva requiere que slo una empresa produzca, porque slo as el valor de los recursos usados para suplir el mercado se minimizar. Sin embargo, el tener a slo una empresa produciendo motivar a que la misma establezca sus precios por arriba de sus costos, en una decisin racional de maximizar su funcin de utilidad8. Por tanto, no se alcanzar la eficiencia asignativa. Entonces, para generar dicha eficiencia se necesitar motivar a que ms empresas entren a competir, de tal manera que lleven el precio hacia abajo hasta igualarlo al costo marginal. Pero, entonces habr ineficiencia productiva pues existirn muchas empresas produciendo en el mercado. As, vemos cmo los interesados en corregir la falla de mercado, reflejada en la existencia de un monopolio natural, y llevar a la industria a alcanzar una asignacin Pareto eficiente tienen un argumento para justificar la intervencin del gobierno y considerar dos tipos de regulacin: 1) la que busca reducir las barreras de entrada y salida; y 2) la que busca reducir los precios. La primera controla mediante barreras de entrada y/o salida, argumentando que al reducir las barreras de entrada se atraer ms empresas a la industria, elevando con ello el bienestar econmico de la sociedad. En la segunda, se utiliza la regulacin del precio para lograr los objetivos deseados. Las consecuencias de regular el precio y controlar mediante barreras de entrada y/o salida se discutieron ya en la seccin 2 (Instrumentos para regular).

7 Se entiende por economas de escala, cuando la produccin es nicamente eficiente a una escala en que los otros productores no pueden producir. 8 Para una explicacin ms detallada de dnde ser el punto en que el monopolio producir vrs. una empresa en competencia, se recomienda ver Layard, P.R.G. y Walters, A.A. (1978). Microeconomic Theory. UK: McGraw-Hill Book Company.

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4. ANLISIS POSITIVO: LA TEORA DE LA CAPTURA DEL REGULADOR


La teora de la regulacin econmica y la teora de la organizacin industrial, en general, estn basadas en la tradicin de la escuela de Chicago, de la cual el Premio Nobel, George Stigler y Richard Posner son los autores ms prominentes en el rea. Esta escuela de pensamiento enfatiza sobre la necesidad de contar con un anlisis terico riguroso e identificaciones empricas de las teoras en competencia.

4.1 El enfoque de Stigler


Siguiendo la metodologa sugerida por la tradicin de la escuela de Chicago, Stigler examin la regulacin desde un punto de vista positivo. Analiz el caso de la prestacin del servicio elctrico (Stigler y Friedland, 1962) y los estudios tericos que siguieron (Stigler, 1971; Posner, 1971) aplicaron los conceptos de la teora de la Escogencia Pblica al tema de la regulacin econmica. De hecho, el mayor rompimiento en la teora de la regulacin, segn algunos autores, ocurri precisamente en 1971 con el artculo La teora de la regulacin econmica de Stigler. Las predicciones de este artculo, bsicamente, son anlogas a las que en su momento diera la teora de la captura del regulador. Por lo que, se considera que la contribucin ms grande de este estudio fue la forma en que se abord la pregunta de por qu existe la regulacin? Para lo cual, Stigler estableci una serie de supuestos y gener predicciones sobre cules industrias seran reguladas y la forma en que se les regulara, como consecuencia lgica de estos supuestos. El anlisis de Stigler se basaba en dos supuestos iniciales. El primero consista en identificar que el recurso bsico del gobierno es el poder coercitivo, por lo que cuando un grupo de inters puede convencer al gobierno del uso de este poder para beneficiar los intereses del grupo, este ltimo elevar su bienestar. El segundo era que los agentes son racionales, en el sentido de escoger las acciones que maximicen su funcin de utilidad. Estos dos supuestos llevaron a la hiptesis de que la regulacin se ofrece en respuesta a las demandas de los grupos de inters, los cuales actan para maximizar sus ingresos.

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Crticas al anlisis normativo de la regulacin: fallas del mercado Algunas crticas al anlisis basado en las fallas de mercado han encontrado que dicha tesis presenta, al menos, dos problemas importantes: La primera crtica, afirma que esta teora es bastante incompleta ya que presenta una hiptesis de cundo debe ocurrir la regulacin; pero no describe el mecanismo que permite que esto ocurra. Por ello, segn sus crticos, no genera una prediccin verificable de que la regulacin ocurra para corregir una falla de mercado, sino que nicamente lo asume. La segunda crtica, y probablemente la ms fuerte para explicar por qu ha tenido tan pocos seguidores durante dcadas, es la gran cantidad de evidencia que la refuta. Muchas industrias que fueron reguladas eran monopolios naturales o presentaban muchas externalidades. Sin embargo, en 1968 Harold Demsetz en su ensayo Por qu regular los servicios pblicos?, cuestion fuertemente que las condiciones de monopolio natural que presentaban algunas empresas locales de servicios pblicos, como la electricidad, el gas y el agua, no eran suficientes para justificar, de ninguna forma, la regulacin que exista. Luego, en 1974, Richard Posner apoy esas crticas al concluir que: Ms de quince aos de investigacin terica y emprica, realizada principalmente por economistas, han demostrado que la regulacin no est positivamente correlacionada con la presencia de economas o deseconomas externas, o con una estructura de mercado monopolstica. Una tercera crtica es que an cuando la regulacin era para limitar el comportamiento de un monopolio natural, en cuanto al cobro de un precio monoplico, el resultado no siempre era el esperado. En un famoso y conocido estudio, George Stigler y Claire Friedland (1962)*, examinan el efecto de la regulacin en los precios de los servicios elctricos durante 19121937. Ellos encontraron que aunque la regulacin haba tenido un efecto en los precios hacia abajo, ste haba sido muy insignificante.

Fuente: * Nota:

Elaboracin propia con base en Viscusi, Vernon y Harrington. Economics of Regulation and Antitrust. Captulo 10, y los artculos de Demsetz, Posner y Stigler y Friedland. Es importante resaltar que tanto el artculo de Posner (1974) como el de Stigler y Friedland (1962) son considerados en la literatura de la regulacin econmica como los ensayos ms importantes de crtica a la regulacin de los monopolios naturales. Ver Priest (1993).

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4.2 El modelo de Stigler y Peltzman


Las contribuciones de Stigler no se quedaron en el anlisis, pues continu profundizando acerca de los diferentes factores que determinan qu grupos de inters controlarn la regulacin, a lo que se le llam el modelo de Stigler. Este modelo fue formulado posteriormente, de manera matemtica y ms rigurosa, por Peltzman (1976). Los tres elementos importantes en la formulacin de Stigler-Peltzman son: 1) la legislacin que regula distribuye riqueza; 2) el comportamiento de los legisladores se mueve por su deseo de permanecer en sus posiciones, lo que implica que la legislacin se disea para maximizar el apoyo poltico que puedan recibir; y 3) los grupos de inters compiten por ofrecer apoyo poltico a cambio de los favores que dar la legislacin. Este anlisis llev a la conclusin de que es muy probable que la regulacin est sesgada hacia beneficiar a los grupos de inters que estn mejor organizados ya que los mismos son ms efectivos en dar el apoyo poltico y en beneficiarse ms de una legislacin favorable, por lo que sern estos tambin los que tendrn una motivacin para invertir recursos en dar el apoyo poltico que el legislador desea. Por tanto, en trminos de quines buscarn beneficiarse de la regulacin, el modelo encuentra que sern los grupos de inters pequeos, para quienes los beneficios per cpita de la regulacin son altos. En 1974 Posner denomin al modelo de StiglerPeltzman la teora de la regulacin econmica, que posteriormente se convirti en la teora de la captura del regulador 9.

4.3 El modelo de Becker


Becker (1983), enfocndose en la formacin de los grupos de presin, dio un paso adelante en lo desarrollado por Stigler-Peltzman. Bsicamente, lo que hizo Becker fue enfatizar el poder que el regulador tiene para crear rentas y los esfuerzos para buscar las mismas que harn los regulados. El modelo de Becker se enfoca particularmente en la competencia entre los grupos de
9 Esta teora es considerada una aplicacin del concepto de bsqueda de rentas de la escuela de la Escogencia Pblica.

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inters que la regulacin produce, y suprime el papel del regulador asumiendo que los polticos, partidos polticos y votantes transmiten la presin a los grupos activos. Adems, asume que la regulacin es utilizada para incrementar el bienestar de los grupos de inters ms influyentes. Una de las propiedades del modelo de Becker es que asume que la influencia agregada es fija. La implicacin de esto es que lo importante para determinar la cantidad de actividad regulatoria es la influencia relativa de un grupo con respecto a otro. El equilibrio poltico tendr a los grupos invirtiendo en presin para influir en el proceso poltico. Otra de las propiedades importantes de este modelo es que el equilibrio que se logra no es Pareto eficiente, ya que ambos grupos podran haber invertido menos recursos y lograr el mismo nivel de influencia relativa, por lo que el resultado poltico sera el mismo. Esta situacin presenta una lgica exactamente igual al resultado de Cournot en el esquema del oligopolio en donde el equilibrio tambin es Pareto ineficiente. Por tanto, el modelo de Becker explica cmo la regulacin, por s misma, puede ocasionar fallas de mercado y la consecuente prdida de bienestar, en lugar de corregirlas. Una de las caractersticas ms importantes de la regulacin que surge de esta enfoque es que los grupos de inters bien organizados tienden a beneficiarse ms de la regulacin que aquellos grupos dispersos, confusos y poco organizados, lo cual, probablemente, produce un sesgo a favor de los productores, quienes generalmente se encuentran mejor organizados que los consumidores (Peltzman, 1989).

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Crticas a la teora de la captura del regulador

Uno de los supuestos ms importantes en los modelos de Stigler, Peltzman y Becker es que los grupos de inters influyen directamente en las polticas regulatorias. Sin embargo, cuando se piensa en el proceso por el cual se determina la regulacin se puede apreciar que hay numerosos actores. Por lo tanto, para que los grupos de inters puedan tener un impacto sobre el resultado de la regulacin deben tambin tener una influencia significativa sobre todo el proceso. Por ello la crtica ms importante a esta teora es que se ignoran algunos elementos importantes del proceso regulatorio, asumiendo nicamente que los grupos de inters tienen un control adecuado de los legisladores y stos a su vez de los reguladores. Los crticos de esta teora argumentan que en la prctica por ejemplo, en el caso de Estados Unidos, los grupos de inters no tienen un control perfecto o no pueden monitorear perfectamente las actividades del legislador, por lo que los supuestos son cuestionables. Adems, afirman que en esta teora se ha ignorado el papel del organismo Judicial, ya que en la prctica las Cortes juegan un papel clave en el proceso regulatorio. Sus crticos estn preocupados por las formas en que los grupos de inters pueden presionar al Presidente o al Congreso, pero se preguntan cmo pueden influir en las decisiones de la Corte? Qu motiva a los jueces? En su opinin, hay preguntas a las que la teora de la captura del regulador no logra contestar.

Fuente:

Elaboracin propia con base en Viscusi, Vernon y Harrington. Economics of Regulation and Antitrust. Captulo 10.

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5. REGULACIN ECONMICA EN GUATEMALA: EVIDENCIA EMPRICA


Como se dijo al inicio, la revisin y anlisis de los procesos de regulacin econmica en este documento se concentrarn exclusivamente en dos de industrias prestadoras de servicios pblicos en Guatemala: telecomunicaciones y electricidad.

5.1 Telecomunicaciones: historia regulatoria


5.1.1 1971 - 1996: regulacin econmica al estilo de la teora del inters pblico Los servicios de telecomunicaciones en Guatemala tuvieron sus inicios con el servicio de la telefona, en el ao de 1881, entre la ciudad de Guatemala y la de Antigua Guatemala. En 1884 el servicio se extendi a la ciudad de Quetzaltenango, y en 1890 se encontraba constituida la compaa privada Telfonos de Guatemala, que posteriormente fue intervenida por el Estado. Qued as establecida la Direccin General de Telfonos y el Proyecto Telefnico, introduciendo en 1927 los primeros telfonos automticos. Desde 1926 inici operaciones la empresa extranjera Tropical Radio & Telephone Co., para prestar el servicio de comunicaciones internacionales. Esta compaa deba pagar al gobierno una cuota mnima anual de Q 5,000, suma que poda incrementarse por el porcentaje que perciba el gobierno por cada mensaje transmitido. Esa empresa tena en arrendamiento la estacin radioelctrica internacional en la ciudad de Guatemala y se vea obligada a expandir el servicio radiotelefnico internacional. Esto explica la actual concentracin de servicios telefnicos en la capital. Tropical Radio & Telephone Co. fue estatizada en 196610. El 3 de octubre de 1938, segn Decreto Gubernativo 21-51, se cre la Direccin General de Correos y Telecomunicaciones, la cual funcionaba bajo el nombre de Servicio de Radiocomunicaciones Nacionales y se encargaba de establecer las cuotas telefnicas a cobrar.

10 Urzar, Carmen. (1998). El comercio y la liberacin de servicios en centroamrica: sector de telecomunicaciones. SIECA/BID.

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En 1971 se fusionaron las empresas Direccin General de Telfonos, Proyecto Telefnico y Tropical Radio & Telephone Co., para crear la que en adelante se denominara Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones (GUATEL), con el objetivo de prestar todos los servicios telefnicos, tanto nacionales como internacionales11. De 1971 a 1996 todos los servicios de telecomunicaciones eran prestados bajo esquemas de monopolio legal. As, tenamos a GUATEL prestando la telefona fija local, la telefona pblica, la larga distancia nacional y la internacional como un monopolio legal que termin en 1996, fecha en que el mercado de las telecomunicaciones se desregul y se privatiz la empresa. Durante este mismo perodo GUATEL daba las concesiones de explotacin de servicios a terceros y asignaba el uso de las frecuencias arriba de los 900 MHz. La oficina de Asesora de Frecuencias otorgaba las asignaciones de frecuencias debajo de los 900 MHz. La empresa Comunicaciones Celulares S. A. (COMCEL), era la nica autorizada para prestar el servicio de telefona mvil. En lo que respecta a servicios de radiolocalizadores, sistemas troncalizados, servicios de transmisin de datos e internet, existan muy pocas empresas que podan prestar estos servicios. Las que existan operaban por autorizacin explcita de GUATEL, ya que prcticamente la empresa actuaba como nico operador de todos los servicios y regulador en la industria de las telecomunicaciones. Debido a ello, tena el poder de imponer barreras de entrada a dicho mercado, fijar y establecer los precios a cobrar en los servicios de telecomunicaciones e imponer restricciones en la cantidad y la calidad de los servicios prestados en aquellos contratos que firmaba con los operadores a quienes se les permita la entrada al mercado. Todas las caractersticas de este mercado, durante este perodo, parecan encajar en un tpico ejemplo de regulacin econmica bajo la teora del inters social, por tanto, result en lo que la teora poda predecir. As, por ejemplo, tenamos que las tarifas estaban muy distorsionadas, pues el criterio que se utilizaba para establecer las locales obedeca a intereses polticos, ms que econmicos. Las llamadas internacionales eran consideradas caras para los estndares internacionales US$ 1.50 por minuto y las locales eran muy bajas US$ 0.67 al mes por 400 minutos. Esto generaba una serie de distorsiones en el mercado e ineficiencias en el bienestar de la sociedad. Por un lado, las llamadas internacionales subsidiaban a las tarifas locales y, por

11 Decreto 14-71 del Congreso de la Repblica de Guatemala.

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otro, los servicios telefnicos locales nunca llegaron a satisfacer la demanda existente y menos a cubrir a las reas ms pobres del pas solamente el 1 por ciento de las lneas instaladas se encontraba en las zonas rurales, donde vive el 65 por ciento de la poblacin12. 5.1.2 1996 Actualidad: desregulacin del mercado, camino a la competencia En 1996 el gobierno reconoci pblicamente13 que el sector de las telecomunicaciones requera de un cambio regulatorio. El diseo de la nueva regulacin deba apoyar un aumento en la cantidad y la calidad de los servicios de telecomunicaciones, motivar la introduccin de nuevas tecnologas y atraer la participacin de nuevos oferentes a la industria. Con esta declaracin, el gobierno haca explcita su voluntad de separar las funciones de regulador y operador que haba ejercido de manera paralela por ms de 25 aos, de adoptar una regulacin econmica guiada por mecanismos de mercado y de eliminar las barreras de entrada y salida que existan en la industria. Esto queda taxativamente reflejado en el artculo 1 de la Ley General de Telecomunicaciones, Decreto 94-96, la cual fue promulgada en 1996 y cuyo objeto es [] establecer un marco legal para desarrollar actividades de telecomunicaciones y normar el aprovechamiento y la explotacin del espectro radioelctrico, con la finalidad de apoyar y promover el desarrollo eficiente de las telecomunicaciones, fomentar la competencia entre los distintos oferentes del servicio de telecomunicaciones, estimular las inversiones en el sector, proteger los derechos de los usuarios y de las empresas proveedoras de servicios, y apoyar el uso racional del espectro radioelctrico.

5.2 Elementos relevantes de la nueva regulacin: Ley General de Telecomunicaciones


Uno de los primeros aspectos que es importante hacer notar es que tanto en telecomunicaciones como en electricidad ocurri un proceso de desregulacin, que en mi opinin prcticamente se caracteriz por eliminar muchos elementos tpicos de una regulacin tradicional14 , pero aadira que,

12 CIEN. (1999). Infraestructura para el Tercer Milenio. Fascculo 3, Comunicaciones. 13 Secretaria de Planificacin y Programacin (SEGEPLAN). (1996). Programa de Gobierno 1996-2000. 14 En este ensayo hablar de regulacin tradicional es referirse a las motivaciones de la teora del inters pblico y a los instrumentos de regulacin que se describen en la seccin 2.

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a su vez se tuvo un proceso de cambio de regulacin. Este cambio se caracteriz por el paso de una regulacin de comando y control a una regulacin orientada a la competencia, diseada con mecanismos de mercado y claros derechos de propiedad15. Todo esto responde a que en la actualidad existe un reconocimiento de que el avance en la tecnologa ha disminuido la nocin de monopolio natural sobre el sector de telecomunicaciones16. Sin embargo, la telefona fija contina manteniendo ciertas caractersticas de una industria de red ver Recuadro 4 que la ponen en una categora monoplica. Esta situacin se podr ver al hacer una revisin de las caractersticas que se incorporaron a la nueva legislacin. El mismo comentario aplica a lo que sucedi en el sector elctrico. Las principales caractersticas que describen la actual regulacin econmica en el sector de telecomunicaciones son: a) Se adoptaron cuatro elementos clave para fomentar la competencia y facilitar la entrada al mercado eliminar las barreras de entrada. Estos elementos bsicamente son: la estructura de mercado, la obligatoriedad de la interconexin y el acceso a recursos esenciales, y la desagregacin de redes. Estructura de mercado: la ley favorece, a lo largo de su articulado, una industria en competencia, para lo cual deja claro el deseo del legislador de avanzar en la eliminacin de barreras de entrada y salida al mercado, pues ello estimular la entrada de competidores al mismo ver considerandos17. Este reconocimiento explica por qu la ley da: 1) libertad de competencia en la prestacin de servicios en todo segmento del sector de telecomunicaciones;

15 Sobre este aspecto, Spiller y Cardilli (1997) dicen: enfatizamos la superioridad de los mecanismos de mercado sobre los procedimientos de la regulacin tradicional para alcanzar transacciones eficientes entre los operadores. 16 Para una explicacin ms detallada de cmo el avance en la tecnologa ha reducido la consideracin de que hay caractersticas de monopolio natural en este sector, se recomienda ver Sauders, Robert J.; Warford, Jeremy J. & Wellenius, Bjorn. (1994). Telecommunications, Economic & Development. World Bank Publication, Second Edition y tambin Negroponte, Nicholas. (1996). Being Digital. 17 En esta seccin se presenta entre parntesis la referencia al artculo de la ley de Telecomunicaciones

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2) un tratamiento de bien econmico al espectro radioelctrico18, permitiendo con ello que cualquiera pueda acceder al mismo mediante mecanismos transparentes de subasta; y 3) deja que los precios sean libremente establecidos, sin regulacin ni aprobacin por autoridad estatal, excepto por lo que se relaciona con el acceso a recursos esenciales.

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Industria de red Industrias cuyo conjunto de actividades se caracteriza por la necesidad de una red fija que exige cuantiosas inversiones y que por tanto podran representar barreras de entrada. El suministro de energa elctrica, agua y gas son algunos ejemplos de ello. Este tipo de industrias plantean una serie de hechos que condicionan de forma muy relevante los procesos de liberacin. En primer lugar, las infraestructuras de red son muy costosas y no pueden ser utilizadas en otros fines alternativos, son inversiones hechas con carcter de irreversibles y son indivisibles. Por esta razn las industrias de red presentan rasgos de monopolio natural y economas de escala. Las elevadas inversiones necesarias para construir la red contrastan con los escasos costos operativos asociados al servicio que prestan, es decir, existen altos costos fijos y bajos costos marginales. En estos casos, la duplicidad de red resulta ineficiente, y es difcil establecer un retorno competitivo salvo que se regulen formas de acceso y se introduzcan mecanismos para hacer operativas las condiciones del mercado.
Fuente: Snchez Bustamante (1999)

18 Es importante hacer notar que este aspecto es importantsimo para asegurar el acceso de interesados al mercado, ya que sin espectro radioelctrico no puede prestarse ningn tipo de servicios de telecomunicacin. Por lo que el acceso a espectro radioelctrico es el equivalente a asegurar acceso a una materia prima.

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Obligatoriedad de interconexin19y acceso a recursos esenciales: estos dos aspectos son pilares bsicos que permiten llevar a cabo el proceso no slo de liberacin del sector, sino de entrada al mismo. Para que los usuarios puedan elegir libremente al operador que suministrar el servicio es necesario que el transporte que en este caso pueden ser las lneas fijas o algunos recursos, denominados esenciales no represente una barrera monoplica que interfiera en el proceso20. De hecho, esto es lo que motiv a que la ley contenga estos dos aspectos. La Ley de Telecomunicaciones establece que la interconexin entre redes comerciales de telecomunicaciones ser libremente negociada entre las partes, salvo lo relacionado con los recursos esenciales (Art. 26), los cuales son especificados en la legislacin (Art. 27). Adems, dice que: Todo operador de redes comerciales de telecomunicaciones deber proporcionar acceso a recursos esenciales a cualquier operador que lo solicite (Art. 28). Con ello se busc evitar el comportamiento monoplico que eventualmente algn operador podra mostrar al tratar de impedir la entrada de otro competidor. Adems, la ley dispone que las tarifas y condiciones de acceso a cualquier recurso esencial sern negociadas entre las partes (Art. 31). En el caso de que las partes no lleguen a un acuerdo, existe un procedimiento (Captulo V) y plazos para resolver la controversia por mediacin de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SIT), segn plazos que tambin estipula la legislacin (Art. 32). El tener un procedimiento y plazos para resolver tambin es un aspecto positivo pues obliga a que haya una decisin rpida y no se dilate, por decisiones polticas o administrativas, la entrada de un competidor al mercado. Desagregacin de la red: la desagregacin de la red, que significa dar acceso a ciertos elementos de la red que fueron estipulados en la ley, y que no es ms que una extensin del acceso a recursos esenciales para permitir la competencia, qued tambin regulada en la ley (Art. 90).
19 Se entiende por interconexin la funcin mediante la cual se aseguran la operabilidad entre redes, de tal modo que se pueda cursar trfico de telecomunicaciones entre ellas. 20 En Gran Bretaa cuando se dio el proceso de liberacin este aspecto no se previ en la ley no se previ en la ley y fue el argumanto que British Telecom utiliz para dilatar la entrada de la empresa Mercury al mercado de la telefona en Escocia. Para ms detalle ver Madsen Pirie. (1985). Teora y Prctica de la Privatizacin.

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Este artculo, que qued como disposicin transitoria por 3 aos a partir de la vigencia de la ley (1997), segn algunos operadores del sector21 se hizo efectivo a partir de 1999, con lo cual la disposicin tuvo una vigencia nicamente de un ao, limitando una ms rpida y mayor competencia. b)El tratamiento de bien econmico que se dio al espectro radioelctrico hizo una diferencia fundamental en el aprovechamiento del recurso y el desarrollo del sector. Derecho de usufructo: el manejo del espectro radioelctrico cambio radicalmente a raz de la reforma. El aspecto clave que determin la forma de aprovechar este recurso tan valioso para la prestacin de servicios de telecomunicaciones fue el tratamiento que la ley estableci para el mismo (Ttulo IVde la Ley). As, se modific el tratamiento de bien pblico a bien econmico, y se introdujo un esquema de asignacin de derechos de propiedad22, que bsicamente cambi el incentivo para su utilizacin. Eso explica el desarrollo tan rpido y dinmico que ha tenido la prestacin de muchos servicios en el pas. Sobre este aspecto, Spiller y Cardillo (1999) dicen: La experiencia en Guatemala revela que los derechos de propiedad sobre el espectro, al ser implementados a travs de una cuidadosa legislacin y un procesos sofisticado de subastas, son una opcin inmediata para un manejo adecuado del espectro. As, vemos como la ley establece la figura de un derecho de usufructo, mediante un Ttulo de Usufructo de Frecuencia (TUF), como la figura jurdica mediante la cual el interesado podr aprovechar las bandas de frecuencias reguladas, y el cual podr ser arrendado y/o enajenado total o parcialmente (Art. 55) por 15 aos. Ese plazo ser prorrogable, a menos que se tenga evidencia proporcionada por una entidad acreditada para la supervisin del espectro de que el mismo no fue utilizado en absoluto durante el perodo en que el titular ejerci el derecho de usufructo. (Art. 57)

21 Entrevista con Ing. Baldir Garrido, AMERICATEL (septiembre 23, 2003). 22 Sobre este aspecto Ibargen (2003) enfatiza que el hecho de otorgar un derecho y no una licencia como suele ser en otros pases, es el elemento fundamental que define qu puede hacer el propietario con el recurso. Para ms detalles, ver Ibargen (2003).

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Adems de establecer que se podr negociar total o parcialmente, se dice que el trmite para hacerlo no implicar ms procedimiento que el endoso e inscripcin correspondiente en el Registro de Telecomunicaciones (Art. 56). Esto ltimo pareciera aplicar, en la prctica, lo que establece el teorema de Coase (descrito ya en la seccin 3). Adjudicacin del espectro radioelctrico mediante subasta: la adjudicacin de los ttulos de usufructo sobre el espectro radioelctrico se lleva a cabo mediante mecanismos de subasta pblica. Esto claramente cambia la forma en que el mercado aprovecha el recurso, pues ya no es una autoridad gubernamental quien decide cmo ni a quin se distribuir el recurso econmico, sino es el mercado, mediante un sistema que favorece el acceso de cualquier interesado, el que asigna el mismo. (Art. 61 y 62) Mecanismos para resolucin de conflictos: la ley privilegia mecanismos expeditos para la resolucin de conflictos, por lo que se favorece la conciliacin y el arbitraje. Aunque muchos operadores se quejan de que la SIT tiene un papel muy dbil, este hecho puede ser positivo. En primer lugar, si el regulador tiene poco poder discrecional se minimiza el riesgo de capturar al regulador. En segundo, los operadores tienen todo el incentivo para resolver sus problemas por ellos mismos y de forma expedita. Sin embargo, esto puede ser contraproducente, segn opinan algunos operadores23, pues cuando el problema es entre operadores, siendo uno de ellos el dominante, este ltimo no tendr incentivo para resolver si lo que est en disputa le favorece. c) Se incluyeron elementos como la seleccin del operador de red y lo relativo a la presuscripcin, que buscaron limitar el poder del operador dominante (TELGUA) para impedir la competencia. La ley, al privilegiar la competencia, tambin estableci mecanismos que podran favorecerla. La Seleccin del Operador de Red (Captulo VII) es precisamente la posibilidad que se le da a los usuarios de escoger libremente al operador que desean. De ah que la ley establezca que: Los operadores de redes comerciales con ms de 10,000 lneas debern permitir a los usuarios conectados a su red utilizar los servicios de un operador de red diferente para comunicarse, mediante

23 Entrevistas con varios operadores de servicios de telecomunicaciones.

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un cdigo de seleccin definido de acuerdo al plan de numeracin (Art. 48). Lo estipulado con respecto a la presuscripcin24 (Art. 49), tambin busc minimizar la posibilidad de que el operador, que para cuando entr en vigencia la ley era TELGUA, tuviera la posibilidad de evitar la competencia. Parte del artculo dice as: La presuscripcin no podr impedir la seleccin de otros operadores de redes diferentes al seleccionado por el usuario, mediante la marcacin del cdigo de operador correspondiente. d) Se cre un ente regulador buscando privilegiar caractersticas tcnicas y mecanismos no polticos para los procedimientos de seleccin de su personal. La ley establece que la SIT es el rgano regulador encargado de supervisar el funcionamiento del sector y garantizar el desempeo de las estructura de mercado. Es un ente eminentemente tcnico, con atribuciones funcionales independientes (Captulo I). Aunque inicialmente se persigui la independencia absoluta de la SIT, no se logr obtener una mayora de las dos terceras partes de los votos del Congreso de la Repblica, necesaria para declararla autnoma. Debido a ello funciona como un rgano subordinado al Ministerio de Comunicaciones y Vivienda (MICIVI), sin autonoma formal. Adems, la posicin de la SIT fue severamente debilitada por una modificacin del artculo 6 de la ley, que le quit las facultades legales al Superintendente para actuar judicial y extrajudicialmente en el mbito de su competencia. e) Modificaciones a la ley realizadas en 1997 disminuyeron la eficiencia inicialmente buscada con la ley original. En 1997 la Ley General de Telecomunicaciones, a travs del Decreto 115-97, sufri varias modificaciones en su estructura original. Las principales modificaciones estn relacionada con: 1) el acceso de cualquier operador de telecomunicaciones a las redes de otros operadores, mediante el pago correspondiente, que la tecnologa lo permita;
24 La presuscripcin se refiere a la situacin de un usuario que ya tiene servicios con un operador. Por ejemplo, a la entrada de la Ley de Telecomunicaciones, toda persona que tuviera una lnea de telfono fija se encontraba presuscrita con TELGUA.

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2) los criterios que la Superintendencia, como perito, debe considerar para preparar el dictamen de las solicitudes que dan acceso a los recursos esenciales; 3) la resolucin de la Superintendencia respecto a la decisin del perito al resolver los puntos en discordia; 4) el clculo de los costos, modificando la base sobre la cual se aplica, ya que se dejan los costos incrementales promedio de largo plazo por los costos contables; 5) las obligaciones del multiportador y de la presuscripcin, aadiendo un corolario que seala que dicha obligacin ser exigible a partir del 31 de diciembre de 1998, y que podr extenderse si la Superintendencia considera que no existen condiciones tcnicas para ello. Todas estas modificaciones vulneraron algunos elementos que favorecan una entrada ms expedita al mercado, y redujeron la eficiencia de algunos aspectos incluidos inicialmente en la ley como por ejemplo, el tema del clculo de costos. Eso demuestra que, como la teora de regulacin econmica lo predice, muchos congresistas respondieron a la presin sobre el legislador, que Becker describe, por parte de grupos que se beneficiarn por los cambios en la regulacin. Estas modificaciones, por tanto, no debieron hacerse ya que minaron la eficiencia que se busc en la ley original.

5.3 Electricidad: historia regulatoria


5.3.1 1959 - 1990: regulacin econmica al estilo de la teora del inters pblico En 1884 se introdujo la electricidad en Guatemala. La produccin y distribucin de la energa elctrica estaba a cargo de una empresa privada, la Empresa Elctrica de Guatemala S.A. (EEGSA) a la que se le haba otorgado una concesin por 50 aos para operar, el gobierno y las municipalidades. En 1945 se cre el Departamento de Electrificacin en la Direccin General de Trabajo del Ministerio de Desarrollo, el cual empez a construir algunas plantas de generacin hidroelctrica. En 1959 el gobierno de Guatemala asumi un doble rol de regulador y operador a su vez en el mercado elctrico cuando, mediante el Decreto 1287, cre el Instituto Nacional de Electrificacin (INDE), como una entidad descentralizada del Estado, encargada de generar y transmitir energa elctrica en el rea rural, y le otorg el monopolio en cuanto a la distribucin
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del servicio elctrico. En esa fecha todas las hidroelctricas privadas pasaron a propiedad del INDE, as como el control del sector elctrico. A partir de 1959 el sector elctrico se desarroll por la operacin de ambas entidades, las que se dedicaban a la generacin, transmisin y distribucin de energa a los usuarios. Entre ambas formaban una red de transmisin y distribucin que conectaba las plantas generadoras con los usuarios del sistema, denominado Sistema de Energa Nacional (SEN). El INDE tena cobertura nacional, excepto en el rea de distribucin de EEGSA Guatemala, Escuintla y Sacatepquez. La distribucin a las cabeceras municipales se complementaba con la participacin, muy insignificante, de 14 empresas elctricas municipales, que compraban la energa en bloque al INDE y utilizaban un pequeo parque de generadores propios. A partir de esta fecha el desarrollo del sector se caracteriz por una estructura de mercado monoplica verticalmente integrada, en donde la generacin era la principal responsabilidad del INDE y la distribucin de la EEGSA. En 1972 el gobierno adquiri el 92 por ciento de las acciones de la EEGSA, pues ya para esta fecha la concesin haba expirado. La oferta de energa creci considerablemente con la construccin de los proyectos de las hidroelctricas de Aguacapa y Chixoy, los cuales reciban un gran apoyo de la banca multilateral. Sin embargo, para fines de 1973 la situacin de abundante oferta de energa empez a cambiar debido a: 1) los shocks en los precios del petrleo; 2) la fuerte depreciacin de la moneda a fines de 1979, por lo que se empezaron a reflejar retrasos en la entrega de los proyectos hidroelctricos, y la resistencia del gobierno a aumentar los precios de la energa, lo que result en una poltica de precios altamente subsidiados. En 1986 el INDE congel sus programas de inversin. Las plantas, incluyendo Chixoy, empezaron a dar problemas y existan numerosas acusaciones de corrupcin en el manejo financiero de INDE, lo que debilit an ms la posicin financiera del sector. Para principios de 1990 el sector sufra su peor crisis pues el pas enfrentaba apagones por ms de 8 horas al da, que segn estudios de la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID) llegaron a representar prdidas equivalentes al 1 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB).
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5.3.2 1990-1996: la crisis en el sector elctrico forz el inicio de una ` desregulacin Para 1990 la demanda de energa segua creciendo y la oferta se encontraba estancada. Esta situacin forz a que las autoridades empezaran a eliminar los subsidios, y que tanto el gobierno como la sociedad cuestionaran el modelo existente de prestacin del servicio25 . Esto llev a que, a fines de ese ao, el Ministerio de Energa y Minas (MEM) llevara a cabo estudios para promover la generacin privada, especialmente a travs de la cogeneracin que podan producir las fincas de azcar. En 1992 la relacin entre el monopolio del INDE y la EGGSA empez a debilitarse, cuando el proyecto de Puerto Quetzal PQPC26 , liderado por ENRON entr en accin. PQPC y EEGSA firmaron un contrato por 110 MW de capacidad y energa asociada27 . Mientras tanto, el gobierno del Presidente Ramiro De Len Carpio segua negociando contratos adicionales con el sector privado, los famosos PPAs ver Recuadro 5 . Los inversionistas internacionales siguieron los pasos de ENRON, buscando alianzas con inversionistas locales. Entre 1993 y 1996 la poltica de crecimiento a travs de participacin privada llev a EEGSA a terminar con 20 contratos de generacin, que representaron un aumento en la generacin de 518 MW a un costo aproximado de US$300 millones (ver Tabla 1). En ese mismo perodo se preparaba un nuevo marco regulatorio para el sector. En 1995 se aprob una nueva Ley Orgnica del INDE y en 1996 la Ley General de Electricidad, Decreto 93-96. 5.3.3 1996-Actualidad: nueva regulacin; hacia la competencia Despus de la apertura forzosa que sufri la generacin elctrica a la iniciativa privada, por las condiciones antes descritas, el gobierno de Guatemala, decidi reestructurar el sector28 , al igual que lo hizo con las telecomunicaciones, con el objetivo de aumentar la cobertura elctrica y mejorar la calidad del servicio a precios eficientes. As, se reconoca que el gobierno careca de la capacidad para satisfacer las necesidades del pas en materia de energa elctrica.

25 Ver CIEN-CEES (1992). La Privatizacin: Una Oportunidad! Varios artculos. 26 El contrato con PQPC inclua la venta por 15 aos de 110 MW de capacidad y la energa asociada a un factor promedio de planta de 85%. Contena adems clausas de take-or-pay (lo que significaba que la compra de energa y poder deba usarse, o pagarse como si se hubiese pagado) del 50% de la energa por mes y la indexacin de los precios del petrleo basado en los precios internacionales y otros factores. 27 Fundacin Solar (2002). 28 Secretaria de Planificacin y Programacin (SEGEPLAN) (1996). Programa de Gobierno 1996-2000.

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T ABLA 1
PPAs firmados antes de la entrada en vigencia de la Ley General de Electricidad
Comprador Nmerode de Contratos MW en Operacin Entrada en Operacin de los MW 2000-2002 Vida til del Contrato

EEGSA INDE

11 9 20

462.0 47.7 509.7

99.2 99.2

2008-2021 2009-2022

Fuente: La Industria Elctrica en Guatemala (2000).

Se aprob la Ley General de Electricidad, Decreto 93-96, y su reglamento. Entre 1997 y 1998, entraron a funcionar las instituciones regulatorias: la Comisin Nacional de Energa Elctrica (CNEE) y el Administrador del Mercado Mayorista (AMM). Este ltimo empez a operar en noviembre de 1998, y para mediados del 2001 tena ya sus reglas de operacin aprobadas. A partir de la aprobacin de la Ley en 1996 se dieronn varios resultados: 1) se adopt como poltica de gobierno no realizar nuevas inversiones en generacin; 2) GENOR y GGG realizaron la primera inversin privada; 3) entraron en operacin varias plantas cuya capacidad adicional era cercana a 535 MW, de los cuales slo 80 MW provenan de plantas de energa renovable; 4) el INDE expandi el sistema de transmisin29; 5) el INDE hizo mejoras para elevar la confiabilidad de las subestaciones de Escuintla y GuateSur; 6) se cre el Fondo para la Electrificacin Rural; 7) se vendieron los activos y las acciones de la EEGSA y las compaas de distribucin del INDE Distribuidora Elctrica de Occidente, DEOCSA, y Distribuidora Elctrica de Oriente, DEORSA, las cuales pasan a ser parte de un consorcio espaol; y
29 En varios de los PPAs firmados, el INDE se comprometa a construir lneas de interconexin para los generadores. Con los recursos de la privatizacin, el INDE construy lneas de 230 y 69 KV.

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8) se cre un mercado de oportunidad30 o mercado spot, que en teora reducira los costos de electricidad y la hara accesible a toda la poblacin. Se esperaba que con la reforma en la regulacin se motivara la competencia en el mercado, la cual enviara seales a los inversionistas, resultando en precios ms bajos. Sin embargo, en cuanto a este ltimo objetivo se subestim el impacto inicial que tendran los PPAs firmados antes de la aprobacin de la ley, los cuales se incrementaron debido a las fuertes variaciones en los precios internacionales de petrleo. Es interesante hacer notar que, segn lo predecira la teora de la regulacin econmica, durante y despus de la reforma hay clara evidencia de que los propietarios de los PPAs hicieron un fuerte cabildeo para proteger sus contratos dentro del nuevo mercado elctrico.

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Contratos de Compra/Venta de Energa (PPAs) firmados antes de la Ley de Electricidad (1996)
En 1993 se firm el Acuerdo 4-93, que declaraba de inters nacional y beneficio social la firma de contratos de compra y venta de energa. El INDE tena la potestad de firmar dichos contratos, los cuales tena dos caractersticas: 1) El PPAs de la EEGSA estableca la co-generacin de azucareros y plantas trmicas; y 2) El INDE, con excepcin de la planta termoelctrica de Santa Elena, en Petn, entr en contratos con proyectos de energa renovable. Estos proyectos sufrieron retrasos y problemas financieros, pero tenan la ventaja de ser intensivos en mano de obra y tener un efecto positivo en ahorrar compras de combustible importado y reducir la emisin de gases. De los contratos firmados, 20 estn vigentes y representan un compromiso de compra cercano a 518 MW, que aumentarn a 609 MW cuando algunas plantas hidroelctricas, en construccin, entren a operar.

Fuente: Fundacin Solar (2002).

30 El mercado de oportunidad acta como una bolsa de energa. En l se realizan transacciones de oportunidad de energa elctrica, con un precio establecido en forma horaria. En este mercado el comprador compra al conjunto de vendedores y las transacciones se realizan al precio de oportunidad de la energa, calculando sobre la base al costo marginal de corto plazo, que resulta del despacho de oferta disponible.

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5.4 Elementos relevantes de la nueva regulacin: Ley General de Electricidad


La aprobacin de la ley fue fuertemente cuestionada por la oposicin, que se concentr en ver que la misma era el camino para un proceso de privatizacin del INDE y la EEGSA y desestim la verdadera importancia de la reforma. Mediante la Ley General de Electricidad, Decreto 93-96, se crearon las condiciones para que la competencia en este mercado fuera viable, se elevara la eficiencia en la prestacin del servicio elctrico y se lograran los objetivos de aumentar la cobertura y calidad del mismo, aspectos que sern evaluados en la siguiente seccin. Las principales caractersticas que describen la actual regulacin en el sector elctrico se podra decir que estn orientadas particularmente a fomentar la competencia y promover un mercado ms eficiente. Estos elementos bsicamente se relacionan con31: a) Libertad de entrada (acceso) y salida al mercado: la ley adopta una serie de caractersticas para facilitar la entrada y salida de nuevos oferentes al mercado, eliminando barreras de entrada en las tres etapas del negocio elctrico (generacin, transmisin y distribucin), buscando con ello favorecer un mercado en competencia. El primer elemento es el que se refiere a la libertad de competencia en la prestacin de las actividades relacionadas con la generacin, la transmisin y la distribucin. As, por ejemplo, vemos como desde los considerandos se deja ver el objetivo de la poltica al establecer que se hace necesaria la participacin de inversionistas que apoyen la creacin de las empresas de generacin, transmisin y distribucin de energa elctrica , y es urgente descentralizar y desmonopolizar los sistemas de transmisin y distribucin de energa elctrica . Posteriormente, en el Ttulo I se establece, a nivel de los principios generales, la libertad que existe en el mercado para prestar servicios de generacin, transporte y distribucin. b) Privilegiar precios de mercado: otro de los elementos importantes para motivar un mercado eficiente y competitivo es el relacionado con

31 Las referencias entre parentesis que aparecen en esta seccin se refieren al articulado de la ley.

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los precios. La ley favorece un sistema de precios libre32 , pero contempla la regulacin de precios en dos situaciones, 1) cuando la negociacin falla, o 2) de aquellos elementos que establece la ley33 y que mantienen caractersticas monoplicas, que podran constituirse en limitaciones a la competencia, como podra ser el caso del acceso a la transmisin o la distribucin. (Ver artculo 59). En los casos en que la regulacin de precios aplica, es interesente hacer notar que la ley deja explcitos los mecanismos y criterios que se utilizarn para la regulacin, lo cual aumenta la certeza para el inversionista y disminuye la discrecionalidad del ente regulador. Esto se describe ms adelante en el inciso f) de esta misma seccin. c) Desintegracin vertical: la ley pareciera haber querido favorecer la idea de evitar la existencia de subsidios cruzados del ejercicio de poder dominante que una empresa pudiera tener en el mercado, al establecer en el Captulo IV, artculo 7, la necesidad de separar las funciones generacin, transmisin y distribucin en la actividad elctrica. Si bien este pudo haber sido el objetivo deseable del artculo, su redaccin presenta debilidades que lo hacen aparecer como una dbil prohibicin, que puede fcilmente ser eludida por un operador a travs de la formacin de empresas diferentes, ya que el artculo dice: Una misma persona, individual o jurdica, al efectuar simultneamente las actividades de generar y transportar y/o distribuir energa elctrica

32 De ah, que la ley en el artculo 63 mande que en ningn caso en que deban fijarse tarifas por servicios de electricidad, se aplicarn las disposiciones del artculo 1520 del Cdigo Civil, ya que a las tarifas por servicios de electricidad les sern aplicables nicamente las disposiciones de la presente ley. El artculo 1520 del Cdigo Civil haba servido con anterioridad para justificar la regulacin de precios, amparada en criterios polticos. 33 Artculo 59: Estn sujetos a regulacin los precios de los siguientes suministros: a) Las transferencias de potencia y energa elctrica entre generadores, distribuidores, comercializadores, importadores y exportadores que resulten de la operacin a mnimo costo del Sistema Elctrico Nacional, cuando dichas transferencias no estn contempladas en contratos de suministro libremente pactados entre las partes; b) los peajes a que estn sometidos las lneas de transporte, subestaciones de transformacin e instalaciones de distribucin, en los casos en que no haya sido posible establecerlos por libre acuerdo entre las partes. En estos casos, los peajes sern determinados por la Comisin, cindose a las disposiciones de la presente ley y de su reglamento; c) los suministros a usuarios del Servicios de distribucin final, cuya demanda mxima de potencia se encuentre por debajo del lmite sealado en el reglamento. Los usuarios de demanda mxima e potencia superior a la que especifique el reglamento no estn sujetos a regulaciones de precio y las condiciones de suministro sern libremente pactadas con el distribuidor o bien con cualquier otro suministrador.

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en el SEN deber realizarlo a travs de empresas o personas jurdicas. Adems, hay estudios que sugieren34 que bajo esta normativa ser muy atractivo para un grupo empresarial estar en las tres etapas de la actividad, pues podran incurrir en subsidios cruzados, estando en actividades reguladas y no reguladas, lo cual les permitira aumentar su correspondiente Valor Agregado de Distribucin (VAD). d) Las actividades de transporte (transmisin) y distribucin son actividades reguladas: la razn de regular y garantizar el libre acceso a estas dos actividades responde, igual que en telecomunicaciones, al objetivo de permitir no slo la liberacin del mercado sino la entrada al mismo. Tanto este mercado como el de las telecomunicaciones, que se ha explicado anteriormente, son industrias caracterizadas por la existencia de redes que requieren la conexin de un punto a otro para poder llevar al usuario final el producto (ver Recuadro 3). Por tanto, el impedir el acceso a estas redes que para el caso de electricidad lo conforman la transmisin y la distribucin, podra limitar la competencia en el mercado. Esta es la razn por la cual este aspecto se encuentra regulado en la ley, obligando a los operadores de estas dos fases a dar libre acceso. La ley establece que el precio de dicho acceso ser negociado entre las partes, y slo cuando no se logre un acuerdo la regulacin entrar en juego (Captulo II). e) La reestructuracin del mercado vino acompaada de la creacin de ciertas instancias de regulacin y coordinacin de las operaciones del sistema, quedando as: Se dej al Ministerio de Energa y Minas encargado nicamente de la formulacin de polticas y planes indicativos. Se cre la CNEE, como entidad regulatoria, buscando que la misma fuera un ente eminentemente tcnico y no poltico. La ley cre la CNEE, como el ente regulador encargado de supervisar el funcionamiento del sector y garantizar la promocin de la competencia. La CNEE es parte del Ministerio de Energa y Minas, tiene independencia funcional y est encargada de formular, implementar y supervisar el marco regulatorio. Tiene presupuesto propio y sus ingresos provienen de aplicar una tasa a las ventas
34 Fundacin Solar (2002).

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mensuales de electricidad de cada empresa elctrica (Captulo II). Aunque existe independencia funcional y financiera, su dependencia del Ministerio hace que no haya total autonoma lo cual, al igual que en el caso de telecomunicaciones, era lo deseable. Cuando la ley iba a ser aprobada se deseaba que la CNEE tuviera independencia absoluta, sin embargo; por dificultades polticas esto no se logr pues se requera de la mayora absoluta dos terceras partes de los votos del Congreso. Aunque en la actualidad la mayora de operadores en el sector reconocen que la CNEE es un rgano tcnico cuyas decisiones han respondido ms a elementos de esta naturaleza que a decisiones polticas, hay algunos elementos, tales como el procedimiento de seleccin de sus miembros, que podran ocasionar problemas en cuanto a la continuidad de las decisiones de la CNEE. La comosin est integrada por tres miembros nombrados por el Presidente de la Repblica, quien los elige de una terna presentada por el gobierno, los agentes privados del Mercado Mayorista y un representante de las universidades. Todos son nombrados al mismo tiempo por un perodo de cinco aos. (Artculo 5) Se establece el AMM, como encargado de coordinar la compra y venta de las transacciones en bloque de capacidad y energa. El AMM es un ente privado sin fines de lucro, en el cual se realizan las transferencias de energa y potencia entre los generadores, comercializadores y grandes usuarios. La oferta y el abastecimiento de la demanda son coordinadas por el AMM con el propsito de operar al mnimo costo. Las funciones del AMM, segn lo establece el artculo 44 de la ley, son: 1) coordinar la operacin de centrales generadoras, interconexiones internacionales y lneas de transporte al mnimo costo para el conjunto de operaciones, en un marco de libre contratacin de energa elctrica entre generadores, comercializadores, incluidos importadores y exportadores, grandes usuarios y distribuidores; 2) establecer precios de mercado de corto plazo para las transferencias de potencia y energa entre generadores, comercializadores, distribuidores, importadores y exportadores, cuando ellas no correspondan a contratos de largo plazo libremente pactados; y 3) garantizar la seguridad y el abastecimiento de energa elctrica.

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El AMM tambin coordina y supervisa las operaciones del sistema interconectado. El AMM no es el operador directo, pero emite instrucciones y lineamientos de operacin para el Centro de Despacho Nacional (CENADO), localizado en el INDE y contratado por el AMM para realizar estas funciones. El AMM tambin es responsable de compensar las transacciones econmicas entre los diferentes agentes del Mercado Mayorista (MM) ver Recuadro 5, para realizar estos clculos debe tomar en consideracin las operaciones en los contratos y los ajustes en el mercado spot y de capacidad. De ah que se diga que el AMM es como una bolsa de energa pues realiza funciones similares a los de una bolsa de valores. f) Se dejaron explcitos en la ley los mecanismos y criterios que la CNEE deber utilizar para regular las tarifas que sean sujetas de esto. Ello evita la discrecionalidad del regulador y eleva la certeza de los inversionistas en el mercado. Mecanismo y criterios para aprobar las tarifas aplicables a consumidores finales de distribucin final (Captulo III): La CNEE aprueba la estructura tarifaria de cada empresa distribuidora. En el proceso, la CNEE debe estimar los diferentes elementos que integran la tarifa regulada, de los cuales la variable que ms responsabilidad tiene en el incremento del costo es el peaje de transmisin y el VAD. Este ltimo corresponde al costo de capital y al costo operativo de una empresa eficiente de distribucin, dadas las caractersticas de potencia y rea servida (Artculo 72). El VAD incluye los costos asociados al usuario, de operacin y mantenimiento (O&M), en adicin a las prdidas medias de distribucin. Una vez al ao, cada 30 de Abril, la CNEE publica las tarifas elctricas para el consumidor final de cada distribuidor, las cuales son aplicables a partir del 1 de mayo. Para este propsito, el AMM debe presentar a la CNEE los clculos proyectados sobre los precios de energa y potencia de los prximos 12 meses. Los precios de capacidad se obtienen de los contratos de compra ejecutados por el distribuidor, incluyendo los contratos previos a la vigencia de la Ley General de Electricidad, asignados por distribuidor. Cada cinco aos los distribuidores deben contratar una firma de consultora pre-calificada por la CNEE para preparar el estudio sobre los clculos del VAD. Las diferencias que surjan entre los clculos de la CNEE y de los distribuidores se resuelven mediante una comisin de tres miembros
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de arbitros, uno sugerido por cada parte, y el tercero de comn acuerdo. La primera tarifa fue calculada en 1997 antes de la privatizacin de la EEGSA. Peaje para el uso de Sistemas de Transmisin y Distribucin (Captulo II): los peajes de los sistemas de transmisin pueden ser libremente pactados entre las partes. Si no se llega a un acuerdo, el AMM determina los cobros de acuerdo a criterios que establece la ley (Artculo 67). Las tarifas de transmisin se cobran a generadores e importadores, quienes pagan en proporcin a la potencia conectada al sistema. Los cargos por conexin deben compensar al transportista por la instalacin, operacin y mantenimiento del equipo necesario para permitir la conexin de un generador o un cliente grande a las instalaciones del transportista. Los peajes de transmisin se calculan cada dos aos. Composicin de las Tarifas Reguladas: para el clculo de las tarifas hay diez posibles componentes (ver Recuadro 6). Existen dos de ellos que pueden o no ser aplicables, stos son los cargos de la transmisin secundaria y el costo de la generacin forzada de los PPAs. En trminos generales, el costo de la generacin representa un 60 por ciento del costo total de la tarifa elctrica, el VAD el 22 por ciento y el Impuesto al Valor Agregado (IVA) el 12 por ciento. El peso de los otros componentes vara dependiendo de la empresa de distribucin, la distancia del suministro de generacin al usuario, prdidas y tasas municipales aplicables, entre otros.

6. IMPACTO DE LA NUEVA REGULACIN ECONMICA Y SU


RELACIN CON LA POBREZA

Cmo medir si los cambios en la regulacin econmica de los sectores estudiados han provocado alguna diferencia en los niveles de pobreza en Guatemala? Seguramente, contestar esta pregunta requerir, a futuro, de un cuidadoso estudio economtrico que, controlando las variables adecuadas, nos d una luz sobre el impacto que la regulacin econmica, tanto en el sector de
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Composicin de la tarifa regulada de electricidad
1. Costos de generacin: Los costos de generacin representan la potencia en KW y la energa en kWK. Para determinar los costos de generacin se realizan clculos trimestrales, y esa es la tasa aplicable para los prximos tres meses. 2. Prdidas: El AMM calcula las prdidas promedio y pico, las cuales son la diferencia entre la generacin y el consumo. La distribucin de las prdidas depende de dnde estn localizadas la generacin y la carga, y esto es lo que se incluye en la tarifa regulada. Hay generadores que tienen prdidas positivas de carga, que significa que se le paga un precio ms alto que el precio en el nodo en donde se enva la energa. El clculo de las prdidas se regula por las operaciones estndar de mercado NCC6. 3. Peaje del sistema secundario: El peaje del sistema secundario se aplica dependiendo de dnde se localizan las instalaciones del generador y quin es el dueo de la lnea. Por ejemplo, PQPC se conecta a un sistema secundario propiedad de la EEGSA. Si no se conecta directamente al sistema principal, debe pagar un peaje. 4. Peaje del sistema principal: Para el clculo de las tarifas reguladas a usuarios finales, el peaje regulado al sistema principal que se utiliza se calcula como se describi arriba. 5. Servicios complementarios: El clculo de los servicios complementario lo realiza el AMM, basado en el procedimiento descrito en el estndar NCO3. La cantidad no es significativa. 6. Generacin forzada de los PPAs (menos la venta de los excedentes en el mercado spot): Este componente de la tarifa se incluye nicamente cuando hay una situacin de generacin forzada y los costos deben ser absorbidos por el distribuidor bajo los trminos de su contrato con el generador. En general, los cargos forzados de generacin son absorbidos por el generador, o por las transacciones contractuales, por la parte que hace uso de la transmisin, de acuerdo con el punto de transferencia de propiedad de la energa elctrica especificada en el contrato. Los excedente relacionados con los PPAs son liquidados en el mercado spot. 7. Reserva operacional secundaria: La reserve operacional secundaria es contratada por la potencia y en el caso de la tarifa regulada, es parte de sta. El costo se traslada mediante la tarifa. 8. Valor Agregado de Distribucin (VAD): El VAD se calcula cada 5 aos de acuerdo a la metodologa descrita arriba. 9. Impuestos municipales: Los impuestos municipales son definidos por cada municipalidad. Hay grandes variaciones en cada municipalidad. 10- Impuesto al Valor Agregado (IVA): Al total de los tems anteriores, debe adicionrsele el 12 por ciento de IVA, con excepcin de los usuarios cubiertos por la tarifa social, que an pagan el 10 por ciento. El INDE los subsidia. Fuente: Fundacin Solar (2002).

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telecomunicaciones como en el de electricidad, ha tenido sobre el nivel de pobreza agregado en Guatemala. Este estudio tambin nos debera permitir, a nivel desagregado, ver el impacto diferencial que ha tenido en las diversas reas del pas, segn los niveles de pobreza que cada una de ellas presenta. Esto, sin embargo, excede en este momento el objetivo de este documento. Por lo tanto, en este momento se presenta una mera revisin de lo que ha pasado despus de las reformas en telecomunicaciones y electricidad, al menos en trminos de algunos indicadores tales como la cobertura, la eficiencia y el nmero de oferentes, los cuales darn una idea general del impacto que la regulacin ha tenido sobre el nivel de bienestar de los guatemaltecos. Encontrar indicadores que sealen que ha habido un aumento de la infraestructura y una mejora en su prestacin podra indicarnos que vamos por el camino de eliminar, o al menos disminuir, la pobreza del pas, pues como dice el economista Arnold Harberger: En los pases de bajos ingresos, el aumento en la cantidad y calidad de la infraestructura reviste una gran importancia35 , ya que permite aumentar la productividad de los factores y tambin alcanzar tasas de crecimiento ms elevadas. Estos aspectos son, sin lugar a dudas, los medios ms efectivos para eliminar la pobreza en esos pases 36.

6.1 Telecomunicaciones
Durante su existencia de 25 aos como monopolio legal, GUATEL solamente logr instalar alrededor de 340,000 lneas, o sea 12,000 lneas anuales. En 1996 se estim que el tiempo promedio de espera para la conexin de una lnea telefnica era de 3 aos el promedio para Latinoamrica era de 1.1 y la red de GUATEL manejaba nicamente 56 telfonos por empleado mientras que el estndar latinoamericano era de 15537. Y como se dijo anteriormente,
35 Todas las teoras del crecimiento econmico coinciden en afirmar que los incrementos en la inversin y en el stock de capital fsico de los pases tienen un impacto positivo sobre el crecimiento. Sin embargo, no es cualquier tipo de inversin en infraestructura la que promueve una mayor eficiencia, sino aquella que reduce los costos reales de producir un bien o servicio. Al mejorar la calidad de la infraestructura de telecomunicaciones, las industrias de un pas pueden reducir sus costos de transaccin, realizar sus negocios y los procesos productivos con ms rapidez y, en suma, ahorrar tiempo y recursos que hubieran gastado con comunicaciones menos eficientes. 36 World Bank. (1994). World Development Report. 37 Ibargen (2003).

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se contaba con una estructura de precios establecida sobre la base de criterios polticos y no econmicos. Eso resultaba en un esquema de subsidios de tarifas internacionales a locales que produca importantes distorsiones en el mercado: por ejemplo, no haba incentivo para elevar la cobertura local en 1996 se estim que la demanda insatisfecha era de alrededor de 1 milln de lneas, solamente 1 por ciento de las lneas instaladas se encontraba en las zonas rurales, donde vive el 65 por ciento de la poblacin, existan altos niveles de congestionamiento en las lneas y poca adopcin de nuevas tecnologas, entre otras. Despus de la adopcin del nuevo esquema de regulacin econmica, en 1996, ha habido un crecimiento importante en la mayor parte de los servicios que se prestan. La telefona fija ha experimentado un crecimiento significativo no slo en el rea metropolitana sino tambin en el rea departamental (ver Tabla 2). Adems, la red misma ha sufrido una mejora en el grado de digitalizacin38, lo cual ha elevado la eficiencia de las comunicaciones.

G RFICA 3
Distribucin de lneas por departamento (2001)
Distribucin de lneas por departamentos 2001
Zacapa Suchitepquez Santa Rosa Sacatepquez Quetzaltenango Jalapa Huehuetenango Quich Petn Chimaltenango Alta Verapaz

5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 40,000 45,000 Lneas en operacin

38 Antes de la reforma la red metropolitana tena un grado de digitalizacin de 80% y la red no metropolitana de 60%. En la actualidad, la SIT reporta que cerca del 100% de las lneas telefnicas estn conectadas a centrales digitales, y la mayor parte de los operadores utilizan tcnica en transmisin digital para la provisin de los servicios de telefona fija.

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Estudios Sociales 69

T ABLA 2
Densidad telefnica nacional y lneas telefnicas instaladas 1995
Lneas telefnicas por cada 100 habitantes 2.9 Lneas telefnicas instaladas Lneas telefnicas en rea metropolitana Lneas telefnicas en rea departamental Telfonos pblicos

1996
3.4

1997
3.9

1998
4.8

1999
6

2000
9.5

2001*
11.3

286,352

338,035

429,712

517,000

610,701

676,631

756,085

225,946 60,506

268,917

321,127

387,750

451,919

460,109

514,283

69,118 108,585 129,250 158,782 216,522 241,802 (14.23%) (57.10%) (19.03%) (22.84%) (36.36%) (11.67%) 2,756 2,881 2,981 3,131** n.d. 37,487***

2,595

Fuente: CIEN (1999) * ltimos datos disponibles. Superintendencia de Telecomunicaciones (SIT). Memoria de Labores 2003. ** Junio 1999: Tarjetas: 2,235; Monederos: 886. *** Diciembre 2002: Tarjetas: 33,924; Monederos: 3,563. Nota. Los nmeros entre parntesis representan porcentajes de crecimiento de un ano a otro. Tambin se dio una eliminacin de las barreras de entrada y salida al mercado, modificando as la estructura monoplica que se tena, a una estructura competitiva, en donde se logr un aumento del nmero de oferentes en todos los servicios. La Tabla 3 muestra la actual estructura del mercado de acuerdo con el nmero de competidores en cada uno de los servicios. En cuanto a la telefona mvil es importante hacer notar que antes de la reforma existan barreras legales de entrada a este mercado, el cual estaba operado exclusivamente por la empresa COMCEL39. A partir de 1999, cuando
39 En 1990 GUATEL concesion la banda de telefona celular en 800 MHz a la empresa COMCEL, S.A. -mediante un proceso que fue pblicamente criticado por falta de transparencia- por un perodo de 15 aos, y oper en forma nica hasta 1999.

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se termin la concesin monoplica que se le haba otorgado, entraron al mercado varios competidores40 y desde entonces el crecimiento en nmero de usuarios de este servicio es el que ha mostrado un mayor aumento. La competencia en telefona mvil ha causado una disminucin considerable de los precios41 , as como la oferta de servicios adicionales tales como: correo de voz, servicio de mensajes cortos, conferencias tripartitas y desvi de llamadas, entre otros. Tambin ha evolucionado la forma en que los servicios mviles se cobran. Inicialmente el cobro era mediante servicios de crdito, ahora es mayormente de prepago. Todos los operadores cuentan con cobertura en las reas de mayor desarrollo del pas, as como en las principales carreteras. El servicio de telefona satelital ha sido impulsado principalmente por el subsidio que el Fondo de Telefona Rural (FONDETEL) ha brindado a algunas empresas que han asumido el riesgo de desarrollar telecomunicaciones en el interior del pas, donde generalmente la topografa y la poca concentracin de poblacin no hara atractivo otro tipo de tecnologa.

40 En la actualidad son 4 los competidores de este servicio: COMCEL, S.A., Servicios de Comunicaciones Personales Inalmbricas, S.A., Telefnica Centroamrica Guatemala, S.A. y BellSouth Guatemala y Ca S.C.A. 41 Estadsticas de la SIT. Memoria de Labores (2003).

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T ABLA 3
Estructura del mercado de las telecomunicaciones y sus oferentes
Autoridad del sector (legal) Regulador del sector Mecanismo subsidiario del Estado para inversin social Operadores de telefona fija Operadores de telefona mvil MICIVI SIT FONDETEL Varios (no disponible nmero) COMCEL, S.A. Servicios de Comunicaciones Personales Inalmbricas, S.A. Telefnica Centroamrica Guatemala, S.A. BellSouth Guatemala y Ca, S.C.A. Telefnica, fija Telefnica, mvil TELGUA CABLENET COMCEL TELGUA ATT Servicios de Comunicaciones de Guate, S.A. Telefnica Centroamrica Guatemala, S.A. Telecomunicaciones de Guatemala, S.A. Universal de Telecomunicaciones, S.A. Blue Sky Internacional, S.A. Comunicaciones Celulares, S.A. Operadora Protel de Guatemala S.A. Americatel Guatemala, S.A. Telfonos del Norte, S.A. Tecnologa, Telecomunicaciones e Informtica, S.A. Cablenet, S.A. Bellsouth Guatemala y Ca, S.C.A. Amnet, S.A. Guatemala Network, S.A. Varios (no disponible el nmero)

Operadores de telefona pblica Tarjeta

Monederos

Operadores de Puerto Internacional

Operadores de Internet
Fuente:

Superintendencia de Telecomunicaciones (2003). Memoria de Labores.

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Los servicios de telefona pblica se brindan principalmente por operadores de telefona fija, y tambin se prestan por medio de equipos inalmbricos utilizando infraestructura de los operadores de telefona mvil. En cuanto a la telefona internacional, a octubre del 2002 existan 15 empresas registradas como Operadores de Puerto Internacional y se reporta un crecimiento en el trfico telefnico internacional cursado desde y hacia Guatemala.

G RFICA 4
Telefona mvil

1,200,000 1,000,000 800,000 600,000 400,000 200,000 0 1997 1998 1999 2000 2001

6.2 Electricidad
Con la aprobacin de la Ley General de Electricidad y sus regulaciones, y la entrada de las instituciones reguladoras en el mercado, la CNEE y el AMM, se gener una nueva etapa de desarrollo para el sector. De un esquema de monopolio se pas a un esquema en donde se removieron las barreras de entrada y salida al mercado, lo que motiv una estructura de mercado ms competitiva, particularmente en la generacin y la distribucin. De acuerdo con ECLAC (2001), los mercados elctricos de Guatemala y Panam son los que muestran ndices menores de concentracin, aunque reconocen que an se encuentran lejos de los niveles considerados como totalmente competitivos. La Tabla 4 muestra el nmero de participantes en la generacin de energa y su grado de participacin en el mercado. Estos nuevos oferentes de generacin,
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han adicionado una capacidad instalada cercana a los 535 MW, de los cuales slo 80 MW son de plantas de energa renovable. La inversin total privada en el sector durante este perodo ha sido de alrededor de US$535 millones42.

T ABLA 4
Estructura del mercado de electricidad y sus participantes Autoridad Legal Autoridad Regulatoria Operador del Mercado Empresas Generadoras MEM CNEE AMM Empresa Generadora de Energa Elctrica EGEE-INDE Grupo Generador de Guatemala GENOR, PQPC, Duke Energy, Ingenios, Poliwatt Ltda, LLC, San Jos, Secacao, Parabin, Comegas (Poza Verde), Orzunil, Teco. Empresa de Transporte y Control de Energa Elctrica (ETCEE) EEGSA DEOCSA DEORSA 16 municipal companies 1 small private company COMEGSA CEI CECSA ELECNO JACSA MEL Industrias con alto consumo y usuarios agrupados por consumos pico arriba de 100 KW.

Empresa de Transmisin

Distribuidores

Comercializadores

Grandes Consumidores

Fuente: Fundacin Solar (2002) y Reporte Estadstico de CNEE, agosto 2003. 42 Fundacin Solar (2002).

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De 1991 a 1996 se observa que la capacidad instalada aument en 57 por ciento, siendo nicamente dos los tipos de capacidad instalada. De 1996 a 2001 se observa que, aunque en trminos porcentuales el cambio no fue tan sustancial (39%), la instalacin de capacidad sigui en aumento. A partir de 1998 se observa una leve diversificacin en la capacidad instalada hacia fuentes de energa baratas como el carbn y fuentes geotrmicas (ver Grfica 5).

G RFICA 5

Fuente: CNEE (2003).

El INDE ha expandido sus sistemas de transmisin. En varios PPAs, el INDE se ha comprometido a construir lneas de interconexin. Con los fondos de la privatizacin se expandieron lneas de transmisin de 230 y 690 KV. En adicin, el INDE acord hacer mejoras en las subestaciones de Escuintla y Guatesur para elevar la confiabilidad del sistema (ver Figura 1). Entre 19992000 se interconectaron cerca de 170,000 nuevos usuarios, llevando la tasa de crecimiento anual cercana al 12 por ciento con respecto al ao anterior.

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G RFICA 6

Fuente: CNEE (2003). A partir de 1996 se observa un aumento sustancial del nmero de usuarios (71%). Aunque no se dispone de datos anteriores a 1996, es posible interpretar esta tasa de crecimiento tan alta como la satisfaccin de una demanda muy elevada que, previo a 1996, no tena acceso a este servicio. Un dato observable en esta grfica es que el aumento del nmero de usuarios ha sido principalmente en las regiones occidente y oriente del pas (DEOCSA, DEORSA), mientras que la regin metropolitana se mantuvo constante en su tasa de crecimiento, siendo rebasada en nmero de usuarios por la regin occidental en el ao 2001.

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F IGURA 1
Expansin del sistema de transmisin

De acuerdo con el MEM, el ndice de electrificacin ha mostrado una clara tendencia al alza desde 1995, pasando de 51.6 por ciento en 1995 a 85 por ciento en el 2002. En el rea urbana alcanz el 93 por ciento, mientras que en el rea rural un promedio de 55 por ciento ver Grfica 7.

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G RFICA 7
ndice de electrificacin

Fuente: CNEE (2003)

F IGURA 2

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7. CONCLUSIONES
A manera de establecer conclusiones preliminares sobre el examen que se ha realizado de la regulacin adoptada en los sectores de telecomunicaciones y electricidad, se ofrecen las primeras proposiciones: 1. Ambos sectores, telecomunicaciones y electricidad, adoptaron regulaciones econmicas orientadas a promover la competencia y reducir la discrecionalidad regulatoria. Podra afirmarse que las desregulaciones experimentadas en los sectores de telecomunicaciones y electricidad, en 1996, fueron realmente procesos de cambio de la regulacin econmica, al pasar de una caracterizada por elementos de la teora del inters pblico a otra orientada al mercado y la bsqueda de eficiencia. 2. La aplicacin de ambas regulaciones muestra resultados econmicos y sociales muy positivos. Los resultados de ambas reformas han sido muy positivos tanto para el bienestar del pas como para el bienestar del guatemalteco en lo individual43. En la prestacin de ambos servicios se refleja un aumento de la cobertura, del nmero de oferentes y nmero de servicios, disponibilidad de nueva tecnologa, aumento de la inversin privada, renovacin de equipos, etc. Estos resultados sugieren que las reformas de liberacin de los servicios y la adopcin de regulaciones orientadas al mercado, como se han descrito en el documento, han dado una contribucin importante al crecimiento econmico y a la disminucin de la pobreza en Guatemala, tema en el cual hay espacios para seguir investigando.

43 Aunque el tema del bienestar es relativo, pues ahora el guatemalteco cuenta con ms servicios (al menos en telecomunicaciones), accesibles a ms personas, pero an hay insatisfaccin en los precios (particularmente para el caso de la electricidad). Por lo que en el tema de bienestar, an hay espacio para la investigacin.

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3. Las nuevas regulaciones han sido positivas, pero hay elementos de las mismas que ponen en riesgo un desarrollo ms eficiente de ambos mercados. Aunque hay un reconocimiento en ambos sectores de que las regulaciones adoptadas han sido beneficiosas para el desarrollo de ambos sectores, tambin hay preocupacin por que existen varios elementos de estas regulaciones que disminuyen la eficiencia de las mismas. A continuacin se describen algunas de ellas: 4. Falta de independencia de los entes reguladores. Aunque en el proceso de disear ambos marcos regulatorios los legisladores y personas involucradas manifestaron que hubo una bsqueda de independencia absoluta de los entes reguladores, en la prctica, esto no se logr, pues como se ha mencionado, el proceso poltico no lo permiti. La legislacin as aprobada result en que tanto la SIT como la CNEE quedaron con caractersticas en su composicin, perodo de duracin, u otros elementos que les restan independencia. Esta situacin se vuelve importante para el futuro de ambos sectores, porque la misma puede constituirse en una amenaza para la sostenibilidad de ambos mercados. 5. Entes reguladores con debilidad financiera. Otro de los problemas que se identific en ambos sectores es que los reguladores no cuentan con recursos suficientes para llevar a cabo eficientemente sus funciones. Aunque los esquemas de financiamiento de la SIT y la CNEE son distintos, hay una preocupacin en ambos sectores porque la insuficiencia de recursos financieros y humanos hace que los reguladores no sean tan efectivos como deberan. De hecho, en el caso de la SIT las reformas efectuadas a la ley, en 1997, debilitaron an ms su esquema de financiamiento. 6. Mecanismos an dbiles para resolver conflictos. En ambos sectores y an cuando las nuevas regulaciones incluyeron cambios en los mecanismos para resolver conflictos, buscando medios ms transparentes, eficientes y expeditos, se reconoce que los mismos an son dbiles y no tan eficientes. Ambos esquemas permiten que las empresas operadoras y participantes en el mercado evadan sanciones, dilaten procesos y utilicen el procedimiento de apelaciones ante las cortes para retrasar decisiones. Al mismo tiempo, se reconoce que los grupos de consumidores u organizaciones sociales estn pobremente representados en las negociaciones y/o resolucin de conflictos.
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7. Inversin rural y en reas de bajos ingresos. Aun cuando en ambos sectores las decisiones de inversin se han dejado grandemente al mercado, todava hay reas de poltica importantes que el gobierno debe atender. En el caso de la electricidad a travs del Fondo de Electrificacin Rural y en el de telecomunicaciones, por el Fondo de Telefona Rural (FONDETEL). Sin embargo, hay una sensacin generalizada de que la actividad de ambas entidades ha sido insuficiente para cumplir con los objetivos deseados en el rea rural. 8. Resultados positivos, pero tarifas altas (en el caso de electricidad). Como se mostr en el documento, tanto el sector de telecomunicaciones como el de electricidad han mostrado importantes transformaciones y resultados desde 1996. Sin embargo, el desempeo en el sector elctrico no ha sido tan positivo, sobre todo cuando de tarifas se trata. Los contratos de compra de energa (PPAs) fueron firmados en una coyuntura difcil para el pas, y en su momento favorecieron la solucin de dicha coyuntura, beneficiando tanto a los generadores como al INDE y la EEGSA. Sin embargo, hoy estos beneficios se han diluido por el crecimiento de los oferentes, y sus efectos estn siendo negativos para el consumidor. Contrario a lo sucedido en otros pases despus de la reforma, donde las mejoras tecnolgicas y el aumento de la competencia se ha traducido en bajos precios, en el caso de Guatemala la reforma permiti un aumento de la oferta y la posibilidad de expandir los servicios en las comunidades rurales, pero la existencia de estos contratos no ha permitido que los precios bajen. 9. Riesgo de integracin vertical u horizontal. En el caso de la electricidad se puede advertir que la ley prohibe muy dbilmente la integracin vertical, lo cual puede constituirse en un riesgo, ya que: 1) las empresas tendern a consolidar su posicin en el mercado y crear condiciones poco competitivas que tengan implicaciones negativas para el buen desarrollo del sector; y 2) ser muy fcil para los grupos empresariales incurrir en subsidios cruzados que al final tendran un efecto injustificado sobre las tarifas elctricas, ya que le haran ms difcil a la CNEE distinguir qu costos pertenecen a las actividades reguladas y cules no.

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A futuro ser interesante explorar este aspecto y evaluar desde una perspectiva de eficiencia si esto realmente se puede constituir en una amenaza en el sector, ya que ello ha sido una de las razones por las cuales se considera que algunas leyes como la Ley Pro-Competencia antes llamadas Leyes AntiMonopolios y la Ley de Proteccin al Consumidor son no slo necesarias sino urgentes.

8. ALGUNOS TEMAS PENDIENTES DE INVESTIGACIN


A nivel de una gua muy preliminar se sugieren algunos temas que para ambos sectores, telecomunicaciones y electricidad, sera valioso continuar investigando en el futuro en materia de la regulacin: 1) Explorar ms a fondo qu est pasando en la prctica, y preguntarse hay indicios de captura del regulador? Muchos de los competidores en ambos sectores, que fueron entrevistados, tienen la impresin de que los competidores dominantes influyen en las decisiones del regulador, es cierto esto? Sera interesante identificar en qu aspectos ha habido o podra haber posibilidad de captura, y cmo podra evitarse. 2) Evaluar la efectividad de los mecanismos que en la actualidad se usan para promover inversin y desarrollo en las reas rurales y ms pobres del pas: FONDETEL y del Fondo de Electrificacin Rural. 3) Estudiar a fondo los mecanismos de resolucin de conflictos que ambas regulaciones estipulan, evaluar su efectividad en la prctica y sugerir formas para mejorar su aplicacin. 4) En este momento pareciera haber un consenso en algunos sectores respecto a la necesidad de dos leyes que complementaran las reformas ya realizadas en los sectores de telecomunicaciones y electricidad: la Ley Pro-Competencia y la Ley de Proteccin al Consumidor. En el caso de esta ltima, hay una ley recientemente aprobada, por lo que a nivel de temas pendientes, habra que preguntarse lo siguiente:

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a. Es necesaria una Ley Pro-Competencia? Qu caractersticas debera tener para evitar que la ley misma produzca ineficiencias asignativas y productivas en el mercado? b. Cumple la recin aprobada Ley del Consumidor su rol? Son congruentes las caractersticas de esta ley con los objetivos de privilegiar la eficiencia de los mercados y promover la competencia?

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Carmen Urzar H.

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Anexo
PRINCIPALES
TEMAS

ASPECTOS DE DESCENTRALIZACIN DEFINIDOS EN LAS DIFERENTES LEYES DE LA MATERIA


LEY GENERAL DE DESCENTRALIZACIN Autonoma municipal Eficiencia y eficacia Solidaridad social Respeto a la multiculturalidad Dilogo, negociacin y la concertacin Equidad econmica, social y desarrollo Combate a la exclusin, discriminacin y pobreza Equilibrio ambiental Participacin ciudadana LEY DE CONSEJOS DE DESARROLLO URBANO Y RURAL Respeto a las culturas de los pueblos; Armona en relaciones interculturales; Eficacia y eficiencia en administracin pblica; Promocin de procesos de democracia participativa en condiciones de equidad e igualdad de oportunidades; Conservacin del equilibrio ambiental y desarrollo humano, con base en las cosmovisiones de los pueblos; Equidad de gnero

82 Coleccin IDIES

CDIGO MUNICIPAL

Eficacia Eficiencia Descentralizacin Desconcentracin Participacin comunitaria

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Principios

Descentralizacin poltica

El poder Ejecutivo trasladar: poder de decisin, competencias, funciones y recursos a las municipalidades, instituciones del Estado y comunidades.

PRINCIPALES
Mnica Roco Mazariegos Rodas 83
TEMAS

ASPECTOS DE DESCENTRALIZACIN DEFINIDOS EN LAS DIFERENTES LEYES DE LA MATERIA


LEY GENERAL DE DESCENTRALIZACIN LEY DE CONSEJOS DE DESARROLLO URBANO Y RURAL

CDIGO MUNICIPAL

Participacin ciudadana

Comunidad participa en el Cada nivel formula polticas, Participacin en la planificacin de proceso de planificacin, ejecucin programas y proyectos segn polticas pblicas municipales y control de gestiones del prioridades del nivel siguiente. Participacin en ejecucin de obras gobierno. Creacin de Consejos municipales Comunidad participa en obras, Comunitarios de Desarrollo y programas y servicios en Consejos Comunitarios de segundo coordinacin con municipalidad. nivel Consejos Comunitarios de Desarrollo responsables de ejecucin de proyectos. Representacin de los pueblos indgenas Consejos asesores indgenas Consultas a pueblos indgenas mediante sus representantes
Reconocimiento a formas propias de organizacin tradicionales Se reconocen, respetan y promueven alcaldas indgenas Personalidad jurdica para comunidades de pueblos indgenas Respeto a lugares sagrados o de importancia histrica o cultural Juez de asuntos municipales conocer, cuando no conozcan autoridades municipales o el derecho consuetudinario Juez de asuntos municipales observar el derecho consuetudinario en su gestin y se har asesorar cuando sea necesario

La comunidad como base del nuevo sistema nacional para la descentralizacin y la participacin ciudadana

Pueblos indgenas

PRINCIPALES
TEMAS

ASPECTOS DE DESCENTRALIZACIN DEFINIDOS EN LAS DIFERENTES LEYES DE LA MATERIA


LEY GENERAL DE DESCENTRALIZACIN LEY DE CONSEJOS DE DESARROLLO URBANO Y RURAL Se reconoce la equidad de gnero Se institucionaliza la participacin de las mujeres desde el nivel departamental hasta el nacional. Comunidades organizadas harn auditora social de programas de descentralizacin Informan de ejecucin presupuestaria CDUR evalan planes, programas y proyectos de desarrollo municipal y comunitario, y verifican cumplimiento. CDUR reporta sobre el desempeo de funcionarios pblicos Consejos Comunitarios de Desarrollo responsables de auditora social

84 Coleccin IDIES

CDIGO MUNICIPAL

Avances en materia de gnero

Se reconoce la equidad de gnero Se crea una comisin municipal sobre Mujer Niez y Familia

Auditora social

Se reconoce derecho y obligacin a: - Ser informado/a - Se crea comisin ciudadana municipal de Auditoria Social - Participar en consultas a los vecinos - Pedir consulta popular municipal en los asuntos de trascendencia. Cabildo Abierto: pide opinin de Consejos Comunitarios de Desarrollo Informar a la poblacin sobre destino y ejecucin de prstamos, y sobre el estado de ingresos y egresos. Concejo Municipal: dos sesiones al ao con alcaldes comunitarios

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