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Polticas pblicas: una introduccin a la teora y la prctica*

Santos Lpez Leyva**

sta obra fue publicada por primera vez en ingls en 1995 y traducida al espaol en 2007 por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), sede Mxico. No porque la traduccin al castellano se haya hecho doce aos despus, la obra pierde vigencia; al contrario, cuenta con la fuerza acadmica y las aportaciones suficientes para convertirse en un clsico de la literatura en el campo de las polticas pblicas. La versin que hoy se resea consta de dos partes: la primera, constituye el trabajo que originalmente fue la publicacin en ingls de Wayne

Parsons. En la segunda, un grupo de acadmicos de Amrica Latina se dan a la tarea de reflexionar un conjunto de polticas pblicas en el campo concreto de los pases latinoamericanos. La presente resea se enfoca a la primera de estas partes, o sea al trabajo de Parsons, pidiendo disculpas a los otros autores, pero debido al volumen de la obra es difcil externar comentarios acerca de todos los trabajos.

caractersticas estructurales de la obra

* Polticas pblicas: una introduccin a la teora y la prctica de las polticas pblicas, Wayne Parsons, Mxico, Mio y Dvila, 2007. ** Facultad de Economa y Relaciones Internacionales, Universidad Autnoma de Baja California. Correo electrnico: slleyva@ hotmail.com.

El trabajo de Parsons se compone de 684 cuartillas divididas en cuatro captulos y constituye una revisin exhaustiva, un recorrido amplio por las teoras sociales relacionadas con las polticas pblicas, a partir de

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1645 referencias bibliogrficas de autores cuyos trabajos han abonado al engrandecimiento terico y metodolgico de las disciplinas relacionadas con esta temtica. En primer lugar, se advierte que la obra es un excelente texto para algunos cursos de ciencias sociales: polticas pblicas, ciencia poltica, economa y sociologa, pues cada una de estas disciplinas es tratada con un puntual rigor cientfico. Su forma de abordar los temas lo convierte en un excelente acompaante para el profesor universitario en diferentes cursos. Desde una perspectiva pedaggica, cada apartado se inicia con lo que denomina textos clave, referencias didcticas obligadas para ampliar cada uno de los temas y brindar al estudiante una visin ms amplia acerca de los diferentes tpicos abordados. Junto a ello, ofrece una perspectiva semntica de los principales trminos que se manejarn en ese punto temtico. Acertadamente, la traductora al castellano, Atenea Acevedo Aguilar, y los editores de esta versin, Irma Mndez de Hoyos y Tomislav Lendo Fuentes, reconocen que algunos conceptos manejados por el autor son de difcil comprensin en espaol, de ah su preocupacin por clarificar la traduccin y acercarla ms a su original en ingls; por tal motivo, presentan una lista de 26 trminos que consideran de difcil correspondencia en castellano, ofreciendo su equivalente, lo que facilita la lectura y facilita el entendimiento de la misma.

Otro elemento que hace al libro pedaggicamente accesible, es la adecuada y bien colocada cantidad de esquemas y diagramas que vienen a clarificar en forma extraordinaria las ideas manejadas. A lo largo de la obra se presentan una serie de ventanas con diferentes tipos de letra, enmarcadas y resaltadas en negritas, en las cuales ofrece definiciones de conceptos, biografas de autores, resmenes de textos clave, relaciones entre teoras y un pequeo desarrollo histrico de las mismas. Con la acumulacin de estos elementos, aunque se encuentran diseminados a lo largo de los captulos, se va informando al lector, construyendo un resumen y atendiendo la parte descriptiva de la obra.

el capitulado

Al intentar una revisin del contenido capitular de la obra, es necesario resaltar que los cuatro pasos que llevan a la instrumentacin de una poltica pblica se ven reflejados en el orden de los captulos: las posibilidades y enfoques se atienden en el primer captulo, las posibles alternativas de solucin a los problemas de polticas pblicas son tratadas en el segundo, la toma de decisiones en el tercero y, en el ltimo, la instrumentacin y evaluacin de las polticas aplicadas. Un intento de resumen del capitulado se presenta a continuacin. El captulo I, titulado Meta anlisis. Analizar el anlisis, como su nombre

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lo indica, se encarga de analizar los diferentes anlisis y planteamientos que sobre polticas pblicas se han realizado, partiendo por establecer los alcances de lo pblico y las polticas como conceptos, donde se despeja la idea de polticas los editores en castellano haban mencionado la existencia de profusas dificultades para entender y manejar dicho concepto en nuestro idioma, debido a la dicotoma de la palabra. En cuanto a enfoques, resaltan las aportaciones de cuatro autores: Harold Lasswell, Herbert Simon, Charles Lindblom y David Easton, las cuales aparecen a lo largo de la obra. El autor nos remite a estas temticas atendiendo a cinco marcos de anlisis: la economa del bienestar, la eleccin pblica, la estructura social, el procesamiento de la informacin y la filosofa poltica. En cuanto a la construccin de marcos filosficos, la direccin es hacia los estudios de Maquiavelo y Bacon, Bentham y Stuart Mill, James y Dewey, Rawls y Nozick, Karl Popper y Hayek, Etzioni y Habermas. Este captulo se encarga tambin de realizar el anlisis de los diferentes mapas tericos, los modelos de polticas pblicas, brinda un repaso de paradigmas de sustento y dibuja los mapas de procesos de instrumentacin de las polticas pblicas. El ltimo apartado del captulo se dedica a la explicacin de los alcances y contenidos de los tres captulos restantes, dibujando as las temticas siguientes de la obra. Meso-Anlisis. Anlisis de la definicin del problema, el estable-

cimiento de la agenda y la formulacin de polticas pblicas es el ttulo del captulo II y engloba todos los elementos definitorios de una poltica pblica. Parte por reconocer que las polticas pblicas se encargan de resolver problemas sociales; por tal motivo, en el primer apartado se encuentran los enfoques para el anlisis de este tipo de problemas, haciendo el intento por marcar tres etapas que se pueden decir histricas, empezando con el positivismo y el funcionalismo con la representacin de Durkheim y Talcontt Parsons. Un buen espacio lo dedica a los enfoques sociolgicos de atencin a los problemas sociales y, un tercero que se puede decir en la poca actual, a los medios de comunicacin masiva y la construccin de problemas. Un segundo apartado nos remite a la opinin pblica y las polticas pblicas, lo cual est relacionado con la idea de smbolos; es ms importante la percepcin que tiene la sociedad de que los problemas se estn atendiendo y se estn resolviendo, que la propia solucin de los mismos. La definicin y el control de la agenda es otro tema de este captulo. Es indudable que la definicin de la agenda est relacionada con el poder, pues como sealan algunos autores, sta queda en el meollo de la poltica. El siguiente apartado se encarga de las tipologas de las polticas pblicas, estableciendo polticas distributivas, redistributivas y normativas. El proceso de las polticas pblicas est esencialmente orientado por las demandas y las

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opiniones pblicas; esto constituye la base del pluralismo, otro de los enfoques planteados en el captulo. En la idea de hegemona de Gramsci y en la Escuela de Frankfurt sustenta las teoras crticas de las polticas pblicas. De manera poderosa llama la atencin la forma en que trata el poder del conocimiento en la definicin de una agenda de polticas pblicas, insistiendo en el peso de los profesionales para la definicin de agendas de poltica para la atencin a problemas sociales, y el afianzamiento de los think tanks en los procesos de formulacin de modernas bases para la definicin de polticas pblicas. Este captulo tambin atiende la formacin de redes, corrientes de opinin y coaliciones para la atencin a las polticas, insistiendo en que cobran mucha importancia, en la sociedad actual, los enfoques de redes y las perspectivas de las comunidades. Instala en forma precisa un elemento venido desde la economa, el que se refiere a los lmites, donde el meollo del problema son las fronteras de posibilidades de produccin; en esta definicin desempean un papel central las instituciones; por tal motivo, seala que es el institucionalismo la corriente de pensamiento que se encarga de estudiar y establecer los alcances reales de un sistema de polticas pblicas. En la formulacin de polticas no pueden quedar por fuera los parmetros internacionales establecidos con los procesos de globalizacin, lo cual se

manifiesta en todos los mbitos de la sociedad. El captulo ms extenso es el tercero, Anlisis de las decisiones. Anlisis de proceso de toma de decisiones y anlisis de las polticas pblicas para la toma de decisiones. Empieza por definir seis marcos y contextos disciplinarios para la toma de decisiones, donde se encuentran las ciencias polticas, la sociologa, la teora organizacional, la economa, la psicologa y la administracin. Tambin insiste en los enfoques desde el poder con el elitismo, el pluralismo, marxismo, corporativismo, profesionalismo y la tecnocracia. Un tercer apartado lo enfila hacia la racionalidad con dos ideas fundamentales: la racionalidad econmica y la formulada por las teoras sociolgicas de la organizacin y la sociedad industrial. Otro enfoque es el de la teora de la eleccin pblica en la toma de decisiones, donde se incluyen las teoras gerenciales que tanto auge han tomado en las polticas pblicas. En el quinto apartado aborda el institucionalismo, considerando tres tipos del mismo: el sociolgico, el econmico y el poltico. El anlisis de polticas pblicas y decisiones pblicas es un apartado que dedica un amplio espacio, pues considera elementos como las asesoras, el contexto del desarrollo organizacional, la democracia, los modelos de planeacin, la investigacin de operaciones y el anlisis de sistemas, los indicadores sociales y los estudios de impacto.

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Tambin presenta tcnicas cualitativas para la toma de decisiones. El siguiente apartado lo dedica a explicar la necesidad que tiene el poder poltico de lograr una gobernanza ordenada. En el ltimo apartado hace una crtica al anlisis de las polticas pblicas. El cuarto captulo, Anlisis de la implementacin de los resultados. Anlisis de la implementacin, la evaluacin y el cambio tcnico, revisa la puesta en prctica de las polticas. Como su nombre lo indica, la preocupacin de este captulo est enfocada hacia la implementacin y evaluacin de las polticas y lo divide en los siguientes apartados: Implementacin. Revisin de los diferentes enfoques para el anlisis de la ejecucin o puesta en prctica de las polticas pblicas. Sistemas de implementacin y resultados. Revisin de las vas para el anlisis de la implementacin a partir de la combinacin de instrumentos, instituciones y valores implicados en la implementacin de las polticas pblicas. Evaluacin. Revisin de cmo evaluar, auditar, valorar y controlar las polticas pblicas y a las personas responsables de su implementacin. Cambio y continuidad. Consideraciones de diversos enfoques para estudiar la forma en que ocurren los cambios en las polticas pblicas.

Promesas y desempeo. Evaluacin de los impactos y de los resultados de las polticas pblicas.

algunas reflexiones generales

Es importante resaltar la pertinencia de la obra en estos momentos en que la crisis que afecta a todos los pases del mundo. Es de beneficio reflexionar en torno a las ideas de Maquiavelo, quien ubica los mejores momentos para terminar una poltica y, por tanto, para iniciar polticas nuevas, cuando se presenta una crisis o recin se arriba al poder. En Estados Unidos se conjugan los dos factores marcados por el florentino, por tanto, es ineludible el cambio de polticas. Para el caso de Mxico, tenemos un gobierno que casi ha llegado a la mitad de su mandato, pero est presente la necesidad de reorientar las polticas, esto por motivo de la presencia de la crisis. Para los estudiosos de esta temtica, ante la realidad que nos envuelve, la presente obra es una consulta obligada, ya que ofrece las referencias tericas y metodolgicas que pueden explicar estos cambios en las polticas. A la hora de la instrumentacin de las polticas, nos recuerda Parsons (p. 629) que:
Los problemas de las polticas pblicas son altamente contextuales y contingentes; se definen y enmarcan a travs de determinadas circunstancias

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190 y configuraciones histricas, por ende, cualquier solucin tiene que tomar en cuenta esta contingencia, la cual incluye la forma en que se perciben, interpretan e incluso manipulan los problemas por parte de los actores del proceso de polticas pblicas.

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La instrumentacin de polticas responde a un momento, a una realidad y a una situacin. En este aspecto se ha querido equiparar la investigacin en ciencias sociales con la investigacin que se hace en la ciencias naturales, donde los resultados pueden ser aplicados en forma inmediata y el desarrollo y la aplicacin del conocimiento puede darse en un proceso continuo. Parsons nos recuerda que esto no es cierto en ciencias sociales, donde hay que tomar en cuenta que el aprendizaje humano y la instrumentacin de estos aprendizajes responden a dinmicas eminentemente sociales. El autor reconoce que el campo disciplinario de las polticas pblicas constituye un dominio cientfico hbrido. En este proceso de hibridacin entran varias disciplinas: ciencia poltica, economa, administracin, sociologa, psicologa y otras, como la historia.

Los campos disciplinarios hbridos son resultados de fragmentaciones cientficas, muchas de las cuales no llegan a hibridar; sin embargo, en el caso de las polticas pblicas se tiene un proceso de hibridacin exitoso. A lo largo de la obra se observa la preocupacin del autor por tratar en forma equilibrada y con una presencia constante, desde la concepcin hasta la instrumentacin y evaluacin de las polticas pblicas, las relaciones entre el conocimiento y el poder, haciendo de estos elementos el corazn de su obra continuando con la tradicin de Harold Lasswell en el campo de la formulacin e instrumentacin de las polticas pblicas. Una obra de esta naturaleza domina el amplio espectro de las polticas pblicas desde su concepcin, instrumentacin y evaluacin de las mismas. Por ello, hay que reconocer que es un trabajo que estaba faltando en Mxico. Hay que agradecer a la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales por la atinada decisin de traducir y editar tan importante obra. Los sectores acadmicos relacionados con estos campos disciplinarios estamos en deuda con esta institucin.

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