Administracin Financiera del Sector Pblico

(Antecedentes, Marco Conceptual y Normativo)

Gua de Orientacin Bsica

Ao 2009

Introduccin: El presente documento, tiene como finalidad brindar a toda aquel profesional que este inmerso o que vaya a insertarse en el campo laboral del Sector Pblico, el conocimiento del marco de referencia de la modernizacin de la administracin financiera, el marco legal de los sistemas administrativos: contabilidad, tesorera, endeudamiento, abastecimiento, personal, inversin pblica, presupuesto, control, etc, as como el marco conceptual de dichos sistemas, antes que el uso de las herramientas informticas para el registro de informacin, con el objeto de lograr un mejor desempeo en la gestin de los recursos pblicos, desde una visin general puesto que la presente esta desarrollada como una gua de los aspectos ms importantes de la Administracin Financiera del Sector Pblico. La administracin financiera no requiere solo de normas, procesos, metodologas y desarrollo de softwares informticos, ella implica un cambio cultural en la gestin diaria de los funcionarios pblicos que requiere aos para su maduracin, as como el aprendizaje previo de los elementos doctrinales y el marco conceptual de los diferentes procesos que se desarrollan sean presupuestarios, contables, de tesorera, etc. La administracin financiera va ms all de un modelo tecnocrtico o instrumental, es una herramienta del gobierno y su utilizacin apropiada otorga ventajas de ndole poltica a quienes la utilizan. La reforma de la administracin financiera slo tiene valor real si es til para mejorar la gestin de los gobiernos, sobre todo de sus reas sociales, es decir si es til a la gente. Si ello no logra se destinarn recursos y grandes esfuerzos para implantar un modelo tecnocrtico que seguramente ser reemplazado en unos pocos aos por otro mejor. Es importante sealar que la Administracin Financiera del Sector Pblico en nuestro pas, tiene casi el mismo nombre del aplicativo informtico Sistema Integrado de Administracin Financiera del Sector Pblico SIAF-SP, pero como veremos ms adelante el software (SIAF), es solo una herramienta muy ligada a la gestin financiera del estado y sirve como soporte tecnolgico para que la administracin financiera gubernamental cumpla sus fines. En los siguientes publicaciones se tratara en forma detalla de los sistemas que conforman la Administracin Financiera en nuestro pas y los sistemas administrativos a que hace referencia la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo - Ley N 29158, as como de sus procesos esenciales y su aplicacin practica en la Gestin Pblica.

1 LOS SISTEMAS DE ADMINISTRACION FINANCIERA DEL SECTOR PBLICO 1.1 Definicin.- Un concepto amplio de Sistema de Administracin Financiera, implica definirla como el conjunto de elementos administrativos de las organizaciones pblicas que hacen posible la captacin de recursos (financiamiento, dinero) y su aplicacin a la consecucin de los objetivos y las metas (polticas pblicas de gasto), del sector gobierno en la forma ms eficaz y eficiente posible. Los elementos administrativos, a que se refiere la definicin anterior son las unidades organizativas (Sistemas Administrativos, organos rectores), principios, recursos, normas, sistemas y procedimientos que intervienen en las operaciones de programacin, gestin y control necesarios para captar y asignar los recursos pblicos. Las unidades organizativas que en el sector pblica integran la administracin financiera son los responsables de programar, coordinar la ejecucin y evaluar el presupuesto, administrar el sistema de recaudacin tributaria y aduanera, gestionar las operaciones de crdito pblico, administrar el Tesoro pblico y contabilizar todas las operaciones que realizan las entidades pblicas, dentro del marco legal aplicable. (Principio de legalidad). Los Sistemas que componen la Administracin Financiera del sector Gobierno son: Sistema de Presupuesto - Sistema de Tesorera - Sistema Tributario Sistema de Crdito Pblico - Sistema de Contabilidad

1.2 Antecedentes Los primeros antecedentes de reforma de la Administracin Financiera en Amrica Latina se remontan a la dcada de los aos 70. Brasil, inici un profundo proceso de transformacin de su administracin financiera, llevando a cabo una importante modernizacin de los sistemas de presupuesto, contabilidad, tesorera y credito pblico, los mismo que fueron acompaados de sistemas informticos avanzados. Dentro de este proceso de reforma, cabe sealar la importante modificacin implementada en los mecanismos de manejo de fondos de la Secretara del Tesoro de Brasil, a travs de la instrumentacin de la Cuenta nica del Tesoro Pblico de dicho pas, experiencia que luego fue utilizada en los procesos de reforma de otros pases. Ecuador en esos aos encaro una profunda revisin del marco jurdico, lo que le permiti disponer de una moderna legislacin en materia de administracin financiera. En la segunda mitad de los aos 80, a travs de la experiencia de Bolivia, que inicio la instrumentacin del Sistema de Administracin Financiera y Control Gubernamental (SAFCO), la reforma de administracin financiera tomo un nuevo impulso a nivel de casi toda Latinoamrica. Tambin en dichos aos en Chile se llevaron a cabo reformas parciales de su administracin financiera, especialmente en el rea del Sistema de Tesorera. El impulso masivo de la reforma de la administracin financiera tiene lugar a principios de los aos 90, con el inicio del proceso en Argentina y casi
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simultneamente en Paraguay. Posteriormente se iniciaron procesos similares en pases como Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Per, Panam y Venezuela. En la actualidad casi todos los pases de Latinoamrica han iniciado reformas slidas e importantes en su administracin financiera gubernamental. Dichas reformas han sido y vienen siendo impulsadas por organismos internacionales como el Banco Mundial-BM, Banco Interamericano de Desarrollo-BID y el Fondo Monetario Internacional-FMI. 1.3 Los SIAFs en Amrica Latina y el Caribe En casi todos los pases de Latinoamrica el Banco Mundial-BM ha implantado proyectos orientados a la modernizacin de la administracin financiera gubernamental. Diversas definiciones de los SIAFs en Amrica Latina: Son las siglas con las que buena parte de la administracin pblica nacional, regional y local se refiere al Sistema Integrado de Administracin Financiera del Estado. Conjunto de principios, normas, organismos, recursos, sistemas y procedimientos que intervienen en las operaciones de programacin, gestin y control necesarias para captar los fondos pblicos y aplicarlos para la concrecin de los objetivos y metas del estado en la forma ms eficiente posible. (Argentina). Conjunto de procesos administrativos que permiten la obtencin de recursos y su aplicacin a la concrecin de los logros de los objetivos del estado. (Chile). Ms all de sus caractersticas tecnolgicas, es un nuevo sistema sociopoltico. Dr. Marvin Taylor Dormond Economista Jefe del Banco Centroamericano de Integracin Econmica. 1.4 Objetivos de la Admistracion Financiera Gubernamental: Facilidades para llevar a cabo procesos de fiscalizacin y evaluacin de las entidades pblicas. As como garantizar la calidad y oportunidad de la informacin de los distintos niveles de gobierno. Asegurar la absoluta transparencia de las cuentas pblicas. Implementar en medio para la rendicin de cuentas para los funcionarios que administren fondos pblicos. Realizar la gestin de los fondos pblicos de tal forma que permita asegurar el cumplimiento de los objetivos de la Poltica Fiscal (Se entiende como la administracin de los ingresos, gastos y financiamiento del Sector Pblico).

Una vez descrito el marco de referencia de la Administracin Financiera Gubernamental, iniciaremos el estudio del SIAF (software) propiamente dicho.

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1.5 Definicin de SIAF (software) El SIAF es un sistema informtico integrado por varios subsistemas que planean, procesan y reportan informacin sobre los recursos financieros pblicos. Incluye contabilidad, presupuesto, tesorera y deuda. Se aplica a distintos niveles de gobierno. Permite desagregar territorialmente y por otros criterios la informacin. Para cumplir con estos objetivos en los ltimos 10 aos en Amrica Latina, se han implementado sistemas automatizados de registro denominados, Sistemas Integrados de Administracin Financiera - SIAF con el con la finalidad de mejorar las finanzas pblicas (conjunto de decisiones adoptadas por el gobierno en relacin al financiamiento de sus actividades y la forma como hace uso de los recursos pblicos), as como sistematizar los diferentes procesos presupuestarios, contables, de tesorera y endeudamiento dentro del marco de la Administracin Financiera del Sector Pblico. 1.6 Caractersticas de los SIAF (Banco Mundial) Dado que generalmente se entiende por SIAF a la automatizacin de las operaciones financieras, existen caractersticas comunes en la definicin de los objetivos de los proyectos de implementacin de un SIAF por ejemplo: El sistema debe registrar automticamente los eventos financieros del gobierno y sintetizar la informacin generada por ellos. A su vez debe facilitar la preparacin de estados financieros contables y presupuestarios. Debe contar con mdulos de apoyo a los procesos de toma de decisiones y de diseo de polticas mediante por ejemplo informes gerenciales actualizados de la ejecucin presupuestaria. Los componentes centrales de un SIAF con contabilidad, presupuesto, tesorera y gestin del crdito pblico. La denominacin de sistema integrado, se refiere la integracin de los sistemas centrales solamente o con los sistemas conexos. Generalmente para que un SIAF pueda ser considerado integrado tiene que tener como mnimo las sgtes particularidades: Clasificaciones estndar (definiciones y formato) para el registro de eventos financieros para todos los subsistemas, Procesos comunes para transacciones similares, Control interno consistente sobre toda la gestin desde el ingreso de informacin, procesamiento y reporte; as como el diseo que tienda a la eliminacin de las duplicaciones innecesarias de ingreso de informacin

A continuacin un grafico que muestra los diferentes denominaciones de los SIAFs en diversos pases en Amrica Latina y Centroamrica as como el aporte que brindan a la institucionalidad presupuestaria. (Definida como la estandarizacin en la utilizacin de cdigos presupuestarios sobre la base de los lineamientos del Manual de Estadsticas de Finanzas Pblicas del Fondo Monetario Internacional -FMI-2001), para compilar estadsticas fiscales.
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Grfico N 01

Fuente. Elaboracin en base a la normatividad de dichos pases.

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Fuente. Elaboracin en base a la normatividad de dichos pases.

Cabe resaltar que el momento de inicio del proceso de los SIAF no coincidi, en la mayora de los pases con su efectiva puesta en marcha. De hecho en muchos de ellos an se estn realizando ajustes o modificaciones sustanciales al proyecto original, algunos mdulos de registro an no estn operativos y en otros casos ha sido necesario agregar algunos no previstos en el diseo original o crear sistemas complementarios. En todos los pases en el que se ha llevado o se esta llevando a cabo el proceso de implantacin de los SIAF, ha dado lugar a leyes que han ordenado y regulado el aparato estatal, las mismas que coadyuvan a la transparencia que de hecho es uno de los subproductos del SIAF a travs de la informacin que los mismos pueden suministrar.

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El financiamiento de los proyectos para modernizar la administracin financiera, el cual inclua el desarrollo de herramientas informticas, lo presto y sigue prestando el Banco Mundial hasta la fecha en diversos pases del mundo. Habindose descrito el marco de referencia (muy importante para establecer diferencias entre la administracin financiera gubernamental y el software informtico SIAF), estudiaremos como esta organizada la Administracin Financiera en nuestro pas. 2 El Sistema de Administracin Financiero Peruano En nuestro pas se rige por la aplicacin de la Ley N 28112 Ley Marco de la Administracin Financiera del Sector Pblico, la misma que lo define como el conjunto de normas, principios y procedimientos establecidos utilizados por los sistemas que lo conforman y, a travs de ellos, por las entidades y organismos participantes en el proceso de planeamiento, captacin, asignacin, utilizacin, custodia, registro, control y evaluacin de los fondos pblicos. Sistemas que integran la Administracin Financiera del Sector Pblico
Grfico N 02

Fuente: Ley N 28112

A continuacin una descripcin breve de dichos sistemas: Sistema Nacional de Presupuesto.Es el conjunto de rganos, normas y procedimientos que conducen el proceso presupuestario de todas las entidades y organismos del Sector Pblico en sus fases de programacin, formulacin, aprobacin, ejecucin y evaluacin. Se rige por los principios de equilibrio, universalidad, unidad, especificidad, exclusividad y anualidad. Su rgano rector es la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico DNPP. Su marco normativo se encuentra regulado por la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto - Ley N 28411.
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Sistema Nacional de Tesorera.Es el conjunto de rganos, procedimientos, tcnicas e instrumentos orientados a la Administracin de los fondos pblicos en las entidades y organismos del sector pblico, cualquiera que sea la fuente de financiamiento y uso de los mismos. Se rige por los principios de unidad de caja y economicidad. Su rgano rector es la Direccin Nacional del Tesoro Pblico. Su marco normativo se encuentra regulado por la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto - Ley N 28693 Sistema Nacional de Endeudamiento.Es el conjunto de rganos, normas y procedimientos orientados al logro de una eficiente administracin del endeudamiento a plazos mayores de un ao de las entidades y organismos del sector pblico. Se rige por los principios de responsabilidad fiscal y sostenibilidad de la deuda. Su rgano rector es la Direccin Nacional del Endeudamiento Pblico. Su marco normativo se encuentra regulado por la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto - Ley N 28563 Sistema Nacional de Contabilidad.Es el conjunto de rganos, polticas, principios, normas y procedimientos de contabilidad de los sectores pblico y privado, de aceptacin general y aplicada a las entidades y rganos que los conforman y que contribuyen al cumplimiento de sus fines y objetivos. En lo correspondiente al sector pblico, tiene por finalidad establecer las condiciones par a la rendicin de cuentas y la elaboracin de la Cuenta General de la Repblica. Se rige por los principios de uniformidad, integridad y oportunidad. Su rgano rector es la Dileccin Nacional del Contabilidad Pblica. Su marco normativo se encuentra regulado por la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto - Ley N 28708. La autoridad central de dichos sistemas, es el Ministerio de Economa y Finanzas, y es ejercida a travs del Viceministro de Hacienda Pblica, quien establece la poltica que orienta la normatividad de cada uno de los sistemas que lo conforman sobre la base de las propuestas que formule el comit de coordinacin: Comit de Coordinacin.- El Comit de Coordinacin esta constituido por el Viceministro de Hacienda e integrado por los titulares de los rganos rectores de cada uno de los sistemas que lo conforman, con el propsito de establecer condiciones que coadyuven a la permanente integracin de su funcionamiento y operatividad, tanto en el nivel central como en el nivel descentralizado de la Administracin Financiera del Sector Pblico. El Comit de Coordinacin cuenta con una Secretara Tcnica. Dicho Comit de Coordinacin se denomina Comit de Coordinacin de la Administracin Financiera del Sector Pblico. El Sistema Integrado de Administracin Financiera del Sector Pblico SIAF-SP, queda adscrito a la Secretara Tcnica de la cual depende tcnica y funcionalmente.

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2.1 Caractersticas La normativa peruana adopta el principio de centralizacin normativa y la descentralizacin operativa en la organizacin del SIAF. A nivel centralizado, los rganos Rectores que forman parte de la estructura del Ministerio de Economa y Finanzas tienen competencia normativa, reglamentaria y de consolidacin de informacin. A nivel descentralizado, las Unidades Ejecutoras constituyen el nivel descentralizado u operativo en las entidades y organismos del Sector Pblico, con el cual se vinculan e interactan los rganos rectores de la Administracin Financiera del Sector Pblico. A su vez la Ley del General del Sistema Nacional de Presupuesto define dentro de la descentralizacin operativa un nivel de integracin superior que agrega la informacin de las unidades ejecutoras: el pliego. Se entiende por pliego a las entidades pblicas a las que se le aprueba un crdito Presupuestario en la Ley de Presupuesto del Sector Pblico. 2.2 Alcance Estn sujetos al alcance de la Ley N 28112 y de las respectivas leyes, normas y directivas de los sistemas conformantes de la Administracin Financiera del Sector Pblico, los organismos y entidades representativos de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, as como el Ministerio Pblico, los conformantes del Sistema Nacional de Elecciones, el Consejo Nacional de la Magistratura, la Defensora del Pueblo, Tribunal Constitucional, la Contralora General de la Repblica, las Universidades Pblicas, as como las correspondientes entidades descentralizadas. Tambin estn comprendidos los Gobiernos Regionales a travs de sus organismos representativos, los Gobiernos Locales y sus respectivas entidades descentralizadas. Igualmente se sujetan a la presente Ley, las personas jurdicas de derecho pblico con patrimonio propio que ejercen funciones reguladoras, supervisoras y las administradoras de fondos y de tributos y toda otra persona jurdica donde el Estado posea la mayora de su patrimonio o capital social o que administre fondos o bienes pblicos.

2.3 Marco Normativo de la Administracin Financiera del Sector Pblico. El ordenamiento jurdico del sistema de administracin financiera pblica peruano est integrado por un conjunto de normas, que a continuacin se enumeran: Constitucin Poltica del Per - Ttulo III Captulo IV: Del Rgimen Tributario y Presupuestal Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal - Ley 27.245 - modificada por la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal - Ley 27.958. 9

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Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica - Ley 27.785. Ley de Bases de la Descentralizacin - Ley 27.783, la Ley Orgnica de los gobiernos regionales - Ley 27.867- y La Ley Orgnica de gobiernos municipales - Ley 27.972. Ley Marco de la Administracin Financiera del Sector Pblico - Ley 28.112. Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto - Ley 28.411. Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento - Ley 28.563 y su modificatoria el Decreto de Urgencia 016-2005. Ley General del Sistema Nacional de Tesorera - Ley 28.693. Ley General del Sistema Nacional de Contabilidad - Ley 28.708. Directivas dictadas por cada rgano rector, en el mbito de su competencia. Por otra parte, anualmente se dictan las siguientes normas anuales que rigen la Hacienda Pblica: Ley de Presupuesto del Sector Pblico, Ley de Endeudamiento del Sector Pblico y la Ley de Equilibrio Financiero.

Este es el marco de referencia que debemos tener en cuenta antes de empezar el estudio conceptual y prctico del aplicativo informtico denominado Sistema Integrado de Administracin Financiera, puesto que los procesos administrativos estn sistematizados en este software, el mismo que tiene alcance en los 03 niveles de gobierno: Nacional, Regional y Local. La normatividad existente es abundante no entraremos en detalle dado que el propsito del presente documento es otorgar los lineamientos bsicos para poder entender la Administracin Financiera del Sector Pblico y el software SIAF-SP como una herramienta para mejorar las finanzas pblicas del pas y servir como un instrumento que permite mejorar los niveles de asignacin de recursos (fondos pblicos) de tal forma que sea dirigido a los ciudadanos que ms lo necesitan y sea a la vez una plataforma virtual para que las autoridades rindan cuenta sobre su gestin realizada.

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SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRACIN FINANCIERA DEL SECTOR PBLICO SIAF-SP (software). 3.1 Definicin.El SIAF (Sistema Integrado de Administracin Financiera) es un sistema de registro automatizado de operaciones y procesamiento de la informacin de las transacciones que se realizan durante el proceso de ejecucin financiera y Presupuestal, que tiene por finalidad centralizar la informacin que se genera en los subsistemas de presupuesto, tesorera, endeudamiento y contabilidad, con el objetivo de sustituir, con el apoyo de la tecnologa, todo tipo de informacin que fluye en cada unidad ejecutora hacia cada rgano rector; mediante un registro nico de operaciones produce con mayor rapidez, precisin e integridad informes. Para ello, se ha creado una base de datos cuya sede central se encuentra en el Ministerio de Economa y Finanzas, contando para su operatividad computadoras distribuidas a nivel nacional, para cada una de las unidades ejecutoras, y en 1834 municipios. Dicha Base de Datos del SIAF ubicada en el Ministerio de Economa y Finanzas est expresado en un Lenguaje ORACLE y el lenguaje que se emplea en las Unidades Ejecutoras que se interconectan con el SIAF se expresa en el lenguaje Visual Basic. 3.1 Finalidad El SIAF-SP tiene como finalidad con el apoyo de la tecnologa (software), centralizar la informacin y registro nico de operaciones que se generan en los subsistemas: contabilidad, tesorera, endeudamiento, presupuesto incluido el rea de abastecimientos, con la finalidad de acelerar los procesos de registro, control de gastos y obtener informacin en lnea oportuna, precisa, clara y confiable para su presentacin a los organos rectores de la Administracin Financiera del Sector Pblico de acuerdo al marco normativo aplicable. 3.2 Importancia Su importancia radica en que el SIAF-SP se constituye como una herramienta informtica que ayuda a mejorar las Finanzas Pblicas del Pas, ya que a travs del mismo se registra en forme integral todas las operaciones de ingresos y gastos que efectan las entidades pblicas y que por lo tanto afectan la gestin presupuestaria y financiera del pas. Asumimos fortalece las labores de control interno gerencial y suministra informacin para la adecuada toma de decisiones. 3.2 Cobertura del SIAF-SP El SIAF-SP se aplica en las entidades pblicas de los niveles de gobierno nacional, regional y local.

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3.3 Caractersticas Base de Datos informatizada que se actualiza en forma permanente a travs del registro de las transacciones que realiza las unidades ejecutoras durante el proceso de ejecucin presupuestal y financiero de los ingresos y gastos fiscales. Conformidad al nivel de la unidad ejecutora respecto de la validez de los actos administrativos propios de cada operacin a ser registrada en el marco de las disposiciones presupuestarias, de tesorera y dems normativas aplicables. Registro nico, simultaneo y automtico de las transacciones que realiza una entidad, de tal forma que dichas operaciones son registradas una sola vez a travs de procesos y a la vez puede ser utilizado para otros fines (contables por ejemplo). Utiliza un diseo de catlogo propio o tabla de operaciones. (Herramientas compuesta por los Tipos de Operacin SIAF, el Plan de Cuentas Gubernamental, los documentos fuente que sustentan el gasto y los clasificadores presupuestarios. Selecciona las fases del ciclo de ejecucin presupuestal-financiero de los ingresos (determinado y recaudado), as como las fases del ciclo de ejecucin presupuestal financiero de los gastos, (Compromiso, devengado, giro, pagado, rendicin y sus respectivas secuencias de fase). Utiliza el Plan Contable Gubernamental, as como el clasificador de ingresos y gastos (clasificadores por objeto del gasto e ingresos). Mecanismos de seguridad, tanto en el nivel institucional como en el nivel central, que garanticen la inalterabilidad de los datos ingresados y grabados en los archivos del sistema, as como el uso de claves de acceso en funcin a las facultades y responsabilidades asignadas de manera que se identifique al usuario, la hora y fecha de su acceso al sistema, la dependencia a la que pertenece, nmero del terminal utilizado, los registros y las consultas realizadas. Centralizacin normativa y descentralizacin operativa. Los organos rectores norman los procesos y las entidades pblicas lo ejecutan. 12

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Registro nico de transacciones; para dicho efecto las oficinas de presupuesto y planificacin, tesorera, abastecimientos y contabilidad debern tener acceso en lnea al SIAF-GL de la entidad, para lo cual las gerencias de administracin, as como las diversas reas o unidades orgnicas administrativas debern prestar el apoyo necesario. Procedimientos que delimiten funciones y asignen niveles de responsabilidades. Produccin de informacin presupuestaria, econmica, financiera, contable y de gestin en forma simultnea. Integracin, a travs de los diversos mdulos que integran el SIAF-SP se realiza el proceso de Integracin contable. (Anlisis y Elaboracin de Estados Financieros y Presupuestarios. Se Interrelaciona con la RED del Banco de la Nacin para el pago de obligaciones mediante la cuenta principal del Tesoro Pblico (D.N.T.P.).

3.3 Elementos del Sistema a).- Base de Datos.- Es una estructura ordenada de informacin financiera y presupuestaria que registra la unidad ejecutora (UE), las misma que es almacenada en la base de datos central del SIAF-MEF (Base de datos Oracle SIAF-SP), a dicha base de datos acceden los organos rectores, las mismas entidades pblicas, la Contralora General de la Repblica. b) Procedimientos.- Los procedimientos administrativos que ejecutan las unidades ejecutoras, son normados por los organos rectores de la Administracin Financiera del Sector Pblico. (DNTP, DNPP, DNCP, DNEP). c) Procesos.- Los procesos reflejan las secuencias sistemticas y el tratamiento administrativo, contable y presupuestal de las diferentes transacciones que realizan las unidades ejecutoras del sector pblico, 3.3 Mecnica del Sistema El sistema toma en cuenta las fases de ejecucin presupuestal financiero tanto de los ingresos como de los egresos pblicos, as como el proceso integral de elaboracin de EE.FF. El SIAF-SP opera mediante una base de datos estructura en funcin de los clasificadores presupuestarios de ingresos y gastos, as como sigue en forma estricta la aplicacin de la dinmica del plan de cuentas gubernamental, dicha base de datos almacena a todo nivel de detalle la informacin de sus operaciones realizadas. Asimismo el registro de las diferentes transacciones se realiza mediante la utilizacin de catlogos previamente diseados. (Tabla de Operaciones) Bsicamente la descripcin de la operatividad del sistema es la siguiente:
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a) Entradas al Sistema. Se producen en 03 grupos de operaciones: - Operacin de Ingresos: Fases de Determinado y Recaudado - Operaciones de Gasto: Fases de Compromiso, Devengado, Girado y Pagado, que generan las operaciones de gasto. - Operaciones Complementarias: En este grupo se registran aquellas operaciones adicionales que tienen incidencia patrimonial pero que no significan movimiento de fondos, ni tienen incidencia presupuestaria. b) Almacenamiento de la Informacin. El sistema considera el almacenamiento de la informacin en una base de datos que permita elaborar reportes de informacin administrativa. Contable y presupuesta. c) Salidas del Sistema Permite obtener los informes financieros y presupuestarios requeridos por los rganos rectores de la Administracin Financiera del Sector Pblico, permitiendo tener una visin detallada y permanente de la situacin presupuestal y patrimonial del estado y de cada una de sus unidades ejecutoras. 3.4 Filosofa del Sistema (Fuente www.mef.gob.pe / siaf) Es importante precisar, a la luz de lo observado en otros pases, que el objetivo de integracin de procesos del Sistema de Administracin Financiera tiene diferentes enfoques. En nuestro caso: EL SIAF es un Sistema de Ejecucin no de Formulacin Presupuestal ni de Asignaciones (trimestral y mensual) que es otro sistema. Pero S toma como referencia estricta el Marco Presupuestal y sus Tablas. El SIAF ha sido diseado como una herramienta muy ligada a la Gestin Financiera del Tesoro Pblico en su relacin con las denominadas Unidades Ejecutoras (UE), as como tambin a la gestin rectora de la DNP, a su vez el SIAF est subdivido en varios mdulos. (Trataremos ms adelante). A diferencia de otros sistemas, la contabilizacin no est completamente automatizada. Esto, que podra ser una desventaja, ha facilitado la implantacin, de mecanismos donde el contador participa tanto en el proceso como en la asesora y toma de decisiones. mbitos del Sistema Podemos decir que el sistema tiene dos mbitos claramente definidos, a saber: a. Registro nico El concepto de Registro nico est relacionado con la simplificacin del registro de las UE de todas sus operaciones de gastos e ingresos y el envo de
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informacin a los rganos Rectores, y se fundamenta en la Ley N. 28112 Ley marco de la administracin financiera del Estado. Direccin Nacional de Presupuesto Pblico (DNPP), Direccin General de Tesoro Pblico (DNTP); y Direccin nacional de Contabilidad Pblica (DNCP). Direccin Nacional de Endeudamiento DNEP. El art. 10 de la Ley N. 28112 seala que el registro de informacin es nico y de uso obligatorio por parte de todas las entidades y organismos del Sector Pblico, a nivel nacional, regional y local, y se efecta a travs del Sistema Integrado de Administracin Financiera del Sector Pblico (SIAF-GL) que administra el Ministerio de Economa y Finanzas, a travs del Comit de Coordinacin. El SIAF-GL constituye el medio oficial para el registro, procesamiento y generacin de la informacin relacionada con la administracin financiera del sector pblico, cuyo funcionamiento y operatividad se desarrolla en el marco de la normatividad aprobada por los rganos rectores. b. Gestin de Pagadura (slo para las operaciones financiadas con recursos del Tesoro Pblico) Las UE slo pueden registrar sus girados en el SIAF cuando han recibido las Autorizaciones de Giro de parte del Tesoro Pblico. En base a estos girados, la DGTP emite las autorizaciones de pago, las que son transmitidas al Banco de la Nacin (BN), cuyas oficinas a nivel nacional pagan slo aquellos cheques o cartas rdenes cargadas en su sistema, afectando recin en ese momento la cuenta principal del Tesoro Pblico. En verdad, ms all que luego tenga que intervenir el Tesoro Pblico para la Autorizacin de Pago, el Girado registrado por la UE termina en el BN, por lo que podramos decir que los equipos SIAF que operan en las UE son como terminales del Tesoro Pblico para realizar el proceso de Pago a travs del BN. c. Integracin.- La informacin registrada en cada mdulo es compartida por uno o ms de los otros mdulos. As, el denominado Registro Administrativo (datos de una operacin de compra de un bien o un ingreso por impuesto predial) est inmediatamente a disposicin del rea Contable para proceder a su contabilizacin, que relaciona Clasificadores Presupuestarios de Gasto con el Plan Contable. El rea Contable no puede modificar los Registros Administrativos. Igual ocurre con el resumen de Caja del Mdulo de Recaudacin que genera un resumen de ingresos en el Registro Administrativo incluyendo fecha del mismo y los campos del banco y fecha de depsito de lo recaudado.

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3.5 Implantacin del Sistema En el perodo 1997-1998, la tarea primordial del Ministerio de Economa y Finanzas ha sido la implantacin del SIAF-GL en todas las UE del Gobierno Central y Regiones, para cuyo logro se han realizado programas de entrenamiento, difusin y pruebas. Ha sido fundamental el nivel de credibilidad de los usuarios en el sistema, el mismo que se ha consolidado durante este perodo. Debe destacarse muy especialmente el enorme esfuerzo de los funcionarios de las UE que han participado en la etapa de Implantacin 3.5 Puesta en Marcha Oficial del Sistema A partir de enero de 1999, el SIAF se ha constituido en un Sistema Oficial de registro de las operaciones de Gasto e Ingreso de las UE, sustituyendo diversos registros y reportes de la DNPP, la DNTP, DNEP y la DNCP. 3.6 Productos del Sistema Mejora en la gestin financiera del Tesoro Pblico. Base de Datos con informacin oportuna, confiable y con cobertura adecuada. Monitoreo por los Sectores y Pliegos de la Ejecucin de su Presupuesto por cada actividad y proyecto.

3.7 Ventajas de la Base de Datos Proporciona a los rganos rectores informacin oportuna y consistente. Permite obtener reportes consistentes de estados presupuestales, financieros y contables. Permite un seguimiento de la ejecucin presupuestaria en sus diferentes fases. Proporciona una visin global y permanente de la disponibilidad de los recursos financieros del Estado. Pone a disposicin de la DNCP informacin para la elaboracin de la Cuenta General de la Repblica. Permitir la obtencin de los reportes COA para SUNAT. Pone a disposicin de la Contralora General de la Repblica, informacin de detalle, reduciendo los requerimientos de reportes y mejorando la capacidad de control en oportunidad, cobertura y selectividad. Contribuye a una mejor asignacin de recursos y toma de decisiones.

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3.8 Flujo de Informacin Las entidades del sector pblico pueden consultar los datos registrados en la Base de Datos Central del SIAF, esto segn su rea de responsabilidad y nivel de acceso: Organismos Rectores del MEF (DNPP, DNTP, DNEP y DNCP) Organismos Sectoriales y Pliegos. Otras instituciones usuarias de la informacin (Contralora General de la Repblica y SUNAT). Proveedores del Estado Organismos Internacionales (Banco Mundial-BM, Banco Interamericano de Desarrollo-BID, Fondo Monetario Internacional-FMI, etc.)
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3.9 Modulo que contiene el Sistema Los diferentes mdulos que integran el SIAF-SP han sido diseados en base a los requerimientos de procesos de los rganos rectores de la Administracin Financiera del Sector Pblico. En sntesis los mdulos reflejan la sistematizacin de los procesos administrativos, presupuestarios, contables, de rentas-catastro que antes se realizaban en forma manual y tardaba mucho tiempo en elaborar los distintos reportes que se requeran. En la actualidad estn vinculados muy estrechamente a la Fases del Proceso Presupuestario y cada uno esta diseado en funcin a normas, directivas, reglamentos, etc de tal manera que el registro de informacin no tienda a generar errores, si no que se haga de forma diligente.
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Fases del Proceso Presupuestario y su interrelacin con los Mdulos que integran el SIAF-SP

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3.10 Descripcin de los Principales Mdulos que integran el Sistema Se presenta una descripcin general de cada mdulo, en las siguientes publicaciones se trata en forma detallada. 1.- Mdulo de Formulacin Presupuestal.En este modulo se formula el Presupuesto Institucional de las unidades ejecutoras en sus etapas de Anteproyecto, Proyecto y Presupuesto Institucional definitivo. Toma como referencia la normatividad que emite la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico DNPP, la directiva de formulacin presupuestal que se publica cada ao y el maestro de los clasificadores presupuestarios. 2.- Mdulo de Proceso Presupuestarios-. Registra el Presupuesto institucional de apertura, el proceso de programacin de ingresos y gastos, proceso de generacin de los calendario de compromiso trimestral mensualizado, modificaciones presupuestarias tanto en el nivel institucional como en el nivel funcional programtico y sus respectivas aprobaciones. 3.- Mdulo Administrativo.En este modulo se registra las diferentes fases de los ciclos de ejecucin presupuesta y financiero de los ingreso y gastos de cada una de las transacciones que realizan las entidades pblicas, los documentos fuente que sustentan dichas operaciones y su integracin con los tipos de operacin del SIAF-SP. Utiliza los clasificadores presupuestarios de Ingresos y gastos as como las metas presupuestarias del presupuesto institucional de apertura PIA. 4.- Mdulo de Deuda Pblica.En este mdulo registramos las operaciones de deuda que las entidades pblicas han concertado con la banca priva o estatal, en sus etapas de Programacin, concertacin, Desembolso, Pago y Registro. 5.- Mdulo Contable Se utiliza para contabilizar las diferentes transacciones registradas en el Mdulo Administrativo, en sus fases de compromiso, devengado, giro, pago rendicin, (gastos) y determinado y recaudado (ingresos). Toma como marco conceptual de referencia la dinmica del Plan de Cuentas Gubernamental, el principio contable de simultaneidad y paralelismo contable y al directiva de cierre contable mensual, trimestral, semestral y anual para la elaboracin de los EE.FF. y su presentacin a la DNCP.

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3.11 Informacin que se puede obtener del SIAF-SP Con la puesta en marcha del sistema se puede responder al siguiente cuestionario:
Grfico N 08

3.12 Tabla de Operaciones El sistema como parte de su estructura fundamental para la organizacin de los datos que se deben procesar requiere de la Tabla de Operaciones, que permite el procesamiento automatizado de la contabilidad financiera y presupuestal, cuya estructura est organizada en torno al Plan Contable Gubernamental y a los clasificadores de ingresos y gastos de acuerdo con el ciclo de la ejecucin presupuestal y financiera. Por lo tanto, la Tabla de Operaciones est constituida por la agrupacin de operaciones en que se estructura el sistema y por el nmero de cdigos que les corresponde de acuerdo al procedimiento de codificacin empleado, la Tabla de Operaciones viabiliza la automatizacin de las operaciones permitiendo homogeneizar los procedimientos de registro y anlisis. Tcnicamente es una herramienta del sistema que vincula los tipos de operacin del sistema, los clasificadores presupuestarios de ingresos y gastos, las fases de ejecucin presupuestal y financiero de los ciclos de gastos e ingresos, los documentos fuentes que sustentan dichas transacciones y el plan de cuentas gubernamental. Cabe mencionar que la TO actualmente esta siendo materia de modificaciones constantes por la Direccin Nacional de Contabilidad Pblica, rgano rector del Sistema Nacional de Contabilidad, ello con el fin de homogenizar el registro contable en todas las entidades pblicas de los 03 niveles de gobierno.

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3.13 Aspectos Presupuestarios y Financieros que se requieren para Operar el Sistema. Fase de Ejecucin Presupuestaria La ejecucin presupuestaria es la fase del proceso presupuestario durante el cual se concreta el flujo de ingresos y egresos estimado en el Presupuesto Anual orientado al cumplimiento de los objetivos y metas previstas para el ao fiscal vigente Se considera dentro de esta fase las modificaciones presupuestarias que realicen las entidades durante dicho perodo anual. A travs de esta fase captan, recaudan y obtienen los recursos financieros para ser aplicados o gastados en los programas, actividades y proyectos a travs del registro de compromisos presupuestarios. Clasificacin La ejecucin presupuestaria se clasifica en: a. Ejecucin de ingresos y, b. Ejecucin de gastos a. Ejecucin de ingresos La ejecucin de los fondos pblicos se produce cuando la entidad o el estado determina y recauda, capta u obtiene los recursos financieros efectivamente, los mismos que sern destinados a financiar los gastos previstos. Comprende las etapas de: - Determinacin. Es el acto en virtud del cual se establece o identifica con precisin el concepto, el monto, la oportunidad y la persona natural o jurdica, que deber efectuar un pago o desembolso de Recursos Pblicos a favor de una dependencia o entidad del Sector Pblico. Para el caso del registro SIAF, operaciones de ingresos se registrar primero el determinado consignando los datos del documento fuente, el clasificador de ingresos, el concepto en el campo de notas, el monto, la fecha en que se har efectiva la cobranza. - Recaudacin, captacin y obtencin. Es el proceso a travs del cual se efectiviza la percepcin de los recursos pblicos (ingreso a caja) provenientes de los ingresos tributarios y no tributarios por fuentes de financiamiento distintas al de R.D.; por lo tanto, en base a la informacin consignada en determinado es que se registra el recaudado consignando en documento A los datos de la papeleta de depsito del banco y en documento B los datos del recibo de ingreso a caja. b. Ejecucin de gastos La ejecucin del gasto pblico consiste en la aplicacin de los fondos pblicos para que el estado, a travs de sus distintas entidades o pliegos presupuestarios pueda cumplir sus fines, objetivos y metas trazadas en los distintos planes formulados. La ejecucin del gasto pblico, abarca los 21

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desembolsos efectuados por concepto de gastos corrientes de capital o inversin pblica, as como el pago de obligaciones por deuda pblica Gasto corriente. Comprende las erogaciones destinadas a las operaciones de produccin de bienes y prestacin de servicios, tales como gastos de consumo y gestin operativa, servicios bsicos, prestaciones de la seguridad social, gastos financieros y otros. Estn destinados a la gestin operativa de la entidad pblica durante la vigencia del ao fiscal y se consumen en dicho perodo. Gasto de capital. Erogaciones destinadas a la adquisicin o produccin de activos tangibles e intangibles y a inversiones financieras en la entidad pblica, que incrementan el activo del Sector Pblico y sirven como instrumentos para la produccin de bienes o servicios Servicio de la Deuda. Erogaciones para atender el pago de la deuda publica tanto interna como externa. La ejecucin del gasto pblico comprende: - Compromiso - Devengado - Pago COMPROMISO El compromiso es el acto mediante el cual se acuerda autorizar el importe de los desembolsos peridicos luego de los trmites legalmente establecidos, la realizacin de gastos previamente aprobados, por un importe determinado o determinable, afectando total o parcialmente los crditos presupuestarios en el marco de los presupuestos aprobados y las modificaciones presupuestarias realizadas. El compromiso se efecta con posterioridad a la generacin de la obligacin nacida de acuerdo a Ley, contrato o convenio. El compromiso debe afectarse preventivamente a la correspondiente cadena da gasto, reduciendo su importe del saldo disponible del crdito presupuestario a travs del respectivo documento oficial; por lo tanto, el registro en esta fase implica afectar presupuestalmente el gasto y hacer uso de los clasificadores del gasto a nivel de especfica, a nivel de rubro de financiamiento, meta correspondiente asociada al gasto, por tanto el sistema verificar si la operacin est acorde con la programacin mensual del gasto, aplicando el criterio de techo presupuestal o crdito presupuestal, verificando que el monto comprometido no supere el saldo del calendario, por otro lado. En esta etapa, el sistema validar el RUC del proveedor con la base de datos de las SUNAT.

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Consideraciones importantes: Documentos de compromiso El documento de compromiso constituye un mecanismo utilizado para materializar la obligacin del estado de reservar parte o la totalidad de la asignacin presupuestaria. Cada compromiso se operativiza a travs de documentos administrativos tales como la orden de compra, la orden de servicio, planilla nica de pagos de remuneraciones y pensiones y nota de compromiso, contrato, convenido, planilla de viticos, sentencias judicial con calidad de cosa juzgada, resolucin administrativa y norma legal que autoriza el gasto de desarrollo, etc. Lmites del compromiso Los compromisos no pueden exceder el monto indicado en el Calendario de Compromisos del mes correspondiente, bajo responsabilidad del Titular del Pliego y del funcionario que realiz tal acto. Verificacin del compromiso Los documentos de compromiso se consideran correctamente elaborados si cumplen los siguientes requisitos: - Ajustarse al lmite que seala el Calendario de Compromiso, as como no debe exceder a los montos de los crditos presupuestarios aprobados (techo presupuestal). - Ser emitido por la autoridad competente. - Debe ser previo a cualquier generacin de una cuenta por pagar en el Estado y; por tanto tambin al pago de la misma. - El gasto debe estar aprobado en el Reporte Analtico del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) o en el Presupuesto Institucional Modificado (PIM) y afectarse preventivamente a la correspondiente cadena del gasto reduciendo el importe del saldo disponible del crdito presupuestario. - Debe adjuntar la documentacin necesaria que sustente la operacin. Responsabilidad Es responsabilidad de la ms alta autoridad administrativa del pliego, o su equivalente en las Unidades Ejecutoras, llevar adecuadamente el control de los compromisos de gasto. Calendario de compromisos Constituye la autorizacin para la ejecucin de los crditos presupuestarios, en funcin de cual se establece el monto mximo para comprometer gastos a ser devengados, con sujecin a la percepcin efectiva de los ingresos que constituyen su financiamiento. Los calendarios de compromiso se modifican durante el ejercicio de acuerdo a la disponibilidad de los fondos pblicos. 23

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DEVENGADO El devengado es el acto mediante el cual se reconoce una obligacin de pago, derivada de un gasto aprobado y comprometido, que se produce previa acreditacin documental ante el rgano competente de la realizacin de la prestacin o el derecho del acreedor. El reconocimiento de la obligacin debe afectarse al Presupuesto Institucional, en forma definitiva, con cargo a la correspondiente cadena de gasto. El devengado es la obligacin de pago que asume un pliego presupuestario como consecuencia del respectivo compromiso contrado. Comprende la liquidacin, la identificacin del acreedor y la determinacin del monto, a travs del respectivo documento oficial. En el caso de bienes y servicios se configura, a partir de la verificacin de conformidad del bien recepcionado, del servicio prestado o por haberse cumplido con los requisitos administrativos y legales para los casos de gastos sin contraprestacin inmediata o directa. Consideraciones importantes Validez del devengado La autorizacin de los devengados es competencia del Director General de administracin, Gerente Regional, Gerente Municipal o funcionario quien haga sus veces o funcionario a quien le sea delegado esta facultad de manera expresa. El devengado procede siempre y cuando se haya registrado previamente del compromiso en el mes autorizado, por cuya razn puede ser efectuado y registrado incluso en un perodo posterior al del correspondiente compromiso. Formalizacin del devengado El devengado se genera por hechos econmicos y se formaliza cuando el funcionario responsable de una determinada rea en la Unidad Ejecutora otorga su conformidad en documentos tales como la Orden de Compra- Gua de Internamiento, Orden de Servicio, Planilla nica de Pagos de Remuneraciones y Pensiones, previa verificacin y comprobacin de los siguientes aspectos: - De haberse recepcionado a satisfaccin los bienes solicitados; - De que se ha realizado la prestacin de los servicios; o - De acuerdo a los trminos contractuales o legales, cuando se trate de gastos sin contraprestacin inmediata o directa. El devengado se sustenta en los siguientes documentos: - Factura, boleta de venta, valorizaciones u otros comprobantes de pago reconocidos por la SUNAT. - Planilla nica de Pagos o resolucin de reconocimiento de derechos de carcter laboral. 24

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- Documento oficial emitido por autoridad competente que autorice el desempeo de comisiones de servicios, tales como resoluciones, planillas de viticos, etc. - Resolucin del fondo para pagos en efectivo o del fondo fijo para Caja Chica, o en su caso, la rendicin de cuenta de dichos fondos, para efectos de su reposicin. - El respectivo contrato que sustente el desembolso para atender gastos sin contraprestacin inmediata o directa. - Declaracin Jurada, nicamente cuando por razones expresamente justificadas, no puede obtenerse ninguno de los documentos anteriormente mencionados. Los datos consignados en los mencionados documentos debern ser registrados en los casos correspondientes a la fase del Gasto Devengado en el respectivo registro en el SIAF-SP. GIRADO Es el acto mediante el cual se cancela total o parcialmente las obligaciones de pago contradas con terceros, previa verificacin de la conformidad de los servicios prestados, los bienes ingresados al almacn de la entidad, etc.
Grfico N 09
Unidad Ejecutora

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3.14

Contenido del Registro SIAF El SIAF contiene cuatro registros: a. Registro Presupuestal: PIA: Presupuesto Institucional de Apertura PIM: Presupuesto Institucional Modificado Cadenas Funcionales Programticas Clasificadores de Gastos e Ingresos b. Registro Administrativo: Gasto: Fases compromiso, Devengado, Girado y Pagado Ingreso: Fases de Determinado y Recaudado c. Registro de Recaudacin: Impuesto Predial Arbitrios y otros d. Registro Contable: Contabilizacin de las Fases Notas Contables Elaboracin de los Estados Financieros y Anexos En el registro contable previamente se requiere que se haya realizado en el registro administrativo, excepto los registros efectuados por notas de contabilidad (asientos de apertura, provisiones, marco presupuestal, etc.). En el siguiente grafico se muestra esquemticamente los 04 tipos de registro.

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Grfico N 10

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.15 reas que interviene en el Registro de Informacin en el Sistema

Grfico N 11

En los siguientes escritos entraremos al estudio de la operatividad del sistema desde un enfoque conceptual, sistemtico, normativo y practico.
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REFERENCIAS BIBLIOGRAFCAS. Makn Pedro Marcos, Sistemas Integrados de Administracin Pblica en Amrica Latina, Publicacin de la Organizacin de las Naciones Unidas-ONU, Serie Gestin Pblica N 03 CEPAL/ILPES, Marzo de 2000, Santiago de Chile. Bellido Snchez Pedro Alberto, Administracin Financiera, Vol. II Lima, Ed. Tcnico Cientfica S.A., 1999. KENDALL & KENDAL. Anlisis y Diseo de Sistemas. Edit. Prentice Hall Hispanoamericana, S.A., Editado en 1996. BERTALANFFY V. L. Teora General de los Sistemas, 1ra. Edicin. Fondo de Cultura Econmica, 1976, Mxico. Martha Beatriz Peluffo y Edith Cataln Contreras, Introduccin a la Gestin del Conocimiento y su Aplicacin al Sector Publico, Serie Manuales N 22 CEPAL/ILPES, Diciembre de 2002, Santiago de Chile. Figueroa Ramn, Sistemas Integrados de Administracin Financiera (SIAF): Avances y Requerimientos para Mejorar la Productividad del Gasto Pblico. Serie Gestin Pblica CLAD, 2002. Acevedo Carlos, Gasto Pblico Social y Procesos Presupuestarios en Centroamrica, Marco Normativo de los SIAFs en Centroamrica y el Caribe. Documento de Consultora para el Instituto centroamericano de Estudios Fiscales ICEF Guatemala, enero de 2007. MEF-Vice Ministerio de Hacienda Pblica, Terminologa Bsica de la Administracin Financiera Gubernamental, Octubre de 2006-GTZ. Maria Luisa Silva Peredo, Sistema Integrado de Administracin Financiera del Sector Pblico SIAF-SP, Instituto de Investigacin Pacifico SAC, ao 2007. Web Sites de Inters: Manuales del Sistema Integrado de Administracin Financiera SIAF-SP http://www.mef.gob.pe/siaf/default.html http://www.mef.gob.pe/siafgl/index.html

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