La implementacin de polticas pblicas en el Per

Mag. Christian Alvn

Mag. Christian Alvn.

Qu es una poltica pblica?

Accin: prctica, no slo discurso Un conjunto de decisiones: decidir que existe un

problema. Decidir que se debe intentar resolver. Decidir la mejor manera de proceder. Decidir legislar sobre el tema, etc. (Subirats: 1994, 41).

Utilizacin de la autoridad del Estado: genera obligaciones y derechos Respuesta a situaciones consideradas como problemas que requieren intervencin pblica: generan valor pblico
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Cmo entender las PP?

Como un proceso
Flujo de interacciones entre sujetos involucrados en la elaboracin, implementacin y evaluacin de las PP De decisiones Flujo de decisiones (sobre el problema, las alternativas de solucin, la implementacin, los juicios evaluativos).

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Problemas

Proceso de diseo e implementacin de soluciones al problema

Resultados

Necesidades situaciones demandas

Participantes/ roles Decisiones Ejercicio autoridad Negociacin Anlisis Interaccin

Problemas solucionados (o no solucionados)

Para entender quin y cmo se elaboran las polticas, uno debe de entender las caractersticas de los participantes, en qu fases y qu papeles juegan, de qu autoridad u otro poder disfrutan y como se relacionan y controlan unos a otros (Lindblom:1991, 11).
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Fase predecisional

Fase decisional

Implementacin/ evaluacin

Establecimiento de agenda Especificacin de alternativas

Toma de decisiones autorizadas Provisin de autoridad y recursos

Ejecucin de Programas Evaluacin resultados

Cul es la mejor manera de comprender la complejidad del proceso de elaboracin de polticas pblicas? Un mtodo popular en los ltimos aos es el de separar la elaboracin de las polticas pblicas en sus distintas fases y despus analizar cada una de ellas. Primero se estudia como aparecen los problemas y se recogen en la agenda de decisiones del gobierno sobre polticas pblicas, luego se estudia como la gente plantea los temas para la accin, como proceden los legisladores, como luego los funcionarios implementan las decisiones y finalmente como se evalan las polticas (Lindblom:1991, 11).
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Un proceso no claro
(Lindblom: 1991)

Riesgo de concebir elaboracin de PP como proceso ordenado y racional (paso a paso) Fases de elaboracin e implementacin se mezclan mutuamente
Problemas reformulados a partir de la implementacin Implementacin genera nuevos problemas para la agenda Las soluciones generan nuevos problemas La implementacin abre la puerta a nuevas alternativas Las alternativas moldean los problemas

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Los actores no coinciden plenamente sobre los problemas, alternativas y decisiones

Distintas interpretaciones de los problemas y alternativas Negociacin e imposicin de decisiones Aprovechamiento de oportunidades para progresar en la agenda

Mltiples factores influyen de diversa manera en el proceso

Cambio de proyectos polticos Influencia de intereses privados / grupos de inters Control burocrtico sobre la implementacin Cambios en la opinin pblica Nuevas investigaciones / tecnologas Difusin de ideas / transferencia de polticas

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Dos exigencias contradictorias: elaboracin democrtica e inteligente (efectiva)

Un diseo efectivo se gua por criterios racionales: adecuacin tcnica entre medios y fines La democracia implica negociacin entre visiones distintas, llegando a acuerdos no racionales (en el sentido instrumental) OJO: los procesos polticos no son limitaciones irracionales a un proceso tcnico.....son esenciales en la definicin de los objetivos y valores que guan la PP en un contexto pluralista (Subirats: 1996).

Poca claridad en cuanto a la relacin entre las formas de elaborar las PP y sus resultados
Se constata que la diferencia entre los sistemas de elaboracin de PP no conllevan diferencias en sus resultados. Postura cuestionable desde estudios ms recientes (Barzelay, 2001)
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Resumiendo
Vamos a estudiar la elaboracin de las polticas pblicas como un proceso muy complejo sin principio ni fin y cuyos lmites permanecen muy inciertos. De alguna manera una red compleja de fuerzas produce conjuntamente un efecto llamado polticas pblicas. (Lindblom: 1991, 13)
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En qu consiste implementar?
La implementacin es vista de manera mecanicista: simple aplicacin de lo diseado. Sus problemas deben resolverse mediante un mejor ajuste a lo diseado o mediante un rediseo el diseo prima lgica y prcticamente sobre la implementacin, siendo asi la fuente ltima de soluciones a los problemas Suele pensarse que el diseo (planificacin) y la evaluacin son los momentos decisivos y estratgicos del proceso de formacin y gestin de polticas: es tan poco relevante lo que ocurre entre el diseo y la evaluacin?
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Lo aparentemente fcil es complejo

Usualmente se asume que la implementacin es la parte fcil de la elaboracin de polticas: tiene un status menor a la del diseo / evaluacin
Incluso sin considerar problemas mayores (desacuerdo sobre metas, conflicto permanente) la implementacin es muy compleja por razones ordinarias Esta complejidad radica en que acontecimientos aparentemente sencillos (y sobre los cuales puede haber pleno acuerdo) dependen de complejas cadenas de interaccin recproca (Presman & Wildavsky) Es necesario entender esa complejidad para poder actuar sobre ella
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Necesitamos una comprensin distinta de la implementacin

Entender la implementacin como un proceso simple de aplicacin del diseo no permite enfrentar eficazmente los problemas que afectan la marcha de los programas sociales: no todas las variables importantes se manejan desde el diseo Tendremos una doble mirada del asunto: (i) desde las caractersticas del proceso de desarrollo de las polticas pblicas (policy making) y (ii) desde el punto de vista de los roles gerenciales que deben desempearse a lo largo del proceso (public management)

Cmo pensamos?
Usualmente nos concentramos en problemas estratgicos y
programticos, tendiendo a relegar los de implementacin: solemos dar mayor jerarqua intelectual y prctica al diseo y la evaluacin, dejando de lado la implementacin como algo aparentemente sencillo

An cuando llegamos a reconocer los problemas operativos

nuestro bagaje de acadmicos herramientas para enfrentarlos. o gerentes no nos da

Frente a los problemas estratgicos sabemos que hay que negociar, frente a los problemas de planificacin sabemos que hay que reprogramar. Y frente a los problemas de operacin o control de gestin qu?

Hace falta una manera sistemtica (ordenada) de pensar, que permita priorizar los problemas a atender y proponer una ruta de intervencin (secuencia) para hacerlo de manera viable y efectiva

Ya es bastante difcil disear polticas pblicas y programas que se vean bien en el papel. Es an ms difcil formularlas en palabras y lemas que suenen bien a los odos de los lderes polticos y de sus electores. Pero resulta atrozmente difcil implementarlas de manera que complazcan a alguien, incluso a los supuestos beneficiarios o clientes.
(E. Bardach. The Implementation Game. MIT: 1979, p. 3)

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Programa REVALORA PERU

Estudio de Caso

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Antecedentes

1
Estado de la poltica pblica de empleo en el Per.

2
Crisis Econmica Internacional (2008).

3
Plan de Estmulo Econmico.

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Objetivo y estrategias iniciales de diseo del programa

Proteger la empleabilidad de los trabajadores afectados por la crisis econmica internacional

Intermediacin Laboral

Asistencia Tcnica

Capacitacin Certificacin de (Reconversin) Competencias

Meta: 14,000 beneficiarios (2009)

Presupuesto: 30 millones de soles (2009)

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mbito de intervencin del Programa

mbito de intervencin subjetivo Trabajadores afectados en su empleo
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mbito objetivo de intervencin Crisis econmica internacional

Cuestiones consideradas antes de la implementacin (I)

Intermediacin laboral Asistencia tcnica
Sin resultados al corto plazo

Complicacin en las contrataciones Ubicacin de emprendimientos

Certificacin de Falta de parmetros competencias

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Cuestiones consideradas antes de la implementacin (II)

Necesariamente por terceros. Problemas con la reconversin de trabajadores. Mala experiencia previa de PROJOVEN en este rubro. En corto tiempo.

Capacitacin

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Implementacin de la principal estrategia de intervencin: la capacitacin

1 La capacitacin como nica estrategia de intervencin.

La capacitacin como especializacin.

reas con una mayor demanda de puestos de trabajo. reas en las cuales la capacitacin puede realizarse en el corto plazo.

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Celebrando convenios con entidades pblicas de capacitacin

1
pblicas o privadas?

2
Supuesto de inaplicacin de la norma de contrataciones.

3
Convenios con universidades.

4
Universidades cumplan los requisitos.

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Redefiniendo (el diseo) metas y objetivos (I)

Para comienzos del ao 2010 se conoca que los efectos de la crisis no tendran un impacto relevante en el empleo por lo que era necesario un cambio en el mbito de intervencin que justificara su subsistencia.

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Nuevos Objetivos y estrategias

Proteger la empleabilidad de los trabajadores ante cualquier supuesto de afectacin.
Capacitacin

Asistencia Tcnica

Certificacin de (Especializacin) Competencias

Meta: 30,000 beneficiarios (2010)

Presupuesto: 30 millones de soles (2010)

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Ampliacin del mbito de intervencin

mbito de intervencin subjetivo
Trabajadores en riesgo de serlo (an laborando)

mbito objetivo de intervencin

Procesos de modernizacin

Cambios en los procesos productivos

Intervencin en casi todos los supuestos en los que estuviera en riesgo la empleabilidad de los trabajadores
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Implementacin intervencin
1

del

nuevo

diseo

de

Se prescinde de la intermediacin laboral como estrategia de intervencin y se considera un consecuencia de la implementacin de otras estrategias. Se hace explicito cambio de la estrategia de capacitacin como especializacin. Se inicia la prestacin de servicios de asistencia tcnica a emprendedores y se establecen los parmetros para la certificacin de competencias. Se inicia un cambio de entidades de capacitacin pblicas a entidades de capacitacin privadas a fin de otorgar un servicio de mayor calidad a los beneficiarios.
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Exoneraciones para contratar entidades privadas de capacitacin.

Proveedor nico
SENATI IFB - Asbanc

Desabastecimiento Inminente
Universidad San Ignacio de Loyola.

Servicios Personalsimos
ADEX

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ANALISIS DE LOS PROCESOS DE IMPLEMENTACIN

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La implementacin y las polticas pblicas (I)

Diseo

Polticas Pblicas
Implementaci n

Programas

Evaluacin

Del guila, Bobadilla y Morgan. (1998) Salazar (2008)

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La implementacin y las polticas pblicas (II)

Diseo (Programacin)

Implementacin

Realidad

Subirats (2008). Cortazar (2008)

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De la implementacin al diseo

Implementacin

Diseo

Majone y Wildasky (1979)

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Estrategias de implementacin (I)

Limitar bsqueda en reas poco productivas

Bsqueda de oportunidades

Implementacin

Promover objetivos y resultados

Simons (1995). Cortazar (2008).

Estrategias emergentes
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Estrategias de implementacin (II)

Privilegiar nicamente la estrategia de capacitacin

Promover resultados y objetivos

La capacitacin Promover una como estrategia especializacin emergente de trabajadores

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Estrategias, herramientas e instrumentos relacionados con la lnea de capacitacin

Estrategias Estrategia 1: capacitar a travs entidades pblicas. Estrategia 2: capacitar a travs de entidades privadas de capacitacin. Instrumentos Suscripcin de Convenios con univ. pblicas Herramientas Convenios con Univ. Pblicas

Exoneraciones para contratar entidades privadas.

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Contratos con Univ. Privadas

Estrategias, herramientas e instrumentos (convenios)

Principio de subsidiariedad Reduce el universo de entidades de capacitacin

Supuesto de inaplicacin de la ley de contrataciones

Convenios con universidades pblicas

Permiten alcanzar metas

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Estrategias, herramientas e instrumentos (exoneraciones)

Proveedor nico

Servicios personalsimos

Desabasteci miento inminente

Exoneraciones
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Implementacin y resultados a corto plazo

Reconocimiento de la gestin Subsistencia del Programa

Logro de metas

Legalidad.

Legitimidad.

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Actores e intereses de la implementacin

Gerencia del Programa (centralizacin de los servicios de empleos)

Sub sector de promocin del empleo (descentralizacin de los servicios de empleo)

Subirats (2008)
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Creacin de valor pblico Servicios de empleo de calidad para la poblacin

Moore (1998)
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Valor pblico