Documento de anlisis

Comparacin de modelos europeos de contratacin pblica enfocados a la consultora y los servicios TI

Comparacin de modelos europeos de contratacin pblica enfocados a la consultora y los servicios TI

1. Introduccin
La crisis econmica est generando en Espaa un alto impacto en las contrataciones de consultora y servicios TI por parte del sector pblico. Este impacto se manifiesta de forma ms intensa en la fuerte reduccin de precios, con las consiguientes tensiones provocadas en las contrataciones. Tambin se manifiesta, y de forma positiva, en la voluntad y bsqueda de frmulas para la aplicacin de nuevos procedimientos de contratacin, como son los contratos de colaboracin pblico-privada (CCPP). Ante esta situacin, la Asociacin Espaola de Empresas de Consultora (AEC) ha estimado oportuno realizar un estudio comparativo entre pases de referencia en Europa, que permita ver sobre el terreno las diferencias en la aplicacin de las normativas de contratacin y detecte sus mejores prcticas con el fin de proponer caminos de mejora a la Administracin Pblica espaola. Los pases y los organismos seleccionados, por su propia relevancia y por disponer de prcticas de contratacin pblica avanzadas, son los siguientes: Francia. Reino Unido Alemania. Dinamarca. Pases Bajos. Comisin Europea.

Para la recogida de informacin en cada uno de los pases se ha distribuido un cuestionario a las oficinas de las empresas de la AEC con presencia significativa en ellos. La informacin se ha completado, a su vez, con la informacin de contratacin pblica para 2011 de la Unin Europea, recogida en www.ted.europa.eu (Tenders Electronic Daily). Para el caso espaol se ha utilizado el mismo cuestionario, distribuido en esta ocasin a todas las empresas de la AEC. Asimismo, la informacin de contratos pblicos se ha complementado con el Informe TI Servicios 2011 y el Informe TI Servicios 1S 2012, realizados por LICITA por encargo de la AEC.

2. Procedimientos de adjudicacin
Existen diferencias notables en la utilizacin de los procedimientos de adjudicacin dependiendo de los pases. A grandes rasgos, el procedimiento abierto destaca en Espaa y Francia; el restringido, en el Reino Unido y Dinamarca; y el negociado, en Alemania. En Espaa, el dilogo competitivo es testimonial, con seis licitaciones y dos organismos (0,3%).

2.1. Procedimiento abierto

Est enfocado a que todo empresario interesado pueda presentar una proposicin. Epaa es el pas en el que ms se utiliza el procedimiento abierto, con ms del 80% de los casos, casi 30 puntos ms que la media, 14 puntos ms que Francia y muy lejos del Reino Unido (19%) o Alemania (43,4%).

2.2. Procedimiento restringido

Es contemplado para la presentacin de propuestas de los empresarios que, a solicitud y atendiendo a su solvencia, sean seleccionados por el rgano de contratacin. El Reino Unido es el pas que ms utiliza el procedimiento restringido, con un 56% de los casos, y Espaa el que menos lo utiliza, con un testimonial 1,7%. En el Reino Unido, la contratacin por procedimiento restringido tiene especial relevancia en los ministerios/organizacin federal, con ms del 63 % de los procedimientos. Semejante comportamiento tiene en Dinamarca, con una contratacin en los ministerios de ms del 70%. En Alemania tiene una menor importancia, con una utilizacin significativa en oficina/entidad regional del 26,32%, an muy por encima de la de Espaa.

2.3. Dilogo competitivo

Se caracteriza por que el rgano de contratacin dirige un dilogo entre los candidatos seleccionados con el fin de desarrollar una solucin que servir de base para la presentacin de la oferta. El dilogo competitivo, aunque con un uso muy limitado, destaca en el Reino Unido (12% de las licitaciones) y en Francia (4,2%), si bien Francia ha presentado ms procedimientos en el mercado en valor absoluto en 2011 que el Reino Unido. En Espaa todava est muy poco implantado (en parte debido a su naturaleza y enfoque), como refleja su insignificante uso, con 11 puntos de diferencia respecto al Reino Unido (el mximo utilizador). Este procedimiento se utiliza la dcima parte (porcentualmente hablando) que la media del resto de los pases del estudio. Dado que, en la mayor parte de los casos en Espaa, el dilogo competitivo es previo a la existencia de un CCPP, debera intensificarse ms su utilizacin habida cuenta de la limitacin de las Administraciones Pblicas en su capacidad para invertir. Permitira la ejecucin de proyectos viables tanto para las Administraciones Pblicas como para la industria, lo que redundara en beneficio de todos. La actual situacin del sector pblico, con recursos de inversin limitados, debera promover su utilizacin.

E  n Espaa merece especial mencin la baja utilizacin del procedimiento restringido frente a la elevada utilizacin del procedimiento abierto. E  l dilogo competitivo est muy poco implantado. La obligatoriedad de su utilizacin para la consecucin de un CCPP debera promover su utilizacin. C  abe formularse varias preguntas: cules son las razones de estas diferencias entre pases de nuestro entorno?, el excesivo abuso del procedimiento abierto no esconde una limitada exigencia en trminos de solvencia que s parece plantearse ms en otro tipo de procedimientos, como el restringido, el negociado y el dilogo competitivo? y qu impacto podran tener estas formas de contratacin en cuanto a la calidad de los trabajos y la excesiva tensin de los precios en los servicios TI?

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3. Sistemas para la racionalizacin de la contratacin

En los pases analizados, las subastas y los sistemas electrnicos de contratacin estn poco desarrollados. En el caso de los sistemas electrnicos, la ley europea dinamizar su implantacin. La utilizacin de las centrales de compras es desigual en los pases analizados y no se detectan prcticas realmente relevantes.

4. Contratos de colaboracin pblico-privada (CCPP)

Las encuestas reflejan un grado de utilizacin bajo de este tipo de contratos en el mbito de las TI en los pases y los organismos analizados, incluida la Comisin Europea. En este sentido, nuestro pas se encuentra alineado con la tendencia europea. Si se considera que el procedimiento de dilogo competitivo implica de facto un CCPP, podemos situar su utilizacin durante el ao 2011 alrededor del 4% en media, destacando el Reino Unido, con el 12%, y Francia, con el 4%. Espaa se sita en el 0,4% ese mismo ao. En lo relativo a las caractersticas de los CCPP, se aprecia una cierta homogeneidad en todos los pases: Su objetivo es obtener financiacin privada y distribuir riesgos y tareas. Son contratos complejos, de alto volumen econmico y larga duracin (entre diez y veinte aos). Exigen un alto grado de solvencia tcnica o financiera. Existe un bajo nmero de licitantes.

N  ingn pas destaca por la aplicacin de contratos de CCPP para servicios TI, ms all de experiencias puntuales.

5. Pliegos de prescripciones tcnicas

No se aprecian diferencias relevantes entre los diferentes pases analizados en la estructura, el contenido y la calidad de los pliegos de prescripciones tcnicas. Segn las encuestas, Espaa se encuentra en peores condiciones en el grado de estandarizacin de la informacin y en la ausencia de metodologas de ayuda para su redaccin. Llama tambin la atencin que la contratacin de servicios externos para la redaccin de los pliegos de prescripciones tcnicas es una prctica generalizada en el resto de los pases.

S  era recomendable avanzar en la confeccin de una gua metodolgica para la redaccin de los pliegos de prescripciones tcnicas.

6. Criterios de adjudicacin
Los Pases Bajos y Dinamarca son los pases ms avanzados en este apartado y disponen de metodologas y herramientas normalizadas para el establecimiento de los criterios de adjudicacin y para la propia valoracin de ofertas. El resto de los pases, como en el caso espaol, no disponen de metodologas generalizadas a estos efectos. Con relacin al reparto de pesos entre criterios sometidos a juicio de valor (cualitativos) y directamente objetivables (cuantitativos), la media es de un 50/50. Ninguna aplicacin prctica superara los 60 puntos porcentuales para los criterios sujetos a juicio de valor, excepto en Dinamarca, donde no parece haber objecin a establecer la totalidad de la valoracin con criterios subjetivos. Asimismo, no parece haber ninguna legislacin que establezca para estos criterios un lmite mximo por encima del cual se deba realizar la valoracin de una forma especial. Aqu, la excepcin es Espaa, donde, superado un cierto lmite, es obligatorio el establecimiento de una comisin independiente para su valoracin. Respecto al peso del precio en las adjudicaciones, se observa como tendencia general la aplicacin de un mayor peso a la adquisicin de hardware y software frente a los servicios TI y la consultora. Una escala de referencia, a modo de ejemplo, puede ser el caso alemn (est en el tramo alto de peso para el precio), donde los pesos medios se cifran en 80% para el hardware y software, 60% para los servicios TI y 50% para los servicios de consultora. Por centrar el anlisis en los servicios TI, la banda media del peso del precio se mueve en el tramo situado entre el 20% y el 60%, sin que ningn pas supere este lmite. La media se puede cifrar en el 40%. Alemania es el pas con pesos ms altos en general. En Espaa, la media del peso del precio en las licitaciones de servicios TI (consultora, desarrollo, integracin y outsourcing) se cifra para 2011 en un 45%. Este valor se calcula segn la media de todas

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las licitaciones pblicas habidas en el perodo, ponderada por el importe. Este peso del precio se desglosa segn el tipo de administracin de la siguiente manera: Administracin General del Estado: 51%. Comunidades autnomas: 39%. Entidades locales: 39%. Asimismo, repetido el mismo estudio para el primer semestre de 2012, la media asciende al 58%, lo que supone un incremento considerable y la confirmacin de una tendencia alcista en la preponderancia del precio. Por tipo de administracin, el incremento ms significativo se produce en las comunidades autnomas. El desglose es el siguiente: Administracin General del Estado: 55%. Comunidades autnomas: 62%. Entidades locales: 47%. Por ltimo, ninguna prctica manifiesta la utilizacin del criterio precio como nico criterio para la valoracin de ofertas.

S  era recomendable avanzar en la confeccin de una gua metodolgica para el establecimiento de los criterios de adjudicacin. D  e media, en los pases de referencia, la distribucin del peso de los criterios objetivos y cualitativos para servicios TI est en el 50/50. La  media del peso del precio en los pases evaluados es del 40%. En Espaa, la media calculada para el primer semestre de 2012 es del 58%, cifra bastante superior. Asimismo, se observa en Espaa una preocupante tendencia a incrementar el peso del precio en las contrataciones.

7. Estrategia general para la gestin de las tecnologas

En este apartado se analiza, de forma general, la estrategia para la realizacin de proyectos y servicios TI. En el caso de los servicios de consultora, no existe ningn modelo predominante y se utilizan indistintamente los proyectos cerrados y las asistencias tcnicas. En el caso de los servicios de aplicacin y desde el punto de vista de los recursos, el peso relativo de los recursos externos respecto a los recursos totales supera el 50%, siendo Francia y Dinamarca los pases con una mayor presencia relativa de recursos externos. Respecto al modelo de gestin de servicios para el desarrollo y mantenimiento de aplicaciones, la aplicacin de ANS (acuerdos de nivel de servicio) es la prctica y tendencia dominante. En este caso, Dinamarca y el Reino Unido son los pases de referencia.

La utilizacin de la modalidad AaaS (Application as a Service) est tambin bastante extendida y los principales referentes son el Reino Unido y los Pases Bajos. La deslocalizacin de servicios no destaca en ninguno de los pases analizados. En los servicios de infraestructura se aprecia una mayor presencia de recursos externos frente a recursos totales que en los servicios de aplicacin. En este caso, Francia y Dinamarca son los pases con mayor proporcin, que supera en ambos casos el 70%. Al igual que para los servicios de aplicacin, la aplicacin de ANS es la modalidad de contratacin dominante. Infraestructuras como servicio (IaaS) es una tendencia creciente.

E  l peso de los recursos externos para los servicios de aplicacin y de infraestructura se sita por encima del 50%, siendo mayor en los servicios de infraestructura, con una tendencia creciente en ambos casos y con un modelo de gestin predominante por acuerdos de nivel de servicio.

8. Tarifas
Con los datos obtenidos de las encuestas, se evidencia que la media de las tarifas de servicios profesionales en los pases de referencia es muy superior a la espaola. Para el clculo se ha realizado un estudio sobre once categoras profesionales objetivadas sobre la base de la experiencia previa requerida. En el caso espaol, adems se ha tenido en cuenta el marco tarifario de la adjudicacin del AM26 de la Direccin General del Patrimonio del Estado. Como resultado, la media de las tarifas es un 59% superior a la espaola, valor que asciende a un 67% si se excluye a la propia Espaa en el clculo de esa media. Para calcular estos valores se han tenido en cuenta los efectos del peso del gasto pblico en cada uno de los pases, as como la correccin por renta per cpita.

L  a media de las tarifas en los pases de referencia es entre un 59% y un 67% superior a la espaola.

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9. CONCLUSIONES
En resumen, las caractersticas principales del sistema de contrataciones de consultora y servicios de TI por parte del sector pblico en Espaa se pueden resumir en los siguientes puntos: Espaa es el pas que ms recurre al procedimiento abierto, en un 80% de los casos (un 14% ms que Francia, un 19% ms que el Reino Unido y un 43% ms que Alemania), mientras que se aprecia una escasa implantacin del procedimiento restringido y del dilogo competitivo asociados a los contratos de colaboracin pblico-privada. El peso del precio en las adjudicaciones de TI es el 40%, como media, en los pases y organismos europeos analizados (Francia, el Reino Unido, Alemania, Dinamarca, los Pases Bajos y la Comisin Europea), mientras que en Espaa se sita en el 58% en 2012. Dinamarca y los Pases Bajos son los pases ms avanzados respecto a los criterios de adjudicacin, ya que disponen de metodologas y herramientas normalizadas para los criterios de adjudicacin y valoracin de ofertas. Ni Espaa ni el resto de los pases disponen de metodologas generalizadas a estos efectos. La media de las tarifas de servicios profesionales en los pases de referencia es un 60% superior a la espaola. Por todo ello, se puede concluir que la contratacin pblica de TI en Espaa est excesivamente condicionada por el precio y por los procedimientos de adjudicacin abiertos.

Miembros de la AEC
Accenture, Altran, Atos, Ayesa, Capgemini, Cegos, Delaware, Deloitte, Ernst & Young, Everis, GFI, Hay Group, HP, IBM, Indra, Informtica El Corte Ingls, INSA, IOR Consulting, Neoris, Oesa, PwC, Sopra Group, Steria, Tecnocom, Telvent, Unisys, VASS y ACEC.

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