RED DE INICIATIVAS SOBRE GOBERNABILIDAD, DEMOCRACIA Y DESARROLLO TERRITORIAL

LA DESCENTRALIZACIN:
UNA APUESTA POLTICA DE FUTURO PARA COLOMBIA
INTRODUCCION
Hace veinte aos, la descentralizacin fue considerada como un logro poltico que cre altos niveles de expectativa en diversos sectores de la poblacin. Hoy es motivo de preocupacin para un importante segmento de los colombianos que piensan que el proceso est enfrentando serios dilemas y sufriendo una involucin que afectara seriamente las posibilidades de desarrollo en muchos rincones del pas. La descentralizacin del Estado colombiano fue uno de los cambios polticos ms importantes en la segunda mitad del siglo pasado, comparable solamente con la reforma constitucional de 1936, la firma del pacto frentenacionalista en 1957 o la expedicin de la nueva Carta Poltica en 1991. Fue una reforma necesaria. Quienes la impulsaron en ese entonces entendieron que el Frente Nacional haba dejado una herencia negativa en un doble sentido: de una parte, el Estado se mostraba cada vez ms incapaz de enfrentar con xito los grandes problemas del pas, entre ellos la pobreza y las crecientes desigualdades sociales y regionales. De otra, el pacto bipartidista haba puesto de presente algunos rasgos indeseables del rgimen poltico, que minaban su legitimidad, entre ellos el centralismo en la toma de decisiones, el autoritarismo en el manejo del disenso, el clientelismo como forma de atencin a las necesidades de la poblacin y la exclusin poltica de grupos diferentes a los partidos tradicionales. La descentralizacin surgi entonces como una estrategia de reforma del Estado destinada a paliar la crisis del rgimen poltico y a darle un nuevo aire que permitiera recuperar la confianza de los

colombianos en sus instituciones1. El espritu de la reforma fue dar mayor poder a los entes territoriales en la definicin de polticas pblicas, mejorar la prestacin de los servicios a su cargo y democratizar las decisiones pblicas a travs de la participacin ciudadana. En tal sentido, la descentralizacin del Estado fue un proceso de carcter eminentemente poltico que entreg una cuota de poder a los entes subnacionales, expresada en una mayor autonoma de las autoridades territoriales, en la devolucin de competencias y la entrega de recursos a los departamentos y los municipios para atender ms eficazmente las demandas de la poblacin y en la institucionalizacin de mecanismos de participacin ciudadana y control social de la gestin pblica. Hoy da, sin embargo, sin que el proceso haya perdido su esencia poltica, esa dimensin ha sido relegada a un segundo plano no slo en el discurso gubernamental, sino en la lectura que sobre l hacen diferentes sectores polticos y sociales. En su lugar, se ha venido imponiendo en los ltimos aos una mirada exclusivamente fiscal sobre la descentralizacin, complementada en ocasiones por una insistencia en temas de eficiencia y moralidad de la gestin pblica. En efecto, desde finales de la dcada pasada, comenz a difundirse la especie de que la descentralizacin era la principal causa del dficit fiscal nacional en razn del crecimiento sustancial de las transferencias a los entes subnacionales. Esa idea fue ganando fuerza y se tradujo en 2001 en las reformas al rgimen de transferencias y a la ley 60 de 1993. Desde entonces, el gobierno nacional ha centrado su atencin en esos temas y prcticamente ha reducido la descentralizacin a una cuestin de carcter administrativo y financiero. Por su parte, los gobiernos territoriales han centrado el grueso de su discusin con el gobierno nacional en ese aspecto. Sin negar la importancia de tales cuestiones en el momento de hacer el balance de lo que ha ocurrido con la descentralizacin en estas dos dcadas, es preciso recuperar la consideracin de su dimensin poltica. La descentralizacin es una forma de distribucin del poder, lo que marca de entrada su carcter y su alcance. Por supuesto, las circunstancias que dieron lugar a la descentralizacin del Estado colombiano hace un par de dcadas no son las mismas que vive hoy el pas. Concretamente, el mapa de los actores que inciden en las decisiones que se toman en departamentos y municipios ha cambiado sustancialmente; nuevas fuerzas han ganado protagonismo en el escenario territorial, especialmente en aquellas zonas del pas en las que las economas ilegales y/o los actores armados tienen un peso significativo, incluso dominante, y una influencia notoria en las decisiones pblicas. Pero es precisamente ese cambio de coordenadas el que obliga a seguir pensando polticamente la descentralizacin y a rescatar dimensiones del proceso hoy por hoy olvidadas. En ese sentido, cabe hacerse varias preguntas: Qu ha ocurrido y qu est ocurriendo con la descentralizacin en Colombia desde el punto de vista poltico? La autonoma territorial ha mejorado las relaciones intergubernamentales? Cul es el actual mapa poltico de la descentralizacin? La participacin ciudadana ha contribuido a democratizar la gestin pblica y a lograr mejores condiciones de vida para la poblacin? Cules han sido los impactos del conflicto armado sobre el desempeo de los gobiernos municipales y departamentales? Qu
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VELASQUEZ, Fabio, Descentralizar o recentralizar?, en Revista Foro, N 58, Bogot, Septiembre de 2006.

aspectos merecen hoy un lugar central en el debate pblico y en el diseo de propuestas para fortalecer la descentralizacin en Colombia? La Red de Iniciativas sobre Gobernabilidad, Democracia y Desarrollo Territorial quiere proponer en este documento algunas reflexiones que aporten elementos de juicio para dar respuesta a los anteriores interrogantes, con el exclusivo nimo de promover un debate pblico sobre aspectos que siguen siendo centrales en el desarrollo de la descentralizacin, y que no por haber sido relegados a un plano secundario en la discusin poltica reciente dejan de ser cruciales para pensar el presente y el futuro de ese proceso, clave por lo menos en el espritu de la Carta Constitucional- para asegurar mayores niveles de bienestar para todos los colombianos y las colombianas. Para tal efecto, el documento se refiere en la primera parte a cuatro aspectos considerados de primer orden en el anlisis poltico de la descentralizacin: las relaciones intergubernamentales, el nuevo mapa poltico territorial, la participacin ciudadana en la gestin pblica y el impacto del conflicto armado. La reflexin se cierra con una referencia a la propuesta del gobierno consignada en su plan 2019 y con la enumeracin de algunas propuestas que, a juicio de los integrantes de la Red, pueden afianzar la descentralizacin del Estado y alejar las amenazas que se ciernen sobre ella.

1. DESCENTRALIZACION Y DINAMICAS POLITICAS

1.1. Autonoma territorial, relaciones intergubernamentales y ordenamiento territorial
La descentralizacin implica la distribucin del poder entre el centro y la periferia, entre el Estado central y los entes subnacionales, lo que supone garantizar en la letra y en los hechos la autonoma de estos ltimos para el ejercicio de dicho poder. La reforma municipal de 1986 y la Constitucin de 1991 garantizaron la autonoma de las entidades territoriales. La Constitucin define a Colombia como un "Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general" (Artculo 1. Subrayado nuestro). Luego, en su artculo 287, la Constitucin establece que "las entidades territoriales gozan de autonoma para la gestin de sus intereses", en virtud de lo cual gozan del derecho a gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales. Se trata, por supuesto, de una autonoma relativa, derivada del carcter unitario del Estado colombiano y subordinada por tanto a lo dispuesto por la Constitucin y las leyes que lo rigen. De todos modos, otorga a las entidades territoriales un margen de libertad de accin para enfrentar las tareas del desarrollo y atender con propiedad las demandas y aspiraciones de la poblacin.

As, pues, desde el punto de vista formal la autonoma est plenamente garantizada en los trminos definidos por la Carta Poltica. Puede decirse lo mismo de lo que ocurre en el da a da del funcionamiento del Estado colombiano? A ese respecto, creemos que existe una tensin creciente entre el inters de las autoridades municipales y departamentales por salvaguardar el margen de autonoma que les otorga la Constitucin, de un lado, y la estrategia del gobierno central encaminada a intervenir cada vez ms en campos de competencia de los entes territoriales, de otro. La idea hace veinte aos fue devolver a los municipios una serie de competencias y recursos que la Nacin haba concentrado a lo largo del siglo XX bajo el amparo de la Constitucin de 1886 y de sus reformas posteriores. La reforma municipal de 1986 produjo as un modelo "polarizado" de relaciones intergubernamentales, en el que el gobierno central y los municipios se ubicaron en los extremos de la relacin y los departamentos quedaron de alguna manera al margen de la distribucin de competencias y recursos, con muy poca visibilidad en el contexto de las decisiones gubernamentales y desempeando un papel secundario en la gestin de lo pblico. La constitucin de 1991 introdujo un principio de equilibrio en las relaciones entre el gobierno central y las entidades territoriales, rescatando al Departamento de su condicin marginal al ordenar la eleccin popular de los gobernadores, entregarle competencias y recursos, y asignarle funciones en materia de planeacin regional, coordinacin de la accin del gobierno nacional en su territorio, promocin del desarrollo y asistencia a los municipios. De esa forma, se estableci un modelo relativamente equilibrado de relacin entre los distintos niveles de la administracin pblica, bajo los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad. Esa situacin cambi con la aprobacin del Acto Legislativo N 1 de 2001 y de la ley 715 de 2001. A travs de estas medidas se afianz un modelo de "equilibrio jerrquico" en las relaciones intergubernamentales, que ya se vislumbraba en la ley 60 de 1993. En dicho modelo el gobierno central gan una importante cuota de poder de decisin en el diseo de polticas, concentr recursos que aos antes eran manejados por las entidades territoriales y gan atribuciones para ejercer un control desde arriba del desempeo administrativo y fiscal de las autoridades municipales y departamentales. Se fragu de esa manera un esquema piramidal en el que los entes subnacionales quedaron subordinados a las decisiones del gobierno central, convirtindose en unos casos en ejecutores y en otros en beneficiarios de polticas y programas nacionales. Adems, la ley 715 privilegi la dimensin sectorial de la descentralizacin, lo cual mengu su sentido territorial, pues lo importante ahora no es el desarrollo del territorio en su conjunto sino el cumplimiento de metas sectoriales del gobierno nacional. El gobierno del presidente Uribe, aprovechando el nuevo marco normativo, ha llevado al lmite ese modelo concentrando recursos y poder de decisin sobre asuntos que son responsabilidad de los municipios y departamentos. A travs, entre otras cosas, de los Consejos Comunitarios y de la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional un verdadero superministerio de la Presidencia- lleva a cabo una buena cantidad de programas de generacin de empleo e ingresos, inversin social y construccin de infraestructura, la mayora de los cuales operan en campos de competencia de las entidades territoriales. De esta manera, no slo se produce una duplicidad de esfuerzos, por momentos sin ningn grado de coordinacin entre los distintos niveles de la administracin pblica, sino que el gobierno central comienza a intervenir 4

en terrenos ajenos, produciendo un efecto de re-centralizacin de competencias y recursos que pone en riesgo la autonoma de las autoridades territoriales y ms an- atenta contra la institucionalidad municipal y departamental diseada por los constituyentes en 1991. A ello se suma la costumbre cada vez ms corriente del gobierno nacional de negociar directamente con los congresistas de cada regin inversiones por fuera de los planes de desarrollo, generando as una distorsin en las relaciones polticas. Esta tendencia se habra podido contrarrestar, as fuera parcialmente, mediante la expedicin de la ley orgnica de ordenamiento territorial (LOOT), la cual, entre otras cosas, deba definir por mandato constitucional las competencias de las entidades territoriales. Sin embargo, como lo sabe todo el pas, despus de 15 aos de expedida la Constitucin el pas no cuenta con esa ley orgnica debido a que el Congreso de la Repblica no ha logrado llegar a un acuerdo al respecto por razones que no es el caso traer a cuento en ese documento. Hay aqu un vaco que el legislativo debe llenar pronto, y una frustracin que puede ser mucho mayor en el futuro si no llegamos pronto a un acuerdo sobre el nuevo ordenamiento territorial para el pas. Adems, la aprobacin de la LOOT es la oportunidad para definir un nuevo orden territorial que supere las deficiencias del actual, en particular la crisis de los departamentos. El nuevo diseo debe propiciar el fortalecimiento del nivel intermedio, a la luz de los principios contenidos en la Constitucin Nacional, y disear un esquema de equilibrio en las relaciones intergubernamentales que permita un desempeo ms eficiente del Estado en su conjunto en la mira de promover el crecimiento econmico y el bienestar de la poblacin en todas sus regiones.

1.2. El nuevo mapa poltico territorial

En el plano de la democracia representativa, la eleccin popular de alcaldes constituy un primer mecanismo para la apertura de un rgimen poltico cerrado y excluyente. La violencia de diverso signo que viva el pas en los aos ochenta y la multiplicacin de la protesta ciudadana desde las regiones chocaban con un sistema controlado frreamente por el bipartidismo y difcil de reformar, no slo por la fragmentacin de los partidos, lo que impeda el logro de las mayoras requeridas en el Congreso para la reforma, sino adems por la declaracin de inconstitucionalidad de que fueron objeto otras iniciativas promovidas por diversas administraciones para desbloquear el rgimen. En este sentido, el mrito de la descentralizacin fue atacar desde la base el bloqueo de un rgimen poltico incapaz de reformarse por la cpula. La eleccin popular de alcaldes propiciaba la participacin a nivel local de actores excluidos en el escenario poltico, de manera que desde estos niveles se diera respuesta a problemas de eficiencia y eficacia en la prestacin de los servicios del Estado. Qu efectos ha tenido esta apertura poltica en el pas?

A. La aparicin de nuevas fuerzas Sin duda uno de los ms relevantes fue la configuracin de un nuevo mapa poltico que permiti la entrada en el escenario poltico de terceras fuerzas que comenzaron a disputar el poder a los partidos tradicionales. Si bien el Partido Liberal ha sido la fuerza mayoritaria en todas las elecciones regionales, su participacin ha venido disminuyendo (pas de tener 552 alcaldes en 1990 a 228 en el 2003 y en este ltimo ao obtuvo solo 12 de los 30 gobernadores elegidos). Por su parte, el Partido Conservador, tradicionalmente la segunda fuerza en votacin del pas, ha sido superada en ocasiones por los llamados otros partidos y movimientos polticos, como sucedi en las elecciones municipales de 1992 y en 2003, y desplazada de ciudades y departamentos que anteriormente constituyeron su feudo electoral, como fue el caso de Antioquia en el ao 2000. Un caso relevante en ese sentido es el de Bogot, donde los partidos tradicionales, despus de haber elegido al conservador Andrs Pastrana como alcalde de la capital en 1988 y a los liberales Juan Martn Cacedo Ferrer y Jaime Castro en 1990 y 1992 respectivamente, virtualmente han desaparecido como tales de la competencia por la alcalda. En 1994, por primera vez el bipartidismo fue derrotado en una eleccin distrital cuando Antanas Mockus lider la llamada revolucin antipolticos2. En 1997, Enrique Pealosa, inscrito como independiente, gan la eleccin. Lo sucedieron candidatos desvinculados de los partidos tradicionales: Mockus, quien repiti en el perodo 2001-2003, y Luis Eduardo Garzn, elegido a nombre del Polo Democrtico Independiente y con apoyo del liberalismo. Incluso, dirigentes reconocidos del liberalismo, como Enrique Pealosa y Mara Emma Meja, han buscado un perfil que los distancie del partido como estrategia para lograr el triunfo en las elecciones. En las elecciones del 2003 un mayor nmero de alcaldas y gobernaciones quedaron en manos de organizaciones diferentes a los partidos polticos tradicionales. En el caso de los alcaldes elegidos, 493 se presentaron a nombre de otros partidos mientras que 228 lo hicieron a nombre del partido liberal y 158 del conservador. En las gobernaciones fueron elegidos 12 aspirantes del partido liberal, 4 del Conservador y 14 a nombre de otros movimientos polticos, algunos de ellos vinculados estrechamente a las viejas maquinarias polticas. As, tanto coaliciones como las terceras fuerzas, representadas en movimientos cvicos y regionales, movimientos tnicos, partidos religiosos y partidos o movimientos de izquierda son hoy una realidad innegable en las regiones. Como lo seala Daro Restrepo, desde la primera eleccin de alcaldes en 1988, partidos y movimientos polticos no adscritos al partido Liberal y Conservador han ganado la representacin de la administracin municipal en porcentajes que oscilan entre ms del 11% y menos del 37%. Esta apertura poltica comenz en pequeos municipios y pas, rpidamente a las principales alcaldas y gobernaciones del pas3.
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Gutirrez Sann, Francisco. Historia de Democratizacin Anmala: El Partido Liberal en el Sistema Poltico Colombiano desde el Frente Nacional hasta Hoy. En: Gutirrez, Francisco et. al. Degradacin o Cambio: Evolucin del Sistema Poltico en Colombia. Bogot, IEPRI Editorial Norma, 1995, pgina 73. 3 Restrepo, Dario. De la descentralizacin a la regionalizacin. Nuevo escenario de la guerra y oportunidad para la paz. Revista Eure vol. XXIX, No. 89 Santiago de Chile, Mayo 2004. Pg. 82. En las cuatro elecciones comprendidas entre 1988 y 1997, el apoyo electoral a la candidatura de terceras fuerzas en elecciones de Asambleas Departamentales represent un 46.63% en promedio sobre el potencial de votantes (Ver Guzmn, Carlos E. Poltica, Descentralizacin y Subsistemas Regionales de

Aunque algunas de estas terceras fuerzas no han tenido la continuidad ni la relevancia que se esperaba para hacer contrapeso al bipartidismo, y aunque otras hayan reproducido vicios y formas de hacer poltica similares a los de los partidos tradicionales, existen diversas experiencias que vale la pena destacar. Es el caso de los movimientos indgenas que han logrado mantenerse en las diversas arenas de la competencia electoral desde inicios de la dcada de los noventa, alcanzando incluso proyeccin nacional4. La eleccin del guambiano Floro Alberto Tunubal para la gobernacin del Cauca (2001-2003) o la presencia mayoritaria de los indgenas en municipios como Jambal o Toribo desde inicios de los noventa habran sido impensables sin las reformas descentralistas. Igual cosa puede afirmarse de las administraciones de independientes, outsiders y representantes de sectores religiosos. Es de destacar tambin el caso de Pasto y Nario, donde dirigentes provenientes de movimientos cvicos alternativos han logrado mantener su hegemona en la alcalda y en la gobernacin del departamento en los ltimos 10 aos. B. Dinmicas polticas territoriales independientes del nivel nacional Adems de un mapa poltico territorial indito en el pas, que contempla sectores tradicionalmente excluidos, hay evidencias de que la descentralizacin rompi la unidad vertical de un sistema de partidos que reproduca en el nivel local lo que ocurra en el nacional. Las elecciones municipales y departamentales permitieron el desarrollo de sistemas de partidos que responden a dinmicas propias de los territorios y que funcionan independientemente de lo que sucede en el nivel nacional. Aunque los estudios sobre este tema son an limitados, pueden mencionarse dos casos para ilustrar el fenmeno. En primer trmino, el caso de Bogot: los resultados recientes muestran que la alcalda no es ya el trampoln para aspiraciones nacionales, en tanto polticos ligados al Concejo Distrital y a las Juntas Administraciones Locales encuentran su propio nicho y construyen redes de apoyo que funcionan independiente de lo que ocurre con los partidos en el nivel nacional. Este cambio no slo se observa entre lo nacional y lo distrital sino tambin entre las instancias de representacin de la ciudad, pues no siempre coinciden las preferencias polticas de los electores en cuanto a las organizaciones polticas del alcalde elegido y de las corporaciones distrital y locales. Esa independencia lleva a plantear a algunos autores que la ciudad tiene varios sistemas de partidos5. El otro caso se refiere a la eleccin en 2003 de lderes de izquierda o alternativos en el gobierno de las ms importantes ciudades y departamentos (Luis Eduardo Garzn en Bogot, Sergio Fajardo en Medelln, Gullermo Hoenisgsberg en Barranquilla, Honorio Galvis en Bucaramanga, Ral Delgado en Pasto, Edgar Cote en Barrancabermeja, Eduardo Zuiga en Nario y Angelino Garzn en el Valle, entre otros), muchos de ellos en claro contraste con un gobierno nacional de amplio apoyo popular y que representa una corriente poltica e ideolgica opuesta.
Partidos en Colombia, 1988-2000. Ibagu: Universidad de Ibagu, 2005. Pg. 274. 4 Laurent, Virginia, Presencia indgena en el pasaje poltico electoral colombiano: balances y perspectivas, En: Pizarro, Eduardo y Rodrguez, Clara Roco (eds). Los Retos de la Democracia: Viejas y Nuevas Formas de la Poltica en Colombia y Amrica Latina. Bogot: Fundacin Foro Nacional por Colombia IEPRI, 2005. pag.138 159. 5 Garca, La Poltica Bogotana, un Espacio en Recomposicin. En: Gutirrez, Francisco, et, al. Degradacin o Cambio: Evolucin del Sistema Poltico en Colombia. Bogot, IEPRI Editorial Norma, 2002 Pg. 212.

C. Participacin electoral y legitimidad del sistema poltico Un tercer efecto positivo de las reformas descentralistas en materia poltico-electoral ha sido el volumen de participacin en las elecciones municipales y departamentales, en general mayor que el que se da en escenarios nacionales. A ese respecto, es demostrativo el hecho de que cerca de un 50% de colombianos se acercaron a las urnas para elegir sus autoridades locales el 26 de octubre de 2003, mientras que el da anterior menos de un 25% de los votantes lo hicieron para apoyar o rechazar el referendo promovido por el presidente Uribe. Aunque este puede parecer un caso particular, es representativo de cierta tendencia: desde sus inicios la eleccin popular de alcaldes atrajo la atencin de un nmero importante de votantes (67% en la primera eleccin) y, aunque los niveles han disminuido, esta reduccin no es la misma para todos los municipios colombianos, a la vez que en conjunto la participacin sigue siendo en promedio mayor que la observada para las elecciones nacionales. Teniendo en cuenta los tradicionales niveles de abstencin existentes en el pas, es posible afirmar que las elecciones territoriales y el inters que ellas despiertan contribuyen a legitimar el rgimen poltico, dando paso a una corriente de opinin independiente que se expresa especialmente en las grandes ciudades. Por lo dems, el pas ha ganado estabilidad institucional con la eleccin de alcaldes y gobernadores. Antes, quienes desempeaban estos cargos se deban al jefe poltico que les daba su respaldo y permanecan en su cargo por corto tiempo (seis meses en promedio, en el caso de los Alcaldes), lo que les impeda adelantar una gestin coherente y atenida a las directrices de los planes de desarrollo. Hoy da, el mandato popular de las autoridades territoriales por perodos de cuatro aos las obliga a trabajar ordenadamente, a hacer uso racional de los recursos y a rendir cuentas ante sus electores en funcin de metas de desarrollo. D. La fragmentacin partidista y la reforma poltica del 2003 Pese a los avances mencionados, el proceso poltico en el nivel territorial no ha estado exento de los problemas de fragmentacin partidista y personalismo que sufri el sistema poltico en su conjunto, los cuales se reflejaron en la proliferacin de candidatos, listas y avales y tuvieron consecuencias negativas en trminos de la representatividad y la gobernabilidad6. En este sentido, grficamente un estudioso denomin las elecciones en pequeos y medianos municipios como la guerra del centavo electoral, indicando que las propias reglas de juego fomentaban la operacin avispa y la fragmentacin en la bsqueda de los partidos por maximizar su potencial de votacin y obtener el mayor nmero de curules a travs del residuos7. La reforma poltica expedida en el ao 2003 busc precisamente atacar la dispersin partidista y fomentar la agrupacin poltica. Para ello privilegi mecanismos de carcter electoral (la lista nica, el voto preferente, el establecimiento de umbrales y la cifra repartidora) que fueron aplicados por primera vez en la eleccin de octubre de ese ao. Otros aspectos importantes de la
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Por ejemplo, en las elecciones del 2000, se presentaron 30.089 listas para Concejos, 1.457 para Asambleas Departamentales y 8.361 para las JAL. Se postularon 3.379 candidatos para las alcaldas y 136 para las gobernaciones. Snchez David, Rubn. Op cit. 7 Caldern. Jos Miguel. Elecciones Locales en Medianos y Pequeos Municipios: La Guerra del Centavo Electoral. En: Revista Javeriana Elecciones Locales y Regionales en el ao 2000. Bogot, Enero- Febrero No. 671 Tomo 136. PP. 35-43.

norma, que tienen relevancia en el nivel territorial, como el funcionamiento en bancadas, apenas empez a regir recientemente. Existen pocos estudios que miren los resultados de esta reforma a nivel global. El tema requiere mayor atencin en la agenda futura, sobre todo teniendo en cuenta que ser el marco legal bajo el cual se regirn las elecciones del prximo ao. An as, se pueden sugerir algunas tendencias que afectarn lo poltico en el plano local y regional: Disminucin en el nmero de listas y partidos. Aunque esta es una tendencia positiva frente a la fragmentacin y personalismo existente, en algunos casos el hecho de que la reforma ligue el mantenimiento de la personera jurdica a un porcentaje de votos obtenido en elecciones del nivel nacional afectar a los partidos con presencia en el nivel regional o local que no logran proyectarse a escala nacional. Queda el interrogante de si es o no beneficioso para la democracia fomentar dinmicas polticas que surjan desde los territorios. Mayor inclinacin de los partidos y movimientos polticos por la lista con voto preferente, lo cual permite manejar clientelas electorales. Los resultados de diversas votaciones muestran cmo este tipo de listas son ms efectivas para obtener un mayor nmero de curules. La existencia de dos tipos de listas es inconveniente, confunde al elector y no plantea reglas claras, por lo cual debera pensarse en una reforma al respecto. Procesos de unidad ms motivados por factores electorales que por dinmicas de modernizacin y democratizacin de las organizaciones polticas, lo cual se explica en los incentivos y castigos electorales que se derivan de la reforma. Como ha sucedido en el caso de Bogot y como se empieza a ver en el Congreso de la Repblica, es probable que aquellas listas que fueron elaboradas por intereses puramente electorales, tengan ms dificultades para funcionar como bancadas que aquellas en que tambin influyeron acuerdos ideolgicos, organizativos y programticos. Aumento de la representacin al concentrarse el voto en algunas alternativas polticas y disminuir el voto que se perda apoyando iniciativas sin ninguna posibilidad de salir elegidas (voto eficiente).

El Congreso de la Repblica discute actualmente la iniciativa presidencial de reeleccin inmediata de alcaldes y gobernadores a partir del prximo perodo. No creemos que esta propuesta sea conveniente para el pas. En primer lugar, porque cambia las reglas de juego con las cuales fueron elegidos los actuales mandatarios. En segundo lugar, porque esa reforma abrira la puerta a toda clase de arbitrariedades de parte de los mandatarios interesados en ser reelegidos y no habra ley de garantas que pudiera controlar ese tipo de conductas.

1.3.

Gestin Pblica y Participacin ciudadana

La reforma municipal de 1986 y la Constitucin de 1991 y sus desarrollos legislativos crearon una buena cantidad de espacios y mecanismos institucionales de participacin ciudadana en la gestin pblica. La idea de los legisladores y los constituyentes era fortalecer la institucionalidad democrtica desde un enfoque de democracia participativa. En esa materia ha habido logros importantes, as como fallas que es preciso corregir 8. Entre los primeros cabe mencionar la adopcin del lenguaje de la participacin por parte de la dirigencia poltica, los lderes sociales y la ciudadana en general; igualmente, las prcticas participativas se han multiplicado y un buen nmero de ellas han dado resultados positivos desde el punto de vista de la concertacin de decisiones entre las autoridades pblicas y la ciudadana. En algunos casos la gente ha hecho uso de los espacios creados por la ley, como es el caso de la planeacin participativa o de la formulacin de polticas pblicas. En otros, ha creado sus propios canales y procedimientos (mesas de concertacin, asambleas, eventos de rendicin de cuentas, mesas de trabajo, etc.). Un buen nmero de esas prcticas han sido exitosas en el logro de los objetivos y de la movilizacin ciudadana en torno a los asuntos pblicos. Es el caso de los presupuestos participativos y de algunas experiencias de planeacin en varias ciudades del pas; o la construccin de los planes de vida en poblaciones indgenas y de iniciativas mixtas (ciudadana-gobierno) para la construccin de paz. Esas experiencias han logrado una sintona entre el gobierno y la ciudadana, que se ha traducido en la concrecin de acuerdos de accin pblica. De igual manera, han estimulado la organizacin social y la insercin de un nmero creciente de personas en el escenario pblico. Ello ha permitido un acercamiento entre gobernantes y gobernados, que ha modificado formas tradicionales de relacin entre ellos y generado confianzas mutuas que abren la posibilidad de conjugar esfuerzos en el inmediato futuro. No todo ha sido sin embargo color de rosa en ese campo. Han ido apareciendo dificultades que deben ser materia de atencin por parte del gobierno y de la ciudadana, en la mira de introducir los correctivos necesarios para mejorar el desempeo de los actores y los resultados del proceso. Entre ellas, es preciso sealar, en primer lugar, las deficiencias normativas que frenan el alcance de la participacin. La dispersin de las normas que regulan el ejercicio de la participacin, la excesiva reglamentacin de los espacios, los actores y los procedimientos y la creencia de que con slo expedir normas ya estn garantizadas las prcticas participativas (fetichismo de la norma) constituyen fallas que han tenido un impacto negativo en la democratizacin de la gestin pblica y le han restado legitimidad a la participacin entre algunos sectores de la poblacin. Un buen ejemplo de las debilidades en el campo normativo es la ley 134 de 1994, sobre mecanismos e instituciones de participacin, cuya aplicacin ha sido hasta hoy casi imposible, especialmente en temas como la revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores y la presentacin de iniciativas legislativas. A lo anterior se suma la ausencia de polticas y estrategias de estmulo y fortalecimiento de la participacin ciudadana por parte del gobierno nacional. Desde la expedicin del documento
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Ver VELASQUEZ, Fabio y GONZALEZ, Esperanza, Qu ha pasado con la participacin ciudadana en Colombia?, Bogot: Fundacin Corona, 2003.

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Conpes sobre participacin en 1997, no se conoce ninguna estrategia nacional en esa direccin, excepcin hecha del trabajo realizado en los ltimos aos por la Contralora General de la Repblica para estimular el control social de la gestin pblica. La responsabilidad del diseo de polticas participativas ha quedado en manos de las autoridades territoriales, las cuales han promovido la vinculacin de la poblacin a la gestin pblica empleando sentidos y estrategias muy distintas, sin que esa sea una constante observable en todo el territorio nacional. Los recursos destinados a la participacin son mnimos, lo que implica la intervencin de actores externos (cooperacin internacional, ONG, universidades e Iglesias) para dar sostn a las prcticas de participacin que diversos sectores de la poblacin estn interesados en realizar. Tambin se han observado en estos veinte aos algunas fracturas en el desarrollo de las prcticas participativas: en primer lugar, la desarticulacin entre los actores de la participacin, producto, de un lado, de la dispersin de espacios participativos y, de otro, de las desconfianzas que todava atraviesan las relaciones entre actores en el escenario pblico. El aumento del nmero de organizaciones sociales en el pas no se ve reflejado en una densificacin del tejido social, pues ellas siguen operando bajo lgicas corporativas que les impiden articular esfuerzos para el logro de metas colectivas. Por supuesto, hay excepciones, cada vez mayores en nmero, pero ellas siguen confirmando la regla de la fragmentacin de la accin en el mundo de la participacin. Los desentendimientos entre los actores de la participacin son ms notorios cuando se trata de la relacin entre lderes sociales y dirigentes polticos. Entre ellos existe una disputa por el control de las decisiones en los escenarios de participacin, en lugar de una colaboracin para sacar adelante iniciativas que pueden ser de provecho para todos. Los dirigentes polticos alegan en su favor el haber sido elegidos por voto popular y critican en los lderes sociales, especialmente en los que hacen parte de las instancias de participacin, su baja representatividad. Por su parte, los dirigentes sociales acusan a los polticos de representarse a s mismos en la toma de decisiones y de utilizar el aparato institucional para favorecer y resguardar sus propios intereses y reproducir el clientelismo. Las conductas aisladas de personas, grupos y organizaciones, en un pas en el que cada quien se rebusca a su manera la forma de sobrevivir, han vuelto cada vez ms difcil juntar intereses particulares y bien comn. Cada grupo busca lo suyo y se desinteresa de los asuntos de los dems. Que cada quien intente resolver sus problemas es legtimo. Lo que ocurre es que en una democracia el bien comn prima como criterio para las decisiones pblicas y no es precisamente eso lo que se observa en el pas. Por el contrario, la lucha de intereses se acrecienta y convierte a algunos espacios de participacin una arena muy movediza en la que quien posea mayores recursos de experiencia, informacin, econmicos o de poder sale ganancioso. Finalmente, existe una fisura cada vez ms visible entre los lderes sociales y sus bases. Estas parecen delegar en los primeros su poder de decisin y desinteresarse paulatinamente del ejercicio de las responsabilidades pblicas. Los lderes, por su parte, fcilmente se desprenden de su base social y padecen un proceso de burocratizacin que los aleja an ms de ella y los acerca ms a la institucionalidad estatal, donde la cooptacin es el pan de cada da. Como resultado de esa tendencia, ha venido operando en estos aos un proceso de estratificacin del mundo de la participacin: dirigencia poltica, de un lado, liderazgo social, de otro, ms una ciudadana que se vuelve espectadora de unas tensiones no procesadas y no resueltas.

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Uno de los temas pendientes de la participacin es el quiebre del clientelismo como forma dominante de relacin entre el Estado, los agentes polticos y la sociedad, especialmente en sus segmentos ms pobres. Si la participacin fue propuesta como una herramienta de lucha contra el clientelismo, hay que aceptar que esa meta no ha sido lograda del todo. Las experiencias exitosas de democratizacin de la gestin pblica han aumentado en nmero, pero an persiste en muchos rincones del pas la herencia de las formas tradicionales de intercambio de favores por lealtades poltico-electorales. All hay todava una tarea no totalmente cumplida que implicar en el futuro un trabajo arduo de transformacin cultural que logre romper las ataduras propias de las redes de clientela y fomente estilos diferentes del ejercicio de la poltica, tanto de parte de los gobernantes como de los gobernados. No obstante las anteriores limitaciones, el panorama de la participacin ciudadana deja entrever un saldo positivo en cuanto a los avances logrados en estas dos dcadas. Las experiencias exitosas se han multiplicado y han ido construyendo un acumulado que, sin duda alguna, traer beneficios para el conjunto de la poblacin. Hacen falta algunos cambios normativos, algunos arreglos institucionales y, sobre todo, un cambio cultural, de mentalidad, que genere nuevas cosmovisiones democrticas y defina, bajo criterios de corresponsabilidad, el rol de la ciudadana en la gestin pblica y de los gobiernos nacional y subnacionales en la promocin de la participacin como una prctica deseable en la mira de fortalecer las instituciones democrticas del pas. Ser sin duda la participacin un instrumento clave para transformar la gestin pblica, y resolver problemas como el uso ineficiente de los recursos, la corrupcin, la falta de informacin adecuada, la ausencia de transparencia y tantos otros que la aquejan en el presente.

1.4.

El conflicto armado y la descentralizacin

Los alcances del proceso de descentralizacin se han visto limitados por el fenmeno de la violencia que afecta a las autoridades territoriales de diversas maneras. Las cifras al respecto son escalofriantes: la guerrilla asesin a 29 alcaldes, 65 concejales y 12 diputados entre los aos 1987 y 1995, y secuestr a 112 alcaldes, 58 concejales y 18 diputados entre 1988 y 1995, segn datos citados por Alfredo Rangel9. De acuerdo con la Federacin Colombiana de Municipios, 159 alcaldes han sido asesinados en ejercicio de su cargo entre 1986 y el 2005, mientras que 21 fueron asesinados despus de que terminaron sus perodos. Los 12 diputados de la Asamblea del Valle secuestrados por la guerrilla de las FARC llevan ya ms de tres aos en poder de esta agrupacin guerrillera. El proceso de descentralizacin y la eleccin de los mandatarios locales fueron avalados por las guerrillas en las negociaciones de paz llevadas a cabo durante el gobierno del presidente Belisario Betancur en los aos 1984-1985. A partir de all los diversos grupos desmovilizados intentaron -en unos casos con xito, en otros no- copar espacios de poder local a travs de la participacin electoral10. Como experiencias positivas de trnsito haca la vida civil se puede mencionar casos
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Cifras de la Consejera Presidencial citadas por Rangel, Alfredo. El poder local: objetivo actual de la guerrilla. En: Descentralizacin y Orden Pblico. Bogot: FESCOL Corporacin Milenio, 1997. P.P. 11 -17. 10 Segn estadsticas del Programa para la Reinsercin, hasta el 2002 ms de 400 guerrilleros reinsertados haban sido elegidos en Concejos Municipales. Citado por Restrepo, Dario. Luchas por el control territorial en Colombia. En: Economa, Sociedad y Territorio. Vol. III, No. 12, julio diciembre 2002. pag. 517-537.

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como los del M-19 o los desmovilizados del EPL, contrarios a otros desafortunados como el de la Unin Patritica, grupo poltico que alcanz a tener una importante presencia electoral a nivel territorial pero cuyos militantes fueron en su gran mayora asesinados11. Son varias las hiptesis que intentan explicar este fenmeno: para unos, los recursos y el poder que la descentralizacin proporcion a los municipios empezaron a interesar a la guerrilla as como a los grupos de autodefensas, quienes aumentaron su incidencia en los territorios, contribuyendo con ello al escalamiento del conflicto12. Otros piensan que a travs del paramilitarismo la derecha busc contener los elementos democratizadores de la descentralizacin poltica, con lo cual este grupo se configur en una fuerza militar dirigida a contrarrestar las reformas derivadas de los procesos de negociacin poltica con la insurgencia y a imponer cambios en sentido contrario13. Un estudio reciente seala cmo en el caso de grupos paramilitares han existido una serie de relaciones intrasistmicas que les han permitido hacer alianzas con sectores poderosos de los partidos polticos tradicionales. Sin embargo, estas relaciones no estuvieron exentas de tensiones debido a la desconfianza paramilitar frente a los polticos tradicionales porque entre ellos hay figuras blandas frente a la subversin y por su posibilidad de hacer alianzas con sectores de izquierda14. En todo caso resulta claro que los grupos armados alteran los procesos electorales e influyen de diversa forma en la gestin de los mandatarios municipales y departamentales. La presin que ejercen sobre las elecciones locales han obligado a candidatos a renunciar o han impedido la inscripcin de listas de candidatos. Segn Rodrigo Losada, en las elecciones de octubre de 1997 la guerrilla amenaz el proceso democrtico en cerca de 320 municipios mediante amenazas intimidatorias. Como resultado, en cerca de 30 municipios no se pudo realizar la jornada electoral y en 60 o ms la afluencia de electores a las urnas se contrajo sustancialmente. Tambin renunciaron 359 candidatos a alcaldas y 1.570 listas a concejos, hechos que tuvieron lugar en 153 municipios. Para las elecciones del 2000 la guerrilla no amenaz con impedir el proceso electoral pero s ha hecho circular repetidas amenazas que restringen las opciones de los ciudadanos a nicamente aquellos candidatos que cuenten con el aval guerrillero. Aunque no desarrolla el tema, Rodrgo Losada seala que lo mismo pasa con los paramilitares en sus zonas de influencia15.

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La UP alcanz 8.2% de las alcaldas, 13 concejales municipales y 24 escaos en las Asambleas departamentales. Restrepo, Dario. De la descentralizacin a la regionalizacin. Nuevo escenario de la guerra y oportunidad para la paz. Revista Eure vol. XXIX, No. 89 Santiago de Chile, Mayo 2004. pg. 89.. 12 Esta es la tesis planteada, por ejemplo, por Snchez, Fabio y Chacn, Mario. Conflicto, Estado y Descentralizacin: del progreso social a la disputa armada por el control local, 1974-2002. En: Nuestra guerra sin nombre: Transformaciones del Conflicto Colombiano. Bogot IEPRI, Grupo Editorial Norma, 2006. P.P.347 403. De igual forma, Daro Restrepo (op cit, 2002, pg. 351) seala cmo el proceso de descentralizacin -al transferir recursos y funciones y legitimar el poder electoral de los mandatarios- convierte la conquista del poder local en un asunto importante y estratgico para el movimiento guerrillero. Mediante la conquista de los poderes locales, usufructa las funciones y los recursos descentalizados y se legitima a travs del manejo, presin y apropiacin de tales recursos y funciones . 13 Sanguino, Antonio y Bonilla, Laura. Entre la reeleccin y el paramilitarismo. En Revista Foro No. 58. Agosto de 2006. 14 Gutierrez, Francisco y Barn, Mauricio, op. cit. 15 Losada Lora, Rodrgo. Violencia, elecciones y gobernabilidad. En: Revista Javeriana Gobierno y Elecciones Municipales. Septiembre 2000, No. 668 Tomo 135. P.P. 643 646.

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Acciones violentas como asesinatos o secuestros impiden el normal ejercicio del poder local, amenazando la vida de alcaldes, concejales o autoridades departamentales, as como de lderes destacados en los principales escenarios pblicos. As, muchos se han visto obligados a renunciar a sus cargos o a despachar desde las capitales de departamento, como ocurri a 154 mandatarios locales entre el 2000 y el 2003. Una de las consecuencias del conflicto a la que tambin se ven abocados los mandatarios locales y seccionales es el fenmeno del desplazamiento forzado. Aunque las cifras oficiales y las de Codhes u otros organismos de la sociedad civil no coinciden, se calcula que un 80% de los municipios colombianos han sufrido el impacto de este fenmeno. La Conferencia Nacional Episcopal y Codhes han calculado que 4.8 millones de hectreas fueron abandonadas por causas relacionadas con el conflicto armado entre 1995 y 2005. Acciones armadas dirigidas a la poblacin civil, despojo de tierras, masacres, asesinatos, selectivos y amenazas han obligado a unos tres millones de personas a desplazarse, ocasionando en muchos casos situaciones traumticas en las poblaciones receptoras. Adems de las acciones violentas contra mandatarios locales y de fenmenos como el desplazamiento, se observa una clara estrategia de dominio territorial, que se afianz a partir de las elecciones del 2000, cuando el director de la Federacin de Municipios seal que al menos en 600 municipios se hara sentir la presin de actores armados en su empeo por hacerse al control territorial. En las actuales condiciones la presencia activa de actores ilegales en las regiones y los intereses que stos promueven all ponen parcialmente en riesgo la sostenibilidad del proceso de descentralizacin. Recientemente ha habido una disminucin de acciones violentas contra autoridades locales en el pas. Se ha sealado que desde las elecciones parlamentarias del 2000 se ha venido desarrollando por parte de los paramilitares un proceso de bsqueda del poder poltico que tiene efecto sobre los resultados electorales en varias regiones16. Este proceso continu en las elecciones locales del 2003 y parece afianzarse en las ltimas elecciones parlamentarias17. As, por ejemplo, en el 2003 gobernadores cercanos a proyectos paramilitares de derecha ganaron las gobernaciones de Magdalena, Csar, Arauca y Casanare. En el Magdalena y en el Cesar los candidatos fueron nicos, con altos porcentajes de votacin en blanco18. Esta influencia tambin se ha extendido a regiones de Antioquia, los Santanderes y Boyac. A pesar de que los polticos implicados nieguen que estos fenmenos sean producto de la presin armada, lo cierto es que existe una correlacin entre votaciones atpicas y cambios de tendencias electorales, por una parte, y el incremento en el nmero de intimidaciones, masacres y homicidios, por otra, tal y como lo ha denunciado la investigadora Claudia Lpez y los estudios realizados por la Corporacin Nuevo Arco Iris19. Adems de la violencia, el desplazamiento y la pugna por el control territorial, la descentralizacin se ha visto afectada por el conflicto armado en la medida en que existe una tensin entre la
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Recurdese que los paramilitares reclamaron tener cerca del 35% de representacin en el Congreso para el periodo 2002-2006. No hay que olvidar que la campaa para las elecciones parlamentarias se desarroll en medio de la desmovilizacin con los paramilitares, lo cual gener una situacin indita para el pas, ms an teniendo en cuenta el inters planteado por dirigentes de estos grupos de tener o aumentar su representacin en la vida poltica nacional. 18 Santana, 2004 op.cit. 19 Lpez, Claudia, Del Control Territorial a la Accin Poltica, en: Revista Arcanos No. 11, Corporacin Nuevo Arco Iris. http//www.nuevoarcoiris.org.co. Sanguino y Bonilla, 2006 op. Cit.
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atribucin otorgada al gobierno nacional de centralizar las polticas de seguridad y control del orden pblico, por una parte, y los intentos de manejo de las expresiones de los diversos conflictos a los que se enfrentan los mandatarios territoriales, por otra. Tanto la Constitucin como diversas sentencias de la Corte Constitucional establecen que habr una participacin armnica de las diferentes entidades territoriales en el manejo del orden pblico, pero con clara unidad de mando en el Presidente de la Repblica. Al analizar en detalle la normatividad existente al respecto se encuentra que el grado de autonoma territorial para el manejo del orden pblico es mnimo y que las autoridades municipales y seccionales tienen una ausencia de papel protagnico20. Esta tensin se haca ya evidente en un evento organizado en el ao 1997 por FESCOL y la Fundacin Tercer Milenio, donde alcaldes e investigadores denunciaban las limitaciones normativas en cuanto a sus competencias y reclamaban mayor autonoma21. Por su parte otros investigadores planteaban abiertamente que frente al crecimiento sostenido y acelerado de las guerrillas desde los aos ochenta, frente a su inters por obtener el control local y ante la necesidad estratgica de que el Estado mantuviera el control de poblaciones y zonas rurales era inconveniente realizar dilogos regionales antes de que el gobierno central haya logrado concertar acuerdos nacionales con la guerrilla en el marco de un proceso serio de negociacin de la paz. Se propona as mismo vincular como miembros de la polica a pobladores de los propios municipios que deban defender, para obtener el apoyo de las comunidades a la fuerza pblica22. Aunque a partir del 2002 el gobierno del presidente Uribe desarrolla la segunda de estas propuestas a travs de su poltica de seguridad democrtica, no han sido pocos los intentos de resistencia y de bsqueda de salidas propias a la paz promovidos desde las regiones, dentro de las cuales se destacan las propuestas realizadas por el actual gobernador del Valle, Angelino Garzn. Previamente, se conocieron otras experiencias que desde uno u otro espectro mostraban diferencias con la poltica nacional. Entre ellas se pueden mencionar las alianzas de alcaldes del Magdalena Medio contra la insurgencia, o la diplomacia alternativa que seis gobernadores del sur del pas desarrollaron contra el Plan Colombia para oponerse a la fumigacin de cultivos ilcitos, para buscar una solucin poltica negociada de carcter regional y para desarrollar un modelo de desarrollo alternativo23. De una u otra forma, es evidente que en diversas ocasiones las visiones y polticas nacionales no han coincidido con las de los mandatarios seccionales en materias centrales de la poltica nacional, tales como las vas para el logro de la paz, el manejo del conflicto, la respuesta que se debe dar
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Correa, Nestor Raul. Nexos descentralizacin orden pblico. En: Descentralizacin y Orden Pblico. Bogot: FESCOL Corporacin Milenio, 1997. P.P. 19 -35. 21 El ex alcalde de Bogot Antanas Mockus sealaba que la Constitucin de 1991 defini de manera poco clara las responsabilidades en materia de orden pblico entre autoridades del orden nacional, departamental y municipal, con lo cual el gobierno nacional ha tomado muchas decisiones sin consultar con las autoridades locales y en algunos casos en contrava de sus polticas. Afirmaba igualmente que el pas no poda continuar tratando de afrontar este fenmeno slo desde el gobierno central, mientras las administraciones locales y la ciudadana observan expectantes cmo crecen las amenazas y la vulnerabilidad de todo orden que cada da las acorralan y asfixian con mayor intensidad (Mockus, Antanas, Administraciones locales orden pblico. En: Descentralizacin y Orden Pblico. Bogot: FESCOL Corporacin Milenio, 1997. P.P. 11 -17). 22 Rangel, Alfredo. Op cit. 23 Restrepo, Dario. Op cit 2002 y 2004.

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desde el Estado a problemas como el secuestro de autoridades locales por parte de actores armados o consideraciones del Derecho Internacional Humanitario, entre otras. La forma como se viene desenvolviendo el conflicto pone en la agenda la cuestin de hasta dnde la regionalizacin y un cambio en el ordenamiento territorial que redefina el rgimen poltico y electoral son elementos necesarios en la bsqueda de la paz. Aunque estas son definiciones de mediano plazo que requieren mayor debate, en trminos inmediatos el pas esta en mora de adoptar medidas de carcter electoral que frenen el avance que fuerzas ilegales estn realizando en territorios estratgicos y que garanticen la libertad y limpieza del sufragio en las elecciones territoriales de Octubre de 2007. Esa es una tarea que no da espera y que debe ser asumida a partir del seminario. En tanto la expansin paramilitar est sustentada en el poder de mafias y grupos econmicos poderosos, otras propuestas que no puede dejar de considerarse estn relacionadas con el robustecimiento de los mecanismos de financiacin estatal de las campaas y los partidos24.

2. LA PROPUESTA DEL GOBIERNO NACIONAL: EL 2019

Hace un poco ms de un ao, el gobierno nacional dio a conocer el documento Visin Colombia II Centenario: 2019, el cual presenta los resultados del ejercicio de planeacin prospectiva realizado por el Departamento Nacional de Planeacin con la idea de proponer un plan de accin estratgico en todos los campos de la vida nacional. Uno de los apartes del texto, titulado Fortalecer la descentralizacin y adecuar el ordenamiento territorial, hace un diagnstico sobre ambos temas y define una serie de objetivos y metas de mediano y largo plazo a cuyo logro el gobierno har una contribucin durante su segundo mandato. El diagnstico que hace el gobierno sobre el proceso de descentralizacin y sus resultados es en general negativo25. En materia de competencias seala que, a pesar de que la ley 715 de 2001 elimin parcialmente la confusin que introdujo la ley 60 de 1993, no logr evitar duplicidades, especialmente en campos que siguen siendo claves para el desarrollo de los territorios, como son la construccin de vas, la atencin a sectores vulnerables y el impulso al sector agropecuario. Desde el punto de vista poltico, el documento plantea que la eleccin de las autoridades pblicas no ha sido suficiente para garantizar la apertura poltica. El principal problema es la representatividad de los cuerpos colegiados. En las Asambleas no estn representados todos los municipios de los respectivos departamentos. Adems, el criterio poblacional es muy rgido para determinar el nmero de miembros de las Asambleas y los Concejos Municipales. Finalmente, hay casos en los que la Asamblea y el Concejo son elegidos para un solo municipio. En cuanto a la participacin, el documento es an ms crtico. Plantea un bajo nivel de corresponsabilidad ciudadana en las tareas de desarrollo y en el ejercicio de sus deberes y derechos. A ello se suma la dispersin de los rganos de participacin, el bajo inters de la ciudadana en esos
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Sanguno y Bonilla op. Cit. Pg. 18. Aqu se hace alusin nicamente a los aspectos polticos de la descentralizacin. Otros elementos del diagnstico, referidos a las finanzas y a los modelos de gestin, son dejados de lado.

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espacios, la debilidad del tejido social y la ausencia de una informacin adecuada y suficiente para que la ciudadana pueda intervenir en los asuntos pblicos. Finalmente, en materia de ordenamiento territorial el listado de problemas es largo: bajos niveles de informacin sobre el territorio; desconocimiento de la diversidad regional del pas; bajo nivel de cooperacin y asociatividad entre las entidades territoriales; predominio de los planes y polticas nacionales sobre las territoriales; desarticulacin entre municipios y departamentos, de un lado, y entidades territoriales indgenas, de otro; ausencia de polticas de largo plazo que integren los mares al desarrollo del pas; aprovechamiento inadecuado de las zonas fronterizas y bajo desarrollo econmico e institucional de las entidades territoriales de frontera. Este diagnstico llama la atencin por varias razones: en primer lugar, reconoce muy pocos avances de la descentralizacin y seala una gran cantidad de problemas, muchos de ellos reales, pero que no pueden dejar la impresin de que lo hecho hasta aqu contiene ms errores que aciertos y que estos ltimos no tienen el peso que realmente habra que darles al realizar un balance ms ponderado del proceso. Algunos de ellos fueron identificados en las pginas anteriores, por lo que sera pretencioso negarlos. Sin embargo, hace falta en el documento del gobierno un reconocimiento de logros evidentes en campos como la multiplicacin de programas y proyectos de desarrollo en los municipios y departamentos para atender las demandas de la poblacin, especialmente en materia de educacin, salud y agua potable; la legitimidad de la eleccin popular de las autoridades territoriales; la multiplicacin de experiencias exitosas de participacin y la mayor transparencia en el uso de los recursos pblicos, gracias, entre otras cosas, al papel jugado por la ciudadana a travs del ejercicio de control sobe la gestin pblica. Estos logros no pueden ocultar las fallas del proceso, varias de ellas enunciadas en el documento del gobierno. Pero tampoco pueden ser desconocidos si se quiere disear una estrategia de largo plazo. En segundo lugar, es un diagnstico sin cifras y, por tanto, poco sustentado en los hechos. Varias afirmaciones tienen seguramente piso en la realidad, pero el documento aporta apenas una mnima cantidad de datos y hace afirmaciones que requieren ser demostradas. Esto denota por lo menos dos rasgos que afectan las polticas en esta materia: en primer lugar, la inexistencia de una base adecuada de informacin que permita conocer las tendencias ms relevantes del proceso y calibrar poco a poco sus resultados; segundo, la ligereza con la que el gobierno mira el asunto, especialmente en aspectos donde la investigacin ha hecho aportes sustantivos para comprender lo que est ocurriendo. En tercer lugar, el diagnstico no establece las diferencias entre grandes ciudades y pequeas localidades, entre regiones, departamentos y municipios, entre sectores de la gestin. Las generalizaciones hechas son, por tanto, en algunos casos injustas pues no se corresponden con logros realizados en algunos campos. Esta es una dimensin importante del anlisis, particularmente en lo que respecta al diseo de polticas de cara al futuro y a las normas que regirn el proceso en los prximos aos. Sobre este ltimo aspecto, mucho se ha insistido en la necesidad de contar con una legislacin que tome en cuenta las diferencias regionales y sectoriales y proponga modelos flexibles de relacin entre los distintos niveles de gobierno.

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Finalmente, es un diagnstico incompleto, especialmente en lo concerniente al impacto del conflicto armado sobre la descentralizacin. Es un tema vetado por el gobierno, cuya ausencia vuelve dbil el diagnstico y las propuestas. Y lo que ocurre es que los actores armados tienen un inters muy especfico en ganar control territorial para presionar la negociacin en el nivel nacional. Pero, como el gobierno sigue afirmando que en Colombia no hay conflicto, termina calificando los hechos de violencia como producto del terrorismo, frente a los cuales lo nico que cabe hacer es combatirlos militarmente. Sin embargo, se trata de grupos que tienen una influencia cada vez mayor en la vida de las entidades territoriales y que amenazan con cambiar el rumbo democrtico que inspir en un comienzo el fortalecimiento de los municipios y departamentos. No tomar en cuenta esta dimensin de anlisis es querer tapar el sol con las manos y negarse tercamente a aceptar la realidad, con lo cual las polticas diseadas pierden solidez. Pero, lo que ms llama la atencin en el anlisis del gobierno es el hecho de que ese diagnstico no lo haya motivado durante los ltimos cuatro aos a emprender las acciones necesarias para enfrentar los problemas diagnosticados. En otras palabras, qu ha hecho el gobierno para enfrentar las deficiencias de la descentralizacin, especficamente en su dimensin poltica? El gobierno debera ser el primero en reconocer que algunas de las fallas de la descentralizacin son responsabilidad suya26. Con base en el diagnstico arriba descrito, el gobierno propone unas metas y los resultados esperados en 2010 y 2019, que aparecen resumidos en el cuadro 1. Son cuatro los temas que acaparan la atencin del gobierno: las competencias, los recursos, el modelo de gestin y el ordenamiento territorial. En el primer caso, sugiere un modelo de competencias exclusivas que define roles diferentes de la nacin y la entidades territoriales. Ese modelo tiene sus ventajas y sus desventajas. Permite aclarar responsabilidades, pero reduce el margen de colaboracin intergubernamental, necesaria en varios campos, especialmente en el caso de los municipios ms dbiles administrativa y financieramente. Adems, supone que al asumir una competencia especfica, la entidad territorial cuenta con los recursos suficientes para la prestacin de los servicios, cosa que hasta el presente no ha ocurrido, especialmente en el caso de los municipios que tienen una alta dependencia con respecto a las transferencias de la Nacin. El modelo de competencias exclusivas implica equilibrio en la distribucin de los recursos propios y de las transferencias entre todas las entidades territoriales, lo que resulta casi imposible en el caso de las que no cuentan con una slida base econmica que les garantice suficientes ingresos propios y una cierta autonoma con respecto a las transferencias nacionales. En esos casos, sera necesario disear sistemas de compensacin y cofinanciacin muy fuertes y de subsidios cruzados entre las entidades territoriales ricas y las pobres, como ocurre en otros pases de Amrica Latina. En sntesis, el modelo de competencias exclusivas es factible slo si se aseguran los recursos a las entidades territoriales para ejercerlas. De lo contrario, el remedio resulta ser peor que la enfermedad.

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Resulta curioso por decir lo menos- que el diagnstico se centre en el anlisis del papel jugado por el municipio y el departamento y no examine el modelo desde el punto de vista del papel jugado en l por la Nacin.

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Cuadro 1. METAS Y ACCIONES EN DESCENTRALIZACION Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Metas Acciones 2010 Acciones 2019

1. El pas contar con una definicin clara de competencias de carcter exclusivo para la Nacin y las entidades territoriales. 2. El pas contar con un sistema de financiamiento territorial sostenible para las entidades territoriales.

Identificacin de competencias por descentralizar o delegar en sectores como el agropecuario, vas, vivienda y atencin de poblacin infantil. Reformas constitucionales al Sistema General de Participaciones y regalas aprobadas. Las rentas territoriales representarn 20% del recaudo tributario total del pas. La calificacin promedio de desempeo fiscal no ser inferior a 60 puntos. Reforma a los cdigos de rgimen departamental y municipal aprobada. Ley 152 de 1994 reformada y ajustada a las caractersticas territoriales. Marco constitucional ajustado para contar con un ordenamiento territorial flexible. Ley orgnica de ordenamiento territorial aprobada.

Distribucin de competencias exclusivas entre la Nacin y las Entidades territoriales, tanto sectoriales como normativas.

Sistema de compensaciones sostenible y articulado en mecanismos y objetivos. Participacin de 25% de los impuestos territoriales en la tributacin total. 100% de las entidades territoriales sern fiscalmente viables. Entidades territoriales con un marco legal propicio para una gestin orientada a resultados, generando informacin til para la rendicin de cuentas para la ciudadana. Las entidades territoriales contarn con un sistema de planificacin que incluye normas, instrumentos y metodologas que permiten la armonizacin e integracin de las polticas pblicas. Las normas de ordenamiento territorial aprobadas en el pas tienen un carcter flexible que permite aprovechar la diversidad social, econmica, ambiental, cultural y tnica de la Nacin; generar dinmicas territoriales y diferentes alternativas de organizacin territorial que se traducen en mayor desarrollo y mejoramiento en el bienestar de la poblacin colombiana. Colombia cuenta con marco legal armonizado con los pases vecinos para la ejecucin de programas binacionales. Se encuentran conformadas y en funcionamiento cinco ZIF:

3. Municipios y departamentos con gestin eficaz, eficiente, participativa y orientada a resultados.

4. Desarrollar un marco normativo de polticas e instrumentos para un ordenamiento territorial, que posibilite y promueva: Nuevas formas de organizacin e integracin territorial sin limitarse a la divisin poltico administrativa; La articulacin del

Colombia armonizar su marco legal con Venezuela y Ecuador para la ejecucin de programas binacionales. Se consolidarn tres Zonas de Integracin Fronteriza: 1. Colombia-Ecuador (Nario, 19

Metas

Acciones 2010

Acciones 2019

territorio martimo al desarrollo del pas; Integracin regional con pases vecinos e internacional con bloques econmicos, que contribuyan a la generacin de mayores niveles de desarrollo econmico y social para las zonas fronterizas y en general para el pas. Esquemas asociativos pblicoprivados orientados al desarrollo territorial endgeno; Conformacin y consolidacin de las entidades territoriales indgenas.

Putumayo-Esmeralda, Carchi y Sucumbos). 2. Colombia-Venezuela (Norte de Santander-Zulia, Tchira y Apure). 3. Colombia-Per (AmazonasPutumayo, Loreto).

1. Colombia-Ecuador (Nario, Putumayo-Esmeralda, Carchi y Sucumbos); 2. Colombia-Venezuela (Norte de Santander-Zulia, Tchira y Apure); 3. Colombia-Brasil (LeticiaTabatinga); 4. Colombia-Venezuela (Arauca-Apure); y 5. Colombia-Per (AmazonasPutumayo, Loreto).

En el tema del financiamiento de las entidades territoriales, la propuesta del gobierno es coherente con la idea de establecer un rgimen de competencias exclusivas: fortalecer recursos propios, a travs de una reforma tributaria territorial y reducir al mximo las transferencias a travs del Sistema General de Participaciones, amn de metas de eficiencia en el desempeo fiscal. Encuestas en algunas ciudades del pas muestran que las personas estn ms dispuestas a tributar en lo local que en lo nacional, como lo muestra la grfica siguiente:

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Este es probablemente el punto que ms interesa al gobierno, por lo planteado recientemente con respecto a una reforma del sistema general de participaciones. Segn el gobierno, esa reforma debe asegurar la sostenibilidad del sistema, lo que no significa otra cosa que reducir las transferencias. De esa manera, el gobierno central dispondra de mayores recursos para respaldar sus estrategias polticas. Ello supone modernizar la gestin de los entes territoriales (se supondra que tambin la gestin del gobierno nacional), lo cual es materia de la tercera meta propuesta por el gobierno: lograr municipios y departamentos eficientes, con una administracin orientada a resultados y con alguna dosis de participacin ciudadana. En ese campo, el gobierno aspira a modificar el orden legal (cdigos de rgimen municipal y departamental, ley orgnica de planeacin) y la cultura organizacional de las entidades territoriales, as como mejorar los sistemas de informacin, de control interno y de seguimiento y evaluacin de la gestin pblica. .El tema no deja de ser importante. Dos aspectos son relevantes en esta propuesta: de un lado, la intencin de modificar la ley 152 de 1994 con el nimo de armonizar la planeacin nacional, departamental y municipal y seguramente de modificar los espacios de participacin creados por esa ley. Sabido es que el presidente Uribe ha insinuado la necesidad de reformar el Consejo Nacional de Planeacin para que sus funciones se limiten exclusivamente al seguimiento del plan de desarrollo. De otro, articular de alguna manera las normas sobre participacin ciudadana, comenzando por la reforma de la ley 134 de 1994 y de los artculos sobre espacios de participacin contenidos en la ley 136 de 1994. Esas reformas pueden ser saludables si se trata de fortalecer y hacer ms eficientes los espacios de participacin y de estimular la vinculacin de la ciudadana a los asuntos pblicos. Lo percibido en los primeros cuatro aos de gobierno del presidente Uribe es que no sera esa la intencin, sino ms bien restarle poder a esos espacios y convertirlos en instancias de carcter meramente consultivo, lo que significara dar un paso hacia atrs.

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Finalmente, en lo que respecta al ordenamiento territorial, nadie estara en desacuerdo con la necesidad de aprobar la ley orgnica de ordenamiento territorial. Las diferencias surgiran seguramente en los contenidos, particularmente en lo relacionado con la reglamentacin de las provincias y las regiones, la asignacin de competencias y recursos y la definicin de las relaciones intergubernamentales. Como se sealar luego, creemos importante superar el actual ordenamiento territorial del pas y buscar las formas de organizacin poltico-administrativa ms eficientes y democrticas, al tenor de lo que ya est consignado en la Constitucin nacional. La integracin territorial es un supuesto necesario y qu mejor que las figuras creadas por los constituyentes en 1991 para lograrlo. El criterio de flexibilidad propuesto por el gobierno es vlido en la medida en que implica un tratamiento diferente a situaciones diferentes. De igual forma, es urgente llevar a los hechos el principio de la multiculturalidad y reglamentar las entidades territoriales indgenas a partir de una consulta con las propias comunidades indgenas, las cuales ya han desarrollado un debate interno a ese respecto. Finalmente, el ordenamiento territorial debe propender por el crecimiento econmico y el desarrollo local y regional, en un contexto de integracin del pas al nuevo orden internacional.

3. LAS PROPUESTAS
Estamos en un momento propicio para proponer ideas que permitan fortalecer la descentralizacin en Colombia. El gobierno nacional ha presentado al Congreso de la Repblica y a la opinin pblica un par de iniciativas de alto impacto, una sobre la reeleccin inmediata de alcaldes y gobernadores, y otra sobre las transferencias a las entidades territoriales. De otra parte, se inicia prximamente el debate pblico sobre el Plan de Desarrollo del gobierno nacional, que sin duda algo tendr que decir sobre la descentralizacin y el ordenamiento territorial. La Red de Iniciativas sobre Gobernabilidad, Democracia y Desarrollo Territorial quiere formular algunas propuestas con el exclusivo propsito de animar la discusin en este Foro y en la presente coyuntura sobre los temas que hoy nos ocupan. 3.1. Aunque ya existe un amplio y complejo marco normativo sobre la descentralizacin, el futuro de sta depende en buena parte de la expedicin de la ley orgnica de ordenamiento territorial (LOOT). Sin un proyecto de ordenamiento territorial que incluya entre otros- temas como la organizacin poltico-administrativa del pas, la competencias y recursos de las entidades territoriales, la definicin de instrumentos para el desarrollo local, regional y nacional, el manejo del suelo, del subsuelo, del espacio areo y de los mares, las relaciones fronterizas y la integracin del pas en el nuevo orden internacional, difcilmente la descentralizacin encontrar su sentido y alcance y podr fortalecerse en la mira de contribuir a los objetivos de desarrollo que el pas reclama. As, un gran propsito nacional para el corto plazo debe ser la formulacin, discusin y aprobacin de dicha ley. Algunos criterios que, a juicio de la Red, deben ser tenidos en cuenta para la formulacin de la ley orgnica son los siguientes:

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a. El fortalecimiento del nivel intermedio del ordenamiento estatal, al tenor de los postulados definidos por la Constitucin de 1991 y de las nuevas figuras que cre (regiones, provincias y entidades territoriales indgenas). Se trata de asegurar un equilibrio en las relaciones intergubernamentales que permita al Estado cumplir sus funciones en un clima de democracia, autonoma regional y proyeccin al entorno global. b. La flexibilidad para la asignacin de competencias entre los niveles nacional, intermedio y municipal de la administracin pblica. Dicha flexibilidad significa manejo diferencial de las normas de descentralizacin segn la categora de municipio y el tipo de regin, tomando en cuenta no slo su poblacin y sus ingresos, sino su base econmica local y su capacidad de gestin. La flexibilidad debe, adems, permitir mltiples relaciones espaciales e institucionales que faciliten la ejecucin de proyectos estratgicos. c. Equidad en la asignacin de recursos de transferencia: debe existir un mecanismo de compensacin que permitan a las zonas ms pobres acceder a mayores recursos para promover el desarrollo. d. Multiculturalidad. Implica reconocer la diversidad cultural del pas y adaptar las normas a esa caracterstica, a fin de estimular la autonoma de las regiones y las etnias y el desarrollo en el marco de un proyecto compartido de pas. e. Visin estratgica: La LOOT deber crear los instrumentos para que el pas se dote de un proyecto estratgico de territorio en el marco del cual pueda disear los mejores derroteros para alcanzar objetivos de largo plazo. f. Territorializacin: El presupuesto nacional deber tener expresin territorial. Debe haber una distribucin espacial de la inversin, que deber ser complementaria de la inversin de las entidades territoriales en su jurisdiccin. g. Asociatividad: Generar incentivos para promover la asociacin entre entes territoriales. En el caso de municipios, fortalecer la figura de las asociaciones municipales para la prestacin de servicios, y/o las provincias como medio de integracin econmica y social y de prestacin conjunta de servicios (aprovechando las economas de escala). 3.2. Creacin de la Comisin de Descentralizacin y Ordenamiento Territorial, en la que tendrn asiento representantes de los tres niveles del gobierno y de la sociedad civil. Su funcin es concertar las polticas de descentralizacin y ordenamiento territorial, proponer cambios normativos y hacer seguimiento y evaluacin al proceso. 3.3. Mientras es expedida la LOOT, se deber trabajar en el fortalecimiento de la descentralizacin, tanto desde el punto de vista del diseo normativo e institucional, como de las polticas y programas que desarrollar el gobierno nacional en esa direccin. Deber ponerse atencin en los siguientes aspectos: a. Flexibilizar el modelo de descentralizacin asignando diferentes competencias y recursos segn la categora de las entidades territoriales (municipio y departamento). Los municipios de categoras inferiores asumirn las competencias que puedan ejercer segn su capacidad tcnica y de generacin de recursos propios. Las competencias no asumidas sern entregadas a los departamentos, en atencin al principio de subsidiariedad. b. Los Departamentos asumirn competencias en produccin de infraestructura y desarrollo local y regional.

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c. Llevar a cabo una reforma tributaria territorial para incrementar los recursos propios de las entidades territoriales. d. Las transferencias debern crecer en trminos reales ms un margen que permita a las entidades territoriales el incremento de las coberturas en salud, educacin y agua potable. El incremento de las coberturas no depender, por tanto, exclusivamente de los recursos propios. e. Unificar la bolsa de recursos de transferencia (SGP, Regalas y otros) y definir criterios unificados de asignacin a las entidades territoriales. Se propone crear un Fondo Territorial de Compensacin alimentado por recursos nacionales y de las entidades territoriales de mayores ingresos. f. Crear incentivos para obtener mayores montos de transferencias, con base en desempeo fiscal y en cumplimiento de metas del plan de desarrollo, especialmente en programas productivos, de empleo y de inversin social. g. La inversin del gobierno nacional en campos de competencia municipal y departamental slo podr realizarse previo aval de las autoridades municipales y departamentales y como complemento de los recursos de estas ltimas. h. Crear los Comits de Desarrollo Departamentales y Municipales como espacios de concertacin de metas entre el gobierno nacional, las entidades territoriales y la comunidad. Tambin evaluarn la ejecucin de los planes, tanto de desarrollo como de ordenamiento territorial. 3.4. Es necesario trabajar en el inmediato futuro en el mejoramiento de la gestin pblica con el fin de que tenga impacto desde el punto de vista de la erradicacin de la pobreza y de toda forma de exclusin. Para tal efecto, ser necesario tener en cuenta las siguientes pautas: a. La planeacin debe convertirse en el instrumento clave de las entidades territoriales para ordenar la gestin pblica. Los planes deben tener un carcter estratgico y ser formulados de manera participativa. Deben definir metas de resultado e impacto que permitan mejorar los indicadores econmicos y sociales en las entidades territoriales. b. Elaborar presupuestos por resultados, a fin de hacer un uso ms eficiente de los recursos y un control ms efectivo del impacto de la gestin pblica. c. La rendicin de cuentas debe convertirse en norma de conducta obligatoria para todas las autoridades pblicas, incluidas las del orden nacional. Para tal efecto, deber introducirse una reforma de la ley 136 de 1994 que incluya la obligatoriedad de dicha conducta y las sanciones respectivas para quien no cumpla esa norma. Con el fin de que esa rendicin sea posible y alcance sus objetivos, los sistemas de informacin debern ser mejorados y convertirse en prioridad de la gestin. d. De igual manera, ser necesario implantar, donde no los haya, y mejorar, donde existan, los sistemas de seguimiento y evaluacin de los planes de desarrollo y, en general, de la gestin pblica. Esa tarea comprende, acorde con lo sealado en la ley 850 de 2003, el estmulo por parte de las autoridades municipales y departamentales a las veeduras ciudadanas y a toda forma de control social de la gestin pblica. El seguimiento y la evaluacin debern referirse no solamente a los procesos y a los productos (cumplimiento de metas), sino a los impactos en trminos de calidad de vida de la poblacin. El DNP y las oficinas departamentales y municipales de planeacin debern construir sistemas estandarizados de medicin de tales efectos. 24

3.5. El gobierno nacional debe tener mayor iniciativa en el estmulo a la participacin ciudadana en la gestin pblica. Para tal efecto, deber: a. Disear una poltica nacional de participacin que estimule la intervencin de la ciudadana en los asuntos pblicos a travs de los canales institucionales existentes y de otras formas menos institucionalizadas que propicien el dilogo y la interaccin entre las autoridades pblicas y los diversos sectores de la poblacin. b. Proponer una reforma del actual marco normativo de la participacin. Se propone que dicho marco se reduzca a cuatro normas: la ley orgnica de planeacin (actualmente, ley 152 de 1994), la ley de mecanismos de participacin ciudadana directa (actualmente, ley 134 de 1994), ley de participacin ciudadana en la gestin pblica (existen aproximadamente 30 leyes vigentes sobre este tema) y ley de veeduras ciudadanas (ley 850 de 2003). c. Sobre la ley 152 de 1994, es preciso que se convierta en una ley de planeacin, que abarque todos los planes (de desarrollo econmico y social, de ordenamiento territorial, sectoriales, etc.). Debern ser fortalecidos los Consejos de Planeacin como instancias de participacin ciudadana en la planeacin. Para tal efecto, es preciso modificar su conformacin para que sean instancias representativas, en las que solamente tengan asiento representantes de sectores sociales. Tambin es necesario definir su carcter de entes permanentes con funciones consultivas, de iniciativa y de seguimiento a los planes, tanto nacionales como de las entidades territoriales. Adems, en tanto instancias de representacin social, los Consejos debern hacer rendicin de cuentas cada ao para informar a la ciudadana sobre el trabajo realizado en el perodo. d. La ley 134 de 1994 debe ser objeto de una reforma de fondo, de manera que estimule realmente la participacin ciudadana a travs de los mecanismos que ella establece: referndum, consulta popular, plebiscito, revocatoria del mandato, iniciativa popular, etc.). En tal sentido, es necesario flexibilizar los requisitos exigidos para el uso de tales mecanismos y definir incentivos para su uso. e. Es necesario expedir una ley de participacin ciudadana (LPC), que unifique la extensa legislacin existente sobre instancias de participacin sectorial, territorial y poblacional (Consejos y Comits). De esa manera, se resolvern los problemas de dispersin de espacios de participacin y de fragmentacin de actores. Adems, las autoridades pblicas tendrn interlocutores ms precisos y en menor nmero para la toma de decisiones sobre los asuntos pblicos. f. Las leyes de rgimen municipal y departamental vigentes debern ser modificadas para que incluyan y reglamenten los Comits de Desarrollo Municipales y Departamentales, instancias mixtas de concertacin de polticas de desarrollo, en las que participan representantes de los gobiernos correspondientes y de la ciudadana, incluidos los Consejos de Planeacin. g. En el presupuesto nacional deber incluirse una partida destinada especficamente al fomento de la participacin ciudadana por parte del Gobierno Nacional. La reglamentacin del uso de esos fondos deber hacerse mediante un documento Conpes. 3.7. Es preciso blindar a las entidades territoriales contra las presiones electorales y polticas provenientes de los actores armados (clientelismo armado). Concretamente, se requiere introducir 25

reformas de carcter electoral para garantizar que en las elecciones haya competencia poltica real. En tal sentido, debern ser prohibidas las candidaturas nicas a Alcaldes y Gobernadores y cuando haya dos o ms candidatos, los votos por el o los candidatos perdedores debern superar un umbral mnimo para dar por vlida la votacin (10 o 20%). Para que estas normas se cumplan, ser necesario involucrar Veeduras Internacionales para monitorear el desarrollo de la democracia local en zonas de conflicto armado. 3.8. El gobierno nacional, con la participacin de las entidades territoriales, construir un ndice de democracia local y definir un sistema de incentivos para las entidades territoriales con mayores niveles de participacin. La lista de propuestas podra alargarse de manera indefinida. Lo que interesa a la Red es proponer algunos tpicos sobre los cuales creemos que los distintos sectores de la opinin pblica tienen puntos de vista que no necesariamente coinciden, pero que deben alimentar desde ya un debate que el pas no puede aplazar. Si en los prximos meses esa discusin se realiza efectivamente, los integrantes de la Red sentiremos que hemos cumplido buena parte de nuestra tarea.

Bogot, Septiembre de 2006.

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