DIRITTO PUBBLICO

PARTE PRIMA
CAPITOLO 1: DIRITTO E ORDINAMENTO GIURIDICO

Ogni Stato ha un ordinamento giuridico,vale a dire un complesso di regole che valgono a disciplinare la realt sociale nei suoi vari aspetti. Gli ordinamenti giuridici degli Stati contemporanei si caratterizzano per la loro complessit e per la loro estensione. Sono ordinamenti giuridici complessi perch vengono ad essere costituiti da numerose fonti del diritto. Sono ordinamenti giuridici estesi perch tendono a disciplinare settori sempre pi ampi della societ. La complessit e lestensione sono la diretta conseguenza di un nuovo modo di intendere i rapporti fra lo Stato e i cittadini secondo il quale lo Stato,in una societ non pi omogenea e ricca di nuovi fermenti, chiamato a disciplinare,con le sue norme,rapporti e situazioni giuridiche che precedentemente(secondo la concezione ottocentesca)erano ritenuti estranei al suo campo di azione(es:leconomia)ed a salvaguardare interessi e valori(es:lambiente,la salute,la cultura)che la collettivit ritiene ormai essenziali e meritevoli di essere tutelati. Dunque,il concetto di ordinamento giuridico non un concetto statico ma appare essere in continua evoluzione. Fermo restando che lordinamento giuridico costituito dal complesso delle norme poste dalle fonti del diritto in un determinato periodo storico ed in una data societ(profilo formale), resta sempre da accertare a quali norme da assegnare il carattere della giuridicit o,in altre parole,quali siano i caratteri che distinguono la norma giuridica e quali siano oggi le fonti del diritto(profilo sostanziale). I caratteri della norma giuridica sono: A) positivit la norma per essere giuridica deve essere positiva e cio enunciare un interesse effettivamente vigente nella comunit e predisporre gli strumenti necessari per il soddisfacimento e la tutela di tale interesse. B) coattivit la norma giuridica coattiva nel senso che,qualora linteresse della comunit richiede la sua puntuale osservanza, lordinamento appresta gli strumenti(sanzioni)affinch il precetto

normativo sia eseguito anche contro la volont o in assenza della volont del destinatario. C) esteriorit consiste in ci che la norma disciplina nella vita di relazione e ne organizza le strutture e i procedimenti per la realizzazione degli interessi ritenuti preminenti. D) generalit consiste nellattitudine della norma a regolare categorie di fatti o di comportamenti senza riferimento a situazioni o soggetti determinati. E) astrattezza in quanto che la norma,proprio perch disciplina categorie e non casi concreti,finisce col disporre in via preventiva ed ipotetica e secondo uno schema logico in base al quale se si verifica levento A deve verificarsi levento B ovvero dato il comportamento e lo stato di fatto A,si ha leffetto B. Si definiscono fonti del diritto gli atti ed i fatti mediante i quali vengono poste le norme giuridiche. La fonte lo strumento tecnico,predisposto o riconosciuto dallordinamento,che serve a produrre il diritto oggettivo(il sistema normativo). Le fonti del diritto si distinguono in: A) Fonti di produzione e fonti sulla produzione. Le fonti di produzione sono quelle che valgono ad immettere nellordinamento una norma giuridica. Le fonti sulla produzione sono quelle che disciplinano gli organi e le procedure necessarie alla produzione delle norme. B) Fonti atti e fonti fatti . Le fonti atti sono costituite da manifestazioni di volont espresse da un organo dello Stato soggetto o di altro ente a ci legittimato dalla Costituzione e trovano la loro formulazione in un testo normativo(fonti scritte). Le fonti fatti consistono in un comportamento oggettivo o in atti di produzione giuridica esterni al nostro ordinamento e che per ci vengono assunti come fatti(fonti non scritte). C) Fonti dirette e fonti indirette. Si hanno le prime quando la fonte prevista e regolata nello stesso ordinamento. Le seconde quando essa disciplinata in un ordinamento esterno a quello dello Stato. D) Fonti di cognizione .Stanno ad indicare i documenti ufficiali nei quali vengono racchiuse le disposizioni normative. E) Fonti legali e fonti extra-ordinem. Accanto alle fonti legali,vale a dire quelle fonti che sono espressamente previste come tali dalle fonti sulla produzione,vanno menzionate le fonti extra-ordinem. Esse sono costituite da quegli atti o da quei fatti che,pur non essendo

abilitati dallordinamento per la loro stessa natura a produrre diritto,vengono tuttavia osservati e fatti osservare come se fossero delle fonti del diritto. Lart.1 delle Disposizioni sulla legge in generale dispone che sono fonti del diritto:le leggi,i regolamenti e gli usi. Appare evidente per che con lentrata in vigore della Costituzione repubblicana,tale elencazione va completata con la previsione di altre fonti in essa disciplinate. Infatti la Costituzione ha creato nuovo ente,la regione,al quale attribuisce il potere legislativo entro limiti da essa stessa predeterminati. Inoltre la Costituzione e le leggi costituzionali occupano un posto a s stante nel sistema delle fonti del diritto e si collocano quali fonti super primarie,al primo posto della scala gerarchica di modo che tutte le altre fonti risultano essere ad essa subordinate. Ci detto avremo che sono oggi fonti del diritto:le leggi costituzionali,le leggi ordinarie,le leggi delegate,i decreti-legge,i regolamenti governativi,i referendum abrogativi di leggi o di atti aventi forza di legge,i decreti di attuazione degli statuti speciali,i contratti collettivi di lavoro stipulati dai sindacati riconosciuti,i regolamenti regionali. La variet e la pluralit delle fonti richiedono ladozione di criteri per la loro composizione in sistema al fine di assicurare larmonia e la razionalit dellordinamento giuridico. I criteri pi adottati sono: 1) gerarchico che consiste nellordinare le fonti in una scala gerarchica secondo la diversa efficacia loro attribuita dallordinamento di modo che la fonte di grado superiore prevale su quella di grado inferiore. 2) Cronologico secondo il quale,fra due fonti di pari grado,quella entrata in vigore successivamente prevale sulla prima(lex posterior derogat priori)nel senso che pu abrogarla,modificarla o derogarvi. Lideale scala gerarchica vede al primo posto le fonti superprimarie(la Costituzione e le leggi costituzionali)seguite dalle fonti primarie(le leggi ordinarie e gli atti ad esse equiparati)e dalle fonti secondarie(i regolamenti governativi). Tra le fonti bisogna menzionare la consuetudine(richiamata dallart.1 delle Disposizioni preliminari al Codice civile)che si caratterizza per un elemento di fatto cio un comportamento reiterato e costante nel tempo, e per un elemento di natura psicologica vale a dire il convincimento che tale comportamento sia giuridicamente obbligatorio. La consuetudine una fonte fatto poich si tratta di una regola non posta da un atto normativo espressione di una volont politica di un organo abilitato

dallordinamento alla produzione di norme. Un cenno a parte meritano le consuetudini costituzionali che talvolta regolano i rapporti fra gli organi supremi dello Stato e che non devono essere accompagnate dallelemento psicologico poich consistono soltanto in comportamenti ripetuti nel tempo che i soggetti della Costituzione ritengono opportuni ad integrare norme costituzionali lacunose. Questa la gerarchia formale,si pu accennare ad altri tipi di gerarchia: a) strutturale che intercorre tra poteri normativi luno fonte dellesistenza e della legittimit dellaltro. b) logica che si ha tra le meta-norme(norme che hanno per oggetto altre norme)e le norme che ne formano loggetto. c) di valori(assiologica)che si ha quando in via interpretativa una norma contenente un valore viene considerata fondamento di unaltra norma della quale possibile una interpretazione adeguatrice. Ai criteri va aggiunto quello della separazione delle competenze in base al quale lefficacia delle fonti viene distinta a seconda della sfera territoriale o materiale in cui essa opera. Ladozione di tale criterio si resa necessaria per lesistenza di alcune fonti alle quali la Costituzione riserva la disciplina di una materia o parte di una materia. Nel primo caso,la fonte si pone come lunica competente a disciplinare la materia. Nel secondo caso,la disciplina della materia viene suddivisa fra due fonti ciascuna delle quali interviene in un ambito ad essa riservato escludendosi che possano esservi reciproche interferenze o sovrapposizioni. Si pensi alla potest legislativa concorrente attribuita alle regioni dallart.117 della Costituzione e dai corrispondenti articoli degli statuti speciali che viene definita concorrente o ripartita perch,nelle materie enumerate in tali articoli,si ha una separazione di competenze fra Stato e regioni,spettando alla legge dello Stato di stabilire i principi fondamentali ed alle leggi della regione di dettare le norme di sviluppo e di dettaglio la cui vigenza limitata allambito territoriale della regione. C infine il principio di specialit secondo il quale la legge anteriore speciale resiste alla modifica da parte della legge generale successiva. Esempi di applicazione del principio di specialit sono:la prevalenza della legge delimitata per territorio,la prevalenza della legge eccezionale su quella generale,la prevalenza della legge pi favorevole in materia penale (principio del favor rei),la prevalenza della legge pi favorevole al lavoratore in materia di rapporto di lavoro.

La delegificazione consiste nel decongestionare il Parlamento da attivit superflue o comunque non consone alle funzioni che esso dovrebbe svolgere in una moderna democrazia mediante il ricorso ad una legge quale legge tipicaavente per disposto il trasferimento di certe discipline dalla sede legislativa a quella regolamentare. A tale forma di delegificazione fa ricorso lart.17 della legge 23 agosto 1988 . In esso si dispone che,con decreto del Presidente della Repubblica,previa deliberazione del Consiglio dei ministri e sentito il Consiglio di Stato,sono emanati i regolamenti per la disciplina delle materie per le quali le leggi della Repubblica,autorizzando lesercizio della potest regolamentare del Governo,determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono labrogazione delle norme vigenti con leffetto dellentrata in vigore delle norme regolamentari. In virt dellautorizzazione da parte della legge,tali regolamenti prendono il nome di regolamenti autorizzati. Dalla delegificazione va distinta la deregulation che consiste nella riduzione dellintervento dei poteri pubblici nelle attivit economiche nel presupposto che tale intervento non riuscito a migliorare lallocazione delle risorse e la distribuzione del reddito. Le fonti che sono poste in altri ordinamenti e che tuttavia spiegano indirettamente la loro efficacia nello Stato possono essere di due tipi: 1) generali ordinamento generale per eccellenza quello della Comunit internazionale(costituita da tutti gli Stati sovrani). 2) particolari ordinamenti particolari sono quelli dei singoli Stati o di istituzioni non assimilabili ad uno Stato(es:la Chiesa cattolica). Vi poi un terzo tipo di ordinamento che dato dallunione fra pi Stati e che potremmo definire intermedio fra quello dei singoli Stati e quello della Comunit internazionale. Con riferimento ad ognuno di questi tre ordinamenti dovremo esaminare: 1) per la Comunit internazionale,le norme di diritto internazionale e le norme di natura pattizia. 2) per gli ordinamenti particolari,la presupposizione ed il rinvio. 3) per gli ordinamenti intermedi,i regolamenti e le direttive dellUnione europea. Forme di collegamento fra il diritto internazionale ed il diritto interno sono nellordinamento italiano: ^ ladattamento automatico lart.10 Cost. dispone che lordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute.Scopo della norma quello di adeguare il

diritto interno italiano a quelle norme di diritto internazionale che,in quanto rispondenti agli interessi e alle esigenze di tutti gli Stati,sono generalmente riconosciute nellambito della Comunit internazionale. ^ lordine di esecuzione riguarda il diritto internazionale pattizio vale a dire le norme di diritto internazionale prodotte dallaccordo fra due o pi Stati diretto a regolare i loro rapporti in campo politico,culturale, commerciale,civile,penale e cos via. Riguardo agli ordinamenti particolari si ha: ^ la presupposizione quando per interpretare e quindi applicare una norma dellordinamento statale si rende necessario il riferimento ad una norma contenuta in un ordinamento straniero. ^ il rinvio quando,in virt di una norma posta nellordinamento interno,una norma,propria di un altro ordinamento,viene ad essere applicata nello Stato Particolare considerazione meritano le norme comunitarie vale a dire le norme emanate dagli organi della: ^ Comunit europea del carbone e dellacciaio(CECA); ^ Comunit economica europea(CEE); ^ Comunit europea per lenergia atomica(CEEA o Euratom) Istituite la prima con il trattato di Parigi del 1951 e le altre con i trattati di Roma del 1959 ed alle quali aderiscono Italia, Francia, Germania Federale, Gran Bretagna, Spagna, Belgio, Olanda, Danimarca, Portogallo, Irlanda, Grecia, Lussemburgo, Finlandia, Austria e Svezia. Gli atti delle istituzioni comunitarie che hanno la funzione di disciplinare aspetti interni della vita degli ordinamenti nazionali sono molteplici e vengono di solito accumunati sotto letichetta di diritto comunitario (ovvero di fonti comunitarie).I principali tipi di fonti comunitarie sono: ^ i regolamenti ^ le decisioni generali e le raccomandazioni ^ le direttive Ladattamento dellordinamento italiano agli atti normativi comunitari si ha, per i regolamenti, mediante la loro diretta ed automatica applicabilit mentre, per le direttive e le decisioni, esso disciplinato dalla legge 9 marzo 1989, n.86 secondo la quale il Governo presenta alle Camere entro il 1 marzo di ogni anno un disegno di legge (legge comunitaria) per assicurare ladeguamento dellordinamento nazionale allordinamento comunitario. Tale legge mira ad evitare inerzie e ritardi. Le fonti del diritto devono essere interpretate per trarre la norma giuridica in esse contenuta. Esistono diversi tipi di interpretazione:

^ interpretazione letterale o mens legis quando linterprete di un testo normativo tiene conto del significato grammaticale delle parole non isolatamente considerate bens secondo la loro connessione sintattica e lintenzione del legislatore. ^ interpretazione sistematica quando la norma,non essendo isolata ma inserita in un sistema unitario e concluso,viene colta nelle sue connessioni con le altre norme. Linterprete una volta tratta la norma dal testo sulla base dellinterpretazione letterale dovr, per cos dire, calare la stessa nel sistema e potr avvenire allora che il suo significato si arricchisca (interpretazione estensiva) o si restringa (interpretazione restrittiva). ^ interpretazione adeguatrice possibile che possiamo trarre dallo stesso testo, in distinti periodi storici, norme del tutto o in parte diverse. Ci pu avvenire perch, pur restando immutato il testo, sono mutati i principi fondamentali che reggono lordinamento. In questo caso occorrer adeguare il significato della norma ai nuovi e diversi principi. ^ interpretazione evolutiva pu anche accadere che, fermi restando i principi, il testo normativo col passare del tempo venga interpretato e quindi applicato in diversa maniera poich proprio il trascorrere del tempo pu determinare un distacco fra il significato originario della norma e quello che linterprete pu attribuire al momento in cui deve darle applicazione. ^ interpretazione autentica proprio perch un testo normativo pu ricevere varie e talvolta contrastanti interpretazioni, pu intervenire il legislatore per chiarire e precisare con legge il suo significato, vincolando in tal modo gli interpreti non solo a non attribuirgliene uno diverso ma anche ad applicarlo con il significato determinato retroattivamente vale a dire fin dal momento della sua formulazione. ^ interpretazione analogica qualora linterprete non trovi una norma che disciplini espressamente una determinata fattispecie, spetter allinterprete di ricavarla mediante un processo logico o dalle disposizioni che disciplinano casi simili o materie analoghe (analogia legis) o mediante il ricorso ai principi generali dellordinamento giuridico (analogia juris). Linterpretazione analogica non consentita in materia penale nella quale vige il favor libertatis per cui un fatto, per essere punito come reato, deve essere previsto espressamente come illecito da una legge. ^ interpretazione burocratica pu infine avvenire che, nellambito di un ramo della pubblica amministrazione, agli organi gerarchicamente

dipendenti vengano dallorgano sovraordinato impartite direttive sul modo in cui devono essere interpretati una legge o un regolamento. Lapplicabilit delle norme giuridiche ha una sua dimensione temporale e spaziale. Quanto alla prima, lart.11 delle Disposizioni sulla legge stabilisce che la legge non dispone che per lavvenire, essa non ha effetto retroattivo. Premesso che, a norma dellart.73 Cost. le leggi formali entrano in vigore il quindicesimo giorno successivo alla loro pubblicazione salvo che le leggi stesse stabiliscano un termine diverso, la regola enunciata nel suddetto art.11 sta ad indicare che una norma non pu essere applicata a situazioni di fatto o a rapporti giuridici sorti e conclusisi anteriormente alla sua entrata in vigore. La norma invece si applicher alla situazione ed ai rapporti che non abbiano, al momento della sua entrata in vigore, ancora esaurito i loro effetti. La legge dispiega la sua efficacia nel tempo fino a quando una legge successiva od una fonte di pari grado non la abroghi. A norma dellart.15 delle Disposizioni sulla legge labrogazione pu essere: ^ espressa quando la legge successiva espressamente disponga che la legge precedente, o anche soltanto alcuni articoli, sono abrogati. ^ tacita quando le disposizioni della nuova legge siano incompatibili con quelle della legge precedente o quando la nuova legge regoli lintera materia gi regolata dalla legge anteriore, non potendo ovviamente coesistere due leggi che disciplinano per intero la medesima materia. Labrogazione di una legge pu anche avvenire ad opera di un referendum e, in tale ipotesi, sar sempre espressa. Lapplicabilit delle norme giuridiche secondo una dimensione spaziale viene ricollegata comunemente al principio della territorialit della legge secondo il quale le norme vigono ed hanno effetto nellambito territoriale entro il quale lo Stato esercita la sua sovranit. Se vero che tutti coloro (cittadini, stranieri, apolidi) che si trovano nel territorio dello Stato sono soggetti alle sue leggi, altrettanto vero che la legge italiana si applica, in alcuni casi, anche se il destinatario si trova al di fuori del territorio dello Stato come avviene ad esempio per lobbligo di pagare le imposte e di prestare il servizio militare. Posto che fine proprio del diritto la conservazione della societ, quando una norma tutela un interesse che realizza in via immediata questo fine, detta norma di diritto pubblico. Quando invece una norma tutela in via diretta un interesse individuale e solo indirettamente un interesse pubblico, detta norma di diritto privato. La distinzione fra diritto pubblico e

privato consente di assegnare alluno od allaltro campo gruppi omogenei di norme che disciplinano determinati interessi. Saranno compresi nel diritto pubblico le norme del diritto costituzionale, amministrativo, internazionale, processuale, ecclesiastico, tributario, parlamentare, regionale, ecc; mentre il campo del diritto privato comprende le restanti norme che disciplinano i rapporti inter privatos racchiuse in buona parte del codice civile.
CAPITOLO 2: SOGGETTO DI DIRITTO E SITUAZIONI GIURIDICHE SOGGETTIVE

Le norme giuridiche considerano ogni uomo un centro di imputazione di interessi socialmente e giuridicamente rilevanti. Il riconoscimento di tali interessi comporta lattribuzione di una serie di situazioni attive dirette a tutelare e realizzare gli interessi, e passive dirette a subire che altri tutelino e realizzino i loro interessi. Il complesso di queste situazioni costituisce quella che viene definita soggettivit giuridica ed il titolare diviene soggetto di diritto. La capacit delle persone fisiche soggetti di diritto di essere potenzialmente destinatarie delle norme che attribuiscono situazioni attive e passive viene definita capacit giuridica e si acquista, secondo quanto dispone lart.1 del c.c., dal momento della nascita. Dalla capacit giuridica va distinta la capacit di agire che consiste nellattitudine del soggetto a porre in essere direttamente, vale a dire senza linterposizione di altri soggetti di diritto, atti produttivi di effetti giuridici e che si acquista, secondo quanto dispone lart.2 del c.c., con il compimento del diciottesimo anno (maggiore et). Pertanto i minori non possono azionare direttamente dette situazioni e debbono necessariamente ricorrere ad un rappresentante cio ad altra persona fisica predeterminata per legge che agisce nel loro nome e per loro conto. Oltre che alle persone fisiche, lordinamento attribuisce la soggettivit giuridica anche alle entit composte da una unione di persone costituitasi in vista del conseguimento di un interesse comune (associazioni o corporazioni) o ad una struttura organizzativa idonea a soddisfare gli interessi di persone determinate (fondazioni o istituzioni). Tali entit vengono definite persone giuridiche, non perch anche le persone fisiche non siano persone giuridiche, bens per sottolineare che tali persone non esistono nel mondo reale e sono soltanto una creazione del diritto. Le persone giuridiche, a differenza delle persone

fisiche, possono essere pubbliche o private, a seconda dei fini che esse perseguono. Persone giuridiche pubbliche sono gli enti pubblici. Esistono vari tipi di enti pubblici. Tale classificazione pu essere formulata tenuto conto della dimensione degli interessi dei quali lente assume la cura e della natura dei fini perseguiti. Adottando questa regola vengono per primi gli enti territoriali (regioni, province, comuni ed ora anche le citt metropolitane) enti, cio, rispetto ai quali il territorio costituisce il centro di riferimento degli interessi della collettivit su di esso stanziata e i cui fini sono generali. Tutti gli altri enti non hanno il territorio come centro di riferimento degli interessi e non perseguono perci solo fini generali. Essi vengono creati dagli enti territoriali affinch svolgano determinate funzioni per il soddisfacimento di determinati interessi. Enti pubblici non territoriali sono: a) enti pubblici economici che svolgono una attivit diretta alla produzione di beni o di servizi secondo criteri imprenditoriali. b) enti strumentali e di servizi che erogano servizi pubblici essenziali. c) enti associativi che si caratterizzano per avere alla loro base una associazione. Esistono alcuni enti pubblici ai quali stato riconosciuto un accentuato grado di indipendenza nei confronti del potere politico, economico e burocratico che prende corpo in una autonomia organizzativa, finanziaria e contabile oltre che in una serie di regole che disciplinano la designazione degli organi di vertice e le condizioni per lesercizio del mandato in modo da garantirne lindipendenza e limparzialit nello svolgimento delle funzioni. Rientrano in questa categoria lIstituto per la vigilanza delle assicurazioni private (ISVAP) e la Commissione nazionale per le societ e la borsa (CONSOB). Le situazioni giuridiche attive possono ricondursi a: ^ il potere giuridico una situazione giuridica astratta riconosciuta a tutti i soggetti o a determinate categorie di soggetti in ordine al soddisfacimento di un interesse proprio o altrui giuridicamente rilevante. Situazione astratta perch non collegata ad un interesse attuale e che abbisogna, per ci solo, di una specificazione nel momento in cui il soggetto intenda perseguire e realizzare il suo interesse. Il potere figura giuridica soggettiva che attiene sia al campo del diritto privato sia a quello del diritto pubblico. Quanto al primo, si pensi al potere dei genitori sui figli minori; quanto al secondo, al potere dei cittadini di eleggere i loro rappresentanti politici.

^ il diritto soggettivo dallastrattezza del potere giuridico (come situazione giuridica potenziale) si passa alla concretezza del diritto soggettivo (come situazione giuridica attuale). Il diritto soggettivo presuppone una relazione fra due o pi soggetti che prende il nome di rapporto giuridico e che vede da una parte il titolare della situazione giuridica attiva e dallaltra il titolare della situazione giuridica passiva. Il rapporto giuridico pu essere: - di diritto pubblico quando ambedue i soggetti od uno soltanto dei soggetti del rapporto sono soggetti pubblici (ad esempio il rapporto fra lo Stato ed un altro ente pubblico o fra lo Stato ed un cittadino). - di diritto privato quando ambedue i soggetti sono soggetti privati (ad esempio il rapporto fra creditore e debitore) o quando, pur se uno dei due soggetti di diritto pubblico, quel determinato rapporto disciplinato da norme di diritto privato (ad esempio il rapporto fra il proprietario di un alloggio ed un ente pubblico al quale tale alloggio stato dato in locazione). ^ linteresse legittimo si ha quando linteresse protetto in capo ad un soggetto connesso alla tutela di un interesse altrui. Lordinamento tutela linteresse del singolo non in via diretta (perch in tal caso avremmo un diritto soggettivo) ma solo mediatamente se linteresse del singolo si connetta con altri interessi ritenuti prevalenti. Nel quadro delle situazioni giuridiche soggettive tentano adesso di inserirsi gli interessi diffusi ed i nuovi diritti. I primi vanno acquistando una particolare rilevanza in correlazione col moltiplicarsi nelle odierne societ industriali di massa dei bisogni della collettivit. Si pensi allinquinamento di alcune risorse naturali quali lacqua e laria, alle aggressioni che subiscono il territorio, il paesaggio, lambiente in genere, la salute. Gli interessi diffusi si caratterizzano per non avere un loro centro di riferimento e per essere propri di una serie aperta ed indeterminata di soggetti (ad esempio i consumatori, i senza tetto, i malati, ecc.). Ora il processo attualmente in corso mira ad assicurare ad alcuni di tali interessi diffusi un riconoscimento legislativo in modo da consentire la loro tutela sia in via diretta ed immediata sia in via indiretta prevedendo strutture organizzative, limitazioni, controlli. Fra i nuovi diritti possono essere annoverati i diritti dei consumatori, dei malati, degli anziani, dei minori, dei giovani, delle donne, il diritto alla qualit della vita, alla efficienza della pubblica amministrazione, il diritto alla casa e cos via. Opposte alle situazioni giuridiche di vantaggio sono le situazioni giuridiche soggettive passive o di svantaggio. Esse possono ridursi a due:

^ il dovere una situazione giuridica imputabile non a soggetti determinati bens ad una generalit di soggetti. ^ lobbligo una situazione soggettiva in forza della quale un soggetto risulta tenuto ad osservare un determinato comportamento nei confronti di un altro soggetto cui lordinamento riconosce il diritto soggettivo di pretenderne losservanza. Tale differenza stata anche espressa assumendo che, fino a quando la situazione di svantaggio non si specifica in capo a soggetti determinati nellambito di un rapporto giuridico, si ha la figura del dovere mentre, allinterno di un rapporto fra due o pi soggetti, si ha la figura dellobbligo. Si pensi, ad esempio, al dovere di ogni cittadino di svolgere una attivit che concorra al progresso materiale della societ, al dovere dei genitori di mantenere, educare ed istruire i figli, al dovere di difendere la Patria, al dovere di tutti di concorrere alle spese pubbliche. Coloro ai quali le disposizioni si indirizzano sono individuati soltanto astrattamente al di fuori di un rapporto giuridico le cui parti sono sempre soggetti determinati. Ci spiega come, di fronte alla situazione passiva dovere, non si possa configurare alcuna pretesa se non quella della collettivit a che si instaurino i rapporti giuridici nellambito dei quali i soggetti sono determinati ed i doveri divengono pertanto obblighi e, come tali, vincolano chi tenuto alla loro osservanza. Ne deriva che il dovere al lavoro si specifica nellobbligo a prestare la propria opera nellambito del rapporto di lavoro, il dovere dei genitori di mantenere, educare, ed istruire i figli nellobbligo di mantenere, educare, ed istruire la prole tenendo conto delle capacit, dellinclinazione naturale e delle aspirazioni dei figli, il dovere di difendere la patria nellobbligo di prestare il servizio militare, il dovere di concorrere alle spese pubbliche nellobbligo di pagare le imposte.
CAPITOLO 3: LO STATO

Possiamo definire lo Stato come un ordinamento giuridico originario, a fini generali ed a base territoriale, dotato di un apparato autoritario posto in posizione di supremazia. Perch si abbia uno Stato sono necessari tre elementi: A) il territorio costituito dalla terraferma, dalle acque interne (fiumi, laghi, mari interni), dallo spazio aereo sovrastante, dal sottosuolo, e da quel tratto di mare adiacente alle coste (e che comprende anche le

profondit subacquee) che denominato mare territoriale. Il territorio delimitato dai confini che possono essere naturali (ad esempio la catena delle Alpi) nel senso che le convenzioni internazionali possono assumere elementi naturali per porli come linea di demarcazione fra due Stati, oppure artificiali quando la linea di confine fissata non avvalendosi di elementi naturali ma di opere delluomo (ad esempio un reticolato). Lestensione del mare territoriale variabile da Stato a Stato. Il codice della navigazione italiano fissa lestensione del mare territoriale in 12 miglia. Al di l del mare territoriale, si estende il mare libero (o alto mare) non soggetto alla sovranit di alcun Stato. Strettamente collegati al territorio sono gli istituti della extraterritorialit e dell immunit territoriale. La prima una funzione giuridica in base alla quale le navi e gli aeromobili sono generalmente assoggettati alla legge dello Stato di cui battono bandiera. La seconda, invece, si ha quando una porzione del territorio statale risulta parzialmente immune o esente dalla potest dimperio dello Stato. I casi pi frequenti di immunit territoriale sono dati dalle sedi delle rappresentanze diplomatiche straniere. B) il popolo costituito dalla comunit di tutti coloro ai quali lordinamento giuridico statale assegna la qualit di cittadino. E cittadino per nascita: a) il figlio di padre o di madre cittadini; b) chi nato nel territorio della Repubblica se entrambi i genitori sono ignoti o apolidi. La legge determina poi altri casi di acquisto della cittadinanza. Cos, ad esempio, acquistano la cittadinanza: il minore straniero adottato da cittadino italiano; il coniuge, straniero o apolide, di cittadino italiano e lo straniero o lapolide del quale il padre o la madre o uno degli ascendenti in linea retta di secondo grado sono stati cittadini italiani. Dal popolo va distinta la popolazione, termine con il quale si indica linsieme di tutti coloro (cittadini, stranieri, apolidi) che in un dato momento risiedono stabilmente sul territorio dello Stato e sono sottoposti alle sue leggi. La consistenza della popolazione viene accertata periodicamente (in Italia ogni dieci anni) mediante un censimento generale. Stranieri sono i cittadini di un altro Stato. Essi sono sottoposti alle leggi dello Stato in particolare per quanto riguarda lingresso, il soggiorno, lespulsione e sono titolari delle situazioni giuridiche attive e passive non riservate espressamente dalla Costituzione e dalle leggi ai

cittadini. Apolidi sono coloro che non hanno la cittadinanza di alcun Stato; sono anchessi sottoposti alle leggi dello Stato (in Italia ad esempio hanno lobbligo del servizio militare) e godono dei diritti civili. Dal popolo va ancora distinta la nazione che sta a designare un entit etnico-sociale caratterizzata dalla comunione di razza, lingua, cultura, costumi, tradizioni, religione fra coloro che la compongono. Dalla distinzione fra popolo e nazione deriva che possono esservi Stati i cui cittadini appartengono a pi nazioni (Stati plurinazionali). Basti pensare al Belgio (fiamminghi, valloni) ed in certa misura alla Svizzera, alla Gran Bretagna ed alla Spagna, oltre che, per il recente passato alla Jugoslavia. LItalia, che non pu essere considerata uno Stato plurinazionale data la scarsa consistenza numerica dei suoi cittadini appartenenti a gruppi etnici diversi per lingua, tradizioni, costumi, tutela con apposite norme le minoranze linguistiche (art.6 Cost.). C) la sovranit che pu essere intesa in due diversi significati: in un primo significato la sovranit caratterizza lordinamento giuridico dello Stato come originario ed indipendente; in una seconda accezione la sovranit si identifica con la supremazia dellordinamento statale rispetto agli altri ordinamenti minori. La sovranit dello Stato non soltanto un principio astratto ma si concreta in una serie di atti mediante i quali viene esercitato il comando e fatta valere la supremazia. Questi atti sono la legge, latto amministrativo e la sentenza. Il termine Stato pu essere assunto in diversi significati: ^ Stato istituzione quando si intende per Stato, un corpo sociale organizzato con determinate caratteristiche e con propri ed esclusivi elementi costitutivi che valgono ad individuare lordinamento giuridico statale come comprensivo, oltre che di tutti i minori corpi sociali, anche di tutti gli ordinamenti particolari e ad essi sovraordinato. ^ Stato apparato quando il termine Stato designa lapparato autoritario vale a dire quel complesso di autorit cui lordinamento attribuisce il potere di emanare e portare a esecuzione le norme ed i comandi mediante i quali lo Stato fa valere la sua supremazia. ^ Stato comunit costituisce una entit non omogenea che non pu ricondursi allo Stato istituzione che la comprende ma non la esaurisce. Infatti, mentre lo Stato istituzione una realt giuridica ben determinata nei suoi elementi costitutivi, lo Stato comunit una realt sociale in

continua trasformazione composta da cittadini e non cittadini, da individui considerati uti singuli e da gruppi sociali preesistenti allo Stato.
CAPITOLO 4: LORGANIZZAZIONE DELLO STATO

Lattivit complessiva diretta alla produzione degli atti dellautorit viene definita funzione. Guardando pi da vicino allattivit posta in essere nellesercizio delle varie funzioni avremo che: a) con la funzione legislativa, lo Stato pone le norme costitutive dellordinamento giuridico. b) con la funzione amministrativa, lo Stato svolge unattivit effettiva e concreta diretta al soddisfacimento dei suoi fini immediati: i rapporti internazionali, la sicurezza pubblica, il benessere economico, lelevamento culturale, la difesa del territorio, ecc. c) con la funzione giurisdizionale, lo Stato accerta la volont normativa da far valere in un caso concreto allo scopo di eliminare lo stato di dubbio che si sia determinato in ordine alla qualificazione da dare al caso stesso oppure di mettere in atto le sanzioni previste nella ipotesi che la volont della legge non sia stata osservata assicurando cos la certezza del diritto e la reintegrazione dellordine giuridico violato. Le funzioni legislativa ed amministrativa vengono suddivise la prima fra lo Stato e le regioni mediante una ripartizione di competenze e la seconda fra i comuni, le province, le citt metropolitane, le regioni e lo Stato, secondo il principio di sussidiariet. Poich ciascuna funzione affidata ad uno o pi organi, ne consegue che alla distinzione delle funzioni corrisponder la distinzione degli organi in legislativi, amministrativi e giurisdizionali. Questo principio sta a fondamento dello Stato liberale: allaccentramento del potere in una sola persona, il sovrano (proprio dello Stato assoluto) si sostituisce la suddivisione del potere fra pi organi. Il potere dello Stato, pur restando unitario ed unificante, viene ripartito fra pi organi per garantire che esso non venga pi esercitato in maniera arbitraria o incontrollata. Secondo il principio della separazione dei poteri: al Parlamento va la funzione legislativa, al Governo la funzione amministrativa e ai magistrati ordinari la funzione giurisdizionale ma non si esclude che la stessa funzione possa essere esercitata da organi diversi da quelli ai quali stata

istituzionalmente attribuita (c.d. interferenze funzionali). Ogni potere emana i propri atti con una forma tipica e precisamente quella della legge (potere legislativo), del decreto (potere esecutivo) e della sentenza (potere giudiziario). Una rigida separazione dei poteri non per in concreto attuabile. Infatti, se ogni potere esercitasse esclusivamente la funzione ad esso attribuita, non verrebbe realizzata unesigenza fondamentale di ogni Stato ben organizzato che quella della coordinazione fra i poteri. Un organo risulta essere costituito: ^ dalla persona fisica che vuole ed agisce per conto della persona giuridica (elemento soggettivo); ^ dalla sfera di competenza che lordinamento gli attribuisce (elemento oggettivo); ^ dai mezzi materiali di cui lorgano si avvale per svolgere le sue funzioni (elemento strumentale). Gli organi possono essere classificati e distinti in base a vari criteri. Con riferimento alla loro struttura avremo: a) organi individuali che sono costituiti da una sola persona (ad esempio il Presidente della Repubblica) e collegiali che sono costituiti da una pluralit di persone che agiscono per come una unit (ad esempio la Giunta comunale o il Senato della Repubblica); b) organi semplici che costituiscono una unit indivisibile e organi complessi che risultano composti da pi organi (ad esempio il Parlamento composto dalla Camera dei Deputati e dal Senato); Con riferimento alle loro attribuzioni: a) organi esterni che hanno il compito di manifestare la volont dellente e di porre questo in rapporti giuridici con altri soggetti ed organi interni che esauriscono la loro attivit entro la sfera giuridica dellente; b) fra gli organi esterni si distinguono gli organi primari che hanno per legge una loro competenza (ad esempio il prefetto) e gli organi secondari destinati a sostituire altri organi in caso di assenza o di impedimento del titolare di questi (ad esempio il vice-prefetto); c) organi centrali se la loro competenza si estende a tutto il territorio dello Stato (ad esempio un ministero) ed organi locali se la loro competenza invece territorialmente delimitata (ad esempio un provveditorato agli studi); d) organi attivi che manifestano la volont dellente o la portano ad esecuzione (ad esempio le Camere o il Governo); consultivi che non

esercitano funzioni di volont ma soltanto di apprezzamento tecnico mediante pareri (ad esempio il Consiglio di Stato); di controllo che accertano la conformit degli atti degli organi attivi alle norme di legge (controllo di legittimit), allopportunit e convenienza amministrativa (controllo di merito) o la rispondenza dei risultati dellattivit amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge (controllo di gestione). Con riferimento al modo della loro formazione: a) organi rappresentativi e non rappresentativi a seconda che siano o no in collegamento diretto con il popolo mediante listituto della rappresentanza politica (ad esempio organi rappresentativi per eccellenza sono le Camere). Con riferimento alla loro posizione giuridica: a) organi direttivi che esercitano funzioni di amministrazione attiva e non hanno superiori gerarchici (ad esempio un ministro); b) organi dipendenti che sono gerarchicamente subordinati ai primi (ad esempio il segretario generale di un ministero rispetto al ministro). Si definiscono infine organi costituzionali quegli organi dello Stato che, posti al vertice dellorganizzazione statale, si trovano in una posizione di indipendenza e di parit giuridica fra loro. Gli organi costituzionali sono altres indefettibili nel senso che la loro permanenza nellordinamento vale a caratterizzare la forma di Stato e la forma di governo e il loro venir meno provocherebbe un mutamento dellassetto costituzionale dei poteri. Organi costituzionali nel nostro ordinamento sono il Presidente della Repubblica, le Camere, il Governo, la Corte costituzionale. Per le funzioni esercitate e la posizione di indipendenza dei loro componenti, altri organi (che non possono definirsi costituzionali perch non valgono a caratterizzare la forma di Stato o di Governo) assumono rilevanza costituzionale nel nostro ordinamento sono il Consiglio nazionale delleconomia e del lavoro, il Consiglio di Stato, la Corte dei conti e, almeno secondo la tesi prevalente, il Consiglio superiore della magistratura. Lattivit dei pubblici poteri si svolge mediante tutta una serie di atti che sono preparatori allemanazione dellatto definitivo. Gli atti giuridici si possono ordinare secondo: a) atti semplici (individuali o collegiali) sono quelli posti in essere o da un solo soggetto o da un solo organo qualora questo sia individuale o collegiale vale a dire composto da pi persone la cui volont viene per ricondotta ad ununit.

b) atti composti si distinguono in reiterati o complessi. Sono atti reiterati quelli per la cui formazione si richiede pi di una manifestazione di volont da parte dello stesso organo. Sono complessi quelli risultanti dalla fusione della volont di pi organi, volont che pu essere espressa mediante o un atto individuale o un atto collegiale. c) atti collettivi che risultano anchessi dal concorso di pi volont solo che, mentre nellatto complesso le volont si fondono, nellatto collettivo restano invece distinte.
CAPITOLO 5: FORME DI STATO E FORME DI GOVERNO

Per forma di Stato si intende il rapporto fra chi detiene il potere e coloro che ne rimangono assoggettati. La distinzione che si suole fare delle forme di Stato fondata sulla diversa misura in cui viene assicurata la partecipazione dei governati alla direzione politica dello Stato. Abbiamo diverse forme di Stato: a) Stato feudale nel quale il territorio patrimonio del sovrano e dei vari feudatari in un ordinamento che si regge su una pluralit di comunit politiche autonome non coordinate fra loro al punto che stato sostenuto che lo Stato era in via di progressiva disintegrazione. b) Stato assoluto costituisce la reazione al particolarismo feudale, sostituendo il rigido accentramento alla pluralit dei centri di potere. Ci richiede la creazione di un apparato autoritario con al vertice il monarca quale fonte di ogni altro potere politico che tende a distruggere e ad assorbire le varie componenti dello Stato feudale. c) Stato moderno si ha alla fine del 1700 con lassunzione del potere politico da parte di una classe sociale, la borghesia, che ha acquistato in seguito alla sua ascesa economica una forza politica tale da consentirle di governare lo Stato da sola ovvero assieme al monarca fortemente limitato nei suoi poteri da una serie di documenti costituzionali i pi importanti dei quali sono la Dichiarazione dei diritti da parte dei coloni inglesi del Nord America, la Dichiarazione dei diritti delluomo e del cittadino del 1789 e la Dichiarazione dindipendenza emanata dal Congresso di Filadelfia del 1776. I principi contenuti in questi documenti e sui quali si regge

lo Stato moderno sono leguaglianza formale, la tutela dei diritti fondamentali e lautorit legittimata dal consenso dei governati. Si tratta di un deciso passo in avanti al quale contribuiscono le dottrine liberali miranti da un lato a delimitare la sfera di azione dello Stato nei confronti dellindividuo e dallaltro a distribuire il potere fra i vari organi dellapparato autoritario in modo tale da evitare gli arbitrii dei governanti. Levoluzione dello Stato moderno caratterizzata dalla progressiva estensione del suffragio e dalla costituzione, accanto ai partiti politici di lites, dei partiti di massa. d) Stato sociale si caratterizza per lazione dei pubblici poteri diretta a promuovere il benessere dei cittadini mediante un intervento esteso alle attivit economico sociali e al campo della protezione sociale. Non solo fa leva sulle libert civili e politiche e sulla eguaglianza formale ma anche su una pi equa distribuzione dei redditi presupposto per il conseguimento di una eguaglianza sostanziale. e) Stato socialista si caratterizza per la collettivit dei mezzi di produzione con la conseguente limitazione della propriet privata, per lesistenza di un unico partito, il partito comunista e per la prevalenza assegnata al principio di eguaglianza sostanziale rispetto a quello delle libert civili e politiche. Gli Stati inoltre possono distinguersi in: a) unitari quando il potere sovrano attribuito dallordinamento esclusivamente allo Stato nel suo complesso anche se questo pu articolarsi, nel suo interno, in minori enti territoriali dotati di autonomia quali le regioni, le province ed i comuni. b) composti quando pi Stati si uniscono fra loro per dar vita ad un nuovo ente. Rinunciano alla loro originaria sovranit pur conservando per certi aspetti alcuni poteri che di questa sono espressione. Unica forma rimasta di Stato composto lo Stato federale che si ha quando pi Stati si uniscono per costituire un ordinamento statale ad essi sovrapposto al quale conferiscono determinati poteri sovrani relativi alle relazioni internazionali, alle forze armate, alla moneta, allo sviluppo economico, ecc. A sua volta lo Stato unitario tende a trasformarsi: a) da Stato rigidamente accentrato in cui le tre fondamentali funzioni sono esercitate da organi dello Stato soggetto (ben pochi margini di autonomia restano quindi ai minori enti territoriali);

b) a Stato decentrato in cui non solo vengono potenziate e garantite le preesistenti autonomie locali ma si attua anche una ulteriore e pi intensa forma di decentramento mediante la creazione di un ente, la regione, al quale vengono conferite la potest di legiferare in determinate materie e la potest amministrativa ma non la funzione giurisdizionale che resta di esclusiva spettanza dello Stato a garanzia dellunitariet dellordinamento. La forma di Stato cos intesa si caratterizza come Stato regionale ed prevista nella nostra Costituzione. Pi Stati possono unirsi fra loro, pur conservando la loro sovranit, per dar vita ad una unione di Stati. La pi importante di tali unioni oggi lOrganizzazione delle Nazioni Unite (ONU) i cui organi principali sono: lAssemblea generale, il Consiglio di Sicurezza (composto da 15 membri di cui 5 permanenti: USA, Russia, Repubblica popolare cinese, Gran Bretagna e Francia), il Segretario generale, il Consiglio economico e sociale e la Corte internazionale di giustizia. LONU, della quale fanno parte quasi tutti gli Stati del mondo, persegue i fini del mantenimento della pace nel mondo, della difesa del diritto delle genti e della collaborazione fra gli Stati. Altre unioni di rilievo sono: ^ il Consiglio dEuropa che ha il fine di promuovere lunit politica europea; ^ la Comunit economica europea (CEE) diretta alla formazione di un mercato comune europeo; ^ la Comunit europea dellenergia atomica (CEEA) che ha per fine di promuovere lo sviluppo dellenergia nucleare. Tali comunit (istituite la prima nel 1951 e le altre nel 1957 con i Trattati di Roma) costituiscono delle organizzazioni sovranazionali caratterizzate da una parziale limitazione della sovranit degli Stati sinora aderenti che si sostanzia nellefficacia diretta di alcuni atti dei loro organi allinterno degli ordinamenti dei singoli Stati. In particolare la CEE adotta le misure destinate alla instaurazione progressiva del mercato interno europeo. Tale mercato importa uno spazio senza frontiere nel quale assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali di modo che venga raggiunta lintegrazione economica quale preludio alla unione politica europea. Con il trattato sullUnione europea (firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992 dagli Stati aderenti) la CEE diventata CE e compone, insieme alla CECA, lUnione europea. Con Maastricht si dato avvio allintegrazione politico economica dellEuropa con la previsione di un mercato unico europeo, di una Unione economica e monetaria con una

Banca centrale europea e con la moneta unica effettivamente circolante nei dodici Paesi che vi hanno aderito dal 1 gennaio 2002, e di una vera e propria cittadinanza europea con i connessi diritti e doveri attribuita ai cittadini degli Stati membri. Organi dellUnione sono: la Commissione, il Consiglio, il Parlamento europeo e la Corte di giustizia con un Tribunale di primo grado. Di conseguenza lUnione ha particolari poteri normativi, amministrativi e giudiziari. Con il trattato di Amsterdam si rafforza il ruolo del Presidente della Commissione che ha funzione di guida politica e maggiori poteri di scelta dei commissari designati tuttavia dai governi nazionali. Si rafforza anche il ruolo del Parlamento di Strasburgo che vota formalmente il Presidente ed i membri della Commissione e pu votare la censura nei confronti dei singoli commissari. Il parlamento esercita poteri di codecisione legislativa con la terza istituzione europea vale a dire il Consiglio. Il Trattato di Nizza ha apportato modifiche alla composizione ed ai meccanismi di funzionamento delle istituzioni comunitarie anche in vista del previsto allargamento a 25 del numero degli Stati membri. Il numero dei membri della Commissione stato fissato nellordine di uno per ogni Stato membro modificando la regola precedente che attribuiva due commissari agli Stati pi grandi (Francia, Germania, Italia, Regno Unito e Spagna). E stato inoltre introdotto un nuovo metodo di ponderazione dei voti attribuiti a ciascuno Stato membro allinterno del Consiglio. Ed stato aumentato a 732 il numero dei parlamentari europei per consentire una distribuzione equa e proporzionata fra gli Stati membri. Annessa al Trattato di Nizza, ha iniziato i suoi lavori la Convenzione la quale aveva il mandato di redigere un progetto di trattato contenente una Costituzione europea da sottoporre alla Conferenza intergovernativa per lapprovazione. Il Trattato che adotta la Costituzione per lEuropa stato firmato a Roma il 29 ottobre 2004 e per potere entrare in vigore deve essere ratificato da tutti i 25 Stati membri dellUnione europea.

Forme di governo
Per forme di governo si indica il modo in cui le funzioni dello Stato sono distribuite ed organizzate fra i diversi organi costituzionali avendo particolare riguardo allattivit di indirizzo politico ed ai modi del suo svolgimento. Le forme di governo dello Stato contemporaneo possono ricondursi a tre tipi:

I)

governo parlamentare possiede una caratteristica fondamentale che va individuata nel rapporto fiduciario che lega le Camere rappresentative al Governo per cui questultimo deve ottenere la fiducia delle Camere per poter iniziare a svolgere la sua attivit di indirizzo politico e deve mantenere tale fiducia per poter restare in carica. Quindi si avr: a) lattribuzione al Parlamento di un potere di controllo in ordine allattivit politico amministrativa e finanziaria del Governo necessario per mettere in condizione il Parlamento di far eventualmente valere la responsabilit politica del Governo mediante un voto di sfiducia; b) lobbligo del Governo di dimettersi in seguito al voto di sfiducia delle Camere essendo venuto meno il rapporto fiduciario che collega i due organi. II) Governo presidenziale (il cui prototipo si rinviene negli Stati Uniti dAmerica) attua una separazione dei poteri relativamente rigida. Il suo modello prevede che la funzione esecutiva (affidata al Capo dello Stato ed alla amministrazione federale), la funzione legislativa (affidata alle assemblee elettive) e quella giurisdizionale (svolta dal corpo dei magistrati) vengono esercitate senza interferenze da parte di organi appartenenti a poteri diversi. Il presidente della Repubblica eletto dal popolo, i segretari di Stato sono scelti dal Presidente e sono responsabili soltanto nei confronti del Presidente (che li nomina e li revoca). Lindirizzo politico determinato prevalentemente dal Capo dello Stato. Alcuni poteri di indirizzo sono riconosciuti alle Camere per determinati atti mentre per altri richiesto lintervento o di ambedue o del solo Senato. Le camere possono condizionare lindirizzo politico presidenziale mediante la manovra finanziaria non approvando o riducendo lo stanziamento dei fondi necessari per il suo svolgimento. III) Governo direttoriale (oggi adottato in Svizzera) prevede un organo collegiale (il Consiglio federale) al quale affidata la suprema autorit di governo della Confederazione. Il Presidente della Confederazione che al tempo stesso

Presidente del Consiglio federale eletto per la durata di un anno fra i membri del Consiglio. Un cenno a parte meritano la forma di governo detta di Gabinetto (propria della Gran Bretagna) e quella della Francia. La prima (che rientra nelle forme di governo parlamentari) cos definita per la supremazia assegnata al Gabinetto, costituito dai ministri politicamente pi qualificati, ed al Primo Ministro quale leader del partito che ha vinto le elezioni. La seconda, pur presentando elementi propri della forma di governo parlamentare (il rapporto di fiducia fra Parlamento e Governo) accentua ed esalta i poteri del Presidente della Repubblica e pu definirsi semipresidenziale o a tendenza presidenziale. Va anche richiamata la forma di governo neoparlamentare (in vigore in Israele). In essa si prevede lelezione diretta del Premier da parte del corpo elettorale perdurando per il voto di fiducia del Parlamento nei confronti dellEsecutivo. Tale forma di governo, accanto ai lati negativi, presenta il vantaggio di avviare tendenzialmente un rafforzamento della leadership del Premier in forza della sua legittimazione popolare.
CAPITOLO 6: LA COSTITUZIONE

Ogni gruppo sociale si pone un fine o pi fini da raggiungere e si d una organizzazione volta al loro raggiungimento. Anche lo Stato, in quanto gruppo sociale organizzato, ha una costituzione che, in questo primo significato, va intesa come assetto fondamentale. In un secondo significato la costituzione sta ad indicare la traduzione in termini normativi dellassetto fondamentale. La costituzione pu essere intesa: ^ in senso sostanziale se risultante dal complessivo assetto della societ statale; ^ in senso formale se risultante dalla composizione in norme scritte di tale assetto; ^ in senso materiale se realizza e porta a compimento i valori ed i fini istituzionali presenti nella societ statale o lassetto fondamentale ed il corrispondente ordine normativo. La costituzione dello Stato pu essere inoltre: ^ scritta quando principi ed istituti vengono consacrati in un documento definito Costituzione, Statuto, Legge o Carta fondamentale;

^ non scritta o consuetudinaria quando non esiste un apposito documento bens si hanno singole leggi in materia costituzionale. Le costituzioni si distinguono altres in: ^ rigide e flessibili a seconda che per modificare od abrogare le disposizioni in esse contenute sia necessario ricorrere ad un procedimento diverso ed aggravato rispetto a quello proprio della formazione delle leggi ordinarie. ^ corte e lunghe a seconda che si limitino a disciplinare la materia strettamente costituzionale o disciplinino anche materie diverse. ^ costituzioni bilancio sono rivolte al presente ed hanno come loro fine quello di dare forma giuridica ad una realt sociale gi esistente. ^ costituzioni programma (come, ad esempio, la Costituzione italiana) si propongono anche di promuovere la trasformazione di tale realt indicando gli obiettivi da raggiungere e gli strumenti idonei a tale scopo. ^ ottriate o concesse si hanno normalmente in regime monarchico quando il sovrano concede una costituzione scritta ai suoi sudditi (molto spesso costrettovi dalla pressione popolare come accaduto in Italia nel 1848 con la concessione dello Statuto al Regno di Sardegna da parte del re Carlo Alberto, Statuto che da lui appunto si chiam albertino). ^ votate o di emanazione popolare si hanno quando la costituzione espressa dal basso e viene redatta dai rappresentanti del popolo riuniti in Assemblea costituente (ad esempio, lattuale Costituzione italiana). La Costituzione italiana del 1947 scritta, rigida, votata e convenzionale. E scritta perch i valori fondamentali ed i principi organizzativi sui quali si regge lo Stato italiano sono consacrati in un documento. E rigida perch alle norme in essa contenute stata assegnata una efficacia superiore a quella delle leggi ordinarie di modo che le leggi che modificano la Costituzione e le leggi in materia costituzionale devono essere adottate con una procedura aggravata e sono dette costituzionali. E votata perch stata redatta ed approvata dai rappresentanti del popolo eletti allAssemblea costituente. E infine convenzionale perch le forze politiche che lhanno redatta ed approvata erano fra loro in contrasto (si pensi alle profonde divisioni ideologiche fra le forze politiche di ispirazione cattolica, marxista, liberale, tutte rappresentate allAssemblea costituente) per cui stato necessario, al fine di dare un nuovo assetto costituzionale allo Stato, che esse procedessero a delle reciproche concessioni.

PARTE SECONDA
CAPITOLO 1: IL PARLAMENTO

Il potere legislativo attribuito in Italia al Parlamento che, a norma dellart.55 Cost., si compone della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica ed dunque un organo complesso perch formato da due organi (collegiali). La Costituzione ha in tal modo adottato il sistema bicamerale ha cio previsto due Camere legislative le quali svolgono identiche funzioni realizzando in tal modo una forma di bicameralismo perfetto. Dal Parlamento va distinto il Parlamento in seduta comune dei membri delle due Camere che un organo a s stante e un organo collegiale che non svolge funzioni legislative bens funzioni di diversa natura. I casi in cui il Parlamento si riunisce in seduta comune sono: a) elezione e giuramento del Presidente della Repubblica; b) messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica; c) elezione di 1/3 dei componenti il Consiglio superiore della magistratura.
SEZIONE I

Le Camere sono elette dai cittadini che godono del diritto di elettorato attivo. In particolare sono elettori della Camera dei deputati i cittadini maggiorenni, del Senato i cittadini che hanno superato il venticinquesimo anno di et. Sono invece eleggibili (e dunque godono del diritto di elettorato passivo) alla Camera tutti gli elettori che nel giorno delle elezioni hanno compiuto i venticinque anni di et, al Senato gli elettori che hanno compiuto il quarantesimo anno. Lart.48., comma III, Cost. dispone che il diritto di voto non pu essere limitato se non per incapacit civile o per effetto di sentenza penale irrevocabile o nei casi di indegnit morale indicati dalla legge. La locuzione sistema elettorale sta ad indicare ogni complesso di norme che regola e determina la ripartizione dei seggi per la rappresentanza di un determinato corpo elettorale. La distinzione fondamentale dei sistemi elettorali basata sul carattere maggioritario o non maggioritario che essi possono rappresentare: qualifiche con le quali si suole designare il criterio assunto rivolto o ad accertare soltanto quale sia la volont espressa dalla maggioranza dei votanti oppure a tener conto

anche della volont degli elettori votanti rimasti in minoranza. Con i sistemi maggioritari si assegnano ai candidati che abbiano ottenuto la maggioranza i seggi attribuiti al collegio. Tale sistema assicura il massimo collegamento fra elettori ed eletti, evita leccessivo frazionamento dei partiti, impedisce gli eccessi della partitocrazia favorendo il bipolarismo. Tuttavia esso facilita la corruzione e determina spesso un travisamento della volont popolare fino al punto che pu avvenire che un partito che ha conquistato la maggioranza dei voti in sede nazionale non ottenga la maggioranza dei seggi in Parlamento. Con i sistemi proporzionali ci si propone invece di assicurare alle diverse parti politiche un numero di seggi corrispondente alla loro forza numerica in modo che il Parlamento dovrebbe rispecchiare la composizione politica del Paese. Il procedimento elettorale si apre con il decreto del Presidente della Repubblica, su deliberazione del Consiglio dei ministri, che indice le elezioni delle nuove Camere. A norma dellart.61 Cost. le elezioni delle nuove Camere devono aver luogo entro settanta giorni dalla fine delle precedenti. La seconda fase del procedimento riguarda la designazione dei candidati e le presentazioni delle candidature. I partiti o gruppi politici organizzati che intendono presentare candidature per la elezione del Senato debbono depositare presso il Ministero dellInterno il contrassegno o i contrassegni con i quali dichiarano di voler distinguere le candidature medesime. Con la presentazione e la pubblicazione delle candidature si apre la campagna elettorale che dura fino al giorno precedente la votazione e che regolata dalla legge 10 dicembre 1993 n.115. Detta legge ha lintento di assicurare la par condicio fra i candidati per quel che riguarda la propaganda elettorale in modo che siano assicurate la parit di trattamento, la completezza e limparzialit dellinformazione. Le elezioni si svolgono in due giorni per tutti i tipi di elezioni, nazionali, regionali e locali presso le varie sezioni nelle quali sono stati ripartiti gli elettori del collegio. L elezione del Senato avviene su base regionale. Tale disposizione stata interpretata nel senso che le regioni costituiscono le maggiori circoscrizioni nel cui ambito si svolgono le operazioni elettorali. Il sistema elettorale adottato per lelezione del Senato maggioritario ad unico turno, con correttivo proporzionale. In base a tale sistema, il seggio attribuito al candidato che otterr nel collegio la maggioranza dei voti. Con tale sistema vengono assegnati 238 seggi. I rimanenti 77 sono attribuiti con il c.d. recupero proporzionale e cio assegnati ai gruppi di candidati collegati che hanno ottenuto la somma pi elevata di voti non utilizzati per ottenere

i seggi nei collegi uninominali. Il sistema elettorale per lelezione della Camera sostanzialmente identico a quello del Senato ma presenta alcune differenze. Quanto alle candidature, mentre esse al Senato possono essere presentante in un solo collegio, alla Camera possono essere presentate, oltre che nel collegio uninominale, anche in tre liste di recupero proporzionale a livello circoscrizionale. Alla Camera inoltre vengono utilizzate due schede: con una lelettore sceglie il candidato nel collegio uninominale, con laltra vota una lista. E importante notare che la nuova legge elettorale ha introdotto una clausola di sbarramento secondo la quale soltanto le liste che superano il 4% dei voti su scala nazionale sono ammesse al recupero proporzionale. I candidati eletti deputati entrano nel pieno esercizio delle loro funzioni allatto della proclamazione. Allo stesso modo i senatori acquistano i diritti inerenti le loro funzioni,dal momento della proclamazione, se eletti, o dalla comunicazione della nomina, se nominati. La legge cost. 17 gennaio 2000 n.1 ha modificato lart.48 Cost. introducendo il diritto di voto dei cittadini italiani residenti allestero ed ha istituito la circoscrizione Estero per lelezione della Camera dei deputati riservando ad una legge costituzionale la determinazione del numero di seggi da ricoprire e ad una legge ordinaria la determinazione dei criteri. Alla circoscrizione Estero sono stati assegnati dodici seggi per lelezione della Camera e sei seggi per lelezione del Senato. La circoscrizione Estero divisa in ripartizioni comprendenti Stati e territori di: a) Europa, compresi i territori della Federazione russa e della Turchia; b) America meridionale; c) America settentrionale e centrale; d) Africa, Asia, Oceania e Antartide. In ciascuna ripartizione eletto un deputato e un senatore mentre i restanti seggi sono distribuiti, sempre tra le ripartizioni, in proporzione ai cittadini italiani che vi risiedono. Il voto pu essere espresso o per corrispondenza oppure in Italia nella circoscrizione nazionale relativa alla sezione elettorale in cui i cittadini residenti allestero sono iscritti. Secondo quanto dispone lart.48 Cost. il voto : a) personale perch il diritto di voto deve essere esercitato personalmente. b) eguale nel senso che ciascun voto ha lo stesso valore di tutti gli altri. c) libero nel senso che, non solo le leggi elettorali, ma anche lintero ordinamento devono impedire che lelettore subisca forma alcuna di pressione a favore di un partito o di un candidato. d) segreto proprio per garantirne la libert. La segretezza del voto viene assicurata dalla predisposizione della scheda di Stato eguale per tutti

gli elettori e dalle cabine elettorali in cui lelettore deve isolarsi per esprimere il suo voto. Lesercizio del voto infine un dovere civico. Fra le due Camere possibile individuare alcuni caratteri distintivi: a) richiesta una et diversa per lacquisto del diritto di elettorato attivo e passivo; b) la Camera dei deputati composta da 630 membri; il Senato da 315, pi i senatori di diritto (gli ex Presidenti della Repubblica) ed a vita (i senatori nominati dal Presidente della Repubblica); c) il rapporto rappresentativo pi elevato per il Senato essendo il numero dei senatori la met di quello della Camera dei deputati; d) la Camera dei deputati interamente elettiva mentre del Senato fanno parte anche i senatori di diritto ed a vita. Ragioni di opportunit politica dirette ad evitare qualsiasi interferenza nello svolgimento delle elezioni ed a garantire quindi la libert del voto hanno consigliato il legislatore ad escludere alcune categorie di persone che ricoprono determinati uffici (ad esempio, i consiglieri regionali, il capo ed il vice capo della polizia, i prefetti, i giudici costituzionali, i magistrati) mentre per i componenti altre categorie stato stabilito che essi non possono ricoprire contemporaneamente allufficio di parlamentare un altro ufficio e debbono pertanto optare fra i due. Nella prima ipotesi avremo lineleggibilit, nella seconda ipotesi avremo invece lincompatibilit. Appena proclamato eletto, il parlamentare assume la qualit di deputato o senatore ed il relativo status. Per assicurare per il rispetto della Costituzione e delle norme di legge, la sua elezione viene sottoposta ad un controllo sotto il profilo sia della sussistenza nelleletto dei requisiti per la valida assunzione dellufficio e sia sotto il profilo della regolarit delle operazioni elettorali. Tale controllo svolto da una commissione permanente costituita presso ciascuna Camera (Giunta delle elezioni).
SEZIONE II

Lassunzione dellufficio di parlamentare comporta lattribuzione di una qualit giuridica che si pone come fonte di speciali diritti e doveri. Le c.d. guarentigie sono state predisposte per permettere che il mandato parlamentare sia svolto in condizione di assoluta indipendenza nei confronti degli altri poteri dello Stato e degli stessi elettori. A norma dellart.68, comma I, Cost., i membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere per le opinioni espresse e i voti dati nellesercizio delle loro funzioni tale norma esenta dunque i parlamentari da ogni

responsabilit, civile, penale e amministrativa che potrebbe sorgere da unopinione espressa o da un voto dato al fine appunto di consentire loro la pi ampia libert di valutazione e di decisione nellesercizio del mandato. Inoltre a norma dellart.68, comma II e III, Cost., nessun membro del Parlamento pu essere, senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene: a) sottoposto a perquisizione personale o domiciliare; b) arrestato o altrimenti privato della libert personale o mantenuto in detenzione a meno che non sia colto nellatto di commettere un delitto per il quale previsto larresto obbligatorio in flagranza; c) sottoposto ad intercettazioni in qualsiasi forma di conversazioni o comunicazioni ed a sequestro di corrispondenza. Le sanzioni disciplinari a carico dei parlamentari consistono: a) nel richiamo allordine qualora il parlamentare pronunci parole sconvenienti o turbi con il suo contegno lordine della seduta; b) nellesclusione dallaula dopo un secondo richiamo allordine; c) nella censura con linterdizione a partecipare ai lavori parlamentari per un determinato periodo di tempo. Lart.67 Cost. dispone che ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato. Ci significa che il parlamentare, in quanto rappresentante dellintera nazione e non gi degli elettori del suo collegio, non pu ricevere da questi indicazioni vincolanti circa il modo in cui deve svolgere il suo mandato; anche se come comprensibile egli sar portato a rendersi interprete delle esigenze e dei bisogni (a lui pi vicini e di cui ha maggiore conoscenza) del suo elettorato. Infine a norma dellart.69 Cost., i membri del Parlamento ricevono una indennit stabilita dalla legge. Tale indennit costituita da quote mensili comprensive anche del rimborso di spese di segreteria e di rappresentanza. Ai parlamentari inoltre spetta la Carta di libera circolazione sulle linee delle ferrovie dello Stato e sulle linee aeree.
SEZIONE III

Le norme relative alla organizzazione interna ed allo svolgimento delle funzioni delle Camere sono contenute nella Costituzione (ed allora saranno comuni ad ambedue le assemblee) e nei regolamenti parlamentari (ed allora lorganizzazione di ciascuna assemblea potr in parte differire). Secondo lart.64, comma I, Cost., ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti. I regolamenti

parlamentari possono essere definiti come un complesso di disposizioni che ciascuna Camera vota nellesercizio del suo potere di autonormazione onde disciplinare le procedure per lo svolgimento dei suoi lavori, la sua organizzazione ed i suoi rapporti con il Governo e con gli altri organi dellapparato statale. Tali regolamenti contengono norme costitutive dellordinamento giuridico. Essi sono dunque fonti del diritto che, in virt della riserva di regolamento parlamentare, sfuggono ad una collocazione nella scala gerarchica delle fonti. Si tratta in fatti di fonti separate, di competenza riservata a ciascuna Camera. Un indice esterno della natura di fonte normativa dei regolamenti parlamentari pu rinvenirsi nella loro pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale cos come avviene per le altre fonti atti. Quanto alla loro efficacia, non quella del regolamento, vale a dire di una fonte subordinata alla legge perch, nel campo loro riservato, si pongono come fonte esclusiva, di primo grado, subordinata soltanto alle norme costituzionali. Lart.63 Cost., dispone che ciascuna Camera elegge fra i suoi componenti il Presidente e lUfficio di presidenza composto da 4 vicepresidenti, 8 segretari e 3 questori. Al Senato, lUfficio prende il nome di consiglio di presidenza. Il Presidente rappresenta la Camera. Egli organo super partes. Spetta al Presidente di assicurare il buon andamento dei lavori dellassemblea, facendo osservare il regolamento, e dellamministrazione interna. In applicazione delle norme del regolamento il Presidente poi d parola, dirige e modera la discussione, mantiene lordine, pone le questioni, stabilisce lordine delle votazioni, chiarisce il significato del voto e ne annuncia il risultato. AllUfficio (ed al Consiglio) di presidenza spetta di deliberare il progetto di bilancio preventivo ed il rendiconto consuntivo delle Camere, di nominare su proposta del Presidente il Segretario generale, di decidere in via definitiva i ricorsi dei dipendenti delle Camere, ecc. I segretari procedono allo scrutinio delle votazioni e coadiuvano in genere il Presidente nello svolgimento delle sue funzioni mentre i questori sono preposti ai vari servizi delle Camere. Fra gli organi interni delle Camere va menzionata la Conferenza dei Presidenti dei gruppi parlamentari. Tale organo ha il compito principale di deliberare il programma dei lavori dellassemblea. Le commissioni parlamentari sono invece organi interni delle Camere composte di regola in modo da rispecchiare la proporzione dei vari gruppi parlamentari. Ogni commissione riproduce dunque in piccolo la composizione politica delle Camere e ci perch esse svolgono funzioni di grande rilevanza ed quindi necessario rendere possibile che i loro orientamenti politici

corrispondano almeno in linea di principio a quelli dellintera assemblea. Le commissioni sono in numero di 14 alla Camera e di 13 al Senato e si distinguono in ragione della loro competenza per materia. Compiti delle commissioni sono quelli di riunirsi in sede referente per lesame delle questioni sulle quali devono riferire allassemblea, in sede consultiva per esprimere pareri, in sede legislativa per lesame e lapprovazione dei disegni di legge e in sede redigente per la formulazione degli articoli di un progetto di legge. Dalle commissioni permanenti si distinguono le giunte. Tali giunte sono: alla Camera, la Giunta per il regolamento, la Giunta delle elezioni, la Giunta per le autorizzazioni a procedere, la Giunta per gli affari delle Comunit europee; al Senato, la Giunta per il regolamento, la Giunta delle elezioni e delle immunit parlamentari, la Giunta per gli affari delle Comunit europee. Oltre alle commissioni parlamentari ed alle giunte sono da ricordare anche le commissioni di inchiesta che possono essere monocamerali o bicamerali e le deputazioni che sono organi straordinari creati ogni qualvolta se ne presenti la necessit. Le commissioni di inchiesta e le deputazioni devono essere composte in modo da rispecchiare la proporzione dei vari gruppi parlamentari. Col termine legislatura si indica il periodo che va dalla prima riunione delle assemblee al giorno del loro scioglimento normale (tale periodo ha la durata di 5 anni) o al giorno del loro scioglimento anticipato (ad opera del Presidente della Repubblica). Con la fine della legislatura decadono tutti i progetti di legge che non siano stati ancora approvati da entrambi i rami del Parlamento cosicch essi dovranno essere ripresentati alle nuove Camere. Unica eccezione al principio della decadenza sono i progetti di legge di iniziativa popolare per il cui riesame non richiesta una nuova presentazione allinizio della legislatura. A norma dellart.61 Cost., finch non siano riunite le nuove Camere sono prorogati i poteri delle precedenti. Si tratta della c.d. prorogatio il cui fine quello di evitare ogni soluzione di continuit fra le Camere scadute od anticipatamente sciolte e quelle neo elette. Le sedute delle Camere sono pubbliche ma ciascuna delle due Camere o il Parlamento in seduta comune possono deliberare di riunirsi in seduta segreta. Perch le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento in seduta comune siano valide necessaria la presenza alla seduta della maggioranza dei loro componenti (numero legale). Le votazioni delle Camere possono essere palesi o segrete. La votazione palese pu avvenire per alzata di mano, per divisione, con procedimento elettronico o per appello nominale mentre la votazione segreta pu

avvenire per schede. Ladozione del voto segreto stata limitata sia alla Camera sia al Senato. Alla Camera il voto segreto adottato per le votazioni riguardanti la persone nonch per quelle che incidono sui principi e sui diritti di libert. Non consentito lo scrutinio segreto nelle votazioni riguardanti la legge finanziaria, le leggi di bilancio e tutte le deliberazioni che abbiano comunque conseguenze finanziarie. Al Senato il voto segreto richiesto nelle deliberazioni riguardanti persone, minoranze linguistiche e rapporti etico sociali. Le stesse esclusioni del voto segreto previste alla Camera valgono per il Senato. Le Camere non possono normalmente discutere o deliberare sopra materie che non siano allordine del giorno (reso noto almeno il giorno precedente la seduta) in ossequio ad una regola democratica secondo la quale bisogna conoscere gli argomenti sui quali si chiamati a deliberare. Lostruzionismo consiste nelluso esasperato degli strumenti procedurali messi a disposizione dei parlamentari ed attinenti al procedimento di formazione della volont camerale al fine di ritardare, ostacolare od impedire la formazione di detta volont. Da questo tipo di ostruzionismo che viene definito tecnico va distinto lostruzionismo fisico vale a dire quello che si manifesta mediante la violenza e che , ovviamente, del tutto illecito e, come tale, va represso dal Presidente dellassemblea.
CAPITOLO 2: IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

A norma dellart.83 Cost., il Presidente della Repubblica eletto dal Parlamento in seduta comune integrato da 3 delegati per ogni regione eletti dal Consiglio regionale in modo che sia assicurata la rappresentanza delle minoranze. Lelezione del Presidente della Repubblica ha luogo a scrutinio segreto ed a maggioranza di 2/3 dellassemblea. Solo quando al terzo scrutinio non sia raggiunta tale maggioranza sufficiente per lelezione la maggioranza assoluta. Per essere eletto Presidente della Repubblica sufficiente essere cittadino italiano, aver compiuto cinquanta anni di et e godere dei diritti civili e politici. Il Presidente della Repubblica dura in carica 7 anni che cominciano a decorrere dal giorno in cui egli presta giuramento di fedelt alla Repubblica e di osservanza della Costituzione innanzi al Parlamento in seduta comune. La Costituzione non pone nessun divieto alla rieleggibilit del Presidente della Repubblica. A norma dellart.84, comma II, Cost., lufficio di Presidente della Repubblica

incompatibile con qualsiasi altra carica. La cessazione dellufficio pu avvenire oltre che per la scadenza del settennio: a) per impedimento permanente nel caso in cui il Presidente sia impossibilitato ad esercitare le sue funzioni; b) per morte o dimissioni; c) per decadenza dalla carica in seguito ad esempio alla perdita dei diritti civili e politici. Qualora il Presidente sia permanentemente o temporaneamente impedito ad esercitare le sue funzioni queste vengono svolte dal Presidente del Senato, non esistendo nel nostro ordinamento listituto della vice presidenza. Il supplente del Presidente acquista la sua carica automaticamente senza bisogno quindi di alcun atto di investitura e senza prestare giuramento. Il Presidente della Repubblica politicamente irresponsabile giacch la responsabilit politica degli atti presidenziali assunta dai ministri proponenti che li controfirmano. Mentre il Presidente non responsabile civilmente e penalmente per gli atti compiuti nellesercizio delle sue funzioni tranne che per alto tradimento o per attentato alla Costituzione, come privato cittadino egli pienamente responsabile ma in materia penale soltanto alla scadenza del mandato e sempre che non siano decorsi i termini di prescrizione. Per alto tradimento si intende ogni comportamento doloso che si manifesta in una violazione del giuramento di fedelt alla Repubblica e per attentato alla Costituzione ogni comportamento egualmente doloso diretto a sovvertire le istituzioni costituzionali ad esempio il tentativo di un colpo di Stato. Spetta al Parlamento in seduta comune di mettere in stato di accusa, a maggioranza assoluta dei suoi componenti, il Presidente della Repubblica qualora ritenga che latto da lui compiuto integri il reato di alto tradimento o di attentato alla Costituzione; in tal caso il Presidente sottoposto al giudizio della Corte costituzionale. Il Presidente della Repubblica posto, nella nostra Costituzione, al di fuori dei tre poteri fondamentali dello Stato. Egli esercita le sue attribuzioni non come organo di questi poteri bens come Capo dello Stato per cui si identificato un autonomo potere presidenziale caratterizzato dalle funzioni ad esso connesse che non implicano mai una partecipazione diretta del Presidente alla attivit di indirizzo politico (potere neutro). Le attribuzioni presidenziali previste dalla Costituzione possono essere ricollegate a ciascuno dei tre poteri dello Stato: I) in relazione al potere legislativo, il Presidente della Repubblica: a) indice le elezioni delle Camere e ne fissa la prima riunione e pu convocare ciascuna Camera in via straordinaria; b) pu inviare messaggi alle Camere;

c) autorizza con suo decreto la presentazione alle Camere dei disegni di legge di iniziativa governativa; d) pu, prima di promulgare una legge, chiedere con messaggio motivato alle Camere una nuova deliberazione; e) pu nominare 5 senatori a vita; f) pu sciogliere le Camere o una sola di esse; g) promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge e i regolamenti; h) indice il referendum abrogativo ed il referendum costituzionale. II) in relazione al potere esecutivo: a) nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e i ministri; nomina i sottosegretari di Stato e i commissari straordinari del Governo; b) nomina i funzionari dello Stato; c) accredita e riceve i rappresentanti diplomatici; d) ratifica i trattati internazionali; e) ha il comando delle forze armate e presiede il Consiglio supremo di difesa; f) dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere; g) conferisce le onorificenze della Repubblica; h) ha una serie di competenze in ordine alle funzioni amministrative svolte dal potere esecutivo. III)in relazione al potere giudiziario: a) presiede il Consiglio superiore della magistratura ed emana i decreti relativi allo stato giuridico dei magistrati; b) concede la grazia e commuta le pene. Spetta poi al Presidente la nomina di 5 giudici della Corte costituzionale. Il Presidente della Repubblica pu inviare messaggi alle Camere. Prima di promulgare una legge pu, con messaggio motivato alle Camere, chiedere una nuova deliberazione. Mediante tale tipo di messaggi il Presidente pu segnalare agli organi legislativi lesigenza di provvedere a determinate situazioni senza prendere posizione a favore delluna o dellaltra parte politica. Un altro tipo di messaggio quello che il Presidente neoeletto pronuncia innanzi alle Camere in seduta comune subito dopo il giuramento. Questo messaggio si distingue dai precedenti perch non inviato e n controfirmato. Tale potere di messaggio del Presidente detto potere di esternazione. Lo scioglimento delle Camere pu essere determinato: a) da una situazione di contrasto fra Parlamento e Governo a seguito dellapprovazione di una mozione di sfiducia da parte delle

Camere (e lo scioglimento si definisce in tale ipotesi, successivo); b) dalla constatazione che le Camere, per chiari ed inequivocabili segni, non rispecchino pi la volont del corpo elettorale; c) dalla incapacit delle Camere di esprimere una maggioranza stabile o ancora d) da una crisi di governo che la maggior parte dei partiti politici ritiene di poter risolvere soltanto ricorrendo ad una nuova consultazione elettorale (e in tale ipotesi lo scioglimento si definisce anticipato o preventivo). Il Presidente della Repubblica prima di sciogliere le Camere deve sentire il parere dei loro Presidenti. Tale parere obbligatorio ma non vincolante. Inoltre egli non pu sciogliere le Camere negli ultimi 6 mesi del suo mandato salvo che essi coincidano con gli ultimi 6 mesi della legislatura (semestre bianco). Gli atti presidenziali si classificano in 3 categorie a seconda che siano: 1) atti formalmente presidenziali e sostanzialmente governativi (il cui contenuto cio predisposto e voluto dai membri del Governo); 2) atti formalmente e sostanzialmente presidenziali; 3) atti sostanzialmente complessi (il cui contenuto predisposto e voluto sia dal Presidente della Repubblica e sia dal Governo). Appartengono alla prima categoria, i decreti presidenziali contenenti norme giuridiche sia aventi efficacia di legge formale (decreti legge e decreti legislativi) sia aventi efficacia subordinata a quella della legge formale (regolamenti) e gli atti che siano espressione della funzione amministrativa e della attivit di indirizzo politico. Rispetto a tali atti il P. della R. pu esercitare soltanto un controllo di legittimit e richiederne il riesame senza poter incidere sulla determinazione di volont del Governo. Appartengono alla seconda categoria, la nomina di 5 senatori a vita, la nomina di 5 giudici costituzionali, il rinvio al Parlamento di una legge, la promulgazione delle leggi, i messaggi. Rispetto a tali atti, il P. gode di unampia sfera di discrezionalit perch il loro contenuto viene determinato esclusivamente dalla sua volont ed in maniera autonoma. Appartengono alla terza categoria, la nomina del Presidente del Consiglio e lo scioglimento delle Camere, oltre che la concessione della grazia che richiede laccordo fra il Capo dello Stato ed il ministro della giustizia. Il P. della R. assume potere neutro potere cio che non entra nel gioco politico, posto al di sopra delle parti e non svolge alcuna funzione attiva nella determinazione e nellattuazione dellindirizzo politico. Proprio in tal senso il P. il rappresentante dellunit nazionale e ne il simbolo. Nella

sua persona si assomma e si armonizza lunit dello Stato ed in tale significato deve intendersi la definizione del P. della R. come Capo dello Stato. Il P., perch la sua imparzialit ed indipendenza siano effettive, non stato collegato ad alcuna parte politica e pertanto nellordinamento italiano egli non e non potrebbe essere organo di indirizzo politico. Egli tuttavia esercita una concreta influenza sul corretto svolgimento delle attivit costituzionali. Vigila sul funzionamento del meccanismo costituzionale ed interviene nel momento in cui le regole che lo disciplinano non vengono osservate al fine di assicurare il rispetto della Costituzione ed il mantenimento di un corretto equilibrio fra gli organi cui spetta la direzione politica dello Stato.
CAPITOLO 3: IL GOVERNO

Con la funzione amministrativa lo Stato svolge unattivit effettiva e concreta diretta a raggiungere i suoi fini immediati. Questa attivit viene svolta dal governo e dagli organi della pubblica amministrazione da esso dipendenti oltre che dagli uffici degli enti pubblici. Il potere esecutivo costituito da un complesso di organi (centrali e periferici) al vertice dei quali posto il Governo come organo costituzionale. E poich il Governo italiano un governo a ministeri, lapparato dello Stato diviso in apparati centrali di settore, organicamente costituiti, detti ministeri perch facenti capo ad un organo costituzionale che il ministro. A norma dellart. 92 Cost., il Governo della Repubblica composto dal Presidente del Consiglio e dai ministri che costituiscono insieme il Consiglio dei Ministri. Esso composto dunque da pi organi individuali (il Presidente del Consiglio, i ministri) e da un organo collegiale (il Consiglio dei Ministri) di modo che costituisce un organo complesso cio formato da pi organi. Pu avvenire che del Governo entrino a far parte vicepresidenti del Consiglio e ministri senza portafoglio. I primi sono chiamati a supplire il Presidente del Consiglio in caso di sua assenza o impedimento temporaneo; i secondi svolgono le funzioni loro delegate dal Presidente del Consiglio sentito il Consiglio dei ministri. Dal Governo e dai singoli ministri preposti ai vari rami della pubblica amministrazione dipendono infine gli organi periferici di ciascun ministero in buona parte presenti in tutto il territorio nazionale. Il procedimento di nomina del Governo inizia con le consultazioni svolte dal Capo dello Stato. La scelta delle personalit

da consultare deve essere finalizzata alla formazione del Governo e dipende dalle cause che hanno provocato la crisi e dalle condizioni politiche in cui il Presidente chiamato ad operare. Nulla vieta di conseguenza che il Capo dello Stato consulti soltanto alcune personalit vale a dire i leaders delle coalizioni. Le personalit consultate esprimono al Capo dello Stato il loro parere sulla condizione politica generale con riferimento specifico alla formazione del nuovo Governo cosicch alla chiusura delle consultazioni il Presidente della Repubblica avr degli elementi di valutazione in base ai quali proceder al conferimento dellincarico a quella personalit politica che egli ritenga abbia le maggiori probabilit di formare il Governo. Lincaricato inizia a sua volta una serie di piccole consultazioni dirette in primo luogo ad accertare in concreto quali possibilit vi siano in quel dato momento politico di formare una maggioranza che faccia proprio un programma concordato fra i partiti che presumibilmente entreranno a comporla ed in secondo luogo, qualora questa prima parte delle consultazioni si sia conclusa positivamente, a formare la lista dei futuri ministri. Lincaricato sottoporr al Presidente della Repubblica la lista dei ministri e si dichiarer pronto a presiedere il nuovo Governo. Il procedimento si conclude con la nomina del Presidente del Consiglio e dei ministri con decreto del Presidente della Repubblica. Il decreto di nomina del Presidente del Consiglio da lui controfirmato. Nominati il Presidente del C. ed i ministri il Governo formato ma prima di assumere le funzioni i membri del Governo dovranno prestare giuramento nelle mani del P. della R. ed entro dieci giorni dal giuramento il Governo dovr presentarsi alle Camere per ottenere la fiducia esponendo il suo programma. La nostra Costituzione ha riservato una posizione di preminenza al P. del C. Dispone infatti lart.95 Cost. che il P. del C. dei ministri dirige la politica generale del Governo e ne responsabile, mantiene lunit di indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando lattivit dei ministri. Egli lorgano al quale spetta di assicurare che il programma che il Governo ha enunciato innanzi alle Camere venga effettivamente realizzato. Ha una responsabilit politica nel caso in cui le Camere ritengano che la politica generale del Governo non rispetti gli impegni che questo ha assunto al momento della sua formazione. Accanto alla responsabilit del P. del C. si pone la responsabilit anche dei ministri sia come organi di governo sia come organi burocratici. I ministri sono organi individuali che compongono il Governo e che assumono la duplice veste di organi di direzione politica e

di organi di vertice dellapparato amministrativo di cui sono a capo e che costituito in ministero o dicastero. Con il trasferimento di parte delle funzioni amministrative dallo Stato alle regioni oltre che a province e comuni, la struttura organizzativa di alcuni ministeri (quali quello delle risorse agricole, alimentari e forestali, della sanit, dei dipartimenti del turismo e dello spettacolo) stata ridimensionata mediante la soppressione di uffici centrali e periferici di tali amministrazioni. Il 30 luglio 1999 il Governo ha approvato il testo di riforma dei ministeri il cui numero scende a undici: affari esteri, interni, giustizia, difesa, economia e finanze, attivit produttive, ambiente e tutela del territorio, infrastrutture e trasporti, lavoro e politiche sociali, istruzione universit e ricerca, beni ed attivit culturali. Con decreto legge del 2001 sono stati aggiunti il ministero della salute ed il ministero delle comunicazioni. La riforma dei ministeri si inserisce in un generale riassetto della pubblica amministrazione secondo il quale le competenze dovrebbero ormai essere nettamente suddivise fra lo Stato e gli altri enti territoriali in modo da realizzare un sistema coordinato di diversi livelli di governo sulla base della dimensione territoriale degli interessi. I sottosegretari di Stato non hanno funzioni proprie e non entrano a comporre il Governo ma coadiuvano il ministro ed esercitano i compiti loro delegati dallo stesso. Fra i vari sottosegretari una posizione particolare venuto ad assumere il sottosegretario alla Presidenza del Consiglio con una serie di rilevanti attribuzioni. Il P. del C. pu essere coadiuvato da un comitato che prende il nome di Consiglio di Gabinetto ed composto dai ministri da lui designati sentito il Consiglio dei ministri. Il Consiglio di Gabinetto vuole essere una struttura interna di ausilio allo svolgimento dellattivit di direzione della politica generale del Governo da parte del P. del C. e di promozione dellattivit dellintero Consiglio dei ministri. I Comitati di ministri possono essere istituiti con decreto del P. del C. con il compito di esaminare in via preliminare questioni di comune competenza e di esprimere parere su direttive dellattivit del Governo e su problemi di rilevante importanza da sottoporre al Consiglio dei ministri. I Comitati interministeriali invece sono costituiti da pi ministri e il loro compito quello di preparare e coordinare lattivit del Consiglio dei ministri in relazione a determinati settori dellattivit politico amministrativa e della gestione economica dello Stato e degli enti pubblici. Il Governo non un organo a termine; esso infatti rimane in carica fin quando le Camere non gli revochino la fiducia o non decida di dimettersi. La causa per la quale il Governo presenta le dimissioni sar di regola il venir meno della

maggioranza. La cessazione del Governo in seguito al venir meno della maggioranza (c.d. crisi di governo) pu essere determinata: a) da un voto di sfiducia delle Camere che latto formale che sanziona linizio della crisi ponendo il Governo in minoranza. Il Governo battuto da un voto di sfiducia ha lobbligo giuridico di dimettersi. b) dal ritiro dellappoggio al Governo da parte di uno o pi gruppi parlamentari qualora ci comporti che il Governo non possa pi contare su una maggioranza. c) dalla decisione del Governo di dimettersi quando dai risultati di una votazione riporti il convincimento di non godere pi della fiducia della maggioranza. Una diversa ragione di crisi si ha quando il Governo, presentatosi alle Camere dopo la sua formazione, non ne ottenga la fiducia. In tal caso si ha la mancata costituzione iniziale della maggioranza e non come nelle ipotesi precedenti la rottura del rapporto fiduciario gi instauratosi fra il Governo e la maggioranza. Dalla crisi di governo va distinto il rimpasto che si ha quando, fermo restando il rapporto fiduciario fra Governo e Parlamento, il P. del C. proceda alla sostituzione di qualcuno dei ministri (che ad esempio non intenda pi condividere la linea politica del Governo) al fine di poter continuare a mantenere lunit di indirizzo politico ed amministrativo del Governo stesso. Il Governo dimissionario rimane in carica fino alla nomina dei nuovi ministri per il disbrigo degli affari correnti. Resta invece sospesa lattivit delle Camere sia in assemblea che in commissione almeno nel caso in cui richiesta la presenza del Governo come interlocutore necessario. Secondo lart.95 Cost. i ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei Ministri e individualmente degli atti dei loro dicasteri. La responsabilit giuridica dei ministri e del P. del C. pu essere distinta in civile, penale ed amministrativa. Civilmente essi, al pari degli altri funzionari dello Stato, sono direttamente responsabili per i danni arrecati a terzi nellesercizio delle loro funzioni. Penalmente sono responsabili per i c.d. reati ministeriali vale a dire per quei reati commessi dai ministri a causa dellesercizio delle loro funzioni ed abusando del potere loro conferito. Amministrativamente i titolari degli organi del Governo sono responsabili, come tutti i funzionari, innanzi alla Corte dei conti per i danni arrecati alla pubblica amministrazione.
CAPITOLO 4:

LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Con la locuzione pubblica amministrazione intendiamo riferirci al complesso di enti e relativi organi ed uffici che svolgono sostanzialmente lattivit amministrativa anche se non fanno parte dellamministrazione, diretta o indiretta, dello Stato. Oltre agli uffici, centrali e periferici dello Stato, entrano a far parte della pubblica amministrazione anche gli uffici degli altri enti pubblici sia territoriali (regioni, citt metropolitane, province, comuni) sia non territoriali. Alcuni principi relativi alla pubblica amministrazione sono stati posti nella Costituzione. Un primo principio attiene alla organizzazione dei pubblici uffici. Essa deve essere determinata dalla legge formale o dagli atti ad essa equiparati. Ugualmente con legge si deve provvedere allordinamento della Presidenza del Consiglio ed alla determinazione della organizzazione, del numero e delle attribuzioni dei ministeri. Lorganizzazione amministrativa da un lato deve adeguarsi alle regole di buona amministrazione e tendere a raggiungere la maggiore efficienza ed efficacia; dallaltro deve assicurare la realizzazione dellinteresse collettivo senza subire influenze di parte. Limparzialit dellamministrazione ribadita nellart.98 Cost. a norma del quale i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione e non di un partito o di una fazione e prevede limitazioni al diritto di iscriversi ai partiti politici per i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e consolari allestero, proprio per sottrarre questi pubblici impiegati ad ogni influenza che su di essi potrebbero esercitare i partiti. Il principio di imparzialit richiederebbe inoltre che lattivit dellamministrazione si svolga sempre non nel mistero e nel segreto degli uffici ma in modo palese. Altro principio ricavabile dalla Costituzione e relativo alla pubblica amministrazione quello di legalit consistente nella affermazione della preminenza della legge rispetto agli atti degli altri poteri. Si distingue al riguardo una legalit formale (lamministrazione deve agire nei limiti della legge ma libera di compiere le sue scelte) ed una legalit sostanziale (lamministrazione deve agire conformemente alla legge). Secondo poi il principio della democraticit, lattivit amministrativa dovr ispirarsi alle effettive esigenze della collettivit popolare ed essere sottoposta a controllo da parte dei rappresentanti del popolo. Lamministrazione centrale dello Stato ordinata in ministeri, ciascuno dei quali fa capo ad un ministro, oltre che in uffici, dipartimenti ed agenzie

che svolgono attivit tecnico operative di interesse nazionale al servizio delle amministrazioni pubbliche comprese anche quelle regionali e locali. Altro organo centrale la Presidenza del Consiglio dei ministri dotata di un proprio Segretario generale, propri uffici, dipartimenti e servizi ed una propria autonomia organizzativa, contabile e di bilancio. Le strutture centrali dellamministrazione dello Stato hanno uffici dislocati sullintero territorio nazionale. Ci si spiega ove si pensi alla opportunit di assicurare la presenza di rappresentanti del potere centrale in periferia al fine di consentire un pi proficuo svolgimento dellattivit amministrativa. Le amministrazioni periferiche dello Stato sono strettamente connesse alla struttura centrale della quale costituiscono una semplice articolazione territoriale e ad essa subordinate secondo il principio della gerarchia. Gli uffici dellamministrazione periferica sono in prevalenza uffici di ministeri e svolgono la loro attivit a livello regionale e provinciale. Uffici periferici a livello regionale sono ad esempio: gli uffici scolastici regionali, le direzioni regionali dellagenzia delle entrate. Uffici periferici a livello provinciale sono invece ad esempio: il prefetto, le questure, i comandi provinciali dei vigili del fuoco. Con il trasferimento alle regioni di parte delle funzioni amministrative statali, alcuni uffici periferici statali sono stati sostituiti da omologhi uffici regionali. Questo processo di riforma ha avuto un deciso impulso per effetto della legge 15 marzo 1997, n.59 (c.d. legge Bassanini) di delega al governo per il conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti, modificata dalla legge 15 maggio 1997, n.127 (c.d. Bassanini-bis) contenente misure urgenti per lo snellimento dellattivit amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo. E intervenuta poi la legge 16 giugno 1998, n.91 (c.d. Bassanini-ter) che, nella parte in cui prevede disposizioni in materia di formazione del personale dipendente, di lavoro a distanza e di edilizia scolastica, modifica a sua volta sia la legge n.59 che la legge n.127. Nellamministrazione locale si fanno ricomprendere: a) le comunit montane sono enti costituiti fra comuni montani o parzialmente montani della stessa provincia allo scopo di promuovere la valorizzazione delle zone montane. Sono enti di diritto pubblico e adottano piani pluriennali di opere ed interventi. A queste bisogna aggiungere le Comunit isolane o di arcipelago. b) le aziende sanitarie locali assolvono mediante un complesso di presidi (ospedalieri, ambulatoriali) ai compiti del servizio sanitario

nazionale. Sono dotate di personalit giuridica pubblica e di autonomia organizzativa, amministrativa, gestionale e contabile. c) le aziende speciali sono enti strumentali che province e comuni possono istituire per la gestione anche di pi servizi di rilevanza economica ed imprenditoriale (ad esempio, trasporti urbani, nettezza urbana, acquedotto, illuminazione, centrale del latte). d) le aziende di promozione turistica rientrano nellorganizzazione amministrativa della regione alla quale spetta di individuare gli ambiti territoriali turisticamente rilevanti in cui le aziende svolgono attivit di promozione e propaganda delle risorse turistiche locali. e) le Camere di commercio,industria,artigianato ed agricoltura sono enti autonomi di diritto pubblico che hanno funzioni di interesse generale per il sistema delle imprese e ne curano lo sviluppo nellambito delle autonomie locali. Le amministrazioni indipendenti si caratterizzano per un elevato grado di indipendenza nei riguardi del potere politico governativo e burocratico cosicch sono in grado di esercitare le loro funzioni dirette alla tutela di interessi collettivi senza condizionamenti di sorta ed in regime di relativa autonomia finanziaria e contabile. Rientrano fra le amministrazioni indipendenti: a) il Difensore civico stato istituito in quasi tutte le regioni. Le leggi regionali gli hanno attribuito il compito di vigilare sul regolare svolgimento delle pratiche presso gli uffici delle amministrazioni regionali e degli enti e delle aziende dipendenti dalla regione. b) LISVAP (Istituto per la vigilanza delle assicurazioni private) un ente pubblico che ha il compito di vigilare affinch anche nel settore delle assicurazioni private non vengano a crearsi posizioni dominanti c) La CONSOB (Commissione nazionale per la societ e la borsa) anchessa un ente pubblico cui spetta di vigilare sullandamento del mercato dei valori mobiliari e di tutelare il risparmio diretto allinvestimento azionario. d) lAutorit garante della concorrenza e del mercato procede per verificare lesistenza di infrazioni al divieto di stipulare, fra imprese, intese che abbiano per oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare in maniera consistente il gioco della concorrenza allinterno del mercato nazionale o in una sua parte rilevante od al divieto di assumere una posizione dominante allinterno del mercato nazionale o in una sua parte rilevante.

e) la Commissione di garanzia ha fra i suoi compiti quello di garantire il contemperamento dellesercizio di sciopero con il godimento dei diritti della persona costituzionalmente tutelati. f) lAutorit per linformatica nella pubblica amministrazione spetta di dettare norme tecniche e criteri in tema di pianificazione, progettazione, realizzazione, gestione e mantenimento dei servizi informativi automatizzati delle amministrazioni. g) lAutorit garante della vigilanza sui lavori pubblici ha delle funzioni in tema di appalti di lavori pubblici, di vigilanza sulleconomicit e lesecuzione dei lavori. h) lAutorit garante per lenergia elettrica e il gas ha il compito di garantire la concorrenza e lefficienza nel settore e di tutelare linteresse degli utenti e dei consumatori. i) lAutorit garante per la protezione dei dati personali spetta il controllo del corretto trattamento dei dati personali e il potere di decisione su ricorsi, di irrogare sanzioni, di riferire nonch di formulare proposte al Parlamento e al Governo sullopportunit di adottare provvedimenti normativi. j) lAutorit per le garanzie nelle comunicazioni ha il compito di vigilare e di adottare i provvedimenti necessari per impedire la formazione di posizioni dominanti nel settore delle comunicazioni sonore e televisive, della multimedialit e delleditoria anche elettronica e di assicurare il pluralismo e la libera concorrenza. Gli enti pubblici non territoriali sono tutti gli enti che non hanno il territorio come loro elemento costitutivo. Si distinguono fra: a) enti pubblici economici sono enti la cui organizzazione diretta a produrre beni o servizi vale a dire a gestire una impresa. Rientrano in tale categoria gli enti-impresa (INA, Istituto nazionale delle assicurazioni; ENEL, Ente nazionale per lenergia elettrica; ENI, Ente nazionale per gli idrocarburi; lEnte delle Ferrovie dello Stato e lEnte delle Poste italiane), gli istituti bancari di diritto pubblico (Banco di Napoli, Banco di Sicilia), la Banca nazionale del lavoro, le Casse di risparmio, i consorzi portuali, le Aziende autonome statali, gli enti di gestione di partecipazioni pubbliche che sono stati trasformati in societ per azioni. Dallinizio degli anni 90 infatti si proceduto alla loro c.d. privatizzazione la quale comporta la trasformazione di alcune categorie di enti in enti senza scopo di lucro con personalit giuridica di diritto privato.

b) enti strumentali o di servizi i primi sono uffici dellente ausiliato ai quali per ragioni tecniche si data una limitata autonomia e personalit giuridica. Esempi sono lUfficio italiano cambi o la Banca dItalia. I secondi svolgono invece servizi di natura tecnica e/o amministrativa che in loro mancanza toccherebbe svolgere allo Stato o ad altri enti. Esempi sono lINPS (Istituto nazionale per la previdenza sociale), il CNR (Consiglio nazionale delle ricerche), lINSTAT (Istituto nazionale di statistica), lISPE (Istituto di studi per la programmazione economica). c) enti associativi sono esponenziali di gruppi sociali e, come tali, sono dotati di uno strumento organizzativo che assume le decisioni fondamentali della vita dellente. Un esempio la CONI (Comitato olimpico nazionale Italia).
CAPITOLO 5: GLI ORGANI AUSILIARI

Tali organi si dicono ausiliari perch non svolgono una funzione di amministrazione attiva bens una funzione di iniziativa, di controllo o consultiva. Organi ausiliari sono: a) il Consiglio di Stato organo di consulenza giuridico amministrativa del Governo. A tale organo spetta di formulare il parere sui regolamenti governativi che vengono deliberati dal Consiglio dei ministri ed emanati con decreto del Presidente della Repubblica. Il parere deve essere pronunziato entro 90 giorni dalla richiesta. E richiesto il parere del Consiglio di Stato anche sul coordinamento in testi unici di leggi o di regolamenti. Spetta ancora a tale organo formulare pareri sui contratti della pubblica amministrazione e sui ricorsi straordinari al Capo dello Stato. b) la Corte dei conti esercita il controllo preventivo di legittimit sugli atti ed il suo visto requisito di efficacia per lesecutivit dellatto sottoposto al suo esame. Come organo ausiliario delle Camere, essa esercita il controllo sulla gestione del bilancio dello Stato cio su tutti i decreti e provvedimenti governativi implicanti una spesa. c) il Consiglio nazionale delleconomia e del lavoro organo di consulenza delle Camere e del Governo. E costituito da 111 membri pi il Presidente fra i quali prevalgono i rappresentanti delle

categorie produttive ed in particolare dei lavoratori dipendenti, dei lavoratori autonomi e degli imprenditori. Del Consiglio fanno parte anche 12 esperti. Il Consiglio pu intervenire in diversi campi relativi alla politica economica e sociale, al mercato del lavoro e alla contrattazione collettiva. d) lAvvocatura dello Stato ha il compito di assistere e difendere lo Stato e pi in generale le pubbliche amministrazioni nei giudizi in cui sono parte e innanzi alla Corte costituzionale. Svolge anche una funzione consultiva e ad essa possono chiedere pareri le pubbliche amministrazioni nellesercizio delle loro attivit.
CAPITOLO 6: LA CORTE COSTITUZIONALE

Le Costituzioni rigide prevedono alcuni strumenti mediante i quali possibile controllare la legittimit costituzionale delle leggi al fine di togliere ogni efficacia a quelle che risultino essere in contrasto con una disposizione costituzionale. La nostra Costituzione ha creato un organo ad hoc che presenta dei caratteri propri (quanto alla sua composizione ed alle sue funzioni) che ne fanno un tipo a s: la Corte costituzionale alla quale stato affidato, oltre che il giudizio sulle controversie relative alla legittimit costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge, dello Stato e delle regioni, anche il giudizio sui conflitti di attribuzione fra i poteri dello Stato, fra lo Stato e le regioni e fra le regioni; il giudizio sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica ed infine il giudizio sulla ammissibilit del referendum abrogativo. La Corte composta da 15 giudici nominati per un terzo dal P. della R. ed eletti per un terzo dal Parlamento in seduta comune e per un terzo dalle supreme magistrature ordinaria ed amministrativa. Una particolare posizione assume in seno alla Corte il suo Presidente. Egli eletto dalla Corte a maggioranza assoluta e rappresenta la Corte, la convoca, ne presiede le sedute, sovraintende allattivit delle commissioni ed esercita gli altri poteri che gli sono attribuiti per legge e dai regolamenti. Le disposizioni sul funzionamento della Corte costituzionale sono le seguenti: a) le udienze della Corte sono pubbliche ma il Presidente pu disporre che si svolgano a porte chiuse quando la pubblicit pu nuocere alla sicurezza dello Stato o allordine pubblico.

b) i membri della Corte hanno lobbligo di intervenire alle udienze quando non siano legittimamente impediti. La Corte funziona con lintervento di almeno undici giudici. c) la Corte giudica in via definitiva con sentenza. Tutti gli altri provvedimenti di sua competenza sono adottati con ordinanza. I provvedimenti del Presidente sono adottati con decreto. d) la Corte pu disporre laudizione di testimoni e il richiamo di atti o documenti.
CAPITOLO 7: LA MAGISTRATURA

A norma dellart.1 dellordinamento giudiziario, la giustizia, nelle materie civili e penali, amministrata: dal giudice di pace, dal tribunale ordinario, dalla corte dappello, dalla corte di cassazione, dal tribunale per i minorenni, dal magistrato di sorveglianza, dal tribunale di sorveglianza. Sono questi i magistrati ordinari (civili e penali) che esercitano la funzione giurisdizionale. La Costituzione tuttavia attribuisce lesercizio di tale funzione anche ad altri organi: in materia costituzionale alla Corte costituzionale; in materia penale alla Corte stessa in sede di giudizio sulle accuse mosse al Presidente della Repubblica per i reati di alto tradimento o di attentato alla Costituzione; in materia amministrativa e contabile al Consiglio di Stato, alla Corte dei conti ed ai Tribunali amministrativi regionali. Lart.102 Cost. prevede inoltre listituzione presso gli organi giudiziari ordinari di sezioni specializzate per determinate materie mentre fa divieto assoluto di istituire giudici straordinari e giudici speciali. Il divieto di istituire giudici speciali trova la sua giustificazione nel principio secondo il quale tutta la funzione giurisdizionale deve essere esercitata dai magistrati ordinari. Inoltre, la natura particolarmente tecnica di alcune controversie, richiede che la funzione giurisdizionale sia svolta da organi dotati di una speciale competenza ovvero inseriti nello stesso ordinamento particolare nel cui ambito il reato stato compiuto e proprio a questo proposito la Costituzione ha previsto il mantenimento del Consiglio di Stato, della Corte dei conti e dei Tribunali militari. In particolare, il Consiglio di Stato ha giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi (c.d. giurisdizione

esclusiva). La Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilit pubblica e nelle altre specificate dalla legge. I Tribunali militari di pace hanno giurisdizione soltanto per i reati commessi da appartenenti alle forze armate. Ai TAR (Tribunali amministrativi regionali) attribuita la competenza a giudicare gli atti delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, degli enti pubblici a carattere ultraregionale, degli enti pubblici territoriali e non territoriali. I TAR che sono organi giurisdizionali statali e non regionali sono composti da un presidente e da non meno di cinque magistrati. Le Corti di assise invece rientrano in quei casi in cui la Costituzione ammette la partecipazione diretta del popolo alla amministrazione della giustizia. Esse sono composte da due magistrati ordinari e da giudici popolari. Nello svolgimento delle loro funzioni i giudici possono avvalersi della collaborazione di persone appartenenti alla stessa amministrazione della giustizia o ad essa estranee. Appartengono allamministrazione della giustizia: il cancelliere al quale spetta di assistere il giudice in tutti gli atti dei quali deve essere formato processo verbale e lufficiale giudiziario che invece assiste il giudice in udienza, provvede allesecuzione dei suoi ordini, esegue la notificazione degli atti. Sono estranei allamministrazione della giustizia: il consulente tecnico dal quale il giudice pu farsi assistere per il compimento di singoli atti o per tutto il processo e il custode cui affidata la conservazione o lamministrazione di beni pignorati o sequestrati quando la legge non dispone altrimenti. La Costituzione ha voluto assicurare ai magistrati ordinari una posizione di autonomia e di indipendenza nei confronti degli altri poteri dello Stato. Vari sono gli istituti mediante i quali questa autonomia e indipendenza si realizza: a) il Consiglio superiore della magistratura al quale spettano le assunzioni, le assegnazioni e i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati. Il Consiglio superiore della magistratura, composto complessivamente da 27 membri, presieduto dal Presidente della Repubblica e ne fanno parte di diritto il presidente e il procuratore generale della Corte di cassazione. b) lautonomia e lindipendenza della magistratura sono assicurate, oltre che dal Consiglio superiore della magistratura, anche da alcune disposizioni costituzionali. Lart.101 Cost. dispone che i giudici sono soggetti soltanto alla legge nel senso che essi devono godere di una assoluta autonomia di giudizio senza che il loro convincimento possa essere determinato o influenzato da altro se non dalla loro coscienza e

dalla loro preparazione professionale. Lart.107 Cost. dispone che i magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversit di funzioni il cui fine quello di sottrarre i giudici a rapporti di tipo gerarchico. Inoltre la Costituzione ha disposto che i magistrati sono inamovibili. Non possono infatti essere dispensati o sospesi dal servizio n destinati ad altre sedi o funzioni se non in seguito a decisione del Consiglio superiore della magistratura, adottata o per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dallordinamento giudiziario o con il loro consenso. Ancora lart.106 Cost. prevede che le nomine dei magistrati hanno luogo per concorso; in tal modo, mentre da un lato si assicura la selezione dei migliori, si sottraggono dallaltro i magistrati ad influenze che potrebbero derivare da altri sistemi di designazione allufficio. Su designazione del Consiglio superiore della magistratura, possono essere chiamati allufficio di magistrato di cassazione, per meriti insigni, professori ordinari di universit in materie giuridiche o avvocati che abbiano quindici anni di servizio e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori. Fra le giurisdizioni internazionali abbiamo: a) la Corte internazionale di Giustizia organo dellONU con sede allAia, giudica, su ricorso dei singoli Stati, su ogni controversia di natura giuridica avente per oggetto ad esempio o linterpretazione di un trattato o qualsiasi questione di diritto internazionale. b) la Corte di giustizia della Comunit europea con sede a Lussemburgo, giudica sui ricorsi per violazione del trattato da parte di uno Stato membro e sulle c.d. questioni pregiudiziali cio sul dubbio riguardante la compatibilit del diritto interno alle norme dei Trattati sollevato da un giudice nazionale. c) la Corte europea dei diritti delluomo con sede a Strasburgo, giudica sui ricorsi introdotti sia da uno Stato membro sia da qualsiasi persona fisica o giuridica o organizzazione ovvero da gruppi di individui che si affermi vittima di una violazione della Convenzione europea dei diritti delluomo.
CAPITOLO 8: GLI ENTI TERRITORIALI

A) LE REGIONI

SEZIONE I

Le regioni sono state istituite in Italia con la Costituzione repubblicana del 1947, il cui Titolo V disciplina le linee essenziali dellordinamento dei nuovi enti ed attribuisce alla Sicilia, alla Sardegna, al Trentino-Alto Adige, al Friuli-Venezia Giulia ed alla Valle dAosta forme e condizioni particolari di autonomia secondo statuti speciali adottati con legge costituzionale. Lesigenza di un decentramento dello Stato e quella di assegnare determinate funzioni, tradizionalmente appartenenti allo Stato, ad enti da questo distinti trovano la loro radice in alcuni complessi problemi della societ italiana che lo Stato non era riuscito a risolvere per cui lAssemblea costituente non pot non tener conto di una realt che le si imponeva dallesterno. Gli aspetti di questa realt erano essenzialmente il fattore geografico ed il fattore storico; il primo trae origine dalla configurazione della penisola italiana e dalla presenza di due grandi isole, la Sicilia e la Sardegna; i secondo si ricollega alle vicende politiche che hanno travagliato lItalia sottoponendola a dominazioni straniere e spezzettandola in numerosi Stati. Questi due fattori erano stati causa di notevoli squilibri di natura economica e sociale basta pensare alle condizioni dellItalia del sud e alla c.d. questione meridionale. Il problema delle autonomie regionali fu affrontato dalla Assemblea costituente e i dibattiti su questo tema furono spesso vivaci. Alla fine le norme sullordinamento regionale previste nel progetto di Costituzione furono approvate. In tal modo, ai preesistenti enti territoriali, province e comuni, si aggiunse la regione quale ente intermedio fra lo Stato e le minori collettivit locali. Lautonomia regionale va ricompresa in una prima accezione nel concetto pi ampio di autonomia che sta ad indicare la potest di provvedere alla cura di interessi propri e quindi di godere e di disporre dei mezzi necessari per ottenere unarmonica e coordinata soddisfazione degli interessi medesimi. Il concetto di autonomia comprende tre diverse accezioni: autonomia normativa, organizzativa e politica. Una definizione pi esauriente di regione porta a considerarla come un ente pubblico a rilevanza costituzionale e rappresentativo di una collettivit stanziata su un determinato territorio, dotato di poteri e funzioni propri e di ordinamento autonomo nei limiti prefissati dalla Costituzione e dalle leggi costituzionali. La regione ente territoriale perch il territorio ne costituisce elemento essenziale inteso come centro di riferimento degli interessi comunitari che in esso trovano la loro localizzazione. La comunit stanziata sul territorio della regione presa in

considerazione dallordinamento come destinataria sia di norme regionali sia di norme statali. Essa esprime determinati interessi che richiedono la predisposizione di quelli che sono stati definiti servizi personali. Esistono poi interessi di altra natura che non danno luogo a servizi personali e che possiamo definire come interessi a partecipare al governo della regione. Spetta infatti ad una parte della comunit regionale di eleggere il Consiglio regionale, di richiedere i referendum, di presentare proposte di legge e provvedimenti amministrativi al Consiglio regionale. La regione inoltre un soggetto di diritto dotato di propri poteri e funzioni. I poteri propri delle regioni sono quello legislativo e quello esecutivo ed organi di tali poteri sono rispettivamente il Consiglio, il Presidente e la Giunta; le funzioni proprie delle regioni sono le funzioni legislative e regolamentari (che si possono indicare complessivamente come funzione di predisposizione normativa) e le funzioni amministrative. Lordinamento costituzionale italiano prevede due tipi di regioni: a statuto ordinario e a statuto speciale, a seconda del diverso grado di autonomia ad esse attribuito. La creazione di due tipi di autonomia regionale si giustifica ove si pensi che i fattori che stanno alla base della autonomia assumevano in alcune regioni italiane, a causa delle loro peculiarit di carattere geografico, politico ed etnico, maggior rilievo che in altre, per cui si ritenne di dover attribuire a queste regioni ed in particolare alla Sicilia, alla Sardegna, al Trentino-Alto Adige, al Friuli-Venezia Giulia ed alla Valle dAosta, forme e condizioni particolari di autonomia. Quindi le regioni di diritto comune trovano la loro disciplina uniforme nel Titolo V della Costituzione, mentre lordinamento delle 5 regioni alle quali sono state concesse forme e condizioni particolari di autonomia contenuto in statuti speciali adottati con legge costituzionale. Bisogna notare tuttavia che le norme della Costituzione sono applicabili anche alle regioni a statuto speciale ogni qualvolta la materia regolata in queste norme non trovi una sua disciplina giuridica nel loro statuto speciale; altre norme poi contenute nel Titolo V si applicano anche alle regioni a statuto speciale per la loro funzione che quella di salvaguardare il carattere unitario dello Stato. Ad esempio lart.120 Cost. fa divieto alle regioni di istituire dazi di importazione o esportazione o transito tra le regioni, di adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le regioni, di limitare lesercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale.

SEZIONE II

Lart.121 Cost. dispone che sono organi della regione: il Consiglio regionale, la Giunta regionale e il Presidente della Giunta. a) Il Consiglio regionale il massimo organo deliberativo rappresentativo dellente ordinamento giuridico regione ed eletto dal corpo elettorale regionale. Per quanto riguarda le regioni di diritto comune, la legge dispone che il Consiglio regionale composto da 80 membri nelle regioni con popolazione superiore a 6 milioni di abitanti; 60 membri nelle regioni con popolazione superiore a 4 milioni di abitanti; 50 membri nelle regioni con popolazione superiore a 3 milioni di abitanti; 40 membri nelle regioni con popolazione superiore a 1 milione di abitanti; 30 membri nelle altre regioni. Quanto alla durata in carica del Consiglio risulta oggi fissata in 5 anni per le regioni di diritto comune e nello stesso numero di anni per il Consigli delle regioni a statuto speciale. Lo status di consigliere regionale disciplinato sia nella Costituzione sia nei singoli statuti. A norma dellart.122 Cost. i consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nellesercizio delle loro funzioni e ci si spiega ove si pensi alla natura delle funzioni consiliari ed alla necessit che esse vengano esercitate al riparo da ogni interferenza esterna e da ogni indebita pressione. Inoltre la legge ha disposto che i consiglieri regionali rappresentano lintera regione senza vincolo di mandato. b) La Giunta regionale lorgano esecutivo della regione ed composta da un numero di assessori fisso o variabile assegnati ai rami dellamministrazione in base a criteri diversi a seconda degli statuti. Lart.122 Cost. stabilisce che il Presidente della Giunta regionale eletto nomina e revoca i componenti della Giunta. Non risulta invece alcunch che possa indurre con sicurezza ad affermare che il Presidente eletto e la giunta dallo stesso nominata debbano godere della fiducia del Consiglio regionale. Questa costituir una delle scelte pi significative che gli statuti saranno chiamati a fare nel nuovo quadro delle relazioni istituzionali. c) Il Presidente della Giunta regionale al tempo stesso il capo dellente regione. In questa veste egli quindi rappresenta la regione allesterno, promulga le leggi ed emana i regolamenti regionali, indice i referendum previsti dagli statuti o dalle leggi regionali, rappresenta lente in giudizio ed esercita i diritti patrimoniali e non

patrimoniali attribuiti alla regione. Il Presidente della Giunta rappresenta quindi la regione, dirige la politica della Giunta e ne responsabile. Questo inciso la naturale conseguenza della elezione diretta a suffragio universale del Presidente della regione. Inoltre esiste un legame di diretta responsabilit dei componenti della Giunta nei confronti del Presidente che pu sia nominarli che revocarli. Sono candidati alla Presidenza della Giunta regionale i capilista delle liste regionali. E proclamato eletto Presidente della Giunta regionale il candidato che ottiene la maggioranza assoluta dei voti validi. Come Presidente di un organo collegiale, spetta al Presidente della Giunta di convocarla e di fissarne lordine del giorno. Alcuni statuti gli attribuiscono anche il potere di dirigerne e coordinarne lattivit e di assicurarne lunit di indirizzo. Inoltre i Presidenti delle regioni a statuto speciale partecipano al Consiglio dei ministri, quando il Consiglio tratti materie che interessano la regione, col rango di ministro e con voto deliberativo.
SEZIONE III

La Costituzione, nel ricostruire lo Stato italiano come Stato regionale, non ha inteso orientare i rapporti fra lente sovrano e gli altri enti esclusivamente nel senso della separazione delle rispettive competenze ma ha configurato un modello in cui emergono istanze di reciproca collaborazione. Le forme di cooperazione fra lo Stato e le regioni previste nella Costituzione sono state arricchite in seguito al processo di trasferimento delle funzioni amministrative dello Stato alle regioni. Esercitando le regioni, nelle materie di loro competenza, buona parte delle funzioni amministrative prima svolte dagli organi dellamministrazione centrale, si reso necessario provvedere a instaurare una serie di raccordi mediante i quali le attivit riguardanti una medesima materia svolte dallo Stato a livello nazionale e dalle regioni a livello locale possano essere coordinate al fine di raggiungere una maggiore efficienza nella cura degli interessi pubblici. E questo il modello del regionalismo cooperativo. Le regioni possono partecipare ad attivit dello Stato sia singolarmente sia collettivamente. A norma dellart.121 Cost. i Consigli regionali possono presentare proposte di legge alle Camere in materia di interesse regionale, possono presentare alle Camere voti e petizioni, sono chiamati ad esprimere il loro parere sulla fusione di regioni gi esistenti o la creazione

di nuove regioni e sulle modificazioni territoriali delle regioni. Inoltre partecipano alla elezione del Presidente della Repubblica, ciascuna con 3 delegati i quali vengono eletti, per ogni regione, dal Consiglio regionale. Quanto allesercizio collettivo di funzioni di partecipazione ad atti dello Stato, bisogna riferirsi alla richiesta di referendum abrogativo che pu essere avanzata da 5 Consigli regionali ed avr come oggetto una legge ordinaria o un atto avente forza di legge che incide su interessi comuni a pi regioni. Sede naturale per il coordinamento delle attivit dello Stato e delle regioni la Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano. Detta Conferenza ha compiti di informazione, consultazione e raccordo. E composta dai Presidenti delle regioni a statuto speciale e ordinario e dai Presidenti delle province autonome.
SEZIONE IV

Per poter provvedere ai loro compiti istituzionali e quindi raggiungere i fini per i quali sono state istituite, alle regioni stata concessa una autonomia finanziaria. Dispone a tale proposito lart.119 Cost. che i Comuni, le Province, le Citt metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa. I Comuni, le Province, le citt metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono ed applicano tributi ed entrate propri in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dallart. risulta inoltre che la finanza delle regioni di diritto comune si basa sulle seguenti entrate: a) entrate derivanti dai propri beni demaniali e patrimoniali; b) tributi e entrate autonomi, stabiliti in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; c) quote di partecipazione al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio; d) eventuali contributi aggiuntivi tratti dal fondo istituito a favore delle regioni che esprimono una minore capacit contributiva pro capite; e) fondi che possono derivare da trasferimenti aggiuntivi a destinazione vincolata o interventi speciali in favore di determinate regioni; f) eventuali fondi derivanti da forme di indebitamento finalizzato a spese per investimenti.

E anche da tener presente che le regioni possono avvalersi dei beni del demanio accidentale e del patrimonio indisponibile loro trasferiti dallo Stato. In particolare sono stati trasferiti alle regioni i porti lacuali e gli acquedotti di interesse regionale, le foreste, le cave, le acque minerali e termali. Lautonomia finanziaria delle regioni un obiettivo non ancora pienamente raggiunto. In attesa dellattuazione della riforma costituzionale le linee generali della finanza consistono: a) nella attribuzione alle regioni del potere di determinare lammontare di alcune tasse ed imposte in misura percentuale; b) nella partecipazione delle regioni al gettito di alcune imposte erariali che affluisce in un fondo comune ripartito fra le varie regioni secondo criteri predeterminati che tendono a favorire le regioni economicamente pi svantaggiate. c) nella creazione di un fondo per il finanziamento dei programmi regionali di sviluppo; d) nella qualificazione dei contributi speciali come spese aventi carattere aggiuntivo rispetto alle spese effettuate dallo Stato con carattere di generalit per tutto il proprio territorio.
SEZIONE V

Le regioni, nellesercizio della propria potest statuaria, scegliendo la forma di governo, potranno prevedere ulteriori ipotesi di anticipata cessazione dalla carica degli organi direttivi. Le misure sanzionatorie previste sono: lo scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta. Entrambe tali misure sono stabilite per lipotesi in cui i due organi abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge o per ragioni di sicurezza nazionale. B) LE PROVINCE; LE CITTA METROPOLITANE; I COMUNI Il nuovo ordinamento delle autonomie locali (d.lgs. n.267 del 18 agosto 2000, TUEL) ha rivalutato il ruolo politico-istituzionale della provincia come ente di governo e di programmazione di unarea vasta con particolare riguardo al territorio ed allambiente. Tale legge ha attribuito alla provincia funzioni che oltrepassano lambito territoriale dei comuni in essa compresi e riguardano vaste zone intercomunali o lintero territorio

provinciale. In tal modo la provincia si pone adesso come unico ente intermedio fra comuni e regione. La provincia, in relazione allampiezza ed alla peculiarit del suo territorio, alle esigenze della popolazione ed alla funzionalit dei servizi, pu disciplinare nello statuto la suddivisione del proprio territorio in circondari e sulla base di essi organizzare gli uffici, i servizi e la partecipazione dei cittadini. Per consentire poi un pi efficiente e razionale esercizio delle funzioni amministrative, ha creato larea metropolitana che comprende anche i comuni i cui insediamenti abbiano con la citt capoluogo rapporti di stretta integrazione territoriale ed in ordine alle attivit economiche, ai servizi essenziali alla vita sociale, nonch alle relazioni culturali ed alle caratteristiche territoriali. Il comune lente locale che rappresenta la propria comunit, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo. La legge dispone che i comuni valorizzano le libere forme associative e promuovono gli organismi di partecipazione dei cittadini allamministrazione locale. Fra le forme di partecipazione vanno segnalate lazione popolare cio il potere di ciascun elettore di far valere innanzi alle giurisdizioni amministrative i ricorsi che spettano al comune e il diritto di accesso dei cittadini agli atti amministrativi oltre che listituto del difensore civico quale garante del buon andamento e dellimparzialit della pubblica amministrazione comunale e provinciale. La legge dispone da un lato che non possono essere istituiti comuni con popolazione inferiore ai 10.000 abitanti mentre dallaltro favorisce la fusione di comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti mediante lerogazione a favore di tali comuni e da parte dello Stato di appositi contributi straordinari. Al Comune spettano tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale particolarmente nei settori dei servizi alla persona ed alla comunit, dellassetto, dellutilizzazione e dello sviluppo del territorio nei limiti in cui dette funzioni non siano attribuite dalle leggi statali e regionali ad altri soggetti. Gestisce anche servizi di competenza statale quale quelli elettorali, di stato civile, di anagrafe, di leva militare e di statistica. Sono organi della provincia il Consiglio, la Giunta ed il Presidente; sono organi del comune il Consiglio, la Giunta ed il Sindaco. Il Consiglio lorgano di indirizzo e di controllo politico-amministrativo. La Giunta comunale composta dal Sindaco che la presiede e da un numero pari di assessori, da quattro a sedici, a seconda della popolazione del comune. La Giunta provinciale composta dal Presidente che la presiede e da un numero pari di assessori non superiore ad un quinto dei consiglieri. Il

Sindaco ed il Presidente della provincia sono eletti con elezione dei Consigli comunale e provinciale con suffragio universale e diretto. Il Sindaco ed il Presidente della provincia rappresentano lente, convocano e presiedono la Giunta ed il Consiglio quando non previsto il Presidente di questorgano, sovraintendono al funzionamento dei servizi e degli uffici nonch alla esecuzione degli atti. Esercitano le funzioni loro attribuite dalle leggi, dallo statuto e dai regolamenti e sovraintendono allespletamento delle funzioni statali e regionali attribuite o delegate al comune o alla provincia. Il Sindaco di comuni al di sopra di 15.000 abitanti ed il Presidente della provincia possono inoltre nominare un Direttore generale che, secondo le direttive del Sindaco o del Presidente della provincia, ha il compito dellattuazione degli indirizzi e degli obiettivi posti dagli organi di governo. La sua durata in carica infine non pu eccedere quella del Sindaco o del Presidente della provincia. PARTE TERZA
CAPITOLO 1: LATTIVITA D INDIRIZZO POLITICO

Lindirizzo politico prende corpo e si sostanzia in primo luogo nella determinazione dei fini dellazione statale. Determinare i fini non tuttavia sufficiente; infatti necessario predisporre anche un apparato organizzativo ed i mezzi materiali necessari per tradurre in termini giuridici la volont programmata. In una terza fase occorrer poi realizzare i risultati che lazione di governo si proposta di raggiungere. Quindi lindirizzo politico la risultante di una complessa attivit affidata a livello statale prevalentemente al Governo e al Parlamento. Allattivit di indirizzo politico vanno ricondotte: a) le mozioni di fiducia e di sfiducia; b) le leggi e le procedure di indirizzo politico; c) la deliberazione dello stato di guerra; d) le procedure di controllo e di informazione. a) A norma dellart.94 Cost. entro 10 giorni dalla sua formazione il Governo si presenta alle Camere per ottenerne la fiducia. Il Governo espone ad ambedue le Camere il programma che intende svolgere (c.d. dichiarazioni programmatiche); successivamente si apre la

discussione su tali dichiarazioni che si conclude con la presentazione da parte dei gruppi parlamentari di maggioranza di una mozione di fiducia. Le Camere possono porre termine al rapporto che le lega al Governo con lapprovazione di una mozione in cui esse esprimono la loro sfiducia. In seguito alla approvazione di tale mozione, da parte anche di una sola delle due Camere, il Governo deve presentare le sue dimissioni al P. della R. con la conseguenza che si apre la crisi di Governo. La mozione di sfiducia deve essere motivata e votata per appello nominale per le stesse ragioni per cui deve essere motivata e votata per appello nominale la mozione di fiducia. Inoltre deve essere firmata da almeno 1/10 dei componenti la Camera. C differenza fra mancata fiducia iniziale e voto di sfiducia. Si ha la prima quando il Governo, presentatosi alle Camere dopo la sua formazione, non ne ottiene la fiducia; si ha il secondo quando la fiducia, gi concessa, viene revocata dalle Camere con lapprovazione della mozione di sfiducia. Il Governo al quale le Camere hanno votato la sfiducia ha lobbligo giuridico di dimettersi. Se non si dimettesse, spetterebbe al P. della R. revocarlo dalla carica per ripristinare la legalit costituzionale. Dalle mozioni di fiducia e sfiducia va distinta la questione di fiducia. Mentre infatti le prime sono presentate dai parlamentari, la seconda posta dallo stesso Governo tutte le volte che esso voglia assicurarsi lappoggio di una maggioranza quando si tratti di una votazione su un atto il cui risultato ritenga essenziale per il proseguimento della sua azione politica. b) Si definiscono leggi di indirizzo politico quelle mediante le quali il Parlamento partecipa, in via diretta ed immediata, alla determinazione dei fini ed alla predisposizione degli apparati organizzativi e dei mezzi finanziari. Leggi di indirizzo politico sono: 1) la legge di approvazione del bilancio preventivo e la legge finanziaria: la prima vale a predisporre normativamente la ripartizione dei mezzi finanziari fra i vari rami dellamministrazione in stretta correlazione con i fini che si intendono conseguire; la seconda, ad operare modificazioni ed integrazioni a disposizioni legislative aventi riflessi sul bilancio dello Stato e sui bilanci delle aziende e del c.d. settore pubblico allargato. 2) le leggi di approvazione dei programmi economici: valgono a formare una serie di direttive per lo sviluppo del Paese

mediante la formulazione di previsioni tecniche e lindividuazione degli obiettivi da raggiungere entro il periodo di tempo prefissato. 3) le leggi di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali: il procedimento di formazione dei trattati inizia con la negoziazione, continua con la conclusione e la ratifica per terminare con lo scambio delle ratifiche o con il loro deposito presso uno Stato incaricato di raccoglierle. I trattati divengono obbligatori solo dopo lo scambio delle ratifiche da parte degli Stati contraenti. La ratifica deve essere autorizzata con legge delle Camere nel caso in cui il trattato abbia natura politica. Lintervento del Parlamento si giustifica ove si pensi al rilievo che detti trattati assumono per quanto attiene allindirizzo politico nel campo delle relazioni internazionali. 4) le leggi di amnistia e indulto: lamnistia e lindulto sono concessi con legge deliberata a maggioranza dei 2/3 dei componenti di ciascuna Camera, in ogni suo articolo e nella votazione finale. Lamnistia estingue il reato e, se vi stata condanna, fa cessare lesecuzione della medesima. Lindulto condona in tutto o in parte la pena (senza estinguere il reato) o la commuta in altra minore. c) Lart.78 Cost. dispone che le Camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al Governo i poteri necessari; spetta poi al P. della R. dichiarare lo stato di guerra deliberato dalle Camere. In questo caso si voluto affidare alle Camere, quali assemblee elettive direttamente rappresentative della volont popolare, la decisione su un evento cos rilevante della vita nazionale. d) Gli atti mediante i quali le Camere esercitano la loro attivit di indirizzo politico sono la mozione e la risoluzione (che vanno accumunate nellunica definizione di direttive parlamentari ). La mozione ha il fine di promuovere una deliberazione dellassemblea su un determinato argomento. Tale tipo di mozione va distinta da quelle di fiducia e di sfiducia. La risoluzione diretta a manifestare orientamenti o a definire indirizzi su specifici argomenti. Strettamente connesse alle attivit di indirizzo politico sono le procedure di controllo e di informazione. Il Governo sottoposto ad un continuo controllo per quanto attiene allo svolgimento della sua attivit politico-amministrativa poich le Camere, concedendogli la

fiducia, lo impegnano ad attuare quel determinato indirizzo politico. Gli strumenti predisposti a tal fine sono: 1) l interrogazione consiste nella semplice domanda, rivolta per iscritto al Governo da un parlamentare per conoscere se un fatto sia vero; 2) linterpellanza consiste nella domanda rivolta per iscritto al Governo circa i motivi della sua condotta su questioni che riguardano determinati aspetti della politica. 3) le inchieste possono essere disposte da ciascuna Camera su materie di pubblico interesse. Accanto allinchiesta come strumento di controllo (inchiesta politica) vi linchiesta legislativa che mira ad acquisire dati ed informazioni per un migliore svolgimento dellattivit legislativa. 4) le indagini e le attivit conoscitive sono svolte dalle commissioni parlamentari. Le commissioni possono inoltre disporre indagini conoscitive dirette ad acquisire notizie, informazioni e documenti utili alle attivit delle Camere. Un particolare tipo di indagine conoscitiva dato dalle udienze legislative vale a dire dalle indagini condotte in occasione dellesame di un progetto di legge da parte di una commissione parlamentare.
CAPITOLO 2: LA FUNZIONE DI PREDISPOSIZIONE NORMATIVA

La funzione di predisposizione normativa unattivit diretta a porre nellordinamento giuridico le norme che lo costituiscono. Detta funzione svolta mediante una serie di atti formali che assumono un loro peculiare nomen iuris quale legge, decreto-legge, decreto legislativo, regolamento, referendum ecc. Essa attribuita oltre che allo Stato anche ad altri enti quali le regioni, le province, i comuni ed al popolo.
SEZIONE I LE LEGGI COSTITUZIONALI

Dal carattere rigido della nostra Costituzione discende che le leggi approvate dalle Camere con uno dei procedimenti previsti nellart.72 Cost. (leggi ordinarie) non possono modificare la Costituzione essendo necessaria una legge approvata con una procedura aggravata che assume il nome di legge costituzionale. Rispetto alla procedura ordinaria si possono notare le seguenti differenze: a) i progetti di legge costituzionale devono essere deliberati due volte da parte di ciascuna Camera e fra la prima e la seconda deliberazione deve intercorrere un intervallo non inferiore a 3 mesi. Si voluto in tal modo far si che le Camere esaminino le leggi costituzionali (data la loro maggiore rilevanza rispetto alle leggi ordinarie) con una pi compiuta attenzione; b) il progetto di legge costituzionale deve essere approvato, nella seconda votazione, dalla maggioranza assoluta dei componenti ciascuna Camera (e non gi dalla maggioranza semplice, sufficiente invece per lapprovazione delle leggi ordinarie). Il progetto di legge costituzionale cos approvato non si trasforma in legge ma resta allo stato di progetto. Esso viene pubblicato nella Gazzetta ufficiale al fine di far conoscere il suo contenuto. Entro 3 mesi da tale pubblicazione, 500.000 elettori, 1/5 dei membri di ciascuna Camera o 5 Consigli regionali possono richiedere che il progetto di revisione costituzionale o di legge costituzionale sia sottoposto a referendum popolare. Il referendum indetto con decreto del P. della R. ed il progetto approvato qualora abbia ottenuto la maggioranza dei voti validi esclusi cio i voti nulli e le schede bianche. Se tale maggioranza non raggiunta il progetto respinto. Il referendum comunque facoltativo e non obbligatorio. Pertanto i 3 mesi possono anche decorrere senza che esso venga richiesto. In tal caso il progetto si intende tacitamente approvato dal corpo elettorale. Quindi il progetto di revisione costituzionale o di legge costituzionale approvato espressamente (mediante il referendum) o tacitamente dal corpo elettorale si trasforma il legge che sar promulgata dal P. della R. e pubblicata nelle forme dovute. Qualora per nella seconda deliberazione il progetto venga approvato da ciascuna delle Camere a maggioranza dei 2/3 dei suoi componenti, esso si trasforma in legge che verr promulgata e pubblicata. In tale ipotesi cio non prevista la possibilit di sottoporre il progetto a referendum perch si ha la presunzione assoluta che anche il corpo elettorale abbia approvato la legge costituzionale. Non tutte le disposizioni costituzionali possono essere

modificate sia pure ricorrendo alla procedura aggravata. Esistono infatti dei limiti assoluti alla revisione costituzionale che valgono sia per le costituzioni rigide, come la nostra, sia (ma in misura ridotta) per le costituzioni flessibili. Siffatti limiti possono essere espressi o impliciti e sono dati da quelle norme-principio sulle quali si fonda lintero sistema costituzionale che in esse rinviene i valori politici che lo alimentano e lo stabilizzano nel tempo (ad esempio il principio democratico, del lavoro come fondamento della Repubblica, dellinviolabilit della persona umana, di eguaglianza, di libert, di unicit ed indivisibilit della Repubblica). Questi principi appartengono allessenza dei valori supremi sui quali si fonda la Costituzione italiana e come tali non possono essere modificati.
SEZIONE II LE LEGGI ORDINARIE E GLI ATTI AVENTI FORZA DI LEGGE

Le leggi ordinarie dello Stato sono fonti primarie del diritto e sono poste in essere dalle due Camere mediante un apposito procedimento di formazione. Esse sono dotate di una particolare efficacia consistente nella idoneit ad innovare lordine legislativo preesistente, sia integrandolo mediante la posizione di nuove norme, sia modificandolo mediante labrogazione o la sostituzione di leggi o di singole loro disposizioni precedentemente emanate da parte di leggi successive disciplinanti la medesima materia. Il procedimento di formazione della legge si articola nelle seguenti fasi: liniziativa legislativa (fase introduttiva); lapprovazione delle Camere (fase costitutiva); la promulgazione e la pubblicazione (fase integrativa dellefficacia). Liniziativa legislativa consiste nella presentazione ad una delle due Camere di un progetto di legge ed attribuita al Governo, ai singoli membri delle Camere, al popolo, al Consiglio nazionale delleconomia e del lavoro ed ai Consigli regionali. Lapprovazione del progetto di legge da parte di ciascuna Camera pu avvenire secondo 3 distinti procedimenti: 1) il procedimento ordinario il progetto di legge viene preliminarmente esaminato e discusso da una commissione legislativa competente per materia e che, in questo caso, svolge il suo lavoro in sede referente. Le commissioni legislative della Camera e del Senato sono ciascuna competente per una determinata materia o per pi materie fra di loro

complementari. Esaurito lesame preliminare, la commissione trasmette allassemblea il progetto di legge accompagnandolo con una o pi relazioni. Quindi il progetto di legge viene discusso nelle sue linee generali al fine di accertare se lassemblea sia o meno favorevole allo stesso. Nel caso in cui lassemblea si sia dimostrata favorevole al progetto si passa alla discussione e allapprovazione dello stesso articolo per articolo. Approvati tutti gli articoli, si sottopone il progetto nel suo complesso alla votazione finale. 2) Il procedimento decentrato la peculiarit di questo procedimento consiste in ci che le commissioni legislative non si limitano ad esaminare il progetto di legge ma lo approvano anche. Per questo esso definito decentrato perch non si svolge innanzi allintera assemblea bens in sede decentrata vale a dire innanzi alla commissione legislativa competente per materia. In questo caso la commissione svolge i suoi lavori in sede deliberante. 3) Il procedimento misto oltre che in sede referente ed in sede deliberante le commissioni legislative possono svolgere i loro lavori in sede redigente. Il procedimento misto consiste in una suddivisione del lavoro legislativo fra la commissione e lassemblea. Le Camere devono approvare il progetto di legge nel medesimo testo; ne deriva che, se una Camera apporta al progetto di legge gi approvato dallaltra degli emendamenti, il progetto dovr ritornare alla Camera che lo ha approvato per prima perch anche questa approvi a sua volta gli emendamenti. E poich possono essere proposti emendamenti agli emendamenti, il progetto passer da una assemblea allaltra sino a quando sar raggiunto laccordo. La legge approvata da ambedue le Camere viene trasmessa, a cura del Presidente della Camera che lha approvata per ultima, al Presidente della Repubblica per la promulgazione. La promulgazione delle leggi deve avvenire entro un mese dallapprovazione e consiste in un decreto del P. della R. Mediante la promulgazione il P. della R.: a) attesta che la legge stata approvata dalle due Camere; b) dichiara la sua volont di promulgare la legge; c) ordina la pubblicazione della legge e vi appone la clausola esecutiva. Il P. della R. pu rinviare la legge alle Camere, entro lo stesso termine previsto per la promulgazione, accompagnandola con un

messaggio nel quale esporr i motivi per cui ha ritenuto di non dover promulgare, e chiedere una nuova deliberazione. Il P. della R. pu porre a base del rinvio della legge alle Camere motivi relativi sia alla legittimit formale della legge, sia alla legittimit sostanziale e ancora motivi relativi al merito costituzionale. La pubblicazione della legge avviene ad opera e sotto la responsabilit del ministro di giustizia (guardasigilli) e consiste nella inserzione del testo nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana e nella pubblicazione dello stesso nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana; queste operazioni sono precedute dallapposizione da parte del ministro del visto e del gran sigillo dello Stato. Linserzione nella Raccolta disposta in funzione della certezza del diritto mentre la pubblicazione nella Gazzetta vale solo ai fini della conoscenza e realizza dunque una forma di pubblicit-notizia. La legge entra in vigore nel quindicesimo giorno successivo a quello della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale. Pubblicata la legge nella Gazzetta Ufficiale sorge la presunzione assoluta che tutti i suoi destinatari la conoscano per cui essi sono tenuti comunque ad osservarla e non possono invocare a loro scusante il fatto di non aver preso visione del testo. Si definiscono atti aventi forza di legge quegli atti che, pur non essendo posti in essere dalle Camere, hanno la stessa forza ed efficacia delle leggi ordinarie, sono cio fonti di primo grado e come tali pari ordinate alle leggi del Parlamento. Rientrano in tale categoria di atti: i decreti-legge ed i decreti legislativi (o leggi delegate) ambedue deliberati dal Governo ed emanati con decreto del Presidente della Repubblica. A) I decreti-legge. A norma dellart.77 Cost. il Governo, in casi straordinari di necessit e di urgenza, pu adottare, sotto la sua responsabilit, provvedimenti provvisori con forza di legge ma deve il giorno stesso presentarli per la conversione alle Camere (mediante un apposito disegno di legge) che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro 5 giorni. Il potere del Governo di adottare decreti-legge assume un carattere di eccezionalit. Siffatto carattere sottolineato dalla locuzione provvedimenti provvisori, dalla loro efficacia limitata nel tempo e dalle conseguenze giuridiche della loro mancata conversione in legge da parte delle Camere. Presupposto essenziale perch il Governo possa adottare un decreto-legge la sussistenza di un caso straordinario di necessit e di urgenza. Il Governo pu il altri termini sostituirsi

alle Camere ed approvare un atto avente la stessa efficacia della legge soltanto quando la straordinariet del caso e la necessit ed urgenza di provvedere impediscano alle Camere di intervenire tempestivamente. Si pu fare a questo riguardo lesempio di una grave calamit naturale o di un vuoto legislativo provocato da una sentenza della Corte costituzionale che richieda dessere immediatamente colmato. Il Governo non pu mediante decreto-legge: a) conferire deleghe legislative; b) provvedere alle materie indicate nellart.72 Cost.; c) rinnovare le disposizioni di decreti-legge dei quali sia stata negata la conversione in legge con il voto di una delle due Camere; d) regolare i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti; e) ripristinare lefficacia di disposizioni dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale per vizi non attinenti al procedimento. I decreti-legge hanno unefficacia limitata a sessanta giorni dalla loro pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica. Essi infatti il giorno stesso della loro emanazione devono essere presentati alle Camere per la conversione in legge. Le Camere entro sessanta giorni potranno: a) o non prendere in esame il disegno di legge di conversione o prenderlo in esame ma non esaurire il procedimento di formazione della legge; b) prenderlo in esame e non approvarlo; c) prenderlo in esame e approvarlo convertendo in legge ordinaria il decreto-legge. B) I decreti legislativi. Il Governo pu adottare decreti aventi forza di legge anche senza che ricorrano casi straordinari di necessit e di urgenza. Perch il Governo possa emanare tali atti necessario per che lesercizio della funzione legislativa gli venga espressamente delegato dalle Camere a mezzo di una legge che assume il nome di legge delega. Le Camere delegano al Governo non gi la funzione legislativa bens soltanto lesercizio di tale funzione. Di regola le Camere ricorrono alla delega nei casi in cui la materia da disciplinare legislativamente sia molto complessa, richieda cognizioni eccessivamente tecniche o un lungo procedimento di formazione della legge relativa, per cui il Governo appare come lorgano pi qualificato a predisporre i provvedimenti legislativi. A norma dellart.76 Cost. la legge con la quale le

Camere delegano al Governo lesercizio della funzione legislativa deve contenere: a) la determinazione dei principi e dei criteri direttivi ai quali il Governo dovr attenersi nel predisporre i decreti legislativi; b) lindicazione del limite di tempo entro il quale il Governo dovr emanare i suddetti decreti; c) loggetto definito sul quale il Governo potr legiferare. Fra le fonti del diritto aventi efficacia pari a quella della legge ordinaria va ricompreso anche il referendum abrogativo di leggi o di atti aventi valore di legge. Il referendum abrogativo disciplinato dallart.75 Cost. il quale dispone che il referendum indetto per deliberare labrogazione, totale o parziale, di una legge o di un atto avente valore di legge quando lo richiedano 500.000 elettori o 5 Consigli regionali. Il referendum non ammesso per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto e di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali opponendosi ragioni di opportunit politica. Al referendum hanno diritto a partecipare gli elettori della Camera dei deputati e il referendum approvato se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto e se raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi. Sullammissibilit del referendum chiamata a giudicare la Corte costituzionale. Tuttavia sia la dottrina che la Corte costituzionale hanno individuato altri limiti allabrogazione referendaria. Il referendum non infatti ammissibile per labrogazione delle leggi costituzionali e per labrogazione di un decretolegge quando i quesiti siano privi di chiarezza, semplicit, coerenza, non razionalmente unitari o di dubbio significato. Il procedimento di formazione delle leggi regionali si suddivide in 3 fasi: delliniziativa, costitutiva, integrativa dellefficacia. Liniziativa delle leggi regionali spetta alla Giunta, ai singoli consiglieri ed agli elettori della regione. Ogni progetto di legge, previo esame da parte della commissione legislativa competente per materia, discusso e votato dal Consiglio articolo per articolo e con votazione finale. Il procedimento adottato per la formazione delle leggi regionali dunque quello ordinario (con le commissioni in sede referente). Resta escluso il procedimento decentrato (con le commissioni in sede deliberante) perch lart.72 Cost. norma singolare e non estendibile allordinamento regionale. Una volta deliberate dal Consiglio le leggi regionali sono promulgate dal Presidente della Giunta e pubblicate nel Bollettino Ufficiale della Regione e riprodotte nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica. La legge regionale

entra in vigore non prima di 15 giorni dalla sua pubblicazione nel Bollettino Ufficiale. Lesercizio della potest legislativa regionale incontra diversi limiti. Ne deriva che non esiste un solo tipo di legge regionale ma esistono pi tipi quali espressione del distinto grado di autonomia attribuito alle regioni. I limiti alla potest legislativa regionale possono distinguersi in: a) generali. Sono limiti generali quelli validi per tutti i tipi di legge regionale dalla cui esistenza non dato distinguere la diversa misura della potest legislativa regionale. I limiti generali di legittimit sono posti in primo luogo dalle disposizioni della Costituzione e delle leggi costituzionali e valgono sia per le leggi regionali, sia per le leggi statali come ribadito nella nuova formulazione dellart.117 Cost. che introduce i vincoli derivanti dallordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Per ci che riguarda i vincoli derivanti dallordinamento comunitario tale limite si configura come impossibilit per la regione di legiferare in contrasto con i regolamenti e le direttive comunitarie. In relazione agli obblighi internazionali il limite si giustifica ove si osservi che le regioni non sono pleno iure soggetti di diritto internazionale per cui esse non possono legiferare in contrasto con gli obblighi internazionali assunti dallo Stato e resi esecutivi allinterno dalla legge statale. A norma del nuovo art.117 Cost. nelle materie di sua competenza la regione pu concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato. Esistono poi limiti generali di legittimit dati da alcuni principi costituzionali assolutamente inderogabili da parte delle regioni, quali il principio del decentramento (che comporta il rispetto da parte delle regioni dellautonomia degli enti infra regionali) ed il principio della tipicit delle forme (secondo il quale le regioni non possono seguire nella formazione dei loro atti, procedimenti diversi da quelli prescritti nella Costituzione e negli statuti). Altri limiti a carattere generale sono dati dalla natura territoriale dellente il che comporta che la legge regionale deve esaurire di regola la sua efficacia entro lambito del territorio regionale. b) speciali. Valgono ad indicare la misura della potest legislativa regionale ed a caratterizzarne la tipologia e sono dati dai principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato. Nella nuova formulazione del Titolo V della Costituzione sono di competenza

regionale tutte le materie non espressamente attribuite allo Stato o non attribuite alla competenza concorrente fra Stato e regione. Il limite di cui si detto non tuttavia sufficiente da solo a determinare la misura della competenza regionale poich anche nelle materie di competenza delle regioni lo Stato pu intervenire con le sue leggi. Si rende cos necessario integrare la ripartizione orizzontale di competenza (o per materie) con una ripartizione relativa alla distribuzione della potest legislativa su una stessa materia fra lo Stato e le regioni (ripartizione verticale) per la quale nelle materie elencate nellart.117 Cost. spetta allo Stato fissare i principi fondamentali e alle regioni la legislazione di sviluppo. Si possono identificare 2 tipi di competenza legislativa regionale: A) la potest primaria o piena o esclusiva. Secondo la configurazione della Cost. del 48, tale potest era attribuita unicamente alle regioni a statuto speciale le quali, nelle materie in cui pu esplicarsi, hanno competenza piena nel senso che dette materie sono sottratte alla disciplina legislativa dello Stato. Con la novella del 2001 tale competenza attribuita anche alle regioni a statuto ordinario. La nuova formulazione dellart.117 Cost. introduce il ribaltamento della logica delloriginario impianto della Cost. del 48 che procedeva allelencazione delle materie di competenza legislativa delle regioni di modo che tutte le altre materie erano di competenza dello Stato. Nel nuovo art.117 Cost. vengono elencate innanzi tutto le materie di competenza esclusiva dello Stato e di seguito le materie di competenza legislativa concorrente (dello Stato e delle regioni) cosicch tutte le altre materie non elencate sono di competenza esclusiva delle regioni. B) La potest ripartita o concorrente. E propria sia delle regioni a statuto speciale e sia delle regioni ordinarie. E cos definita perch, nelle materie attribuite alla competenza regionale, sono legittimati a legiferare ma con diversa intensit sia lo Stato che la regione; lo Stato al quale spetta di stabilire per ogni materia con sue leggi (le c.d. leggi cornice) i principi fondamentali; la regione alla quale spetta nei limiti di detti principi di svolgere i principi stessi. Dunque n lo Stato pu dettare norme di sviluppo e di dettaglio n la regione norme di principio. Per consentire comunque alle regioni di legiferare in tali materie

ove mancassero le leggi cornice, lart.17 dispone che le regioni, in mancanza di una legge cornice, possono esse stesse desumere i principi fondamentali delle leggi vigenti. Questo tipo di competenza legislativa regionale si definisce concorrente poich concorre con la competenza dello Stato che fissa con legge i principi fondamentali. Nellart.117 Cost. non pi contemplata la potest attuativa delle regioni a statuto ordinario il cui esercizio dipendeva dalla volont del legislatore statale che doveva volta per volta demandare alla regione il relativo potere. Risulterebbe ancora esistente invece la potest integrativa delle regioni a statuto speciale che consentirebbe a tali enti la possibilit di emanare norme di integrazione delle disposizioni delle leggi statali in determinate materie espressamente indicate negli statuti stessi. Le province hanno avuto attribuita, nelle materie indicate nello statuto, la potest legislativa primaria, ripartita ed integrativa. Il procedimento di formazione delle leggi provinciali (sostanzialmente simile a quello delle leggi regionali) disciplinato nello statuto regionale e nei regolamenti dei Consigli provinciali. La legge regionale subordinata alla Costituzione sia nel suo contenuto sia per il rispetto dei limiti posti dalla Costituzione allesercizio della potest legislativa regionale. Si discute se la legge regionale sia subordinata o pari ordinata nei confronti della legge dello Stato. Poich le due fonti sono separate, nel senso che il loro ambito di competenza tenuto distinto dalle norme costituzionali, sembra che fra loro non possa esserci rapporto di pari ordinazione o di subordinazione per la mancanza del presupposto necessario vale a dire linserimento della fonte nel sistema gerarchico.
SEZIONE III LE FONTI REGOLAMENTARI

I regolamenti vengono deliberati dal Consiglio dei ministri, udito il parere del Consiglio di Stato ed emanati con decreto del Presidente della Repubblica. I regolamenti sono inseriti nella Raccolta Ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana, pubblicati nella Gazzetta Ufficiale ed entrano in vigore dopo un periodo di 15 giorni dalla pubblicazione. I regolamenti governativi si distinguono in:

a) regolamenti di esecuzione delle leggi, dei decreti legislativi nonch dei regolamenti comunitari emanati per rendere pi esplicito il contenuto di una legge o di un decreto legislativo o di un regolamento comunitario, tutte le volte che questi, per il loro carattere di generalit ed astrattezza o per la loro particolare formulazione tecnica, abbisognino di norme integrative ed esplicative senza per apportare aggiunte alla legge. b) regolamenti di attuazione e di integrazione della legge e dei decreti legislativi recanti norme di principio. c) regolamenti autonomi o indipendenti che vengono emanati in materie ancora non disciplinate dalla legge o da atti aventi forza di legge. d) regolamenti di organizzazione con riferimento cio alla struttura, alla ripartizione delle competenze, allo stato giuridico del personale che riservano alla legge la determinazione dellorganizzazione dei ministeri e dei pubblici uffici (con la determinazione delle sfere di competenza, delle attribuzioni e delle responsabilit proprie dei funzionari). e) regolamenti autorizzati con decreto del P. della R. possono essere emanati regolamenti per la disciplina delle materie per le quali le leggi della Repubblica determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono labrogazione delle norme vigenti con effetto della entrata in vigore delle norme regolamentari. f) vanno infine ricordati i regolamenti di attuazione delle direttive comunitarie. Oltre al limite di carattere generale derivante dalla loro collocazione nel sistema delle fonti, i regolamenti incontrano limiti specifici contenuti in riserve di legge espressamente previste nella Costituzione. Si ha una riserva di legge quando una disposizione costituzionale riserva appunto alla legge la disciplina di una determinata materia escludendo pertanto o ammettendo solo in parte che essa possa essere fatta oggetto del potere regolamentare del Governo. La dottrina e la giurisprudenza costituzionale hanno identificato 2 tipi di riserva: a) assoluta che si ha quando la disciplina della materia riservata alla legge del Parlamento. b) relativa che si ha quando la materia pu essere disciplinata oltre che dalla legge formale anche da altre fonti. Tale tipo di riserva ammette dunque lintervento del potere normativo del Governo attraverso i regolamenti autorizzati. Sia la riserva di legge assoluta sia quella relativa possono poi essere rafforzate quando la Costituzione non si limita a rinviare puramente o

semplicemente la legge ma disciplina essa stessa parte della materia ponendo altrettanti limiti alla discrezionalit del legislatore. Infine si ha riserva di legge costituzionale quando la Costituzione espressamente dispone che determinate materie debbano essere regolate con legge costituzionale. I ministri, quando la legge conferisca loro tale potere, possono adottare regolamenti nelle materie di loro competenza o di competenza di autorit loro subordinate. Tali regolamenti, per materie di competenza di pi ministri, possono essere adottati con decreti interministeriali ferma restando la necessit di autorizzazione da parte della legge. I regolamenti ministeriali ed interministeriali non possono dettare norme contrarie a quelle dei regolamenti deliberati dal Governo (essi sono dunque fonti di terzo grado). Gli organi costituzionali ed a rilevanza costituzionale possono darsi, in virt della posizione che assumono nellordinamento, propri regolamenti diretti a disciplinare la loro organizzazione interna, lo stato giuridico ed economico del personale ed in alcuni casi il modo di esercizio delle loro funzioni. Si tratta in particolare dei regolamenti delle Camere, della Corte costituzionale, della Presidenza della Repubblica, del Consiglio superiore della magistratura e del Consiglio nazionale delleconomia e del lavoro. La potest regolamentare delle regioni oggi prevista nel nuovo art.117 Cost. il quale opera una ripartizione fra potest regolamentare dello Stato, nelle materie di legislazione esclusiva, e potest regolamentare delle regioni in ogni altra materia. Tuttavia lo stesso articolo fa salva la possibilit che lo Stato deleghi alle regioni la potest regolamentare nelle materie di sua competenza. Esistono pertanto 2 tipi di potest regolamentare regionale: luna propria, laltra delegata. Nelle regioni la potest regolamentare attribuita alla Giunta e i regolamenti sono promulgati dal Presidente della Giunta. Per ci che riguarda il procedimento di formazione dei regolamenti, dal momento che la Costituzione tace, bisogner che le regioni stesse, nelladottare i nuovi statuti, provvedano a disciplinarlo. I regolamenti regionali sono pubblicati nel Bollettino Ufficiale della regione ed entrano in vigore non prima del 15 giorno successivo alla loro pubblicazione. Il nuovo art.114 Cost. attribuisce ai comuni, alle province e alle citt metropolitane la potest statuaria secondo i principi fissati dalla Costituzione. Il comune e la provincia, nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dallo statuto, adottano regolamenti nelle materie di propria competenza ed in particolare per lorganizzazione e il funzionamento delle istituzioni e degli organismi di partecipazione, per il funzionamento degli

organi e degli uffici e per lesercizio delle funzioni. Si tratta di una potest normativa di terzo grado, subordinata cio sia alla legge sia allo statuto.
SEZIONE IV LE FONTI SINDACALI

Il contratto collettivo di lavoro, qualora sia stipulato da sindacati registrati, acquista a norma dellart.39 Cost. efficacia obbligatoria per tutti gli appartenenti alla categoria alla quale si riferisce. Esso dunque una fonte normativa non statale la cui formazione riservata dalla Costituzione alla determinazione autonoma delle associazioni contrapposte di lavoratori e dei datori di lavoro. I contratti collettivi individuali stipulati dai datori di lavoro e dai lavoratori non iscritti ad un sindacato riproducono le clausole dei contratti collettivi dirette ad assicurare ai lavoratori minimi inderogabili di trattamento economico e normativo ricollegandosi in tal modo ai contratti collettivi dellart.36 Cost. a norma del quale il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantit e qualit del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a s e alla famiglia una esistenza libera e dignitosa. Lefficacia generale del contratto collettivo e lomogeneit dei trattamenti previsti per il personale delle varie amministrazioni, sono assicurate in virt della presenza di un agente negoziale unico, denominato ARAN, cui affidata per lappunto la rappresentanza legale e necessaria di tutte le pubbliche amministrazioni.
CAPITOLO 3: LA FUNZIONE AMMINISTRATIVA

Con la locuzione funzione amministrativa si intende indicare linsieme delle attivit svolte dallinsieme degli apparati amministrativi dello Stato e degli altri enti o comunque delle altre figure soggettive del settore pubblico. Nellimpossibilit di definire in modo netto la natura della funzione amministrativa bisogna allora limitarsi ad affermare che essa ha per oggetto la cura concreta di interessi pubblici, affidata ad autorit dellapparato amministrativo mediante un procedimento che mette capo ad un atto tipico dotato di una particolare efficacia.

SEZIONE I

I modi in cui la pubblica amministrazione provvede alla cura concreta di interessi pubblici possono essere molteplici: a) mediante lamministrazione attiva essa assume le scelte relative ai fini da perseguire e realizza linteresse pubblico connesso a tale fine. b) con lattivit consultiva gli organi ad essa preposti forniscono pareri agli organi dellamministrazione attiva in modo da metterli nella condizione di meglio operare le scelte e realizzare i fini. I pareri si distinguono in: facoltativi quando sono richiesti su iniziativa dellorgano attivo; obbligatori quando lorgano attivo tenuto per legge a richiederli; vincolanti quando lorgano attivo non solo ha lobbligo di richiederli ma se vuole emanare latto deve anche uniformarsi al parere. c) lattivit di controllo diretta a sindacare, adottando come parametro sia regole giuridiche (controllo di legittimit) sia regole di buona amministrazione (controllo di merito), gli atti o loperato degli organi dellamministrazione attiva. d) lattivit tecnica, posta in essere da appartenenti alla pubblica amministrazione qualificati per il possesso di particolari cognizioni nel campo della tecnica. e) lattivit contenziosa con la quale la pubblica amministrazione, avvalendosi di un procedimento che ha alcuni elementi in comune con quello giurisdizionale, mira a risolvere conflitti di interessi fra i privati o fra essa stessa ed i privati. Lattivit di indirizzo e coordinamento attribuita al Presidente del Consiglio dei ministri nei confronti dei ministri. Egli chiamato a promuovere e coordinare in ordine gli atti che riguardano la politica generale del Governo. Lattivit di indirizzo e coordinamento pu farsi rientrare nella c.d. alta amministrazione. Fra gli atti di alta amministrazione vanno compresi il conferimento degli uffici pi elevati della gerarchia statale, degli enti pubblici e delle amministrazioni speciali; i progetti dei trattati e degli accordi internazionali, di natura politica e militare; gli atti concernenti i rapporti con la Chiesa cattolica e le confessioni diverse dalla cattolica; le proposte motivate per lo scioglimento dei Consigli regionali ed altri ancora. Tali atti sono di regola deliberati dal Consiglio dei ministri ed emanati con decreto del P. della R. La titolarit e lesercizio della funzione amministrativa sono suddivisi fra lapparato amministrativo dello Stato soggetto ed, a livello decentrato, gli organi delle regioni, delle province, dei comuni, degli altri enti locali o

operanti in sede locale. In uno Stato amministrativamente decentrato, la funzione amministrativa si svolge a 3 livelli: statale, regionale e sub regionale secondo la dimensione territoriale degli interessi che, con il suo esercizio, si intende curare. Esiste inoltre un quarto livello quello comunitario che si esprime nelle direttive e nei regolamenti comunitari. A norma dellart.118 Cost. le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne lesercizio unitario, siano conferite a Province, Citt metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza. Con la nuova formulazione dellart.118 Cost. si sostituisce il principio del parallelismo, con il principio di sussidiariet introdotto dalla legge n.59 del 1997 assieme al principio di differenziazione. La legge n.59 del 1997 difatti nellart.1 introduce il concetto di conferimento di funzioni da intendersi espressamente come trasferimento, delega, o attribuzione di funzione e compiti. Inoltre ribaltando la logica dellart.117 e pertanto dellart.118 Cost., elenca le materie di competenza dello Stato in quanto corrispondenti a interessi nazionali che non possono essere conferite alle regioni. Esse sono: relazioni estere, difesa e forze armate, rapporti con le confessioni religiose, materia elettorale, moneta e sistema valutario e bancario, ordine pubblico, amministrazione della giustizia, ricerca scientifica ed organizzazione dellistruzione scolastica. Tutte le altre sono conferite agli enti autonomi. Alla fine di tale percorso si potr pervenire ai risultati propri dellattuazione del principio di sussidiariet per il quale tutte le funzioni sono attribuite agli enti pi vicini ai cittadini, in particolare ai Comuni, e solo quelle che non possono essere esercitate dagli enti minori via via vengono esercitate dal livello istituzionale maggiore (ad es. le regioni) fino a giungere a quelle competenze che possono essere esercitate solo dallo Stato e nella dimensione sovranazionale solo dallUnione europea. A ci risponde la modifica recente del Titolo V ed in particolare quella dellart.118 Cost. Pare ovvio che il nuovo complessivo regime delle competenze amministrative riguarda non solo le regioni di diritto comune ma anche le regioni ad autonomia differenziata. Le funzioni amministrative sono quindi attribuite ai comuni salvo quelle che siano conferite alle province, alle citt metropolitane, alle regioni ed allo Stato ed ai suddetti enti infraregionali, che sono titolari di funzioni amministrative proprie, ne sono conferite altre con legge statale o regionale secondo le rispettive competenze (art.118, comma I, Cost.). Lart.118, comma II, Cost. affida alla legge regionale la disciplina di

forme di coordinamento fra Stato e regioni in materia di immigrazione, ordine pubblico e sicurezza, nonch forme di coordinamento in materia di tutela dei beni culturali. Inoltre sulla base del principio di sussidiariet dispone che Stato, regioni, Citt metropolitane, Province e Comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attivit di interesse generale. Dalla modifica del titolo V della Costituzione la regione emerge come ente dotato prevalentemente di potest legislativa e di funzioni di indirizzo, mentre gli altri enti locali sono dotati di competenze amministrative tanto che in dottrina si parla apertamente di municipalismo di esecuzione. Le comunit montane, le comunit isolane o di arcipelago, i consorzi, le unioni di comuni si tratta di istituti o enti che rendono possibili forme di un ampio decentramento nellesercizio di funzioni amministrative che coinvolgono gli enti locali ed i privati salvaguardando il principio di efficienza. Il decentramento dellesercizio delle funzioni amministrative proprie delle regioni da un lato evita laccentramento ed il conseguente formarsi di una grossa burocrazia regionale esaltando in tal modo la natura di soggetto politico di indirizzo e coordinamento della regione e dallaltro consente di porre gli amministrati a pi immediato contatto con gli amministratori secondo i principi di una corretta e funzionale democrazia. Resta da dire che se lesercizio delle funzioni amministrative regionali deve avvenire mediante il conferimento delle stesse agli enti infraregionali, tuttavia rimane pur sempre un nucleo di funzioni amministrative che, richiedendo esse un esercizio unitario, la regione deve esercitare in via diretta con il proprio apparato burocratico amministrativo. Si pensi alla attivit di promozione, indirizzo e coordinamento delle funzioni decentrate, alla funzione di controllo sugli atti degli enti locali. Infine listituzione del Consiglio delle autonomie locali introdotto come organo di consultazione tra regione ed enti locali va vista come la creazione di una istanza in cui possa concretizzarsi il principio di leale collaborazione. La Corte individua nel principio di sussidiariet la chiave di un meccanismo dinamico nel riparto di funzioni amministrative che renderebbe necessariamente per la Corte meno rigida la stessa distribuzione delle competenze legislative. Vi una ridefinizione del principio di sussidiariet che, cos come introdotto dalla legge n.59 del 1997, aveva una dimensione puramente statica; mentre, con la sua inclusione in Costituzione, muta significato acquisendo una vocazione dinamica che gli consentirebbe di essere non pi la ragione di un ordine

di attribuzioni stabilite e predeterminate ma un fattore di flessibilit di quellordine in vista del soddisfacimento di esigenze unitarie. Lattivit della pubblica amministrazione si svolge secondo un ordine logico e temporale, normativamente predisposto, che assume il nome di procedimento. Il procedimento amministrativo si articola in 4 fasi, cronologicamente e strumentalmente ordinate alla formazione dellatto finale: A) la fase delliniziativa Liniziativa del procedimento pu essere assunta o su domanda (o istanza) o su ricorso di un soggetto privato o su richiesta (o proposta) di una autorit pubblica e ancora dalla stessa autorit competente ad emanare latto finale (procedimento dufficio). B) La fase dellistruttoria diretta allacquisizione da parte dellautorit amministrativa procedente, di tutti gli elementi (documenti, pareri, opposizioni, reclami ecc.) idonei a porla nella condizione di meglio valutare linteresse pubblico che essa chiamata a tutelare. C) La fase della decisione la fase conclusiva quella cio che mette capo alla adozione, da parte della autorit amministrativa procedente, dellatto finale. A seconda che tale atto venga adottato da una autorit singola, da un collegio o da pi autorit, avremo un atto semplice, collegiale o di concerto. D) La fase integrativa dellefficacia consiste in una serie di operazioni preordinate al fine di fare acquistare efficacia allatto finale del procedimento. Tali operazioni possono consistere in un atto di controllo o in una misura di conoscenza. Se latto di controllo ha esito negativo impedisce lacquisto dellefficacia mediante lannullamento dellatto controllato; se ha esito positivo, latto controllato acquista lefficacia sua propria. La misura di conoscenza pu essere la notificazione o la pubblicazione. La pubblicazione pu avvenire nella Gazzetta Ufficiale qualora latto provenga dallamministrazione centrale dello Stato; nel Bollettino ufficiale della regione se latto proprio dellamministrazione regionale; nel Foglio annunzi legali della provincia per gli atti delle amministrazioni periferiche. La fase integrativa dellefficacia non necessaria se non quando espressamente prevista in una disposizione legislativa.

La legge 7 agosto 1990, n.241 detta alcune regole comuni a tutti i procedimenti amministrativi quale che sia lamministrazione pubblica che li pone in essere. Scopi della legge sono quello di ribadire il principio di legalit dellattivit amministrativa, di introdurre i criteri di economicit, efficacia e pubblicit dellazione delle pubbliche amministrazioni, di razionalizzare e semplificare lazione amministrativa e di consentire la partecipazione al procedimento dei soggetti interessati al provvedimento finale. Il criterio di economicit sta ad indicare che la pubblica amministrazione deve perseguire i fini con un corretto e razionale impiego delle risorse (umane e finanziarie); quello di efficacia si valuta mettendo a raffronto i risultati ottenuti con gli obiettivi programmati. Il criterio della pubblicit trova nella legge stessa il suo campo di applicazione mediante la partecipazione del privato al procedimento ed il diritto di accesso. Particolari norme sono poi dettate dalla legge per attivare la partecipazione dei soggetti interessati al procedimento. La legge prevede sia che lamministrazione deve provvedere a comunicare a tali soggetti lavvio del procedimento sia la pubblicit degli atti del procedimento. Particolare attenzione viene poi dedicata dalla legge in esame alla semplificazione dellazione amministrativa. In proposito la legge prevede che lamministrazione procedente indice una conferenza di servizi e determina una serie di termini entro i quali devono essere preventivamente acquisite le valutazioni tecniche di organi o enti appositi. La procedimentalizzazione sta ad indicare la progressiva estensione ed il rafforzamento del procedimento come metodo dellazione dei pubblici poteri in generale della pubblica amministrazione in particolare. Nella categoria degli atti amministrativi, dottrina e giurisprudenza hanno distinto gli atti strumentali dai provvedimenti. Si definisce provvedimento latto della pubblica amministrazione che ha per effetto la nascita, la modificazione o lestinzione di una situazione giuridica soggettiva. Si definisce atto strumentale latto al servizio di un provvedimento. I provvedimenti amministrativi si distinguono a seconda che amplino o restringano la sfera giuridica dei loro destinatari. Rientrano nei provvedimenti del primo tipo: a) lammissione si ha quando lamministrazione inserisce un privato in una organizzazione al fine di farlo fruire di un servizio pubblico. b) Lautorizzazione consiste nella rimozione, da parte dellautorit amministrativa, di un limite allesercizio di un diritto o di una potest

preesistenti. Rientrano fra le autorizzazioni le licenze; i nulla osta; le abilitazioni. c) Le concessioni consistono nella attribuzione da parte della pubblica amministrazione di una situazione giuridica soggettiva ad un soggetto da essa distinto e possono essere traslative con le quali viene trasferito al concessionario un diritto soggettivo o una potest di cui la pubblica amministrazione era e resta titolare o costitutive con le quali la situazione giuridica soggettiva prima non esistente viene creata dallamministrazione in capo al concessionario. d) Le dispense che valgono ad esonerare il privato dalladempimento di un obbligo. e) Le sovvenzioni con le quali la pubblica amministrazione elargisce un contributo in denaro al privato che esercita una attivit di pubblico interesse. f) Le nomine ad uffici pubblici con la attribuzione del relativo status giuridico ed economico. I provvedimenti che restringono la sfera giuridica del soggetto sono: a) gli ordini di fare (comandi) o di non fare (divieti) o comunque di tenere un determinato comportamento. b) lespropriazione della propriet privata che pu essere disposta per motivi di interesse generale e salvo indennizzo e lespropriazione sempre salvo indennizzo di determinate imprese o categorie di imprese che abbiano carattere di preminente interesse generale. c) le requisizioni. d) i sequestri; le confische; limposizione di un vincolo alla propriet privata. Nelladottare i provvedimenti di loro competenza gli organi agenti della pubblica amministrazione godono di una pi o meno ampia discrezionalit. Tale discrezionalit non significa libert o peggio arbitrio ma, fermo restando che la pubblica amministrazione deve sempre perseguire il fine della cura di un interesse pubblico, essa, a seconda dellinteresse concreto che chiamata a realizzare, pu scegliere i modi ed i tempi della sua azione. Accanto alla discrezionalit che si definisce amministrativa, si pone la c.d. discrezionalit tecnica. Tale tipo di discrezionalit si ha quando lamministrazione agente, prima di procedere ad una scelta, deve compiere un accertamento o una valutazione sulla base di regole tecniche. Diremo che latto amministrativo perfetto quando completo di tutti i suoi elementi. Gli elementi dellatto amministrativo si distinguono in:

a) essenziali sono indefettibili vale a dire che non possono mancare perch un atto assuma la natura di atto amministrativo. b) accidentali sono soltanto accessori. Perch latto sia completo nei suoi elementi essenziali occorre che esso sia posto in essere da un organo della pubblica amministrazione (elemento soggettivo), per la cura di un interesse pubblico concreto (causa), nella forma tipica prescritta da una norma giuridica (forma). Gli elementi accidentali si rinvengono nella condizione; nel termine vale a dire il momento temporale nel quale latto amministrativo acquister (termine iniziale) o perder (termine finale) la sua efficacia e nel modo. Latto amministrativo valido quando non solo sono in esso presenti tutti i suoi elementi costitutivi ma tali elementi sono anche regolari cio esenti da vizi. In questo caso si avr una invalidit relativa dellatto che, se fatta valere, porta al suo annullamento. Qualora invece manchi uno degli elementi essenziali si ha un caso di invalidit assoluta. Latto si dice efficace quando in grado di spiegare i suoi effetti. Dallefficacia dellatto va distinta lesecutoriet consistente nella forza tipica riconosciuta agli atti della pubblica amministrazione che possono essere portati ad esecuzione anche ancor prima che ne venga verificata la loro validit. Lesecutoriet dellatto stata assimilata ad una specie di autotutela ove questa venga fatta consistere in una potest a s stante che attribuita allamministrazione per realizzare linteresse pubblico cos come reso concreto nel provvedimento, se e in quanto lamministrazione ritenga di doverla esercitare. I vizi degli atti amministrativi si distinguono in: 1) vizi di legittimit si ha quando gli elementi costitutivi dellatto esistono ma sono posti in essere in maniera difforme dalla prescrizione normativa che li disciplina. Nellambito generale della illegittimit si suole distinguere 3 tipi di vizi: A) lincompetenza si ha quando latto emanato da una autorit amministrativa diversa da quella alla quale il relativo potere attribuito. Perch si abbia il vizio per necessario che lautorit agente appartenga allo stesso ramo della pubblica amministrazione o, qualora si tratti di enti pubblici non territoriali, allo stesso ente. Se invece lautorit agente appartiene ad un ramo diverso della pubblica amministrazione o ad un altro ente si ha lincompetenza relativa; se latto non viziato ma giuridicamente inesistente si ha lincompetenza assoluta.

B) Leccesso di potere si ha quando lautorit amministrativa esercita in modo non corretto il potere discrezionale attribuitole. Si ha con: I) ladozione di un atto per un fine diverso da quello previsto dalla disposizione normativa o quando latto, anzich un fine pubblico, persegue un interesse privato; II) la motivazione dellatto sia insufficiente, inidonea, contraddittoria o illogica; III) quando il provvedimento viene adottato nel presupposto dellesistenza di fatti o circostanze che invece risultano insussistenti o non conformi al vero; IV) quando viene violato il principio di eguaglianza disponendo in modo eguale per fattispecie concrete dissimili o viceversa in modo diseguale per fattispecie concrete simili; V) contraddittoriet con precedenti manifestazioni di volont dellamministrazione; VI) quando il provvedimento non rispondente a criteri di equit Tutte le figure di eccesso di potere esaminate possono ricondursi ad una violazione del principio di buon andamento e di imparzialit della pubblica amministrazione quando nellesercitare la funzione amministrativa lamministrazione agente usa del potere discrezionale senza considerare in modo oggettivo i vari interessi che chiamata a valutare. C) la violazione di legge si ha quando lamministrazione agente non applica una norma che invece era tenuta ad applicare o applica una norma diversa da quella che avrebbe dovuto applicare. I vizi di merito si riferiscono alla inopportunit, non convenienza o incongruit dellatto. Per controllo si intende il giudizio valutativo di un atto o di un comportamento per verificarne la conformit ad uno schema normativo o ad una regola di buon andamento ed imparzialit. I controlli possono essere di legittimit, di merito e di efficienza: a) i controlli di legittimit si distinguono ancora in preventivi e successivi a seconda che intervengano prima o dopo che latto acquisti efficacia. Il controllo preventivo di legittimit affidato alla Corte dei Conti. I provvedimenti sottoposti al controllo preventivo

divengono efficaci se la Corte non ne dichiara la non conformit a legge nel termine di 30 giorni dal ricevimento. Spetta ancora alla Corte il controllo successivo sulla gestione di bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche. b) il controllo di merito sugli atti dellamministrazione statale svolto dalle Ragionerie centrali presso il ministero che ha adottato latto. c) il controllo sulle attivit ha per oggetto non un singolo atto ma il modo di esercizio della funzione. Cos ad esempio il ministro pu decidere una verifica dellattivit svolta da un organo o da un ente pubblico e, se il controllo mette in luce delle disfunzioni, disporre gli opportuni rimedi (controllo ispettivo); il prefetto pu nominare un commissario per ladempimento delle funzioni stesse (controllo sostitutivo); lautorit di controllo pu impedire che lattivit dellautorit amministrativa sottoposta a controllo si svolga fino alla conclusione del procedimento (controllo impeditivo). A parte va considerato il c.d. giudizio di ottemperanza che non rientra nello schema dei controlli e che si ha quando una pubblica amministrazione non adotta i provvedimenti consequenziali allannullamento di un atto, da essa emanato, da parte degli organi della giurisdizione amministrativa o in alcuni casi alla sentenza del giudice ordinario. d) i controlli di efficienza sono diretti a verificare ed accertare i risultati nellesercizio di una attivit amministrativa ed a valutare lefficienza dellamministrazione nel perseguire il pubblico interesse.
SEZIONE II

Nello svolgere le sue funzioni la pubblica amministrazione si avvale sia di personale qualificato, sia di beni pubblici, sia ancora di mezzi finanziari. Si definiscono pubblici dipendenti i soggetti che sono legati ad un ente pubblico da un rapporto di lavoro in modo continuativo, professionale e retribuito. I soggetti preposti ai pubblici uffici si distinguono in funzionari

ed impiegati. I primi sono titolari di un organo e formano e manifestano la volont dellente. Quando i funzionari sono collegati allente da un rapporto di lavoro si dicono professionali in caso contrario onorari. Il modo normale per accedere ai pubblici uffici da parte dei pubblici impiegati dato dal pubblico concorso, al fine di assicurare mediante lo svolgimento di prove scritte ed orali la selezione dei pi capaci e meritevoli. Lo status giuridico ed economico di pubblico dipendente comprende una serie di diritti e doveri. I doveri dei pubblici dipendenti possono essere cos enumerati: a) dovere di fedelt tale dovere si specifica nellobbligo di svolgere le mansioni nellinteresse esclusivo dellamministrazione, nel dovere di imparzialit, nel dovere di riservatezza e di mantenere il segreto dufficio. b) dovere di diligenza il pubblico dipendente ha il dovere di eseguire in modo diligente la propria prestazione di lavoro assicurando cos il buon andamento dellufficio al quale addetto. c) dovere di subordinazione si ricollega ad uno dei criteri organizzatori della pubblica amministrazione, quello della gerarchia. In base a tale criterio i dipendenti di grado inferiore sono subordinati ai dipendenti di grado superiore e devono quindi osservare e portare ad esecuzione gli ordini da questi impartiti. La violazione dei doveri sopra elencati fa sorgere la responsabilit del pubblico dipendente. Al dipendente riconosciuto responsabile disciplinarmente lamministrazione pu applicare una delle seguenti sanzioni: rimprovero verbale o scritto, multa, sospensione dal lavoro e dalla retribuzione, licenziamento con o senza preavviso. I diritti dei pubblici dipendenti si distinguono in patrimoniali e non patrimoniali. Fra i primi rientrano il diritto alla retribuzione, comprensiva dello stipendio, dellindennit integrativa speciale, della tredicesima mensilit, degli assegni familiari. Fra i diritti non patrimoniali rientrano il diritto alla conservazione dellimpiego, il diritto allesercizio delle funzioni inerenti alla qualifica che si riveste ed al ruolo cui si appartiene, il diritto al riposo settimanale, domenicale e festivo, il diritto alla sede di servizio che si specifica nella pretesa dei dipendenti dei ruoli centrali a non essere utilizzati in una sede periferica. I beni pubblici possono essere di propriet della Stato, delle regioni, delle province, dei comuni e di altri enti pubblici. La loro condizione giuridica disciplinata dal c.c. che li distingue in beni demaniali e beni patrimoniali.

a) I beni demaniali sono quelli previsti dalla legge e destinati per lo pi a soddisfare in via immediata un interesse o un bisogno pubblico. Essi possono appartenere o esclusivamente allo Stato (demanio necessario) o anche agli altri enti territoriali (demanio accidentale). b) I beni patrimoniali si distinguono in indisponibili e disponibili. Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato le miniere, le cose dinteresse storico, archeologico e artistico, le caserme, gli armamenti, gli aeromobili e le navi militari. I beni che fanno parte del patrimonio indisponibile non possono essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano. I beni patrimoniali disponibili vale a dire tutti i residui beni di propriet pubblica che non rientrano nella categoria di quelli indisponibili possono essere mobili o immobili. La propriet di beni, demaniali e patrimoniali da parte della pubblica amministrazione, produce una utilit perch di tali beni essa pu avvalersi come strumento per svolgere la sua attivit. Il sistema finanziario pubblico si regge quasi del tutto sulle entrate tributarie. I tributi consistono in una prestazione patrimoniale imposta ai soggetti passivi da un ente pubblico. A norma della Cost. (art.53) tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacit contributiva. Laltro principio contenuto nellart.53 secondo il quale il sistema tributario informato a criteri di progressivit sta ad indicare che le aliquote delle imposte devono essere tanto pi alte quanto pi alto il reddito imponibile di modo che i pi abbienti paghino una imposta maggiore in ragione della loro maggiore capacit contributiva. I tributi si distinguono in: a) imposte consistono in un prelievo forzoso di denaro a carico di chi si trova nelle condizioni previste dalla legge (soggetto passivo) che cos chiamato a concorrere alle spese pubbliche vale a dire alle spese sostenute dallo Stato nellinteresse dellintera collettivit nazionale (ad esempio limposta sul reddito delle persone fisiche, IRPEF). A loro volta le imposte si distinguono in dirette e indirette. Sono dirette quelle che colpiscono la manifestazione immediata della ricchezza (ad esempio lIRPEF); sono indirette quelle che colpiscono le manifestazioni mediate della ricchezza (ad esempio limposta sul valore aggiunto: lIVA). b) tasse sono un corrispettivo che chi richiede di poter usufruire di un servizio pubblico tenuto a pagare (ad esempio le tasse universitarie).

Accanto ai tributi sopra menzionati cos detti erariali si pongono i tributi locali vale a dire i tributi con i quali gli enti locali si autofinanziano. Alla riscossione dei tributi in generale sovrintende adesso lAgenzia delle entrate del ministero dellEconomia e la riscossione avviene per ambiti territoriali.
CAPITOLO 4: LAMMINISTRAZIONE PUBBLICA DELLECONOMIA

Nel tracciare il disegno di quello che avrebbe dovuto essere lassetto economico dello Stato, i nostri Costituenti furono influenzati da 3 grandi correnti ideologiche: la liberale, la socialista e la cattolico-solidaristica. Fu pertanto giocoforza ricorrere ad un compromesso relativo ai rapporti economici. Frutto di tale compromesso fu la creazione di uno Stato che, pur conservando i tradizionali istituti della propriet privata e della libert della iniziativa economica privata, ritiene necessario intervenire nel settore dei rapporti economici per coordinare lattivit economica ed indirizzarla al raggiungimento di un maggiore benessere comune. In buona sostanza il complessivo disegno costituzionale mira a creare il c.d. Stato del benessere o Stato sociale. Gli strumenti con i quali il legislatore costituzionale mira a promuovere il processo di sviluppo economicosociale sono: la programmazione economica, lespropriazione per pubblica utilit ed i limiti alla propriet privata, la riserva originaria o lespropriazione di imprese e la riforma fondiaria. A tali strumenti devono poi aggiungersi quelli relativi agli interventi dello Stato in materia monetaria e creditizia ed a tutela del risparmio ed inoltre la manovra fiscale. Questa somma di interventi costituiscono quello che comunemente viene definito il governo delleconomia. In una forma di governo parlamentare come la nostra, spetta al Parlamento di dettare le direttive ed i programmi in materia economica ed al Governo di dare esecuzione a tali direttive e programmi. Per quel che riguarda le leggi di programma e le vicende della programmazione economica in Italia, gli organi governativi ai quali demandata la cura di questo settore sono: il ministero dellEconomia e delle Finanze ed il Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE). Il CIPE approva i piani ed i programmi di intervento e la ripartizione delle risorse finanziarie; ha funzioni di coordinamento e di indirizzo generale e il potere di riallocare le

risorse finanziarie assegnate e non adeguatamente utilizzate. Il ministero invece ha funzioni in materia di programmazione degli investimenti pubblici, di programmazione economico-finanziaria, di coordinamento e di verifica degli interventi per lo sviluppo economico territoriale e settoriale e delle politiche di coesione. Eancora da notare che la programmazione economica nazionale non pu non tenere conto dellapporto delle regioni e che lo Stato dovrebbe determinare gli obiettivi della programmazione economica nazionale con il concorso delle regioni e le regioni dovrebbero determinare i loro programmi di sviluppo in armonia con gli obiettivi della programmazione economica nazionale. Organo di raccordo fra la programmazione nazionale e la programmazione regionale la Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le province autonome. Consiglio e Giunta regionali sono gli organi di governo della programmazione regionale, ai quali spetta dunque di operare le scelte di politica economica. Strumenti di programmazione sono ancora gli accordi di programma per assicurare il coordinamento delle azioni e per determinare i tempi, le modalit, il finanziamento ed ogni altro connesso adempimento. In realt lo strumento della programmazione nazionale non mai stato utilizzato e se ne parla poich non soltanto esso previsto nella Costituzione e in ragione delle politiche interne di crescente privatizzazione delleconomia, della tendenza ad affidarsi al mercato ed alle sue regole ma anche per laccelerazione dei processi di integrazione europea che hanno come conseguenza una crescente perdita di quote di sovranit in questa materia. Lintervento dello Stato cos si manifesta nella fissazione di regole per il mercato che non pu essere affidato esclusivamente alle sue leggi. Lart.42 Cost. dopo aver enunciato che la propriet privata riconosciuta e garantita dalla legge, dispone che la stessa pu essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per causa di pubblico interesse legalmente dichiarata. Lespropriazione uno strumento diretto a fare acquisire ai pubblici poteri un bene immobile gi di propriet privata da destinare a fini di pubblico interesse quali ad esempio lespansione urbanistica, o a fini non generali ma speciali quali ad esempio la costruzione di edifici scolastici, aeroporti, reti ferroviarie. I fini che si intendono raggiungere mediante lespropriazione hanno natura economica e sociale e mirano ad ottenere un pi razionale ed ordinato sviluppo in settori di attivit nei quali i pubblici poteri sono chiamati ad operare un adeguato bilanciamento fra interesse pubblico ed interesse privato. Titolare del potere espropriativo in

massima parte la regione. Le regioni a statuto ordinario esercitano la potest legislativa concorrente in ordine alle espropriazioni strumentali alle materie di loro competenza. Allo Stato riservata la competenza per le opere pubbliche di sua spettanza. Il provvedimento espropriativo si articola in 3 fasi: la prima diretta a dichiarare la pubblica utilit dellopera per lesecuzione della quale necessario disporre dellimmobile o dellarea da espropriare; la seconda relativa alla determinazione dellindennit; la terza che mette capo allespropriazione del bene, con decreto del Prefetto (per la espropriazione delle opere di competenza statale), del Presidente della Giunta regionale o del Sindaco (a seconda che si tratti di opere di competenza regionale o comunale). I limiti alla propriet privata si rinvengono prevalentemente nella legislazione urbanistica e consistono in buona misura nel divieto o in una restrizione della edificabilit in ragione della tutela di particolari interessi pubblici. A norma dellart.43 Cost. la legge pu riservare originariamente o trasferire mediante lespropriazione e salvo indennizzo allo Stato o ad enti pubblici determinate imprese o categorie di imprese che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia ed abbiano carattere di preminente interesse generale. Un esempio di riserva originaria allo Stato di un servizio pubblico essenziale era dato dal servizio di radio teletrasmissione su scala nazionale. Nel campo delle fonti di energia, un esempio di riserva originaria si ebbe nella produzione dellenergia nucleare, affidata allENEA; mentre con la istituzione dellENEL sono state nazionalizzate le imprese private produttrici di energia elettrica. La riforma fondiaria stata attuata mediante una serie di leggi quando parti di propriet latifondistiche furono espropriate ed assegnate ai coltivatori. Una legge del 1947 disciplina lutilizzazione delle terre incolte, abbandonate o insufficientemente coltivate assegnando alle regioni il compito di individuare le terre aventi tali caratteristiche e di assegnarle ai richiedenti. Esistono poi altre leggi che fissano limiti alla estensione della propriet terriera privata e sui contratti agrari. Lart.44 Cost. va interpretato nel senso di favorire lo sviluppo della piccola e media propriet agricola. La disciplina ed il governo della moneta spettano alla Banca dItalia, al ministero dellEconomia ed al Comitato interministeriale per il credito ed il risparmio (CICR). Alla Banca dItalia sono riservati lemissione della moneta, il controllo della quantit di moneta circolante, il servizio di tesoreria dello Stato e degli enti pubblici (la c.d. tesoreria unica) e la

manovra ed il controllo dei flussi monetari. Al ministro dellEconomia spetta la responsabilit politica del settore. Il CICR invece organo propulsivo e di indirizzo; la Banca dItalia organo di vigilanza con poteri anche normativi. Entrano a comporre lordinamento creditizio le imprese che esercitano lattivit creditizia e di intermediazione finanziaria, gli istituti di credito fondiario e di credito edilizio oltre che le Casse di risparmio. Giova qui mettere in evidenza il notevole grado di autonomia della Banca dItalia nei confronti del Governo e del ministero dellEconomia nel concorrere a determinare lindirizzo di politica economica. Tale autonomia dovuta alla posizione istituzionale e normativa della Banca che la mette in grado di partecipare al governo delleconomia, allindipendenza ed alla stabilit del suo Governatore. E da menzionare infine la Commissione nazionale per le societ e la borsa (CONSOB) che opera essenzialmente nel campo della tutela del risparmio e costituisce una delle amministrazioni indipendenti. Spetta alla CONSOB la disciplina del mercato mobiliare. Un ulteriore strumento del governo delleconomia dato dalla manovra fiscale. Mediante tale manovra lo Stato pu incentivare o disincentivare settori particolari della attivit economica al fine di raggiungere obiettivi di pubblico interesse. Altro modulo di intervento dei pubblici poteri nel settore delleconomia dato dalla impresa pubblica. Mediante limpresa pubblica, lo Stato interviene direttamente nellattivit economica. Le ragioni che hanno indotto ad affidare ai pubblici poteri la cura di una attivit imprenditoriale vanno rinvenute nellopportunit di ottenere un vantaggio economico, nellesigenza di infrangere le imprese di monopolio, nella necessit di utilizzare le imprese pubbliche quali strumenti di politica economica oppure per finalit connesse alla ricerca scientifica e allo sviluppo tecnologico. Si suole distinguere le imprese pubbliche in: a) impresa-organo si ha quando lattivit economica svolta da un organo di un ente pubblico (Stato, regione, provincia, comune) in regime di diritto amministrativo e secondo le norme di contabilit pubblica con autonomia tecnica, patrimoniale e contrattuale. b) impresa-ente invece indipendente dalla struttura organizzativa e normativa dellente pubblico rispetto al quale agisce in funzione strumentale in regime di parit con le imprese private. Rientra ad esempio fra le imprese-enti, la zecca dello Stato. In seguito alla crisi economica mondiale del 1929 in Italia vennero costituiti 2 enti pubblici nazionali: lIMI (Istituto mobiliare italiano) e lIRI

(Istituto per la ricostruzione industriale) col compito rispettivamente di concedere crediti a medio a medio termine alle imprese industriali e di rilevare i pacchetti azionari in mano alle banche di quelle societ che avevano perdite di esercizio nellintento di risanarle o di liquidarle. In un secondo momento le societ private di cui lIRI era divenuto azionista entrarono a far parte, suddivise per settori, di societ finanziarie (holding) controllate dallIstituto. In tal modo lIRI si trasform in ente di gestione di tutta una serie di partecipazioni pubbliche. La complessit e lampiezza del fenomeno consigli listituzione del ministero delle partecipazioni statali (ora soppresso). Tuttavia il sistema delle partecipazioni statali non ha dato buona prova soprattutto per il mancato rispetto del criterio di economicit e della mancanza di un indirizzo unitario e produttivo nella sua gestione. Per porre riparo a questo stato di cose si messo in moto allinizio degli anni 90 ed stato ora portato a termine un processo di privatizzazione delle imprese in mano pubblica che ha investito tutto il sistema delle partecipazioni statali mediante la vendita a privati di tutto o di parte del pacchetto azionario e ci al fine di valorizzare le strutture produttive, laccesso diffuso dei risparmiatori e di contribuire al risanamento della spesa pubblica.
CAPITOLO 5: LA FUNZIONE GIURISDIZIONALE SEZIONE I

Mediante lesercizio della funzione giurisdizionale gli organi dello Stato ai quali essa affidata sono chiamati a risolvere le controversie fra i privati o fra i privati ed i pubblici poteri ovvero a far valere la volont generale della legge, qualora si accerti che non sia stata osservata, sia imponendo il suo rispetto sia applicando una sanzione per reintegrare lordine giuridico violato. La caratteristica di tale funzione da rinvenire nella posizione di indipendenza (super partes) propria delle autorit che la svolgono. La funzione giurisdizionale distribuita fra i vari organi secondo il seguente schema: a) la giurisdizione civile esercitata dai Giudici di pace, dal Tribunale, dalla Corte di appello, dalla Corte di cassazione;

b) la giurisdizione penale esercitata dai Giudici di pace, dal Tribunale, dalla Corte di assise di primo grado e di appello, dalla Corte di cassazione; c) la giurisdizione amministrativa esercitata dal Consiglio di Stato, dalla Corte dei conti, dai Tribunali amministrativi regionali; d) la giurisdizione costituzionale esercitata dalla Corte costituzionale. Si rende necessario dare alcuni cenni sulla ripartizione della competenza fra la giurisdizione ordinaria (civile) e quella amministrativa quando siano chiamate a giudicare sulla lesione di situazioni giuridiche soggettive dei cittadini da parte della pubblica amministrazione. Il criterio fondamentale di ripartizione della competenza quello che vede attribuita alla cognizione del giudice ordinario le controversie nelle quali si discute della lesione di un diritto soggettivo ad opera di un atto amministrativo o di un comportamento della pubblica amministrazione ed alla cognizione del giudice amministrativo le controversie nelle quali invece si discute della lesione di un interesse legittimo. Una eccezione al criterio data dalla giurisdizione esclusiva dei Tribunali amministrativi regionali e del Consiglio di stato. Infatti in sede di giurisdizione esclusiva tali organi sono competenti a decidere anche sulla lesione di diritti soggettivi. Questo spostamento di competenza previsto soltanto nelle materie espressamente indicate nella legge e trova la sua giustificazione sia nella difficolt di distinguere se, in dette materie, la situazione giuridica lesa sia un diritto soggettivo o un interesse legittimo sia dalla natura squisitamente tecnica ed amministrativa della materia stessa. Ai TAR ed al Consiglio di Stato poi attribuita la c.d. giurisdizione di merito vale a dire la competenza a giudicare nelle materie tassativamente indicate dalla legge oltre che sulla legittimit degli atti amministrativi anche sulla loro opportunit, convenienza, utilit ed equit. E da ricordare che adesso ammessa la tutela in sede giurisdizionale dei c.d. interessi diffusi a condizione che questi possano ricondursi entro gli schemi del diritto soggettivo o dellinteresse legittimo. La funzione giurisdizionale si svolge attraverso una serie di atti che mettono capo ad una decisione (sentenza) e che nel loro complesso assumono il nome di processo. Lincidente probatorio un istituto finalizzato alla formazione della prova fuori dal dibattimento ma con le regole del contraddittorio (presenza dellaccusa e della difesa davanti al giudice) cui si fa ricorso in casi tassativamente elencati.
SEZIONE II

Il processo civile ha come oggetto un diritto soggettivo del quale mira a realizzare la tutela qualora sulla sua esistenza sia sorta controversia. Il processo civile si svolge in contraddittorio fra le parti che sono: a) lattore che instaura il giudizio per la tutela o il riconoscimento di un suo diritto soggettivo; b) il convenuto che resiste alla pretesa avanzata dallattore; c) i litisconsorti vale a dire coloro che sono chiamati per legge ad integrare il contraddittorio in quanto lesito del giudizio si ripercuote anche sulla loro posizione giuridica: litisconsorzio necessario. Il processo di cognizione si svolge in una o pi fasi: 1) la prima o primo grado innanzi al Giudice di pace o al Tribunale secondo una ripartizione di competenza basata sul valore della domanda giudiziale o sulla materia o ancora sullambito territoriale; 2) la seconda o secondo grado che si instaura qualora la parte soccombente proponga appello avverso alla sentenza del giudice di primo grado. La parte soccombente nel giudizio di appello pu proporre ricorso alla Corte di cassazione. Nel caso in cui la Cassazione riconosca la validit e la sussistenza dei motivi addotti nel ricorso, cassa la sentenza e rinvia la causa ad un giudice di merito; nel caso contrario rigetta il ricorso. La sentenza diviene definitiva, passa in giudicato e costituisce cosa giudicata quando contro di essa non si proposto appello o ricorso per Cassazione. Il processo penale diretto a far valere la pretesa punitiva dello Stato nei confronti di coloro che hanno infranto lordine giuridico compiendo un determinato reato. Le principali innovazioni apportate dal codice del 1988 possono essere indicate come segue: a) il pubblico ministero ha la parola per primo per esporre sommariamente i fatti poi intervengono i difensori i quali indicano i fatti sui quali intendono parlare e spiegano quali prove vogliono addurre. Spetta al giudice decidere quali elementi di prova ammettere e quali escludere. Nel corso del dibattimento i testimoni rispondono allaccusa e alla difesa. Allo stesso modo viene sentito limputato qualora intenda rispondere. b) Le prove sono ammesse a richiesta di parte o in determinati casi stabiliti dalla legge anche dufficio. c) stata creata la figura del giudice per lindagine preliminare (GIP) il quale ha funzioni di controllo sulle indagini svolte dal pubblico

ministero, controlla altres la durata delle indagini autorizzando eventuali proroghe. Alla fine decide larchiviazione o il rinvio a giudizio. d) Le indagini preliminari sono svolte dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria al fine di raggiungere le determinazioni inerenti allesercizio dellazione penale vale a dire se si deve arrivare al processo oppure no. e) Ludienza preliminare che si svolge davanti ad un apposito giudice prevista soltanto per i casi di competenza del Tribunale e della Corte dassise. Serve a valutare gli elementi raccolti e ad eliminare quelli ritenuti non utili. Alla fine della discussione il giudice pronuncia sentenza di non luogo a procedere (proscioglimento) o decreto che dispone il giudizio dibattimentale (rinvio a giudizio). f) Giudizio abbreviato. Limputato pu chiedere che il processo sia definito nelludienza preliminare. Il giudice dispone il giudizio abbreviato se ritiene che il processo possa essere definito allo stato degli atti. g) Patteggiamento. Limputato ed il pubblico ministero possono chiedere al giudice lapplicazione di una sanzione sostitutiva o di una pena pecuniaria, diminuita fino a un terzo, quando questa, tenuto conto delle circostanze e diminuita fino a un terzo, non supera 5 anni soli o congiunti a pena pecuniaria. Il giudice accoglie tale richiesta solo ove, sulla base degli atti, ritenga corrette la qualificazione giuridica del fatto, lapplicazione e la comparazione delle circostanze prospettate dalle parti nonch congrue le pene indicate. Il processo amministrativo si svolge innanzi ai Tribunali amministrativi regionali ed ha per oggetto la tutela di un interesse legittimo che si presume leso da un atto o da un comportamento della pubblica amministrazione e mira ad ottenere lannullamento dellatto. Parti nel giudizio innanzi ai TAR sono il ricorrente vale a dire il soggetto che lamenta la lesione di un interesse legittimo ed il resistente vale a dire lamministrazione che ha emanato latto. Il Tribunale amministrativo regionale ha sede nel capoluogo di ogni regione. Nei giudizi innanzi ai TAR si osservano le norme di procedura innanzi alle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato, integrate dalle norme del codice di procedura civile. Ludienza che pu essere pubblica o in camera di consiglio fissata dal presidente e vede prima lintervento del relatore della causa e poi quello dei difensori delle parti. Il TAR, ove ritenga

inammissibile o improponibile il ricorso, lo dichiara con sentenza che si definisce sentenza di rito e che si ha anche nei casi di nullit, di decadenza e di difetto di giurisdizione.
SEZIONE III

La nostra Costituzione al fine di garantire che i pubblici poteri non contravvengano alle sue disposizioni ha creato un organo ad hoc, la Corte costituzionale. Essa giudica: a) sulle controversie relative alla legittimit costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge, dello Stato e delle regioni; b) sui conflitti di attribuzione fra i poteri dello Stato e su quelli fra lo Stato e le regioni e fra le regioni; c) sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica a norma della Costituzione; d) sullammissibilit del referendum abrogativo. I vizi di legittimit costituzionale delle leggi si distinguono in: a) vizi formali quando la legge approvata dal Parlamento violando una delle norme sul procedimento di formazione delle leggi contenute nella Costituzione o secondo un procedimento diverso da quello prescritto. b) vizi materiali quando la norma contenuta in una legge ordinaria o in un atto ad essa equiparato in contrasto con una norma costituzionale o con un principio costituzionale o quando lorgano che ha emanato la legge non era competente secondo la ripartizione delle competenze legislative effettuata dalla Costituzione. I vizi formali attengono allatto e pi precisamente al procedimento con il quale latto stato posto in essere; I vizi materiali invece attengono o al contenuto dellatto vale a dire alla norma in quanto contrastante con un precetto costituzionale (ed avremo allora la violazione di legge costituzionale) o al soggetto che ha emanato latto legislativo al di fuori della sfera di competenza ad esso riservata dalla Costituzione (ed avremo allora lincompetenza) o ancora allesercizio del potere legislativo per un fine diverso da quello assegnatogli dalla Costituzione o in modo non conducente al conseguimento del fine oppure non rispondente al criterio della ragionevolezza (ed avremmo allora leccesso di potere). Le leggi costituzionali possono essere sottoposte al controllo della Corte sia sotto il profilo della illegittimit formale (quando cio non sia stato osservato il procedimento di formazione) sia sotto il

profilo della illegittimit materiale se si ammette lesistenza di alcuni limiti al potere di revisione costituzionale. Lillegittimit costituzionale delle leggi e degli atti equiparati pu farsi valere secondo 2 distinti procedimenti: un primo procedimento in via deccezione (o incidentale) ed un secondo in via dazione (o per impugnativa diretta). Dispone lart.134 Cost. che soggetti a sindacato sono: a) le leggi; b) gli atti aventi forza di legge; Gli atti invece soggetti a sindacato di costituzionalit risultano essere: a) le leggi ordinarie dello Stato e delle regioni alle quali occorre aggiungere le leggi delle province di Trento e Bolzano; b) le leggi costituzionali se si accoglie la tesi dei limiti assoluti alla revisione costituzionale; c) gli atti aventi forza di legge dello Stato vale a dire i decreti-legge e le leggi delegate. Per quanto riguarda il procedimento in via incidentale dispone lart.1 della legge cost. n.1 del 1948 che la questione di legittimit costituzionale di una legge o di un atto avente forza di legge della Repubblica rimessa alla Corte costituzionale per la sua decisione; la questione di legittimit costituzionale pu essere sollevata, mediante apposita istanza, nel corso di un giudizio innanzi ad una autorit giurisdizionale: a) da una delle parti; b) dufficio, dallautorit giurisdizionale innanzi alla quale verte il giudizio La questione di legittimit costituzionale sollevata mediante apposita istanza indicando: a) le disposizioni della legge o dellatto avente forza di legge viziate da illegittimit costituzionale; b) le disposizioni della Costituzione o delle leggi costituzionali che si assumono violate. Pu tuttavia avvenire che il vizio di legittimit costituzionale sia determinato non dalla violazione diretta di una disposizione costituzionale bens dalla violazione di una c.d. norma interposta. Lesempio pi semplice che si pu fare al riguardo dato dal decreto legislativo emanato in contrasto con il contenuto della legge di delega. Il giudice innanzi al quale sollevata la questione (definito giudice a quo) deve pronunciarsi su di essa. Dispone lart.1 della legge cost. n.1 del 1948 che il giudice deve accertare che la questione non sia manifestamente infondata; inoltre, preliminarmente alla decisione sulla questione il giudice dovr accertare:

a) che il giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della questione (la c.d. rilevanza della questione). In altri termini il giudice dovr esaminare se la questione sia stata sollevata nei confronti di una legge o atto equiparato che egli ritiene di dovere applicare per potere proseguire e/o definire il giudizio. Se la questione riguardasse una legge che il giudice non ritiene di dover applicare per la definizione della controversia sottoposta al suo esame, la questione stessa sarebbe per quel giudizio del tutto irrilevante ed il giudice la respingerebbe proseguendo il giudizio. b) Ritenuta rilevante la questione il giudice dovr accertare che essa non sia manifestamente infondata. Al giudice cio non spetta accertare n che la questione sia infondata n che sia fondata perch nelluno e nellaltro caso si sostituirebbe alla Corte costituzionale ma unicamente che essa non sia manifestamente infondata il che vuol dire che il giudice dovr respingere la questione quando palesemente gli appaia priva di ogni fondamento giuridico. Qualora il giudice ritenga la questione rilevante e non manifestamente infondata, emette ordinanza con la quale, riferiti i termini ed i motivi della istanza con cui fu sollevata la questione stessa, dispone limmediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e sospende il giudizio in corso. Se invece il giudice respinge, la ordinanza deve essere adeguatamente motivata. Il giudice cio deve dar conto adeguatamente dei motivi che lo hanno indotto a respingere la questione perch irrilevante o manifestamente infondata. Entro 20 giorni dallavvenuta notificazione dellordinanza emessa dal giudice a quo, le parti nel giudizio nel corso del quale stata sollevata la questione possono esaminare gli atti depositati nella cancelleria e presentare le loro deduzioni. Entro lo stesso termine di 20 giorni, il Presidente del Consiglio ed il Presidente della Giunta della regione interessata possono intervenire in giudizio e presentare le loro deduzioni. Trascorso il termine di 20 giorni, il Presidente della Corte nomina un giudice per listruzione e la relazione e convoca entro i successivi 20 giorni la Corte per la discussione. Per quanto riguarda il procedimento in via dazione (o principale) a norma dellart.127 Cost. il Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la competenza della regione, pu promuovere la questione di legittimit costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro 60 giorni dalla sua pubblicazione. La Regione, quando ritenga che una legge dello Stato o di un' altra regione leda la sua sfera di competenza, pu

promuovere la questione di legittimit costituzionale entro 60 giorni dalla pubblicazione della legge. La questione sollevata, per lo Stato, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, dal Presidente del Consiglio; mentre per la regione, lazione proposta su deliberazione della Giunta regionale e legittimato a ricorrere innanzi alla Corte il Presidente della Giunta. Sembrano quindi parificate la posizione dello Stato e della regione nel giudizio in via dazione dinanzi alla Corte costituzionale. Difatti nella disciplina precedente alla novella del 2001 cera una sostanziale differenza fra il sindacato sulla legittimit costituzionale delle leggi dello Stato e quello sulle leggi regionali. Il primo si esercitava in via successiva dopo cio che le leggi e gli atti aventi forza di legge fossero entrati in vigore; il secondo invece in via preventiva prima cio che la legge entrasse in vigore. La legge fissa il termine delludienza di discussione del ricorso entro 90 giorni dal deposito dello stesso e stabilisce che qualora la Corte ritenga che lesecuzione dellatto impugnato o di parti di esso possa comportare il rischio di un irreparabile pregiudizio allinteresse pubblico o allordinamento giuridico della Repubblica pu adottare provvedimenti di sospensione dellesecuzione medesima. La Corte giudica in via definitiva con sentenza. Le sentenze sono pronunciate in nome del popolo italiano e devono contenere indicazioni dei motivi di fatto e di diritto, il dispositivo, la data della decisione e la sottoscrizione del Presidente e del giudice che le ha redatte. Sia nel giudizio incidentale sia in quello principale, oggetto della deliberazione della Corte la questione cos come essa viene posta dalle parti e dal giudice. La Corte in altri termini non pu ampliare lambito del suo giudizio ma deve attenersi, nel pronunciare la sentenza, a ci che le stato chiesto secondo un principio di diritto processuale definito come principio di corrispondenza fra chiesto e pronunciato. Abbiamo diversi tipi di sentenze: a) le sentenze di accoglimento. La Corte pu o dichiarare lillegittimit costituzionale della disposizione legislativa o dichiarare linfondatezza della questione. Nel primo caso avremo una sentenza di accoglimento; nel secondo una sentenza di rigetto. Dispone lart.136 Cost. che quando la Corte dichiara la illegittimit costituzionale di una norma di legge o di atto avente forza di legge, la norma cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione. Perdita di efficacia dunque intesa come disapplicazione della norma. Disapplicazione non soltanto da

parte del giudice a quo ma anche da parte di ogni altro giudice e da parte di chiunque avrebbe dovuto applicare la norma. Deriva da ci che le sentenze di accoglimento della Corte hanno efficacia erga omnes ed acquistano il valore di sentenze di accertamento costitutivo con leffetto di annullare le norme dichiarate illegittime. Nella stessa sentenza di accoglimento la Corte pu dichiarare quali sono le altre disposizioni legislative la cui illegittimit deriva come conseguenza della decisione adottata (la c.d. illegittimit costituzionale consequenziale). Pertanto la Corte autorizzata dallordinamento a superare il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato. E questo un caso in cui il controllo della Corte da concreto diviene in un certo senso astratto. b) Le sentenze di rigetto sono le sentenze con le quali la Corte dichiara infondata la questione. Le sentenze di rigetto non hanno efficacia erga omnes. La loro efficacia vale soltanto nei confronti del giudizio a quo nel senso che il giudice sar tenuto ad applicare la legge rispetto alla quale era stata formulata la questione. c) Le sentenze interpretative. Secondo quanto dispone lart.23 della legge n.87 del 1953 i termini ed i motivi della istanza con cui fu sollevata la questione vengono formulati dalle parti e riferiti dal giudice nellordinanza di rimessione. Essi costituiscono il thema decidendum del giudizio innanzi alla Corte. Ma poich i termini ed i motivi della istanza hanno riguardo ad una disposizione legislativa della quale denunciano lillegittimit costituzionale, ecco che, prima di formularli, occorre trarre in via interpretativa dal testo legislativo la norma. La Corte quindi ha alle volte ritenuto di dovere reinterpretare il testo legislativo. E accaduto cosi che la Corte ha tratto dal testo legislativo non la stessa norma tratta dalle parti o dal giudice bens una norma diversa e questa norma ha posto ad oggetto del suo giudizio. A conclusione del giudizio pertanto non si avr n una sentenza di accoglimento n una sentenza di rigetto bens una sentenza che stata definita interpretativa e che a sua volta pu essere di accoglimento o di rigetto. Si hanno sentenze interpretative di rigetto quando la Corte, avendo tratto dal testo legislativo una norma in tutto o in parte diversa da quella tratta dalle parti o dal giudice, dichiara che, rispetto a questa norma, non sussistono vizi di legittimit costituzionale facendo in tal modo salvo il testo legislativo. Le sentenze interpretative di accoglimento si hanno

invece quando la Corte dichiara lillegittimit costituzionale di un testo se ed in quanto si ricavi da esso una determinata norma. E da dire per che decisioni di questo tipo sono andate via via rarefacendosi ed oggi la Corte preferisce ricorrere piuttosto a sentenze di accoglimento parziale che si hanno quando, pur lasciando immutato il testo, la Corte dichiara la illegittimit costituzionale di norme o di pezzi di norme da esso desumibili in via interpretativa. Unico limite alla facolt di reinterpretare i testi normativi dato dal c.d. diritto vivente vale a dire dallinterpretazione costante fornita dagli organi giurisdizionali comuni e massimamente dalla Corte di Cassazione. La tipologia delle sentenze comprende ancora: d) Le sentenze additive con le quali la Corte dichiara la illegittimit di un testo nella parte in cui non dice qualcosa che invece dovrebbe dire per essere conforme a Costituzione. Pertanto lillegittimit costituzionale del testo nasce dalla mancanza di una previsione normativa che la Corte sostanzialmente aggiunge (per questo tali sentenze prendono il nome di additive cio aggiuntive); se tali sentenze estendono a determinate categorie una garanzia si avranno le c.d. additive di garanzia; se estendono una prestazione sotto forma di beneficio finanziario o di servizio si avranno le c.d. additive di prestazione. Si da anche il caso che la Corte non aggiunga una norma ma soltanto un principio desunto in via interpretativa dalla Costituzione e si avranno cos le c.d. additive di principio; e) Le sentenze riduttive con le quali la Corte dichiara lillegittimit costituzionale di un testo nella parte in cui dice alcunch; f) Le sentenze sostitutive che si hanno quando la Corte sostituisce ad una parte del testo (che cos formulata vale ad inficiarlo di illegittimit costituzionale) unaltra parte da essa stessa formulata in via dinterpretazione; g) Le sentenze paralegislative o sentenze-delega. Con tale tipo di sentenze la Corte, rilevata la mancanza in una determinata legge di disposizioni che invece dovrebbero esserci perch ritenute essenziali al fine di assicurare il rispetto della Costituzione, si indirizza al legislatore e detta essa stessa i criteri ai quali dovr uniformasi per adeguare la disciplina della materia ai precetti costituzionali. A norma dellart.134 Cost. la Corte costituzionale giudica sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e su quelli tra lo Stato e le Regioni e tra

le Regioni. Perch sorga un conflitto di attribuzione fra i poteri dello Stato sono necessarie le seguenti condizioni: I) che esso sorga fra organi appartenenti a poteri diversi; II) che sorga fra organi competenti a dichiarare definitivamente la volont del potere cui essi appartengono; III) che sorga per la delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i vari poteri da norme costituzionali. Innanzitutto occorre chiedersi cosa si intenda per poteri dello Stato. Il termine potere va qui inteso nel significato di figura organizzativa composta da un organo o da pi organi fra loro funzionalmente collegati ed alla quale va riferita una sfera di attribuzioni costituzionalmente garantita. In questo senso fra i poteri dello Stato rientrano oltre ai 3 tradizionali (legislativo, esecutivo e giudiziario) anche il Presidente della Repubblica e la Corte costituzionale. La Corte in alcune decisioni ha statuito che la cerchia degli organi competenti a dichiarare definitivamente la volont del potere cui appartengono e deve essere individuato caso per caso alla stregua dellordinamento funzionale di ciascun potere e della posizione assegnata dalle norme costituzionali ai diversi organi che lo compongono. Pertanto possono esservi poteri che consistono in un solo organo per lappunto poteri-organo (ad es. il P. della R. e la Corte costituzionale) ed organi minori, allinterno dei poteri, ma abilitati dallordinamento a dichiarare in via definitiva la volont del potere stesso per lappunto organi-potere (ad es. i Tribunali, la Corte dei conti). Il conflitto pu sorgere per la delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i vari poteri da norme costituzionali il che lascia intendere che la determinazione della sfera di attribuzioni ad opera della Costituzione possa anche non essere netta ed inequivocabile. Il conflitto pu sorgere anche quando un organo non rivendichi a s la competenza a compiere un determinato atto ma denunci che il comportamento di un altro organo od un suo atto abbiano menomato la sua competenza o ne abbiano impedito lesercizio (c.d. conflitto di menomazione). Quest ultimo tipo di conflitto quello che la Corte chiamata pi frequentemente a dirimere. La Corte risolve il conflitto dichiarando il potere al quale spettano le attribuzioni in contestazione. Il conflitto pu sorgere anche quando una regione invade con un suo atto la sfera di competenza assegnata dalla Costituzione allo Stato o viceversa quando lo Stato invade con un suo atto la sfera di competenza costituzionale di una regione. Perch possa sorgere il conflitto di

attribuzione fra Stato e regioni, la lesione della sfera di competenza non deve essere operata da una legge o da un atto avente forza di legge. Ne consegue che latto che da luogo al conflitto pu essere un qualunque atto che non sia una legge formale o un atto avente forza di legge e cio o un atto formalmente e materialmente amministrativo o un atto formalmente amministrativo e sostanzialmente normativo (un regolamento) o un atto di un Consiglio regionale che non sia formalmente legislativo o anche un atto giurisdizionale dello Stato che una regione ritenga lesivo della propria sfera di competenza. Nella sentenza con la quale risolve il conflitto la Corte costituzionale dichiara a quale dei due enti (Stato o regione) spetti la competenza. Le osservazioni sopra svolte valgono anche per i conflitti di attribuzione fra regioni. Per quanto riguarda il procedimento del giudizio sullammissibilit della richiesta del referendum abrogativo si tratta innanzitutto di un procedimento non contenzioso nel quale cio non esistono parti. La sentenza che dichiara linammissibilit della richiesta del referendum ha efficacia limitata al caso deciso quindi qualora fosse successivamente richiesto un referendum abrogativo della medesima legge la Corte dovr nuovamente pronunciarsi. Per quanto riguarda invece il procedimento del giudizio sulle accuse, lart.90 Cost. dispone che il P. della R. non responsabile degli atti compiuti nellesercizio delle sue funzioni tranne che per alto tradimento o per attentato alla Costituzione. In tali casi messo in accusa dal Parlamento in seduta comune a maggioranza assoluta dei suoi membri. Nei giudizi di accusa contro il P. della R. intervengono oltre ai giudici ordinari della Corte anche 16 membri tratti a sorte da un elenco di cittadini aventi i requisiti per leleggibilit a senatore. Ai giudizi di accusa partecipano tutti i giudici della Corte, ordinari ed aggregati, che non siano legittimamente impediti. Il collegio giudicante in ogni caso deve essere costituito da almeno 21 giudici dei quali i giudici aggregati devono essere in maggioranza. Il Presidente della Corte costituzionale provvede al compimento degli atti di indagine necessari nonch alla relazione.
CAPITOLO 6: LA GIUSTIZIA NELLAMMINISTRAZIONE

Nello svolgimento della sua attivit la pubblica amministrazione pu porre in essere provvedimenti, atti o comportamenti che possono risultare lesivi di una situazione soggettiva, giuridicamente protetta, in quanto non conformi alle leggi che ne disciplinano il procedimento di formazione, il contenuto, il fine da perseguire e dunque illegittimi o perch non rispondenti ai criteri di buon andamento e di imparzialit. Discende da ci la necessit di rimuovere la lesione per ripristinare lordine giuridico violato o per assicurare la giustizia nellamministrazione. Gli strumenti per raggiungere questo fine sono molteplici ma in primo luogo va considerato quello giurisdizionale. La tutela pu essere assicurata anche in via amministrativa sia indirettamente quando a rimuovere latto lesivo la stessa pubblica amministrazione che lo ha emanato (e si parla in questo caso di autotutela) sia direttamente su iniziativa del soggetto che lamenta la lesione (ed avremo allora i ricorsi amministrativi).
SEZIONE I

Le forme di autotutela si articolano nella adozione delle seguenti misure: a) lannullamento dufficio consiste nel ritiro con efficacia retroattiva dellatto che lamministrazione ritenga inficiato da vizi di legittimit. Lamministrazione pu pronunciarlo soltanto quando leliminazione dellatto corrisponda ad un interesse pubblico reale, attuale e specifico. Lordinamento prevede per altri casi di annullamento che possono aversi o ad opera della autorit gerarchicamente sovra ordinata a quella che ha emanato latto o da parte del Governo e si parla allora di annullamento straordinario. b) la revoca si ha quando lamministrazione valuta diversamente i motivi di opportunit e convenienza amministrativa che hanno portato allemanazione dellatto e giudica non pi sussistenti tali motivi per sopraggiunte situazioni di fatto. La revoca a differenza dellannullamento ha efficacia dal momento in cui pronunciata (ex nunc) e non retroattivamente (ex tunc). c) il mero ritiro interviene prima che latto acquisti efficacia ad opera dellautorit competente ad emanarlo quando questa in seguito ad una pi attenta valutazione lo ritenga illegittimo o inopportuno. d) si fanno ancora rientrare nellautotutela i casi di annullamento parziale di un atto; di riforma, consistente nella innovazione di parte del contenuto dellatto; di rettifica che si ha quando vengono

eliminati gli errori di un atto; di rimozione con la quale vengono fatti venir meno gli effetti di un atto qualora non siano pi presenti le condizioni di fatto e di diritto che ne hanno provocato ladozione; di pronuncia di decadenza (che non incide sullatto ma sui rapporti da esso instaurati); di sospensione (provvisoria) dellefficacia dellatto per procedere ad un esame pi approfondito. La tutela delle situazioni soggettive pu avvenire sempre in via amministrativa su iniziativa (ricorso) del soggetto che lamenta la lesione. Detti ricorsi non hanno natura giurisdizionale poich sono rivolti o alla stessa autorit che ha emanato latto o allautorit gerarchicamente sovra ordinata. Ricorsi amministrativi sono: A) l opposizione consiste in una istanza rivolta dallinteressato alla stessa autorit che ha emanato latto al fine di richiederne il riesame e leventuale rimozione. B) il ricorso gerarchico consiste nellistanza presentata dallinteressato allautorit gerarchicamente sovra ordinata a quella che ha emanato latto al fine di richiedere il riesame dellatto che si assume invalido e lesivo di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo. Tale tipo di ricorso proponibile solo quando lautorit che ha emanato latto: a) sia posta al vertice della gerarchia statale; b) sia un organo collegiale; c) sia un ente pubblico. Tuttavia in casi determinati dalla legge consentito ricorrere contro gli atti amministrativi dei ministri, di enti pubblici o di organi collegiali (c.d. ricorso gerarchico improprio). La proponibilit del ricorso gerarchico esclusa oltre che nei confronti degli atti che sono definitivi anche per gli atti dichiarati tali dalla legge e per quelli ritenuti tali in seguito ad una costante interpretazione giurisprudenziale (c.d. definitivit implicita). C) il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica tale ricorso rientra nellattivit contenziosa della pubblica amministrazione. E ammesso solo nei confronti degli atti amministrativi definitivi e solo per motivi di legittimit a tutela sia di diritti soggettivi sia di interessi legittimi. Esso alternativo rispetto al ricorso giurisdizionale al TAR. La decisione del ricorso spetta al P. della R. che lo adotta con proprio decreto motivato. La decisione che accoglie il ricorso vale come annullamento del provvedimento impugnato.

SEZIONE II

La competenza a decidere sui ricorsi in via giurisdizionale avverso gli atti della pubblica amministrazione si fonda sulla causa petendi vale a dire sul titolo della domanda. In base a tale criterio al giudice ordinario viene attribuita la cognizione delle controversie nelle quali si discute della lesione di un diritto soggettivo ed al giudice amministrativo la cognizione delle controversie in cui si discute della lesione di un interesse legittimo. Una eccezione al criterio ora esaminato data dalla giurisdizione esclusiva dei TAR e del Consiglio di Stato. I giudici ordinari sono competenti a giudicare solo della lamentata lesione di un diritto soggettivo ad opera di un provvedimento o di un comportamento illecito della pubblica amministrazione. Il giudice cio chiamato ad accertare se latto sia o meno conforme alle leggi e quindi se sia affetto o meno da uno dei vizi di legittimit. Il giudice qualora ritenga il provvedimento illegittimo non ha il potere di annullarlo ma pu soltanto disapplicarlo. Il giudice ordinario non pu oltre che annullare revocare o riformare un provvedimento amministrativo o sospenderne lefficacia spettando tali poteri soltanto alle autorit amministrative. Organi ordinari della giurisdizione amministrativa sono i Tribunali amministrativi regionali ed il Consiglio di Stato. Ad essi si pu ricorrere in primo (TAR) ed in secondo grado (Consiglio di Stato) quando si lamenti la lesione di un interesse legittimo da parte di un provvedimento della pubblica amministrazione. A tali organi attribuita: 1) una giurisdizione generale di legittimit. In questo caso il giudice amministrativo chiamato ad accertare se il provvedimento impugnato sia affetto da vizi di incompetenza, violazione di legge o eccesso di potere; 2) una giurisdizione speciale di merito che consente al giudice amministrativo di valutare, oltre che la legittimit del provvedimento, anche la sua opportunit e convenienza amministrativa; 3) una giurisdizione speciale esclusiva. In questo caso il giudice amministrativo conosce anche tutte le questioni relative a diritti soggettivi e pu condannare lamministrazione al pagamento di somme di cui risulti debitrice. Ai giudici amministrativi spetta la competenza di decidere sui ricorsi diretti ad ottenere ladempimento dellobbligo dellautorit amministrativa di conformarsi al giudicato dellautorit giudiziaria ordinaria o di un

organo di giustizia amministrativa (c.d. giudizio di ottemperanza). Per quel che attiene alle giurisdizioni amministrative speciali spetta alla Corte dei conti la competenza in materia di: a) giudizi di conto vale a dire sui rendiconti che sono tenuti a presentare colore che di diritto o di fatto hanno maneggio di pubblico denaro; b) giudizi di responsabilit amministrativa e contabile; c) giudizi relativi alle pensioni civili, militari e di guerra. Il Tribunale superiore delle acque ha una competenza generale di legittimit in materia di ricorsi contro provvedimenti lesivi di interessi legittimi che incidano sul regime delle acque pubbliche. Alle Commissioni tributarie attribuita invece la competenza a risolvere le controversie fra i contribuenti e lamministrazione finanziaria. In tali materie le Commissioni hanno competenza esclusiva e possono quindi giudicare anche sulla lesione di diritti soggettivi. PARTE QUARTA
CAPITOLO 1: LE LIBERTA SEZIONE I

A norma dellart.3 Cost. tutti i cittadini hanno pari dignit sociale e sono uguali davanti alla legge senza distinzione di sesso, razza, lingua, religione, opinioni politiche, condizioni personali e sociali. Sebbene soggetto lessicale della disposizione siano tutti i cittadini chiaro dal disposto dellart.2 Cost. a norma del quale la Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili delluomo sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalit che soggetto giuridico siano anche gli stranieri e gli apolidi. La pari dignit sociale sta a significare che non esistono pi distinzioni in base al titolo, al grado o allappartenenza ad una determinata classe sociale ma che lunico titolo di dignit, in una Repubblica fondata sul lavoro, da rinvenire nello svolgere unattivit che concorra al progresso materiale o spirituale della societ. La norma contenuta nellart.3 vale a statuire che il legislatore non pu operare discriminazioni fra i cittadini a seconda del loro sesso, razza, lingua, religione, opinioni politiche e delle loro condizioni sociali e personali. Ci

non significa per assoluta parit di trattamento. La Corte costituzionale ha infatti successivamente precisato che lart.3 mira ad impedire che a danno dei cittadini siano dalle leggi operate discriminazioni arbitrarie senza che la disposizione obblighi il legislatore a fissare per tutti una identica disciplina di modo che gli consentito di adeguare le norme giuridiche ai vari aspetti della vita sociale e di conseguenza di dettare norme diverse per situazioni diverse. Il principio di eguaglianza formale rischierebbe di rimanere una pura affermazione teorica se non fosse integrato da quello di eguaglianza sostanziale. Lart.3, comma II, dispone a tale proposito che: E compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitando di fatto la libert e leguaglianza dei cittadini impediscono il pieno sviluppo della persona umana e leffettiva partecipazione di tutti i lavoratori allorganizzazione politica, economica e sociale del Paese. Il Costituente ha cio riconosciuto che non sufficiente stabilire il principio delleguaglianza giuridica dei cittadini, quando esistono ostacoli di ordine economico e sociale che limitano di fatto la loro libert ed eguaglianza ed ha pertanto assegnato alla Repubblica il compito di rimuovere siffatti ostacoli affinch tutti i cittadini siano posti sullo stesso punto di partenza, abbiano le medesime opportunit, possano godere tutti alla pari dei medesimi diritti loro formalmente riconosciuti dalla Costituzione. Il principio mira a promuovere il pieno sviluppo della persona umana e la partecipazione di tutti i cittadini allorganizzazione politica, economica e sociale del Paese in un regime di effettiva libert ed eguaglianza di modo che le discriminazioni fra i cittadini si operino non a causa delle loro condizioni economiche e sociali bens soltanto per le loro capacit naturali.
SEZIONE II

Le libert riconosciute e garantite nella Costituzione consistono in primo luogo ed originariamente nella pretesa ad un comportamento omissivo dello Stato e per questo costituiscono loggetto di una situazione giuridica attiva e pi precisamente di un diritto soggettivo vale a dire vanno configurate come un interesse protetto in via diretta ed immediata dallordinamento giuridico. Poich poi il soggetto passivo del rapporto in cui tali diritti soggettivi si inseriscono lo Stato (o comunque un pubblico potere) e dunque si tratta di un rapporto giuridico di diritto publico ne discende che i diritti soggettivi in esame vanno configurati come diritti

soggettivi pubblici. Alcuni diritti soggettivi pubblici non hanno tuttavia ad oggetto una libert ed in particolare: a) il diritto alla difesa che la Costituzione definisce inviolabile in ogni stato e grado del procedimento e che strettamente connesso al diritto di tutti di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi. La difesa consiste nella possibilit di resistere in un giudizio sia personalmente sia per mezzo di un difensore. La Costituzione si preoccupa di rendere effettivo il diritto disponendo che siano assicurati ai non abbienti, con appositi istituti, i mezzi per agire e difendersi davanti ad una giurisdizione. c) il diritto di voto vale a dire il diritto di essere iscritti nelle liste elettorali ed a partecipare alle elezioni degli organi rappresentativi dello Stato e degli enti pubblici territoriali ed a votare nei vari referendum previsti nella Costituzione. d) Il diritto di petizione. A norma dellart.50 Cost. tutti i cittadini possono rivolgere petizioni alle Camere per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessit. Si tratta di un istituto di democrazia diretta la cui incidenza politica quasi nulla anche se le c.d. petizioni collettive (presentate cio da gruppi di cittadini o da associazioni) potrebbero svolgere un ruolo di sollecitazione nei confronti dellattivit legislativa e di indirizzo politico delle Camere. e) Il diritto allaccesso agli uffici pubblici ed alle cariche elettive (art.51) che si specifica nel diritto a porre la propria candidatura nelle elezioni politiche ed amministrative ed a partecipare ai pubblici concorsi. La Costituzione nel disciplinare i rapporti fra i singoli ed i pubblici poteri prevede anche una serie di comportamenti qualificanti il cui adempimento per la sua necessit e rilevanza sociale viene considerato un dovere. In particolare la Costituzione impone ai cittadini: a) dovere di fedelt alla Repubblica. A norma dellart.54 Cost. tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica. I cittadini hanno quindi il dovere di osservare la Costituzione e le leggi (ma losservanza delle leggi imposta anche ai non cittadini, stranieri ed apolidi, che siano soggetti alla potest dimperio dello Stato) e qualora siano loro affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge;

b) dovere di difendere la Patria. La difesa della Patria sacro dovere del cittadino (art.52). A tale dovere si adempie non soltanto col prestare servizio militare ma anche svolgendo attivit servente un valore costituzionale; c) dovere di prestare servizio militare, nei limiti e modi stabiliti dalla legge (art.52, comma II). La legge 14 novembre 2000, n.331 introduce il servizio militare volontario che sostituir progressivamente il servizio militare di leva obbligatorio. Il servizio di leva obbligatorio rimane per le ipotesi di deliberazione dello stato di guerra e di crisi internazionali in cui lItalia sia coinvolta o direttamente o per la sua appartenenza ad organizzazioni internazionali e solo per queste ipotesi potr essere esercitata lobiezione di coscienza; d) dovere del lavoro (art.4 comma II). La rilevanza costituzionale del lavoro si manifesta non soltanto nel diritto di ogni cittadino ad avere un lavoro ma anche nel dovere di svolgere secondo le proprie possibilit e la propria scelta una attivit che concorra al progresso materiale o spirituale della societ. In tal senso il dovere in esame pu farsi rientrare in quei doveri inderogabili di solidariet politica, economica e sociale il cui adempimento richiesto dallart.2 Cost.; e) dovere di prestazioni patrimoniali. Tutti hanno il dovere di concorrere alle spese pubbliche mediante il pagamento di tributi in ragione della loro capacit contributiva (art.53). Le prestazioni patrimoniali non possono essere imposte se non in base alla legge e inoltre il sistema tributario informato a criteri di progressivit e non di proporzionalit; f) dovere di voto definito civico dallart.48 comma II Cost. Ladempimento di tale dovere affidato pi alla coscienza appunto civica degli elettori che alla obbligatoriet del relativo comportamento non assistita da efficaci sanzioni giuridiche.
SEZIONE III

Le libert negative rientrano fra quei diritti inviolabili che lart.2 Cost. riconosce e garantisce alluomo sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalit. Le loro limitazioni da parte delle pubbliche autorit possono essere adottate non a discrezione o ad arbitrio di chi detiene il potere politico bens nei soli casi e modi previsti dalla

legge e/o in seguito ad un provvedimento motivato dallautorit giudiziaria. Le libert negative riconosciute dalla nostra Costituzione sono: la libert personale (art.13), la libert di domicilio (art.14), la libert e la segretezza della corrispondenza (art.15), la libert di circolazione e soggiorno (art.16), la libert di riunione (art.17), la libert di associazione (art.18), la libert di religione (art.19), la libert di manifestazione del pensiero (art.21), la libert dellarte e della scienza e la libert di insegnamento (art.33). Alcune (la libert personale e di domicilio, la libert e la segretezza della corrispondenza, la libert di religione, la libert di manifestazione del pensiero) sono riconosciute sia ai cittadini sia ai non cittadini, stranieri e apolidi; altre (la libert di circolazione e soggiorno, di riunione e di associazione) soltanto ai cittadini. A) la libert personale consiste nella libert della persona fisica da ogni coercizione che ne impedisca o limiti i movimenti e le azioni. Nella libert personale pu farsi rientrare la libert morale vale a dire la pretesa dei singoli alla integrit della propria coscienza che non deve essere coartata (come avviene nei regimi totalitari) direttamente o indirettamente con minacce o intimidazioni al fine di annientare le volont e renderle acquiescenti ai comandi dei governanti. Modi di limitazione della libert personale sono: la detenzione, lispezione, la perquisizione, la custodia cautelare, larresto di polizia (di chi colto in flagranza di un delitto), il fermo di indiziati di delitti, ecc. B) la libert di domicilio. Per domicilio deve intendersi non soltanto il luogo in cui una persona ha stabilito la sede principale dei suoi affari e interessi ma anche qualunque luogo in cui la persona riesca ad isolarsi dal mondo esterno ed a mettersi al riparo da ogni invasore della sua sfera privata (ad es. oltre allabitazione abituale anche una dimora precaria come una camera dalbergo, la cabina di una nave, una roulotte, una tenda, ecc.). Inoltre per domicilio deve intendersi ai sensi dellart.14 anche la sede delle persone giuridiche o degli enti di fatto (ad es. una impresa commerciale, un partito politico, una associazione culturale, ecc.). C)la libert e la segretezza della corrispondenza. Per corrispondenza deve intendersi quella epistolare, telegrafica e telefonica. Dispone lart.15 Cost. che deve essere assicurata sia la libert della corrispondenza sia la segretezza della stessa nel senso che i pubblici poteri non possono impedire che persone distanti comunichino fra loro o limitare la loro libert di comunicare e non possono altres prendere conoscenza delloggetto della comunicazione.

D)la libert di circolazione e soggiorno consiste nella libert di ogni cittadino di fissare il proprio domicilio o la propria residenza o soltanto di dimorare e nella libert di circolare in qualsiasi parte del territorio nazionale. Qualora in una parte del territorio nazionale si verifichi una epidemia, le autorit possono limitare la libert di circolazione impedendo ad altri di entrarvi ed a chi si trova di uscirne (il c.d. cordone sanitario) al fine di evitare il propagarsi dellepidemia stessa. La libert di uscire dal territorio della Repubblica subordinata alla concessione del passaporto o di altro documento equipollente (carta didentit per gli Stati della Comunit europea). Alla libert di uscire dal territorio della Repubblica va ricollegata la libert di emigrazione, salvo gli obblighi stabiliti dalla legge nellinteresse generale. E)la libert di riunione. Dispone lart.17 Cost. che i cittadini hanno diritto di riunirsi pacificamente e senza armi. Per riunione deve intendersi quando pi persone convergono in un determinato luogo previo accordo fra di loro e su invito dei promotori (che pu essere formulato anche mediante un manifesto) al fine di soddisfare un loro interesse individuale che pu essere di varia natura: politico, culturale, religioso, economico, sportivo, ecc. Le riunioni possono avvenire o in luogo privato (unabitazione, un circolo), in luogo aperto al pubblico (un cinema, un teatro, uno stadio) o in luogo pubblico (una piazza, una strada). Solo quando le riunioni si svolgono in luogo pubblico i promotori devono darne preavviso almeno 3 giorni prima alle autorit di pubblica sicurezza. F)la libert di associazione. A norma dellart.18 Cost. i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente senza autorizzazione per fini che non sono vietati ai singoli dalle leggi penali. La differenza fra associazione e riunione sta nel fatto che mentre nel primo caso linteresse che accomuna gli associati pu essere perseguito solo in forma collettiva e mediante una organizzazione avente il carattere della stabilit, nel secondo si ha la contemporanea presenza di pi persone in un medesimo luogo e ciascun partecipante soddisfa il proprio interesse singolarmente per il solo fatto di prender parte alla riunione. La libert di associazione si specifica: a) nella libert di costituire una associazione; b) nella libert di aderire ad una associazione; c) nella libert di recedere da una associazione e di non associarsi. La Costituzione riconosce la pi ampia libert di associazione come presupposto e fondamento di una societ e di una democrazia pluralista. Le uniche associazioni vietate sono quelle segrete e quelle che

perseguono anche indirettamente scopi politici mediante organizzazioni aventi carattere militare. G)la libert di religione. Sotto il profilo soggettivo la libert di religione consiste nel diritto attribuito a tutti dallart.19 Cost. di professare liberamente la propria fede religiosa in qualsiasi forma, individuale o associata, di farne propaganda e di esercitarne in privato o in pubblico il culto purch non si tratti di riti contrari al buon costume. H)la libert di manifestazione del pensiero si pu suddividere in: a) libert di stampa. Secondo quanto dispone lart.21 Cost. tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione. Fondamentale rilievo assume tale libert in un regime democratico infatti un regime in cui non sia possibile manifestare liberamente il proprio pensiero non pu definirsi democratico ed a nulla varrebbe assicurare le altre libert (personale, di domicilio, di riunione, di associazione, di religione) se allo stesso tempo non si desse ai cittadini il diritto di esprimere le loro opinioni, i loro giudizi, le loro valutazioni in campo politico, culturale, religioso, economico. I mezzi mediante i quali si pu manifestare il proprio pensiero sono la parola, lo scritto ed in primo luogo la stampa, la radio, la televisione, lo spettacolo ed in genere i mezzi di comunicazione di massa: i c.d. mass media. A norma dellart.21 comma II la stampa non pu essere soggetta ad autorizzazioni o censure. Chiunque voglia pubblicare un libro, un giornale, un opuscolo, un manifesto libero di farlo e non deve sottoporlo ad alcuna censura vale a dire ad un controllo preventivo dello scritto. Lunica forma di limitazione espressa della libert di stampa il sequestro. b) Anche lo spettacolo cinematografico e teatrale uno dei mezzi di diffusione del pensiero. La Costituzione se ne occupa per vietare gli spettacoli contrari al buon costume e per demandare alla legge di stabilire provvedimenti adeguati a prevenire ed a reprimere le violazioni. Per la proiezione in pubblico di un film richiesto un nulla-osta rilasciato su conforme parere di apposite commissioni che possono anche stabilire se alla proiezione del film possono assistere i minori di 14 anni o i minori di 18 anni. La rappresentazione in pubblico dei lavori teatrali non invece soggetta ad alcun nulla-osta. c) Radio e televisione occupano fra gli strumenti di manifestazione del pensiero un posto a s stante ove si consideri che esse hanno di gran

lunga superato per la loro capacit di informare oltre che di incidere sullopinione pubblica le potenzialit della stampa. I)la libert dellarte e della scienza e del relativo insegnamento. Che larte e la scienza siano libere sta a significare non solo che non possono esistere unarte od una scienza di Stato ma anche che allartista ed allo scienziato concessa la massima libert di espressione. A norma dellart.9 Cost. la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tali norme pongono il problema dei rapporti fra scienza e politica. Perch libert della scienza significa fornire a chi opera nel campo della ricerca scientifica i mezzi e gli strumenti organizzativi e finanziari sufficienti perch la ricerca possa effettivamente svolgersi. Strettamente collegata alla libert dellarte e della scienza la libert dinsegnamento artistico e scientifico che consiste nel garantire il docente contro ogni costrizione o condizionamento da parte dei pubblici poteri. Il docente ha il diritto di comunicare le proprie idee e di esporre le proprie teorie a coloro ai quali impartisce linsegnamento purch rispetti la libert del discente e ne stimoli il senso critico facendo conoscere anche le tesi diverse dalle sue.
SEZIONE IV

Le libert positive vanno considerate come il risultato ultimo di una serie di interventi dei pubblici poteri diretti a dare attuazione al principio di eguaglianza sostanziale. Esse presuppongono alcune situazioni giuridiche soggettive strumentali attribuite ai singoli ed alle formazioni sociali al fine di raggiungere lobiettivo voluto vale a dire la presenza e lintegrazione dei governati nellarea di governo. Ne consegue che le libert positive rappresentano per cos dire un modo di essere delle libert civili e politiche laltra faccia della medaglia. Fra le libert positive bisogna menzionare: A)i diritti sociali. Sono da includere nei diritti sociali: il diritto al lavoro, alla salute, allo studio, il diritto del lavoratore ad una retribuzione proporzionata alla quantit e qualit del suo lavoro, al riposo settimanale ed a ferie annuali retribuite, la parit dei diritti della donna lavoratrice rispetto al lavoratore, il diritto dei minori, il diritto degli inabili e dei minorati. Molti tra i diritti sociali richiedono interventi legislativi mirati ad assicurare la prestazione di servizi e/o un adeguato livello delle erogazioni finanziarie senza le quali molti di essi resterebbero sulla carta. Un ulteriore elemento di distinzione rispetto ai diritti di libert negativa stato poi individuato nella circostanza che la tutela dei diritti sociali impossibile

senza innalzare la spesa pubblica: per questo motivo ad essi ci si riferisce con la locuzione diritti che costano oltre che con lappellativo di diritti della seconda generazione dovuto al fatto che essi appaiono quali diritti fondamentali solo nelle Costituzioni del Novecento. Che i diritti sociali non siano diversi dagli altri diritti costituzionali oggi confermato dalla Carta dei diritti fondamentali dellUnione europea varata a Nizza nel dicembre del 2000 che li include a pieno titolo tra quelli delluomo e del cittadino europeo. Dinanzi alle esigenze di contenimento della spesa pubblica la stessa Corte costituzionale ha precisato che il legislatore tenuto a garantire in primo luogo il c.d. contenuto minimo o essenziale dei diritti sociali. B)le libert economiche. In questo quadro assume particolare rilievo la disciplina costituzionale del diritto di propriet, della libert di iniziativa economica privata e del diritto al lavoro. La nostra Costituzione si occupa della propriet privata negli art.42,43,44 e 47. Nel primo di detti articoli la propriet viene distinta in pubblica e privata e si dispone che i beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati. Lart.42 dispone inoltre che la propriet privata riconosciuta e garantita dalla legge che ne determina i modi di acquisto, di godimento e di limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti. Quanto allart.43 Cost. esso prevede che la propriet privata di imprese che si riferiscono a servizi pubblici essenziali, a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed hanno carattere di preminente interesse generale possa essere trasferita, a fini di utilit generale, allo Stato, ad enti pubblici o a comunit di lavoratori o di utenti. Per quel che riguarda la libert di iniziativa economica va detto che essa strettamente collegata al diritto al lavoro nel senso che lobiettivo della piena occupazione deve essere perseguito e raggiunto nel rispetto di alcuni valori che la Costituzione vuole tutelati. Non attribuisce un diritto soggettivo pieno ed azionabile ad ottenere un posto di lavoro. Spetta infatti alla Repubblica di promuovere le condizioni per rendere effettivo questo diritto che effettivo pertanto non . Lobiettivo da perseguire e raggiungere quello della piena occupazione. Al diritto al lavoro si ricollega la libert di lavoro cio il diritto di scegliere un lavoro secondo le proprie capacit ed attitudini. C)Il diritto alla riservatezza. Nella c.d. societ tecnologica in cui viviamo esistono strumenti che non consentono alluomo di godere appieno la propria sfera di intimit. Il telefono, la radio, la televisione, i mass media in genere, gli elaboratori ed i congegni elettronici, le

sofisticate apparecchiature fotografiche, sono altrettanti strumenti per mezzo dei quali lintimit pu essere penetrata e violata. Dobbiamo chiederci allora quali difese lordinamento giuridico appresta contro linvasione della sfera di intimit e pi in generale se esiste una tutela costituzionale della riservatezza o con maggiore estensione della privacy. Sullesistenza di un diritto alla riservatezza costituzionalmente garantito non vi certamente concordia in dottrina. Alcuni autori infatti negano che la Costituzione preveda il diritto alla riservatezza altri invece ne trovano il fondamento. Secondo una tesi intermedia poi il diritto alla riservatezza troverebbe in via interpretativa il suo fondamento come principio non scritto della Costituzione vigente in Italia. Le considerazioni svolte ci inducono a ritenere che non si possa parlare di un autonomo diritto alla riservatezza ma che a livello costituzionale la privacy rappresenti una componente di alcuni diritti di libert e risulti come tale almeno formalmente garantita nel complesso dei diritti inviolabili delluomo. La Carta dei diritti dellUnione europea prevede il rispetto della vita privata e familiare e stabilisce che ogni individuo ha diritto alla protezione dei dati di carattere personale che lo riguardano.
CAPITOLO 2: LA PROTEZIONE INTERNAZIONALE DEI DIRITTI DELLUOMO E LA CONDIZIONE GIURIDICA DELLO STRANIERO

Dopo la conclusione della seconda guerra mondiale i diritti delluomo hanno ricevuto una particolare protezione sia in seno alla Comunit internazionale (con la Dichiarazione universale dei diritti delluomo approvata dalla Assemblea generale dellONU nel 1948) sia in seno alla Comunit europea (con la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti delluomo e delle libert fondamentali, firmata a Roma nel 1950 dagli Stati aderenti al Consiglio dEuropa). Il valore della Dichiarazione universale dato dallessere stata approvata da un organismo di diritto internazionale al quale aderiscono la maggior parte degli Stati del mondo. La Dichiarazione riconosce non solo il principio di eguaglianza formale ed i tradizionali diritti fondamentali ma anche i c.d. diritti sociali. Cos viene riconosciuto il diritto di ogni individuo alla vita, di sposarsi e fondare una famiglia, ad avere una propriet sua personale o in comune con altri, alla sicurezza sociale, al lavoro, al riposo ed allo svago, alla

sicurezza in caso di disoccupazione, malattia, invalidit, vedovanza, vecchiaia, allistruzione, di prendere parte liberamente alla vita culturale della comunit, di godere delle arti e di partecipare al progresso scientifico ed ai suoi benefici. La Convenzione per la salvaguardia dei diritti delluomo e delle libert fondamentali, stipulata dagli Stati membri del Consiglio dEuropa, si propone di prendere le prime misure adatte ad assicurare la garanzia collettiva di certi diritti enunciati nella Dichiarazione universale dei diritti delluomo. Rispetto alla Dichiarazione universale, la Convenzione appare riduttiva per quanto riguarda i diritti e le libert in essa compresi; estensiva per quanto attiene alla loro tutela. Riduttiva perch essa garantisce le libert negative e i diritti sociali; estensiva perch non si limita a proclamare i diritti e le libert ma, al fine di assicurare il rispetto degli impegni assunti dagli Stati firmatari, istituisce un meccanismo di garanzia del rispetto dei diritti in essa sanciti. Tale funzione di garanzia svolta dalla Corte europea dei diritti delluomo. La Carta dei diritti fondamentali dellUnione europea, proclamata dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione nel dicembre 2000, ha un valore ricognitivo dei diritti fondamentali nellambito dellUnione. La condizione giuridica dello straniero regolata dalla legge in conformit delle norme e dei trattati internazionali. Lobbligo dello Stato italiano di regolare la condizione giuridica dello straniero in conformit delle norme e dei trattati internazionali vincolante nei limiti in cui norme e trattati non siano in contrasto con i principi del sistema costituzionale. Si rende allora necessario esaminare quali diritti delluomo e quali libert fondamentali la nostra Costituzione riconosce anche agli stranieri. Agli stranieri sarebbero attribuiti quei diritti e quei doveri che la Costituzione non riserva espressamente ai cittadini. Pertanto i non cittadini non godrebbero della libert di circolazione e soggiorno, di riunione, di associazione oltre che dei diritti di voto, di associarsi in partiti, di petizione, di accedere agli uffici pubblici ed alle cariche elettive, inoltre ad essi non sarebbe riconosciuto il diritto al lavoro e non sarebbe applicabile il principio di eguaglianza. Lo Stato italiano tenuto a parificare la condizione giuridica dello straniero a quella dei cittadini tutte le volte che ci non contrasti con i suoi preminenti interessi. Gli stranieri non sono destinatari delle norme che attribuiscono diritti e doveri politici vale a dire quelle situazioni giuridiche soggettive strettamente inerenti alla qualit di cittadino; non si vede infatti la ragione per cui ai non cittadini si debba

impedire di associarsi (purch non partiti), di riunirsi, di circolazione e soggiornare nel territorio della Repubblica e di ottenere un lavoro. Gli art.48 e 52 del Trattato istitutivo della CEE (oggi UE) assicurano rispettivamente la libera circolazione dei lavoratori allinterno della Comunit e il diritto di rispondere ad offerte di lavoro effettive oltre che il diritto di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro. La Costituzione attribuisce poi allo straniero il diritto di asilo nel territorio della Repubblica secondo le condizioni stabilite dalla legge. Condizione perch lo straniero assuma la qualit di rifugiato politico che egli non possa esercitare nel suo Paese le libert democratiche che la nostra Costituzione garantisce. Inoltre determinata ogni anno la quota massima di stranieri da ammettere nel territorio dello Stato per lavoro subordinato anche di carattere stagionale, per lavoro autonomo, per ricongiungimento familiare ed altro. I visti dingresso ed i permessi di soggiorno per lavoro sono rilasciati entro il limite delle quote. Il permesso di soggiorno per motivi di lavoro rilasciato a seguito della stipula del contratto di soggiorno per lavoro. La perdita del posto di lavoro non costituisce motivo di revoca del permesso di soggiorno del lavoratore extracomunitario che pu essere iscritto nelle liste di collocamento per il periodo di residua validit del permesso stesso. Sono previste delle sanzioni penali allo scopo di combattere il fenomeno dellimmigrazione clandestina nel caso in cui si commettano atti diretti a procurare lingresso illegale nel territorio dello Stato italiano o di altri Stati quando tali atti siano posti in essere al fine di trarre profitto. Per limmigrato clandestino o per limmigrato che contravvenga alle procedure ed agli obblighi per lingresso ed il soggiorno in Italia disposta lespulsione.
CAPITOLO 3: LE AUTONOMIE DELLE FORMAZIONI SOCIALI

La Costituzione italiana d ampio spazio alle formazioni sociali ove si svolge la personalit delluomo. Lintermediazione delle formazioni sociali fra apparato e cittadino assume il pi profondo significato di un valore e di un metodo nuovo di concepire ed esercitare la sovranit per un ordinamento che voglia essere autenticamente democratico. La peculiare nota distintiva sta nella sostituzione della visione liberale della sovranit dallalto con la concezione di una sovranit dal basso di cui componente

necessaria il pluralismo sociale. Le formazioni sociali a rilevanza costituzionale sono: a) la famiglia. La prima formazione sociale in cui si svolge la personalit delluomo indubbiamente la famiglia. Nella nostra Carta fondamentale si rinvengono specificamente 3 articoli (29,30 e 31) relativi alla famiglia. Fondamento della famiglia il matrimonio come ordine morale e materiale insieme. A sua volta il matrimonio ordinato sulleguaglianza morale e giuridica dei coniugi con i limiti stabiliti dalla legge a garanzia dellunit familiare. La Costituzione se da un lato si preoccupa della condizione familiare della donna non trascura per quella dei figli. A tal proposito spetta ad entrambi i genitori il diritto dovere di mantenere, istruire ed educare i figli anche se nati fuori dal matrimonio. Si tratta come si detto di un diritto dovere sanzionabile penalmente e civilmente per il caso di inadempienza. I genitori pur vincolati allassolvimento di siffatti doveri sono al tempo stesso liberi circa le modalit e i tipi di istruzione ed educazione. La Repubblica agevola con misure economiche ed altre provvidenze la formazione della famiglia e ladempimento dei compiti relativi con particolare riguardo alle famiglie numerose e di proteggere la maternit, linfanzia e la giovent favorendo gli istituti necessari a tale scopo. b) la scuola. Direttamente collegata alla famiglia la formazione sociale della scuola. Secondo lart.34 comma II Cost. listruzione inferiore impartita per almeno 8 anni obbligatoria e gratuita. Questo il grado minimo di istruzione socialmente necessario e assolutamente inderogabile. La Costituzione prevede altres le condizioni per superare questo primo risultato minimo assicurando ai capaci e meritevoli il diritto di raggiungere i gradi pi alti degli studi anche se privi di mezzi. c) le confessioni religiose. A norma dellart.8 Cost. tutte le confessioni religiose sono ugualmente libere davanti alla legge. Lart.8 concerne leguale libert del gruppo confessione religiosa inteso in senso istituzionale. Dopo lart.8 la libert della confessione cattolica non e n pu essere qualitativamente diversa dalla libert delle confessioni

acattoliche, anche se indubbiamente il culto cattolico conserva, forte dellappartenenza ad esso della larga maggioranza degli italiani, una peculiare posizione rispetto agli altri culti. Lo Statuto Albertino esordiva enunciando il principio secondo cui la religione cattolica, apostolica e romana la sola religione dello Stato e gli altri culti ora esistenti solo tollerati conformemente alle leggi instaurava una situazione di privilegio a favore del culto cattolico ed a svantaggio degli altri culti. Negli anni successivi i rapporti fra autorit politica e Papato si incrinarono a seguito delloccupazione di Roma e della annessione dello Stato pontificio e la legge delle guarentigie, con la quale lo Stato italiano disciplin unilateralmente le prerogative del Sommo Pontefice e le sue relazioni con la Chiesa, non fu mai formalmente accettata dalla Chiesa. La conciliazione si ebbe con la stipulazione dei Patti lateranensi che ancor oggi regolano in via esclusiva i rapporti fra Stato e Chiesa. I Patti constano di un Trattato con unallegata Convenzione finanziaria e di un Concordato. Anche i rapporti fra lo Stato ed i culti acattolici non sempre si sono svolti allinsegna della reciproca comprensione. Dalla tolleranza dello Statuto Albertino nei confronti di ogni manifestazione religiosa non cattolica si passati all ammissione. Lultimo comma dellart.8 stabilisce che i rapporti delle confessioni diverse dalla cattolica con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze. d) i sindacati. Fra le varie comunit intermedie previste nella nostra Costituzione, particolare rilievo assumono i sindacati. Il sindacato una libera organizzazione di lavoratori (subordinati o indipendenti) o di datori di lavoro aventi per fine la tutela degli interessi collettivi degli associati. Lart.39 dispone al riguardo che lorganizzazione sindacale libera. Delle associazioni sindacali semplici occorre distinguere le associazioni sindacali complesse che sono associazioni di associazioni, confederazioni o federazioni sindacali a diffusione nazionale aventi per fine di tutelare gli interessi comuni alle varie categorie di lavoratori o di imprenditori che vi aderiscono. Le pi significative di esse sono, quanto ai

lavoratori, la Confederazione generale italiana del lavoro (CGIL), la Confederazione sindacati lavoratori (CISL), lUnione italiana del lavoro (UIL) e per i datori di lavoro, la Confederazione generale dellindustria italiana (Confindustria), la Confederazione generale dellagricoltura (Confagricoltura), la Confederazione generale del commercio (Confcommercio). Accanto ai sindacati di lavoratori affiliati alle 3 maggiori confederazioni operano i c.d. sindacati autonomi presenti soprattutto nel settore dei pubblici servizi nel quale la loro azione si sovente dissociata da quella dei sindacati confederati per una visione pi settoriale degli interessi dei loro iscritti. Altro fenomeno dato dalla costituzione dei COBAS (comitati di base) sorti per svolgere prevalentemente unazione rivendicativa sul piano del trattamento economico. Gli strumenti di cui principalmente si avvale il sindacato per raggiungere i propri obiettivi sono il contratto collettivo di lavoro e lo sciopero. Lart.40 Cost. dispone che il diritto di sciopero si esercita nellambito delle leggi che lo regolano. Sciopero ogni astensione collettiva dal lavoro promossa dai sindacati e posta in essere dai lavoratori subordinati avente per finalit quella di ottenere facendo pressione sugli imprenditori miglioramenti della situazione economica e delle condizioni di lavoro rispetto a quelle disciplinate nel contratto collettivo. Lo Statuto dei lavoratori allart.9 tutela la salute e lintegrit fisica del lavoratore; allart.10 attribuisce ai lavoratori studenti il diritto a turni di lavoro che agevolino la frequenza ai corsi e la preparazione agli esami. e) i partiti politici. Fra tutte le formazioni sociali che elaborano i dati della realt politica e li traducono a livello di Stato apparato, peculiare posizione occupa il partito politico come associazione di individui accumunati da una visione di parte degli interessi generali di una data comunit statale. Elementi costitutivi del partito risultano pertanto essere in primo luogo la pluralit di persone e quindi lorganizzazione, il patrimonio e lo scopo o ideologia in senso lato. Il nostro Paese non dispone di una legislazione organica in materia anche se proprio la funzione pubblica assegnata al partito dalla Costituzione richiederebbe forme di controllo non sullideologia del partito

bens sulla democraticit interna di questo se non altro perch, essendo soggetto lessicale tutti i cittadini, necessario che siano messi in condizione di partecipare effettivamente alla determinazione della politica nazionale. Il partito politico ancora oggi in Italia una associazione non riconosciuta anche se esso chiaramente rientra fra le figure giuridiche soggettive. Per cui, persistendo una certa resistenza al riconoscimento dei partiti come associazioni di diritto privato, la loro posizione giuridica appare sui generis e non del tutto assoggettata alle regole del diritto comune. f) le minoranze linguistiche. Fra le formazioni sociali rientrano anche le minoranze linguistiche che la Repubblica tutela con apposite norme. Tale tutela ha trovato riconoscimento negli statuti di alcune regioni in cui vivono gruppi di alloglotti ed in particolare negli statuti del Trentino-Alto Adige (per la tutela delle minoranze di lingua tedesca), del Friuli-Venezia Giulia (per la tutela delle minoranze di lingua slovena) e della Valle dAosta (per la tutela delle minoranze di lingua francese). Accanto a queste minoranze linguistiche esistono tuttavia in Italia altri gruppi alloglotti che non godono di alcuna tutela: si tratta delle minoranze di lingua albanese, catalana, greca, occitanica, serbo-croata per cui stato affermato che, su pi di 2 milioni e mezzo di appartenenti alle minoranze linguistiche, i tutelati sono meno di 400.000. E solo adesso negli statuti di alcune regioni di diritto comune il patrimonio linguistico delle comunit locali viene indicato come oggetto di espressa tutela e valorizzazione.