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RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

DO MESMO AUTOR:

A Religio Cear1874.
A Meus Discipulos (Polemica religiosa). Cear1875. Livro Popular (Miscellanea de conhecimentos uteis), Cear1879 New York, 1881. Educao Elementar noa B. Unidos da N. America. Cear - 1881. Noticia Chronologica da Educao popular ao Brazil (incompleto). Cear1888. Ensino moral e religioso nas Escolas Publicas, Rio1888. Melo de desenvolver a instruco primaria aos municpios ruraes, Rio1884. The Brasilian Language aad its agglutination, Rio1884. Finances (du Brsl). Paris- 1889. Resenha Financeira do ex-lmperio. Rio -1890. Projecto de Constituio de um Estado (com varias notas e conceitos politicos; sob O pseudonymo de Agonates), Rio1890. A Reforma Monetaria, Rio 1891. Politica a Finanas. RIO1892. O Meio Circulante Nacional. Rio1898. A Situao Politica ou a interveno do Governo Federal nos Estados da Unio, Rio 1898. Elementos de Finanas, Rio1896. Tributao Constitucional. Rio-1896. Regimes Federativo. Rio 1900. Sobre a unidade do direito processual Relatorio ao Congresso Jurdico Americano, Riol900. Direito das obrigaes (Relatrio sobre os arts. 1011-1227 do Proj. do Cod. Brasileiro), Riol901. O Arbitramento (no direito internacional, Riol901. Taxas Protectoras nas tarifas aduaneiras, Riol902,

E diversos outros trabalhos, literarios, economicos, juridicos e polticos.

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO


POR

AMARO CAVALCANTI
f)o Instituto dos Advogados Brazleiros

RIO DE JANEIRO

LAEMMERT & C. RUA DO OUVIDOR. 66


CASA FILIAL EM 8 PAULO

1905

A Escola de Direito da Union Univerasity na Capital do Estado de New York.

Dedica o presente livro livro, como um tributo de amor e saudade

Amaro Cavalcanti.

"Dos 58 alumnos graduandos da turma de 1880-1881 era eu o unico estrangeiro; mas, isso no obstante, alm de generosamente distinguido na Class Organization, coube-me ainda a honra de ser o primeiro orador de acto solemne da collao dos gros. Apenas recebido o diploma academico, apresentado pelo Diretor da Escola Crte Supremo, a qual por sua vez me conferio o titulo de "Counsellor at law." Factos desta ordem, em vez de apagarem no esprito, mais se avivam, com o correr dos annos e a distancia dps logares... E, precisamente a sua grata recorda-o explica a dedicatoria escripta alto desta pagina.

AO LEITOR
" Qmi si #** cinta*, niti jttri* civitm".-Cie. De Rep. I, 93.

O titulo do livro indica claramente o objecto, que nos propulemot com a sua publicao. Todavia no ser, certamente, intil dizer ao leitor algumas palavras de previa informao sobre o modo particular, segundo o qual encaramos a matria da < Responsabilidade Civil do Estado. > No sendo mais possvel admittir, aem protesto, a velha doutrina da irresponsabilidade absoluta do Estado, pela sua repugnncia manifesta com o moderno conceito desta organisao essencial de direito, proourou-se muito naturalmente aventar e justificar nova theora que. mantendo embora todas as prerogativas do poder soberano, que o Estado symbolisa,comtudo,no sacrificasse os direitos individuaes, pelo menos, do modo illimitado ou incondicional, como outrora se pretendia.Dahi oa systemas diversos que, conforme o ponto de vista particular doa autores, ora ampliam, ora restringem, quasi sempre sem um critrio assas definido, a responsabilidade do Estado pelos actos dos seus representantes ou funecionarios. Oa systemas engendrados assentam, todos elles, em distineoes, maia ou menos subtis, que se devem guardar entre oa actos. Uaes e iUegaes, tteitar e iUicios, de imprio e de gesto, ou ainda, entra actos praticados. sem etdpm ou com ctpa ou dolo, por parte do respectivo agente ou funecionario. I

viu

Semelhantes systemas, de vr, no tem podido satisfazer, nem jamais sero capazes de satisfazer, ao postulado geral de direito e de justia, que a questo involve; desde que comeam por distinguir, em principio, o que, somente em dados casos particulares, seria licito fazer, e ainda assim, na oceorrencia de circumstancias espe-ciaes, segundo a razo e fim do prprio facto. Em principio, a nica these, possivel de ser affirmada, esta: dada a leso de um direito objectivo, effectivamente adquirido pelo individuo,do prprio acto lesivo resulta a obrigao de prestar ao lesado uma reparao equivalente. E' um dever imperativo da justia natural, e sabidamente consagrado na legislao positiva dos diversos Estados civilisados. Insiste-se, no obstante, em dizer, que o Estado, considerado no seu fim superior, ou na sua qualidade essencial de poder soberano, no se pde achar igualmente sujeito quelle grande principio; competindo-lhe, ao contrario, declarar elle prprio, quaes os actos lesivos, por que lhe apraz responder, quaes, no ; donde, conseguintemente, a impossibilidade de haver uma regra geral, positiva, para essa ordem de relaes... evidente, que o predominio desta doutrina importaria a negao, a mais formal, do prprio direito e justia,para cuja manteno e constante garantia, alis, , que o Estado existe, como a primeira e a mais poderosa das instituies sociaes. "Soberania" significa sem duvida poder supremo, isto , a func-o mais elevada e comprehensiva de todas as mais, que se manifestam na ordem jurdica; mas no, que ella seja absoluta, ou menos sujeita ao direito, do que qualquer outra forma de funco social. (*) , A soberania exprime as propriedades de uma dada forma de organisao social, a dizer, da sociedade-Estado; mas o direito o principio de ordem, necessrio s sociedades humanas em todas as suas formas, quaesquer que sejam. Ella significa somente, que o Estado (*) Folgamos de poder dizer, que as idas, ora sustentadas, quanto ao exerccio da soberania do Estado, nada diflrem das que havamos emittido em trabalho anterior (Regimen Federativo, p. f-10. Rio Janeiro, 1900).

IX

occupa o primeiro logar; mas sempre o direito, que lhe deve formar e assegurar o seu prprio fim, assim como o faz com relao s outras associaes diversas. O Estado , e tem por objecto dar garantia, a maior, e nunca denegada, da condio primordial da prpria vida e aco humana collectiva: o direito (die oberste und niemals versagende Burgschaft fiirjene Urbedingung alies menschlichen Zusammenlebens und Zusammenwirkens, die das Beckt ist). O que, por si s, basta, para se no poder jamais apresentar, como argumento, que, em virtude da sua soberania, lhe seja licito considerar-se, sujeito ou no, s relaes do direito (Haenel, Deutsches Staatsrecht, 15-16). Em menos palavras: poder soberano, quer dizer, aquelle, que no est sob s ordens ou fiscalisao de um outro; mas, no, poder juridicamente irresponsvel, isto , que no deva responder pelas leses do alheio direito: "Justa imperia sunto" (Cie. De leg. III). E' certo, que muito embora j consagrado o novo credo do Estado de direito (Rechtsstaat), no falta, todavia, quem ainda persista em sustentar, na pratica das leis e da jurisprudncia, que o Estado, ente politico ou soberano, age em esphera superior ao propiio direito, e que, consequentemente, irresponsvel, si, como tal, violar os direitos individuaes... Tanto pde, com effeito, a fora do dogma tradicional de Estao-creador do direito! De maneira que ainda agora, temos, bem ou mal, de escolher: ou a continuao da doutrina da irresponsabilidade, que se suppe justificada em vista da velha concepo do Estado antigo e medieval; jou abraar resolutamente a nova doutrina da sua responsabilidade geral conforme aos princpios, sobre os quaes assenta a moderna sciencia. Por nossa parte, no podemos deixar de preferir ultima destas doutrinas. No comprehendemos o Estado com direitos anteriores aos dos prprios indivduos, que o compem. A expresso mais elevada do seu poder, que se d o nome de soberania, uma consagrao do direito; queremos dizer, o direito, que reoonhece a necessidade do conjuncto das faculdades e isenes, que constituem tamanha attribuio do Estado, por ser, alis, indispensvel proteco dos prprios direitos individuaes.

Mesmo, sem nada objectar contra a extensfto dos poderes polticos ou soberanos do Estado,desde que , como pessoa jurdica, ou como sujeito de direitos, que elle chamado a responder pelas obrigaes resultantes dos seus actos, torna-se manifesto, que se no poder bipartil-o nesta sua qualidade essencial de sujeito de direitos; para declaral-o responsvel, ou no, pelos effeitos de ditos actos. No podendo elle inanifestar-se e agir, seno, pela figura jurdica da representao (hic, p. 270 sg.*), todo acto do representante deve ser considerado logicamente, como acto do representado, e, em consequncia, o ultimo ficando obrigado a responder pelos effeitos lesivos do acto do primeiro, si os houver, do mesmo modo que pelo seu intermdio, que aufere as prprias vantagens e proventos Qui facit per alium facit per se.-Qui sentit commodum, sentire dbet et nus. Ainda que a legislao dos diversos povos carea ainda de disposies de caracter geral, que assim o declarem, no menos verdade, que a responsabilidade do Estado j se acha reconhecida por disposies especiaes, relativas certos ramos do publico servio, e a conscincia jurdica moderna reclama, cada vez com maior insistncia, que dita responsabilidade seja consignada, como regra geral do direito positivo, por assim ser necessrio ao cumprimento da verdadeira justia. Embora institucionalmente privilegiada, como , a pessoaEstado, ella tem, como as demais pessoas jurdicas, a sua conduota * SIGLAS DIVERSAS: HG (ou Moneste livro; 1.livro; t. tomo (ou volume da obra citada); tit. titulo; p. pagina; sg. seguintes Cf.confere; ap.apud; Acc. Accordam; C. App.Corte ou Tribunal de Appellaao; C. C Corte de Cassao; C. E. Conselho de Estado; Const Fed. Constituio Federal; Consol. Consolidao das leis civis por Teixeira de Freitas: D. Ger. Directoria Geral; Gov. Prov. Governo Provisrio da Republica; P. C. C. Projecto do cdigo elvil brasileiro (pendente de deliberao do Senado); T. CTribunal dos contactos; S. T. F. Accordam do Supremo Tribunal Federal (do Brazll); Trib. Tribunal. As demais siglas empregadas sero explicadas em notas opportunamente. Nas citaes, referentes ao direito romano, seguimos a mesma norma que empregamos nas citaes de autores ou cdices modernos, isto , comeando por dizero livro, titulo, paragrapho, etc.,em vez do numero indicativo da lei ou fragmento^ como de regra mais usual.

XI

traada pelas regras do direito objectivo, resultante da natureza da sociedade humana. Alm disto, assim como a igualdade dos direitos, assim tambm a igualdade dos encargos, hoje fundamental no direito constitucional dos povos civilisados. Portanto, dado que um individuo seja lesado nos seus direitos, como condio ou necessidade do bem commura, segue-se, que os effeitos da leso, ou os encargos da sua reparao, devem ser igualmente repartidos por toda a conectividade, isto , satisfeitos pelo Estado,afim de que, por este modo, se restabelea o equilibrio da justia commutativa: Quod omnes tangit, ab omnibus ebet supportari. E porque preferir, nesta questo, as linhas curvas da hesitao ou incoherencia, em vez da recta, que a lgica jurdica nos offerece ? Segui dbet potentia justitiam, non prcecedere (Coke's Inst). Com effeito, no estado actual da razo scientifica o nico ponto de partida verdadeiro este: o direito a regra de conducta e proceder, tanto dos indivduos, como do Estado; consequentemente, assim como succede com os indivduos, assim tambm deve o Estado, em principio, responder pelos prprios actos, salvo si uma razo jurdica superior fizer cessar occasionalmente a sua responsabilidade. E isto uma vez admittido, j no seria mister tomar em considerao o exame das varias theoras que, como se disse, distinguem, por maneiras diversas, os actos do Estado, como condio ou critrio para a soluo do problema. Do nosso presente trabalho ver-se-ha, quanto so insufficientes umas, e improcedentes outras, das theoras alludidas... No entanto, por assim exprimir-nos, no se supponha que, tambm da nossa parte, obedecemos preoccupao de reunir documentos para comprovar exclusivamente a verdade da doutrina, que professamos. No. O nosso nico empenho foi fazer um livro de inteira ba f e imparcialidade, procurando desfarte, ainda que como pars minima, contribuir para o estudo das letras jurdicas em nosso paiz. Desta norma de imparcialidade no nos afastmos, nem mesmo quando,

XII

em capitulo prprio (p. 265 sg.), tivemos de enfeixar, mais accentuadamente, as nossas idas pessoaes sobre o assumpto. Pelo contrario, em cada um dos ttulos* indicao dos systemas , critica dos systemas , e pratica dos systemas, encontrar o leitor todas as opinies, pareceres, considerandos, e argumentos, que expem ou controvertem as theorias diversas, at agora aventadas, acerca da responsabilidade civil do Estado, negando-a, ou affirmando-a, segundo o critrio particular do respectivo preopinante. Ainda mais: raramente nos limitmos enunciar as simples opinies dos autores, conforme a nossa interpretao particular; em vez disso, servimo-nos, de preferencia, das suas prprias palavras em longas trans-cripes, no intuito declarado de habilitar o leitor a julgar, por si mesmo, da razo ou admissibilidade das conceitos emittidos. Igual procedimento guardmos na Seco preliminar, trabalho, que nos pareceu conveniente ajuntar; porque, tratando do Estado, como pessoa jurdica, cumpria, .antes de tudo, verificar quaes os princpios, que ora prevalecem sobre esse instituto, segundo s lies mais recentes da sciencia. Com estas ligeiras indicaes, entregamos o nosso modesto trabalho ao juizo competente dos que considerarm-no, porventura, digno da sua atteno e leitura. Rio 15-8-1904.

IZfcTZDIOE
SECO PRELIMINAR
NOES DA PESSOA JURDICA
Matrias Paginas (*

1. Pessoa physica e pessoa jurdica ............................................. 2.o A pessoa jaridica uma flxo ?............................................ 3. A pessoa jurdica no tem razo de ser ? ............................... Primeira theoria. ....................................................................... M Segunda theoria..................................................................... ,\ Critica das theorias........................ , ......................................... 4. o A pessoa jurdica um ente real ? .............. ,.......................... 5. Verdadeiro conceito da pessoa jaridica .................................. 6.o Espcies da pessoa jurdica...................................... *ij>.......... 7. Capacidade da pessoa jaridica .........................................................

1 8 20 20 27 32 39 57 66 74

TITULO PRIMEIRO
i INDICAO DOS SYSTEMAS
CAPITULO I Vista geral da questo I. A sua phase actual ...................................................................... II. Os systemas principaes............................................................... rgos e funccionarios....................................................................... Governo. Administrao ...................... ...................................... 91 99 101 102

---- -- * ----(*) Um n sobreposto ao numero indica nota da respectiva pagina.

XIV

CAPITULO II Theoria da irresponsabilidade


Matrias
p

Rg
*
ioas

Theoria da irresponsabilidade segundo Richelmann......................... > Bluntschli.......................... I Ronne ............................... Wohl, e von Stein ............
>

Lozzi ............................................. 110n Mantellini.... __________________ ........... 112 Saredo ............................................. 115 Argumentos particulares a respeito da irresponsabilidade ................ 117 CAPITULO III v

Gabba

.......................................... HO

106 108 109" 109"

Theoria da responsabilidade &ral O ponto oommum de convergncia da doutrina.......... ................... 121 , Fundamentos principaes delia...................................... i .................... 1221 segundo H. Zpfl........................... -----n ................. ?<i-123 B. von Kissling........................ \ .................... 125 Sundheim.................................^.................... 125 Dreyer ........................................%................ 126 E. Solomo Zachariee ................... 9................', 126tt Pfeiffer....,.'. .....................................,*,. ___ 127 Meisterlin e Heffter....................... -r^g^-127 F. Schwarze ................................... -w. .||L. 128 Schmittbenner.................................. rtte-ftSy 129 Strippelmanri ................................................. 129n H. A. Zacharise...................... &.................... 130 Gerber ........................................................... 132 n Marcad ......................................................... 135 F. Laurent ........................................ m.......... 135 M A. Batbie............... ........................... * .......... 136 Lorenzo Meucoi................................. 7 ........ 137 I Chironi ................................. ^, ...................... 142 CAPITULO IV Theoria ou systema mixto -\Ponto de partida do systema ................................... J\v| .............. MA Theoria ou systema mixto segundo Larombire___ .;..................... 147 Citao de De Luca por Mantellini.. . 147n

XV
Matrias Paginas

Theoria ou systema niixto segundo Sourdat..................................... 149 > > A. Bonasi ............................... 163 ' "'. E. Loening ............................. 158 Robert Piloty ......................:.' 168 A. Giron... P......... .'................ 177 Giorgio Qiorgi .......................................... 179 ! L. Michoud .......................................... 186 Rnne e Primker .................... 187n

Henri Bail|>y..................................... * 200

| TITULO SEGDNDO
CRITICA DOS SYSTEMAS CAPITULO I Da irresponsabilidade Argumentos principaes da doutrina....................... .. ...................... O Estado no tem actos seus prprios ...............JbiW....................... O Estado incapaz de culpa............................................................. O Estado no autorisa actos illicitos ou illegaes.. .7? ..................... O Estado rgo e tutor do direito.. ,?v............................... ____ O Estado no tem fins prprios ................................ f. .................... O Estado vr-se-hia embaraado na sua aco ................................ Concluso contra a irresponsabilidade absoluta................................ CAPITULO H Da responsabilidade g-eral I. A relao entre o funccionario e o Estado a do mandato ........... II. No servio publico se d a relao do dominus negotii para com o insttor ................................................................................... III. A responsabilidade consequncia do caracter representativo do ' funccionario.................................................... A.................... IV. A responsabilidade do Estado provm da culpa na nomeao ou I falta de fiscal isao do funccionario, ou-ainda do dever de obe dincia imposto aos particulares para com o funccionario*... 237 Opinio de Piloty a esse respeita.................................... .............. V. A responsabilidade do Estado provm do seu dever de proteco... 229 232 234 211 213 214 219 220 222 224 226

241" 242

XVI

CAPITULO III Da responsabilidade segundo o systema mixto


Matrias Paginas

Em que consiste o systema ..............................."............................... Quaes sejam os actos de imprio ....................................................... Opinio de Brmond a esse respeito.. .*.......................................... Contra os effeitos da lei no se pode pretender indemnisaor...... Os actos judicirios tambm no geram a responsabilidade do Bs

246 248 248 250


261

Opinio de Loening a esse respeito.................................................... Opinio de Piloty sobre a mesma matria ......................................... Consideraes sobre o critrio da distinco dos actos em geral ......... Opinio de Solari a respeito .......................................... .................. Opinio de Chiroui a respeito............................................................. rgos e funceionarios ou prepostos .................................................... Contradices de Gabba neste ponto.................................................. CAPITULO IV A doutrina preponderante
I. FUNDAMENTO JURDICO DA RESPONSABILIDADE ............................................

tado.............................. %............................................... .......................

253a 254 255 257 258 260 263

I
265

Apreciao do mandato, do institorio, e da representao ........... O que REPRESENTAO no seu sentido prprio......................... Opinio de Gierke a respeito................................... .* ............. Quaes so os representantes do Estado ?................................... Elemento objectivo da responsabilidade ..................................... Damno material e damno jurdico segundo Vacchelli............... A leso de direitos se pode dar por actos legaes ....................... Opinio de L. Duguit a respeito................................................. Na omisso a culpa elemento essencial da responsabilidade... Concluso sobre o fundamento jurdico da responsabilidade...
II. DIREITO REGULADOR DA MATRIA ...................................................................

26.9 * 272 273 273D 278 279 281 282 283 284
284

Insufflciencia das disposies do direito privado ........................ Exame das disposies do direito publico a respeito .................. As disposies do direito administrativo sero bastantes ?........ Qual a natureza do direito complementar de que se carece....
III. LIMITAO AO PRINCIPIO DA RESPONSABILIDADE.......................................

288 292 297 298


302

No Estado Romano e medieval.........V... A................................. 303 O principio da responsabilidade apparece desde a idade media. 306 Opinio de diversos autores a respeito........................................ 306"

XVII
Matrias '4 Paginas

Tendncia irresistvel dos princpios modernos ............................ 311 Qual o caracter da responsabilidade civil do Estado ................. 313 Quando e onde deve cessar ........................................................ 317 Primeira razo.......................................................... .* 317 Segunda razo .................................................................... 321 Terceira razo ....................................................................* 322 Regras conclusivas da matria ................................................... 326

TITULO TERCEIRO
PRATICA DOS SYSTEMAS .i CAPITULO I A jurisprudncia franceza
1. INDICAES PRELIMINARES..................................................................... 333

Opinio de Lonn sobre os "actos de governo" ......................... A doutrina do Caso Blanco firmou a jurisprudncia em matria de competncia................................................................... Applicao da doutrina da "distinco dos actos"..................... Justificativa dano-applicabilidade do direito oommum aos actos da administrao ................................................................ Razes em contrario........................................ ....................... Distinco entre culpas do servio e culpas pessoaes ................ 2. CASOS E DECISES.................................................... ............... cicios legaes ou isentos de culpa........................................................... a) Actos legislativos .................................................................. 6) Actos judicirios.......,.-,.,. ........................................................ c) Actos de governo e de administrao.................................... d) Desapropriao o occupaao temporria da propriedade.... e) Actos de policia o segurana publica..................................... ") Medidas sanitrias ....................................................: ........... f) Actos de guerra..................................................................... g) Obras publicas em geral ..........................**** ................ Actos Ulicito8 ou iUegaes .. ,^ ..........................> -^^j* ............... I Casos provenientes de relaes contractuaes___ A.............. II Casos provenientes de relaes extracontractuaes.. ,*,......... Breve concluso sobre a jurisprudncia franceza........'.....

384" 337 339 342 343 346 349 349 349 351 351 352 353 357 360 365 371 372 377 382

xvm
CAPITULO n A jurisprudncia belga
Matrias Paginas $ 1. INDICAES PRELIMINARES ..................................................................... 885

Os actos de poder publico ................................................................... 386 I Actos em que o Estado apparece como pessoa civil..................... 387 Actos de responsabilidade pessoal dos funccionarios ................. 388
2. OASOS E DECISES ..................................................................................... 390

Actos legaes ou isentos de culpa,,. ........................................................ a) Actos de policia e segurana publica .............................. ----b) Actos de guerra.,....... .......................................................... c) Casos de desapropriao.......................................................... d) Obras publicas......................................................................... Actos illicitos em geral ................................................ ! ..................... I Provenientes de relaes contractuaes.................................... II Provenientes de relaes extracontractuaes............................ Casos de irresponsabilidade declarada........................................ Breve concluso sobre a jurisprudncia belga ........................... CAPITULO III A jurisprudncia alleman

390 391 391 392 393 396 396 397 398 400

1. INDICAES PRELIMINARES..................................................................... 401

Responsabilidade dos funccionarios pblicos .............................. Como considerada a questo da responsabilidade civil do Estado ..................................................................................... Opinio de Oito Mayer a respeito............................................... Emendas ao projecto do cdigo civil e disposies, adoptadas neste ....................................................................................... Actos legaes ou isentos de culpa................... fl|.................................... Opinio de Gierke e jurisprudncia a respeito .......................... Em particular sobre a desapropriao e outros casos ................ Actos illicitos em geral .....................................................,................. Responsabilidade proveniente de infraces contractuaes.......... Responsabilidade proveniente de actos extracontractuaes......... Decises sobre alguns casos particulares................................... Decises sobre o caracter jurdico do Yunccionario................... Decises sobre a natureza da obrigao, solidaria ou subsi* diria, uo Estado ...........................................

405 407 409n 410 415 416 a 417 420 420 422 425 428 429

2.* CASOS E DECISES.................................... ^ ............................................. 416

XIX

CAPITULO IV
A jurisprudncia italiana
Matrias Paginas 1 i INDICAES PRELIMINARES.................................................................... 431

Theoria da distincao dos actos segundo as prprias decises. 438 Como se d a responsabilidade civil do funccionarlo ................ 436
2. CASOS E DECISES.................................................................................... 439

Actos legaes ou isentos de culpa......................................................... Desapropriaes por utilidade publica....................................... Actos de guerra ....................................................................... " , Actos de policia ou de segurana publica .................................. Restricao irresponsabilidade jure impem .............................. Actos de policia sanitria .......................................................... Obras publicas ........................................................................... Actos illicitos em geral....................................................................... I Damnos provenientes de relaes contractuaes .................... II Damnos provenientes de relaes extracontractuaes............ Abandono da theoria da distincao dos actos............................. Quando se da a responsabilidade do preponente ........................ Ainda sobre a doutrina da distincao dos actos.......................... CAPITULO V A jurisprudncia ingleza e norte-americana

439 440 442 444 447 449 451 455 455 457 459n 462 n 466

1. QUANTO INGLATERRA.......................................................................... 470

A doutrina "King can do no ivrong" ............................ #............ Competncia geral do judicirio sobre os actos adminis trativos................................................................................... Opinio de Dareste a esse respeito............................................ Irresponsabilidade dos juizes ou cortes judiciaes.....................

470 473 474 476*

2.0 QUANTO AOS ESTADOS-UNDDOS ................................................................ 477

Competncia judiciaria sobre os actos da administrao publica477 O Estado no pde ser chamado a juizo sem o seu assen timento ...................................................................................... 478 A "Court of claims" e a sua jurisdico..................................... 480 Resumo da doutrina dominante quanto a responsabilidade civil.........................................................................?: ........... 484 Irresponsabilidade dos juizes e cortes ....................................... 485 Quando se da a responsabilidade do funocionario administrativo. 486

XX
Matrias g 3.0 OBSERVAO COMPLEMENTAR................................................................. Pagina 487

A doutrina da irresponsabilidade menos jurdica e menos I garantidora dos direitos individuaee ....................................... 487 A sua explicao tirada do selfgovernment. . . .......................... 489 Exemplo de um caso importante, no qual foi reconhecido o principio da responsabilidade civil do Estado ......................... 491

CAPITULO V A jurisprudncia brazileira


1. INDICAES PRELIMINARES..................................................................... 493

Privilgios reconhecidos ao Estado pelo direito positivo ........... O Contencioso administrativo durante o Imprio ......................... I Que ha na Republica a esse respeito............................................ A irresponsabilidade do Estado nunca prevaleceu no Brazil... A responsabilidade dos funccionarios pblicos... ................... Disposies de leis particulares sobre a obrigao de satisfazer os damnos cansados................................................................ Disposies do Projecto do Cdigo Civil a respeito ................... 2. CASOS E DECISES ..........................'.......................................A. Damnos provenientes das leis e actos do governo ............................&. Damnos provenientes de medidas policiaes ................, ......................... I Medidas de segurana propriamente ditas .............................. II Medidas de policia sanitria ................................................... Demolio de prdios ................................................................ Damnos provenientes dos actos de guerra .................................... Damnos provenientes de relaes contractuaes.............................. Damnos provenientes de casos diversos ......................................... Intelligencia do disposto no art. 82 da Constituio Federal... 8. INTERVENO JUDICIARIA ............................................................ princpios geraes...................................... ...... ..................................... Espcies particulares............................................................................ I Direitos dos funccionarios pblicos .............................................. Inconvenientes que podem resultar da interveno judicial em dados casos., .................................................... ,.................... Modos de remediar taes inconvenientes ...................................... Que se entende por direitos adquiridos....................................... O emprego publico no um contracto propriamente dito......... Medidas de natureza policial....................................................... Medidas tomadas em estado de sitio. . fl^HI^Kfi^Hflt

493 496 499 499 501 502 506D 509 510 513 513 517 520 n 521 526 534 535 n 537 537 550 550 554 555 667 559 563 565

XXI Matrias Paginas

Actos concernentes s rendas publicas .......................................... Concesses e privilgios ................................................................ Qualidade do governo, como parte nos contractos ..................... Valor da clausula reslutiva, quando expressa nos contractos..
8 4. FORMAS DA INTERVENO JUDICIARIA..................................................

567 570 571 583


588

Aces'admittidas em direito .............................................................. Interdictos possessrios..................................................................... .' Casos particulares de sua concesso .......................................... Manuteno de lentes da Escola Polyteohnic ........................... .Leis recentes, que prohibem os interdictos possessrios .......... Cabe esse remdio em favor dos direitos pessoaes ?................... Decises contrarias dos Tribunaes a respeito ........................... Qual o pensamento da lei n. 221 ............................................... Explicao final do autor........................................................... NOTA ADDITIVA A' jurisprudncia estrangeira Breves consideraes em geral.................................................. USTRIA ..................................................................................... SUISSA ........................................................................................ HESPANHA................................................................................... PORTUGAL ................................................................................... CONCLUSO ............................................................................. , : " ,

588 '590 592 593 n 599 n 603 606 616 620

623 624 628 630 632 633

RESPONSABILIDADE CIVIL
DO

ESTADO

SECO PRELIMINAR
NOES DA PESSOA JURDICA

1. PESSOA PHYSICA B PESSOA JURDICA

1. Na presente Seco Preliminar no nos propomos fazer uma exposio da doutrina da pessoa jurdica, completa em todas as suas partes, mas, to somente, occupar-nos das questes concernentes, cujo exame e elucidao so necessrios ao objecto especial do presente estudo, que a responsabilidade civil do Estado na leso dos direitos individuaes por actos dos seus representantes. Na linguagem commum a palavra pessoa synonymo de homem, a dizer, o individuo dotado de intelligencia e vontade. Person nennt der rechtjuristische Sprachgebrauch das mit Selbstbewusstsein und WillensfhigJceit begabte Individuum. 1 Na linguagem jurdica, porm, pessoa, no somente o homem; alm delle, assim considerado igualmente todo ente capaz de
Windsoheid, Lehfbuch es Panktcnrchts, 1.1, 40, nota 6. 1 B. c.

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direitos e obrigaes.2 Dahi a diviso, que se faz, entre a pessoa physica ou natural (a creatura humana) e a pessoa jurdica, tambm chamada moral ou civil. Inde non raro duo personarum genera distinguunt, naturales nimirum pirsonas, i. e. singuos homines, et moralrs seu civiles. i. e. quce personarum loco habentur.
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2.As expresses, pessoa moral, civil ou jurdica, so de data relativamente moderna. Ainda que ao senso pratico dos jurisconsultos romanos no tivesse escapado que, ao lado dos indivduos (eorum causa omne jus constitutum) existiam ou podiam existir outros entes diversos, como sujeitos de direitos e obrigaes prprias, * e se encontre mesmo nos textos do direito escripto a expresso singularis persona, empregada para designar o homem, por opposio kpopulus, cria, collegium, corpus;6 no se pode, todavia, affirmar, que a palavra pessoa fosse j ento, applicada a qualquer outro sujeito de direitos, que no o homem. Os textos conhecidos continham to somente: Civitates enim privatorum loco hbentur ;6 Hosreditas personai vice fungitur, sicuti municipium, et decuria, et societas;7 Ho3reitas personam defuncti sustinet;8 etc, etc. E' como se dissessem: taes sujeitos de direitos, que no o homem, fazem apenas o papel, Warnknig, Inat. jris romani privati, 121; Coelho da Rocha, Imt. de dir. civ. port. 54 e 72 ; La Serna y Montalban, Dereclw Civil y Penal, 1.1, tit. I, Io; Ribas, Direito Civil Brasileiro, t. II, tit. IV, cap. 2. 3 Warnknig, loc. cit.\ Ortolan, Explication Hist. des Institus, prfc. I, tit. I. Diz-se pessoa moral ou abstracta (creada pela razo) por opposio pessoa physica; e pessoa civil, isto , creada pela loi, por opposio pessoa natural, (creaao da natureza). 4 ... Quod universitati ebetur, singulis non betur; quod bet universitas, singuli non debent. Dig. I. Ill, tit. 4, 7, 1. 5 Dig. I. IV, tit. 2, 9, l.o c Dig. Z. L. tit. 16, 16. 7 Dig. I. XLVI, tit. 1, 22. 8 Dig. .XLI, tit. 1,34.
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ou occupam o logar, da pessoa physica, e nada mais. E realmente, assim se entendeu sempre na linguagem jurdica, ainda durante longo espao de tempo posterior. I O insigne Pothier empregara a expresso des tres intl-lectuels, para designar os entes, aos quaes se d agora o qualificativo de pessoas juridicas, dizendo a esse respeito: Les corps et communauts tablis suivant les lois du royaume sont consideres ans VEtat comme TENANT LIEU DE PERSONNES, VELUTI PER-SONAM SUSTINENT; car ces corps peuvent, Vinstar des personnes, aliener, acquerir, posseder des biens, plaider, conttacter, s'bliger\ obliger les autres envers eux. Ces corps sont DES TRES INTELLE-CTDELS, ifferents et distincts de toutes les personnes qui les composent: UNIVERSITASDISTAT A SINGDLIS.9 E O jurisconsulto inglez Blackstone chegara mesmo a estabelecer uma diviso legal das pessoas, em pessoas naturaes e pessoas artificiaes: .10 Mas, nem os dois autores citados, nem outros contemporneos dos mesmos, foram alm ; queremos dizer, no cogitaram ainda, na sua poca, de fundar nenhuma theoria particular sobre os entes intellectuaes ou pessoas artificiaes, cuja existncia, alis, se alludia frequentemente nos factos da ordem jurdica.
OR ARTIFICIAL
PERSONS ARE D1VIDED BY THE LAW INTO NATDRAL PERSONS

3.Conforme se vae ver, mesmo presentemente, subsiste grande disparidade de vistas nos autores acerca do qualificativo, mais acertado, que deve ter ess'outro sujeito de direitos, que apparece ao lado das pessoas physicas, i. e. qual o qualificativo, que se ajuste ao definido e a lle somente, como se requer em boa lgica. Pessoa moral, ainda a expresso mais usada, sobretudo, na litteratura jurdica franceza, como contraposta
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Pothier, Traitdes personnes et des cJioses, tit. VII, n. 210, Blackstone, Commentaries, 1.1, oap. I, n. 123.

de pessoa physica. Entretanto no satisfaz: a palavra moral no abi tomada no seu sentido mais claro ou ordinrio, e nem to pouco, exprime a ida de fico, quando, no pensamento dos que a empregam, o caracter principal ou essencial que se quer dar pessoa moral, simplesmente o de um ser imaginrio ou fictcio. Pessoa collectiva, tambm expresso inexacta, visto como existem pessoas no-naturaes, sem serem entes collectivos. Pessoa civil, no serve igualmente : primeiro, porque as pessoas physicas ou naturaes so juntamente consideradas, como pessoas civis; depois, e isto o mais importante, porque com esta expresso se pretende indicar que se trata de pessoa, creada exclusivamente pela lei, o que no se pode admittir, por contrario verdade. Pessoa ficticia, no ainda; visto no se tratar de uma sim pies fico, como se ver da discusso em seguida sobre este ponto. Pessoa juriica, tal , finalmente, a expresso de data mais recente, mas, j agora, geralmente consagrada pelos diversos autores, sobretudo, na litteratura jurdica allem. Por ella se quer significar, que se trata de um ente organisado ou formado em vista da lei e para os fins da ordem jurdica somente ; e, segundo o que ficou dito, esta ultima expresso a que merece, sem duvida, ser preferida entre todas as outras.11 3 a. Dos differentes cdigos civis das naes modernas, a partir do Cdigo Napoleo, promulgados no correr do sculo passado, nenbum delles, antes do da Republica do Chile (publicado em 1855) consagrara ainda titulo ou capitulo especial, em que se tratasse das pessoas moraes ou jurdicas, de uma maneira particular.la
E' de ver a respeito : Windscheid, ob. cit., 49; De VareillesSommires, Les Personnes Morales, ns. 327 seg.; T. de Freitas, Esboo do Cdigo Civil, Parte Geral, 1.1, arts. 17 o 272 seg. e notas %bi. 13 O cdigo civil do Chile divide as pessoas era naturaes e jurdicas (art. 545); e tratando em particular das segundas (art. 545 e seg.) declara,
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5 Entretanto convm ajuntar, que essa omisso por parte dos legisladores nada obstara que a verdade do facto se realizasse no desenvolvimento normal da vida do direito. Com efeito, emquanto os commentadores do prprio Cdigo Napoleo na Frana, no obstante o silencio jleste, adoptaram desde logo nos seus trabalhos a distinco das pessoas, em pessoas natu-raes e pessoas ou entes moraes;13 os autores de outros paizes, notadamente os romanistas allemes,14 conseguiram, do seu lado, firmar, como doutrina clssica, a da diviso das pessoas, em naturaes ou physicas, e jurdicas; diviso, que como j se disse, se pode considerar admittida pela maioria dos autores, e, bem assim, na linguagem legislativa dos diversos Estados.15
que estas so de duas espcies corporaes e fundaes de beneficncia publica. Dito cdigo, porm, commette o equivoco de excluir, no todo, da esphera.do direita civil, segundo o disposto no seu art. 547, o Estado, o fisco, o municpio, as instituies religiosas, os estabelecimentos costeados pelo errio publico, e as sociedades industriaes,pelo motivo de se regerem por leis e regulamentos especiaes. Isto nao procede: regidos pelas disposies do cdigo civil ou por leis especiaes, taes institutos no podem deixar de, nas suas relaes patrimoniaes, ficarem sujeitos aos principios geraes do direito commum ou civil, como sujeitos de direito. 13 Toullier, (Le droit ci-il franais, Introd. I. l,n. 181 seg.): *sont det tres moraux et dbstraits; Troplong, (DM Contrat de Socit, t. I, n. 58 seg.): personne fictive e morle . Cf. Mass et Verg, Le droit, civil franais sur Zachariae Introd. 2. I, 40-42); Aubry et Bau, Couis de droit civil franais, 54: Une personne morle est un tre de raison, capdble de posseder un patrimoine, et de devenir le sujet des droits et des obli-gations relatifs aux biens ; etc. u Mackeldey. (Mim. de droit romain, 121 e 147): TOM ce gui, dam VEtat, outre Vhomme, est regard comme pouvant acoir des droits prp-\ prs, est, une personne juridique, morle ou fictive; Savigny, (Trait de droit romain, t. II, 85 seg.): On les appelle personnes juridiques, c'est--dire,| personnes qui n'existent que pour des fins juridiques, et ces personnes nous apparaissent cote de 1'individu, oomme sujets de droit; Cf. Pfeifer, Die Lehre von en juristischen Personen, apud Windscheid, ob. cit. 57. 15 Vide: Cod. Civil do Chile, art. 545; - Cod. Civil Argentino, art. 82 seg.; Cod. Civil da Hespanha, art. 35; Cod. Civil do Uruguay, art. 21; etc, oto.

Pelo que interessa, mais directamente, ao direito civil ptrio, de notar que as Ordenaes do Reino no qualificam de pessoas as entidades em questo; o termo mais geral, empregado para designalas, o de universidades (Ords. I. I, tit. 84, 3o e l. III, tit. 78, pr. e 1).Mello Freire, na sua obra, Inst. jur. civil is lusitani, s considera pessoa ao homem, dizendo expressamente: Personarum seu hominum jus, quod idem apud nos significai (1. II, 2o). Pereira e Souza, no seu Diccion. Juridico, tambm no julgou necessrio escrever nelle os vocbulos pessoa moral ou jurdica, o que deixa suppr o no conhecimento da existncia de semelhante ente, ao menos debaixo deste nome. No Repertrio das Ordenaes e Leis do Reino de Portugal, d-se a mesma omisso. S nos Tratados mais modernos do sculo passado, taes por exemplo, as Inst. de dir. civ. port. de Coelho da Rocha, o Direito Civil de Portugal de Borges Carneiro, as Inst. de dir. civ. brasileiro de Trigo de Loureiro, o Curso de dir. civ. brazileiro de Ribas, a Consolidao das leis civis de Texeira de Freitas, e trabalhos jurdicos posteriores, , que se encontra a diviso, ora clssica, das pessoas, entre pessoa physica ou natural, e pessoa moral ou jurdica ,16
T. de Freitas, na Consolidao supradita, havia adoptado, primeiro, a diviso de pessoas singulares ou collectivas; depois (em nota ao art. 40 da 3a edio) substituir o segundo vocbulo pelo de universaes, reprovando, por essa occasiao, a classificao adoptada pelo professor Ribas,- de pessoas natwaes e pessoas jurdicas. Entretanto, o mesmo T. de Freitas, no seu Esboo do Cdigo Civil, comeando por declarar inexacta a sua anterior diviso, estabelecera: que as pessoas ou so de existncia visvel ou de existncia to somente ideal, nica classificao verdadeira, accrescentra elle, (Esboo, cit, art. 17); o que, alias, no impedira que o mesmo, mais uma vez emendasse a mo, para dizer no seu Vocabulrio Juridico : As pessoas, ou so naturaes ou jurdicas. (Appendice n, arts. 2o e 258). Com esta ultima diviso conferem:F. dos Santos, Proj. de Cod. Civ. Brasileiro e Commentario, arts. 74 e 154; Coelho Rodrigues, Proj. de Cod. Civ. Brasileiro, art.18; Bevilqua, Proj. de Cod. Civ. art. 13 e seg.
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7 3 b. No entanto, embora j consagrada na escola, nas leis, e na pratica, a presena da pessoa jurdica, --o certo , que, no terreno dos princpios, continua ainda insistente discusso sobre os pontos fundamentaes da sua doutrina, isto , sobre a sua existncia e o seu caracter essencial, ou dizendo em termos mais precisos: como que se relisa a existncia da pessoa jurdica; em que , que ella consiste effectivmente, ou de maneira, que possa ser considerada pessoa distincta do ser humano, no uso e goso dos direitos que, alis, lhe so directamente attribuidos sem a menor contestao..." Ainda em recente trabalho escrevera, a esse respeito, autor M da maior competncia: Ma niuno pensi che ladottrina delle per-sone giuridicke, quale si trova esposta anche nelle opere migliori, soddiffi per ora a tutte queste isigeme. Non ve rha una, in cui la dottrina delle persone giuridicke si trovi svolta nella sua inte- grita e con la dovuta accompagnatura o necessria armonia delia theoria com la pratica.18
A palavra pessoa vem do vocbulo latino "persona," mascara, que indicava a figura ou personagem, que o individuo representava no palco; tinha, como se v, significao inteiramente analoua quella, que ora damos palavra papel, quando dizemos semelhantemente: o actor representa ou faz o papel de rei, de juiz, de soldado, etc., segundo o entrecho da respectiva pea theatral. Como ampliao talvez do seu sentido originrio, fora a mesma palavra igualmente empregada para designar uma qualidade, ou estado accidental, dos indivduos, tal por exemplo:personam induere = tomar a figura de...; personam alienam ferre = representar a pessoa ou fazer o papel de outrem, etc, etc. Foi certamente nesta significao, que Ccero dissera: Trs personas unus sustineo... meam, adversarii, judieis (De Oratore). 18 Giorgio Giorgi, Dottrina delle persone giuridiche, t. I, n. 4. Firenze. 1899, 2. edieione. O autor citado, tendo definido a pessoa jurdica queWunit giuridica, la quale risulta da una collectlivit wmana ordinata stbUmente a uno o piit scopi di privata o i pubblica utilit: in quanto distinta dai singoli individui che la compongono, e dotata delia capacita di posseere e di esercitare ADVEBSUS OMNES i diritti patrimoniali, compatibilmentealla sua natura, col sussiio e d'incremento dei diritto pubblico , eaddi17

I B justamente nisto, que vimos de dizer, tem tambm o leitor a razo porque, antes de entrar no objecto especial do presente estudo, sentimo-nos na necessidade de perlustrar, ainda que a passos largos somente, o campo das principaes theorias, que ainda agora se disputam a posse da verdade, acerca de to importante assumpto. No se ignora que o Estado, de cuja responsabilidade civil nos vamos occupar, , antes de tudo, uma pessoa jurdica; e que, conseguiutemente, as concluses a tirar sobre a alludida responsabilidade dependem em muito, seno essencialmente, do juizo ou intelligencia, que se tenha, sobre a natureza e capacidade desse sujeito particular de obrigaes e direitos.

2. A PESSOA JURDICA UMA FICO ? 4.A theoria que, antes de qualquer outra, se apresentara, bem definida e ensinada, para explicar as relaes e factos concernentes aos demais sujeitos de direitos, que, alem das pessoas physicas, concorrem, activa e passivamente, na ordem jurdica, foi, sabidamente, a da personalidade Jicticia. Como se vio, os textos romanos diziam apenas vicem personce sustinent... Era como, si os mesmos declarassem: taes sujeitos no so realmente pessoas (porque segundo o direito romano, pessoa, s era o homem livre, para excluir o prprio escravo, considerado como cousa); mas, por motivo ou razes de publica utilidade, so elles admittidos a fazer as vezes destas. tando logo em seguida, que ningum at agora havia dado uma definio exacta da pessoa jurdica; dera, como razo de semelhante falta, a giovenezza delia dottrina, que no havia ainda chegado sua madureza,no se encontrando, mesmo, phrase alguma, que exprimisse genericamente o conceito da personalidade jurdica, antes do sculo 18. (oh. cit., ns. 13,24 e 24 bis).

9 Ora, no difficil perceber que, dahi para chegar ida, alis, negativa da fico,19 no faltava, seno completar o pensamento e adoptar o vocbulo, que a devesse exprimir: foi o que fizeram os cultores do direito. A expresso empregada de pessoa fictcia, si no vem do direito cannico e dos glosadores da idade media, como se tem pretendido, ella j apparece, todavia, em documentos de datas assas remotas : Fidos personas dicuntur universitates, civitates, pagi, collegia, corpora, quce personas vice funguntur, dizia Lauterbach; * depois delle, diversos outros escriptores, nomeadamente, Miihlenbruch, se serviram de vocbulos idnticos ao occupar-se do assumpto.Metas personas eas appellamusquce, cum in culos non incurrant, tamen mente et cogitatione informantur, tamquam personce... 21. Coube, porm, mentalidade creadora de Savigny, no s, estabelecer a theoria da pessoa ficticia, mas tambm ainda, apresentando-a sob a apparencia de valor scientifico, conseguir que a mesma se tornasse a doutrina da escola, tanto na Allemanha, como nos outros paizes da Europa e da America.22 No ser mister entrar em longos arrazoados para expor os fundamentos desta theoria. Admittindo, que s o homem pessoa real, no se pode explicar, seno por simples fico, ess'outra personalidade sui generis, que a lei attribue a outros seres diFerentes. O legis-

Oiorgi, ob. cit., n. 18 eseg. Lauterbaeh, Collegium' theoreticwm-praticum a libros Pandectnrum, " De Legatis ", 7. Ttib. 1690-1711. 21 Mublenbrueh, Doctrina Pandect. 196. Hal. 1823-1825. 23 Nao preciso apoiar a proposio' supra em documentos. No Brazil, a doutrina da fico fora sempre a ensinada nas nossas Escolas Jnridicas. Vide: Ribas, C. de dir. civ. bras., t. II, p. 6 e 108, seg.
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10 I lador suppe, apenas, em vista do interesse geral, a existncia de uma pessoa fictcia; mas a trata, como si fosse uma pessoa real. Aqui temos em breves palavras, o que , ou antes, em que consiste a doutrina da pessoa moral ou jurdica, definida por Savigny: um sujeito de direitos, creado artificialmente.2* 4 a. A pessoa jurdica, ensina Windscheid, no um ente real, mas apenas representada e tratada, como tal, por ser sujeito de obrigaes e direitos Eine juristische Person ist eine nicht wirklicU existirende, nur vorgestellte Person, tvelche ais Suhject von Rechten und Verbindlichkeiten behandelt wird .u Por sua vez, F. Laurent, accenta: Ce qui caract'ise les personnes dites civiles, c'est qiCelles sont des FICTIONS CREB PAR LA LOI, et que le legislateur a seul le roit de crer. II riy a pas dejiction sans loi; plus forte raison,pas d'trefictif, la plus impossible des fictions... La fiction sur laquelle reposent les personnes civiles consiste en ce que le legislateur donne des droits a certains corps ou tablissements, dans un intert social. Ces droits se confondent avec la charge que leur est impose, et endehors de\ laquelle ils n'existent pas. Donc les personnes dites CIVILES ne peuvent rclamer 'autres droits que ceux que la loi leur accorde. LES HOMMES SEOLS ONT DES DROITS .25
Savigny, Trait de droit rom., 85; Cf. Mackeldey, Man. de roit romain, 121 e 147 ; Maynz, Cours de droit tom., 96 e 107 ; Michoud, La notion de personlitmorle, p. 4 e seg. 24 Windscheid, Eanbuch des Pandektenrechts, 57. 25 P. Laurent, Cours Elem.de droit civil, J. 54.Aubry et Rau, Cours de droit civil f'ranais: Les personnes sont ou physiques ou nwrales, suivant que leur individualit est Vasuure de la nature ou ne repose que sur une abstraction juridique ( 62 in fine). B mais adiante: < Unepersonnemorle est un tre de raison capable de possler un patrimoine, et de devenir le sujet des droits
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11 No preciso ajuntar mais citaes nem invocar outros autores, para ter-se um juizo claro acerca da theoria da fico (Fictionstheorie), tambm dita, tlieoria da personificao (Personificationstlieorie). Segundo mesma, a pessoa jurdica no tem, realmente, existncia; alei que cra uma,fico debaixo deste nome, para facilitar a execuo de certos actos e factos da ordem jurdica, e nada mais. E no entanto, a esse ente de pura fico, essa pessoa, que nada , se reconhecem na vida social, excepo apenas feita dos direitos de famlia, todos os demais, como si fora a pessoa natural, a dizer, o homem! 26 5. Ora, cousa evidente por si mesma, que o que no existe, ipso facto incapaz de ter direitos prprios, obrigaes prprias, exclusivas, ou de ser sujeito de qualquer outra relao aprecivel pela intelligencia humana. Procede, portanto, nesta parte a argumentao synthetica, formulada por De VareillesSommires, quando, referindo-se questo, disse peremptoriamente: E' de ver, que semelhante juizo contradictorio em seus termos. Pessoa fictcia no uma pessoa; uma vez que fictcia; o que fictcio, nada. O juizo se reduz a isto: a pessoa, que no , . A razo declara, que si a pessoa moral uma pessoa fictcia, no pde a mesma ser classificada entre as pessoas .27 E' certo que, diante de concluses, to dissatisfactorias aos olhos do simples bom senso, os partidrios da Fictionstheorie replicam logo indignados : Que, segundo sua doutrina, no se diz, que a pessoa jurdica seja um nada imaginrio

et fies bligatiom rlatifs aux biens. VEtat constitue, e piem roit, une\ personne moralt. Aucune autre personne morale nepeut se former ou s'tblir\ au sein de VEtat, sans la reconnaissanee formelle ou tacite e la puissancepublique (54). 20 Vide : Van-Wetter, Cours Elem, de roit rom. t.I, 54, V. 27 De Vareilles-Sommires, Les Perscnnes Morales, n. 15, e passim.

12 (EIN EINGBBILDETES NICIITS); pelo contrario, ella reconhece que a corporao, assim como a fundao, alguma cousa efectivamente real; Que, de certo, no uma pessoa; mas uma personalidade figurada. Jede Corporation undjede Stiftung \ist ettvas sehr Wirkliches, ber keine Person. Fingirt wirnur die Personen qualitt.^ Comprehende-se bem a precauo de taes reservas era vista do absurdo, que, sem ellas, ficaria desde logo reduzida a chamada Fictionstheorie... A explicao, porm, no satisfaz; servindo, apenas, para tornar patente, que se gastam esforos baldados em favor de uma doutrina, que, nem siquer, pode ser entendida na accepo lgica dos prprios termos, por ella empregados, porque estes levariam, desde logo, simples contradico e ao absurdo I Si a fico, que se soccorrem, nada constroe ou explica, melhor fora abandonal-a no todo. Com effeito, reconhecer que as pessoas jurdicas de direito publico, taes como o Estado e o Municpio, assim como as de direito privado, taes como a associao e a fundao, legitimamente constitudas, so sujeitos de direitos e obrigaes per se, distinctas das pessoas naturaes que nellas concorrem ou so interessadas; podendo as primeiras levantar e sustentar os seus direitos prprios, mesmo em opposio aos das segundas; e ao mesmo tempo, declarar, que ditas pessoas jurdicas no passam de fico da lei, sem a menor realidade possvel, fazer simplesmente duas affirmaes inteis, que no precisam ser refutadas, porque ellas se repellem e se destroem por si mesmas. Por consequncia, foroso escolher entre os dous termos: ou a realidade, ou a fico, da pessoa jurdica.

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Windscheid, ob. cit., 49, nota 8. Cf. Glorgl, ob. cit., n. 15, p. 25-

13 E como a ultima destas theorias a que tem subsistido, como doutrina, mais geral ou predominante, nosso dever insistir ainda, por um pouco, na demonstrao da sua sem-razo ou falsidade.20 6. A primeira objeco, que se lhe tem feito, e, sem du vida, de fora bastante para derrocar todo o seu prestigio, : que ella impotente ou inhtil para resolver o problema posto. Este consiste em saber, como definir ou qualificar devidamente a perteno positiva de bens que, no cabendo aos indivduos, tem, todavia, uma tal razo de ser, que jamais deixou de ser admittida em todas as pocas da historia. Dizer que esses bens . pertencem uma pessoa fictcia, o mesmo que dizer, embora em termos disfarados, queelles no pertencem a ningum. Si no se comprehende a existncia de. um direito, sem haver um su jeito que delle seja o titular; certo, no se explica esta existncia, attribuindo-se o direito a um sujeito fictcio ; pelo contrario, se confessa, por isto mesmo, que o direito no tem sujeito real... A fico pde servir em direito para simplificar ou facilitar a explicao de certas theorias juridicas; mas, por si mesma, nada resolve; conseguintemente, onde se d a falta de uma condio essencial, ella impotente para suppril-a.80a 7. A segunda objeco to fundamental, como a pri meira. No exacto, que a pessoa jurdica, (dita pessoa ficticia) seja creao da lei. As leis, si no so as relaes necessrias, Ainda que combatida, do certo tempo esta parte, a theoria da fico conta, no obstante, os mais distinctos nomes entre os seus partida- J rios; e por isto, que o seu predomnio continua, como alis reconhecem os prprios adversrios delia. Giorgi, ob. cit., t. I, p. 24. 30 Miohoud, loc. cit., p. 6. Este autor segue, de preferencia, as idas de Zitelmann (Begri/f wnd Wesen der sog. jur. Personen) sobre a questo. Ibidem.
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14 que derivam da natureza das cousas, como ensina Montesquieu,81 ningum desconhece, que ellas tem por objecto, regular os factos e relaes da vida social, em vista do interesse commum, ou para os fins do bem publico e privado. No est, porm, no poder da lei ou do legislador crear ente algum, e muito menos, uma fico, porque seria praticar um acto vo ou intil. Legislar ordenar, perraittir, prohibir, dispor ou regular *, mas no , de forma alguma, crear, vontade, novos sujeitos de direitos para a vida social. A expresso crear, empregada nos actos legislativos, inteiramente metaphorica: as cousas ou relaes preexistem ao acto; o que este faz, dar-lhes um destino especial ou regulal-o de um modo, que, na occasio parece conveniente ou necessrio aos olhos do legislador... Diz-se pessoa jurdica, no por ser uma fico creada pela lei, mas porque existe para os fins jurdicos, que motivaram a sua instituio ou existncia. No ha duvida, que a lei pde e deve intervir para conhecer das qualidades necessrias existncia ou a certas funces da pessoa jurdica. E porque assim no fazel-o, si a lei intervm do mesmo modo com relao pessoa physica ou natural, dictando as condies, em que ella pode agir na ordem jurdica, e representar nella pessoas diversas ** (plures personas sustinet) ? Ora, supponha-se a associao. Esta pde ser instituda ou formada, usando os indivduos da sua faculdade natural de fazer convenes ou contractos.
L' Esprit es lois, l. I, cap. I. Mackeldey, ob. cit., 122; Maynz, ob. cit., 96. Diz este autor: Le nieme mot (persona) sert galement designer la capacite d'avoir des droits en general ou d'avoir et d'exercer tel droit determine. Cest dans ce dernier sens qu'on dit qu'un homme peut SUSTIKERE PLURES PERSONAS. Ainsi, dans le fonctionnaire de 1'Etat on peut distinguer la qualit de personne publique et celle du particulier ; un tuteur peut agir, soit pour luimrae, soit pour son pupille, etc, etc. B' o mesmo pensamento de Toul33 31

15 Supponha-se do mesmo modo a fundao. Que impede que um ou mais indivduos, usando igualmente do seu direito incon-traetavel de dispor de seus bens, pela doao ou por outro meio, dem a estes um fim determinado de beneficncia ou utilidade publica ?33 O que a lei ou o legislador faz, e com a competncia que lhe prpria, declarar os requisitos da existncia legal das pessoas jurdicas em geral, ou de certa classe destas pessoas em particular; isto succede, principalmente, com as sociedades anonymas e com as fundaes, j em vista da importncia de taes pessoas e dos fins, que se propem, j em vista das garantias de direito que cumpre assegurar aos terceiros, que se achem
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lier (Le Droit Civil Franais, Introd. 1.I, n. 181 seg ), considerando a pessoa, por assim dizer, como synonymo de status, e portanto, podendo existir diversas no individuo singular, assim como, vrios individuos podem constituir uma s pessoa: Le mnie indiviu peut reprsenter plusieurs personnes: il peut tre magistrat, pre, mari, et exercer tous les roils attachs a ce* trois personnes dam Vordre publique et ans Vordre prive. Au contraire plusieurs personnes peuvent ne constituer qu' une seule personne; teU sont les corps politiques appeUs en droit UNIVERSITATES, COLLEGIA, etc. Choque comtnune, par exemple, forme un corps politique qui n' est considere'que comme une teule personne (loo. cit., n. 128). I 33 Deixamos de reforir-nos neste particular s pessoas jurdicas de direito publico, notadamente ao Estado, porque a discusso sobre a creao ou formao especial das mesmas nos levaria muito longe ; apenas observaremos, que no a lei, que crea o Estado, de maneira alguma. A lei uma consequncia da existncia do Estado. Seja elle uma associao NECESSRIA, ou no, alei a- suppe preexistente, e no faz, seno, regulamentada ou Hmital-a. Facto idntico se nota com as outras aggremiaes que tem personalidade prpria, algumas das quaes so historicamente anteriores ao Estado, e a raorparte tem uma formao anloga. Constitudas pela fora das cousas, ou pela vontade de seus membros, a lei no intervm ahi, seno, para regular, em dados casos, as relaes jurdicas, que lhes deram nascimento, e depois, as relaes jurdicas da aggremiao j constituda. Ella as encara, como as demais relaes humanas, e se limita a dar-lhes a formula legal, que parece mais apropriada sua destinao. Vide: Michourt, loc%_cit., p. 11 o seg.

16 em relaes jurdicas com esses institutos. Essa interveno do legislador no a de creadoT, mas a de regulador ou legalisaor, em atteno ao interesse geral da sociedade. E no se pense que, mesmo no desempenho desta attribuio, caiba ao legislador um poder arbitrrio. Em boa razo elle no deve, nem pode, negar o seu reconhecimento de legalidade, seno, ao que for illicito ou incapaz de satisfazer aos seus fins, de accordo com o interesse geral ou da ordem jurdica. Tratando-se, por exemplo, da associao, diz Michoud, a lei seria infiel sua misso, si recusasse, arbitrariamente, ou por falta de sympatuia para com o objecto, alis licito, que se propem os associados, a considerar a aggremiao, como sujeito de direitos, desde que, no pensamento dos seus membros, tivesse ella um patrimnio prprio e interesses distinctos dos interesses individuaes.84 A lei pode prohibir, j se disse, o que for illicito; pode ainda, muito embora como medida de excepo, vedar a formao de tal ou tal instituto, o desenvolvimento ou a execuo de actos e factos, dos quaes se receie um mal de caracter geral ou um perigo para a ordem publica; mas, passar alem, seria deixar de ser a lei, para tornar-se a violncia e o arbtrio.35 Em uma palavra, qualquer que seja a interveno que ao legislador deva em boa razo competir, no se pode, por isso, admittir a proposio,de que a pessoa jurdica seja uma simples creao da lei; porque isto levaria consequncias manifestamente tyranicas. Desde que no se trata de um direito a exercer, mas de um favor ou graa, do poder publico, nada impede que este o faa, recuse, ou annulle-o, depois de feito, ao seu livre arbtrio.36
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Michoud, loc. cit., p. 13-16. Ibidem. 36 Com toda a razo diz Vareilles-Sommiros : O prncipe, que pode, por seu capricho, crear, ou no, a pessoa fictcia real, pode do mesmo modomantel-a ou supprirail-a; e supprimindo-a, pode apoderar-se dos seus
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17 No ; esta no pode ser a verdade do facto. O poder publico desempenha, no caso, um papel anlogo ao que lhe compete, como regulador do exerccio e goso dos direitos das pessoas physicas, taes como, do menor, do inter dieta, do cnjuge, do pae, do patro, do proprietrio ou possuidor, etc, etc, ou em outras palavras : o que a lei faz, relativamente pessoa jurdica, assim como relativamente pessoa physica (o homem) , constatada a existncia de certas relaes,declarar quaes as condies ou normas exigveis, pelas quaes, determinado sujeito possa agir ou gosar de taes e taes direitos na ordem social. Mesmo no que respeita aos estabelecimentos de caracter publico, revestidos de personalidade jurdica, esta lhe resulta, antes de tudo, da organisao particular que recebem, e no da creao da lei. So, por assim dizer, pores da prpria organisao publica geral, j existente, do Estado, que agora se destacam o todo, e seespecialisam ou se constituem em corpos distinctos, com um patrimnio prprio e interesses separados; e dahi o fundamento real da nova personalidade jurdica. Pelo facto de o poder publico intervir, declarando que tal instituto se acha dotado de personalidade jurdica, e tal outro, no, no se pode, sem mais exame, inferir que o dito poder que crea essa personalidade. O que se d realmente, o reconhecimento legal da pessoa jurdica, em vista de concorrerem nella os requisitos da lei. Fallando desta sorte, no se pretende negar que os estabelecimentos pblicos e instituies anlogas no devam, em regra, a sua formao, ou creao, si o quizerem, deliberao do poder publico. ttenda-se, porm, que, poder publico aqui synonimo de Estado, e este , antes de tudo, a pessoa jurdica bens, e, conseguintemente, extinguir a pessoa. "Les Personnes Morales" n, 107 sg. O autor citado se referira especialmente, neste trecho, pessoa jurdica da fundao.

18 "por excellencia";87 e, nesta qualidade, principalmente, no seria licito negar lhe o direito de fundar, por si s, institutos dotados de personalidade jurdica, ou de concorrer, para a for mao dos mesmos, em unio com as pessoas puysicas ou com outras pessoas jurdicas j existentes.38 f1 8.Existe, finalmente, maisnma considerao importante, que no devemos omittir, em desabono da theoria da fico.
Bluntschli, Le droit intemational codifi, l. II, n. 17, 1. Michoud, loc. cit., p. 16. Coraprehende-se bem, que no ha da nossa parte o intuito de examinar, como e at onde, se deva dar a inter veno da lei ou do poder publico, como elemento extrnseco ou formal da pessoa jurdica. Esta interveno, no se ignora, se d boje geralmente, e, segundo a legislao dos differentes povos, por modos diversos. EUa j apparecia no direito romano, como condio, para que a universitas ou cor pus tivesse existncia legal, ao tempo do Imprio (.. .paucis admodum in \casis concessa sunt hujusmodi corpora... Dig. I. IQ, tit. 4); e nos tempos modernos, escriptores dos mais disti netos a recommendara, como necessria; assim suecede realmente na pratica dos Estados da mais adiantada cultura jurdica, taes como, a Frana, a Blgica, a Itlia, a llemanha, etc., etc. Domat ensinava: H n'y a que le souverain qui puisse donner ces permsions et approuver les corps et communauts (Droit Public, 1.1, tit. 2, sect. 2); Laurent o afflrma igualmente no trecho, de que j se fez meno, (n. 4 a) e, em outra parte, repete emphaticamente : JLe legislateur seul peut crer les personnes cioiles... A la voiac du legislatew un tr sort du nant, et figure sur un certain pied oVegalit cote des tres rels cres par Dieu * \ \(Principes, I, 288). De maneira idntica tambm se exprimem: Frre-Orban (La mainmorte et la chaHt, part. I, IV);Vauthier (Etude sur les personnes morales dam le droit romain et dam le droit franai, p. 286); Mass et Verg sur Zacharise {Le droit civil franais, 40 e 260); Planiol (Trait Elem. de droit civil, n. 1994 seg.), e muitos outros. A despeito, porm, de tamanhas autoridades, persistimos em no admittir, como correcta e verdadeira, a opinio, de que a lei ou o poder publico, que crea a pessoa juridica. Pelo menos, seria foroso abrir uma excepo para a pessoa juridica Estado; porquanto, sabidamente, o Estado no uma creao da lei, como j se observou em outro logar (nota 33).
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19 J se sabe que, segando essa theoria, a pessoa jurdica carece de realidade na ordem social; mas, isto no obstante, se lhe attribue a propriedade exclusiva de cousas ou bens e direitos, e bem assim, & responsabilidade, no s, resultante de obrigaes convencionaes, como ainda, a proveniente de actos illicitos. Mas, como , que um ente fictcio pode exercer, effectivamente, os direitos da posse e domnio, digamos, de bens immo-veis, contrapondo-os, as vezes, aos prprios indivduos, que so coparticipautes ou componentes delle, ou a terceiros? Como obrigar uma entidade meramente supposta a responder por obrigaes, j no dizemos, as contractnaes, mas as resultantes dos actos illicitos, que ella seria incapaz de praticar ? Diro: pelo meio, alis, fcil e conhecido, da representao, consagrada nas leis em beneficio das pessoas incapazes em geral. Sim ; no se ignora o meio indicado. Mas a representao suppe necessariamente uma pessoa representada ; e no seria preciso accrescentar, que -' representar uma fico ", agir em nome do nada, ao qual, impossvel, seno, manifesto contrasenso, reconhecer direitos e obrigaes.. .39

T. de Freitas, combatendo a expresso de pessoas fictcias, disse : por que faiso que haja fico alguma, e nem em outro qualquer caso o direito carece de fices... O mesmo Savigny, e quasi todos os eseriptores reputam essas pessoas como fictcias; mas esta qualificao devo ser rejeitada, e de que admira que a sciencia j no esteja expurgada. Ha nisto uma preoccupao ; para alguns, porque suppem que no ha realidade, seno na matria, ou s naquillo que se mostra acoessivel aco dos sentidos; para outros, por causa das fices do direito romano, com as quaes o pretor ia reformando o direito existente e attendendo as necessidades novas, simulando, porm, que o no alterava. O Estado a primeira das pessoas de existncia ideal, a pessoa fundamental do direito publico, sombra da qual existem todas as outras ; e quem ousar dizer que o Estado uma fico?. Esboo do cod. civil, notas aos artigos 17 e 273. Rio, 1865.

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Diante desta incongruncia, para no dizer, absurdo patente, da theoria da fico, fora impossvel no cogitar de outras que offerecessem soluo mais acceitavel do problema. Dahi, as duas novas concepes, de que em seguida nos vamos occupar, e que, no entender de alguns autores, * tiram, alis, origem, ao menos occasional, da prpria theoria da fico. Por uma se pretende, que no ha outros sujeitos de direito, alm das pessoas physicas, a dizer, o homem; por outra, dispensada a interveno dessa pessoa fictcia, por intil, se pretende, que as prprias cousas, em dadas condies, podem ser verdadeiros sujeitos de direitos e obrigaes.*1 3. A PESSOA JURDICA NO TEM RAZO DE SER? 9. PRIMEIRA THEORIA : s chamadas pessoas jurdicas, nem existem, nem ha razo para a sua existncia; so apenas aspectos ou modalidades apparentes das pessoas physicas (quorum grati jus constitutum est). Ouamos a respeito, antes de qualquer outro, a um escriptor, guasi'patrio, o autor do Projecto do Cdigo Civil Portuguez: O direito, diz elle, uma relao ideal, que tem por principio e fim, e por agente, unicamente o homem. As cousas em
Michoud, loc. cit., p. 6 seg.; De Vareilles-Sommires. loc. cit.,| n. 137 seg. 41 No empenho de explicar a doutrina da fico tem alguns autores recorrido a modos, mais ou menos engenhosos, formando, conseguinte mente, espcies theoricas., hoje conhecidas debaixo de denominaes diver sas, taes como:"Personenrolle" (Bhlau, Rechtssubject und PersonenroUe, Weimar 1871; Randa, Der Besitz mit Einschhiss der BesitzTagen\ 1879);" Personifikation des Zweckes " (Windscheid, Pandekten. 49 e 57; Baron, Pandekten, 29-30). Examinando-se, porm, de perto, veriflca-se que estas e outras theorias anlogas so, no fundo, tuna s cousa, muito embora sob nomes differentes. Vide: Giorgi, ob. cit, n. 16.
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21 si podem ser objecto de direitos, mas no sujeitos de direitos. No desenvolvimento de sua vida jurdica, o homem apresenta-se debaixo de differentes aspectos : primeiramente como individuo isolado, em segundo logar como individuo unido com outros, ou associado; em terceiro logar como individuo, perpetuando o imprio da sua vontade no tempo e no espao a favor da garantia da lei, representativamente na pessoa doutros indivduos. Mas sempre e em todo o caso o homem, e s elle, que na realidade apparece como sujeito de direitos. Percorramos agora cada uma das chamadas pessoas moraes... O Estado: Que , seno a reunio de indivduos, a sociedade representada nos seus agentes ? As corporaes e associaes: Que so, seno os mesmos indivduos, unidos por certo interesse? Os estabelecimentos de caridade e instruco ? Que ha ahi que possa dizer-se sujeito de direitos, seno os mesmos interessados na fundao, representados pelos gerentes dos mesmos estabelecimentos ?... 42 E proseguindo no desenvolvimento destes conceitos, o citado autor no duvidou affirmar, que nohospital, por exemplo, os sujeitos dos direitos so os doentes,nicos a quem os bens verdadeiramente pertencem, mediante a administrao e applicao estabelecidas.43 10.Em accordo com estas idas, sustentadas por Seabra, ha perto de cincoenta annos, se mostram tambm agora, entre outros, dous escriptores, dos mais distinctos da actualidade, Van den Heuvel, ** e De Vareilles - Sommires.45 O primeiro, partindo da convico, de que todas as pessoas jurdicas se podem reduzir sociedades ou associaes, procura
Seabra, Novmima Apostilla, p. 128-131. Coimbra, 1859. Ob. cit.,p. 130. 44 "De la situation ljale es assoialions sans but lucratif en France et en Belgique". Bruxelles, 1884. 45 "Le8 Personnes Morales". Pariz, 1902.
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demonstrador faz a seu modo, que a pess<riBpe taes^pres no passa de simples apparencia ou de um simples artificio, inventado pelos juristas; podendo, no entanto, ser a cousa explicada, diversamente, pelas regras especiaes do contracto da respectiva associao.46 Antes de tudo, um defeito se manifesta na theoria de Van den Heuvel, e : que a mesma incompleta, no podendo ser applicavel todas as pessoas jurdicas. Ella se applica facilmente, diz Michoud, s que tem por base uma associao, pura e simples ; mas j no seria possvel acceital-a para as associaes politicas, taes como, a Commuua e o Estado.47 O autor, (continua Michoud) levanta-se, com toda a razo, contra a ida de considerar o Estado, uma fico. Mas, que dizer de uma theoria, que o considera, como um contracto gigantesco, no qual os particulares collocaram certos bens em commum, ficando estes sujeitos a um regimen especial, que os subtrahe aco de seus credores? E' apoucar singularmente a questo do patrimnio do Estado, e esquecer inteiramente as condies de facto, nas quaes elle se apresenta aos nossos olhos. Emfim, admittido, que no caso ainda se podesse conceber uma sorte de sociedade,como, porm, applicar a theoria s pessoas jurdicas, que no tem por base nenhuma associao visivel, taes como, os estabelecimentos pblicos e as fundaes de beneficncia ? 48 10 a.Partidrio, muito mais decidido, da theoria da noexistencia da pessoa jurdica na ordem social, De VareillesSommires, o qual se propz mesmo a tarefa particular de demonstrar, por todos os argumentos, que "a diviso de pessoas physicas e pessoasmoraes totalmente viciosa"; porque se reduz,
Van den Heuvel, ob. cifc., p. 85-38. Michoud, ia Notion de personnalitmorale, p. 23-25. 48 Michoud, loc. cit., p. 26. J
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queiram ou no queiram, saiba-se ou no se saiba. a oppr s pessoas physicas outras tantas pessoas physicas, embora encaradas em uma situao particular e designadas por uma imagem.49 No nos permittido dar aqui um resumo completo das idas e argumentos diversos, com que o autor sustenta a sua these; limitaino-nos a transcrever as suas deduces conclusivas principaes contra a realidade ou supposta existncia da pessoa jurdica. Eis, como o mesmo se exprime na matria: Mais il est possible de faire d'un coup table rase de toutes ces constructions et de couper court toute nouvlle tentative e\ mme genre, en faisant evanouir Vide, Villusion qui est leur commun et fragile fondement. Cette ide, cette illusion, c'est que Vassociation est quelque chose d'autre et de plus que les associes. Toutes les thories sur la personnalit morale naturelle prennent l, forcment, leur raison d'tre ou plutt leur pretexte. De mme qu'un tableau, dit Bluntschli, n'estpas la simple somme es gouttes de peinture et d'huile qui ont servi le composer, de mme Vassociation n'est pas la simple somme des individus qui Vont constitue (Theorie gnrale de VEtat, l. I, eh. I, 5). II y a, dit M. Terratf dans Vassociation quelque chose de plus que les associes', il y a un prncipe d'unit et d'organisation, par lequel les memores de Vassociation, dissemines dans Vespace et dans le temps, sont namoins unis et groups de faon former un tout. Ils rptent tous Venvi que le tout forme par les associes est quelque chose d'autre que les associes, quelque chose de distinct d'eux. Et de ce tout ils font une personne... Eemarquons tout 'abord que, s'il tait vrai que Vassociation ft quelque chose cVautre que ses memores t s'il tait vrai que le tout ft quelque chose de plus que les associes, il ne s'en suivrait nllement que cette chose, ce tout, ft une personne. Ou est le lien entre ces deux
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De Vareilles-Sommires, ob. cit., n. 21.

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ides: les associes forment un tout; ce tout est une personne ?\ II y aun ablme entre elles. L'espritde systmepeut le franchir\ \'un bon, mais la logique n'a pas cette agilit. Pour le combler il faudrait yjeter cette majeure avec ses preuves: un tout compos de diffrents individus d'un certain ordre est toujours lui-mme un inividu u mme ordre... Si Von ne per d pas de vue que la personne, quoi qu'on isel et quoi qu'on fosse, est Vtre raisonnable et libre, le seul qui pvAsse avoir des biens, des obligations et des intrts dignes de ce nom, est-il possible de ne pas taxer de divagations les affirmations suivantes: un bataillon est une personne, le groupe de troisl partners quijouent au whist est une personne,le couple conjugal est une personne,les convives assisautour d'une table constituent une personne ? Les soldats, les joueurs, les poux, les convives, sont en e/f et des associes, des individus reunis en un tout par un principe d'unit et d'organisation, et on nous dit que toute association est une personne. Utranget de Vide n'apparait que onfusement dans la proposition abstraite et gnrle; dans les applications concretes elle saute aux yeux et evient intolrble. Si Vassociation tait quelque chose d'autre et de plus que les associes, il est clatr qu'elle serait une chose, une chose soiGENERIS et non pas une personne. Cette chose n'aurait aucun roit, neseraitpa8sujet.de droit, mais les personnes que comprenrait cette chose, les associes, n'en seraient pas moins pourvus de tous les droits et de toutes les capacites voulus pour constituir u/n, avoir commun obligatoirement affect la poursuite u but commun. Eux seuls pourraient tre sujets de droit et le seraient. Mais Va88ociation, le groupe, n'est absolument rien d'autre et de plus que les associes; elle n'est pas plus une chose distincte d'eux qu'une personne distincte d'eux; elle est eux-mmes, rien de plus, rien de moins. Sans doute, pour leur union et la coorenation de leur8 activits les associes forment un tout; mais ce tut, c'est eux-mmes et rien q'eux; ils sont tout dans ce tout^^

25 II n'y a dans Vassociation aucune autre sbstance, aucun autre tre qulconque, physique ou spirituel, que les associes. II suffit d'ouvrir les yeuxpour sen convaincre. Regardes Vassociation avec les yeux du corps et avec ceux de Vesprit: qu'y voyez vous en dehors des associes ? Rien. Supprimez les associes ; que rest-il? Rien. M. Terrat dit qu'il y a dans Vassociation en plus que les associes un prncipe de unit et d'organisation. II prend la cause de Vassociation pour un de ses lements. Ce qiVil appelle \le prncipe d'unit, c'est le contrat ou la loi qui a forme Vassociation: ce contrat ou cette loi esl la source de Vassociation, mais n'est pas Vassociation.B0 V-se dos trechos transcriptos, que o autor ahi se refere, de preferencia, pessoa jurdica da associao; cumpre, porm, accrescentar, que elle affirma a mesma procedncia dos seus argumentos, ou talvez melhor dizendo, das suas asseres vigorosas, no s, a respeito de qualquer espcie de associao, seja esta de existncia convencional, seja de existncia necessria, como tambm, a respeito dos demais institutos, a que se costuma reconhecer a qualidade de pessoa jurdica.l A pessoa moral ou jurdica, aqui como em qualquer parte, insiste De Varelles-Sommires, ao encerrar o seu importante livro, no , nem pde ser, a causa de cousa alguma; o que no existe no pde produzir nenhum effeito. E' uma fabula engenhosa, empregada pela mais austera das sciencias. E' uma mentira, que no pde enganar a ningum, mas que agrada, e ajuda a memoria. . .52 Concluso to clara e decisiva, como esta, dispensa, certamente, toda explicao ou commentario da nossa parte. Ob. cit., ns. 230-32,234-36 e 238. Vide: Ob. cit.. ns. 1049, 1058 seg., ns. 1136 seg., ns. 1169 seg., ns. 1453, 1463 seg., e 1554 seg. 52 Ibidem, n. 1556.
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10 b. Antes dos doas autores, cujos couceitos acabmos de citar, tambm Jhering, considerando a pessoa jurdica, como uma fico, uma mascara, j havia ensinado, que os verdadeiros sujeitos de direitos so: na associao, os indivduos associados; e nas fundaes, os seus destinatrios, a dizer os enfermos, os pobres, os orphos, etc. 68 So as palavras de Jhering: Ds que Von perd de vue cette ide fondamen-tale du droit, que Vhomme seul est le destinataire des droits, Von ne s'arrete plus dans la voie de la pcrsonnification. La personne juridique comme tlle est incapable. de jouir-, elle n'a NI INTKRT, Ni BUT; elle ne peut onc avoir de droits que l o ils atteignent leur estination, est--dire, L O ILS PEU-VENT TRE UTILES LEURS AYANTS DROIT. Un droit qui ne peut jamais attendre ce but est une chimre inconciliable avec Vide fondamentale du prncipe du droit. Pareille anomalie ne peut exister qu'en apparence: le sujet appartnt du droit cache LE VERITABLE. Non ; les veritables sujets du droit, ce ne sontpointlespersonnesjuridiqu.es, comme telles, ce sont leurs membres isoles. Celles-l ne sont autre chose que la forme spciale dans laquelle ceux-ci manifestent leurs rapports juriiques avec le monde exterieur .54 Isto, quanto s associaes; quanto s fundaes, o citado autor observa igualmente: Elles (as pessoas jurdicas) non plus, ne sont pas elles-mmes le but et le centre de gravite de tous les rouages juriiques, qu'llesJont mouvoir, le pivot de tout leur mcanisme... Ce sont les personnes naturlles qui doivent en profiter. La personnification des fonations n'est donc que la

"L'ESPBIT DU DROIT BOMAIN ", /. IV, p. 326-341. Cf. Michoud, La notion de personnalit morle, p. 27; Ngulesco, Le Problme Jwidique de la personnalit morale, p. 38 seg. 54 Jhering, ob. ct., 71, p. 341 seg.

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forme de Vapropriation 'un patrimoine aux interts et aux buts de personnes inetermines... 5B As citaes feitas bastaro, sem duvida, para dar inteiro conhecimento da doutrina, que confunde ou identifica a pessoa jurdica com a pessoa physica ou natural. O que importaria agora, era demonstrar as razes, porventura, existentes contra a verdade de semelhante doutrina. No intuito, porm, de evitar a repetio de argumentos, igualmente applicaveis uma outra theoria da no-existncia da pessoa jurdica, e da qual temos tambm de occupar-nos; deixaremos, para mais adiante, a apreciao ou critica das idas, de que vimos de fazer meno. 11. SEGUNDA THEORIA. Aventada por Brinz,66 e logo applaudida por Bekker,57 na Allemanha, e depois seguida por outros escriptores de merecimento, a theoria de que vamos tratar ensina: que no ha mister de inventar a chamada pessoa jurdica para bem explicar as relaes de direito que lhe so attribuidas; uma vez que os direitos e as obrigaes concernentes podem existir sem a necessidade de terem um sujeito... Ao encetar a publicao da sua obra "Pandekten" em 1857, Brinz lanara no Prefacio (Vorrede) o ousado conceito, desde logo tornado celebre, de que a pessoa imaginaria pertencia tanto doutrina das pessoas, quanto o espantalho doutrina dos

Ibidem, p. 346.-Entretanto, ser talvez opportuno dizer, que o prprio Jhering no deixara de reconhecer a necessidade da pessoa jurdica, muito embora como simples fico, para o fira de acautelar, principalmente, os direitos de terceiros, que tivessem de tratar cora as associaes ou commun idades... Loc. cit. 65 p. 215.. M Brinz, Pandekten, (1857-1871). 57 Bekker Zur Lehre von Eechtssubject (no Jahrbttcher fur die Dogmatik, XII, 1873); Idem, System des heut. Pandktmr. (1886-1889).

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homens. * Die geachte Person ebensowenig in die Lehre von en Personen gehore, wie die Vogelscheuche in die Lehre von en Menschen. E mais tarde, (na segunda edio da referida obra), apresentando de modo claro e preciso as razes em que apoiara o seu pensamento sobre a matria, no s, sustentou, tirando argumento dos textos romanos, que a pessoa imaginaria (geachte Person) no passava, effectivmente,! de um patrimnio sem sujeito (in Wirhlichkeit, ein personen-loses Vermbgen vorlianden sei), mas ainda,que era patente a necessidade de distinguir os dous patrimnios : o que tem um sujeito determinado "Personen-Vermogen", e o que, em vez de um sujeito, tem apenas um fim determinado "Zweck-Vermogen''. ^ Em outros termos, quer isto dizer: que uma preoccupao intil, descabida, a que pretende distinguir as pessoas em naturaes e jurdicas, quando, alias, o que realmente existe : ou indivduos, sujeitos de direitos ou bens, que lhes pertencera; ou cousas, isto , patrimnios, que pertencem a um fim especial, e, por isto, capazes de direitos por si mesmos, independentemente da condio de haver uma pessoa, real ou fictcia, que lhes sirva de sujeito. Les biens qui ont une affectation determine, un but special, (Zweekvermgen) peuvent se suffire juridiquement eux-mmes et jouer le role d'une personne. lis sont propritaires d'eux-mmes, SUIMET IPSIDS ; Us peuvent tre cranciers, dbiteurs; ils peuvent tre acqureurs, alienateurs... 50 Convm assignalar, que os partidrios desta theoria, pretendendo que as pessoas jurdicas, como o Estado, a Communa, Brinz, Pandekten (1868), I, 59, III. 432 seg. Cf. Windscheid, ob.cit.,49,nota5;Michond,ob.cit.,p. 19 seg.;De Vareilles-Somraies,] ob. cit-, n. 262 seg.;Giorgi, ob. cit., ns, 19; etc. 69 Vide: De Vareilles-Sommires, ob. cit., n. 263.
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. 29 as corporaes, as fundaes ou estabelecimentos de caridade, nada mais so do que patrimnios affectos a um fim determinado, acreditam fazer um servio & seiencia jurdica, substituindo wm&phantasia, at agora admittida,pela verdade das cousas, como ellas o so realmente.60 Nada de personificao de entes abstractos. Ou o prprio bem destinado a um fim especial, ou o simples fim especial do bem, bastam, por si ss, como sujeitos dos direitos que lhes pertencem, activa ou passivamente... Sobre o que, observa muito bem De Vareilles-Sommires : E' claro que no custa mais, dar capacidade jurdica a um, do que ao outro; pois tanto extraordinrio attribuir direito uma cousa, como a um fim, ou tanto a um fim, quanto uma cousa; havendo contra ambos os casos objeces de igual fora.61 Em resumo, tal a theoria, mais geralmente dita '' dos direitos sem sujeito ", e qual Bekker procurou dar um novo subsidio, fazendo uma distineo particular entre a disposio (Yerfgung) e o goso (Oenuss) dos respectivos direitos. A primeira faculdade, pensa elle, no pde pertencer, seno a um ente dotado de vontade prpria; a segunda, pelo contrario, pde pertencer, tanto a um menor, um mentecapto, ou mesmo a um animal, bem como, a um fim ou cousa inanimada.62 Consequentemente, nada impede o dispor em favor de um animal ou de uma cousa, desde que se providencie juntamente acerca da administrao do patrimnio destinado (ZwecJcvermogen); sabido, como , que o animal ou a cousa no podem ter, seno o goso, e jamais a disposio do referido patrimnio.68 Em uma
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Vide: Miohoud, loc. oit.; Windscheid, loc. cit., p. 190, nota ibi. 01 Ob. cit.,n. 264. r*. 6a vide: Negulesco, Le Problme Juriique de la persotmalit morle, p. 46 ; Miohoud, loc. cit. 63 Auts. e Ies. citados.

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palavra, aos olhos de Bekker, destituida de importncia a questo de saber, si o animal ou a cousa tem um sujeito de direito : elles podem gosar de direitos; quanto basta.64 I lia. De data mais recente um escriptor francez, M. Planiol, abraando a theoria dos direitos sem sujeito, a expe, todavia, de maneira differente,quanto ao modo de encarar os bens ou o patrimnio em questo. Diz elle: L'ide de la per-\
A theoria dos direitos sem sujeito tem sido adoptada ou sustentada na Aliem anha, alm de Bekker, pelos seguintes: Demelius, Die Mechtsfihtion, p. 79, 82 e 85 (1858), e no Jahrbucher fur die DogmatUc, (1860); Kppen, Lehrbuch des Erbrechts, p. 45; Hellmann, Das gemeine Erbrecht der Religiosen, p. 87; Windscheid, Pandeckten, 49 e nota 3, 57, (Achte Auflage). Na Itlia: por Forlani, SulU persone artificioM o giuridiche, (Archivo Giuridico, VII); Bonelli, Di una nuova teoria delia personalit giuridica (Revista Italiana per la scienga giuridica, IX). NaJ Frana, o autor geralmente apontado, como partidrio da theoria referida, Planiol, (Trait Elementaire de droit civil), cnjas idas damos no texto. Talvez fosse de razo incluir, igualmente nesta nota, a Leon Duguit, (VEtat, le droit objectif et la loi positive, Paris, 1901), o qual nega systematicamente a existncia das pessoas jurdicas, isto , de todo e qualquer sujeito de direito. Diz elle: Hs ne voient ans le droit que le rapport de, deux sujets de droit, de deux personnes. U faut one crer ces sujeis de droit,
QTJAND DANS LE FAIT ILS N'EXISTENT (OD. Clt. t. I, p. 8). En fttisantl
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du droit un pouvoir subjectif appartenant un sujet de droit, on est for-\ cment amen voir partout des rapports entre sujets de droit, et on fait de VEtat un sujet de droit, en personnifiant arbitravrement la collectivit; on difie ces theories artificieUes et caduques qui provoquent juste titre les railleries des sociologiques et des philosophes (Ibidem, p. 13)... *Des hommes qui ont eonscience deux-mmes, qui pensent, qui veulent, qui agissent en vue d'un lut conscient, voil les seules realites du monde social (Ibidem, p. 29). E mais adiante: *Avec notre point de dpart, tout s'explique sans postulat priori, sans hypothese, sans fiction. Nous croyons avoir tabli que toutes les fois quHUy-a un acte de volante individuelle determinei par un but de solidarit sociale, il nit pour une certaine vlont le pouvoir d?as-surer la rlisation de ce resultai, il nat pour une certaine autre vlont le eroir de ne rien faire s^opposant la rlisation de ce rsultat, et, si cela se peut, d'y travailler activement; il nat pour le gouvernement, 'i eriste, le

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sonnalit Jictive est une eonception simple, mais superficielle et fausse, qui cache aux yeux la persistance jusqu' nos jours de la propriet coUective cote de la propriet individuelle. Elle mrite \'tre abandonne. Sous le nom de personnes civiles il faut donc entenre Vexistence de BIENS COLLECTIFS Vtat de masses istinctes, soustraites au regime de la propriet individuelle. Par consequent, CES PRTENDUES PERSONNES n'en sont pas mme

evoir (Temployer la force Vobtention u bui qui a dtermine Vacte de volont. Voil tout, voil le fait, tout le reste n'est que fiction,.. Mais o trouvons nous ce prtenu rapport de droit ? Pourquoi vouloir dterminer les sujets,\ termes de ce rapport, lesquels rexistent pas ? (Ibidem, p. 179-180)... On discute depuis es sicles et on discutira encore longtemps sans s'en\tendre, la personnalitcdes collectivits, parce que cette per sonnalit n'exit te que ans Vesprit de ceux qui discutent: controvertes verbales vaines et sans profit. (Ibidem, p. 193). Mas, precisamos dizer, o importante trabalho de Duguit no tem por objecto o estudo da pessoa jurdica; uma obra de esforo intellectaal sobre questo muito mais vasta, na qual o autor, afirmando o facto da solidariedade social ou humana, procura fundar um systema completo do Estado, do direito objectivo e da lei positiva , comeando por declarar, que o seu intento , antes de tudo, fazer uma obra negativa, (nous voulons faire \en avant tout une ceuvre negative...) Para elle: o Estado no essa pessoa collectiva ou politica, investida de um poder soberano; o direito individual pura hypothose ; o direito social, exclusivamente social, mas sem ser um poder da conectividade, assim como, no um poder do individuo. .. E possudo destas e outras idas e princpios anlogos, aos quaes Duguit d o mais largo desenvolvimento, pretende assentar as bases de uma nova doutrina, segundo a qual, todo o acto da vontade individual consciente, conforme ao fim da solidariedade, deve ser recebido, como creador de uma situao de direito; por consequancia, o individual e o collectivo no se distinguem... Comprehende-se, que a apreciao de pensamento to vasto no poderia caber nos estreitos limites do nosso presente trabalho, e, menos ainda, nos de uma simples nota. Si nos referimos ao illustre autor, porque elle, ao afirmar a no-existncia das pessoas jurdicas, se declarara feliz por poder invocar, a respeito, a autoridade de M. Planiol, a quem tambm por nossa vez mencionamos, como um dos partidrios da theoria " dos direitos sem sujeito ". Vide: Duguit, ob. cit., t. I, caps. I, II, III.

^ ***** '.** ^ 'jt3 d'ime manire fictive*; ce sont djsschosespossedes par deshommes. rGette verit a def t aperue pav -ffiffrents auteurs .-.*.Mais ils ne Vont vue que d'une manire incomplete- ils se sont tous bornes mettre une negation, sans se preoccuper de rien mettre la\ place; U est cependant ncessaire de remplacer le mythe de la per-\ sonnalit par une notion positive, et celle-ci ne peut tre que la propriet collective, c'est--dire, le bin 'un groupe d'hommes.65 Como se v, aquillo que, para Brinz e outros, se chama ' bem ou patrimnio com um fim especial", capaz de direitos, independentemente de um sujeito, , para Planiol, a propriedade collectiva, a qual no deve, alis, ser confundida com & propriedade indivisa, conforme observara desde logo o citado autor.66 12. CRITICA DAS THEORIAS. Brevemente expostas, como foram, as duas theorias, que se propem demonstrar, ou a noexistencia da pessoa jurdica, ou a desnecessidade, a inutili-1 dade, dessa existncia ; cumpre agora apreciar o valor ou procedncia das principaes razes, em que as referidas theorias se apoiam. Antes de tudo se poderia dizer: si, para resolver sobre a questo, bastasse attender verdade dos factos, que se desdobram aos olhos de todos, a refutao de taes theorias estaria feita de modo cabal e completo; porquanto a pessoa jurdica existe e age por toda a parte, como ente distincto, assim reconhecido na ordem jurdica, na qual a sua existncia reputada necessria aos fins e interesses diversos da collectividade social. Comeando pela theoria, que supprime a pessoa jurdica em proveito exclusivo das pessoas physicas ou naturaes,nopre*

[-fr -------------- i ---M. Planiol, Trait Elem. de droit civil, n. 1967 (edi. de 1901). Ob. cit., n. 1953. A Propriedade Collectiva, de que trata o autor, um estado particular da propriedade, tendo em si mesma o seu fim e a sua razo de ser; uma espcie de entidade jurdica, proprietria de si mesm/t, capaz de contractar, adquirir bens, crditos, obrigaes, te.
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f? " 33 ., .
cisamos mais, do que fazer, uma simples'considerao, para derrocai-a: que, nas associaes dotadas de personalidade, sejam ellas necessrias, como o Municpio e o Estado, sejam convencionaes, como so as sociedades particulares de fim econmico ou ideal, existe sempre prevalece inevitavelmente, como condio da prpria associao, um interesse collectivo, sabitamente diverso dos interesses individuaes das pessoas pbysicas (s vezes concurrentemente com pessoas jurdicas) que as compem.67 , Com relao s pessoas jurdicas do direito publico, o Estado ou o Municpio, manifestamente descabido afirmar que, carecendo ellas de existncia distincta das pessoas pbysicas singulares, so estas, e somente estas, os proprietrios nicos de todos os direitos pertencentes quellas; podendo, conseguintemente, usar e dispor, individualmente, de taes direitos (nos quaes se inclue o patrimnio do Estado ou a fazenda publica), como bem lhes parea! Qui suo jure utitur, neminem lasdit... Com relao associaes particulares ou pessoas jurdicas do direito privado, efiectivmente revestidas de personalidade prpria, subsiste a mesma difficuldade. O que se v dos factos, das disposies das leis, ou dos estatutos das mesmas : que nellas no se d igualmente essa supposta identidade ou con? fuso dos direitos e interesses collectivos com os individuaes; e para convencel-o, seria bastante attender que, no raro, a pessoa-associao apparece contraposta pessoa-individuo, sustentando, cada uma delias, pretenes ou aces, em juizo e fora deste, por leses de direitos, no todo exclusivos a cada um dos litigantes, os quaes so considerados em situaes oppostas sob o ponto de vista do direito e dos interesses em conflicto. Pelo que respeita s fundaes e outros estabelecimentos pios causas, seria no menos descabida a identificao das pessoas Miohoad, ob. cit., p. 27.
3 R. c.

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individuaes com as desses institutos: 1) com a dos fundadores ou instituidores, no: porque, no s na maioria dos casos j no existiriam, como ainda, porque so sempre elles os prprios a se despojarem do patrimnio, que instituem, se considerando na posio de terceiros a respeito do mesmo; 2) com a dos be nefieiarios, tambm no ; porque a estes no seria licito arrogasse a qualidade de proprietrios ou sujeitos de direitos sobre cousa, que no teve semelhante destinao na mente dos seus ex-proprietarios, os fundadores ou doadores. Neste ponto, no se pde deixar de notar o equivoco de Jhering, dizendo que, nas fundaes, so os beneficirios, presentes e futuros, os sujeitos reaes das mesmas.68 Fcil ser a demonstrao: quanto aos beneficirios presentes, seria confundir a instituio que presta o beneficio, com a pessoa que o recebe, erro manifesto; quanto aos futuros, no poderiam elles ser considerados sujeitos de direitos, pela simples razo de no terem ainda existncia na ordem jurdica. Alm disto, observa Michoud, no preciso insistir, para ver que essa theoria, que considera os indivduos isolados, como nicos e verdadeiros proprietrios dos bens das instituies (pessoas jurdicas) levaria consequncia, s vezes, da mxima injustia, seno, rapinagem, de poderem elles dividir os mesmos bens entre si, destruda, ou no, a respectiva instituio. 9 No so, talvez, muito differentes os resultados, a que pretendem chegar certos socialistas exaltados, considerando o Estado ou a Nao, como uma simples massa commum de interesses individuaes justapostos, sem guardar nenhuma distinco entre os direitos da pessoa publica e os direitos das

Jhering, L'E*prit du droit romain, f 71, p. 345. Como se disse anteriormente, (n. 10)o jurisconsulto Seabra tambm sustentara igual opinio. * Michoud, oh. cit, p. 38.

35 pessoas privadas, que no mesmo coexistem e se manifestam, conjuncta on simultaneamente, aos olhos do direito...70 No mister proseguir na critica de semelhante theoria. 13. Passando theoria "dos direitos sem sujeito"', a semrazo delia to evidente, que poucas palavras bastam para o demonstrar. Conforme as idas, se pde dizer, universalmente recebidas, o que se entende por direito um poder ou faculdade (subjectivamente considerado) pertencente a um individuo ou pessoa, de fazer ou de exigir que se faa determinado acto, ou que se execute a prestao de uma cousa, certa, conhecida. E', como se v, uma relao entre um sujeito e um objecto. Supprimir o sujeito, diz-se com toda razo, destruir a relao jurdica, isto , o prprio direito.71 Comprehende-se, bem ou mal, a doutrina dos que, negando a existncia da pessoa jurdica, encabeam, no entanto, os direitos ou relaes jurdicas da mesma nas pessoas naturaes somente; muito embora dita doutrina seja insufficiente para explicar a verdade real dos actos e factos, que se passam quotidianamente na vida jurdica. Mas uma doutrina, que ensina a existncia do direito sem a dependncia de uma pessoa, que seja sujeito do mesmo,
Giorgi, na sua definio da pessoa jurdica inclue :*in quanto dis tinta dai singoli individui che la compogono; e dotata delia capacita depossedere, edi esercitare ADVERSUS OMNES i dirittipatrimoniali. Pela primeira propo sio quiz accentuar a autonomia jurdica da conectividade, como pessoa distincta dos indivduos, conceito este, que o direito romano j havia expri mido com grande preciso, dizendo: "universitas distat singulis". Pela segunda proposio, insistira nas consequncias dessa distincao entre as duas pessoas,citando tambm a respeito a linguagem do mesmo direito romano: quod universitati betur, singulis non debetur; quod universitas debet, singidi non debent (Ob. cit., n. 24, p.Gl). 71 Ngulesco, loc. cit. Cf. Jhering, ob. cit., 70, e nota 486, p. 317.
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36 apenas enunciada,no pde deixar de ser desde logo repeli ida, visto envolver uma simples contradico nos prprios termos... "Sbjecflose Rechte sind ein Widerspruch in sich selbst." n A pessoa ou sujeito de direito uma necessidade lgica da prpria concepo ou ida fundamental do direito. n Baudry-Lacantinerie, referindo-se esta questo, escre.vera: Brim ientifie la personne morale avec le patrimoine. La personne morale est une chose, une masse des bie-ns affecte un but... H nous semble impossible de concevoir un roit sans sujet actif ou pa8sif, et nous comprenons difficilement Vutilit de la substitution de la fiction du patrimoine, entit juriique, la fiction de la personnalit juridique...'* Com eteito, ajuntaremos de nossa parte : a theoria da fico da pessoa jurdica e a da cousa personificada, si assim podemos dizei-o, se valem igualmente; no duvidando, todavia, confessar, que a primeira soa melhor; porque, em todo caso, suppe a existncia de um sujeito, ao qual a cousa ou o direito pertence. E esta s considerao de tal fora, que Planiol, no obstante a sua franca adheso doutrina ensinada por
Gierke, Dasdeusche Genossenuchaftsrecht, 29 (1868-1881). " Salkowski, Bemerkungai zur Lehre von deu juristischen Personen (1863); Ci*. Bohlau, RechtMubject und Pereonenrollc (1871): Zitelmann, Begriffund Wesen der fsogenannten jur. Perwnen (1873);~Bolze, Begriff der jur. Per** (1879); Jhering, E$prit du droit romain, t. II, 160-01, e no Jahrbfcher fiir die Dogmatik, X, p. 399 e 408 seg. leurer acconta: Die Theorie der mbjeHloscn Rechte ist falseh; *ie i$i, ire Eieete (Ueber das Reehtsverhltniss der retpabllcfe In publico UM>, p. 23) einmal trcffend sagt eme CONTRADICTIO IN ACIBCTO"Der Begriff und \die EigenthUmer der heWgen Sachen zuglich eme Revieion der Lehre von dm Ijurigtmhm Pasonen", | . 1885. -Cf. Wndacheid, ob. cit., p. 188-891 e notas Ibl. "* O. Baudry-Lacantinerie, Prck de droit civil, nr. 104-107 (* edie. 1901).
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Brinz, como decorre inevitavelmente das suas prprias palavras, apressou-se, comtudo, em negar75 que elle houvesse jamais admittido a existncia de patrimnios sem dono ; quando, alias, outra cousa no , nem pode ser, a consequncia legitima do que elle prprio ensina na sua citada obra... 13 a. Occorre ainda, que a theoria dos direitos sem sujeito , ou antes, dos bens e cousas sem um dono , torna, como intuitivo, por demais precria a sorte das associaes e fundaes particulares, qualquer que seja a utilidade do seu objecto e fins. Desde que se trata de direitos e de bens, que no tm pessoa que os represente, possua e defendajure prprio, a consequncia inevitvel seria ficarem sujeitos a ser consideVide: Planiol, loc. cit., ns. 1966,1967 e 1992.Em nota ao n. 1955 (edic. de 1901) o mesmo autor observa:Onm'a enrole sous la bannire de Brinz et on m'a fait ire que j'amettais Vexistence de patrimoine sans vnaitre (Ngulesoo, these, p. 13 et 146). Rien n'cst plus loign de ma pense. Propriet collective signifie poxw moi propriet soumie un regime autre que clui de la propriet individuelle, mais non pau propriet sans maitre, formule qui m'a toujours paru un non-sens applique des choses qui ne sont plus disposition du premier occupant. Ce serait bien plutt la octrine traitionelh qui amettait des patrimolnes sans maxtre, puisqu'elle les attribue a un tre qui ri existe pas. Pour moi la personnalit fictive n'est pas une addition la classe des personnes; c'est une manire de posseer les biens en commum, dest UNE FORME DE PROPRIET. Por nossa parte confessamos ingenuamente, ou no termos entendido a explicao de Planiol, ou ento, que a mesma serve, apenas, para confirmar que elle adraitte a existncia de uma propriedade sem dono, a despeito da sua replica em contrario. Que forma de propriedade, que maneira de possuir bens em commum, esta? Bi pro-indiviso, certo, os donos so os indivduos da communho existente, a qual se far propriedade individual pela acocommuni dividundo; mas, si assim no ,oomo explicar o dono &propriedidecollectiva? Demais, o autor citado disse textualmente: < Sob o nome de pessoas civis se deve entender a existncia de bens collectivos... Semelhante contradico j havia sido apontada porL.-Duguit, cujas idas na matria no so, alis, essencialmente differentes das de Planiol. Duguit, loc. cit.,p. 193, nota; Hic, nota 64 retro.
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rados res nullius; cabendo, portanto, ao Estado dispor a respeito deiles, como melhor entendesse, em vista do interesse publico eu privado.76 I Apreciando a tbeoria por este lado, escreve Micboud: &U riy a pas de sujei, D'AYANT DROIT, qui VEtat trouverat-il en face de lui, pour les defendre ? J'entens bien qu'il y ale but, et que VEtat ne pourra s'emparer des biens qu' la condition de conserver leur affectation. Mais du moment qu'aucune personne, autre que lui-meme, ne tend a atteindre le but, qui VempcJiera 'y renoncer et cVemployer les biens tout autre object ? Gest lui dans ce systme, qui reste le matre souverain de Vaffectation; les personnes physiques qui ont cr le patrimoine de la personne mor ale, qui Vont dvelopp, qui ont propos ce but son activit, sont purement et simplement vinces, mises de cote comme si elles \rio,rista'mitpas. Le lien entre le droit et les personnes t trouve rompu. II y a 'un ct des droits sans sujei, un patrimoine sans maitre, dont VEtat pourra s'emparer sans que personne puisse dever une contradiction legitime; de l'autre, une Corporation sans patrimoine, un ensemble de personnes dont Vimmixtion dans Vadministration des biens ne ser tolre par VEtat, gu'au-tant qu'il la jugera utUe. Cest la main-mise de VEtat sur touts les patrimoines ayant une destination superieure Vutilit particiire de Vindividu; c'est le monopole de VEtat pour tout object cVutUit gnrale, ou mme collective. " Ontra no a linguagem de Vautbier na sua importante obra sobre as pessoas moraes: Nous disons que ces theories ont leurs cotes inquietants, parce que elles reclent aprs tout des

" Semelhante doutrina, applicada porventura s orna rdigionan no Brasil, depois do decreto de 7 do janeiro de 1890, farto entrar, talvez, ama omrua assas considervel para os cofres do Thewouro Nacional!... Felizmente, porm, esta n&o , nem a lei, nem a jurisprudncia do paiz. n Michoud, toe. cit.

39 consquences plus graves que ne le paraissent suponner leurs auteurs. S"il est de Vessence d'un bien d'appartenir un but, la propriet individulle et les droits qui en erivent, et le fameux \jus utendi et buteni accord au propritaire, tout cela aura qulque peine se justifier. N'est ce pas l, au fona, ce que soutient Xe socialisme! 78 Estamos certos, de que no preciso dizer mais, em desabono de tkeorias, que, embora expostas sob a apparencia de razes scientificas, se mostram, todavia, em contradico evidente com o prprio objecto da sua applicao immediata. Concluindo, pois, nosso pensamento, o resumiremos nesta simples formula: emquanto o direito fr a faculdade de agir, elle requer inexoravelmente um sujeito distincto, ao qual pertena semelhante faculdade.70 4. A PESSOA JURDICA UM ENTE REAL? 14.Uma doutrina importante, diz De Vareilles-Sommires, pelo numero e valor dos seus adherentes, ensina abertamente que a pessoa moral um ente real, e no somente real, mas natural, no devendo lei, nem a sua capacidade nem a sua vida. lei pode moderar esta capacidade, mas no a d.80 Esta doutrina (continua o autor citado) differe profundamente da precedente, a qual apresenta, principio, a pessoa moral como uma pessoa fictcia, depois faz delia subrepticiamente um ser real, mas um ser real artificial, de creao legal, ou, pelo menos, um ser natural de capacidade artificial.n Vauthler, ob. olt.. p. 273. -a Vide:80 Qiorgi, ob. cit., n. 19, p. 82. De VareiIles-Soramirea, ob. cit., n. 146. n Ibidem, ns. 126, seg.; signanter, n. 187 seg. O autor refere-se, no trecho supra, theoria da fico, ensinada pela escola.
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O que diz De Vareilles-Sommires indica apenas a doutrina em sua afirmao dogmtica. Na demonstrao, porm, dos seus fundamentos, on fallando mais positivo, do substractum da pessoa jurdica, real, natural,divergem grandemente os prprios partidrios, mais notveis delia. Primeiramente applicada na Allemanha por Bluntschli82 e Schaeffle83 pessoa publica do Estado, a nova doutrina fora depois exposta, sustentada e ampliada igualmente s pessoas jurdicas do direito privado, notadamente, s associaes on corporaes.84 Muito embora a traos largos, damos em seguida uma breve noticia acerca dos seus principaes aspectos e argumentos.

Bluntschli, Allgemeines Staatsrecht, Munchen, 1851. Schaeffle, Bau und Leben des Socialen Krpers,Tubingen, 1875-76. 84 Os autores mais conhecidos, que tem adoptado e ensinado a theoria da pessoa jurdica, real, natural, so: Beseler, Volksrecht und Juristenrecht. 1848 ; Idem, System des deutschen Privatrechts, 1878; Zitelmann, Begriff und Wesen der sogenannten juristischen Pernonen, 1878; Meurer, Der Be-\ griff und Eigenthumer der heiligen Sachen, zuyleich eine Bevision der Lehre von den juristischen Personen, 1885; Gierke, Die Oenossenschaftstheorie und die Rechtsspreckung, 1887; Regelsberger, Pandekten, 1893: Fisichella, Sulla realit delia persona giuridica, 1885; Fadda e B. Bensa, Diritto delle Pandette, 1887; Espinas, Les societs animales, 1877; Fouille, La Science Sociale contemporaine, 1886; Terrat, De la personnalit morale, (Rapport presenteau Congrs intern. des savants catholupies, Pribourg, 1897); Saleilles, De la amoation dons le nouveau droit alUmand, 1899;Epinay. De la capacite' des associalions formes sane but lucratif, 1899; Hauriou, De la personnalit comine lment de la ralit sociale, 1898;Idem, Leons |nr le mouvement social, 1899; L. Michoud, La notion de personnalit morale, 1899. Pode-se tambm ver a este respeito: Windscheid, oh. ct. 8 4V seg. e notas; -Saleilles, T. de lObligalion, p. 395; lflchoudpDe la rewponeabitit de VElat, (Becue u droit pubHc, t, 3. p. 414 e g . ) ; ~ l ) a Vareilles-Sommires. ob. cit. ns. 146 sg.; Bernatzik, Archiv filr ffml. lickes Becht, t. v, 1890;JelUnek, System der /fentlichen subjectwen Bechte. 1892, - BlimeUn, Methodisekm Ur juristiche Ptrsonen, 1891; - Idem, ZteerlcvetmSaen und Gewmenscliaft, 1892; etc, etc.
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41 15. Dado o grande desenvolvimento, parallelo ou simultneo, das sciencias natnraes e sociaes no ultimo sculo, a preteno de generalisar e applicar as leis peculiares das primeiras dessas sciencias s segundas tornou-se a preoccupao de certos espritos, alis, de superioridade irrecusvel. Comeou-se a doutrinar, que a sociedade geral, assim como as associaes particulares, formadas no seio delia, eram verdadeiros corpos orgnicos, cheios de vida prpria, e to reaes, como os outros seres vivos, que se encontram individualisados na natureza physica do Universo. Ora, no preciso dizer que, fazendo-se a applicao de taes princpios poro da vida social, que constitue a ordem jurdica, ama consequncia lgica levaria a considerar igualmente as chamadas pessoas, moraes ou jurdicas, no mesmo p de existncia real, que se reconhecia s pessoas physicas, a dizer, os entes humanos: foi o que se deu efiectivmente. Os partidrios da theoria do organismo social viram, e desde logo affirmaram, que na sociedade geral, e em cada associao particular, ha com effeito uma personalidade collectiva, formada dos indivduos, unidos entre si de maneira anloga, seno, idntica das cellulas num corpo vivo.85 A sociedade tem tecidos, rgos, um crebro, e um systema nervoso, como qualquer outro organismo vivo; conseguintemente, ella pde inanifestar-se,e realmente se manifesta, por actos da prpria vontade, como qualquer individuo.h(i Os autores, segundo dissemos no texto, estendera a sua preteno scientifloa, tanto sociedade era geral, como s de fins especiaes, notadamente, o Estado, como pessoa collectiva real. "Vide:Negulesco, ob. cit,, p. 31. Cf. J. J. Rousseau,Encychpsdie, verbum Economiepolitique; Id. Contra Social, 1.1, chap. 6o, e l. XI, ohap. 3; Pouille, Science Sociale Contemporaine; Ren Worms, Organistne et Socit; Noviow, Conscience et volont sociale; todos os quaes procuram demonstrar, como verdade phllosophica, que a sociedade, geral ou particular, constitue verdadeiros organismo* de vida prpria.
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A nao (Votie), diz Bluntsehli, uma communidade de homens, unidos e organisados em Estado... Sem Estado, no ha nao, e sem nao, no ha Estado... O espirito e a vontade da nao no se confundem, por forma alguma, com a somma das vontades individuaes; so por seu objecto e por seus rgos, o espirito e a vontade do Estado... As naes, seres orgnicos, so sujeitas, como taes, s leis naturaes da vida. A sua historia offerece as mesmas idades, como a vida dos indivduos. As foras naturaes, as faculdades, a imaginao, as necessidades de uma nao so umas na sua infncia, outras na sua velhice. . .87 I E, possudo de taes idas, o illustre autor, depois de haver affirmado, que no Estado ha um corpo, um espirito, uma vontade, e rgos, necessariamente ligados numa mesma vida 88, no duvidou ir alm,... chegando mesmo a declarar que o Estado de natureza masculina, como o homem, e que a Igreja o de natureza feminina !80 15 a.Entretanto, por mais valiosa que seja a autoridade daquelles, a cujos conceitos vimos de alludir, relativamente ao organismo das associaes humanas, sejam de caracter publico ou privado,em nosso ponto de vista actual entendemos, que no ha necessidade de oppr-lhes ama refutao directa, fazendo a analyse detalhada dos fundamentos, em que taes conceitos se apoiam. A inadmissibilidade da theoriase patenta dos prprios factos, que caem debaixo da simples observao commum.w
Bluntsehli, Thcorie Gn/rale de VEtat, l. 11; p. 76. w Ibidem, l. I, p. 15. Ibidem, p. 19. Oiorgi, (ob. oit , nota p. 41), procurafMo de fender a Bluntsehli, adverte, nao sabemos si com razo, que o referido autor falia de MIM organinmo ethico ou jurdico, e nfto de um organumo phytico, como pretende a escola de Bhaefflo. * Vide: Michoad. ob. eit.. p. 80 seg. Este autor foz uma analyse rpida, mas clara e bastante, da theoria do oryanimo metal.
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Que importa si, procurando cotejar certas semelhanas de phenomenos, vemos afflrmar que os homens, cellulas dos organismos sociaes fazem no mecanismo da volio social o mesmo papel, que as cellulas do corpo humano no mecanismo da volio individual;9l quando alis, ningum ignora que, desse jogo de-palavras, no resulta cousa alguma de real ou positivo, que corresponda to ousada affirmao? No basta, que se diga ou se pretenda, que toda sociedade humana um ente orgnico, como so os seres vivos da natureza; preciso demonstrar que, efectivamente, assim o ; e com certeza, uma tal demonstrao no foi, nem ser jamais feita. No se nega, diz o professor Michoud, que possa talvez haver alguma utilidade, a titulo de methodo scientifico, em adoptar um systema de comparao entre as sociedades e os organismos biolgicos, e o mais, 'que se pede conceder semelhante theoria; mas, fazer delia uma doutrina capaz de explicar os problemas da vida jurdica, no, nunca. E para que isto prevalea, no ha mister insistir, por meio de argumentos particulares, contra os pontos fracos da doutrina naturalista; porquanto, muito embora os seus partidrios se proponham fazer da associao uma pessoa to real, ou natural, como o ser humano, a verdade que se verifica : que os mesmos, mutato nomine, nada mais nos oferecem, do que uma nova espcie de fico, no todo semelhante quella, que j tivemos occasio de combater, por contraria verdade das prprias cousas, quaes se passam na ordem jurdica.02 Ser conveniente dizer aqui, que essa doutrina do organismo social foi fortemente combatida no Congrs de Vlmtitut International de Soologi (Annales de 1'Inst. Int. de Bociologie, 1896 e 1897), e que entre os seus adversrios mais distinctos se contam no momento:Starke, autor de La Ifamille primitive; Stein, director do Archiv fUr Geschichte der Philosophie; Boistel, autor da importante obra Philosophie du Droit, recentemente publicada, e o grande socilogo Tarde, o qual demonstrou, de maneira irrespondivel, a inutilidade da mesma doutrina. Vide: Negulesco, ob. cit.
91 Ibidem. 93

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16.Doutrina, tambm relativamente moderna, e sem duvida, mais merecedora de toda atteno e exame, a que, a farinando a realidade a pessoa jurdica, procura demonstrar, que ella tem igualmente uma vontade prpria, distincta, como a das pessoas physicas; donde a sua denominao particular de "theoria da vontade" (Willensiheorie), pela qual geralmente indicada. Esta doutrina no vae, como a precedente, at o ponto de pretender que a corporao ou sociedade seja um organismo idntico aos dos seres naturaes; contenta-se em ensinar, que um conjunto de indivduos, unidos organicamente, torna-se um novo ente real, distincto dos indivduos que o compem, mas tendo em si a qualidade commum a todos esses indivduos. Tal o seu principio fundamental, formulado seientificainente deste modo: Si duas grandezas A e B se reunirem pura e simplesmente, ellas no formaro por isto uma individualidade nova, e a sua reunio daria simplesmente A+B. Mas, si reunio das duas grandezas se juntar uma fora de unidade orgnica, A e B formaro uma terceira grandeza C, di Aferente de uma e de outra, mas com as qualidades communs A e B. Esta terceira grandeza no tem uma existncia fictcia, mas to real, como a das suas partes componentes. A formula do princpio ser pois: A -f B = C, por opposio a: A -f- B = = (. -f- B). m Este C synthetico, ainda que igual a A + li analytico, con-stite, no entanto, uma quantidade inteiramente nova; representa, para usar da linguagem consagrada, o momento da unidade na pluralidade M.Surge daqui um ente, que se distingue pela faculdade prpria de querer, consequentemente, capaz do
Tal a maneira de que se serve Michoud para exprimir, em poucas palavras, a ida fundamental de Zitelmann e Meurtr: um, considerado como o primeiro expositor da nova doutrina; e o outro, como qnem Ibe dera, depois, novos e mais precisos desenvolvimentos. Michoud, ob. cit., p. 86. M Giorgi, ob. cit, t. L n. 20.
68

45 direito subjectivo, e o qual, pretende-se, nada mais , do que uma modalidade da vontade... Diz Meurer: Juridicamente fallando, o homem , de facto, sujeito? No-, o direito a faculdade (ou possibilidade) de querer... Sujeito de direito no o homem, mas a vontade humana. Conseguintemente, s resta uma questo,a de saber, st as associaes.e fundaes tem uma tal vontade capaz de direito. E neste ponto, accrescenta Meurer, fazemos inteiramente nosso, o modo de vr de Zitelmann. Juristiscli gesproehen, ist der Mensch loirjclich Sbjeet ? Nein; das Becht ist Wollendurfen... RechUsubject ist nicht der Mensch, sondem der menschliche Wille. Es ist also nur die Frage haben die Corporationen und Stiftungen einen solchen rechtstragenden Willen ? Und hier. sind wir auf den Purikt angelangt, wo wir die Zitlmnnisclie Auffassung ganz zu der unserigen machen hnnen.9b Agora, qual seja esse modo de vr de Zitelmann, alludido por Meurer, j no se ignora: para elle. assim como para os partidrios da sua doutrina em geral, "o direito subjectivo a prpria faculdade de querer, reconhecida pelo direito."95* Disso, que uca dito, se v que no ha muita clareza nas razes expositivas da Willenstheorie. E contra ella, alem de outras objeces se tem observado : 1. que no se pode conceber um ente, que nada mais , do que uma vontade, a dizer, constituindo esta, por si s, o prprio ente; 2. que, admittir a vontade como faculdade independente dos indivduos, que a tem sentido e externado, affirmar uma espcie nova de vontade, sem substancia, isto , sem um sujeito que a exercite; etc, etc.96
Meurer, ob. eit., p. 73 seg. Cf. Giorgi, loc. cit. * Vide: Negulesco ob. cit., p. 30. D 96 Vide: Michond, loc. cit., p. 39 seg. Cf. Negulesco, loc. cit.; De Va-| reilles-Sommires, ob. cit., ns. 163-173; Giorgi, loc. cit.; Duguit, loc. oit., p. 154-165, etc.
96 95

46 -*l

A. procedncia destas objeces , por si, manifesta. Relativamente ao ente-fundao em particular, no qual, segando Zitelmann, a vontade, sujeito de direito, a do pro-prio fundador, qne subsiste objectivada ou crystallisada em uma obrigao permanente, se offerece ainda ama outra objeco peculiar, cuja fora nos parece irresistvel. Objecta-se, com effeito: que uma vontade separada do homem no pode ser um sujeito de direito; ella no tem fora, seno, como faculdade de querer; como " serie de volies successivas", no a tem. r' La volont staccata dalVuomo, insiste por sua vezGiorgi, una astrazione che non si trova ai mondo; mentre la volont effectiva st sempre unita e ahituata agli organi corprea, perche Vuomo... Queste stravaganze sono il frutto di teoriche faobricate nl morto silenzio dclle biblioteche, o nelle discussioni accademiche delVaule scolastiche, sema guardare dl teatro reale e animato delia vita civile... Sono sogni, enienfaltro che sogni; perdonabili, $e\ chi gli insegna, non facesse poi la voc grosso contro U systema de la personificazione, colpevolo non pi dei censori di prendere le mosse da una finzione 98 Certo, a pessoa jurdica no um simples Jlatus voeis, sem realidade no mundo social : sendo, portanto, de admittir, como verdadeiro, o conceito de Zitelmann e dos da sua escola, de que o ente collectivo. universitas, constitue um sujeito de direito a par do individuo. M Mas, por se sustentar a razo de semelhante conceito, no se deve esquecer a verdade das cousas, e ir at ao ponto de dizer, que o ente physico , mesmo, cousa mpcrfiua, para que se possa realisar a existncia da pessoa jurdica... Der juristische Pcrsonenbegriff erschupft

\*~- Michoud, Ob. cit.. p. 37. Giorgi, loc. dt., o. 21. Ibidem, 00. 20 23.

47

sich im WUlen, und die sogenannten physischen Personen sind fur das Becht nur juristisehe Personen MIT BINEM PHYSISCHEN
SUPBB.KI.U0M.100

17. E' tempo, porm, de dizer que a doutrina da pessoa jurdica real no tem a sua razo de ser, o seu fundamento, nas duas theorias mencionadas, a do organismo social e a da Willenstheorie; ella assenta em elementos mais slidos, discutidos e adoptados por antores de toda competncia.101 Seria impossvel dar, nos estreitos limites de que dispomos, ama noticia satisfactora de todos elles. Mas, como no poderamos, d'outra sorte, dizer por ultimo, qual a doutrina que nos parece prefervel, ou a mais consentnea com a verdade dos princpios e dos factos, sem referir-nos igualmente, ao menos per summa capita, a certas opinies e conceitos, ainda no indicados; faremos, em seguida, breve resenha a esse respeito, preferindo, dentre os autores, aquelles, que se mostram mais recommendaveis ao nosso particular intuito. 17 a. Um dos partidrios mais distinctos e decididos da doutrina da pessoa juridica real o professor Otto Gierke, .o qual, explicando a natureza da associao, como sujeito de direito, se exprime nos seguintes termos : Die Moglichkeit einer solchen Zeugung beruht auf der socialen Anlage des Menschen. Inem der Mensch von Hause aus sein Dasein zugleich ais Einzelleben und ah Oemeinleben fhrt und empfindet, verMetirer, loo. cit. Alm dos nomes j indicados nota 84, so partidrios da theoria da pessoa juridica real ou natural:Hensler, Inst.des deutschen Privatrechts (1885-86) ; Rosin, Das Becht der ffentlichen GenossenseMft (1886); W. Wundt, Bthik (1886);Klppel, Staat und Gesllschaft (1887); Schuppe, Der Bergriff des snbjectiven RecJits (1887). Vide mais: Gierke, ob. cit. ,1 notas s paginas 5-8, 606 segs. e 906-908.
101 100

48 mag er seinen Willen zu spalten und dem Bereich ds FHrsich-\ seins der EinzelwiUen ein Oebiet ihrer Verbundenkeit mm Qe-meinwillen gegeniiber zu stellen. So producirt er gesellschafttiche Krper, die ein den Indiviualwitten der Olieder gegenuber] selbstndiger Wille des Oanzen durchherrscht und zu einheit-lichen Leben befhigt.102 So de assignalar doas typos de unies (Verbandseinheiten) segundo ellas se constituem, por forma social, ou por forma institucional (ais genossenschaftliche und anstalUiche)... D-se o primeiro typo, quando uma pluralidade de vontades crea de si uma vontade central (einen einheittichen Willen), a dizer, as vontades individuaes, que entram na unio, se fundem em uma nova unidade volitiva. Com o segundo typo succede, justamente, O inverso: uma vontade central, (einheiUicher Wille) que institue uma parte de si mesma em uma pluralidade unificada (in eine hierdurch geeinte Vielheit pfianzi). Alli effec-tua-se o nascimento regular de uma associao ; aqui o de um instituto ou fundao. Entretanto observa o autor, tambm possvel formar uma fundao por intermdio de uma associao (Vereinigung), assim como, uma associao por meio de uma instituio (Vera nstltung).,.103 Mas, formadas de um ou doutro modo, a associao e a fundao so, para Gierke, pessoas jurdicas reaes, embora

Gierke, Die Qenoescnschafttheorie, p. 24 seg. Talvez nenhum outro autor tenha combatido com tanta deciso e abundncia do argumentos a clssica theoria da juo da pessoa jurdica, como Gierke o faz na obra citada. Bile comea por accentuar: *Den Kern der Genouerachaftthvmh bildet die von ihr dem PIIANTOM DER PERSOXA FICTA entgegengcstellte Auffasmng der Krptrschnlt, ais RBALER GESAMMTFERSOV; e, conseguintendente, sustenta qne a associao nina pessoa eoUeetwa real, o como tal, capaz de direitos, de vontade, e aco prpria (Willetu und Handlungsfhigu Loccit.. p. 5, e 603 seg. Gierke, loc. dt.. p. 2:>-26. w

102

49 de natureza collectiva (reale Gesammtperson); e, tratando particularmente da associao (que o objecto especial do seu livro), o illustre professor, no s, lhe reconhece a qualidade de pessoa real, capaz de direitos, mas ainda, declara que ella capaz de vontade e aco, como qualquer pessoa individual. " Die Krperschaft ist ais reale Gesammtperson nicht bios reclitsfahig, sondem auch willens-und hanlungs-fhig".109* Para o desenvolvimento externo da sua vontade e aco, tem a pessoa jurdica-associao rgos, individuaes ou collectivos, que no so de confundir com os mandatrios e prepostos em geral; porque aquelles, ao contrario do que se d com estes, resultam, como elementos activos, indispensveis, do prprio acto constitutivo da associao, isto : o rgo da pessoa jurdica (associao ou fundao) creado, conjuncta e institucionalmente, na prpria formao ou organisao da mesma. E dahi tambm a razo fundamental, porque a vontade e os actos do rgo da pessoa jurdica, como tal, devem ser tidos e considerados, como sendo a vontade e os actos delia prpria.108b O rgo um- pedao da prpria pessoa jurdica (einStiick seiner selbst.); elle forma e executa a vontade da pessoa jurdica, como funccionario do ente collectivo, e no como individuo (nicht ais Individuum filr sich, sondem ais Funktionr des Gemeinlebens filr die Gesammtperson einen Willen bilden und ausfiihren).103

ifer.

Gierk, ob. cit., p. 603 sg. Ob. cit., p. 614 seg. e 629, 680 seg. 103 Loo. cit., p. 624-625, 676-677, etc. Glerke reconhece no orgo da pessoa jjjridica a mesma qualidade jri dica, que ns reconhecemos no represent&ffte, como eni outra parte
103 b
KJ__

103

Ir

50 17 b. Um outro professor allemo, no menos distincto, Otto Mayer, declarando seguir na matria a opinio de G.Rumelin, se exprime do seguinte modo: A ordem jurdica existe por causa dos homens (um dir Menschen willen...) O homem a -perna natural; ainda que a sua qualidade de pessoa no lhe venha da natureza. A personalidade s se da mediante a ordem jurdica; muito embora seja conforme natureza, que o homem a tenha. Der Mensch ist die natilrliche Person. Nicht ais ob er von Natur Person wre. Persnlichkeit entsteht immer erst durch die Rechtsordnung; aber es \ist naturgetnss, dass sie bei ciem Menschen entsteht... Mas essa pessoa natural tem em si alguma cousa, de cujas manifestaes se forma todo systema da ordem jurdica, determinando-lhe os effeitos e fins: a vontade. O homem no , todavia, pessoa, por ser capaz de querer, mas porque vive (nicht toiit er willensfhig ist, ist der Mensch Person, sondem weil er lebtj... O homem, entretanto, tem interesses e fins, cuja realisao no se circumscreve simples vida do individuo ; passam alm, e so communs cora os seus semelhantes, mesmo com aquelles, que s ho de existir para o futuro; e a ordem jurdica, que garante formas diversas, para serem effectuados taes interesses communs pela pessoa natural (taes so a associao, o direito hereditrio, etc.)... A pessoa jurdica ESSENCIALMENTE IOUAL A PESSOA NATURAL (Die juristische Person ht der natUr-liehen Person vollkommen wesensgleich). Aquella , como esta, um producto da ordem jurdica, e nem mais jurdica ou moral, nem mais fictcia ou imaginaria, do que esta. (Sie ist, wie diese, ein Erzeugnis der Rechtsordnung und nicht juristischer odir moralischir ais sie, noch fiktiver odcr rdichkter). A distinco entre ambas consiste apenas nisto: alli um individuo determinado, ao qual a pessoa serve, em dada estenso de seus interesses; aqui uma pluralidade de indivduos, aos quaes ella serve, numa poro determinada de interesses, que lhes so

51 communs. Consequentemente,emquanto a pessoa natural se exteriorisa num ser vivo, que lhe serve de substratum; a pessoa jurdica, pelo contrario, s pode apparecer debaixo de uma determinada figura, que resulta essencialmente da sua constituio. A pessoa natural sustm a sua individualidade pelo ser humano, a cujos fins eUa serve; a pessoa jurdica, pela designao do seu objecto, isto , da poro de fins communs de um dado numero de homens, para os quaes eUa deve existir. A pessoa natural exercita a vontade do prprio Homem, efficiente por si mesma, para o qual ella existe; e quando, excepcionalmente, lhe falta a capacidade para fazel-o, a sua vontade deve ser exercitada por meio de representao, a qual tem ainda logar por intermdio do homem. A pessoa jurdica s tem vontade, e s a pode ter, por meio de representao, e esta no se pode dar, incertamente, por meio de quaesquer indivduos, cujos interesses ella sirva; depende de disposies particulares. Conseguintemente, a designao do seu fim ou objecto e da sua maneira de representao so partes essenciaes da prpria constituio da pessoa jurdica.104 17 c. No entender de Terrat, a associao um todo indivisvel, formado pelos associados, um corpo (un ensemble) organizado de modo a attingir a um fim ou desempenhar uma funco, na qual o sujeito de direito : le faisceau e toutes les volonts des associes, reunies en un tout harmonique et dirigee vers le mme but.105 E esse corpo ou todo indivisvel, nascido immediatamente dessa unio de vontades (le faisceau de toutes les volonts), que o citado autor declara ser, uma pessoa real, sujeito necessrio e verdadeiro do patrimnio collectivo. . .106 Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, p. 866-68. Leipzig, 1896. Cf. G. Riimelin, Mtthodischei iV.er diejuristkhen Personen.(Freiburger Programm, 1801). 105 Terrat, De la personalitcivil (Rapport citado). tos D Vareilles-Somraires, loc. oit., ns. 179-80.
101

52 17 d.Para Hauriou o fundamento da theoria consiste na realidade do plienomeno da representao, a dizer numa fuso da vontade do representante com a do representado. Desta fuso resulta uma vontade humana, distincta, capaz de impr-se s outras vontades ; mas, como no no todo perfeita, precisa que o Direito lhe d ou reconhea uma continuidade e importncia, que ella no tem na realidade. O que, alis, , segundo Hauriou, um processo familiar ao Direito, e que se pratica igualmente em relao pessoa individual.;. Or, dans la ralit des choses, les volitions des hommes sont intermittentes, changean-tes, contradictoires; non seulement elles ne persistent pas dans le mme objet, mais elles y varient constamment. Sur cettephysionomie agite, tumultueuse, bouleverse par tom les caprices et toutes les passions, qu'est la face volontaire de 1'homme, le Droit a appliqu un masque immodile...107 No so diAferentes as volies da pessoa jurdica; mas, desde que se manifestam, o Direito se apodera delias, para fazer a base da pessoa jurdica collectiva. Entretanto, no se queira concluir dessa necessidade de interveno do Direito na base da pessoa jurdica, que o autor citado reconhea ao Estado o poder de conferir ou recusar personalidade s associaes e estabelecimentos ; ao contrario, no seu entender, o exerccio de semelhante poder deve cessar. Trata-se de uma aco do Direito, que no maior em relao pessoa collectiva, do que em relao pessoa jurdica individual: porquanto esta ultima no o homem propriamente, e, sim, uma construco artificial. Muito embora composta de elementos subjectivos reaes, as volies ; , todavia, o Direito que as reduz uma unidade e uma continuidade, como acima ficou dito. Em resumo, a doutrina do autor consiste era partir
W Hauriou. Lton kur le mouvemcut social.Cf. Michoud, 6b. cit p. 38 s.; Negulwco, ob. cit, p. 84 f.

53 da fuso das vontades individuaes, para dahi affirmar a existncia distincta de uma unidade representativa, a qual torna-se & pessoa real da associao aos olhos do Direito. E dito isto, no precisa accrescentar, que semelhante doutrina no passa de uma forma da Willenstheorie, ainda que modelada por um processo mais engenhoso.108 18 . O notvel professor L. Michoud no admitte que a base da pessoa jurdica consista somente, ou mesmo principalmente, no elementovontade, como outros tem pretendido. Por isso, procurando dar-lhe uma outra base mais acceita-vel, entende que, como ponto de partida, se dever bem definir "o que direito subjectivo". Este, diz o autor, no a vontade protegida pelo Direito, mas o contedo delia, ao qual o direito d, ou recusa, a sua sanco, segundo aquelle fr o bem ou o mal. On ne peut vouloir sans vouloir QUELQUE CHOSE ; c'est ce quelque chose qui est Vobjet de la protection legale, non pas uniquement parce qu'il est voulu, mais parce qu'U est conforme Videal, quel qu'il soit, que le lgislateur s'est forme de Vordre et de la justice. La loi protege, non la volont, mais Vintrt que

tos vide: Michoud, loc. oit.; Negulesco, loc. cit. De%Vareilles-Somraires, ob. cit., ns. 190 sg. Regelsberger formula assim a sua opinio: o fim do direito a garantia dos interesses humanos ; mas muitos desses interesses no podem ser, no todo ou em parte, realisados de outro modo, a no ser, pelas foras reunidas de vrios individuos. Daqui a razo da existncia de outros sujeitos de direito, que no os individuos : so as pessoas moraes ou jurdicas. E si bem que no possuam individualidade corprea, so sujeitos reaes, e oonstituem organismos sociaes. O elemento vivificante, que possuem, lhes vem do homem; mas, como membros do organismo, agindo de conformidade com o seu flm, os individuos do nascimento a uma unio vital particular (Verbandslben) e uma vontade collectiva, distincta da vontade individual dos mesmos.Vide: N. M. Korkounov, Cour8 de theorie gnrale u droit, trad. por M* J. Tchernoff, p. 221-24. Paris, 1903.Cf. Regelsberger, Pandekten, 1.1, 65 e 75 sg. Leipzig, 1893.

54 cette vlont represente.*109 O que importa o mesmo, que dizer, que o interesse o elemento fundamental do direito; sendo titular delle o ente, individual ou collectivo, cujo interesse fr reconhecido pelo direito. No se deve, porm, logo daqui concluir, que a vontade deixe de ser tambm elemento indispensvel no direito; no por certo: ella no pode ser completamente ausente, ainda que se reduza a um elemento secundrio, isto , ella nem a causa do direito, nem reside necessariamente no titular do direito.110 De* accrdo com taes postulados Michoud define o direito subjectivo "Vintrt d'un homme ou d'un groupe dlwmmes, juridiquement protege au moyen de la puissance reconnue une vlont de le reprsenter et de le defendre''; in ajuntando logo em seguida: que o titular do direito o ser (collectivo ou individual), cujo interesse assim garantido, ainda mesmo que a vontade, que o representa, no lhe pertena, como prpria, no sentido metaphysico da palavra; basta que essa vontade lhe seja socialmente attribuida, para que a lei, sem sahir do seu papel de interprete dos factos sociaes, a deva considerar, como sua, a dizer, do titular do direito ou interesse garantido por este. 1,2| Este modo de dizer do autor, que coincide, alis, at certo ponto, com a opinio de Jhering,m levaria a entender,
* Michoud, ob. cit., p. 46-47. 1,0 Ibidem. Referindo-se a WiUeiwtheorie, diz Michoud: IZ e$t faux que le droit e considere en Vkomme que ta tolont; ce qu'il a en vue, c'ett bien Vhomme tout entier, avec ses besoins, te aspiratims, et duir, attc ton corps et ton me; le droit n'e$t pae fait pour une entit abstracte et metaphysique, U e&t pour Vhomme rel, " Ibidem, p. 48. ttt Ibidem, p. 49. "* Segando Jhering, o direito a vontade geral; ao os interesses juridicamente protegidos.- on a segurana jurdica de dispor ou gosar de| determinado objecto. LEtjrrit du droit ronmin, 4 70*71, o nota 486 p. 817.

55 que no possvel a existncia de direitos, fora de uma garantia jurdica adquirida; e como esta s dada pelo Estado, se poderia talvez querer concluir, que o prprio Estado, quem crea o direito... Hichoud, porm, se esfora, desde logo, em combater semelhante concluso, affirmando, ao contrario, que o Estado , sim, o interprete, mas no, o creador do direito.
lu

No acompanharemos ao autor nos argumentos e consideraes diversas que faz, no intuito de comprovar a verdade da definio que da ao direito subjectivo ; apenas diremos, em poucas palavras, o modo, pelo qual elle expe a sua doutrina da pessoa jurdica, guardando accrdo com a definio referida. 18 a.Si o direito, ensina Michoud, quer corresponder as exigncias da humanidade, estabelecer a formula, que exprima, to exactamente quanto possvel, as relaes existentes na sociedade humana, elle no deve somente proteger o interessei do individuo, deve garantir tambm, e elevar a dignidade de direitos subjectivos, os interesses collectivos e permanentes dos grupos humanos. Elle deve permittir a estes grupos, serem representados por vontadesagindo em seu nome, ou em outros termos, tratal-os, como pessoas moraes. Reconhecer o grupo, como licito, , ipso facto, reconhecer o interesse, que o mesmo prosegue, como digno de ser protegido-, reconhecer implicitamente a sua personalidade jurdica.115 Com effeito, para que este ultimo facto se realise, duas so as condies necessrias, condies, que, como ficou dito, correspondem aos dous elementos, j assignalados, no direito subjectivo: um interesse distincto dos interesses individuaes, e uma organisao capaz de manifestar (degager) uma vontade
114 115

Michoud, too. cit, p. 49-50.] Ob. cit., p. 52 seg.

56 collectiva, e de representar e defender esse interesse.116 Ora, innegavel, como , que ha interesses coUectivs, distinctos, permanentes, tanto de natureza publica, como de natureza privada; e demonstrado, d'outra sorte, que se d, ou se pode dar, a um grupo de indivduos uma organisao capaz de manifestar (degager) uma vontade collectiva, e de representar taes interesses nas relaes da ordem jurdica; nada mais se requer, para que se effectue o nascimento da pessoa moral ou jurdica... Em resumo, tal 6 o pensamento do autor, quanto s condies suficientes para dar nascimento personalidade moral; ajuntando, no entanto, a observao, de que semelhante nascimento se realisa, passando por duas phases sabidas: o ente collectivo apto para ser personificado, desde que rena s condies allndidas; mas elle s se tornar pessoa moral ou jurdica, quando fr reconhecido pela lei positiva. A lei, fazendo este reconhecimento, no faz operao differente da que ella faz, reconhecendo a personalidade humana; muito embora, pela fora das cousas, lhe caiba ai li um poder mais lato de apreciao.117 O autor tambm no desconhece que essa vontade do grupo mais ou menos artificial; que ella lhe vem de fora, isto , no nasce no prprio grupo; e que, em summa, o que ha, uma vontade legal do grupo, em vez de uma vontade natural. D-se uma representao do grupo por meio de certas pessoas, sem que esta representao se explique pela vontade manifestada dos membros do grupo.. .11B

" Ibidem "7 Miehoud, loc. cit.. p. I, nota. U* Ibidem,ks Ideas principaea de Miehoud foram, nomeadamente. aBaJysadas e combatidas por De VarelUet-Soromieres, o qual, como se Fabe.j no v na pessoa jurdica nada roais, do que uma fico doutrinal, nada mais que isto. Vide: "Lt Pirswtww iiorale$" cit.. as. 206 seg.

57 De resto, sem a necessidade de proseguir nas formulas expositivas do autor, a esta entidade, distincta das pessoas individuaes, dotada de vontade legal, em vez de vontade pro-ypria ou natural, que Michoud qualifica de pessoa jurdica real, e de maneira alguma fictcia, como pretende a escola dominante. Deste ponto ainda teremos de dizer em outro logar.119

5. VERDADEIRO CONCEITO DA PESSOA JURDICA 19. No nos propomos fazer a critica particular de cada uma das opinies ou theorias, de que temos feito meno, acerca da pessoa jurdica, considerada como entidade real ou natural, trabalho, alias, no muito difficil, em vista dos argumentos contrrios e objeces, que j lhes tm sido contrapostos pelos seus adversrios.130 Ao nosso propsito satisfaz saber que, embora divergentes, nos modos de dizer, ou mesmo, em certos pontos de importncia relativa, os partidrios da nova doutrina se mostram, no obstante, todos elles. de perfeito accordo na ida fundamental, de que toda associao ou fundao um ser novo, real, formado, sem duvida, pelos indivduos associados, mas, delles distincto, e provido dos caracteres essenciaes de pessoa, isto , possuindo, como o prprio homem, a capacidade jurdica.121
Os conceitos expedidos por Giorgio Giorgi na sua importante obra Li dottrina ellepersonc giuridiche deveriam talvez levar-nos a classiflcal-o, sem injustia, entre os que admittem a realidade das pessoas jurdicas; preferimos, todavia, deixar o caso ao critrio do leitor competente, o qual, si no for melhor informado, poder firmar juizo a esse respeito, attendendo para os trechos, que mais adiante sero transeriptos, contendo as idas do illustre autor (n. 19o). 120 Sobresahe entre elles De Vareilles-Sommires no seu importante trabalho Lespersonnes morles , e que j temos citado numerosas vezes. 121 Vide: De Vareilles-Sommires, ob. oit., ns. 149 e 230.
110

58 Isto posto, o que temos accrescentar para -encerrar a controvrsia, dizer agora, segundo o nosso juizo particular, qual seja o verdadeiro conceito da pessoa jurdica. E' o que esperamos fazer de modo breve e em linguagem, a mais clara possvel : comeando desde logo, por advertir, sobre a significao prpria, em que os vocbulos natural e real devem ser tomados, quando applicados pessoa jurdica. Si por natural, se pretende indicaram ente errado ou saindo PERFEITO do seio da natureza, desnecessrio declarar, que semelhante vocbulo no pode convir pessoa jurdica, a qual, sabidamente, de formao ou organisao humana.122 Do mesmo modo, si pelo vocbulo real, se pretende significar um ente material ou physico yisto , accessivel aos sentidos: escusado seria tambm dizer,que a sua applicao repugna dita pessoa. Mas, si pelo vocbulo real, se quer apenas significar que se trata de um ente, que tem existncia eerta, verdadeira, effectiva, na ordem social, ento no pomos duvida em affrmar, que o vocbulo pode com razo ser-lhe applicavel; porquanto a existncia da pessoa jurdica, assim entendida, , com effeito. uma realidade. Certo, existncia effectiva ou real, no somente aqnella que cae debaixo da percepo dos sentidos ; ha alguma cousa mais de verdade irrecusvel, que escapa esta percepo. O prprio homem, no precisaramos lembrar, no a matria visvel somente; ha nelle uma outra parte componente ou integrante. Chamem-na espirito, mente, intellecto, funco psychica, pouco importa o nome; seja ella de natureza differente, ou no, da matria; a verdade : que no homem existe alguma cousa mais, alm da pura matria visvel... ** O facto do ser de crrado humana nada Impede ter anu realidade utincta. Todo quanto o homem produz 6, em ultima analyse, uma ereacao 4a soa vontade; roa.*, nem por isto, subsiste na mnmn e idntica unidade com o individuo; desliga-se, e constituo um ente oo objecto parte.

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As manifestaes constantes, effectivas, da mente ou do intellecto, a dizer, as funcoes psychicas, os phenomenos da intelligencia e vontade humana, singular ou collectiva, se impem, sem admittir contestao possivel sobre a verdade da sua existncia. E pois, desde que assim , e nem seria licito] contestal-o seriamente, porque negar o facto da pessoa jurdica, sob o pretexto ou razo nica, de que a sua realidade escapa aco dos sentidos? A objeco no tem a fora, que se suppe. A affirmao de que s ha, s existe, na vida humana, e em particular na vida social, o que percebido pelos sentidos, nunca foi demonstrada, nem poder jamais ser admittida em absoluto. Confessando muito embora que, em sua razo primeira e fim ultimo, o direito s existe em vista das pessoas physi-1 cas ou os indivduos humanos (quorum jus constitutum), porque, supposta a sua ausncia, j no haveria a chamada ordem jurdica ; comtudo verdade, tambm no menos patente, que, na ordem juriica ou social, no so as pessoas physicas os nicos sujeitos de direitos que nella se apresentam. Ainda que tirando a sua origem ou formao das prprias pessoas physicas, que so os elementos primordiacs da mesma ordem jurdica ou social, no se pode negar, que, ao lado delias, figuram e agem outras pessoas, cujos direitos lhes so prprios e, conseguin temente, to respeitveis, como os das primeiras. Como negar factos, que se realisam e se passam cada dia aos olhos de todos ? Ente formado pela intelligencia e vontade dos indivduos humauos, para existir e agir como sujeito distincto de direitos e obrigaes, de par com os seus prprios organisadores ou instituidores, a pessoa jurdica, embora no visvel, como os seres materiaes, tem, no obstante, uma realidade, que se manifesta, activa e passivamente, num tempo e espao determinados, de maneira inequvoca, irrecusvel.

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19 a. Objectaro talvez, que ella carece de uma qualidade essencial pessoa: uma vontade, prpria, distincta, e expressa por um rgo prprio. Responde-se: ningum pretendeu jamais, que na pessoa jurdica se encontrem, de modo idntico, todos os attributos da pessoa natural ou physica (porque, ento, seria uma s e a mesma entidade); mas, pela forma que lhe peculiar, no se pode-deixar de convir que a pessoa jurdica tem e. exercita uma vontade prpria, distincta da dos indivduos. A. sua vontade aqnella que as intelligencias e vontades indi-viduaes lhe transmittem, como qualidade permanente, no acto da sua constituio ou organisao; vontade essa, que se converte desde logo na capacidade immanente de querer tudo quanto for necessrio aos seus fins; exprimirei e exequvel pelos seus rgos ou representantes legtimos,conjunctamente previstos e creados, como partes integrantes da sua formao em entidade distincta. Sem duvida, no se cotnprehende a existncia de uma pessoa, si ella faltar em absoluto um rgo que lhe manifeste a vontade; e tanto assim entendemos, que consideraramos, como simples cousa, qualquer que seja a somma de direitos que envolva,todo ser ou organisaao, que no tiver um rgo da prpria vontade. Isto, porm, no se d com a pessoa jurdica; porquanto, seja ella pessoa publica, como o Estado ou o Municpio, seja pessoa privada, como a associao particular ou a fundao, ningum contesta, que na sua constituio entra, como pane essencial, a dos seus rgos (indivduos humanos) para represental-as, activa e passivamente, nas diversas relaes que lhes concernem. E' por isto que Pothier, qualifican-do-as de pessoas intellectuaes, no esquecera, j ento, de ajuntar a seguinte advertncia: /> ce quun corps est une personne inteJUctuelle, il tfensuit qtiil ne peut pas faire par luimme tout ce que naus avons dt que 1e$ corps taient capahles I de fairet comme euntracter, plaider, etc, etc. II ett tVabord M DB LA MATOBK DE CUAQOE CORPS <fatw un ou pluMeurs pro-

61 cureurs, par Vorgane desqueU il puisse faire ces choses: Proprium est universitatis hbere procuratorem seu syndicum.128 E' o que se chama representao jurdica.; a qual para. esta espcie de pessoa, como se disse, uma necessidade ou condio institucional da prpria personalidade; necessidade, de que a pessoa physica tambm no se dispensa no todo, querendo e agindo, muitas vezes, por meio de representantes, como, sabidamente, succede com o menor, o louco, o demente incurvel, etc, etc. O facto da representao, entendida na sua verdadeira accepo, em nada destre ou diminue a pessoa do representado m; pelo contrario, o que est consagrado no instituto da representao : que o acto do representante acto do prprio representado. E' assaz conhecida a regra do direito romano : Quo quis per lium fecit, ipse facere videtur (Dig. I. XXVI, tit. 7, 5, Io). A vontade e aco collectiva, diz Gierke, apparecem como affirmao da vida da personalidade immanente no ser collectivo (der einem Gememwesen immanenten PersnlichJceit), o qual s se torna agente na esphera jurdica, quando ahi se apresenta por seu rgo externo, consagrado pelo direito... E', porm, ajunta o autor, a prpria pessoa coUectiva, quem quer e age pelo seu rgo referido (ist es ie Qesammtperson selbst, welche dureh ihr Organ will und hanlt).125
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Pothier, ob. cit., n. 212.Em outra parto deste trabalho se dir acerca da distinco que alguns fazem entre rgos, representantes, e funccionarios, sob o ponto de vista da responsabilidade da pessoa jurdica Es tado, e bem assim, o que se deve entender pelo instituto da representao em seu sentido stricto, como figura distincta da procurao, mandato, gesto de negcios ou relao institoria, etc. 124 Hic, Titulo Primeiro, Cap. III, e Tit. Segundo, Cap. IV. 125 Ob. cit., p. 624 sg. O autor citado menciona em notas varias de cises judiciaes, confirmativas da sua opinio.

62 Parece-nos mesmo que, vista dos factos da vida social, no seria licito contestar semelhante verdade.186 19 b. Igualmente no podemos admiti ir que a pessoa jurdica seja mera creao da lei, outra forma de theoria da fico; ainda que no se recuse, que a lei lhe possa restringir determinadas faculdades ou exigir mesmo o preenchimento de dadas condies legaes, segundo o objecto ou fins particulares da pessoa jurdica. Deste ponto j se disse anteriormente, (n. 8) e delle ainda teremos occasio de tratar mais adiante. E porque considerar, de preferencia, a pessoa jurdica, como simples fico legal, quando esta nada explica, e para nada serve ? Ou, para que identificada com a prpria cousa de um fim determinado, (Zweckwermogen), em contradico palmar com a regra fundamental do direito, segundo a qual, a cousa, ou um objecto sem dono (res nuUius), ou um direito pertencente a um sujeito, isto , uma pessoa ?... O prprio De Vareilles-Sommires, adversrio decidido da existncia da pessoa moral ou jurdica, no ponde deixar de confessar que a doutrina da pessoa jurdica, real, natural, " boa nos seus intuitos e concluses: 1. porque nascera de uma justa reaco contra as consequncias intolerveis da doutrina da * Albert Haenel DcuUchcs Staatirccht, 13 tg.) disse que a analyse dos factos mostra que nao ha, nem ser nem pa$oa na corporao (associao em geral), o apenas uma relao de vontades humanas lndi-| viduaes agindo em oommum statmmemcirkender mnmhlkfur und indir-\ dmtler WillmJ; que, realldadt, ao ha s pode haver nos individuo*. Entretanto, tal a fora da verdade das cousas, que o mesmo autor, logo nao muito depois desta objeco,advirtira: . Mio se poe, porm, em duvida nem a unidade m/ da corporao nem que o ar da mesma seja um tod> rmt ou wjanumo rml... h( BchUcMerdmg afcft* 4k rmh KutmU m korformtmm VmhmJm, tt mkkt dm Wmm tm*U*n ah iwt nalm Qm \stm, mU tme vtahn Orjemmtu n F%age gttielU... Loc. cit., f. 10!.

63 escola em matria de associao'; 2. porque ella tem o sentimento ntido desta verdade,que associao cabe o direito natural de possuir e adquirir da maneira que lhe aprouver; 3." porque ella desfechou os primeiros golpes no castello de cartas, onde essa verdade se achava prisioneira, castello, que s era forte, porque todo o mundo acreditava na sua solidez.'"127 19 o.Tambm Giorgio Giorgi, no obstante a prudncia e imparcialidade, com que se propoz analysar as differentes theorias da pessoa jurdica, no poude deixar de externar-se| por este modo: Del resto credo anch' io, che lapersonalitgiuridicnon sia un vcuo nomen jris; e la confcrma di questa convingione la trovo esaminando Vultimo epi vero sistema inuiato daipu-\ blicisti. Non so se recordando el Baron (Die Gesammtrechts-Verhltnisse im rm. Recht, 1), il Besler (Volksrecht und Juristenrecht, p. 173; System des deutschen Privatr., p. 236), il Salkowsky (Bemerkungen zur Lehre von den juristischen
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De Vareilles-Sommires, ob. cit.,ns. 148,252 e 256. J se sabe, que esse autor combate, como n&o verdadeiras, tanto a theoria da fico legal, como a da realidade das pessoas jurdicas. Para elle nao ha pessoas jurdicas, distinctas das pessoas physicas on associadas (loc. cit. nmeros, 230 sg.); e, porisso, tendo de dar uma definio da pessoa jurdica, disse : Cest une personne fictive d'origine purement doctrinale, et qui, pour les seuls besoins de la pense et u langage, cst cense Utulaire de droits et d'obligations qui appartiennent en realit des personnes verita-\bles. (Ibidem, n. 319). Para tornar o seu pensamento mais claro ou mais completo, ainda insistira: La personne morale est une personne fictive, d'07-igine purement doctrinale, qui, dam les associations soumises un certain regime, et pour les seuls besoins de la pensee et du langage est cense unique proprietaire, crancire, dbitrice des biens, des crnces, des deites, dont les associes, comme tels, sont en realit copropritaires, cocianciers, code\bitew8.O citado autor tratou juntamente de demonstrar, ao seu modo, as diferenas, pelas quaes esta sua definio se distingue das theorias correntes. (Loc. cit., ns. 825 sg.)

64 Personen, p. 4), tZ Lassou (Princip and Zakunft desVolksrechts, p. 122-140) tra i maestri di sifatto sistema, io, mt apporei ai vero \ quatunque non manehino coloro che gli battettano ptr tali. Non v' dubbio: Vuniversitas personarum, guardatel-a corne subietto di diritti publici, guardatel-a come subietto di diritti privati, uri ente cllectivo umanamente composto e ordinato; 6 un ente morale, perche avendo per base la natura humana ha, come Vuo~ mo individuo, dei diritti... Unione di elementi o forte morali, cio di uomini diretti dali a inteUigenta e da lia volont ; e quindi unione munita di diritti. Ordinamento di queeti elementi in modo da costituire un SOLO TUTTO, che sodisfi a un scopo comune conforme alia legge medesima, e distrihuisca fra i vari elementi dei corpo sociale faclt e fumioni svariat, ma conspiranti a il bisogno dei tutto. L'UNIVERSITAS DUNQUE UNA RBAI.IT, quando si prenda la parola non come sinonimo di cosa che cada sotto % sensi, ma come il contraposto di un mero parto dcWimaginazione. Tanto lungi che Vassociazione umana presa come unit ordinata sia una mera astratione, che la modtrna sociologia istruita alia scuola de Spencer ne fa un corpo vivente, ai quale, come agli esser fsici, adatta le leggi delia biologia. Io non vado dawero fino a quetto punto. Mi basta, ehe rente cllectivo, te non un organismo fsico, come il corpo animale e le piante. sia pro un organismo tico, un ente morale NON MBNO VERO E SUBSISTENTE, degli organismi cor porei. Sia Vopera parte delia nu tura e parte deQ'uomo c trovindla natura umana, non gi fsica benzi morale, le conditioni di nascimento, di vita e di progretto. Date a qu+sto ente cllectivo Veiercizio dei diritti privati, ed avrete la persana giuridica *.18*

(iiio do ia*fi.

* CJitrfw Oionji.loc rlt, *. 22. Bato autor confeaaa, que o a*u modo do fd MU do aecordo com Dcrnbarg na tua obra Pamdcktm, f MO

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65 Como se v, a theoria de Giorgi no diverge em muito do conceito particniar da pessoa jurdica real, segundo a melhor dontrina professada a esse respeito. 19 d. Concluindo, portanto, a nossa exposio, no duvidamos lanar a seguinte these: a pessoa jurdica um ente Icreao, ou dizendo talvez melhor, formado pela vontade de pessoas physicas, e cuja existncia se manifesta na ordem social: 1) por um facto visvel, consistente na unio institucional de pessoas physicas, ou numa massa determinada de bens, ou, ainda mais commummente, no concurso de ambos estes elementos; 2) pelos actos e factos reaes que constituem a esphera de actividade do ente formado no proseguimento ou realisao do seu objecto e fim; 3) pela applicao ou cumprimento das disposies da lei, segundo s quaes, se verifica legitimidade da sua existncia e de seus actos, como sujeito de direitos e obrigaes, isto , como pessoa jurdica, propriamente dita. Ora uma entidade, dotada de taes caracteres externos, existindo em relao immediata com os demais sujeitos de direitos que apparecem na ordem social, no seria licito qualificar e tratar de simples fico, ou de cousa com um fim; porque ella se apresenta, realmente, como um sujeito istmcto, e no como objecto pertencente a um sujeito. Si no de considerada, em tudo igual pessoa physica, nada repugna que ella seja tida igualmente, como pessoa, embora de natureza e denominao differente; e como a sua razo de ser ou fim o de figurar na ordem do direito, lhe cabe, sem duvida, melhor do que nenhum outro, o titulo de pessoa jurdica, que presentemente se lhe d. Finalmente, no ignorada a accepo technica (nota 17) ou peculiar, que os jurisconsultos do palavrapessoa, isto , synonimo de qualidade, em virtude da qual se tem certos direitos e obrigaes, ou no dizer de Ribas, um attributo sempre
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R. c.

66 immaterial, mas que, ou pela natureza ou pela lei, est ligado um ente existente no mondo physieo, on por elle se manifesta,129 dizendo-se por isso, que um s homem, on ama s pessoa pbysica pode reunir em si moitas pessoas (a de pae, de filho, de marido, tutor, etc, etc.180); no todo manifesto que, assim entendida, o status ou a qualidade-pessoa no 4 exclusiva do homem. E' igualmente applicavel a todo ente que figura na ordem jurdica, como titular distincto de direitos; queremos dizer: tanto se pode applicar ao ente collectivo associao, formada por diversos indivduos num fim licito, e dotada de interesses distinctos dos seus membros, tomados singularmente, como, instituio permanente de bens para um fim til (fundao), feita pela vontade de um ou mais indivduos. Em uma palavra, a pessoa jurdica resulta da vontade das pessoas physicas, operando sobre determinadas cousas era vista de um fim racional e til; manifesta-se na Tida social por actos e factos prprios, que a individualisam ou caracterimm de modo particular e distincto, e, conseguintemente, constituindo : ura sujeito de direitos, real, efectivo, e no imaginrio ou fictcio, nas relaes que desenvolve 6 mantm na ordem jurdica com os demais sujeitos de direito, sejam estes de idntica natureza ou de natureza diferente. 6. ESPCIES DA PESSOA JURDICA 20. Considerando-se a origem, o fim, e as modalidades diversssimas, com as qoaes ella se apresenta no scenario da
Rita, ok. dt, t II. p. 7 Mg. ** Ibidem. E" o meomo conceito de Wolff, quando disse: Homo peraona nioralb eet, qmatem* pectatur law/uam njectum rerfamm Migatiomm at*i*ejuri*M cerforum (laat. Jttr. KaL f 00. Cf. Toolliar, IA ruit etofi fnmam, u. 1S2.- Bntxellee, lSt.-Maynz, ob. cit.. | f*.

67 vida social, a pessoa juridica reveste formas e espcies, por assim dizer, infinitas. No temos, porm, que tratar no momento das varias qualidades accessorias, que distinguem as pessoas jurdicas, umas das outras, nas breves indicaes que ora nos propomos fazer ; apenas procuraremos attender aos seus caracteres essenciais, que possam levar uma classificao genrica das referidas pessoas, e nada mais do que isto. Particularisado deste modo o nosso pensamento, e tendo, sobretudo, em vista a importncia de seus fins, e as faculdades de que dispem ou os direitos que podem exercitar, as pessoas jurdicas se dividem: em pessoas do direito publico e pessoas do direito privado, sejam nacionaes, sejam estrangeiras. s primeiras so: o Estado, e as suas divises politicoadministrativas mais communs, a Provncia, e o Municpio, bem como, qualquer outra instituio do direito publico, revestida de personalidade juridica. As segundas, tomada a matria em seus caracteres especficos mais geraes, so: as associaes (alguns preferem dizer corporaes) e as fundaes. Esta diviso est hoje consagrada na litteratura juridica por escriptores dos mais eminentes, e admittida nos textos do direito positivo.m Por isto, nos dispensando de entrar no exame das suas razes justificativas, nos limitaremos, nesta parte do presente estudo, uma breve resenha das espcies da pessoa juridica, que so reconhecidas no paiz, nos termos da lei brazileira. Pela legislao anterior do Imprio eram consideradas pessoas jurdicas do direito publico: Estado, a Provncia e o
Vide: Georgi, ob. cit., 1.1, n. 185, p. 447: Co. Oiv. Argentino, art. 83 seg.; Cod. Civ. do Uruguai/, art. 21; P. C. C, art. 13 seg. etc
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r- 68 Municpio.182 No regimen actual da Federao, no qual o paiz se acha constitudo, as pessoas jurdicas do direito publico so nomeadamente: 1) a Unio,183 isto , a Nao constituda sob a forma de Estados Unidos do Brazil; 2) cada um dos Estadosfederados;15* 8) o Districto Federal;185 4) cada um dos municpios legalmente constitudos110 nos Estados da Federao; 5) as pessoas estrangeiras m do direito publico (Estados, naes, etc.) Na sua representao em actos contenciosos, ou mesmo na pratica administrativa ordinria, se costuma designar a Unio pelo titulo de Fazenda Federal ou Nacional; o Estado-federado pelo de Fazenda Estadoal, e o Municpio (inclusive o Districto Federal) pelo de Fazenda Municipal.137*
COM*/, do Imprio, art*. 1, 2,167,168 e 160; Lei de 12 de Agosto de 1884; Av. de 6 de Abril de 1885; Ciro. de 13 de Outubro do 1888 ; Lei n. 514 de 24 de Outubro de 1848, art. 16; Lei D. 601 de 18 de Setembro de 1850, art. 8., 1.; Cowolidao da leis civis, arts. 62 a 61; Lei de 1. do*Ootubro de 1828, et?., etc. Cohst. Federal, arts. 1, 8, 7,16, etc. " Consi. Federal, arts. 2, 4, 6, 9, 63 a 65, etc.: Doer. do Gov. Pro-| visorio n. 1 de 15 de Novembro de 18*9 ;- Id. id. B. 860 Ae 26 de Abril de 1890, etc. m Const. Federal, art. 67; Decr. do Gov. Provisrio n. 1, art. 10; Id. id. o. 50a de7 de Dezembro de 1888; Id. id. D. 198 te 6 de Fevereiro de 1880; Id. id. n. 218 do 25 de Fevereiro do 1890; Lei n. 85 de 26 de Setembro de 1892, etc .1* Const. Federal, art. 68; Decr. do Gov. Provisrio, ett.. n. 360 do 26 de Abril de 1890, etc. J,: Qmtt. Federal, arts. 59, I. d), art. 80, t). C.: T. do Freitas, Mos ao C. GrU, art. 378 seg.; C. de Carvalho, Direito Ciiil Brasileiro, art. 116 seg.; -- /'. C. Cr, arts. 18. 17 e 18, etc Eesa designao tom assento em leis positivas. Xao se Ignora, qoe, eoBlorme ao direito romano, o Estado era tambm tratado de aranmm on jkem nas suas relaes de direito patrimonial. ~- Savigny, Tr. sV drttU romma, | 88.
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69 21. Conforme ao nosso direito civil vigente, as pessoas jurdicas do direito privado, so: 1) as sociedades civis (lato sensu); 2) as associaes (sociedades civis especificadas) de fins religiosos, moraes, scientificos, artsticos, polticos ou de simples recreio; 3) as sociedades mercantis ou commerciaes; 4) as companhias ou sociedades anonymas; 5) os syndicatos agricolas; 6) as instituies pias (fundaes) ;188 sobre todas as quaes, cumpre ajuntar os seguintes esclarecimentos. A distinco das sociedades civis em duas categorias particulares resulta dos prprios textos da lei: uma regnlada pelas disposies do direito commum, ou, como se disse expressamente, pelas regras geraes de direito ; e outra regulada, de maneira especial, pelo decreto legislativo n. 173 de 10 de Setembro de 1893 (art. 15), de que adiante se far meno. O nosso direito commum ou civil, propriamente dito, carece de disposies completas, explicitas, que regulem de modo satisfactorio os differentes actos e factos relativos s sociedades civis da primeira categoria. Entretanto, sendo ditas sociedades civis, s de fins econmicos, na sua estructura e forma, anlogas s sociedades mercantis, se podem considerar, como igualmente applicaveis quellas, os princpios ou regras geraes, que regem estas ultimas. Como as sociedades mercantis, tem ellas, efectivamente, a sua origem em um contracto, e, uma vez celebrado este na devida forma, adquirem personalidade jurdica, distincta dos indivduos, que as constituem; tal a lei e a nossa jurisprudncia (Cod. Com. art. 287 e seg.; Consol. das leis civis, art. 742-766 ; P- C. C. arts. 16, e 1366 e seg.)

C. de Carvalho (ob. cit.. art. 152) faz ama resenha mais detalhada acerca das pessoas jurdicas do direito privado, segando a legislao brazileira.Cf. P. C. C, art. 16.

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Como sociedades civis da segunda categoria, acima dita, so de contemplar aquellas que a lei denomina " associaes para fins religiosos, moraes, scientificos, artsticos, polticos, ou de simples recreio". So as sociedades, tambm qualifi cadas na linguagem dos autores, de sociedades de fins ideaes; e entre ellas se acham agora comprehendidas as que, segundo a nossa legislao anterior, se denominavam corporaes ou cor pos de mo morta. Corporaes, define Ribas, so as pessoas jurdicas, encarnadas em collectividades de pessoas naturaes, que alias se podem substituir por outras, sem que aquellas se alterem (Dir. Civil Brasileiro, t. II, p. 125).w Desapparecido do direito ptrio, como ora succede, o instituto da mo-morta, todas ellas, uma vez organisadas de accordo com a nova lei, gosam de personalidade jurdica, distincta da dos respectivos membros; podendo exercer todos os direitos civil concernentes aos fins de cada uma delias (Const. Fed., ar-1 tigo 72. 3o; Decr. n. 178 cit., art. 5o; Hic, p. 72). As sociedades mercantis ou commerciaes, com personalidade distincta dos indivduos, que as compem, esto expressamente autorisadas e definidas no nosso direito commercial vigente (Cod. Com., art. 287-294), quer de modo geral, quer de modo particular, relativamente as formas especiaes differentes, de que se revestem. (Cod. Com., art. 295-358). A todas ellas jamais se deixou de reconhecer nma personalidade jurdica, capaz de exercitar os seus direitos, activa e passivamente. As sociedades anonymas, tambm chamadas companhias, no so entre ns, exclusivamente, de natureza e fins commerciaes ou industriaes. como, primeira vista, se podia 84o sociedades, s instituMa, para fiou de utilldad publica, corou ammwndade* religieHU, ordena terceira, nnfrara, irmandade, eU?., nU\, eomtanto que ejam legalmente autorizada* teahua patrimnio cu. T. de Freitas, Vossk Jwrii., Appeodice I!; C. de Carvalho, ob. eh.,
1.V2 *MT

71 suppor. Muito embora sejam ellas, em regra, organisadas em vista de exploraes ou operaes importantes do commercio e da industria, nada impede, que tenham tambm outro objecto ou fim diferente,e as nossas leis assim o autorisam expressamente (Dec. n. 434 de 6 de Julho de 1891, arts. 2o e 3o; Decr. cit., n. 173 de 1893, art. 16). Nos termos da lei brazileira se pde dizer, que a organisao das sociedades anonymas livre; dependendo, to somente, de autorisao do governo a organisao de algumas delias, que, pelo seu objecto e fins especiaes, no devem escapar fiscalisao immediata do poder publico. Mas quer umas, quer outras, gosam de personalidade jurdica na verdadeira significao deste vocbulo (Lei n. 3150 de 1882; Decr. n. 8821 de 1882 ; Decr. do Gov. Prov., n. 164 de 1890 Decr. cit., n. 434 de 1891). As sociedades anonymas estrangeiras tambm gosam no Brazil de personalidade jurdica, desde que forem devidamente autorisadas a funocionar no territrio nacional (Decr. n. 2711 de 1860, art. 46; Dec. cit., n. 434 de 1891, art. 47 seg; P. C. C, art 17-18). A organisao dos syndicatos agrcolas foi autorisada por lei de data recente, no intuito declarado de favorecer os interesses da agricultura e industrias ruraes; sendo-lhes reconhecida, expressamente, a qualidade de pessoas jurdicas. (Dec. legislativo n. 979 de 6 de Janeiro de 1903). Debaixo do titulo de instituies pias ou fundaes se comprehendem as pessoas jurdicas, que, embora se manifestem por certos homens e se liguem a certas cousas, podem subsistir sem elles, de sorte que, quando estes desappaream, podem ellas servir-se de outros meios de manifestao.140 " Ribas, loc. cit., p. 135.

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E' diffieil dizer com segurana, qual o direito, que regula presentemente as fundaes no Brazil. Pretende-se, que a respeito das mesmas cessaram igualmente as restrices postas pelas leis de mo-morta, em virtude do art. 72, 3o da Constituio Federal. Mas, talvez, no se tenha bem attendido, que o disposto nesse texto se refere expressamente " aos indivduos e confisses religiosas que se associarem para exercer o seu coito, adquirindo bens".etc.; queremos dizer, as palavras finaes do texto observados as disposies do direito commum parecem ter applicao manifesta s pessoas juridicas-associaes, e no, as pessoas juridicas-/wn?ares; a menos que no se lhes queira dar uma interpretao livremente ampliativa, segundo a regra " benigna amplianda "... No se ignora que o Decr. n. 119 A de 7 de Janeiro de 1890, que extinguio o padroado com todas as suas instituies, recursos e prerogativas, reconheceu expressamente a personalidade juridica.de todas as igrejas em confisses religiosas, para adquirirem e administrarem bens; mas, importa tambm no esquecer, que, essa capacidade reconhecida de adquirir bens e administral-os, se addicionara logo a condio sob os limites postos pelas leis concernentes propriedade de mo-morta (Decr. cit., art. 5o). Quanto ao decreto posterior, n. 173 de 1893, no nos parece, que em nada viesse modificar o estado de cousas , pelo contrario, tendo sido votado pelo Congresso Nacional para dar cumprimento ao disposto no art. 72, 3 da Constituio Federal, o mesmo s se occupara das MIO. daes, como querendo, deste modo, significar, que o texto alludido no se refere, seno a estas... Segando ai tew do Importo na palavra - Igreja, M compreendia, tanto a Igreja Cathoiu-a, como o bispado. minar**, a capcla, etc, O bispado, na aaa qualidade de pvseoa jurdica, se chama Afife*, a capelia. fbrica*
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O que concluir, pois, sobre a situao jurdica actual das fundaes ? Ao nosso ver, no havendo ainda na Republica lei, que regule a sua organisao fora das restrices outr'ora im-i postas pelas leis de mo-morta, duvidoso dizer, si ellas podem ser agora institudas LIVREMENTE, tendo personalidade jurdica per se, como o decreto de 7 de Janeiro de 1890 o reconhecera em favor das ento existentes.142 21 a. Deixmos de incluir entre as pessoas jurdicas do direito privado a herana jacente, no obstante saber, que j o direito romano lhe Jiavia reconhecido a capacidade de figurar, como si fora pessoa (nam hereditatem in quibus&am vice personm fungi receptum cst. (Dig. I. XLI, t. 3, 15). Mas assim o fizemos, por no consideral-a susceptvel de personalidade jurdica, em vista dos princpios por ns adoptados sobre a natureza ou caracter essencial desta. A herana jacente, diz Seabra, si no representa a pessoa do defunto ou do herdeiro, para quem passa no momento da sua morte, no representa cousa alguma; uma massa de bens sem dono, que seria primi capientis, si a lei no lhe desse applicao. Entre os romanos foi, na verdade, considerada como pessoa, mas, somente a certos respeitos, privativos das suas instituies, como a escravatura e a usucapio .u3 1*2 A duvida sobre o reconhecimento legal das pessoas jurth-Qs-fundaoes, de que acima falamos, apresenta-se, sobretudo, com relao aos bispados e parochias, creados exclusivamente pela autoridade eclesistica, depois da separao da Igreja, do Estado, no novo regimen da Republica. A lei eclosiastica, por si s, basta para que se apresentem, como taes, perante os poderes civis ? Certo, que no. Sobre o que se entendia por corpos de mo morta na legislao do Imprio e restrices desta, de ver: Ribas, ob. oit., p. 144-147 ; Consol. das leis civis, art. 09 e notas ibi.; Ferreira Alves, Juzo da Provedoria, 466 sg. e notas. (8. Paulo, 1897, 3a edio). 143 Seabra. Novssima Apostilla, p. 130. ~ Ribas (loc. oit., p. 121 seg.) explica quaes foram os motivos especia.es, que levaram os jurisconsultos

74 Tal , com effeito, a verdade histrica. Alm disto, collocando-nos somente no ponto de vista do direito ptrio, licito affirmar, qae o mesmo desconhece, praticamente, as chamadas heranas jacentes, no sentido restricto de cousa sem sujeito; porquanto, pela morte do defunto, passa LOOO a herana para os herdeiros, testamentrios on legtimos, ainda que ausentes estejam; o, na falta destes e de cnjuges, se devolve a Fazenda Nacional, considerada, como bens tocantes.1M Tem, portanto, sempre um sujeito, presente ou no, ao qual a mesma pertence.146

7. CAPACIDADE DA PESSOA JURDICA 82. - K' pouco o que pretendemos dizer debaixo deste titulo: nada mais, do que ligeiras indicaes, que nos parecem indispensveis s consideraes, que ho de vir ulteriormente, ao correr do nosso principal assumpto. Antes de tudo, compre no confundir a capacidade jurdica com a personalidade jurdica, como alguns tem pretendido: esta o status persona}, o sujeito de direitos: aquella a medida romanos a considerar a herana jacente, coroo pemoa, para fins determinados. Se podo vf-r tara bem a esse respeito:T. de Freitas, Esboo cit, nota ao art. 278. u * Vide: Ribas, loc cit.. p. 123-126 e notas ibi. "' De VareHIes-Soram^res (ob. cit.. n. 1667)i Ot direitos qae se attribuem a pessoa fleticia pertencem, neste caso, ainda necessariamente, uma ou mais pessoas ratas. Nio o defunto, que nlo mais anu pessoa real, e nem pode mais ter direitos oo interesses. Evidentemente ao os qae tem direito A suecossao. qosesqoer qae sejam. S&o ainda desconhecido*; BuuMrto. qae os ha. E'a *Uat> qoem a lei cogita. A inwi Mfto, si ainda nao deites, para elles... * Giorgto Olorgt sutenta Msaties opinio, de modo verdadeiramente concludente, qaer em relao A herana jacente, qsar em retaeao massa faJHd*. - Oh.aM.lL. lOSaac.

75 ou cotnprehenso dos direitos e obrigaes, que, activa e passivamente, competem ao sujeito, seja elle de natureza pkysica, ou no. Assim como succede com as pessoas physieas, as quaes nem todas tem igual capacidade, segundo se trata do individuo, maior ou menor, so, ou mentecapto ; assim tambm, se d| com a capacidade das pessoas jurdicas, a dizer: ella pode comprehender mais ou menos direitos, segando a sua natureza especifica e a diversidade do seu objecto ou fim particular. Ainda que no seja licito affirmar, que a grande discusso, ainda agora persistente, acerca do conceito fundamental da pes* soa jurdica, deixe de influir na determinao da capacidade desta; , todavia, certo que, tanto os partidrios da simples fico (Fiktionsfheorie), como os da cousa com um fim determinado (Zwcch- Vermgen) so accordes em admittir, que ess'outro sujeito de direitos, que no o homem,ficticio ou real, deve ter a precisa capacidade para os actos ou factos que concernem ao seus escopo e fins. E foi por isto, que Mommsen no duvidara fazer a esse respeito, a seguinte observao: que a discusso sobre o conceito da pessoa jurdica carecia de toda a importncia para o direito pratico; porquanto, ou se diga que as pessoas jurdicas so pessoas, ou que o direito as trata to somente como toes, isso importa a mesma cousa, pelo que respeita s suas relaes jurdicas (Kommt fur die Regelung der Bechtsverhltnisse genau auf dasselbe hinaus). ue 22 a. Examinando-se, entretanto, a questo no terreno das theorias, notam-se ahi dous modos de ver, assaz discordantes, acerca da capacidade da pessoa jurdica. No entender de uns, esta capacidade sempre marcada na lei* e restricta ao fim da respectiva pessoa; no entender de outros, razo no
Mommsen, Abriss es rm Staatsrechts, p. 81.

da pessoa jurdica pode ser tio plena, quanto a das pessoas pbysicas, menos, to somente, quanto a direitos, que seriam incompatveis com a sua natureza, a dizer, os direitos de famlia propriamente ditos No ponto de vista, em que se collocam os partidrios da w trico, os direitos, que a pessoa jurdica pode exercer, aso unicamente os direitos patrimoniaes (jura inre) e os direitos corr$*\ lata das obrigaes resultantes; porque, segundo se pensa, os fins da pessoa jurdica, quaesquer que sejam as suas modalidades, ou so cousas, ou se referem directamente a estas. - Scstano, dopo la propriet. la obligationi. che es$*ndo dirUH patrimonial* tono coprcsc nel eido i capacita dcllt pcrotmc giuridicht... Lapimeita dunque delta pertoiutlitgiuridicaposta in tatreitio vien: a resultar* dalla capacita di qodcrc qualunqm diritto patrimoniais neWambito delia propritt tltll? obtiigattont.

K' a capacidade de possuir, diz Giorgi. ou. usando da linguagem clssica. - MWI V9 communii. Una arca communu, eneo "tu atto, almeno 1/1 / t> ,t:a". #m lorno da qual M pousam agrupar as acqnuioas futuras.u* O texto romano di/Ja: Qaibui aulcm permitiam a ror pus kahsre collegH, foci*'tati*t sim cujusqm altcrma rum nomine, proprium e*4, ad escemptum \rap*Niem%hatxra rm emmum . arcam eomwimem, ai actor*,,, - - ' I -, per quem Unquam in republica, quod communh > tjmopertaai. acatar, fiai. Dig. /-3, t. 4, I Sta leito traU-se, segundo se t, de entidades reeultentes da unio de pessoa* plirscas amhartmn mwmm*rnm, taes come, collema, m rim, ' *'-*, m4*l*\ ele. -, no se ignora, por, qu reconhecia capais, ea,e me-io 90$.

77 cidade jurdica a certos estabelecimentos de utilidade publica, e at, a determinado conjuncto de bens ou interesses, qual succedia com a herana jacente, de que j se disse.14ft E no ha negar. Assim como a theoria, que s v na pessoa juridica uma simples fico legal, logrou tornar-se a doutrina da escola, assim tambm, a theoria, que restringe a capacidade da pessoa juridica aos direitos patrimoniaes e relaes correlatas, tem sido, e continua a ser, a lio corrente da maioria dos autores. Savigny definira, mesmo, a pessoa juridica: um sujeito do direito dos bens, creado artificialmente, querendo com isto dizer, que a sua capacidade era restrieta, isto , s podia estender-se ao direito dos bens.150 Maynz, referindo-se ao assumpto, disse igualmente: Ce qui caracterise onc essencielle-ment la personne civile% c'est qu'nn tre, qui n'est pas individu kumain, a reu la capacite d'acquerir et d'avoir des droits. Cette capacite ne se rapporte qu'aux droits patrimoniaux: aucune loi ria jamais attribu des droits personnels aux tres que nous de-signons par le nom de personnes doiJ.es.161 E Laurent, depois de affirmar que as pessoas moraes ou civis no podem ter, seno, uma capacidade restrieta em vista de preencher a fmico, que

Debaixo do titulo de univereitas o direito romano eomprehendia igualmente: o Estado, as provncias, os municpios, as communas, (vici) e as colnias. Considerado como pessoa de direito civil, o Estado era denominado cerarium ou fiscus. Os estabelecimentos de utilidade publica ou beneficncia eram diversos, taes como: hospitaes (noaocomia), asylos de velhos, de recem-nascidos, de orphos e pobres (gerontocomia, brephotrophia, orphanotropia, ptochotrophia), etc, etc. Van-Wetter, Droit romain, t. Io, 54-57. Quanto herana jacente, so vrios os textos,, que a reconhecem sujeito do d:reitos. Hereditcu persorue vice fungitur, sicuti municipium et decuria et societas. (Dig., I. 46, t. 1, 22-, Ibidem, l. 41, t. 3,15; l, 43. t. 24, 13 ; I. 11, t. 1, 15: l. 41, t. 1, 34 e 61; Instit. I 3,1.17 , Ibidem, /. 2, t. 14). o Savigny, Traitde droit rom., 85.Cf. Ribas, ob.cit., p. 108 sg. M Maynz, ob. cit., 107.

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lhes cabe na ordem social, conclue por estas palavras incisivas: "Aort de ees limitei eles sont frappee* d1une incapacite radi-\ cale; cor ettes rfexktent pas, c'e$t U ncant, et le nant, certa% ne\ peut eontracter." 1W No preciso dizer mais, sobre a doutrina da capacidade restricta da pessoa jurdica. 22 b. Mas, em contrario do que acabamos de mencionar, sustentam os partidrios da capacidade plena da pessoa jurdica,que o erro da theoria da rt$triea tio evidente, como o daquella que declara, que nm* fico, um nado, sujeito de direitos e obrigaes... Certo, a es tenso dos direitos ou a medida da capacidade das pessoas jurdicas pode variar immensamente, segundo as faculdades prprias de cada uma, o seu caracter, publim ou privado, os seus fios diversos, e outras qualidades e condies intrnsecas ou extrnsecas, que concorram na sua existncia; e nem isto de estranhar, orna vex que se observa facto anlogo com relao s pessoas physicas, si forem diferentes os tlatus das mesmas. Mas o que tambm no menos certo, e se affirma, : que, abstrabindo de taes particularidades, e encarando-se as petma jurdica* sob o ponto de vista gerai dos Cactos, das leis positivas e, mesmo, da melhor doutrina, ellas tem. ou podem ter, uma capacidade jurdica plena; e esta plenitude se lhes deve sempre presumir,ao menos que haja texto de lei expressa que a restrinja m Pelo menos, outra no pode
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I
79 ser a opinio dos que consideram a pessoa juridica, nm ente real, e no, um simples nomen jris, como erradamente se tem ensinado. Seria desnecessrio declarar, que os direitos de patrimnio e das obrigaes constituem o elemento essencial da capacidade juridica das pessoas de que se trata, desde que no poderiam ellas ter existncia effectiva sem o uso, ao menos potencial, de taes direitos. Mas de lembrar que,de condio semelhante, tambm no podem prescindir as prprias pessoas physicas, desde o momento, em que se apresentam, como sujeitos de direito, na ordem social. Isso, porm, no repugna, que as primeiras possam exercer, com igual plenitude das segundas, os direitos das cousas e das obrigaes, segundo for mister ou conveniente, eno somente, da maneira restricta, que se tem pretendido. Refutando, a este propsito, a opinio de Laurent, de que os limites da capacidade de uma pessoa, creada para conseguir dado fim, so os consignados no prprio fim proposto, ~ replica Heisser com toda procedncia: que no basta conhecer o fim de um ente collectivo para medir a estenso da sua capacidade juridica, porque as necessidades variam, e a satisfao delias, nos negcios da vida civil, ora mais, ora menos evidente e immediata.104 De facto, salvas as restrices, que nos casos particulares so estabelecidas e devem ser guardadas, em atteno razes, e motivos, que agora no temos que examinar, a capacidade

Heisser, Btude t>ur les personnes morales, p. 157. Cf. Oiorgi, loc. cit., p. 266: Per me, la condizione elle persone giuridiche in tema di diritti patrimoniali non pu essere diversa da quella elle persone fisiche. Mi pare cosa chiarissima... Lo ice Varfcolo 2 dei cdice civile, quando attribuische ai corpi morali legalmente rieonosciuti IL GODIMENTO DEI DIRITTI eivai, SECONDO LE LEQQI E ou usi OSSERVASI come diritto pubblico.

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das pessoas jurdicas, qaanto aos direitos patrimoniaes e s obrigaes, deve coraprebender: a) a propriedade e todas as suas modificaes ou relaes, ou em outros termos, os direita reaes com os seus modos de acqutsiao, alienao, transmisso, posse, uso, etc.; b) a acquisiio de bens por successo testamentria, ou em virtude da lei, ou por actos de terceiros; e) o contrabimento de obrigaes, activas e passivas, nas suas modalidades diversas, convencionar ou no-conveneionae*^ sem outras reservas, senfto squellas, que forem probibidas pela lei, como succede igualmente com as pessoas pbysicas.,5I! No mister fazer orna demonstrao documentada destas proposies; porque ellaa synthetisam factos, que se verificam, cada dia, na ordem social e jurdica por toda a parte. 22 c No pensar d alguns, ainda no est dito tudo; porquanto nem sempre uma verdade diser, que a capacidade da pessoa jmridita, quer considerada como individualidade dietincta, quer como um lodo ewt, m etgota com o goso dos direitos patrimoniaes. {Unrektia aher tsf di immer wiedrrhh rende Behauptuny, dam h IndividuairtekbfUhiylceit drr Kor-i
rtchaft irh m ihrtr VsRMOOBlIsrHIOBtlT RasciiPfB).u>

Pelo contrario. Temos nas suas espcies diversas, desde a | mais importante delias t comprebensira de todas, o Ettad, at VMe: CHavsjl, ISS. **., . 1I0-1II. a. -- <->>rk. / Ou mm
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81 a menos importante, como seria talvez de considerar a associao privada de simples recreio, que as pessoas jurdicas exercitam realmente direitos que so por natureza, no s, individuaes, mas pessoaes, isto , direitos prprios da pessoa, no strictamente reaes, na significao technica deste ultimo vocbulo. Deixando de fallar oEstado, em favor do qual se podem ailegar razes, que talvez no podessem caber sua qualidade de pessoa jurdica somente, impossvel negar, que muitas outras pessoas jurdicas, de caracter collectivo, se apresentam na ordem social, ao lado das pessoas physicas, ou ao lado de outras pessoas jurdicas, revestidas de direitos pessoaes (Eeehte an der eignen Person), taes como: direitos de estado ou posio, domicilio, nacionalidade, nome, firma, sello, armas, di&tinctivos ou marcas (exclusivas de commercio e industria), privilgios, etc.; direitos, todos elles reconhecidos e garantidos pelas leis, do mesmo modo, que se d com as pessoas physicas em casos anlogos. At os direitos ou privilgios de inveno lhes tem sido reconhecidos pelas leis.157 De facto, no se ignora que, conforme o direito vigente nos diversos paizes, as pessoas jurdicas tem capacidade reconhecida: 1) para se apresentar, em seu prprio nome, aos poderes pblicos, requerendo e sustentando quaesquer direitos ou pretenes legitimas, como fazem os indivduos particulares ; 2) para crear ou organisar, por si ss, ou associadas com outras pessoas physicas ou jurdicas, instituies de beneficncia, caridade, instruco e semelhantes, exercendo sobre ellas a precisa fiscalisao; 3) para confeccionar e promulgar p. 54; Mantellini, Lo Stato e il Cdice Civile, I, p. 45-46, (apud Giorgi, too. cif., n. 109). 2 Gomo partidrios, de que dita capacidade se esgota com os direitos patrimoniaes, oitam-se especialmente: Unger, Amdts, Scheurl, Vering, Gen-\ \gler, Koth, Stobbe, e Lband; apud Gierke, ob. cit., p. 145, nota 1. 187 Gierke, ob. cit., p. 146. 6 R. c.

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regulamentos dos seus servios, impondo nelles obrigaes e penas aos seus subordinados; 4) para exercer mandatos por conta de terceiros; 5) on bem assim, para acceitar e desempenhar outras funces anlogas de caracter manifestamente pe$8lt como as de sono, liquidante, syndico, arbitro, e gestor de negcios alheios; 6) para deliberar e usar do direito de voto ao lado dos indivduos nos negcios que lhes so concernentes; etc., etc. Algumas pessoas jurdicas, alias, do direito privado, ha, que gosam mesmo de regalias que entram na esphera do direito publico, como por exemplo: arrecadar taxai e tributos, ja em beneficio prprio, j por conta dos poderes pblicos, ou at emittir ttulos, que circulam, como moeda, etc. *" Por outro lado, inclue-se igualmente na sua capacidade jurdica, no ao, o dever de sujeitar-se e satisfazer nominalmente aos diversos impostos pblicos, como at, o de soffrer penalidades, taes como multas, suspenses, e outras. prpria capacidade de delicto (MilhfHUigkeit i lhe teu sido reconhecida. Si a ida de pena corporal repugna com a natureza da pessoa jurdica, o mesmo no succede com a da satisfao do damno, causado pelo delicto. B como o acto do orgo ou representante da pessoa jurdica considerado, acto delia prpria; segue-se, e com razo, que a pessoa jurdica pode, cimlm#nit ter inculpada, como autora de delictos.m Om, nao preciso acerescentar que, seno todos, certamente, a mor-parte dos direitos oa faculdades, acima enumerados, e outros semelhantes que se omittem no momento, sAo

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por demais distinctos, para caberem na espliera, nica e restricta, dos direitos patrimoniaes somente (wlhe einerseits Indi-l vidulrechte, anderseits, entiveder Uberhaupt nicht oder doch nicht ausschliesslich Vermgensrechte sind).ieo Insistindo sobre este ponto, Gierke observa: Apegar-se fico, de qne, fora do direito da famlia, todo o direito se reduz ao direito das cousas (Yermgensrecht sei), seria desconhecer, no s, os direitos pessoaes (die Persnliclikeitsrechte), mas tambm os direitos intrnsecos da associao (dieinnerenKrperschaftsrechte). E no entanto os ltimos tambm lhes pertencem, como direitos manifestamente perfeitos (voll ausgbildete Rechte), sem terem, alis, no todo ou, ao menos, exclusivamente, um contedo de direito real (entweder iiberhaupt nicht oder doch nicht ausschliesslich VermogensrechUichen Inhalt haben)... 161 Em verdade, como sustentar, que a pessoa jurdica s capaz dos direitos reaes e relaes resultantes destes, quando no se ignora, que as pessoas juridicas-associaes, de fins moraes, religiosos, artsticos, litterarios, scientificos e semelhantes, apenas de modo secundrio, cogitam de direitos ou relaes patrimoniaes, sendo institucionalmente, como so, de natureza diversa, tanto o seu objecto como os resultados, que se propem conseguir?! No; a theoria, que restringe a capacidade da pessoa jurdica aos direitos patrimoniaes somente, no pode ser acceita, sem contradico flagrante dos factos.

Gierke, loo. cit., p. 146, e 162 sg. Gierke, ob. cit., p. 165, nota 2; signanter, p. 630-638 e sg. Negulesco (ob. cit., p. 176-79) cita, com approvao, a seguinte opinifto de Trarieux: *La capacite de la pcrsonne morale erribrasse tom les droiis civils que peut avoir dam notre sot la pcrsonne majeure et reconnue par la loi; invocando, em favor desta capacidade plena da pessoa jnridtca, nfto s, a opinio de Potbier {Trait des personnes, t. VII), como ainda, as decises dos tribunaes franoezes a esse respeito.
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22 d. Um doa direitos ndo-reeet, que se tem contestado, em particular, pessoa jurdica, o direito da honra; parque, diz-ae, sendo a honra um aitributo do homem, s a este, individualmente, poder attingir qualquer offensa feita 4 sua honra.11 E\ como se v, uma razo tirada da doutrina que, considerando a pessoa jurdica, uma simples fico, nfto pode, por isso mesmo, admittir que ella tenha honra, isto, que possa ser offendida nesta qualidade. Mas, semelhante razo carece de procedncia. Si os indivduos, tomados isoladamente, tem todo direito a ser tratados com respeito, no se lhes pode contestar, fundadamente, o mesmo direito, si. organizados em associao, tile* constituem agora uma pessoa collectiva, seja ella de caracter publico ou particular- Mwtchn, dk in ihrm sWieseWIrsj FUrtiektrin Anspnich auf Achiung ihrtr Eintrtpertlmlkltkt haf" n f "im> n, auek in Arras organitirUn Verbanddtben WWH ah '' ' - *' An*prmeh auf Afhtung <*r#r OepammtpfrtimhrhPor certo, a honra no aproveita somente ao Individuo isolado;ella lhe serve de escudo na vida collectiva j queremos dizer,d* considerao publica ou social, no vivem e prosperam os imdtrhim somente; ell afecta e interessa, do mesmo modo, a instituies ou associaes, inanindo a* vezes podersmente na prpria existncia e fins destas. Pelo que respeita ao direito positivo braxileire, ** pe rece -imptasmeete contradictorio oa injusto, que ee mesmo et acha c a poli essqaaate de um ledo, se ne$a que m
Sv II

11*

(* !

85 associaes ou pessoas jurdicas do direito privado sejam susceptveis de offensa da injuria ou calumnia, pelo motivo acima alle-gado, de outro lado, se reconhece, no obstante, que a injuria e a calumnia se podem dar, e sero punveis, quando feitas corporaes que exeram autoridade pblica. lfl4 No ha duvida, achamos inteiramente justificvel, que o direito positivo no deixe ao desamparo a honra das corporaes publicas; o que, porm, estranhamos, a carncia de lgica

E' o que se acha disposto no Cod. Pen. Brasileiro, arts. 318, letra a, e 31 9 l. A este respeito se pode ver -. Acc. da Corte de Appel-lao do Distr. Federal de 28*de Out. de 1898; ld. da do Estado de S. Paulo, de 5 de Julho 1899. Quanto ao mais, de notar, que o teor da lei e jurisprudncia do Brazil tem sido sempre o de reconhecer inteira capacidade a pessoa jurdica para todos os actos e factos concernentes ao seu objecto e fins. E, sem duvida, por ser esta a doutrina dominante, , que o autor do Projecto do Cdigo Civil da Republica dos Estados Unidos do Brazil se exprime sobre a matria por estes termos: A capacidade das pessoas jurdicas a regra, e a sua incapacidade a excepo. E' assim, que* podem adquirir e possuir bens, por qualquer forma ; lhes permittido contractar e estar em juizo, defender seus direitos, etc. etc. Si a lei estabelece certas rostrices, a bem do interesse publico.Felcio dos Santos, Broj. do Cod. Civ. BrazVeiro e Commsntario, art. 156. Segundo nossa legislao vigente, so modos legaes de obter a capacidade jurdica: 1) As sociedades civis lato sens pela celebrao do contracto social, feito pelas partes componentes das mesmas (Consolidao das leis civis, art. 742 sg.) Discute-se sobre a necessidade de ter, ou no, forma escripta, o contracto da sociedade alludida; sendo de melhor parecer que a tenha. 2) As sociedades mercantis, que no revistam a forma anonyma ou de coramanditapor aces,comoarchivamento do contracto no registro do commercio-(Cod. do Com., art. 301). I 3) As associaes de fins religiosos, moraes, scientiflcos, artsticos, polticos, ou de simples recreio, (Const. Fed.,art. 72, 3) como archivamento no registro civil dos seus estatutos ou outro instrumento da sua fundao, devidamente aufihenticados (Lei n. 173 de 10 de Setembro de 1893).

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86 jurdica, recoubecendo-se num caso, como applicavel natureza de um ente. a mesma disposio que num outro, 86 recusa ao ente de natureza idntica, por motivo desta natureza! ... 23.Ji tivemos occaaiio d alludir capacidade da pessoa jurdica em matria de delicio. Completando o mesmo pensamento, ajuntaremos agora ligeiras consideraes, no sentido de demonstrar a sua responsabilidade, pecuniria ou civil, pelos aeU$ tilicko* em geral.
Ij As eetkdede* aaoa> ata s as de coraraandita por aces, suar aeja civil, quer cummereiaJ. com o preenchimento ns condiOe* qtM a csa ieiftUSo particular prescreve a esse respeito: (Las. tlf At Vmst; Doer. a. 8flU Se MK; Doer. do Oov. Prov. u Mi ti.- 1M0; Decr. n. 431 s 1 de Julho s i*'i . *) O vadJeatos agrkoia*. revcetidot s eepaejdado jurMIsa. virtndp s M (Dsar. a. ST de S s Janeiro s ItQt) te a as ataaanK. fitrt aV fiMn-afir rMfrieito as eee (Dear. ri.. afl. 2*J. I At msfrtalcae* pisa <w randaeftee faatiadn o sss lastitaidor for. o Betado ss parttralaras) --ss selas dbpoalfes da tet lrsctajaeett, SB p*k- SUS s .3lSo eateftraste <W*Ua fora* QM n tf s StJS; Ma. teMffsM SsISOe*. !l :s%,*ls: aCarra- a*. ctt..| srte.lfl4iai) nonator*paclaedda certa*pessoasjaridk** d^m^mi.| sssnseoamr-'-;:- &i ~ MfSfaspfai aV tm^meH, dever o ases respHtoj ss fess ff. 72 anterior, s mais: Ctnst. **** art. H, 1S( Dssr. a. llt A |s PN; LsJ a. ITS s lt*S: A*, v, fai n a* IStJ Haaiada nas paswoa* )ardka*, aja rapa HaesAss vtss, os a firmes s abanes sai rtnsli asjialal s sedar pastas, Tass aSa i as Basco* s eaeeas os rtreatarAe, eae SafMwiam t aats mf>> teu**; fj sa Hma s ra4io lel SS SMaSSB ptoa, maalre s Samarra ss s s%sas,ss estias ecaaomlges asaariiAidass saswas BHrtess ss
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87 Antes de tudo, importa lembrar que, como trao fundamental, que distingue as pessoas physicas, das pessoas jurdicas, sobresalie o seguinte: que as primeiras, sendo pela natureza dotadas de intelligencia e vontade prpria, querem, deliberam e agem por si mesmas, relativamente aos objectos ou fins que se propem,ao passo que as segundas, sendo creaes ou organi-saces das pessoas physicas, os actos tidos, como manifestaes do seu querer e deliberao, so necessariamente praticados pelos seus representantes, cujas espcies variam em origem e estenso de poderes. Quaesquer, porm, que estes sejam, ha um principio essencial predominante: que os mesmos agem, como e#e-cutores do objecto e fins da pessoa jurdica; e daqui o conside-rar-se, como delia, todo o acto praticado pelos seus rgos ou representantes, no exerccio das respectivas funces ou encargos Sie gewinnt Handlungsfhigkeit nur dadurch, ass das

arte. 8o e 45; Decr. n. 2979 de 1862; Decr. n. 493 de 1891; Decr. n. 727 de 1892; Lei n. 559 de 1898, art. 1, n. 26; Decr. n. 2769 de 1897.- Cf. C. de Carvalho, ob. cit., arts. 158-166). * No que diz respeito s relaes de hgar e de tempo, se observa: 1) o domicilio da pessoa jurdica a sede declarada em seus estatutos ou outro instrumento da sua instituio (Decr. n. 2711 de 1860; Id. n. 164 de 1890 ; Id. n. 919 de 1890; Lei u. 173 de 1893 j Id. n. 294 de 1895: Decr. n. 2153 de 1895 ; Id. n, 2304 de 1896; Lei n. 905 de 1896, etc.); 2) a durao e existncia da pessoa jurdica pde findar: a) nos casos previstos no acto da sua constituio; 6) cessando o seu fim ou se tor nando impossvel provel-o; c) pelo consenso de todos os seus membros, quando estes tenham o direito de fazel-o; d) pela perda de todos os seus membros, ou com a sua reduco a um numero tal, que, segundo a lei,no possa continuar; e) por disposio da lei, acto do governo ou sentena ju dicial. (Leia e Decs. citados-, e mais: Lein. 57 de 1835; Av. n. 324 de 1837 ; Id. n. 85 de 1854, etc). Incapacidade As associaes ou sociedades, cujos fins forem illicitos ou reprovados, no podem ter capacidade jurdica; sendo, desde logo, consideradas como taes, as sociedades secretas (Lei de 20 de Outubro de 1823; Consol. das leis civis, arts. 744; Cod. Penal, art. 882; etc.)

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flA I Contra MU principio goral. ofanoar, fjao jaaub foi kvaaudo obJMao algum A procedeato MM tosado oo entra no torreo do pratico, oai ao deoaaro&aai oo oeUo feto* difortM, Maoaraeato* pooooo jurdico, wrXm, aa vexa, difScaldodes boa MHOO, *ob o ponto do tuu do direito a 4a jaotia. Uao ai aaaoidVraa obrifo^feo da pMnoa jaridlko, m iMofrootea do artoo logitioiM, fOfo<wodii av toda *. WMOJ, asclaiodo. ntooooe. a obrifo5oo arovoaioav too 4a iaexe< u.-o do aetoo licito*. UM aooio, abrifaoo* rMalUaiM 4a iofraocfo* oa rftofeoM eootrocUMa* *. Outra, OM raatrietJvM. adMttoar**oaftobilld* da pMoajaridico aaa fofas oa cmi^s u i IBA***. a ;.-.. . -.- no IMM araTaatoatoo 4a aaa* tlntm; M aa aootio a aatotfdeo, doodo-M a ctrcaattiaaeio oaaaarraata. 4a a DOM Jaridka tor 4oai tirado MM*, a liai uto. a a taportaacia 4o lacro Uida. 0UM alada, aaoJawato, MM'tUa, a, alai da rido, MI org ummto. ai voitoMO, aao oJU MOM4O. M a Metoa^ao 4a rreMaaV *bil*d*da, to ti aoaaa, MM di*tioeaa HmHmtim aa aofaa, OMM M arotoaaa; #ao, aa aaatfarla, aoaaaa flartdioa doto rMfodM ojHf a* PMM ta priactoM. M* U4M a* n tof 4M aaao IOMMIOUSIM^ o>oaaa|aar aja rife - aaaa faa4***aul. aa sjaa m 4aaa afasto*" a ta> Mia, Urodo 4o pioprsa aoiarMo, a** aunboMj OMMB

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89 conseguintemente, ella no poder jamais ter occasio de fazer o mal, isto , de tornar-se responsvel por actos illicitos. Como fico, que , ella seria incapaz de assim fazel-o por si mesma; e si os seus representantes tal o fizerem, sero elles, e no a pessoa jurdica, os responsveis do mal feito. Deixamos de discutir, no momento, o acerto ou desacerto que, porventura, exista nesta concluso ;16C apenas, diremos de passagem, que os partidrios da doutrina opposta, isto , da responsabilidade da pessoa jurdica, pelos actos illicitos praticados em seu nome, allegam tambm por sua vez: Que um principio de razo e justia, evidente por si mesmo, " que cada um deve responder, ou dar a devida satisfao pelo damno, que de seus actos resultar a outrem''; e que, como os actos dos representantes da pessoa jurdica so, irrecusavelmente, de considerar actos delia, isto , como si foram praticados por ella prpria; segue-se, que a mesma deve responder pelos damnos resultantes, sejam os actos, lcitos ou illicitos, indistinctamente, indifferentemente, em relao ao lesado por taes actos. 23 a. s theorias controversas, a que temos alludido, sobre a responsabilidade da pessoa jurdica, se referem ou se applicam, tanto s pessoas do direito privai-lo, como s do direito publico. No ignorada, porm, a diversidade de natureza, de poderes, de objecto, direitos, e fins, das differentes pessoas jurdicas, impossvel haver uma regra geral, ou um mesmo estalo, para, por elle, medir e resolver acerca das responsabilidades, que, accidentalmente, possam caber umas e outras.1OT
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Diz Giorgi (ob. cit., p. 311): Ma lasciando ai tcorici una ina-gine puramente dottrinale, egli certo che le obblijazioni per elitto o quasi\ elitto, civilmente intese, sono perfeitamente compatibili tanto in senso c.ttivo, quanto in senso passivo, con la personalit giuridica . 167 Vide: Windscheid, loc. cit., e notas p. 231 sg.

90 Peto qm respeita s paisana jaridicas o direito pai sstadaatfate o Eatada, a reapoaaabtltdade desta, patos acua d >caa rspresaataatas os fanteioaariat, rgsaa aabidaateaU pai dtsftjeiAsa, aa reatei. aapectoliariaua,a qoe acoberta* ead regalia*, iaaatt a privilegies, aegando aa caaai a as arcamUscias Igselmeate.pelo aaa respeita a pessoas da direita privado ao ebsuaU lase tarem applicarei* aa rsarsa ferae* do direita eftrtl oa commereia), eommsm a Udaa alias; aia raro, um bem | ti eecsatraej preceitee psrtkslsres maa moditcam a isepooaet lidade daa me*mas. paios */4at 6* asse represe ataeua. Da ma lada, a prpria lai deixa, sempre em caaipo assas vasto de sr| Wtris aa esareoosa dos iedieideoa,aa tareai da ergaakar oa iaetitsJr ema pessoa jaridfca, as tosaste a reapoaaabiltdades faUraa dlla \ 4a ostro lado, o podar pebliee eosesde. m festa, eams taotss rsf lisa, measse pririlogios, s dounaiaadas asa soes jart4 asi rwu da esatefeas. fM etlsa desces tratar as iaur*aas psblfc* as Wm eommem 4a eaetodade, R Uai a #* eeassdmfte de saWfe ltirsts, as a***ciec4o da rsapectira aas* ptSinHl*i|. Escorramos asai qeasu tas pareas eeareaieaU dissr acarta das tseoria* ref*este* S sss*idofart p* - * psBasa|sfidirat a tasla aa eira acoita IWess aa natal ti ia Uca4adite*--.*.* t - * - - - - araaaeeaAauurtaprapfU fereaseafa ttstji, pess alada atitar csasfdetar aa raatas. aaafa I aa--------1 uiuml* **s wr Imf aa tmu 4a ng Isridlea

TITULO PRIMEIRO
INDICAO DOS SYSTEMAS CAPITULO I Vista geral da questo

I A SUAPHASB ACTUAL 24.Ha cerca de quarenta annos, que a importante questo da "responsabilidade civil do Estado" tem sido constantemente apreciada e debatida por escriptores eminentes,1 assim como, considerada nas decises dos tribunaes administrativos e judicirios das naes da mais adiantada cultura jurdica, sob 0 ponto de vista especial das razes e princpios, que devem regular a matria. Entende-se,que a personalidade politica do Estado moderno, livre, constitucional, pode ser considerada, como inteiramente caracterisadae definida em todas as suas modalidades diversas,
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1 Tomamos, para apoio do nosso asserto, o trabalho publicado por H. A. Zachariro, Ueber die Haftungsvtibindlichkeit cies Staats aus rechtswidrigcn Hanlimgen und Unterlassungen seiner Beamten, na "Ztschrifl fr die gesammte Staatsicmenschafi", p. 582-652. Ttibingen, 1868.

92 com os seus direitos e obrigaes ou responsabilidades concernentes, desde a sua forma mais simples de Estado unitario,\ at a sua forma composta, e assas complicada da Federao: tudo esta previsto, analysado, e assentado, ao menos, nos domnios da tlieoria. No succede, porm, o mesmo com os factos diversos, que constituem ou se referem directamente pessoa jurdica do Estado. Entre esses factos, todos sabem, nenhum reclama certamente exame mais criterioso, do que o da responsabilidade i-\ recta ou indirecta, que deve caber pessoa jurdica Estado, pelos actos dos seus representantes, nos diversos casos e circumstancias, em que o alheio direito possa ser lesado.. .2 No basta que o direito civil moderno reconhea o Estado entre as pessoas jurdicas; mister saber, preciso declarar com razo fundada, quaes so os direitos e obrigaes de natureza civil, que podem ou devem caber ao Estado, encarado sob o seu aspecto particular de pessoa jurdica. Est elle sujeito, igualmente, como as pessoas particulares physicas ou jurdicas, s regras do direito privado, e obrigado, como estas, a responder perante as jurisdices ordinrias? Deve ser elle considerado fora do alcance do direito privado, pela sua qualidade essencial de-poderpublico, no obstante a pratica quotidiana dos actos e factos, que, por sua natureza e fins, cahem sob a sauco irrecusvel daqnelle direito, taes como: as relaes de propriedade, dos contractos, das obrigaes civis, contra hidas, activa e passivamente, com os indivduos particulares ? No licito desconhecer ou dissimular os grandes e legtimos interesses de justia, que estas questes envolvem. E no entanto se pde at agora affirmar ousadamente, que, a respeito Advertimos que as omisses do dever, susceptveis de lesar direitos individuaes, so consideradas, salvas as restriees necessrias, como si foram actos positivos, para o fim da responsabilidade civil do Estado.
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93 das mesmas, nada ha ainda de satisfactorio ou definitivamente assentado, nem na theoria para, nem na pratica das leis e da jurisprudncia. Devido, talvez, em parte, aos elementos histricos, que entraram na formao politico-jurdica do Estado, elementos de facto, e razes predominantes de principio, diversas quasi I sempre em cada Estado; o certo , que no se tem podido estabelecer at agora um conjunto de regras geraes, que sirvam de normas certas, seguras, & sua aco e relaes de caracter puramente social ou privado, como pessoa jurdica. Entretanto, se torna manifesto que, dada a tendncia da legislao actual de collocar a pessoa do Estado, demais a mais, em condies de certa igualdade relativa com as outras pessoas da ordem jurdica,fora mister definir, desde logo, de maneira explicita, talvez no prprio direito constitucional, os direitos e as responsabilidades civis do Estado, do mesmo modo que se costuma | fazel-o, quanto aos seus direitos polticos. No preciso dizer, que a simples declarao, que naquelle direito se encontra acerca dos direitos individnaes, que o Estado se compromette a respeiI tar e garantir, no basta para, dahi, inferir-se com segurana, qual seja a capacidade da pessoa jurdica on civil do Estado nas suas diversas relaes. 25. Em busca de soluo, acceitavel para esta questo, a qual a todo o momento se impe administrao e justia publica, j se acham, certo, a caminho nas differentes naes cultas, no s, os prprios estadistas, como primeiros interessados, mas juntamente, os homens de sciencia ; tendo comeado o movimento, de modo mais accentuado, sobretudo na Allemanha, t e (1'alli, se communicando sem demora aos demais Estados da Europa. No Congresso Jurdico (dem VI Juristentag), reunido na Allemanha em 1867, a questo fora proposta nestes termos :

94 Deve o Estado,assim como, respectivamente, o Municpio, responder, em geral, pelos damnos e prejuzos, que os seus funccionarios causam a terceiros por violao proposital ou culposa de seus deveres e, no caso affirmativo, de modo primrio, ou somente subsidirio? Soll der Staat, beziehungsweise die\ Gemeinde, fiir Scliaden und Nachtheile, wlche die von ihren\ angestellten Beamten durch vorstzliche oder Iculpose Verletzungl ilier Dienstpflichten einem Dritten zufUgen, uberhaupt hctftenl und, bejahenden Faltes, in erster Reihe unbedingt oder subsi-\ ir ? Sobre a questo apresentaram parecer Zacharice e Bluntschli: o primeiro reportou-se as ideas, j emittidas no seu trabalho de 1863 {nota 1 retro); o segundo, collocando-se exclusivamente no ponto de vista do direito privado, resumira a sua opinio dizendo: que, em principio, no se pde admittir a obrigao de indemnisar por parte do Estado (eine allgemeine Erzatzpflicht es Staates nicht anzunhmen sei); mas que, isto no obstante, se devia reconhecer excepcionalmente dita obrigao, na concurrencia de razes especiaes (ausnahmsweise aus besondern Grunden) ; devendo-se ento decidir, segundo o fundamento jurdico do caso,si se trata de uma obrigao primaria, ou somente subsidiaria.8 O relator vonStsser collocou-se ao lado da doutrina sustentada por Zacharice,* ao passo que Brinz e Mandry sustentaram que o Congresso devia adoptar as idas de Bluntschli. Por proposta, porm, de Gneist, a Assembla se manifestou afinal deste modo: Que, por certo, o Estado (assim como o Municpio) devia responder pelos damnos e prejuzos, causados a terceiro pelos seus empregados, com violao proposital ou culposa de seus deveres; mas que, " Verhandlungen es VI eutschen Jwistentags", I, 45-52. Em outra parte encontrar o leitor noticia desenvolvida das idas de Zacharice sobre a matria.
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95 quanto s condies desta responsabilidade, havia a necessidade de discutir, mais uma vez, esta questo em particular, o que deveria ter logar no prximo Congresso Jurdico.B Em 1869 C. von Kissling apresentara um novo parecer sobre a questo, no qual procurou justificar a responsabilidade de Estado e do Municpio (Qemcinde), apoiando-se, principal mente, em razes de ordem politica (aus rechtspolitisclien Grtinden). E finalmente, em reunio posterior do Congresso (1871), a questo sendo trazida ao debate, o relator Primker (Justizrath), depois de uma exposio assas detalhada contra a res ponsabilidade do Estado, considerado como Governo, pelos actos de seus funceionarios, concluir opinando, que a alludida res ponsabilidade do Estado s seria justificvel: a) quando dahi proviesse lucro ao Estado; b) quando em outros casos o dever, violado pelo funccionario, tivesse fundamento no direito pri vado, a dizer, quando esse dever se referisse a administrao de dinheiros e cousas, incumbentes ao Estado (wenn diese PJlicht die dem Staate obliegene Verwaltung von Oelden und Sachen betreffe)1. I A discusso, havida no ultimo Congresso, no se cingiu s condies, sob as quaes entendeu o de 1867, que seria admissvel o principio da responsabilidade do Estado; pelo contrario, renovou-se a questo de principio, isto , si o Estado pode ser declarado, ou no, responsvel, como regra geral; chegandose, na concluso dos debates, quasi sem difierena, ao mesmo ponto, a que chegara o Congresso de 1867. Em vista do que, propusera Degerikolb, e, ao que parece, com fundamento, que a soluo devia ficar, inda uma vez, adiada. O Congresso, porm, adoptara a proposta de Zacharice, exprimindo-se desta forma:
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"Verhandlungen" oit., III, 55-80, 823 sg. "Verhandlungen des XIII Jwvtentaga", I, 388-411. "Verhandlungen des IX Juristentags"', III, 26-63, 340 sg.

96 O Congresso Jurdico Aliem o manifesta a sua persuaso, de que o Estado deve estabelecer na sua legislao, relativamente ao damno cansado por seus funccionarios, o principio da responsabilidade directa do Estado. Der eutsche Juristentag spricht seine Ueberzeugung dahin aus, dass der Staat bei seiner Oesetzgebung in Betreff der Schaenzufigung seiner Beamten das Princip der direkten Haftungsverbindliehlceit des Staats zur Orundlagp zu nehmen habe.8 Este voto do Congresso, por forma to resumida, no podia satisfazer evidentemente aos pontos diversos, que se envolviam na questo. No se podia mesmo dizer, si, em vista delle, a responsabilidade reconhecida do Estado se dava em todos os casos, ou si a mesma admittia excepes, como, alis, entendiam os prprios partidrios da responsabilidade : tudo ficou carecendo de explicao. .. A esse respeito Loening faz ver,9 que Zacharia), o qual, tanto no seu trabalho especial (nota 1), como em discusso no Congresso, havia sustentado a responsabilidade subsidiaria, no admittindo excepo, seno, em favor do que elle chamava responsabilidade immediata, isso no obstante, formulara, elle prprio, a proposta, agora adoptada pelo Congresso, e na qual se estabeleceu, como regra (zur Grundlage), o principio da obrigao directa ou primaria do Estado. Epois, continua Loening, si to sabia corporao jurdica no poude chegar a concluses verdadeiramente explicitas sobre a matria, tambm no seria de admirar, que na pratica, quer das leis, quer da jurisprudncia, continuassem a reinar, como realmente succedera, a maior incerteza e contradiees frequentes nos diversos Estados da Allemanha. E, certo, accrescentamos ns, no fora, ento,
Ibidem. Edgard Loening, Die Haftwig des Staats aus rechtswidrigen Hand~ lungen seiner Beamten. Frankfurt a. m. 1879.
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97 mais satisfactoria, a situao jurdica dos outros Estados da Europa, notadamente, da Itlia, Frana, e Blgica, sobre to importante questo... #Mas o conhecimento, cada vez mais ntido, da gravidade do mal, afectando, a um s tempo, a prpria vida do direito, publico e privado, no podia tambm deixar de tornar, de mais a mais, intensiva a convico dos competentes em toda parte, de que era mister reexaminar e resolver a questo posta em debate, encarando-a por todas as suas faces, aferindo-a com os bons princpios, e acompanhando-a em todos os seus efeitos e consequncias, para o fim de chegar verdade procurada. E se pde affirmar que, como resultado de to legitimo empenho, j agora assas valioso, quer pelo numero dos trabalhos, quer pela excellencia dos autores,10 o cabedal de saber e erudio, consistente em obras especiaes, ou mesmo, em tratados geraes do direito,com cujo emprego se tem procurado bem elucidar e decidir, nos diversos Estados (sobretudo na Allemanha, Itlia e Frana), o problema, realmente complexo e difficilimo, da responsabilidade civil da pessoa jurdica Estado. 25.No nos licito adiantar juizo a esse respeito; quando muito, se poderia dizer que, at ao presente, a doutrina, que tem conseguido maior entrada na litteratura jurdica e na jurisprudncia de vrios Estados, , a de que cumpre guardar uma distinco constante entre os actos de governo ou de soberania (jv/re imperii) e os actos, meramente administrativos ou de gesto (jure gestionis), como regra fundamental da matria; doutrina, contra a qual se comea, entretanto, a duvidar, por
Para evitar repeties escusadas, no faremos desde logo uma resenha dos autores prinoipaes, que tm estudado a questo, de que nos occupmos ; attenderemos, porm, a este dever, ao tratar dos systemas partictare.", que se apresentam na arena da controvrsia. R. c.
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98 no offerecr, na pratica, critrio bastante para a soluo completa do magno problema. De um lado, falta um ponto de partida seguro para marear a distinco recommendada, e dahi a divergncia, a contradico, as vezes flagrante, qne se da na classificao e apreciao dos respectivos factos; de outro lado, tambm se carece ainda de disposio geral do direito positivo, que, definindo os caracteres da distinco referida, offerea Administrao e Justia os pontos de apoio, necessrios aos considerandos ou fundamentos das suas decises. Alm disto, seria de ajuntar, que ha Estados, nos quaes a irresponsabilidade ainda a regra predominante; assim como outros ha, em que se tem admittido, ao menos em principio, que a regra opposta deve ser adoptada, como lei positiva. Onde estar a razo jurdica ?... Examinaremos depois. Mas, si no de boa razo, procurar a verdade das cousas nos seus extremos, deve, com certeza, nesta, como em outras questes, haver um meio termo prefervel. O que no duvidaramos objectar desde j, : que seja de melhor aviso,deixar tudo ao arbtrio da jurisprudncia somente.No; o direito positivo deve traar as suas regras sobre a matria, pelo menos, de maneira geral. 26 a. Juntamente com o exame da responsabilidade civil do Estado pelos actos de seus representantes concorre uma outra questo especial, que no devemos omittir: a da aco e independncia mutua dos poderes pblicos, na apreciao e conhecimento dos respectivos actos. Cada poder tem uma esphera prpria de aco, por assim dizer, privilegiada, desde que no ultrapassa os limites delia ; sem o que, no seria licito fallar de poder independente, nem, to pouco, poderiam coexistir e agir de modo harmnico, como alis convm a poderes, sabidamente coordenados em vista do

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interesse publico. O exame desta parte especial da questo levaria necessidade de bem definir ou delimitar os actos de governo, propriamente taes, dos actos de pura gesto administrativa, e bem assim, os actos discricionrios da administrao publica, dos no-iscricionarios; afim de que a interveno da justia, em favor dos direitos individuaes, podesse sempre ser legitimamente exercida, mas, ao mesmo tempo, sem crear embarao serio aos misteres do publico servio... J existe, sem duvida, muita discusso luminosa, muito ensinamento proveitoso, acerca destes assumptos. Mas, foroso dizer, uma theoria geral, uniformemente observada, como regra de direito, revestida do caracter de universalidade que converia ter, . certamente cousa, de que se continua a carecer na pratica do direito. Ao legislador constitucional, mais do que a outro qualquer, parece-nos, deveria caber a realisao desta importante tarefa. S assim, de um lado, a Administrao Publica (lato sensu) poder agir, livre de tropeos, na sua misso tutelar dos direitos e interesses geraes do Estado e da nao; e de outro lado, os indivduos particularese as associaes privadas se consideraro, efiectivamente garantidos contra os excessos ou violncias da autoridade ou funccionario publico, que venham, por ventura, lesai-os na sua liberdade, na sua propriedade, ou n'outros direitos, que lhes pertenam.10a
II. OS SYSTBMAS PRINCIPABS

27. Semelhantemente ao que se d com a pessoa jurdica do direito privado, a pessoa jurdica do direito publico, seja o Estado, seja a Provncia, seja o Municpio (ou outra ins------------------------------- .

* Sobro a matria da interveno judiciaria, para conhecer dos actos do Govnrno ou Administrao Publica, se dir, encarada a matria sob o ponto de vista da legislao ptria, no Titulo Terceiro, parte final deste trabalho.

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100 tituio publica revestida de personalidade jurdica11) pode causar damno aos indivduos ou s pessoas jurdicas particulares, j por deliberaes dos seus rgos, ou representantes immediatos do poder publico, ja era consequncia de actos dos seus representantes mediatos, a dizer, os funccionarios, agentes, empregados, ou propostos do publico servio. O presente trabalho s se refere responsabilidade por damnos, imputvel pessoa jurdica Estado.12 Estado um grupo numeroso de indivduos, existentes em dado territrio, unidos por instituies, e debaixo da autoridade de um mesmo soberano. Encarado na sua forma concreta, elle apresenta-nos: de um lado,umconjuncto de poderes pblicos, cujos rgos ou representantes immediatos exprimem a vontade, deliberaes e ordens do Estado, e um certo numero de indivduos, que, como representantes mediatos, ou subordinados dos primeiros, applicam e executam as deliberaes ou ordens referidas; de outro lado, uma communho de indivduos particulares, a collectividade social ou a nao inteira, qual interessa, de modo directo, essencial e positivo, a aco dos poderes pblicos; constituindo ella e estes os verdadeiros elementos, todos os elementos, do prprio Estado. Ou dizendo em termos mais precisos: os diversos elementos da multido, povo ou nao, uma vez organizados, unificados e dirigidos conforme aos princpios do direito, so o que constitue o ente ou a pessoa politicoNoBrazil no de regra revestir, de personalidade jurdica distinctaJ aos diversos estabelecimentos ou institutos pblicos. Quando se trata de factos que interessam as relaes jurdicas dos mesmos, so elles conside rados partes integrantes do Estado, provncia ou municpio, que perten cem, e como taes, representados por estas ultimas pessoas jurdicas, activa e passivamente. 12 No preciso dizer, que, princpios, seno idnticos, certamente, anlogos, devem regular a responsabilidade das outras pessoas do direito publico, como a provncia ou o municpio, guardadas as modificaes ou restricOes das leis peculiares cada uma delias.
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101 juridica, chamada Estado. Mas, como este, muito embora su~ jeito real de direitos, no tem uma personalidade physica, como o homem, precisa necessariamente de rgos ou representantes, os quaes manifestem a sua vontade e a sua aco nas mltiplas relaes, activas e passivas, da sua existncia.13 Donde, no seria preciso declarar, que, tratando-se da responsabilidade civil do Estado, o que realmente importa ter em atteno, o exame dos actos dos differentes representantes do mesmo.
Em nosso entender, supposta a razo de distinguir entre rgos e funccionarios, seria adoptavel o seguinte critrio: rgos do Estado, so os indivduos ou corpos collectivos, que, no tendo superior hierarchico, os actos dos mesmos, praticados dentro da prpria competncia, no podem ser revistos por nenhum outro, visto serem elles os primeiros ou immeiatos representantes do poder e soberania do Estado. Taes so: o Congresso Legislativo, o Chefe de Estado (Rei ou Presidente de Republica) e o Supremo Tribunal de Justia, dos paizes om que, como o Brazil, o Poder Judicirio igualmente considerado independente, como um dos poderes polticos da Nao. Todos os demais representantes do Estado, ou melhor dizendo, dos poderes pblicos,por menor ou maior que seja a esphera de suas faculdades ou attribuies, so representantes mediatos, isto , funccionarios ou empregados pblicos; tendo respectivamente cada um d elles, ou a corporao respectiva, um superior hierarchico, cujas ordens e instraces devem guardar, e fazer guardar, como nellas se declara. Esta diviso nos parece acceitavel em geral, e pelo que diz respeito ao Brazil, se pde dizer que ella decorre da prpria Constituio Federal, a qual, declarando expressamente, quaes so os rgos da soberanii nacional, teve, sem duvida, em mente a representao delia em concreto, isto , quiz significar, pelas palavras empregadas, quaes eram os representantes immeiatos do Estado. Outros estendem o qualificativo de rgos*, no s, aos representantes immeiatos do Estado, mas tambm, aos funccionarios que tem o direito de deliberar, despachar ou ordenar, por disposies da lei, a dizer: os ministros de Estado e os directores geraes dos diversos ramos do servio publico. Mas, feita muito embora a distinco entre rgos e funccionarios; fique desde j advertido, que os ltimos no so simples instrumentos dos primeiros -, pelo contrario, sob o ponto de vista jurdico, so igualmente representantes do Estado, ainda que de competncia muito mais limitada, e como taes, capazes de obrigar civilmente o Estado pelas consequncias lesivas dos seus actos.
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102 Com effeito: 1) O Legislador (poder legislativo) pode, sciente ou ioscientemente, adoptar resolues que violem direitos individua** adquiridos, ou de cuja execuo resulte leso liberdade ou propriedade, garantidas pelo direito fundamental da nao. 2) O Governo M pode expedir decreto?, proferir decises e despachos, ordenar a execuo de obras, a instailafto de servios, ou empregar medidas de sade ou de segurana publica, que acarretem damnos inevitveis As pessoas ou aos haveres dos particulares; 3)0 Juiz ou tribunal de justia, por culpa ou por simples erro de officio, pode ordenar medidas ou proferir sentenas contra a verdade dos factos e o direito expresso, consegnintemente, lesivas dos direitos das partes; 4) A Administrao Publica, finalmente, u a dizer, os vrios funccionarios administrativos do Estado podem, no exerA palavra Gotmnm, diz Brraoud. designa, as Vfies, eenjuncto do* podem* publico; neete sentido que ss dl* governo paria nwttar, governo menarchicj ou republicano, Is. Noutra acepo de uao corrente na linguagem politica, lia designa o poder sxcutivo por opposle&o ao poder legislativo, o ao judicirio, ajustamos nos; ostras vexes, a palavra Gorem, eaigaa o poder central por ospotlcao as admlnUtraoe* tosses < <t* drt.it puhtiqt*, t. V, p. 80). B' as safando desta* socopOss que ora s empregamos, querendo suHlflsx * pedal mn te: ss aetos do poder oseeottvo ass asas relaes com ss ostros poderes, nas asas relaes is ordem internacional, aas medidas s segurana interna o externa, nu exercido de soas ai trbJiko de nomear e jastitatr ss funoelosarles, ds asar do direito do graa, de teor a guerra o ajustar a paz* e s ordenar outros actos asm ! bentas de poder supremo. A aoMsis 1. tambm empregue* com eeosese* diffei ates. Marias vexe* tomada por syaoaimo do Om; ass, em jemj ssasjdo mais costumas, se saSeode por sUs a asfte snajuncfi das fisse skmsHos oa da* i*psx**ss fssftmm fSS saassum ss mmratss, regale* msaSas SJII las. art m do ITr nas B" s>e*ta asseaste uao era asmt*m>m. Imposta, porem, aio ooaUtir, soe, em ama sgatltoo mais M iimm. aasmirs i m i i i t ajas leni clHs am mriisatsra rVn-p
u

103 cicio das prprias attribuies, ou no excesso delias, praticar actos e factos, que causem damnos aos terceiros, com ou sem culpa por parte dos respectivos agentes. Ora, em qualquer das hypotheses*figuradas, de necessi dade evidente, considerar a natureza e condies dos actos ar guidos, afim de que se possa conhecer e decidir, segundo o direito e a justia, si o Estado deve, ou no, responder pela satisfao dos damnos resultantes; e no caso affirmativo, si de modo ex clusivo, principal, solidrio, ou si, to somente, de modo par* ciai, subsidirio. I Se podem reduzir a trs os systemas principaes, at agora, aventados na discusso e soluo do problema. 1) Uns entendem que o Estado, ente abstracto, e como tal, incapaz de fazer o mal, e alm disto, sendo institudo com um caracter superior, em vista do interesse publico, no deve ser sujeito s mesmas obrigaes extracontractuaes, que se encontram no direito commura, certo, mas, expressamente consagradas para regular as mutuas relaes dos indivduos particulares, e no as destes para com o Estado, ou inversamente. 2) Collocando-se em posio, diametralmente opposta, pretendem outros, que a responsabilidade do Estado, juridicamente considerada, deve ser idntica das pessoas do direito privado. 3) Offerece-se, finalmente, entre os dous extremos indicados, um terceiro systema, que se pode chamar de systema mixto, e segundo o qual, os actos dos poderes pblicos ou representantes do Estado, ora devem acarretar, ora no, a responsabi---------------------------------------------------------------------------------------------------:----------------------------------------------------------------------------- -------------------------------------

Ipor exemplo, como opposta palavragesto: comprehendendo-se naquella os actos do poder publico (puissance publique) propriamente, e nesta os actos ou fnces de caracter patrimonial. Nos Estados, em que o Judicirio no reputado um poder publico distincto, igualmente soberano, a Administrao considerada ainda, como um dos dous ramos, em que se divide o poder executivo, em contraposio Autoridade Judiciaria. Vide: Bromou d, loc. cit., p. 30 e 37.

104 lidade do mesmo,conforme uma classificao, toda especial, que os actos damnificantes devem, antes de tudo, ser submettidos.16 Mais adiante teremos occa&io de ver, que os systemas que vimos de alludir, so capazes de sub-distinces, e que dentro dos mesmos se apresentam divergncias, nem sempre susceptveis de conciliao, entre os seus prprios partidrios. A' estas breves indicaes, cumpre ajuntar um esclarecimento. Talvez parea menos correcto, termos includo os prprios actos do Legislador, do Governo, e do Juiz, entre os susceptveis de causar amno, reparavel pelo Estado, quando outros ensinam, que taes entidades, tomadas no seu caracter de poderes pblicos, ou no respondem absolutamente pelos seus actos, ou s o fazem em casos especialssimos, como suc-cede, por exemplo, no caso da accusao do Presidente da Republica 17 ... No ha duvida, que o Poder Legislativo, quando declara a lei, o Executivo, quando ordena a sua execuo, e o Judicirio, quando a applica aos casos sujeitos, praticam, todos elles, actos soberanos, theoricamente irresponsveis, talvez...18 Mas, duas consideraes occorrem no momento: primeira, que a irresponsabilidade, mesmo, a do Poder Legislativo, nem sempre importar do Estado, desde que, do acto desse poder, resultar efectivamente uma leso do direito privado; segunda, que, escrevendo ns no Brazil e para o Brazil, no devamos esquecer que a doutrina da infalibilidade do Estado, ou, o que o mesmo, da irresponsabilidade dos seus rgos ou poderes pblicos, jamais foi admittida na jurisprudncia ptria; e no faltando, alias, hoje quem a combata de modo geral, como sendo uma
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Vide: P. Mazzooi, Imt. di dir- civ. italiano, t. IV, p. 149, nota. 1 Const. Ped., art. 53-54; Leis, ns. 27 e 28 de 7 e 8 Janeiro de 1892. 18 Laferrire, La Jurisdictwn Aministrative, t. II, p. 12 sg., 184 sg.

105 these feuda}, conseguintemente, sem mais razo de ser aos olhos do direito moderno.10 I No precisaramos lembrar que, segundo os princpios de direito publico, hoje adoptados em vrios Estados, a prpria lei, a mais elevada expresso da vontade soberana do Estado, pode ser atacada na sua prpria validade; e uma vez procedente a arguio, ella pode vir ser com certeza a causa de um damno, reparavel pelo Estado.20

10 20

Vide: Laferrire, loc. cit.,p. 184 -185, nota. No Titulo Terceiro se dir, com particularidade, sobre este ponto.

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CAPITULO II Theoria da irresponsabilidade 28. Partindo da segunda metade do sculo passado, um dos primeiros escriptores, que procurou sustentar com argumentos diversos a theoria da irresponsabilidade geral do Estado, foi Richelmann, afirmando, segundo o seu ponto de vista particular, as seguintes proposies: 21 1) Quando o Estado exige a obedincia de seus sbditos, no o faz para fins prprios, mas, justamente, para o bem dos mesmos; logo de semelhante acto no lhe pode vir responsabilidade alguma ulterior. I 2) No justificvel a fico, de que os funccionarios administrativos sejam rgos immediatos do Estado (Staatsgewalt) e que, em consequncia, os actos dos mesmos devam ser tidos, como actos do Estado. Este s representado pelo chefe do governo (den Regenten). Os funccionarios so meros servidores do Estado (Diener des Staats), e porisso os seus actos s so de considerar actos do Estado, quando o Estado os tiver ordenado ou reconhecido, como taes. 3) As relaes jurdicas do mandato no podem ser, por analogia, applicaveis aos servidores do. Estado, como se tem pretendido. 22
"Magazin fiir hannoverisches Recht" (1852), t. II, p. 343 sg. Neste ponto Richelmann seguira a opinio, j conhecida, de Gnner (Der Staatsdienst aus em Gesichtsjmnhte des Rechts und der National Oekonomie, 1808), e de Heffter (Beitrge zum eutscJien Staats-und Furstenrecht, 1829).
22 21

107 4) Tambm no procede a opinio, de que o Estado deve responder pela culpa na escolha do fnnccionario, porque, no existindo nenhum dever jurdico do Estado quanto nomeao de funccionarios capazes, fallece a razo de responsabilidade do Estado, dada, porventura, a hypothese de ter havido menos cuidado a esse respeito. A escolha ou nomeao pertence, geral mente, ao funccionario supremo do Estado, isto , ao Chefe do Governo ; e pois, si culpa houver na nomeao, por ella deve responder o nomeante, e no o Estado, a quem no pode caber responsabilidade, pela negligencia ou infraco do dever por parte do funccionario. I Referindo-se ao caso particular da perda de depsitos confiados autoridade judiciaria, Richelmann era igualmente de parecer, que ao Estado no incumbia a obrigao de indemnisal-os: j porque o deposito judicial, obrigatrio, no era matria de direito privado; j porque, no havendo declarao expressa de garantia assumida pelo Estado, no se podia lanar sua conta nenhuma obrigao jurdica. Entendia, porm, que, na questo de responsabilidade, no era licito distinguir entre os funccionarios da Administrao e os da Justia, visto como ambos agem, como rgos do Estado, o qual, alis, to pouco podia impedir os damnos de uns, como os de outros. Finalmente, Richelmann, resumindo o seu pensamento na matria, dizia: que Estado, sendo simples pessoa moral, no podia jamais estar em culpa, e conseguintemeute, no lhe podia caber a obrigao de indemnisar os damnos dos seus funccionarios em caso algum.28 No que respeita s opinies sustentadas por autores alleniaes, convir, de preferencia, attender as informaes constantes dos trabalhos, at agora tidos, como mais valiosos a esse respeito, taes so:H. A. Zachariee, Uber die Haftungsverbmdlichkeit des Staats, ("Zciteckrift fiir die gesammte Staatsioissenscliaft", 1863); B. Loening, Die Maftung des Staats, (Frankfurt o. *. 1879); Robert Piloty, Die Haftung des Staats fiir
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108 28 a.Outro autor allerao, e este, em data muito mais recente, o notvel Bluntschli, se manifestara tambm contra a obrigao geral do Estado ou Municpio, de indemnisar os damnos causados a terceiros por actos culposos dos sens funccionarios ; ainda que no deixasse de reconhecer, ao mesmo tempo, a possibilidade de ser prestada semelhante indemnisao, em alguns casos excepcionaes. Em trabalho especial, que teve de apresentar acerca do assumpto, Bluntschli estabelecera certas proposies principaes, j relativas aos casos de culpa incumbente ao Estado, j relativas irresponsabilidade do mesmo, declarando-a acceitavel, ao menos, em principio ; taes como: 2* 1) A obrigao de indemnisar tira, em regra, a sua razo de uma culpa; ainda que, por excepo, possa ella tambm resultar, ou de fundamentos especiaes, tal por exemplo, do compromisso contractual de prestar indemnisao, ou mesmo da natureza particular de dado negocio. 2) Da escolha do funccionario s pde caber culpa ao Estado, quaudo a pessoa nomeada fr, sabidamente, indigna ou incapaz. Semelhante'culpa no pde ser absolutamente derivada do caracter representativo, que tem o funccionario em relao ao Estado : Estado e funccionario so sujeitos differentes, e por isto, a culpa do funccionario no culpa do Estado. .. 3) Um fundamento particular de obrigao existe, sim, quanto aos depsitos judiciaes e sequestros ou apprehenses, ordenados pela autoridade publica (bei der gwangsweisen Beschlagnahme vonSachen); e bem assim, quanto aos negcios da
rcchtsirdrige Sanlungen und Unterlassungen der Beamten bei Ausiibung StaatslicJier Hoheitsrechte ( "Annalen des Deutsehen Beichs", 1888); e "Verhandlungen des deutsehen Juristentags':', VI, VIII, IX. 24 " G-utacliten in den Verhandlungen des seclisten deutsehen Juristentags", t. I, p. 45 sg.

I 109 esphera do direito privado, que o Estado exercitar por meio de estabelecimentos seus. A analogia das disposies deste direitoJ acerca da responsabilidade do dono pelo preposto (es dominus fiir dm institor) tem todo cabimento em taes casos; porque, aqui como alli, se da uma relao idntica de cousas e de confiana. 4) Quando, porm, o funccionario exerce funces do direito publico, e nellas causa damno, a responsabilidade proveniente toda delle, e no do Estado. Do seu caracter representativo, insiste o autor, no pde resultar a obrigao do Estado. O caracter representativo do cargo no altera, por forma alguma, o principio fundamental do direito: "que si algum commetter um delicto, seja delle pessoalmente responsvel o seu autor, e no nenhum outro por elle, ou conjunctamente com elle. e nem to pouco, a pessoa, que elle representa." 2r> 29. Fora da Allemanlia, o nome que devemos primeiro mencionar, como susteutador da irresponsabilidade do Estado,
BlutitsohU, loc. oit. Cf. Piloty. ob. cit., p. 257; Lceninr, ob. cit.,| p . 108, etc. Rinne (Staatsrecht der Prensa. Monarchie, t. IH, p. 583 sg., 4a edi.): < Der Staat ais solcher wird durch tmerlaubte Handlungen, welche die mit Megierwigsgeiealt bcauftragten Beantten bei AnsUbung ihres Amtes beght, NIEMALS YEUUUNDEN; Derni er ist in dieser (e-talt einem Unterthan gegeniilier gar nickt fhig, cine Yerbindliehkt auf sich tu nehmen; er kann iib 'rali nicht subjekt vou Privatrechten oder Verbindlichkeit sein ; Wohl ISt/stem der Prventivjmtiz oder Rechtspolizei, p. 555, 2a edi. 1845): < Ao Estado n&o pode caber culpa, porque elle n&o d autorisao para fazer actos oa omisses illcgaos, pelas quaes elle prprio . alis, prejudicado, material o moralmente. No ponto de vista deste ultimo autor, seria uma injustia, - exigir dos contribuintes do imposto a somma precisa para indemnizar damnos, que cada um deve snpportar, como sequencia necessria dos actos do Estado. L. von Stein [Lehre von der voUztehenler Gciralt, p. 369, 2* edl., 1869): * E* ist nicht einzusehen, leesJialb der Staat die Haftung fiir die Handlungen seiner Beamten ubemchmen slle, welche er nicht nur nicht befohlen oder veranlasst, sondem welche er direct verboten und strafbar erklrt hat. Cf: Leoning, ob. cit., p. 3, nota, e p. 108 <s; Piloty, ob oit., p. 257 - 58; Gierke, ob. cit., p. 794 e nota.
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110 (em principio, bem entendido), o do illastre professor Gabba, o qual accenta o seu pensamento por consideraes diversas, e que se podem resumir nas seguintes : II funzionario, o agisca fuori de'limiti de'suoi poteri, o senza le forme legali imposte alia sua azione, o abusi di questa, non obliga col suo fatto lo Stato, perche nol representa. O s'invoca il principio dei mandato, e lo Stato prosciolto dall'art. 1752 (Cod. civ. ital.), perocch il mandante non obbligato per l'eccesso dei mandato. O s'invoca -il principio dei quasi-delitto, e si risponde che tra lo Stato e il funzionario non pu supporsi quella distinzione di persone che 1'art. 1153 suppone tra committente e commesso', essendoch non vi sono veramente due persone, ma una sola, quella dei funzionario che per mandato necessrio e per una funzione sociale agisce per l'interesse comune. Aggiungasi che non v' neppure una vera distinzione tra danneggiante e danneggiato, perche lo Stato la espressione delia vi ta collettiva, deli interesse di tutti, onde richiamarsi a lui, tanto vorrebbe quanto cbe i cittadini reclamassero a se stessi. Politicamente poi la responsabilit dello Stato sarebbe principio dannosissimo, perocch renderebbe 261'azione sua lenta e imbarazzata, e i funzionari stessi, per tema, titubanti e inoa7 perosi. *
Lozzi, Delia responsabilit civile dello Stato pe fatti colposi e delittuosi de'suoi rappresentanti ed ufficiali (Rivista Penale, t. XI) diz: "Lo Stato non risponde mai civilmente, ossia in veruna guisa, delle malefatte o de1 reati di qualsiasi genere esuoi offiziali, vuoi civili, vuoi mUitari, dei quali \si serve per Vesercizio delia sua autorit; altrimenti esso esercizio, anche nei cosi pi urgenti, nei quali vige sempre ilprecetto delgius latino: SALUS PUBLICA SUPREMA LEX ESTO, rimarrbbe grandemente intralciato; e il numero delle cause di liquidazioni di danni, attesa la tenenza e corrivit promuoverle, sarebbe infinito, ed enormi le spese, le quali in fine deconti ricaendo su tutta la societ verrebbero adaggravare la condizione di tutti gli associati. 27 Gabba, Questioni di diritto civile (ibi): "Delia responsabilit dello Stato per danno datto ingiustamente aiprivati dai publici funzionari", p. 109 sg., e 155 seg. Torino, 1885, 2* ed.Cf. Meuooi, Inst.di diritto amminiatrativb, p. 252-53. * As transcripes, mais ou menos longas, que fazemos, obedecem a este propsito: facilitar ao leitor o julgar desde logo, por si mesmo, das
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111 Entretanto, no entender do prprio Gabba, no so de incluir na sua these, alem dos casos que se apoiam em obrigao contractual, os seguintes: a) quando a responsabilidade proveniente de emprezas privadas, exercitadas pelo Estado, como vias frreas, correios, telegraphos, transportes; 6) quando a responsabilidade por damnos, occasionados no interesse de uma propriedade do Estado; c) quando a responsabilidade por funces relativas misso aceessoria, e no, natural do Estado. Alem disto, ao principio geral da irresponsabilidade, elle ajuntara logo uma declarao e duas excepes, como bem observa Meneei: a declarao , que a questo se restringe a factos injustos e illicitos, e, no quelles factos, que apezar de justos e licitos, possam dar logar, no, & uma indemnizao propriamente dita, mas uma compensao ; e as duas excepes so estas : uma, relativa aos funecionarios directos (instrumentos, no rgos), que agem sob a vigilncia immediata e direco do Governo ou autoridade suprema, taes como a milicia, as guardas aduaneiras e florestaes e semelhantes; a outra, concernente "gesto interna de officio" dos interesses privados dos cidados, confiados s administraes publicas, taes como desvios de renda inscripta, depsitos aduaneiros de mercadorias, depsitos de valores, etc., etc. 28 Justificando estas duas excepes, diz o professor Gabba: quanto primeira, isto , relativa aos agentes militares e semelhantes, a responsabilidade do Estado procede, por no serem elles, verdadeiramente funecionarios, ou o serem de um caracter excepcional; dependem to immediatamente da autoridade governativa, que no so mais, do que o brao e instruopinies ou conceitos do respectivo autor, corrigindo, desta sorte, qualquer desvio de interpretao, eommottido da nossa parte. 88 Ibidem. Of. Giorgi, ob. clt., t. Ill, p. 170 sg.; Idem, Teoria delk Obbligazioni, t. V, n. 389 a (5 ed. 1900).

112*mento delia, e, portanto, em tudo, comparveis aos prepostos ou creados... ; quanto segunda, procede igualmente, porque os actos relativos gesto interna de officio no so propriamente do funccionario, mas do prprio cargo, o qual tem a sua responsabilidade no Estado; no havendo ento, como talvez parea, duas pessoas, a do Estado e a do funccionario, mas to somente a pessoa do Estado ; o funccionario fica ignorado do publico ou desapparece aos olhos dos terceiros.29 dmittida, porm, muito embora, a possibilidade de casos, em que o Estado deva responder pelos actos lesivos de seus representantes, Gabba declara, todavia, terminantemente : que a irresponsabilidade a regra, e a responsabilidade a excepo , proposio que, ainda em recente trabalho, elle reaffirmara por este modo: Ho detto pacifica tesi quella delV irresponsabilit dello Stato pei malefatti dei funzionari adetti alV esercizio delia pbblica missione sua, e stimo suprfluo citare responsi di scrittori e di tribunli per convalidare codesta asserzione. Ed io, che, come tutti sanno i giuristi italiani, fui deipi operosi nello studio di questo argomento, mi sono adoperato bensi a sostencre in taluni casi la responsabilit dello Stato per malefatti dei suoi funzionari, MA SONO SEMPRE FEDELE ALIA MIA TESI FONDAMENTALE : "Z non responsabilit la regola, e la responsabilit Veccesione" (Quistioni di diritto civile, 2a ediz. Torino, 1885, p. 110 seg.; e Foro Italiano, 1881, I, 932).80 29 a. Ao lado de Gabba, de razo collocar Mantellini, cujas idas sobre a responsabilidade civil do Estado propendem,
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Vide: Meneei, loc. cit.; P. Mazzoni, loc. oit.; Giorgi, loes. cits. E' de ajuntar que, com relao aos damnos resultantes de actos de guerra, Gabba s admitte a obrigao do Estado, quando causados " in flagranza di combattitnento nella vera e prpria imminenza di im attaco dei nemico". Apnd Lomonaco, DeUe Obbligazioni, t. I, p. 290. ao Gabba, Quistioni di diritto civile, t. II: "Diritto JEreditario e Diritto deite Obbligazioni", p. 274-75. Torino, 1898.

29

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seno, para excluil-a totalmente, ao menos, para no admittil-a, como regra geral. Eis aqui, como este segundo autor se exprime: Lo Stato non puo prestare V autorit sua contro la sua prpria autorit; soggiacere alia prpria giurisizione per gli atti dei prprio impero, prestare forza clV impero a quanto si fosse giudicato contra V impero .81 E", como se v, o predomnio da velha concepo dos regalistas... Depois, referindo-se ao fim do Estado, accenta : 11 fine dello Stato la tutela dei diritto, il henessre soeiale, non quello i assicurare gli associati da ogni danno, che possa venw loro dal fattoprprio... Sia che lo Stato si assetti nel suo territrio, fondi le sueistituzioni, le reformi, o che sovlga ipropri organi,... paragonato aifiumi\ che a chi danno ed a chi tolgano: "qui censitorum vice funguntur ".82 E para explicar talvez melhor o seu pensamento, acerescentara: O funecionario, que, nem para o Estado, nem para si, contrahe obrigao resultante da funeo em si mesma, pde, no obstante, contrahil-a, e a contrahe para si, si no exerccio da funeo excede os limites desta, viola a lei, e se torna autor de dolo ou culpa com alheio damno (si renda bitore di dolo o di culpa inaltrui danno). Mas, desde que elle ultrapassa a sua funeo, no compromette o Estado, o qual no lhe commetteu, seno, aquella funeo (Ma se ecce e fourvia dlia funzione non compromette lo Stato che non gli commesse senon quella funzione); se viola a lei ou o regulamento, o acto do funecionario, e no do Estado, o qual o incumbio de agir prudentemente e conforme lei e o regulamento.88 Verso lo Stato... non pu trovare eccezione la regola: MEMO EX FACTO ALIENO TENETUR : IBI ESSE
Mantellini, Lo Stato ed il Cdice Civile, 1.1, p. 13. Firenze, 1883. Loo. cit., p. 60.Cf. P. Palazzo, Teoria delia responsabilit civile dello Stato, p. 33-34. Palermo, 1889. 88 Mantellini, ob. cit., p. 135.
32 8t

R. c.

'= 114 ^~ . U, tU. XIV, 27 ; Co. I. IX, Ht. 47,22). u Os empregados, continua Mantellini, quer civis, quer mJH litares, so todos servidores (servitori) do Estado no sentido de que, no servio que prestam, tem menos direitos a exercitar, que deveres a cumprir. Todos devem desempenharas suas func-es sem culpas nem excessos, e nos limites estabelecidos; se deixam de assim fazel-o, so obrigados a prestar rigorosa conta a Administrao, ao publico, ou ao terceiro, com quem ou por quem tenham tido de tratar. - Contra o terceiro, que se queixa ser lesado em seu direito civil, pode o empregado apresentar uma escusa tirada das circumstancias do cargo, ou oppr uma excepo causa, que lhe tenha sido proposta. Mas o individuo lesado no poder pretender a responsabilidade civil da Administrao, sem mostrar directamente, que o fundamento desta assenta na prpria relao institucional, no acto politico da nomeao e na attribuio definida por lei... O lesado recorre em vo s regras do mandato, as quaes de nenhum modo se podem applicar a quem nomeado para um cargo, isto , a quem designado para certas funces estatudas em lei. O mandatrio, cujas faculdades so conhecidas, no obrigado nenhuma garantia por aquillo que pratique alem dos limites do mandato; nem o mandante, to pouco, fica obrigado por aquillo que o mandatrio faa, fora ou alem do mandato.... A responsabilidade no poderia estender-se ao quasi-delicto; nem to pouco, licito recorrer aos princpios da aco institoria para supprir a deficincia do mandato. Si o empregado age nos limites da sua fmico, obriga o Estado, tornando-se o acto do empregado, acto do prprio Estado; visto aquelle tel-o praticado, em representao, nome e conta do Estado, que, para isto, o havia expressamente delegado (cl\e aci
Loo. oit., p. 148. PCENAM, UB1 ET NOXIA: PECCATA 8008 TBNEANT AOCTORES (Dig.{

115 lo ha delegato espressamente). Mas, fora ou alem disto, ou quando no guardados os limites postos, tudo quanto o empregado fizer, no pode obrigar o Estado, nem pelo acto em si mesmo, nem pelas suas consequncias; porquanto o empregado deixara de representar o Estado, do qual certamente no recebera delegao para agir com abuso do seu nome, e de modo a obrigal-o (dllo Stato gh vien meno la delegazione ad agire per lui, a spenderne il nome, a obrigarlo).85 Em outra parte, ainda insistira o citado autor: * La equit verso il anneggiato deve colpire il danneggiatore, non lo Stato, non il sacro errio, non cio, la massa dei contribuenti, che in fondo sono loro che pagono sema averci nulla ehe fare.36 De resto, no devemos omittirque Mantellini, talvez, sem guardar muita coherencia com a generalidade dos seus prprios princpios, admitte igualmente a responsabilidade do Estado, relativa aos actos de direito privado, a dizer, quando elle se apresenta, como proprietrio, ou parte em algum contracto ou litigio (quando lo Stato possegga, contratti, o litighi) seguindo, a esse respeito, a distinco systematica, entre os actos de governo e os actos de gesto, matria, de que tambm se dir em capitulo posterior.37 29 b. Saredo tambm contrario ao principio de uma responsabilidade geral do Estado, seno, partidrio igualmente Loc. cit., p. 154-55. Mantellini, Sulla respomabilit civile dello Stato ei depositi fatti ai cancillieri, Roma, 1879. Cf. Lomonaco, Delle Obligazwni, 1.1, p. 286-89. 87 Mantellini, o Stato ed il Cdice civile, p. 41 sg., 54 e 117. Cumpre advertir que, n&o obstante o autor reconhecer a distinco entre os actos jure imperii, e os actos jurej/estionis, nem, por isto, considera a responsabilidade do Estado, inteira e completa, mesmo quanto aos actosl desta ultima classe. Vide: loo. cit., p. 89, 180-138,149 sg. e 189 sg.
88 85

^i116 decidido da irresponsabilidade do mesmo, pelas actos nitritos dos seus funccionarios. * Para elle o funccionario no . nem o representante, nem o mandatrio, nem o proposto do Estado; o prprio Estado em aco ( lo Stato medesimo in atione).** O acto do funccionario , sem duvida, acto do Estado; mas o funccionario s de considerar, como tal, emquanto age dentro das normas da lei... Quem contracta com o Estado, diz o autor, deve saber que este n&o viola a lei ou o direito... Logo, nem mesmo, no caso de ser subtrahido um deposito pelo funccionario inflei, o Estado obrigado a responder.40 11 dovere dei fimzionario, quando entra in uffizio, i ricordare che egli organo delia legge, che dei* applicarla strettamentet diligentemente: D1L1GENTER ORBKRE COMM1SSUM EST (L. 1. D. de officio

procur Cesaris. I, 19), e non gi di commettere abusi, illegalit, reati, e di recar danno ai privati. Sarebbe strano, invero, che lo Stato doresse risponderc delia colpa commessa dai funzionari in violazione appunto dei doveri chi, per le sue funzioni, questi erano obbligati di compiere I E gli a dire che lo Stato non assume mai responsabilit per fatto de' suoi funeionari ? Si: pu assumcrla, ma in uncaso solo: quando, cio, la legge lo statuisca conprecisa disposwne.*1 Si razes politicas e outras, acerescenta Saredo. induzem o legislador a derogar os princpios fundamentaes do direito publico, no ha, seno, que obedecer; mas a responsabilidade do Estado deve ser, claramente, taxativamente determinada. Na duvida, se deve entender que s o funccio nario responde pelo seu facto culposo ; o Estado, jamais. .. 42|
, -----------------------------------------------------i

Oiaseppo Saredo, La Nuova Legge sulla Amministrazione Comunale e Provinciale, t. II, ns. 14801507. Torino, 1892. 8 Loo. oit., n. 1493. o Ibidem, n. 1498 sg. Ibidem, n. 1606. a Ibidem.

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117 30. No ha mister continuar com a citao de autores, que sustentam a doutrina da irresponsabilidade; no s, porque ja se fez meno dos priucipaes, como tambm, porque as razes, invocadas por elles, so quasi sempre as mesmas, e j por demais conhecidas. Todavia, antes de encerrar o presente capitulo, precisamos referir-nos ainda a determinados pontos, sobre os quaes mais se apoiam os fautores dessa doutrina. Um dos argumentos fundamentaes apresentados, pelos que negam a responsabilidade do Estado, tirado do prprio conceito da pessoa jurdica do mesmo, e se resume no seguinte: Partindo da noo errnea, de que o Estado, como toda pessoa jurdica, uma fico legal, e por isto, incapaz de ter vontade prpria, pretendem os partidrios da irresponsabilidade, que o Estado no pde jamais ser chamado a responder por acto algum lesivo do alheio direito, uma vez que a existncia effectiva da vontade, condio essencial da imputabilidade do acto, fallece sabidamente ao Estado.43 E proseguindo no desenvolvimento desta these, accrescentam: que a pessoa jurdica, como creao artificial da lei, no passa de um conjuncto de direitos e obrigaes, que so realmente exercitados pelos seus representantes legaes; mas no seria de razo suppor, que, nos poderes dessa representao, se inclua juntamente o de commetter actos illicitos, isto , offensivos do alheio direito; consequentemente, concluem,que, si os representantes da pessoa jurdica do Estado, assim o fizerem, elles, e somente elles, devem ser os responsveis do damno causado, excluda, por completo, a responsabilidade do Estado.**

Vide: R. Saleilles, Theorie Gn. dei'Obligation, n. 320. R. Saleilles, loo. oit.;Windscheid, Lehrbuch es Pandektenrechts, t. II, 470, nota 4 ; Michoud, De la responsabtlit de VEtat a raison es\ fautes de ses agents (REVUB DU DROIT PUBLIO, t. 3, p. 409. n. 7, etc).
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30 a.Tambm se tem invocado, em favor da irresponsabilidade do Estado, a autoridade do direito romano, por no se encontrar ahi texto expresso, que reconhea a obrigao do mesmo, pelos actos lesivos dos seus representantes. Com effeito, ainda que no faltem no direito romano disposies especiaes, pelas quaes as partes lesadas podiam fazer valer o seu direito contra os excessos ou abusos dos magistrados e outros funccionarios pblicos, mesmo sob o ponto de vista de lhes ser prestada _a indemnisao devida45; no se nega. todavis, que, disposio particular, impondo ao Estado ou Fisco o dever de reparar os damnos dos seus funccionarios, de maneira solidaria ou ao menos subsidiaria, no se encontra realmente no referido direito. * Allein von einer, sei cumulativen oder subsidiaren, Haftungspflicht des Staates selbst oder Fiscus aus rechtstviriger Schadenszufiigung der Beamten, dem Beschdigten gegenuber, finden wir im rbmischen Re chi durcJiaus Tctine befriedigende Spur. 4(f Entretanto, desta ausncia de textos no direito romano, em relao ao Estado, no licito inferir, que assim suecedia, ou porque, tratando-se de pessoa jurdica, o Estado ou a cidade no deviam responder por factos ou culpas alheias, ou porque, sendo o Estado apenas a cllectividade dos interesses e direitos de todos, no devia, jamais, indemnisar ao particular, que porventura se considerasse lesado pelos seus actos, alis, feitos em nome do bem commum... No, certamente, no. So numerosos os textos, em que se acha consagrada a obrigao expressa de responder por factos de outrem, no s, como consequncia natural das relaes contractuaes, como ainda, de relaes diversas, taes, as de mandato, as exercitorias, institorias, guasi institorias, assim como, as que se costumam ainda agora indicar
45 Dig, l XXVII, 8; Cod. I. V, 75; id. 7. X, 2 e 16; id. I. LXI, 80; Lex Calpumia, "juicium repet. pecuniarwn"; etc. vM Zacharise, ob. cit., p. 684-87.

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pelos ttulos de "quod metus causa, de dolo maio, noocales, furti, condictio furtiva, vi bonorum raptorum, condictio sine causa, actio de in rem verso, juicium repetundarum pecuniarum", etc.; todas as quaes, tanto podiam ter logar contra os indivduos, como contra as pessoas collectivas, a dizer, a universitas personarum. No mister citar aqui as fontes, que so por demais conhecidas... 46a Ora, sendo este o direito privado vigente, diz Zachariae, no se pode negar, que as suas disposies podiam por analogia (Rechtsanalogie) servir de fundamento racional responsabilidade do Estado em casos semelhantes. Alm disto, se encontram ainda no prprio direito romano certos textos que, em casos particulares, chegaram mesmo a reconhecer a obrigao de indemnisar aos indivduos por parte do Estado, como por exemplo, nos casos de desapropriao por utilidade publica, e de prejuzos occasionados na execuo de obras publicas. <6b R No fora, pois, pelo desconhecimento dos bons princpios da justia, que o Estado Romano deixara, porventura, de reparar os damnos causados pelos seus representantes. A explicao tinha outra causa conhecida: no se comprehendia ento,
Upianus: Aequum prcetori vvntm est, sicut com/moda senthnus ex actu institorum, ita etiam bligari nos ex contractitus ipsorum et conveniri. (Dig. I. 14, tit. 3, 1; Id. I. 14, tit. 1, 1 pr.)Si vi me dejecerit quis nomme municipii, in muncipes mini interdicturn reendum, Pomponius scribit, si quid ad eos pervenit (Dig. I. 43, tit. 16, 4.) Animadvertendum autem, quod prcetor hoc edicto generaliter et in rem loquitur, nec adjicit, A atro QESTUM ; et ieo sive singularis sit persona quce metum intulit, vel POPULUS, vel CRIA, vel COLLESIUM, vel CORPUS, huic edicto locus erit (Dig. I. 4, tit. 2, 9, 1). Vide mais : Dig. I. 4, tit. 3, de dol. maio; l. I. 15, tit. 1, 3 12, de pe clio; l. I. 19, tit. 1, 30 pr. e action. empti et ven.; l. 1.15, tit. 3, de in rem verso; l. I. 9, tit. 4, e noxalibus action.; l. I. 12, tit. 7, e conict. sine causa; l. h 13, tit. 1, conict. furtiva; l. I. 31 78, 2, e legatis et...; l. I. 39, tit. 2, 17, e amno infecto; et., etc. I 46b Vide: Palazzo Teoria ella responsabilit civile ello Stato, p. 9 ; Cf. Co. Theo. 1. 50-51; Co. Justin. 1. 18, e operibus publicis, etc.
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120 no Estado antigo, que o individuo pudesse ter um direito definido contra o Estado; sendo este, por assim dizer, considerado como creador dos prprios direitos individuaes.47 30 b. Concluindo, pois, sobre este ponto diremos : A theoria da irresponsabilidade do Estado, incondicional, bso-\ luta, pelos actos dos seus representantes47a, embora lesivos dos direitos de outrem, no pode ser a regra do Estado, notada-mente do Estado moderno, dados os princpios sociolgicos e jurdicos, sobre os quaes assenta a sua construco. Por mais elevado que seja o conceito que se queira formar da soberania do Estado, "summum imperium, summa potestas", semelhante conceito no pode ir at ao ponto de excluir a ida da justia; porque o Estado , antes de tudo, a pessoa de direito por ex-cellencia. Os prprios partidrios da irresponsabilidade sustentam-na, principalmente, como um postulado dos princpios, que adoptam em relao pessoa do Estado; mas, nem por isto, deixam quasi todos elles de admittir, na pratica, a existncia de casos diffe-rentes, nos quaes seria impossvel negar a responsabilidade do Estado, como j tivemos occasio de verificar.

De accordo com os princpios do direito publico dominante o Estado no podia ser chamado a juizo; conseguintemente,, faltava ao individuo o meio legal ou coercitivo de se fazer indemnisar do damno soffrido. Demais, como se tem tambm advertido, no havia a separao dos poderes do Estado, qual hoje se entende e se pratica no Estado moderno. O Estado, sendo o legislador e o juiz ao mesmo tempo, no se comprehendia, que elle tomasse, accidentalmente, o papel de ro, respondendo, por assim dizer, perante si mesmo, nos casos em que, como tal, figurasse.Palazzo, loc. cit., p. 10 sg.; Zacharice, ob. cit., p. 584-87 sg. 47 * Empregaremos a palavra "representantes", para significar de modo geral todos os que agem ou funccionam em nome do Estado, ou executam obras e servios por conta do mesmo, sejam rgos, ou no (nota 13 retro deste Titulo).

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CAPITULO III Theoria da responsabilidade geral 31. 0 ponto commam de convergncia da doutrina, de que ora vamos tratar, a admisso de uma responsabilidade geral, em principio, por parte do Estado, pelos actos lesivos dos seus representantes. Mas, sobre as condies de applicabilidade da doutrina, a dizer: no que respeita verificao da responsabilidade e os fundamentos racionaes desta; quanto qualidade ou comprehenso da responsabilidade, isto , si directa, primaria e solidaria, ou, si indirecta, e simplesmente subsidiaria bem assim, quanto ao direito regulador da mesma, si o direito publico, ou o privado, ou si ambos juntamente; finalmente, quanto , outras questes incidentes no assumpto ; a respeito de tudo isso ainda se nota at boje a maior discordncia de vistas e pareceres, entre os mais distinctos autores que tem tratado da matria. Emquanto, de um lado, se entende e se sustenta, que a responsabilidade do Estado deve ser encarada e decidida pelos mesmos princpios e disposies do direito commum, como si se tratasse de simples pessoa do direito privado; de outro lado, se contende, que o direito commum ou privado seria, pela prpria natureza e fins, incapaz de dar por si s a razo ou o fundamento jurdico da responsabilidade, toda especial, que cabe ao Estado, pelos actos dos seus representantes ou funccionarios. Os que combatem a applicabilidade exclusiva do direito commum, tambm por sua vez se subdividem; resultando conseguintemente: que, segundo uns,, a verificao de semelhante responsabilidade matria privativa do direito publico; em

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quanto que, segundo outros, a mesma deve ser procurada, parte, nas disposies deste ultimo direito, e parte, nas do direito privado, ou na applicao dos princpios geraes da justia e equidade.48 Por nossa parte, sem desconhecer o interesse theorico e pratico que haja, em elucidar a questo particular de saber, si a responsabilidade do Estado deve ser fundada, exclusiva ou principalmente, no direito publico, ou no direito privado, ou ainda, em leis especiaes segundo os casos differentes; pensamos, todavia, que ao nosso actual intento, no imprescindvel a discusso preliminar deste ponto, para que, somente depois, se possa bem examinar e apreciar os fundamentos diversos, com que se tem procurado justificar a alludida responsabilidade. O que por ora nos preoccupa de preferencia, no averiguar, si o acto arguido cabe com maior justeza scientifica no escopo do direito publico, do que no do direito privado, e vice-versa, mas, si o acto susceptvel de gerar uma obrigao civil contra o Estado, conforme a ida da justia, fundamento essencial, idntico, desses dous ramos do direito. *9 31 a. Como fundamentos principaes da responsabilidade geral do Estado, se apontam commummente os seguintes: a) Entre o Estado e o funccionario d-se a mesma relao que ha entre mandante e mandatrio;
Sustentam que a questo pertence ao direito privado, alm de outros: F. Laurent, Coure de droit civil, e Prncipes de droit civil; Marcad, Explkation theor. et pratique du Code Napoleon; Sourdat, Trait Gn. de la responsbilit'; Meucci, Inst. i diritto Amministraiivo; Gierke, Die Genossenschaftstheorie. Entendem que ella s pde ser resolvida pelo direito publico, alm de outros: Pfeiffer, Schmitthenner, Zachariae, etc. Pretendem que a soluSo depende, parte do direito privado, e parte do direito publico, alm do outros: Heffter, Meisterlin, Schwarze, Bonasi, etc. 49 Hic, Titulo Segundo, cap. IV.
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123 b) Ou a relao idntica do dominus negotii e o institor,\ ou a do preponente e do preposto ; c) A responsabilidade resulta da garantia, que o Estado assume, pelo acto da nomeao do funccionario, e o dever consequente de obedincia, que o Estado impe aos particulares para com o funccionario; d) Ella resulta do caracter representativo do funccionario, cujos actos devem ser considerados actos do representado; ou ainda, de no haver distinco entre o Estado e o funccionario, e, juridicamente faliando, s existir uma s pessoa ou um mesmo sujeito de obrigaes e direitos; e) A responsabilidade justifica-se, finalmente, pelo dever de proteco, que incumbe ao Estado, em relao aos indivduos em geral. 32. H. Zpfl.50 no admittindo, como queria Gnner81, que o cargo publico seja uma forma do mandato do direito privado, v nelle, todavia, uma relao de natureza instttoria, e por isto, apresenta, como fundamento da responsabilidade primaria que, segundo elle, incumbe ao Estado pelos actos illicitos de seus funccionarios, o principio anlogo, consagrado no direito romano, sobre a responsabilidade do dominus pelo institor. Justifica o emprego dessa analogia: em geral, porque na responsabili-l dade do Estado pelos actos referidos trata-se essencialmente de fazer valer uma preteno de direito privado (um die Oeltendmachung eines privatrechtlichen Anspruches) ; e em particular quanto Allemanha, porque nesta admissvel, seno obrigatrio, recorrer, na falta de disposio legal expressa, as regras do direito civil romano, por analogia, desde que se veri50

" Grunsutze cies gemeinen eutschen Staatsrechta", 520 (5a edic.

1863). Der Stoatsdienst MIS dem GeAchtsjnmkte des Rechts wnd der National Oeiconomie betrachtet. (1808).
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124 fique, no caso, a mesma razo de direito (wo ieselbe ratio jris kervortrete).B2 Alem disto, acredita poder tambm explicar, como sendo de caracter stato-jurdico, o fundamento por elle adoptado; visto ser o mesmo resultante da moderna situao do funcconario, facto novo ou ainda desconhecido ao direito romano. Segundo diz Piloty, o referido autor attribue ao acto da nomeao do funcconario, em relao ao Pblicum, um effeito inteiramente igual ao que tinha o jussus da relao institoria no direito romano; considerando que este modo de ver, tanto mais justificvel, quando se sabe, que a relao institoria nem Sempre precisa fundar-se num mandato -, ella se pde fundar no encargo ou ordem recebida do titular de uma faculdade ou [direito (auf einem jussus es Inhabers einer potestas), sem que se d no caso relao alguma de mandato. Que o acto do funcconario seja da esphera do direito publico ou do direito privado, , no pensar de Zpfl, cousa inteiramente indiferente, quer em vista do servio publico, quer em vista da preteno de indem-nisao do lesado, contra o funcconario ou centra o Estado.M
No se ignora, que a applicao dos textos romanos, por analogia, tambm autorisada no Brazil, onde o direito romano continua a servir de legislao subsidiaria. (Lei de 18 de Agosto de 1769, e de 20 de Outubro de 1823). 53 Para corresponder technologia de certos escriptores allemes, que distinguem entre os vocbulos Staatsrechtliche e ffentlichrechtliche Verhltnisse, ns diremos respectivamente, relaes statojuridicas, e rela es de direito publico, muito embora certos, de que so cilas de natnreza idntica. 54 Piloty, ob. cit., p. 245 sg. Outros autores allemes, anteriores ou contemporneos de Zpfl, sustentam igualmente a analogia da aetio in stitoria do direito romano, como admissvel na matria; entre elles : Buddeus, no " Weiske'8 Rechtslexikori" II (1844); Reysoher, na " Zeitschrift\ fiir das deutsche Becht" (1839); Grundler, na ZwRheins Zeitschrift fur Theorie und Praxis des bayer. zivil-kriminal un ffentlichen J?cc/te" (1887); apud Piloty, loc. cit.
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125 33. C. von Kissling entende, que d-se uma responsabilidade primaria do Estado conforme ao direito commum, toda vez que os direitos particulares do cidado forem lesados por actos ou omisses illegaes dos funccionarios, no exerccio da publica autoridade. Essa responsabilidade cessa, todavia : si o lesado incorrer em culpa, por no se ter utilisado do remdio de direito que lhe era facultado, assim como, si elle ainda se puder apegar a um terceiro, para resarcir-se do damno soffrido (Diese Haftung ist jeoch ausgeschlossen, wenn den Beschdigten selbst einVerschul-l den trifft, insofern er ein Rechtsmittel, das ihm zu Oebote stan uribeniitzt Hess, sowie, dann, wenn er sich noch an einem Drit-\ ten Schadlos hlten hann). O fundamento da responsabilidade do Estado esta na garantia, que este assume pelos actos do funccionario. Diz elle: O Estado crea pela sua legislao, de um lado, uma relao de representao (ein Beprsentations-verhltniss) entre si e o funccionario, e de outro lado, uma relao de sujeio entre este e os seus sbditos; dahi a garantia assumida pelo Estado por todos os actos do funccionario, concernentes aos mesmos sbditos. Ao dever de obedincia, imposto ao sbdito, corresponde o dever do exerccio ou uso legal das attribuies e prerogativas do poder publico. A razo, porque ao Estado deve caber responsabilidade primaria', vm de que, na maioria das vezes, seria impossvel ao lesado descobrir o funccionario culpado...55 C. v. Kissling, Gutachten in den Verhandlwngen es achten eutschen iJuristentags, 1.1, p. 389 sg. Cf. Piloty; loo. oit.,p. 250. J Sunheim, em comeos do sculo passado, havia advertido que a obrigao de indomnisao do Estado, relativamente aos actos illicitos, commettidos por sens funccionarios no exerccio da publica autoridade (bei Ausiibung der Staatshoheitsreckte) no podia ser decidida em vista dos princpios do direito privado somente. Ainda que elle recorresse tambm s analogias deste direito, procurou, no obstante, deixar bem accentuado o seguinte funda55

126 34. Dreyer ensina que, em virtude do principio da re-\ presentao, d-se irrefutavelmente a responsabilidade geral do Estado pelos actos dos seus funccionarios: estes no so simples mandatrios, so membros ou partes orgnicas do Estado (Die handlnde Olieder sind organische Theile des Ganzen; durch \sie handelt also in der That der Staat selbst). E partindo desta concepo, to nitida para elle, Dreyer no podia deixar de considerar dita responsabilidade, assas jus tificada, como fez ; e bem assim, que ella devia ser directa ou primaria, por parte do Estado.66 Entre os actos, que a podem occasionar, se devem indubitavelmente incluir os dos juizes, os quaes participam da mesma natureza dos demais funccionarios.Sobald man davon ausgeht, iass der Eichter, welcher in ivier-reclitlicher Weise einen AngeJclagten geschdigt hat, NICHT ALS BEVOLLMACHTIGTER DES STAATS, sondem ais organischer Theil desselben functionirt hat, s muss die Ersatzpfiicht des Staats ausser aliem Zweifel stehen.bl
mento: desde que o Estado colloca os funccionarios em posio, que os autorisa a usar das suas funces, bem ou mal, contra os sbditos, o mesmo se torna responsvel, (pelo facto dessa outorga de autoridade ao funccionario) da leso, que for feita aos seus sbditos pelos funccionarios, como representantes do Estado. Dass der Staat aurch, ass er die Beamten zu den Unterthanen in ein VerMltniss gesetzt hat, seinen Dienst zu Unrecht und Geivalt toier die letztern gebrauchen zu Teqnnen, dass der Staat aus dieser seiner Hanhmg der Uebertragung soleher Macht fiir das Unrecht und die Verletzung verantwortlich sei, welche seinen Unterthanen durch seine Beamten, ais Representanten von ihm, zugefiigt tceren ("Prktische Bechtafragen, I, Ueber Schadenstiftung durch Staatsbeamten und Haftverbind\Uchheit des Staats dafur," p. 4 sg. Giessen, 1827); apud. Zacha-riae, ob. cit., p. 601; Cf. Loening, ob. cit., p. 47. 56 "Verpflichtung des Staats aus den Sandlungen seiner Beamten (Zeitschrift fiir franzosisches Civtirecht", III e JV.Cf. Loening, loc. cit.; Plloty, loc. cit., p. 251. 57 Loening, ob. cit., p. 106, nota 1. Karl Salomo Zacharice justifica a responsabilidade geral, ptimaria, do Estado nestes termos: Ein Beamter ist mehr ais ein blosser Bevollmch-

127 35. Pfeiffer reconhece uma responsabilidade primaria do Estado, com fundamento no direito publico, nos seguintes casos: i 1) O Estado responde primariamente pelo damno causado aos valores pecunirios, consignados judicialmente, desde que se d negligencia na guarda ou conservao dos mesmos ; I 2) Responde, do mesmo modo, pelos actos illicitos das autoridades ou funccionarios administrativos, si pelos mesmos fr lesada a liberdade ou a propriedade do cidado. No admissvel a distinco, entre actos do Governo e actos dos funccionarios, quando estes representam o Estado em suas relaes contractuaes. A responsabilidade do Estado, segundo Pfeiffer, assenta em consideraes stato-juridicas superiores, taes como: a) Os funccionarios administrativos representam o Estado na sua effeetividade (in seiner Wirhsamkeit); e por isso, os actos
tigter, er ist in Beziehung auf sein Amt schlechthin ala eine und diesselbc Person mit ciem Stoatsherrscher, oder ah dessen Vertreter zu betrachten. (Vierzig Biicher vom Staate, I, p. 99). Meisterlin funda a responsabilidade primaria do Estado, no s, na falta de boa nomeao e flscalisao do funecionario, mas tambm, na negligencia do Estado nos seguintes casos * em no adoptar as disposies mais convenientes ao servio; em no prover devidamente aos cargos; em no fornecer o pessoal e meios bastantes para os fins necessrios do servio; finalmente, era no haver delimitado, devidamente, o circulo de aco dos respectivos funccionarios. (Die Yerhaltnwe der Staatsdiener-, p. 99 sg.,1838). I Heffter entende que, na matria da responsabilidade do Estado, o principio do mandato s admissvel, quando o acto arguido corresponde realmente a um encargo ou commisso recebida do Estado; mas que se d, sem duvida, essa responsabilidade, desde que houver culpa na nomeao ou na flscalisao do funecionario, por parte do Estado. Quanto, porm, ao montante da responsabilidade, este no deve ser, seno, at quanto o Estado haja tirado lucro do acto ou facto em questo. Beitrage zum deutscJien 8taatund*Furatenrecht, p. 162 sg.; Archi des Criminalrechts, p. 446 e 458. (1851): apud Loening. loc. oit., p. 100; Piloty, loc. cit., p. 252.

128 daquelles devem ser considerados, como si fossem actos imme* diatos deste. 6) Os sbditos esto para com o Estado e para com os funccionarios (no exerccio das suas faculdades) em uma relao de 1 sujeio; e desde que o funccionario pde, usando da publica autoridade, que lhe foi conferida, empregar a coaco, se deve igualmente admittir o direito de pedir reparao em favor do individuo, que fr, por ventura, lesado pelo funccionario. c) Este direito subsiste o mesmo, quer se trate de funccionario administrativo, quer se trate de funccionario judicial. Mas, com relao aos juizes, Pfeiffer nega a responsabilidade do Estado, por motivo de suas sentenas no s, porque os mesmos decidem com inteira independncia do chefe de Estado (des Staatsoberhauptes), mas tambm, porque o direito de aco conferido ao cidado , simplesmente, um direito formal (und der Anspruch des Staatsbwrgers auf Rechtsprechung nur ein Anspruch auf formlles Recht ist). Cumpre, por fim, notar que a reponsabilidade do Estado pelos actos illicitos es tende-se, mesmo, aos no-funccionarios, desde que se tratar de indivduos que agirem em nome do Estado ou debaixo de suas vistas, para um fim publico determinado. E', porm, de advertir que, com relao a estes ltimos, o autor s reconhece, contra o Estado, uma responsabilidade subsidiaria, e esta, somente no caso de dar-se culpa na m escolha do individuo em questo.58 36. F. Schwarze no exclue, no todo, a analogia da adio institoria, como fundamento da responsabilidade primaria do Estado pelos actos ou omisses illegaes, commettidas pelos
58 Pfeiffer, Praktiscke Aiisfhrungm aus allen Thcilen der liechtswusenschaft, t. II, (1828) p. 361-384 ; t. III, (1881), p. 380-386 ; t. VDI, (1846) p. 545 seg. Cf. Loening, ob. cit., p. 48 seg., 97 seg.; Zacharia, loc. cit., p. 601, seg.

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juizes no exerccio dos cargos; mas no elemento da representao, que se encontra o melhor argumento da sua theoria. I O juiz, diz elle, abusa da sua autoridade, como representante do Estado, e o particular lesado, justamente, pela confiana, que deposita nessa representao. O individuo no lesado, por negligencia da sua parte, mas por abuso do representante do Estado, o funccionario, do qual o Estado, nomeando-o e revestindo-o da sua autoridade, se constituiu garante de sua recta conducta... O juiz deve applicar e executar a lei do Estado ; a lei viva (das lebenige Gesetz); o particular v nelle o representante da lei e do Estado, e porisso se conforma com as suas decises, como si fossem decises do Estado e da lei, proferidas por intermdio do juiz... E1 o prprio Estado, quem apresenta o juiz aos particulares, como sendo a mo e a boca do Estado; e esta a raso, porque se presta ao juiz a obedincia, que devida ao Estado. 50 Segundo o autor a responsabilidade do Estado se deve estender igualmente aos demais funccionarios, auxiliares dos juzos e tribunaes. Schwarze no se pronunciara sobre actos illicitos dos funccionarios administrativos mas, conhecidos os princpios, em que elle se apoia para affirmar a responsabilidade do Estado pelos actos judiciaes, duvida no pode haver, que, aos seus olhos, os mesmos princpios deveriam ter igual applicao aos actos administrativos.w 37. Schmitthenner expe a sua doutrina em breves palavras:entende que o acto, pelo qual um funccionario faz, de
Schwarze, " Zeitschnft fir Bechtspflege und Verwaltwig, zunchst \fim- das Knigrekh Sachsm," (1854), p. 305 segs. Cf. Piloty, loc. cit. 60 Strippelraann tambm admitte uma responsabilidade primaria do Estado, fundando-a, principalmente, na unidade da pessoa Estado com a do funccionario {"Neue Sanxmlung bemerkenwerther Erkenntnisse"ies O. A.G.*8 zn Kassel, IV, p. 296 und VI, p. 248 segs.)
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R. C. 30

130 propsito ou por negligencia, damno a outrem, um acto do poder publico (ein AM der ffentlichen Gewalt), e, conseguintemente, dever do Estado assumir a obrigao de garantia do mesmo, e prestar in subsiium a indemnisao devida. Isto decorre, pensa o autor, da prpria natureza do servio publico. 61 38. H. A. Zacharise, a quem se deve um estudo geral, methodico, da matria sob os seus diversos aspectos, e dos princpios que lhe so applicaveis, ensina que, na indagao da verdade, se devem admittir as seguintes proposies : a) A questo no pde ser resolvida pelas disposies do direito privado, e nem a analogia, fundada nesse direito, seria applicavel relaes do direito publico, por faltar a sua condio primeiraa partias rationis ; visto como entre o Estado e o funccionario d-se uma relao diversa da que existe entre o contractante, o mandante, ou o dono do negocio (dominus negotii).62 o) Tambm no se pde cogitar de culpa do Estado na nomeao do funccionario,porque a culpa presuppe sempre a existncia de uma pessoa natural; conseguintemente, si culpa se dr, ella deve recahir sobre o autor da nomeao, isto , o soberano ou o ministro responsvel, mas, no, sobre o Estado. E do que resulta juntamente, que a questo do direito publico (auf staatsrecMUchen Orunden) e no, do direito privado. c) Para que se possa fazer valer uma aco de indemnisao contra o Estado, precisa que se tenha dado a violao de um direito objectivo e a culpa subjectiva do funccionario, agindo dentro das prprias attribuies. d) Assim como os actos de indivduos no f unccionarios no podem crear obrigao alguma contra o Estado; assim tambm,
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"Grunlinien es aUgenieinen oder dealen Staatsrecht", p. 513 (1845). "TJber ie Haftungwerbindlichkeit es Staats", p. 607, seg.

131 os efeitos dos prprios actos do funccionario no a criam, desde que o mesmo agir fora das suas attribuies. e) Como actos illcitos do funccionario, s so de considerar os que se manifestam por um uso illegal do cargo ou da autoridade prpria (der Amtsgewalt).6* Os mesmos princpios so applicaveis s omisses de dever por parte do funccionario; observando-se, a esse respeito, a seguinte regra: Si ao funccionario incumbia a obrigao, pura e simples (iibedingte Verpflichtung) de, segundo o objecto, modo e qualidade, fazer determinado acto, e o damno proveio dal omisso desse acto, o Estado torna-se responsvel pelo mesmo; mas,. si o damno resultar de actos positivos de terceiros, capazes de responder por si mesmos "ex-dlicto suo'\ ou si ao funccionario era licito intervir ao seu livre critrio; ento, o Estado s ser responsvel, si o funccionario tambm o fr, em vista das circunstancias.64 Advertindo, que a representao do Estado no um acto de livre arbtrio, mas condio necessria da sua existncia, como organismo vivo, Zacharise firma tambm o principio geral, de que, assim como os actos dos seus rgos lhe podem trazer direitos e vantagens, do mesmo modo, lhe devem trazer igualmente obrigaes ou responsabilidades; e que, em consequncia se deve accentuar: Quando os funccionarios agem, como rgos do Estado, e fazem uso do poder que lhes fora outorgado para fins do Estado, os seus actos devem ser considerados juriZacharias, ob. cit.,p. 607 e 616 sg.; Idem, Deutsches Staatipund \Bundes Becht (3a edic);Idem, Verhnndlungen des VIdeutsclien Jwisteniags t. Ill, p. 323 sg, I I * Zacharise, Ueber die Haftwigsverbindlichkeit des Staats, p. 617 e 642 sg.Of. Piloty, ob. clt., p. 256. Zaoharise especifica vrios casos, nos quaes a responsabilidade do Estado resulta da omisso, por exemplo: a falta de garantia ou segurana individual, a negligencia pelos caminhos e pontes publicas, etc. eto.Ibidem, p. 642-645.
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132 dicamente, como actos do prprio Estado >>; regra, que prevalece, accrescenta elle, tanto em relao chamada garantia^ dos funccionaros pblicos nas suas funces, como no caso de leses illegaes commettidas pelos mesmos funccionaros contra os governados (Unterthanen). Deste modo, a responsabilidade do Estado pelo damno de seus funccionaros torna-se uma obrigao rigorosamente jurdica, fundada no direito publico (Auf iese Weise vir die Haftpfiicht es Staats fir Schadenszufgung seiner Beamten eine streng rechfliche auf staastrechtlicher Basis beruhende Forerung) ; e seria preciso desconhecer completamente a natureza da ordem estadoal (des Wesens der Staatsordnung), para suppor que, no caso, se trata de uma simples relao moral, e no, efectivamente jurdica.65 Preopinara, porm, o illustre autor que, em regra, a responsabilidade do Estado s devia ser subsidiaria, uma espcie de garantia ou fiana, pela conducta do seu representante, e, consequentemente, pelos effeitos dos actos deste, quando lesivos do alheio direito (... eine Burgsehaft, eine Oarantieleistung des Staats), por ser essa responsabilidade, a que mais se ajusta ao conceito do Estado, e bem assim, s relaes statojurdicas entre este e os funccionaros, e s relaes de sujeio entre os sbditos (governados) e o Estado.66
Zacharise, Loc. cit., p. 632. Zacharise, ob. cit., p. 619 sg. Cf. Loening, ob. cit., p. 101 sg.; Piloty, loc. cit., p. 255 sg.Vide: Hic, p. G6. Deste modo de ver de Zacharise quanto fiana ou garantia por parte do Estado, tambm Gerber, o qual assim se exprime : Si ao funccinario culposo faltarem meios pecunirios, cabe a aco contra o Fisco ; pois, na nomeao de um funccionario, isto , na sua investidura de autoridade publica, e na obrigao, creada para o Publico, de respeital-o, como representante do poder legal, se inclue o compromisso tcito de garantia subsidiaria pelas responsabilidades do mesmo, tanto as resultantes do uso indevido das attribuies que lhe foram conferidas, como as originadas da omisso dos deveres do cargo.Grunzuge eines Systems des eidschen Staatsrechts, p. 202 sg. (1865).
66 65

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133 Tambm no deixou Zacharise de fazer distineo conveni ente entre os actos que pela sua natureza pertencem ao direito privado, e aquelles, em que se trata de executar ordens ou re solues do poder publico contra os que lhe so sujeitos; mas cumpre advertir, assim no o fizera, no intuito de declarar o Estado inteiramente irresponsvel pelas consequncias dos actos de poder pblico, como outros tem pretendido. Quanto aos pri meiros, desde que o Estado entra na esphera dos negcios ou emprezas de caracter privado, entendia de razo que o mesmo assumisse uma responsabilidade, to directa e completa, quanto resulta do direito commum ou civil para os prprios indivduos particulares (Es entscheiden hier ie geltenden OrundsUtze es gemeinen CivUrechts und es liegt durcliaus Icein Orund vor, den Staathier anders, in beschrnJcterer oderin weitergehender Weise, hafien zulassen, ais jeden andern Oeschftsherrn, es mag nun ein Individuum oder eine dem Staate untergeordnete Corporation oder juristische Persnlichkeit der Contrahent sem);*1 cabendo, no caso, alem das disposies das leis especiaes, os princpios da relao institoria.68 o Tratando-se por ventura de damnos causados aos bens ou valores em deposito ou sequestros judiciaes. era de parecer que a responsabilidade do Estado devia ser primaria, e no, simplesmente subsidiaria, como em geral.69 Quanto aos actos de poder publico, propriamente ditos, a dizer, aquelles, para cuja realizao ou execuo a autoridade pode empregar a coero legal, no deviam ser elles encarados sob o ponto de vista da responsabilidade do mandante pelos actos de seu mandatrio ou do dono do negocio pelos actos de seus prepostos (institores); seria desconhecer a posio do Estado
67

Ob. cit p. 620. 08 Ibidem, p. 623-625. 69 Ibidem, p. 626 sg.

134 para com os seus funccionarios e os seus sbditos... O poder do funccionario provm da autoridade suprema do Estado, e a sujeio do governado (Unterthan) consequncia necessria da ordem estadoal ("der Staatsordnung) ; mas, desde que o acto do funccionario, dentro das suas attribuies, de considerar acto do Estado, como j se disse, segue-se simplesmente dahi a responsabilidade do mesmo Estado pelas leses feitas aos governados, guardadas, muito embora, restrices diversas. E', sobretudo, acerca de taes actos, que o autor pretende, que a garantia do Estado deve ser meramente subsidiaria; porque, em relao aos mesmos, a cousa succede inteiramente diferente, do que se d com os actos de caracter privado.70 Finalmente, segundo Zacharise, no ha fundamento algum para distinguir entre funccionarios administrativos e judicirios, no tocante responsabilidade do Estado ; uma vez que os ltimos so igualmente de considerar, como rgos do poder publico, na esphera de suas attribuies.71 38. A litteratura jurdica dos outros Estados da Europa, excepo talvez feita da Itlia, no offerece muitos trabalhos lespeeiaes, consagrados ao estudo da importante questo da responsabilidade civil do Estado. Na Frana, por exemplo, e tambm na. Blgica, as opinies dos autores a esse respeito se encontram, em geral, nas prprias obras do direito civil (damnos do dlicto e do quasi-elieto), ou nas do direito administrativo; mas, nem sempre, enunciadas com o preciso desenvolvimento, que a matria requer.72
Loc. cit.,p. 633-34. Ibidem, p. 637-642. 72 " Os trabalhos especiaes ", publicados em Frana, que so mais conhecidos e, certamente, importantes, so: Sourdat, Trait gen. de la respombilit; Sanslaville, De la responscMlit de VJEtat en matire de postes et tlegraphes; Michoud, De la responsbilit de VEtat raison
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135 38 a. Marcad, na sua obra sobre o Cdigo Napoleo, ensina, que as disposies deste, que regem as relaes entre o committente ou dono do negocio e o commissario ou preposto, so igualmente applicaveis ao Estado e os seus funccionarios; dizendo, consequentemente, a propsito do dispositivo do art. 1384 do referido cdigo, o seguinte: "X/es maitres et comtnettants sont tenus du ommage cause par leur domestiques et prposs". La rgie, bien entendu, s'applique VEtat et aux diverses administrations publiques par rapport leurs agents, prposs ou employs, comme aux commettants parUculiers.73 38 b. F. Laurent se mostra ainda mais positivo, dizendo sobre a matria: L'Etat c'est--dire, le gouvernement est aussi responsable en vertu des articles 1382 et 1383. Tout droit lese donne droit une rparation, moins que la partie lse ne se trouve en face d'un pouvoir irresponsable, tel que le pouvoir lgislatif. Or, le gouvernement est responsable quand il agit comme tel; ce qui est dcisif. Peu importe qu'il ait le droit et mme 1'obligation de faire ce qu'il afait; cela n'excuse pasles partieuliers qui lsent un droit, et cela n'excuse pas nonplus 1'Etat. II en est ainsi en matire de travaux publics : le gouvernement a le droit et le devoir de les faire, mais il ne peut pas lsr un droit en les faisant; des qu'il a lese un droit, il est responsable. Ce que nous disons de 1'Etat s'applique auxprovinces et aux com munes, qui sont une partie integrante de 1'Etat. 74 E ainda depois accrescenta : La responsabilit des commettants s'applique-t-elle 1'Etat ? L/affirmative est certaine, quant au prncipe, c'est--dire, que 1'Etat est responsable quand il est commettant. Mais la dificulte est de savoir quand on peut dire que 1'Etat est commettant et que le dommage est cause par un de ses prposs. II faut appliquer, par analogie, 1'Etat ce
des fautes de ses agents (Revue du droit public, t. III e IV, de 1895);Henri Bailby, De la responsabilit de 1'Etat envers les partieuliers, 1901. Dos trabalhos de Sourat, Michoud, e Bailby se dir no cap. IV seguinte. B 78 Marcad, Explicatm Theorique et Pratique du Code Napoleon, t. V, p.270(5 edic.). 74 F. Laurent, Cours Miem. de droit civil, t. III, n. 361; Prncipes de\ droit civil, t. XX, ns. 419, 420, 432, 489-442.

136 que la loi dit des particuliers. Le maitre emploie ses domestiques un service qu'il ne veut ou ne peut faire lui-mme; la loi le declare responsable lorsquele domestique, dans Pexercice de ses fonctioos, cause un dommage par sa faute. Ainsi ce qui caractrise le commettant et le prpos, c'est un service que le prpos execute au nom et pour le compte du commettant. Ce prncipe s'applique PEtat quand il agit par Pinterm-diaire de ses agents. Tel est le transport de lettres et dpches ; c'est un service que PEtat remplit par Pntermdiare descour-riers ou de P Administration des chemins de fer. [^ A plus forte raison en est-il de mme, quand PEtat est industriei, et il est, quand il exploite voies ferres, car il est ehef d'industrie. commettant; il choisit ses agents ; s'il les choisit mal, il est responsable pour avoir fait un mauvais choix . O autor abre, todavia, uma larga excepo responsabilidade do Estado, desde que no se tratar de actos praticados pelos seus prepostos, propriamente ditos... Eis, como elle se exprime neste particular: L'Etat vest pas responsable quand ce n'est pas lui qui agit, quand il se borne organiser et diriger un service public. La justice et Penseignement sont des services, mais ce n'est pas PEtat qui juge et qui enseigne; les juges et les professeurs ne sont pas ses prposs; donc PEtat n'est pas commettant, et partant il n'est pas responsable. 75
75

D. 593.

" Cours Elem. de droit civiV, n. 372; " Prncipes", loc. cit.,

A. Batbie, Pres du Cours de droit public et administratif (p. 323. nota, Pariz, 1885): L'administration est-elle tenuo, envers les tiers leses, de reparei' le prejudiee qui Jeur a t cause par les delits ou quasi-delits des agents administratifs ?' L'art. 1384 da Code Civil declare les commettants responsables da dommage cause par leur prposs, dans les fonctions aux quelles ils sont employs; et s'il s'agit de savoir si le droit commum est applicable -1'Etat; IL DEVRAIT L'ETTRE, A PLUS FORTE RAISON, pusque les services administratifs sont monopoliss et que les particuliers ne sont pas libres d'employer d'autres agents. Mais la jurisprudence administrative tend ne reconnaltre cette responsabilit que dans le cas ou l'agent a cause le prejudico en agissant dans les limites de ses attribuitions; s*il en est sorti, les tiers n'ont de recours, que contre 1'auteur du fait dommageable .

%.*.4

337

I 39. Lorenzo Metteei um dos autores modernos, que sustenta o principio da responsabilidade geral do Estado, da maneira mais clara e decidida, e por isto convir lel-o, em parte ao menos, nas suas prprias palavras. Diz elle: II sosteuere in generale che lo Stato e le amministrazione pubbliche non debbano rispondere dei fatto de'loro funzionari vale quanto distruggere ogni obbligazione deli'Amministrazione, contro la essenza e lo scopo d'ogni istitnto pubblico, contro ogni principio di ragione e contro la legge positiva che fu dettata appositamente per dichiarare essa Amministrazione non solo obbligata, ma obbligata per diritto comune e nelle vie processuali ordinrio di rispondere ai privati d'ogni diritto civile o politico offeso (Legge sul contenzioso amministrativo 20 mamo 1S65, llegato ). Imperocch se 1'amministrazione pubblica contrae obblighi. non altrimenti pu contrali se non pei fatti dei suoi funzionari. La osservazione sarebbe inutile se non fosse necessria per correggere certe formule di cui si abusa, lasciando sottintendere quello che in ragionamenti scintifci non si deve altrimenti sottintendere, ma esattamente esprimere. La prima dichiarazione adunque, sia che la responsabilit dello Stato e delle altre pubbliche amministrazioni ammessa pei contratti di 'suoi funzionari. stipulati in loro nome e nel loro interesse. Questa responsabilit contrattuale e direita o si svolge per fatti leciti posti dai suoi funzionari in adem pimento delle assunte obbligazioni, come quando lo Stato restituisce un deposito ricevuto, o si commette per contravenzione colposa e dolosa <jhe si faceia ai patti contrattuali. come quando lo Stato sia chiamato a restituire un deposito sottratto per fatto dei suoi agenti. L' obbligazione, ossia la responsabilit, non mu ta nei due rcasi, essendoch nel secondo il fatto illecito dei funzionario affatto incidente ai contralto, di guisa che lo Stato non risponde solo perla colpa o pei delitto dei funzionario, cio pei mero rapporto institorio che lo lega ai funzionario, ma responde pei contratto stesso che ha col terzo depositante, cio pei principio che il depositrio tenuto per qualunque colpa e sempre, tranne solo il caso di forza maggiore (cdice civ.. art. 1848, 1865)... II smile da dire in tutti i casi di contratti. sia per imprese private, sia per opere pubbliche e forniture, di depositi e custodia di valori, dove il fatto d'un agente delVamministrazione fa si che 1'amministrazione stessa contraente e obbligata non possa soddisfare ai suoi obblighi, e quindi debba sottostare ai danni

138 deirinadenipimento. In tutti questi casi la questione di responsabilit contrattuale e non per qnasi-delitto. E tra le due responsabilit v', tra le altre, questa differenza. che la prima tretta anzi exclusiva delFamministrazione in nome delia quale il funzionario contrasse; mentre la seconda indiretta e dLriverbero per l'amministrazione e concorre sempre colla responsabilit diretta dei funzionario calpevole verso la parte lesa.76 39 a.Como acabamos de ver, o autor partidrio declarado da responsabilidade do Estado, quanto ao que elle chama responsabilidade directa; apoiando o seu juzo juntamente em varias decises judiciarias, que considera no todo correctas, e s quaes tambm teremos occasio de referir-nos em outro logar. Este ponto, portanto, para elle, fora de questo. Duvida s poder existir, segundo Meucci, acerca da responsabilidade que, independente de toda a declarao directa ou especifica de sua vontade, possa, no obstante, caber administrao pelos actos illicitos dos funccionarios, " por fora da prpria declarao genrica de vontade, manifestada na nomeao dos funccionarios pblicos" (nella assunzione de funzionari pblici); ou em outros termos, toda questo se restringe ao fundamento da responsabilidade indirecta ou ex quasidlicto... Para bem elucidai-a, o autor aprecia: primeiro, a natureza da obrigao indirecta no seu caracter de relao institoria ; depois, si ella convm natureza genrica de um ente moral; finalmente, si a mesma pde ajustar-se natureza especifica do Estado e das administraes publicas, e em que limites e effeitos. Da sua exposio a esse respeito, diremos aqui, to somente, o indispensvel ao nosso propsito. Meucci entende que, responsabilidade indirecta ou por quasi-delicio, se diz aquella que se contrahe por acto de pessoa em nossa dependncia ou por facto de cousa que nos pertena; e ' Meucci, Diritto Amministrativo, p. 260-62. Torino, 1898, 4* edc.

Ipu
139 tratando-se, em particular, da administrao publica, semelhante responsabilidade resulta das relaes juridicas, quaes se do entre o committ&nte e o preposto, a dizer, do vinculo institorio (rapporto institorio).'1'' Tirando argumento das espcies particulares, que caracterizam a relao institoria e outras anlogas no direito romano, Meucci declara que non soltanto contrabendo, ma ancora dlinquendo 1'institor obliga il padrone; 78| o que vale dizer, que a responsabilidade institoria dplice: contractual ou directa, resultante de contracto feito em nome e representao do dominus; e indirecta, proveniente da culpa ou acto illicito commettido, por motivo da funco institoria; concluindo de tudo, que o referido vinculo (institorio) consiste: inim mandato e in una rappresentama delia persona, e guasi in un'estensionedelianostraautorit efiduciapersonaleadun'altra, cosi laresponsbilit che ne nasce non solo si estende a tutte le conseguenze dei fatti leciti da essa persona in nostro nome operati, ma a tutte le altre ancora di fatti illecitti conunessi da essa coirabuso dei nostro nome, delia nostra fede ed autorit, e ci perun principio di equit e di diritto generle* razionaXe e\ positivo: esser giusto e naturale che ognuno risenta gl'incomodi di l onde ritrae i yantaggi, e che non sia impunemente per nostra causa e negligenza danneggiato chi tratt con noi o colle persone scelte da noi, collocate sotto la nostra autorit e agenti a nome e nell'interesse nostro. 79 39 b. Estabelecidos, por esta forma, os princpios da doutrina, applicaveis matria, Meucci responde questo especial de saber, si ao Estado deve caber a responsabilidade indirecta, resultante das relaes institorias, nos seguintes termos:
Meucci, loc. cit., p. 264 sg. Ibidem. "Inatitor ex to appellatw est, quod negotio gerendo instet" (L. 3 ff. Delnst. act.) I 70 Meucci, loc. cit., p. 270.
78 77

140 Noi crediamo che la respomabilit indiretta si convena alio Stato, come ad ogni altro ente giuridico sema distinzione di rappresentanza, poste soltanto le condizioni che si referiseono aUa indole dd rapporto institorio, non alia qualit elle funzioni dello Stato; daUe qualipu accidentalmente ventre determinai a o escl usa VappUcazione delle condizioni, non mu tato il principio.90 O que, melhor explicado, significa: Muito embora o Estado,) sendo a vida collectiva da nao, ordenada e representada juridicamente para a tutela da ordem e da justia, e para fomentar o desenvolvimento moral, intellectual e econmico (in quanto possa castre vagai unto dalVazionc collectiva), tenha, por isto, regras especiaes e prprias, que constituam, para o mesmo, um direito distincto; comtudo, no deixa, de formar uma esphera jurdica, como a de qualquer outra liberdade privada; no podendo aquella ser transgredida, sem dar logar a reparao do direito offendido, pertena este uma outra pessoa publica ou pessoa privada.M O direito publico, acerescenta o autor citado, no uma esphera de iromunidade e inviolabilidade, uma antithese do direito privado; um ramo ou uma applicao do Direito s relaes do Estado, sujeito, como qualquer outro ente jurdico, condicionalidade da existncia e harmonia de todos os direitos. O principio- "que no ha direito contra direito", prevalece em todo o campo jurdico.S2 Conseguintemente, por mais lata que seja a legitima esphera de aco do Estado, desde que este a ultrapassa e offende o direito de outrem, deve reparal-o. Tal o grande principio da igualdade dos direitos, segundo o qual, no se admitte a distineo de pessoas, de funees ou de escopos. O principio da responsabilidade por leso de direito
80 81

Ibidem, p. 277. Ibidem. * Ibidem.

141 absoluto. Qualquer restrico ou excepo, uma s que fosse, o destruiria...88 "Agisca pur lo Stato nelle sue funzioni de governo e dipolizia,agisca pei suoifini economia, agisca per un impreza privata,quella regola lo segue dappcrtutto. Potra in fatto de quelle sue prime funzioni aver maggior larghezza di movimento, maggior liberta de azione, si vuolsi, maggior previlegio; meno nelle seconde, meno ancora nelle terze funzioni, cia sara questione di fatto e di limiti, ma non di principio." s* No preciso proseguir na transcripo de novos trechos para, em vista delles, melhor conhecer a concluso geral de Meucci sobre a responsabilidade do Estado, pelos actos dos seus rgos, representantes, ou funccionarios. Esta concluso j est, sem duvida, prevista pelo leitor :*Lo Stato o qualunque ammnistrazione publica in qualunque modo eper qualunque fine operante, se leda i dintti altrui per opera di persone alie quali sono affidati gVincarichi che esso deve compiere per prprio interesse, trovasi sotto il principio dei rapporto institorio, e deve risponderne. Se tale possibilita de lesione di diritto e quindi responsabilit si verifichi in tutti i cosi, sara, questione speciale che si riferisce alia matria elle condizioni... 8B Quanto ao que se deve entender, na espcie, por condies e limites da responsabilidade indirecta do Estado, elle nos diz juntamente: so, em geral, os prprios elementos ou circumstancias especiaes, em que se pode dar ou se deve admittir o vonculo institorio na sua comprehenso e effeitos. Trata-se, pois, de relaes, inteiramente apreciveis segundo as regras expressas do direito commum, ou por analogias, tiradas dos textos deste mesmo direito.
88

Ibidem. Meneei, loc. eit., p. 278. 86 Ibidem, p. 379.


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142 O mais, que converia ainda mencionar das opinies emittidas por Meucci, sobre a questo, o leitor encontrar em outras partes deste trabalho. 40. Um outro autor, no menos illustre, que no devemos omittir neste capitulo, o professor Gr. P. Chironi.86 Em sua importante obra, "Colpa Contrattule", elle, depois de fazer um breve retrospecto das doutrinas principaes sobre a responsabilidade civil do Estado, expe, por sua vez, a theoria, que reputa capaz de servir de fundamento a esse instituto, emittindo entre outros os seguintes conceitos : A existncia do Estado no somente ideal, no uma simples abstraco, mas o resultado necessrio da vida dos povos, e esta existncia, como entidade perfeita, como pessoa, concebida e se revela pelo complexo dos poderes que concorrem na sua constituio.87 Real ou fictcia, a vida dessa pessoa se manifesta na aco dos funccionarios, os quaes, nem por isto, so o prprio Estado que opera e prov:o Estado, que nomeia os empregados e designa os limites das suas attribuies, no se pode confundir com estes, que agem na qualidade de representantes; e si bem que o representante, que se mantm dentro das faculdades recebidas, seja o prprio representado operando, com tudo, este no se considera bsente em relao aos terceiros (questo con cio non considerato rispetto ai terzi come non esistente ffatto). E' esta, uma consequncia peculiar da representao, e sobre a qual, principalmente, assenta Chironi a sua theoria da responsabilidade geral. 88
So igualmente de citar, como partidrios do principio da responsabilidade geral do Estado:Provenzano Palazzo, Teoria delia responsabilit civile dello Stato. Palermo, 1889;Domenico Solari, La responsabilit delia publica amministrazione. Napoli, 1902. 87 Chironi, Oolpa Contrattuale, n. 225. 88 Loc. cit.
88

143 Dizer que o acto do funccionario acto do prprio Estado, , segundo elle, proferir uma affirmao inteiramente exacta, visto que o acto do representante acto do representado ; mas, partir dahi para confundir as vontades e as pessoas no pensamento de que s existe o representante, pretender um resultado excessivo, repugnante noo jurdica da representao. E isto se torna ainda mais grave na theoria que distingue a aco justa da injusta nos funceionarios-rgos do Estado : equivaleria dizer, que o representante, emquanto procede bem, . nas suas relaes com os terceiros, o prprio representado mas. quando commette damno. no mais intermedirio, e figura como sujeito nico das obrigaes resultantes...80 Mas, observa Chironi, si o funccionario representa o Estado, si o prprio Estado, quem age na aco do funccionario, porque no se ha de dar aco directa contra o Estado ? E como o funccionario agindo em nome do Estado, ha de pr a sua responsabilidade pessoal em tal relevo, de modo a impedir a possibilidade jurdica de aco contra o ente representado?... O Estado, pessoa independente, faz por intermdio de outrem o que, segundo a sua natureza, no podia fazei*o directamente; por isso, a relao, intercorrente entre elle e funccionario, como se disse a da representao, entendida em sentido genrico, ou comprehensivo tanto da representao in genere, como da representao prpria.90 Em qualquer hypothese, porm, desde que se trate da responsabilidade por culpas dos seus representantes, o Estado toma a figura jurdica de committente, e os seus funceionarios a de
Ibidem. Ob. oit.,n. 227. - Chironi explica o que elle entende pelos qualificativos de representao prpria (ob. ct., n. 177 seg.) e representao in genere ou imprpria (na. 200 seg.); considerando o mandato, como figura da "rappre8entanza vera ou prpria", e a locao de servios, como a da "rappresentanza in genere o imprpria ".
00 89

144 commissarios (propostos), emquanto agem dentro dos limites das suas attribuies ; si sahem destes limites, a aco no mais t do funccionario, simples facto particular ou pessoa], ao qual, por isso mesmo, o Estado inteiramente extranbo... E deste modo, entende o illustre professor, as relaes] entre o Estado e o funccionario ficam nitidamente determinadas. Si no exerccio do cargo se d certa apparencia de confuso das duas pessoas, isto no contradiz theoria proposta: na aco do representante se empessolisa o representado (nelVazione dei rappresentante s'impersona il rappresentato) que o pz em seu logar, e de tal maneira, que se deve ter, como obra prpria, tudo quanto o primeiro fizer nos limites das suas incumbncias; podendo-se, portanto, instaurar directamente contra o segundo qualquer aco de responsabilidade pelos damnos provenientes da aco do primeiro.91 40 a. Referindo-se objeco, de que no licito applicar os dispositivos do direito privado relaes do direito publico, como so as dos funccionarios, ou que estes no devem ser considerados, como mandatrios ouprepostos do Estado, Chironi adverte, que o direito privado, como direito commum, a expresso mais directa e completa dos princpios da justia ; que o direito publico direito excepcional; e que, portanto, dada a carncia de leis especiaes, que regulem a matria de modo differente, porque o faz o direito commum, a questo pde e deve ser apreciada e decidida nos termos deste ultimo direito. O autor insiste em demonstrar, que a figura do Estado, nas suas relaes com os funccionarios, a de committente 2; e accrescenta : que, fixada assim a ndole jurdica destas relaes, se evita o desaccordo das theorias que. construdas sobre conceitos diferentes, distinguem a culpa coromettida na execuo
91 a

Ibidem. Ob. cit.. n. 228 sg.

r- 145 de um contrato, da qae occorre independentemente de um vin-l calo obrigatrio preexistente, - admittindo a responsabilidade no primeiro caso, e negando-a ou afhrmando-a no segando, absolutamente ou dentro do certos limites... No ha razo para distincao semelhante; na matria em exame, conclao Chironi. o que se pode artrmar. como theoria geral : nla rwpontabit dello Stato feimmittente) per finjuria recata da eolpa impulabile ai moi funrionari (commem) in que$ta qualit e neWeeereio delle foro funzioni, quando per Ugge non tia stabPiht la loro sola regponmhiUt penouale ".* Como elementos essenciaes. constitutivos da responsabilidade do Estado, devem, pois. concorrer: o elemento objectivo da violao de um direito, o elemento subjectivo da culpa do agente, o & condio, de que o acto arguido se d no exerccio e limites das attribnies conferidas ao respectivo agente .M Com estas indicaes, qne vimos de fazer, embora a traos largou somente, da doutrina professada por Chironi, damos por Anda a matria do presente capitulo sobre a "theoria da rwpimsahUidade geral" do Estado. I Quanto analyte ou critica de alguns dos fundamentos par* ticnlares, em que essa theoria se apoia, noa reservamos fazel-a ulteriormente em occasio maia apropriada.

** Ibidem, a. Stt. I * Oa. ., a. 231 sg. 10

a. c.1

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CAPITULO IV Theoria ou Systema Mixto 41. No presente capitulo nosso intuito dar em resumo as opinies ou conceitos dos vrios autores, que, admittindo em principio a responsabilidade civil do Estado pelos actos lesivos dos seus representantes,na pratica, todavia, restringem dita responsabilidade somente aos actos, que pertenam uma determinada categoria, das duas, em que os mesmos devem ser, para esse fim, previamente classificados. O ponto de partida, no qual se renem os diferentes partidrios do systema, este: no Estado ha duas pessoas ou dous domnios distinctos, um de direito publico, e outro de direito privado. E, precisamente, nesta distinco, se contm o principio ou a razo fundamental do systema, que adoptam e sustentam. No modo de considerar, desenvolver e applicar esse principio geral, notam-se discordncias serias, as vezes, difficeis de harmonisar, entre os seus prprios adherentes. Parece, que taes discordncias vm, sobretudo, da falta de um critrio geral, seguro, para, conforme ao mesmo, se poder realisar a classificao dos actos nas duas categorias, que servem de base ao systema. Em todo o caso, a despeito de quaesquer divergncias, reaes ou apparentes, ha um facto, que subsiste e se patenteia distincto na controvrsia: , que todos os propugnadores da theoria mixta se mostram accordes no pensamento commum, de afnrmar a preeminncia do poder publico soberano, as vezes, de modo incondicional ou discricionrio, nas suas relaes com os diversos sujeitos de direito privado; mas no desconhecendo, ao mesmo

147 tempo, a necessidade de serem respeitados os direitos e interesses destes ltimos, aomenos, nos limites da rigorosa justia. No seria faeil dizer, qual o autor que primeiro aventara a ida de distinguir os actos do Estado ou da publica administrao em duas classes, como condio de julgar da responsabilidade ou no-responsabilidade do Estado, pelos effeitos e consequncias dos mesmos.95 Ao nosso propsito, porm, basta ajuntar que, como doutrina, ella hoje, no s, professada por um grande ^numero de escriptores, dos mais competentes, entre os que se tem o ocupado do assumpto, mas tambm, invocada muitas vezes pelos tribunaes judicirios, como razo de decidir os casos que lhes so sujeitos. 42. Larombire se exprime na matria, desta sorte : Si nous soumettons 1'Etat, represente par les diffrentes rgies ou admioistrations publiques, la mme responsabilit qu'un simple- particulier, raison du dommage canse par ses agents et prposs dans 1'exercice de leurs fonctions, ce n'est
Mantellini, apoiando-so om trechos de escriptores antigos, procura demonstrar, que no nova a doutrina que distingue ontre os actos do Estado para, segundo a qualidade dos mesmos, affirmar, ou negar, a responsabilidade do Estado. Entre os esoriptores, a que se soccorre, oita Grotius (Le droit de la guerre et de lapaix, trad. por Barbeyrac, liv. II, cap. 4, 12; cap. 14, 2 seg.; cap. 20, 24, etc), Pufendorff, e De Luca,transcrevendo deste ultimo a seguinte passagem: Intrat reduplicatio personarum quce in Prncipe consideratur \ quod scilicet una est persona prvati contralientis, et altera est publici administratoris et rectoris prncipatus et reipublicce. Quod scilicet alia est persona JPrincipis tamquanx contrahentis, et alia est persona ejusem tamquam Ugislatoris, et providenHs super bono regimim reipublico et prncipatus, ex causa pblicos necessitatis et utilitatis... Ideoque id quod per istam posterwrem personam fit ex causa publica, fortuito casui potius referendum est, et assimilandum fulguri, vel tempestati, vel inundationi, aut incndio, aliisque similibus casibus, ad quos fidei violatio sequi non dicitur. > (De Luca, De officiis venlibus). E depois do que, observa o prprio Mantellini : Si assim ora, quando o Estado desapparecia no Prncipe, muito mais deve ser agora no Estado moderno, do qual o Prncipe apenas o primeiro magistrado. (Lo Stato ed il Cdice Cioile, p. 38-39).
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* 1

148 pas que le prncipe general et de droit commun, pose dans l'article 1384, soit indistinctement applicable 1'Etat. Lors qu'il organise une administration publique, dans un intrt de monopole ou de spculation ordinaire, en vue d'une vritable exploitation industrielle, ou que, sous 1'autorit de la loi, il fonde 1'etablissement de services publics donfil rgle les conditions d'existence et les rapports reciproques envers les citoyens, qu'elles que soient les considrations d'ordre publie et (Vutilit gnrale qui s'y rattachent, il ne saurait, toute question de competence demeurant rserve, se faire une po-sition exceptionnelle et differente de celle d'un simples par-ticulier. II est cens exercer une industrie prive, et 1'exploitation l'aquelle il se livre tablit entre lui et les citoyens des rapports prives qui sont rgis par les mmes prncipes ordinaires du droit commun, du moins en ce qui concerne au fond la res-ponsabilit qui lui incombe. Ds lors, il est un simple COMMET-TANT ORDINAIRE, et soumis, ce ttre, la responsabilit civile tablie par 1'article 1384, sauf les modifications que cette responsabilit, qui, par rapport lui, n'est ni gnrale ni absolue, peut subir dans son tendue et ses effets, suivant la nature et les besoins de chaque service. Mais, quant aux actes de GOUVERNEMENT proprement dit, il n'est POINT RESPONSABLE DU OOMMAGE CADS par les dlits ou quasi-dlits de ses divers fonctionnaires, qui, dans 1'ordre de la hirarchie et dans les diffrentes branches de l'administration, sont dpositaires d'une part plus ou moins considrable d'autorit publique. Leurs actes, de quelque nature qu'ils soient, n'engagent point sa responsabilit. Autrement, la marche du gouvernement serait constamment entrave, et son action amoindrie. L'intrt publie souffrirait de tout ce quiserait concede des intrts individueis. D'ailleurs, le caractere mme des pouvoirs qui resument la sou-verainet, et en qui reside le gouvernement, la mission de pro-tection gnrale, dont ils sont investis, lahaute sphre, dans la-quelle ils se meuvent et de laquelle descendent tous les pouvoirs secondaires pour entrer plus imraediatement en rapports avec les intrts particuliers, empchent de faire remonter jusqu' 1'Etat, considere comme personne morale, les consquences des dlits et quasi-dlits, commis dans Texercice de leurs fonctions par les agents e fonctionnaires de tous ordres et de tous rangs. Les parties leses n'ont de recours que contre eux.96
Larombire, Theorie et Pratique des Obligations, t. VII, art. 1384, n. 15. Paris, 1885.
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149 Importa notar da transcripo feita, que o autor no tira argumento, em favor da irresponsabilidade do Estado, da natureza do acto somente, isto , de ser este, considerado um [ acto de go ver no ou de poder soberano; no, elle affirma igualmente a irresponsabilidade do Estado, em vista de sua qualidade de pessoa moral, e como tal, isenta de responder pelas consequncias dos actos illicitos dos seus representantes... 43. Sourdat, encarando a questo nos seus differentes aspectos, externa os seguintes conceitos: Todos os corpos e pessoas moraes, o Estado, os departamentos, as communas, os estabelecimentos pblicos, assim como, as sociedades civis ou commerciaes, so, em principio, sujeitas ao direito commum, no que concerne formao das obrigaes. Para aquellas, como, para os indivduos particulares, as obrigaes tiram a sua origem das disposies legaes, que regem o direito da propriedade, dos contractos, dos quasi-contractos, dos quasi-delictos, e, se deveria ajuntar, dos delictos; porquanto, si a natureza das cousas obsta, que as individualidades moraes sejam attingidas pelas penas physicamente afflictivas, estabelecidas nas leis de represso, nada impede, que ellas incorram nas obrigaes pecunirias, em razo dos delictos dos seus agentes. Estes ltimos, de certo, so os nicos, que podem ser attingidos pela F pena corporal. Mas as diversas administraes, s quaes elles pertencem, devem ser sujeitas s reparaes civis dos damnos causados pelo delicto.97 Quanto ao prprio Estado, a immunidade que lhe reconhecida, se estende somente s penas; mas a responsabilidade puramente civil existe indubitavelmente ao seu respeito, como a respeito de qualquer outro committente. O delicto, a culpa imputvel pessoalmente ao agente, , s vezes, o effeito de uma
Sourdat, Trait Qn. de la responsbilit, t. II, n. 1239. Paris, 1902, 5* edic.
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150 imprudncia, de uma negligencia da autoridade superior ; em todo o caso, a escolha do agente em si pode constituir uma culpa; e justo , que a presumpo legal estabelecida contra os committentes em gera), para obrigal-os a no empregar, seno, prepostos de idoneidade segura, se estenda igualmente ao Estado, representado pelas differentes administraes. O interesse publico assim o exige tanto mais fortemente, guando os poderes, de que so revestidos os agentes, em razo das suas funces, . podem tornar as suas culpas, mais prejudiciaes aos terceiros, do que a dos simples particulares. Objectaro talvez, prosegue Sourdat, que semelhante responsabilidade pode comprometter a fortuna publica? O perigo no real: alis, si as condemnaes pronunciadas contra o Estado se podessem tornar to frequentes, de modo a comprometter o patrimnio publico ; um facto desta ordem indicaria,, antes de tudo, desordens no corpo administrativo, e o nico remdio efficaz contra taes desordens seria, precisamente, forar o Estado, por uma applicao severa da regra da responsabilidade, a escolher agentes mais esclarecidos e mais devotados ao interesse publico. E pois, o disposto no paragrapho terceiro do art. 1384 do cod. civ. applicavel ao Estado, em razo do damno causado pelos agentes das diversas administraes, nas funces que lhes so conferidas.98 Todavia, adverte logo o autor, seria ir demasiado longe, si considerssemos o Estado, como responsvel pelos actos de todos os funccionarios, que elle nomeia ou emprega: -"Une distinction est ncssaire"; mais c'est un problme diff-cile que d'en dterminer les bases. Ni la loi ni la jurispru-dence n'ont encore formule un prncipe bien arrete. On peut dire cependant qu'en general les ACTES DE SOUVERAINET OU
DE PDISSANCE PUBLIQUE ET LEG1SLATIVE, Us fttlts de goUVer-

' Loe. cit.,n. 1302.

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n&mant proprement dits, ou d'administration gnrale, ne don-nent pas

lieu la responsabilit de 1'Etat.Tels sont les faits de guerre, les mesures gtirales et mme particulires, prises dans un intert (Vordre public, de salubrit, ou au point de vue economique, comme la prohibition d'exporter certames denres ou mercliandises, 1'tablissement ou la modification des tarifs de douanes, un changement aux limites de la frontire, par suite de conventions diplomatiques ou autres mesures de haute police prises par suite d'accords de eette nature, les aetes de tutelle administrative. II est remarquer, du reste, que ces dispositions d'ordre et de police ne portent pas gnralement atteinte des droits acquis, et e'est la raison fondamentale qui s'oppose ce qu'elles engendrent une action en responsabilit, qui de-vrait tre admise dans le cas contraire. " Elles sont aussi par-fois le rsultat de la force majeure, comme lorsqu'il s'agit de prevenir ou d'arrter une pidemie, une inondation. Alors mme qu'elles porteraient prjudice des intrts respectables, des attentes legitimes, elles pourraient n'tre de la part du Gouvernement, que Texercice d'un droit. Par exemple, lors-qu'une circonscription territoriale est modifie suivant les rgies lgales, les notaires ou officiers ministeriels, qui peuvent souffrir quelque prjudice, n'ont pas d'action en rparation; mais V Etat n'userait sans doute pas de cette faculte avec rigueur en supprimant une circonscription entire, ce qui quivaudrait peu prs la suppression des offices: il donnerait sans doute une indemnit.Les actes de cette nature sont donc regardes comme tenant un pouvoir discrtionnaire, dont l'Etat est in-| vesti dans Vintrt public, et ds lors, ils ne sont susceptibles (Vaucun recours par voie contentieuse devant les tribunaux, soit judiciaires, soit administratifs. Cest seulement par voix gracieuse qu'on10 peut en demander la modification ou rclamer une indemnit. 43 a.Entretanto, no se tratando de actos, como os que ficam indicados, o autor entende, como se vio, que o Estado deve
Ob. oit., ns. 1304-1305. O autor diz "des droits acquis", porque' si o acto arguido no ferir, seno, simples convenincias, esperanas nao realisadas, as quaes a lei no protege por uma sanao particular, no haver dam no de modo a constituir o seu autor em culpa, e obrigal-o reparao. O damno, na hypothese, no seria aprecivel. Loc. cit., 1.1, n. 444. 100 Ob. cit., n. 1805.
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152 ser declarado sempre responsvel pelos actos dos seus representantes. Os servios que elle enumera de maneira especial, nos quaes semelhante responsabilidade de regra, so: 1) o dos bens do domnio do Estado; 2) o das reparties flscaes, isto , administraes, a que compete a arrecadao de rendas, inclusive os estabelecimentos de industria monopolisada, taes comoa'dos tabacos, a de vias-ferreas, etc.; 3) o das obras publicas, civis ou militares, assim como os que versam sobre a construco de navios, fabricao de plvora, armas e outros servios dos arsenaesou estaleiros da nao. O Estado, como gerente desses differentes ramos da fortuna publica, age nas mesmas condies, em que o faz um individuo particular, muito embora, as suas vistas sejam somente dirigidas pelo interesse publico.101 Segundo Sourdat. a responsabilidade do Estado directa, ou reflexa: directa, quando o damno resulta de factos ordenados e executados pelo prprio Governo, tendo ento applicao os arts. 1382 e 1383 do cod. civil;reflexa, quando os factos so imputveis pessoalmente a um funccionario. isto . quando se d a sanco do artigo 1384 do mesmo cdigo. No ultimo caso, a aco contra o Estado depende de duas condies essenciaes: Ia, que o acto damnificante seja commettido pelo agente no exerccio de suas funces ; 2a que dito acto constitua uma culpa caracterisada, quer dizer, que o Estado no poderia responder por um accidente sem causa reconhecida, ou cuja causa no podesse ser attribuida, com segurana, negligencia dos seus empregados. 102

u>i ibidem, n. I30ft. 102 Ob. cit., n. 1307. O autor funda a responsabilidade reflexa, alem do mais, na escolha ou nomeao feita pelo committente, o qual, si prepz ao seu servio um individuo menos capaz ou negligente, dever carregar com as consequncias dahi provenientes, como suas. (loc. cit., n. 884).

153 43 b. Referindo-se aos que contestam a responsabilidade reflexa, desde que no haja disposio expressa de lei a respeito. o autor observa: "Ceei revient dire qu'au fond la responsahilit de VEtat ne existe pas; du moins qu'elle nc ser reconnue qu'au gr de V administration elle-mme, et sans aucune rgle qui la determine V avance. Or, un pareil arbitraire est essentieUement rigrettble.''108 De resto, tambm Sourdat de parecer, que as regras do mandato ordinrio ou civil no podem ser applicaveis s funcIes publicas por no haver analogia, dizendo, a esse respeito: Quando eu trato com o mandatrio de uma outra pessoa, sou livre de contractar ou no, e tenho o direito de verificar os poderes do mesmo. Mas, diante do funecionario publico, me acho desarmado. Elle no me permitte, em regra, discutir a sua autoridade ; e como os limites das suas attribuies no so exactamente conhecidos pela mrparte dos cidados, fcil lhe ser abusar delias... A responsabilidade do Estado a nica garantia efficaz (la seule garantie efficuce contre Varbttre et les obus) contra o arbtrio e os abusos. Ella se justifica, como a de todo comraittente, pela obrigao que lhe incumbe de bem escolher os seus propostos, fiscalisal-os. e dar-lhes as ordens e instruces convenientes.104 44. A. Bonasi foi, seno o primeiro, certamente, aquelle que expoz na Itlia, de modo particular, o systema da dishncao dos actos do funecionario, como critrio da responsabilidade ou no-responsabilidade civil do Estado, relativamente aos effeitos dos mesmos actos. Convir ouvil-o, de preferencia, na sua prpria linguagem. Si vuol sapere. . . si i rapporti che passono fra le publi-che amministrazioni e i funzionari che le rappresentano, sieno
1,8 104

Ibidem, n. 1308. Ibidem.

154 delia stssa natura di quelli che intercedono fra i comittenti e i commessi di cui parla il cdice civile, per decidere se a quest'ordine particolare di relazioni possono darsi le medesime qualifiche alio scopo di dedurne ginridicamente conseguenze identiche.'.. In tesi generale sarebbe difncile il trovare un solo argomento plausibile in appoggio di una soluzione negativa. Logicamente lo Stato non potrebbe essere esonerato sempre ed in tutti i casi da ogni responsabilit verso i cittadini, che alia condizione di non riconoscergli nessun obbligo verso di loro ed a questi nessun diritto propriamente detto contro lo Stato;' sistema che toccherebbe 1'estremo limite dei dispotismo, che respinto da tutti i governi civili come un'odiosa calunnia, e che in Itlia, dopo la sua gloriosa rivoluzione, nessuno pensa pidi mettere innanzi. Ma se 1'equit e la ragione vietano de sottarre intieramente lo Stato dalle disposizioni scrite nell' articolo 1151 e seguenti dei cdice civile, non si pu neppure ammettere che la sua responsabilit si trovi sempre impegnata pel fatto de'suoi agenti.105 Si, pois, prosegue Bonasi, a verdade no se acha nos estremos, preciso procural-a em um justo meio, isto , procedendo a distinces, que ponham os princpios da sciencia e os sagrados direitos do individuo em accrdo com a necessidade de no tolher inteiramente a aco do Estado e das administraes menores, que ao mesmo servem de auxiliar ou de complemento. 44 a.Examinado o Estado na sua origem, na sua natureza, no seu fim e meios para chegar realisao deste, diz o autor, facilmente se lhe descobre um duplo caracter, do qual deriva uma ordem dplice de funces e attribuies perfeitamente distinctas. Por umas, elle se apresenta, como investido do poder soberano de dictar as leis, de tomar todas as disposies necessrias execuo delias, de distribuir a justia, de manter a ordem e a segurana entre os cidados, protegendo os seus interesses moraes, intellectuaes e materiaes, e no caso
A. Bonasi, Responsabilit Penale e Civile dei Ministri e degli altri ufflciali puUici, n. 262, p. 446 sg. Bologna, 1874.
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155 de conflicto entre os interesses privados e os do publico,fazer prevalecer a causa publica sobre a privada dentro dos limites da verdadeira necessidade, isto , fazer prevalecer a primeira sobre a segunda com o menor sacrifcio possvel da liberdade e propriedade privada.106 Por outras, o Estado se manifesta, como uma grande pessoa moral, uma pessoa jurdica ou civil, possuindo bens, propriedades, interesses,crditos e dbitos, que no se confundem, nem com os bens, nem com as propriedades, nem com os interesses, crditos, e dbitos, dos indivduos que compem o Estado : podendo este comprar, vender, obrigar-se, estar em juizo, em uma palavra, fazer todos os actos da vida civil que so compatveis com a sua natureza de pessoa jurdica, e dos quaes nascem as relaes de direitos e obrigaes, regidas pelo cdigo civil.107 Considerado o Estado sob o primeiro aspecto, a dizer, '' come un' incarnazione delia sovranit e nlla suapersonalit politica", evidente, que o art. 1153 do cdigo civil no pode ser-lhe applicavel; assim como, manifesto que dito cdigo, s regulando os interesses da ordem privada, ou as relaes de pessoa pessoa,os seus qualificativos de committente e commissario tambm s devem ter applicao aos casos, em que se do commisses de interesse privado, e no aos cargos ou funces publicas, institudas pelas leis que interessam ordem publica e administrao do Estado, e que, como taes, no podem ser reguladas, seno, pelo direito publico. Consequentemente, accrescenta Bonasi, no silencio deste direito, a responsabilidade pelos factos illicitos e lesivos, praticados pelos funccionarios pblicos no exerccio de funces soberanas, a elles delegadas pelo Estado, puramente pessoal (resta puramente personale); no cabendo ao individuo, que por
Ob. oit., n. 264, p. 448. Cf. Romagnossi, Principi fonamentali dei diritto amministrativo, l. 1. 107 Ibidem.
106

156 elles fr lesado nos seus direitos, outro recurso contra o Governo, seno o da via graciosa, para pedir a revogao ou reforma dos actos que lhe causarem damno.108 Emquanto que, considerado o Estado sob o outro aspecto, a dizer, como pessoa civil, no ha duvida, que em relao aos cidados lesados nas suas pessoas ou nos seus bens, deve elle ser encarado, como committente dos funccionarios ou agentes que institue e fiscalisa; porquanto, com a mudana da extenso, no se opera a mudana de natureza, ou em outros termos, por mais vasta e gigantesca que seja a personalidade jurdica do Estado, esta no deixa de achar-se sujeita s regras que so prprias e communs s pessoas em geral: In consegitenza, V azione i risarcimento pei fatti dannosi compiuti dai publici uffiziali, netta loro qualit di commessi applicati alia gestione dei privati interessi dello Stato, potra esercitarsi indifferentemente, e come ogni altra azione solidale, o contro lo stesso autorc dei fatto, o contro Vamministrazione, o contro tutti e due comulativamente.109 A apreciao, pois, da matria e a deciso dos casos depende, parte, das disposies do direito publico, parte, das regras do direito privado. O autor, porm, reconhece e confessa que, no obstante os princpios geraes, por elle enunciados, grande dificuldade continua a subsistir no firmar a distinco dos actos do Estado, quando elle age, num, ou noutro, dos dous aspectos, pelos quaes deve ser considerado, afim de julgar-se da sua responsabilidade : lo Stato persona civile, e lo Stato governo, per ci stesso che Vuno accessorio e instrumento elValtro, si toccano frequentemente per tutti punti, e s'intersecano e si complicam di guisa, che spesso Vordinria attenzione non basta pi a distinguere i rispettivi confini e qual titulo siu compiuto un eterminato atto. E' allora che V applicazione dei principialle fat108

Ibidem, n. 265. 'Ibidem, p. 450.

157 tispede diventa somtnamente ifficile.no E prova desta diffieuldade sobre a distinco recommendada nos offerecem os annaes da jurisprudncia nas incertezas das decises judiciaes e nos pareceres dos jurisconsultos, que tem tido occasio de pronunciar-se sobre os casos particulares occorrentes.m 44 b. De resto, Bonasi preceitua, como regra geral, que no soffre excepo, a no ser que a lei o declare expressamente,que a applicabilidade do art. 1153 do cdigo civil s administraes publicas depende sempre da condio, de que os respectivos factos sejam praticados no exerccio das prprias funces, ou que, ao menos, se liguem de modo inherente aos fins das mesmas administraes.112 O autor estuda ainda a matria, debaixo de outros pontos de vista, que lhe so peculiares, mas de que no ha mister fazer especial meno neste lugar, para, depois de tudo, chegar estas concluses : 1. Que as administraes publicas no respondem pelo acto de seus representantes, quando estes agem no caracter de delegados investidos das funces soberanas do Estado, e que por isto, em tal caso, a responsabilidade do damno causado por actos illicitos recae somente sobre a pessoa do funccionario, que os pratica, e no cabendo aco alguma, seno, contra este pessoalmente. 2. Que, ao envez, a responsabilidade dos factos lesivos e illicitos dos funccionarios attinge s administraes, de que Ibidem, p. 462 sg. Bonasi entra no exame de vrios actos e factos praticados pelos funccionarios de diversos ramos da administrao publica, no intuito de bom esclarecer os fundamentos da theoria que adoptara, citando a propsito numerosas decises das cortes de justia, belgas, francezas e italianas, proferidas, segando elle, d'accrdo com a theoria referida.Loc. cit,, ns. 269 a 283, p. 461-526. 112 Ob. oit., n. 284, p. 526.
1 1 , 110

158 dependem, quando, no exerccio das suas funces, elles praticam actos que se incluem na esphera dos interesses privados das mesmas, consideradas estas, como personalidades jurdicas ; e por isto, em hypotheses semelhantes, as aces de indemnisao podem ser propostas livremente, ou contra as administraes, ou contra os funccionarios; mas, adverte Bonasi, ser contra estes somente, desde que tenham agido fora dos limites do seu mandato. 3. Que, finalmente, nos casos, em que tem lugar a responsabilidade das administraes, a ellas so applicaveis, activa e passivamente, as regras do direito commum.118 45.E. Loening, cuja importante monographia 1U j temo-nos referido tantas vezes no presente trabalho, entende que, no estudo da responsabilidade civil do Estado, cumpre dividir a matria em duas partes distinctas: uma, relativa aos actos ou omisses illegaes, praticados pelos funccionarios, como representantes do Fisco;11& outra, relativa aos actos e omisses illegaes dos funccionarios, como representantes do poder publico ou da soberania do Estado: aquella, regida pelas disposies e princpios do direito commum ou privado, e esta, regida pelo direito publico ou direito do Estado. Partindo deste pensamento, Loening estuda, em particular, os factos de uma e outra ordem, para, segundo a sua natureza e effeitos diversos, verificar os casos, em que o Estado
Ibidem, n. 295, p. 539.Em trabalho posterior sob o titulo "La responsbilit dello Statoper gliatti dei suoi funzionari", Bonasi sustenta as mesmas idas, de que vimos de dar ligeira noticia.Vide: Revista Italiana per le scienze giuridiche, vol. I, fase. I. Roma, 1886. 114 Die Saftung es Staats aus rechtsvrigen Handlungen seiner Beamten naeh deutschen PHvaUund^StaatsrecM. Frankfurt a/M. 1879. u Fisco , na linguagem official e na litteratura jurdica allem, o Estado nas suas relaes de ordem civil ou de direito privado. Equivale expresso "Fazenda Publica", usada semelhantemente no Brazil.
118

159 deve, ou no, responder pelos damnos, que dos mesmos provm aos direitos individuaes; dizendo a esse propsito : Emquanto o Estado se mantm nas relaes puramente de direito privado, ou quando de relaes, embora pertencentes ao direito publico, resultam reclamaes 116 e obrigaes contra o Estado, que devam ser attendidas segundo disposies particulares do direito privado, o Estado ou o Fisco (como chamado neste caracter) sujeito s normas do referido direito: tal o principio consagrado no direito commum e em todas as leis particulares. No obstante a serie de privilgios, que porventura lhe caibam, o Estado, como Fisco, uma pessoa jurdica do domnio do direito privado (der Staat ais Fiscus ist eine juristische Person auf dem Gebiel des Privatrechts).117 Portanto,- accrescenta o autor: a questo de saber, si, e at onde, o Estado obrigado a responder pela conducta illegal dos seus funccionarios, nas relaes de direito privado, resolve-se, antes de tudo, na questo mais geral de saber, si, e at onde, as pessoas jurdicas do domnio do direito privado podem ser declaradas responsveis pela conducta illegal dos seus representantes . U8 No exame desta these, douta e longamente feito, Loening, depois de bem apreciar os actos e condies differentes, pelas quaes os funccionarios podem lezar ao alheio direito em vista dos princpios do direito privado (na celebrao e execuo de contractos, no quasi contracto, no delido, e no quasi-delict) chega concluses particulares, que convm mencionar separadamente. 45 a.Quanto aos damnos provenientes das relaes contractuaes, entende o autor, que toda pessoa jurdica, e o Fisco O autor emprega a palavra "Anspruche", que significa, verdadei ramente, reclamaes jurdicas, isto , aces ou direitos de aco, 117 Loening, loo. cii, p. 58-54 e 93. 118 Ibidem.
116

160 em particular, deve responder pela culpa dos seus representantes, prestando justa indemnisao aos indivduos lesados.110; Tratando-se, porm, de actos extracontractuaes, a responsabilidade das pessoas jurdicas por culpa verificada de seus representantes no se pde fundar, nem directa, nem analogicamente, na obrigao do dominus pelos delictos, que o institor, o exercitar, ou outros prepostos semelhantes, commettam no desempenho de um negocio ou encargo. Os representantes das pessoas jurdicas no se acham precisamente, para com estas, na relao institoria, e nem, segundo o direito romano, o dominus respondia pelos actos lesivos, que o institor, ou outro preposto qualquer, coramettia independentemente de contracto, ainda mesmo, quando fosse a relao institoria, que desse occasio ao facto arguido: sendo, portanto, em vista da theoria e pratica, allera,120 de apresentar ou afirmar, sobre este ponto, as seguintes proposies: 1) Uma responsabilidade da pessoa jurdica em geral, assim como, do Fisco em particular, pelas culpas extra-contractuaes dos seus rgos e funccionarios, no pode ser derivada, nem da natureza da cousa, isto , da ida da pessoa jurdica em si, (por no ser capaz do mal), nem da relao jurdica, em que esto os rgos e funccionarios para com ella. Assim j succedia no direito romano, no qual assenta a theoria hodierna da pessoa jurdica, visto como essa responsabilidade fora desconhecida do mesmo. E nem se pde dizer, que dita responsabilidade era uma necessidade lgica da pessoa jurdica. 2) A responsabilidade das corporaes pelos actos de seus rgos e funccionarios, caracterstica prpria do direito medieval, no foi recebida no direito eommum. lis Loc. clt., p. 64, ngnanter, p. 71. ia o autor examina e aprecia a matria, principalmente, em vista do direito e jurisprudncia da Allemanha.

161 3) Tambm no est demonstrada a existncia de um direito usual, por meio do qual essa responsabilidade tenha entrado no direito commum. A diversidade de pareceres, sustentados na litteratura e na pratica, assim como, a vacillao da linguagem das prprias cortes judiciaes, que tem as vezes admittido a responsabilidade das pessoas jurdicas, como fundada em direito, mostram claro a falta de convico geral acerca do assumpto. 4) A moderna legislao allem no contm disposio expressa sobre a questo m e dos seus princpios geraes estabelecidos, concernentes s pessoas jurdicas, no licito derivar a responsabilidade destas por culpas extra-contractuaes. I 5) Como se disse, um direito usual, relativo a este ponto em particular, no foi, pelo menos, at agora demonstrado. E emquanto a existncia deste direito no for comprovada, a regra a prevalecer, tanto segundo o direito commum, como segundo a moderna legislao, esta: As pessoas jurdicas em geral, assim como o Fisco em especial, no respondem pelas culpas extra-contractuaes de seus rgos e funceionarios, a menos que hajam assumido, convencionalmente, a obrigao de fazei-o, ou que esta obrigao lhes incumba, excepcionalmente, em dadas relaes, por fora de disposies positivas. Die juristischen Personen tiberhaupt, wie er Fiscus insbesondere, haften nicht fitr die aussercontractlichen Verschuldungen ihrer Organe und Beamte, sofern sie nicht vertragsmassig eme Haftung iibernomrnen hbcn oder sofern ihnen nicht durch positiven Rechtssatz fiir besondere Verhltnisse ausnhmsweise eme solche Verbindlichkeit aufgelegt tvoren ist. 6) Entretanto no se desconhece, que, conforme uma comprehenso mais lata, a responsabilidade da pessoa jurdica, pela culpa extracontr actual dos seus representantes, consideO autor escrevera antes de promulgado o actual cdigo eivil allemao.
11 R- c. .
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162 rada, uma obrigao de justia (ais eine Forderung der Oerechtiglceit), e que, segundo este pensamento, as cortes judiciarias, assim como, escriptores notveis tem, no raro, admittido que a sobredita responsabilidade pode encontrar o seu fundamento no prprio direito vigente.. .m Quanto esta ultima proposio, Loening procura, mais uma vez, revistar os factos e argumentos, em que a mesma se baseia, concluindo, porm, de modo insistente : Io que, da chamada '' culpa in eligendo sive custodiendo '', no se pde derivar uma tal responsabilidade da pessoa jurdica; visto, si culpa houver no caso, pertencer ella aos rgos ou funccionarios, e no pessoa jurdica;123 2o que, consequentemente, s poder caber responsabilidade ao Fisco, ou pessoa jurdica em geral, por amno extracontractual, quando a questo da culpa fr irrelevante, a dizer, quando, por exemplo, o Fisco se faz empresrio de certos ramos da industria ou commercio, cuja explorao involve perigos para os operrios e os terceiros; perigos, que. tanto podem occorrer por negligencia na fiscalisao, como, por se no poderem evitar, ainda com a maior precauo. Quem explora empresas dessa ordem, mesmo sem incorrer em culpa, pode occasionar daninos e desastres; e como a obrigao de indemnisal-os no assenta aqui na culpa, porque a explorao um acto licito, e sim, no perigo que ella acarreta; lgico e justo, que o empresrio carregue com as consequncias desse perigo, prestando a reparao devida.m Loc. cit., p. 83-85. Loc. cit., p. 86 seg. 184 Loc. cit., p. 87-91. Segundo Loening, o Estado, como explorador de vias-f erreas, e d'outras empresas do commercio ou Industria, est sujeito ao cod. do commercio e as leis especiaes. Quanto aos fundamentos particulares, era que elle se apoia para chegar s concluses, de que acima se fez meno, so elles idnticos aos de que se soccorre igualmente, para combater a responsabilidade pelos actos do governo (hic, p. 164-65, sg.).
123 122

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I 163 I
45 b.Passando , outra ordem de factos, Loening comea por accentuar, que os princpios do direito privado no podem ser applicaveis ao Estado, quando este, em vez de Fisco ou sujeito de direitos e obrigaes privadas, se apresenta, ao contrario, no exerccio do poder publico, isto , como autoridade suprema, a cuja vontade todos os indivduos devem obedecer, no lhes sendo licito obstal-a, em nome dos seus direitos particulares. O Estado pode, por meio da sua legislao, modificar ou abolir os direitos privados existentes; assim como, autorisar, em dadas circumstancias, aos seus rgos violar os mesmos direitos. Pode igualmente conferir-lhes a faculdade de decidir, segundo o prprio critrio e dentro de certos limites, si tal ou tal medida, alis infringente dos direitos particulares, se faz necessria, e bem assim, deixar ao arbtrio dos ditos rgos o decidir, em dados casos, si devem, ou no, usar dos meios do cargo, elementos de fora, etc, para obstar um perigo, que ameace os direitos privados dos indivduos. Em todos esses casos e outros semelhantes, os actos ou omisses dos rgos do Estado nada tem de illegal, desde que se conservem nos limites postos pela lei, ainda mesmo, que o seu procedimento no corresponda ao fim, ou que a sua interferncia seja desnecessria. Emquanto no se provar, que se procedeu com dolo ou negligencia, no se pode fallar de damno causado illegalmente: suppondo mesmo, que o funccionario haja intervindo por erro ou zelo* demasiado, o seu acto no illegal, desde que se tenha conservado dentro dos limites da lei. m Adverte, porm, Loening, que a sua indagao, no momento, no se refere aos actos desta espcie, mas, somente, s leses porventura causadas a terceiros pelos actos e omisses illegaes dos funccionarios. m
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Loe. oit., j. 93-94. 121 Loc. oit., p. 95.

164 Pelo que, entrando no exame particular dos fundamentos diversos, que tem sido apresentados para justificar a responsabilidade do Estado, taes como, o dever de obedincia aos funccionarios, a culpa do Estado na nomeao ou fiscalisao destes, o dever de proteco ou garantia dos direitos individuaes, ou mesmo, o de assegurar o bem estar dos indivduos (Wohlfhrt seiner Angehorigen) por parte do Estado, e o caracter representativo do funccionario, cujos actos, segundo se tem entendido, devem ser considerados, actos do prprio Estado127 ; depois de confutar a semrazo de uns, e a improcedncia de outros, concluir com as seguintes consideraes : a) Para saber, si, e at onde, seja admissvel a responsabilidade do Estado, precisa examinar os seus fundamentos especiaes, os quaes no se encontram, nem no caracter representativo do cargo publico, nem em uma culpa do Estado. E uma vez acceito, como correcto, que o caracter representativo do cargo, somente, no obriga ao Estado pelos actos illegaes dos funccionarios, disto resulta igualmente, que no existe uma soluo geral da questo. No ha fundamento jurdico algum, segundo o qual, o Estado deva ser declarado responsvel por todos os actos ou omisses illegaes, de que os seus funccionarios se mostrem culpados no exerccio dos cargos; assim como, verdade, no haver tambm fundamento jurdico, que exclua, por completo, a responsabilidade do Estado, acerca de determinadas espcies de actos e omisses illegaes dos referidos funccionarios. A razo jurdica desta responsabilidade limitada no est na relao do cargo publico, como tal, mas na natureza jurdica de certas funces, que os funccionarios exercem em nome do Estado. b) Do mesmo modo, no se pode admittir a culpa do Estado na nomeao ou fiscalisao do funccionario.. .Dado que um funccionario superior nomeie, por culpa ou dolo, a um individuo
7 Loc. cit., p. 97-109.

165 incapaz... e que, da aco ou omisso illegal do mesmo, resulte um damno, a culpabilidade deve recahir sobre dito funccionaIrio superior, assim como, a obrigao consequente de reparar o damno; o Estado, porm, nunca estaria por isso em culpa ou na obrigao de indemnisar cousa alguma................ '' Wenn und soweit also eine Uaftpflicht des Staats anzunehmen sein wird, wird dieselbe auf besondern Reelitsgrlinden zu ruhen kaben, die weder in dem reprsentativen Charakter des Amtes noch in einer Yerschuldung des Staats enthalten sein knnen. Ist das erstere richtig, dass der reprsentative Chararakter des Amtes allein den Staat nicht verpflicbtet, fur die rechtswidrigen Handlungen der Beamten einzustehen, so wird daraus auch gefolgert werden miissen, dass es berhaupt eine keinen Rechtsgrund nach welchem der Staat haftbar zu erklren wre fur ALLE rechtswidrigen Handlungen oder Unterlassungen, deren sicli seine Beamte in Ausubung ihrer amtlichen Functionen schuldig maclien. Aber es gibt auch keinen Rechtsgrund, welcher allgemein die Haftpflicht des Staats fur einzelne Kategorien von rechtswidrigen Handlungen oder Unterlassangen seiner Beamten AUSSCHLSSE. Der Rechtsgrund der Haftpflicht des Staats, soweit eine solene anzunehmen ist, liegt NICHT IN DEM VERHLTNISS DES STAATSAMTS ais solchem, sondem IN DER RECHTLICHEN NATUR EINZELNER FUNCTIONEN, wel-che die Staatsbeamten im Namen des Staats auszuuhren haben. Ferner aber kann eine VERSCHOLDUNG des Staats bei Anstel-lnng und Beaufsichtigung der Beamten ebensowenig angenom-men werden, wie eine Verschuldung einer juristischen Person tiberhaupt. Hat aus dolus oder culpa ein liherer Beamter einen untuchtigen Menschen zu einem Amte befbrdert und ist der durch die rechtswidrige Handhing oder Unterlassung des Letztern entstandene Schaden auf die Verschuldung des hhern Beamten zuriickzufuhren, so kann auch dieser hhere Beamte schadensersatzpflichtig erklart werden; niemals aber ist der Staat ais solcher iu einer Yerschuldung aus der eine rechtliche Schadensersatzpflicht entspringen knnte".128 Continuando, Loening faz juntamente meno do que se encontra na legislao e jurisprudncia dos Estados allemes
1W

ALLGEME1NE BEANTWORTUNG DER FRAGE NICHT QIBT. Es gibt

Ob. cit., p. 109-110.

166 acerca da matria* accrescentando, neste particular, que si, com efeito, a responsabilidade do Estado tem sido admittida, relativamente a alguns ramos da administrao publica; nem por isso, menos verdade, que no direito commum, bem como, na maioria da legislao particular dos Estados, no existem textos jurdicos expressos, que estabeleam a responsabilidade do Estado pelos actos e omisses illegaes dos funccionarios, occorridas no exerccio das suas funces politicas (der staatlicJien Functionen) ,129 E revendo os differentes actos ou funces deste ultimo caracter, das quaes podia resultar semelhante responsabilidade, o autor s descobre dous casos, nos quaes ella admissvel : 1) quando o Estado haja obtido lucro do acto illegal, at a importncia do lucro; 1S0 2) quando a obrigao provenha de contractos de direito publico, (sendo de incluir nos contractos da espcie os depsitos pblicos recebidos).1S1 Tale o transumpto das idas principaes de Loening, que ficaro melhor conhecidas, em vista da sua concluso final, pela maneira seguinte: Temos chegado ao teimo das nossas indagaes, esperando haver demonstrado que, segundo o direito positivo da Allemanha, no existe a responsabilidade geral do Estado pelos actos illegaes dos seus funccionarios, e que uma tal responsabilidade no resulta, como necessidade lgica, nem da ida do Estado e dos funccionarios, nem da relao dos sbditos para com o poder publico. Tambm a justia no exige nenhuma responsabilidade geral do Estado. No ha mesmo um principio geral, decisivo da questo. Pelo contrario, preciso conhecer das relaes particulares, em que o Estado entra com os seus sbditos, para, segundo a natureza jurdica delias, decidir, si , ou no, justificvel, a responsabilidade do Estado pelos actos Loc. cit,, p. 96 sg., no sg.
i3o Loc. clt., p. 116. isi Loc. cit., p. 181. Cf.-Piloty, DU Haftung des Staati, p. 259.

167 illegaes dos funccionarios. Wir sind hiermit zum Schlusse unaerer Untersuchungen gelangt. Wir hoffen den Nachweis! geliefert zu haben, dass nach positiven Recht in Deutschland ieine allgemeine Haftung des Staats aus den rechtswidrigen Handlungen seiner Beamten nicht existirt, und dass eine solene mit logischer Nothwendigkeit sich weder aus den Begriffen des Staats und der Beamten noch aus dem Verhltniss der Unter-thanen zu der Staatsgewalt ergibt. Auch die Gerechtigkeit for-rlert keine allgemeine Haftung des Staats. Es gibt iiberhaupt kein allgemeines Prinzip, das die Frage entscheidet. Viel-mehr bedarf es einer Untersuchung der eiuzelnen Verbaltnisse, in welche der Staat mit seineu Uutertbanen tritt, um nach deren rechtlicher Natur zu entseheiden, ob eine Haftung des Staats fiir die rechtswidrigen Handlungen der Beamten ge-rechtfertigt ist oder nicht.132 Nada mais precisamos dizer, para que se infira, que, conforme as suas prprias palavras, o autor devera figurar, de preferencia, entre os que sustentam no haver uma razo jurdica, que justifique a responsabilidade geral do Estado pelos actos lesivos dos seus representantes ou funccionarios, isto , que o mesmo propende manifestamente para a theoria da prpria irresponsabilidade do Estado.
Ob. cit., p. 134-135.Collocando E. Loening entre os partidrios do systema mirto, AQ que nos estamos occupando, flzemol-o principalmente, para no discordar de autores mais competentes, que assim o tem reputado.Vide : Giorgio Qlorgi, Teoria dlle Obbligaziom, t. V, p. 515, nota 2, 5a edizione, 1900; Idem, La dottrina delle persone giuridiche o corpi morali, it. III, p. 153 sg., 2a ediz. 1900; Michoud, obs. oitadas; eto. Pois, em nosso modo de ver particular, muito embora Loening, assim como outros esoriptores allemaes, faa distincao entre os actos de natureza privada do Estado (Fisco) e os de poder publico, propriamente dito, (Handlungen der Staatsgetoalt, Regierungshandlungen), , comtudo, certo que, assim fazendo, no teve em mente obedecer aos princpios de um dado systema ou doutrina particular sobre a responsabilidade do Estado. Longe de admittir neste uma dupla personalidade, revestida de caracteres differentes, a dizer, uma, considerada representante da pessoa jurdica (Stdlvertreter einer jvruttischcn Person), e a outra, rgo do Estado (Organ des Staats),\ Loening declara, ao contrario, que "esta distincao insustentvel, e to errada, accrescenta ainda, como aquella que procura descobrir no Fisco uma
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168 46. Robert Piloty tambm considerado, como partidrio da doutrina que destingue os actos do Estado, entre actos de gesto e actos de imprio, para o fim de s admittir a responsabilidade do Estado pelos dam nos provenientes dos primeiros, negando-a, quanto aos segundos. No trabalho especial, publicado pelo autor, o que elle se propoz, foi fazer o estudo e critica da matria, somente no que respeita aos actos ou omisses illegaes dos funccionarios, no ezercicio dos direitos de poder publico; IM mas, na exposio e discusso das diversas questes concernentes, no lhe faltou tambm azado ensejo pare enunciar-se igualmente acerca dos actos do Estado, relativos sua gesto administrativa* ou talvez melhor dizendo, sobre os actos pertencentes aos Interesses privados do Estado.134
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pessoa diferente do Estado, como titular do poder publico (al$ dem Inhnbct- der Staatmjeioalt) : o funceionario, que representa o Pisco, est, para cora o listado, na meami*sima relao, que o funceionario, a quem incumbe exercer os direitos de poder supremo (der Hoheitsrechte ausznUben hat). Em ambos os casos tem de desempenhar funeoes publicas (Anitafunctio-] nen) o estas, no raro, pertencem a ambos os domnios... Semilhante dis-1 tineo assenta, pois, em uma simples fico, desprovida de todo o fundamento " (Loc. cit., p. 106). Guardada, sem duvida, diremos ns, a distincfto entre os actos patrimoniae, e os actos de poder publico, do Estado, o que Loening e outros tem em vista, estudar, separadamente, os factos, que so do dominio do direito privado, e os que sfto do domnio do direito publico, para melhor verificar os casos, em que porventura se de, ou no, a responsabilidade do Estado, sob a saneo de ura ou de outro de taes direitos; mas, que o faam no Intuito de obedecer a um determinado systema dessa responsabilidade, repetimos, o que no nos parece ter estado no pensamento dos autores alludidos. 183 ''Die Haftung des Staats fUr rechtswidrige Handlungem uvd JJnterlassnngen der Beamten bei Ausiibung staatlicher Hoheitsrechte" [Annalen de deuUehen Reichs, n. 4, de 1888). IM Tem igual applicao ao presente autor o que foi observado a nota 132 retro.

169 Antes de tudo, Biloty comea por significar, que o preenchimento dos diversos fins do Estado requer um systema complexamente organizado de funcconarios. O funccionario age no interesse do Estado, pelo Estado; e esse facto de agir pelo Estado pode, mas no precisa ser, necessariamente, uma representao segundo o direito privado. O interesse commum, por cujo motivo existe o Estado, requer sem duvida uma aco de rgos estadoaes (pblicos) no circulo do direito privado, e essa necessidade corresponde a fico do Estado, como personalidade jurdica do direito privado (Fiscus). Quando o funccionario chamado a agir em nome deste sujeito de direito, elle um representante (Stellvertreter)no sentido do direito civil; tratando-se, porm, de actos do domnio do direito publico, o Estado no , por forma alguma, sujeito de direito, quer opere directamente por si, quer por meio de representantes. O Estado deixa apenas ver o factode um certo numero de homens reunidos em um paiz debaixo de uma vontade suprema, ou de um s governo.135 O sujeito do direito publico, no qual o interesse estadoal se manifesta, no fictcio: o titular ou portador da soberania (der Trager der Soitveranitcit). O funccionario, chamado a agir em nome deste sujeito do direito publico, considerado seu representante, visto derivar delle a autoridade que exerce, e, nas suas funces jurisdiccionaes, fazer as vezes do soberano. Isto quer dizer, que o funccionario, tanto pode representar o Fisco, como o chefe do poder publico (den Herrscher) segundo se achar disposto na lei. Agindo contra as faculdades desta, elle, no s, fere o dever do cargo, como tambm, pode lesar os direitos de terceiros; e emquanto, de um lado, fica sujeito a responder disciplinarmente perante o seu superior, o dono do servio (dem Dienstherm)t de outro lado, obrigado a reparar pessoalmente o damno, que por culpa ou negligencia haja cau185

Loc. cit., p. 246.

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170 sado a esses terceiros. Pode succeder, entretanto, que o patrimnio do funccionario seja insuficiente para satisfazer o damno causado. E quem neste caso deve carregar com o mal, o lesado, ou o Estado? A questo, accrescenta Piloty, no offerece nenhuma dificuldade, em se tratando de actos, nos quaes o funccionario representa o Estado, como pessoa jurdica do direito privado; porquanto, com relao aos effeitos jurdicos, que as aces ou omisses illegaes dos funccionarios acarretam ao Estado, como tal, tm applicao os mesmos princpios, que se encontram no direito privado sobre as pessoas jurdicas em geral. No se pode, porm, admittir sem mais exame, que o mesmo se d, quando o funccionario, em vez de representar a pessoa do Estados/isco, exerce a sua actividade, como rgo do soberano, por no se mostrar com a mesma evidencia, que o Fisco deva responder igualmente pelo damno, que o funccionario causar illegalmente a um terceiro, no exerccio das suas funces de autoridade (in Ausilbung obrigkeitlicher Furiktionen).136 46 a. Faz o autor breve resenha das theorias conhecidas, que sustentam a razo ou justia da responsabilidade, primaria ou subsidiaria, do Estado, e bem assim, das que negam que haja fundamento jurdico para mesma; e, entrando na critica das diversas opinies e pareceres a esse respeito, manifesta-se nos seguintes termos:A questo da responsabilidade do Estado 138 Loc. cit., p. 246. Neste ponto o autor declara, que muito embora seja possvel, que a lex ferenda venha reconhecer, por principio de equidade, a responsabilidade do Estado; , comtudo, certo, que nem no direito commum ou usual vigente na Allemanha, nem no de outros paizes (Frana e Itlia) existem ainda disposies expressas de lei positiva, estabelecendo essa responsabilidade, como regra geral. No desconhece, porm, e antes confessa, que varias leis j existem, reconhecendo-a em relao certas espcies de casos e em circumstaneias diversas. Ibidem, e notas a p. 246-247.

171 pelos delictos (fr Beamtendelikte) dos funecionarios tem sido tratada, tanto sob o ponto de vista do direito publico (des offentlichen Reehts) como do direito privado. Dado, porm, que assista ao individuo, lesado pelo delicto do funccionario, um direito de aco contra o Estado, esse direito s se poder tornar effectivo no direito privado, a dizer, segundo as disposies deste direito, relativas indemnisao do damno em casos anlogos. Certo, o facto de um damno ser causado illegalmente no basta para autorizar a aco de indemnisao contra o Estado; porque o damno no , effectivamente, obra do Estado, mas do funccionario; e, conseguintemente, dada a possibilidade de aco, esta s devia ter cabimento contra o ultimo. Precisa, pois, chegar-se a um momento mais extensivo, para que se possa, ento, justificar a responsabilidade do Estado. O fundamento desta s pode ser achado, ou na relao do servio entre o Estado e o funccionario, ou na relao de sbdito, que se d entre o Estado e o individuo lesado, ou em ambas estas relaes juntamente; e como as sobreditas re laes pertencem ao direito publico, a questo da sua determinao jurdica toca esphera deste direito. Subsiste, todavia, como problema do direito privado, firmar, ao seu turno, si as relaes alludidas do direito publico so capazes de servir de fundamento uma aco de indemnisao contra o Estado: a circumstancia de o direito publico reger, no caso, a relao dominante entre o funccionario e o Estado serve, apenas, para facilitar ao diraito privado o problema, que lhe incumbe... Portanto a questo , em parte, directamente do direito publico, e em parte, exclusivamente do direito privado.187 I 46b.Admittida a responsabilidade do Estado, por este ou aquelle fundamento jurdico, cumpre verificar: 1) as condies
187

Piloty, loe. cit., p. 260-61.

172 da sua extenso e qualidade; 2) as razes apresentadas, pro ou contra, semelhante responsabilidade. No que respeita s " condies " (Voraussetzungen) da responsabilidade do Estado, s licito cogitar delia em geral, quando a leso causada de tal ordem, que o prprio funccionario pode ser chamado a responder por ella. Muito embora no seja impossvel, que a legislao declare o Estado o responsvel exclusivopara com o lesado, conservando aco regressiva contra o funccionario, A facto , que, quando nas leis, na doutrina, e na pratica se trata da responsabilidade do Estado, sempre se tem entendido, ou uma responsabilidade "primaria " do Estado, conjuncta-mente com a do funccionario, ou uma responsabilidade "subsidiaria" do Estado 138, no caso de insolvabilidade do funccionario. Quer dizer, a responsabilidade ' primaria ' deste ultimo deve ser sempre presupposta ou subentendida... O que seria discutvel, a extenso desta responsabilidade; visto no haver accrdo de vistas, quanto ao gro de cuidado, exigido do funccionario pelo direito privado, e cuja inobservncia constitua uma violao do dever official. o nosso propsito, continua Piloty, satisfaz, todavia, ficar estabelecido, que a responsabilidade do funccionario pela violao de seus deveres deve ser reconhecida no direito com mura, como condio fundamental da responsabilidade do Estado. Mas esta condio, embora fundamental, no a nica condio da responsabilidade do Estado... Condio, para que haja a responsabilidade do Estado, tambm a de que o lesado no se ache em culpa, por exemplo, tendo deixado de fazer valer o remdio legal; preciso, alm disto, que no lhe reste mais nenhum reis Ibidem. O autor faz meno de uma lei da cidade de Hamburgo, consagrando a responsabilidade exclusiva do Estado; mas observa, que tal | a confuso dos dispositivos especiaes da mesma lei a esse respeito, que no so pode afflrmar, si, com effeito, esteve no pensamento delia estabelecer uma responsabilidade primaria on exclusiva Estado...

173 mdio legal ao seu dispor. Entretanto , por outro lado, supr fluo exigir, como fundamento da aco de indei contra o Estado, o concurso da violao " objectiva" do direito pelo acto lesivo e da culpa " subjectiva'' do funccionario, como pre tendera Zacharice; visto como ambas estas exigncias j se contm na condio geral, de que o funccionario seja decla rado responsvel.189 46 c. Alm disto, uma vez supposta a responsabilidade do Estado pelos actos illicitos de seus funccionarios, no se com prebende porque certas espcies delles, ou certas fun-ces de alguns funccionarios do Estado, devam justificar uma excepo a dita responsabilidade, como, notadamente, se tem pretendido acerca dos magistrados ou dos actos judicirios. ..140 A. nica distinco, accenta Piloty, das funces publicas (AmtsJumhmgen) que pode influir na questo da responsabilidade, a" distinco dos actos: uns, em que o Estado apparece, activa e passivamente, como sujeito do direito privado ; e outros, em que os funccionarios desempenham funces de governo. Esta distinco de importncia, porque a questo da responsabilidade nos dous casos tem de ser decidida, de pontos de vista differentes". O caracterstico dos actos de governo a autoridade (Amtsgewalt). Em certos casos, parece difficil afirmar, si o acto , ou no, um acto de governo; tal o que succede com relao aos depsitos, cuja responsabilidade, no entender de Pfeiffer, H. A. Zacharice, Bluntschli e Laming, deve ser verificada segundo os princpios do direito publico, todas as vezes, que os funccionarios se acbarem em culpa a esse respeito. Entretanto, continua Piloty, esta questo fcil: nos depsitos voluntrios ha um simples contracto de direito pri13n

Loc. cit., p. 262. "o Vide: Hic, p. 128.

174 vado, o qual, si no o epositum do direito romano, deve ser, eomtudo, julgado segundo os princpios do direito privado. O Fisco obriga-se, por esse contracto, a guardar o deposito e a restituil-o no tempo marcado; porisso, no caso de damno, causado por culpa ou negligenciados seus empregados, aquelle deve responder, como qualquer dono do negocio, (ais Oesehftsherr) nos termos do direito privado. No deposito obrigatrio, isto , naquelle, que feito por mandado do juiz ou disposio da lei, a relao dominante em nada diversifica: uma vez que tambm aqui o Fisco assume a obrigao de conservar e restituir o deposito, deve responder igualmente, segundo o direito privado, pelos delictos dos seus empregados. No deposito, ordenado judicialmente, occorre, certo, a considerao de que 0 acto judicial que o ordena, um acto de poder (Regierungsverhandlung). Mas, a menos que o juiz, ao dar a respectiva or dem, commetta uma illegalidade, a questo da responsabilidade do Estado, pelo damno resultante, no poder ser encarada e resolvida, do ponto de vista do direito publico. E ainda assim, como na guarda e restituio do deposito o Fisco age pelos seus empregados, dentro do terreno das obrigaes do direito pri vado, o mesmo deve ser declarado responsvel, como si fora um dono do negocio (ais Gesehftsherr), pela damnificao do deposito. Ligao semelhante e, certamente, mais estreita, dos actos de governo com as matrias do direito privado, a que se d nas apprehenses e sequestros judiciaes. Aqui existe igualmente para o Fisco a obrigao privato-jurdica de guar dar as cousas apprehendidas, e, satisfeito o fim da apprehenso, restituil-as a quem de direito. A questo de saber, si o acto illegal do funccionario deve ser tomado, como exerccio de um acto do governo, ou como representao do Fisco, (dono obrigado do negocio) ser illustrada pelos seguintes exemplos: 1 a) Um empregado de policia fez a apprelienso de gneros alimentcios em casa de A, sem haver observado as disposies

175 legaes a respeito, e os gneros, durante a sua apprelienso, se deterioraram. Esse acto illegal um acto de governo, e portanto, a responsabilidade do Estado deve ser apreciada, do ponto de vista do direito publico. P, b) Um empregado de policia foi encarregado da diligencia judicial de apprehender gneros alimentcios em casa de A, e levai-os em seguida ao Deposito Publico. Fez a apprehenso na forma da lei; mas, em vez de leval-os a deposito, os consumio. Nem o acto de conduzir os gneros ao deposito, nem o consumo dos mesmos foram actos de governo. O juiz, ordenando a conduco dos gneros, assim como, o empregado policial extraviando-os, procederam, como representantes do dono do negocio, o Fisco, ao qual cabe a obrigao de guardar os gneros apprehendidos nos termos do direito privado; por consequncia, a responsabilidade do Estado, no caso, seria julgada pelos princpios deste direito, relativos responsabilidade das pessoas jurdicas pelos deiictos dos seus representantes.141 Quanto a extenso da responsabilidade do Estado, pensa Piloty, que ella se devia determinar pela prpria responsabilidade do funccionario, ambos solidrios por todo o damno causado. Quanto sua qualidade, a responsabilidade deveria ser primaria, opinio, alias, sustentada pela maioria dos autores, e no, simplesmente subsidiaria; a menos que, em relaes anlogas da fiana do direito privado, o Estado s tenha, porventura, assumido uma responsabilidade desta ultima espcie.

Loo. cit., p. 264. Piloty entende que o mesmo critrio deve ser empregado, quando, se tratando de casos sobre hypothecas, herana, e tutoria, se quizer saber si, no caso particular, o acto do funccionario , ou n&o, um acto de governo ; porquanto, em taes funces, o funccionario une frequentemente aos seus actos de governo a aco de agente estadoal ou representante do Fisco, conforme ao direito privado. Isto se d, sobretudo, em relao ao tutor, como guarda dos dinheiros do pupiilo.

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176 46 d.Entretanto, tudo isto, que vimos de dizer, conta do illustre autor, assenta na hypothese de ser acceito,como verdadeiro, o principio da responsabilidade do Estado pelos actos e omisses illegaes dos funccionarios no exerccio do poder publico. U2 Porque, conforme o seu modo de vr pessoal, e o direito positivo, Piloty, passando em revista os diversos fundamentos theoricos apresentados, uns baseados no direito privado (na relao do mandato ou na relao institoria), e outros no direito publico (Subjelitionsverhltniss, Reprsentationsverhaltniss, Garantieverhltniss), para o fim de verificar o valor ou applicao de todos elles, cada um, segundo o seu contedo particular,148 no duvidara affirmar, como cousa demonstrada: que todas as tentativas de fundar a responsabilidade do Estado pelos actos illicitos dos funccionarios, j do ponto de vista do direito privado, j do ponto de vista do direito publico, careciam de procedncia. No existe, realmente, nenhum fundamento verdadeiro para semelhante responsabilidade, insiste elle; pelo contrario, o que subsiste, como direito commum, a these : " O Estado no responde pelo damno, que aos terceiros fr causado com os actos ou omisses illegaes dos funccionarios no exerccio dos direitos de poder publico". Es ist, wieich glaube, durch diese Ausfuhrungen der Nachweis geliefert, ass alie Versuche, eine Haftung des Staats fur BeamtendeliJcte vom Stunpunkte es Privatrechts wie des offentlichen Rechts zu begriinden, misslungen sind. JEin wahrer Grund fur solche Haftung besteht nicht. Es gilt vielmehr fiir dasgemeine Becht der Satz: "Der Staat haftet

"2 Loc. citp. 265. Para evitar repeties, chamamos a attenao do leitor para os argumentos com os quaes Piloty combate as diversas theorias da responsabilidade do Estado pelos actos de governo, e que se encontram no Titulo Segando, cap. II, signanter, nota p. 241 deste trabalho.
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177 nicht fii/r den Schaen welcher Dritten urch rechtswidrige Hand\lungen und Unterlassungen der Beamien bei Aasubung Staatlicher Hoheitsrechte zugefugt ivird".14A I 47. A. Giron, apoiando-se em razes de principio e em argumentos tirados da jurisprudncia, encara a questo da responsabilidade civil do Estado, da maneira mais simples e precisa. O Estado, diz elle, representa a sociedade debaixo de um duplo ponto de vista, como pessoa civil vis--vis das outras pessoas, e como poder publico (puissance publique) vis--vis dos administrados. Quando age, como pessoa civil, tem interesses e direitos da mesma natureza que os dos simples cidados, com os quaes trata de igual a igual, se obrigando, e obrigando-os, reciprocamente: neste caracter elle sujeito applicao do artigo 1384 do cdigo civil, desde que a lei no estipula nenhuma excepo em seu favor. Mas a disposio desse artigo lhe deve ser applicada restrictamente, uma vez que ella derroga ao principio da responsabilidade pela culpa pessoal. A sua influencia no sahe da esphera das pessoas privadas e dos interesses privados, a dizer: o Estado no lhe sujeito, quando age, como poder publico, em desempenho da sua misso governamental. Os qualificativos de committente e preposto se devem restringir aos casos, em que se do commisses num interesse privado e para actos da vida civil, e, por isto, inapplicaveis aos cargos e funces publicas, nascidas das leis e regulamentos que interessam ordem publica e boa administrao do Estado.145

Ob. cit., p. 271. Compre, talvez, nfto omittir, que o autor che gara a concluso supra, tendo principalmente em vista o direito at ento vigente na Allomanha. 145 A. Giron, Le /roit admimstratif de la Blgiqne, 1.1, n. 230 sg. Bruxelles, 1885, 2. edic. 1 3 R. c,

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178 Isto posto, pensa o autor, que o que preciso, fazer na matria a seguinte distinco: Toutes les fois que 1'Etat execute lui-mme, par l'intermediaire de ses ouvriers, preposs ou commis, des travaux ou des oprations qui ne constituent pas 1'exercice de la puissance publique, et dont il serait possible de deleguer 1'entreprise des particulires, lorsqu'il batit, par exemple, un edifice, lorsqu'il pave une chausse, lorsqu'il se charge de transporter des voyageurs ou de marcliandises, lorsqu'il fabrique des armes, etc, il est responsable des dlits et des quasi-dlits, commis par ces preposs, au mme titre et dans la mme mesure que les particuliers.146 Mas, em contrario, accrescenta elle: Lorsque les fonctionaires ou employs qui reprsentent 1'E'tat dans Taccomplissement de sa mission governamentale se rendent coupables d'un delit ou d'un acte arbitraire, la responsabilit qu'il encourent leur est personelle et ne rejaillit pas sur Finstitution gnrale, provinciale ou communale. Todavia, segundo reconhece juntamente A. Griron, esta irresponsabilidade do Estado, acerca dos actos de poder publico, no deixa de admittir certas excepes... Por exemplo, si do delicto ou quasi-delicto do funccionario provier um lucro para o Estado, aprecivel em dinheiro, o Estado deve ficar responsvel pela indemnisao at a importncia do mesmo lucro. Do mesmo modo, a lei pode estabelecer, e j o tem feito, excepes convenientes, quer admittindo a responsabilidade do Estado por actos, que tem innegavelmente o caracter de poder publico, quer isentando-o delia em casos, nos quaes o Estado se apresenta nas relaes jurdicas da ordem civil.147 Em resumo, taes so as idas de Giron. que interessam ao assumpto, no ponto de vista particular, de que agora nos estamos occupando.
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Ob. cit., 11. 231. Loc. cit., ns. 233-31.

179 48. Giorgio Giorgi, partidrio decidido da doutrina da distinco dos actos do Estado,148 como critrio ou condio da responsabilidade, resultante dos mesmos actos. Qualifica mesmo esta doutrina de "systema dominante", querendo, deste modo, significar, que ella deve ser tida, como verdade j alcanada na discusso do assumpto. Pelo muito, que esse distincto autor vale aos olhos dos que se occupam de estudos desta natureza, vamos transcrever para aqui uma parte dos conceitos, razes e argumentos, com os quaes elle exprime o seu juizo. II collocare nella distinzione fraatto compiuto jure imperii, o jure gestionis il critrio per risolvere, se lo Stato ne sia responsabile, quando fu cotnmesso per un abuso dei pubblico ufficiale, sinomizza con la distinzione fra Statopersona giuridica, e Stato persona politica: corrisponde ai distinguere due ordini di relazioni diverse fra lo Stato e gli individui, e due facce distinte delia personalit dello Stato. Relazioni di diritto pubblico, o personalit politica, quando 1'atto compiuto dallo Stato mediante l'interposta persona dei pubblico ufficiale sia 1'esercizio dei potere pubblico: relazioni di diritto priv ato, o persona giuridica, quando 1'atto non sia punto 1'emanazione dei pubblico potere. Corrisponde ai cnone scientifico, che le guarentigie concesse ai cittadino contro gli abusi dei pubblico potere appartengano ai diritto pubblico interno e derivano dalla Constituzione politica, communis reipublicce sponsio: la quale determina le prerogative delPautorit imperante, ei mezzi conceduti ai cittadini per contenerla nei limiti delle sue attribuzioni, e per ottenere la riparazione degli abusi; n quelle guarentigie possono chiedersi ai cdice civile, corpo delle leggi destinate a
Io pur fui tra coloro, che prestarono adesione ai sistema, che distingue 1'atto d'impero dall'atto di gestiono. Seoza pentrmene oggi: per ch la discretiva avendo il suo addentellato nelle tradizioni, il suo riscontro nella dottrina pi seria e nella giurisprudenza dei paesi che hanno leggi analoghealle nostre, il suo fondamento inunconcetto emientemente razionale, mi pare il solo che possa, quando venga inteso e applicato rettameute, conjurei alia solluzione delVarduo poblema. La dottrina delle persone giuridiche o corpi morali, t. IH, n. 81, p. 171. Pirenze, 1900, 2 ediz. O autor j se havia declarado partidrio do referido systema em sua obra anterior - Teoria delle Obbligazioni, t. V, p. 501, da 5a edio, 1900.
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180 regolare le relazioui fra individuo e individuo, e non applicabili alio Stato, se non quando, lasciata la veste di potere imperante, svolge la sua operosit nel campo delle relazioni individuali, e utitnr jure privatorum.U9 Neste trecho nos d o illustre autor uma synthese do seu pensamento com relao ao systema, que adopta. No lhe parecem, talvez, de escolha muito feliz as expresses de actos de imyerio, e actos de gesto, como correspondentes s de personalidade politica e personalidade jurdica-, mas observa, si, desgraadamente, a linguagem se presta a equvocos e favorece a critica, "a distinco, intrinsecamente considerada, verdadeira". 1B0 Ningum pode negar, que o Estado investido de poder soberano, e o exercita pelos trs ramos legislativo, judicirio e executivo, mediante actos de autoridade, executados por funccionarios pblicos; e como estes so susceptveis de prevaricao e erros, no ha duvida, que os cidados podem ser victinias de abusos, que lhes causem damno, merecedor de reparao pecuniria, segundo justia natural... 48 a. " Por acto de imprio se deve entender o que nasce, se desenvolve, e se realisa no campo do direito publico"; elle tem a sua raiz na soberania ou supereminencia do poder publico sobre os indivduos, e resulta da necessidade fatal, de no poder haver communidade social, sem autoridade de uma parte, e sujeio de outra.1B1 Na esphera dos actos de imprio se comprehendem os actos do poder legislativo e do poder judicirio; advertindo, todavia, que em relao ao ultimo poder, s so de considerar, como taes, os actos dos magistrados investidos do imprio ou jurisdico, e no os dos outros funccionarios judiciaes.
"9 Giorgio Giorgi, loc. cit., n. 83, p. 179 sg. 15 Ibidem, p. 180. Ob. cit., n. 96, p. 201 sg.

181 Sabidamente, so tambm de incluir nos actos de imprio os do poder executivo *, mas, justamente, com relao variedade dos actos deste poder, que se do, ora funces de imprio, e ora funces de gesto. Segnndo os princpios estabelecidos pelo autor, so de considerar actos de imprio, no s, os decretos, instruces e regulamentos, mas tambm, os actos positivos on negativos, executados em qualquer ramo do publico servio, diverso da administrao patrimonial, comtanto que no tenham o caracter contractual. Particularisando, indica, como principaes, os seguintes, que mencionaremos nos prprios termos : Gli atti e i provvedimenti di sicurezza o di sanita pubblica, ovvero diritti alia protezione delle indnstrie e dei commerci: gli ordini delPautorit militare per attnare le leggi dei reclutamento dei esercito di terra e delVarmata di mar; gli atti tutti che banno per obietto la istruzione pubblica, e la sorveglianza sull'istruzione privata-, quelli che riguardano 1'accertamento dello Stato civile delle persone, la conservazione dei libri fondiari e ipotecari, ossia la pubblicit delia proprieta fondiaria, ferma rimanendo la responsabilit personale dei conservatori; gli atti di tutela e d'ingerenza governativa sulle provinze, sui communi, sugli istituti pubblici di beneficenza, e generalmente sui corpi morali di ogni specie, sottoposti alia sorveglianza governativa; le operazioni dei debito pubblico, fatta eccezione di quelle che assumono figure contrattuali; Vaccertamento e la riscossione delle imposte, delle tasse e gabelle, salve le conseguenze dei solve et repete nella esazione indbita; i provvedimenti che concernono le amministrazioni dei Demanio Pubblico iNazionale, voglio dire, delle strade nazionali, dei fiumi e torrenti, delle spiagge e dei fortilizi, purch non offendano la proprieta privata, o i diritti individual! di uso garantiti dali a legge: perche allora pu nascere un obbligo d'indennit, fondato sulla gnarentigia delia proprieta privata ; le concessioni governativo di ogni specie, che s'intendono fatte senzo pregiudizio dei terzo-, e finalmente, le espropriazioni per causa di utilit pubblica, concesse ai privati a loro rischio e pericolo, salvo ci che riguarda la revocabilit delle concessioni-contratti, quando la revoca costitnisca, atteso il carattere contrattuale, nna specie di espropriazione a danno dei concessionrio; finalmente, gli atti delia forza militare in tempo di pace o di guerra, purch

182 non siano invasioni di propriet private decretate in quelle forme o circostanze, che secondo legge danno diritto a indennit.153 Mas, prosgue Giorgi, o Estado, alem de depositrio do poder publico, tem uma capacidade civil, assim como, as provncias, as com munas e os corpos moraes, nos termos do art. 2| do cdigo civil; e quando desenvolve essa capacidade, sem fazer uso do poder, fica sujeito s obrigaes civis, do mesmo modo, que gosa dos direitos civis... Se neWesercizio dei suo possesso, o nello svolgimento dei suo diritto contrattuale, reca o ffesa a um terzo, mediante gli atti dei quei pubblici ufficiali che sono preposti alVazienda patrimoniale o contrattuale, ecco il suo obbligo indiscutibile de risarcirne il danno, a norma dlVarti-colo 1153 dei cdice civile.1B8 48b. " Por acto de gesto, no seu sentido prprio e restricto, se entende o acto de economia patrimonial, praticado pelos funccionarios pblicos, no interesse da communidade'', ou oomo administradores dos bona quos sunt in patrimnio populi , ou como partes contractantes autorisadas a exigir, ou a satisfazer, em forma contractual, algum servio de utilidade publica.l* No se trata de opera do poder legislativo ou judicirio, mas sempre do poder executivo, o qual pode despojar-se das suas prerogativas autoritrias, e agir moreprivato. Presuppone la capacita giuridico-privata dello Stato e ne constituisce Fesplicazione, versandosi nel ricambio delle cose e dei servigi sotto 1'egida delia giustizia commutativa, estranea ai rapporti di diritto pubblico interno. Perci soggiace ai cdice civile : e come dal cdice civile 1'atto di gestione 2 Loc. oit., n. 99, p. 205-206. la Loc. eit., n. 84, p. 181. i4 Ibidem, n. 88, p. 187.

183 prende norma nel suo svolgimento legitimo, cosi ai cdice rimane sottoposto, qnando trasmoda o prevarica, e si converte in nn abuso de commissione o de omissione, cle lede qual eh e diritto individuale. Se 1'offeso colai che aveva contrattato colV amministrazione, ecco una colpa contrattuale e un obbligo di risarcimento, in corrispondenza deli'entit di quella colpa: se Voffeso non un contraente, ecco invece una colpa Aqniiiana e un danno risarcibile a norma degli articoli 1151 e seguenti dei cdice civile.155 Isto dito, no seria, talvez, preciso acerescentar da nossa parte, que, como actos de gesto, so, conseguintemente, de) considerar: a) todos os que se referem ao dominio privado do Estado (excludos, todavia, os do dominio publico, que, tendo seu fundamento no direito publico, no pertencem personalidade jurdica, e, sim, a personalidade politica do Estado); b) todos os que se referem as administraes de caracter industrial, ou empresas dirigidas por fuuccionarios do Estado, taes como: correios, telegraphos, laboratrios e oficinas civis ou militares, quaesquer que sejam, e outros servios semelhantes 156 ; c) os coutractos de obras publicas, fornecimentos, e outros de igual natureza;em tudo o que, predomina principalmente o regimen contractual. 48 cNo que respeita responsabilidade pecuniria ou indemnisao por parte do Estado, Georgi adduz tambm certas Idistinces, quanto aos actos de imprio, taes como : 1) Que dos actos legislativos, isto , da lei, " la madre dei diritto " no pde jamais nascer uma responsabilidade civil do poder publico. A nica questo discutvel seria a de saber, si uma lei, que altera ou destroe direitos individuaes, deve ser justa, estatuindo juntamente uma compensao adequada...

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Ob. oit., n. 88, p. 187 seg. Ibidem, n. 94, p. 195.

184 E pois, si a lei parecer dura a algum, este poder valer-se do direito de petio, pedindo a sua reforma, mas, no, pretender uma compensao pecuniria pelo damno soffrido ; salvo si a prpria lei lhe tiver reconhecido semelhante faculdade ...167 2) Que o mesmo se deve dizer dos actos do poder judicirio ; no, porque os magistrados no sejam capazes de culpas, estando, pelo contrario, previstos os casos de culpas ou crimes dos mesmos, assim como, a sua responsabilidade pessoal de reparar o damno civil ao lesado; mas, porque impossvel reduzir o magistrado simples condio de um preposto do Estado, por cujos actos este deva responder... 158 No ignora o autor, que ha uma escola nascente 159 de criminalistas, que ffirmam a obrigao do Estado pelos erros ou injustias do poder judicirio; mas, no seu entender, as garantias protectoras contra a aco do poder judicirio se devem buscar, antes nos systemas preventivos, do que nas reparaes, isto , na elaborao de leis claras e precisas, as quaes, bem regulando a aco desse poder, a tornem mais fcil, e menos perigosos, os erros dahi provenientes. 16 3) Que dos actos do poder executivo, ou antes dos erros dos funccionarios desse poder, provm, certamente, damnos aos particulares; mas, a sua reparao, ou fique a cargo do funccionario ou do Estado, no se poder conseguir, sem haver um corpo de leis especiaes, ou, ao menos, uma tal estructura

Ob. cit., n. 98 a o n. 113, pag. 235 sg. Ibidem, pag. 204. 158 Bernard, De la reparation des erreurs judiciaires ; Pascaud, De Vinemnite allouer aux inivius conamns; Gregoraci, Delia tiparazione dlle errori giudiciari. Cf. Bonasi, La responsbilit cllo Stato per gli atti dei suoi funzionari. Roma, 1886. 160 Giorgio Giorgi, loc. cit., n. 112, pag. 234.
158

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e equilbrio de leis positivas, de que lhes resulte completa ga rantia. .. Os agentes do poder tem, em matria de segurana publica, de sade e hygiene publica, para no fatiar do mais, tamanha latitude de faculdades, que, no uso delias, podem facilmente lesar os direitos individuaes da liberdade e pro priedade patrimonial... I Neste estado de cousas, continua Giorgi, a responsabilidade pecuniria do Estado, admittida de maneira illimitada, seria, por certo, a mais plena garantia dada ao cidado. Mas, examinada a questo por outra face, essa responsabilidade pecuniria do Estado por todos os actos do governo, no temperada de restrices opportunas, traria, por sua vez, gravssimos inconvenientes: no s, tornaria lenta e embaraosa a aco governativa, como ainda, fomentaria cubicas e litgios, que, por fim, redundariam em damnos aos contribuintes, isto , aos cidados, os quaes, em concluso, que teriam de pagar semelhantes damnos.161 Em vista do que, pensa o citado autor, que o partido mais pratico seria talvez, estender o systema das cau-| es (fianas), ao menos, para todos os empregos pblicos, que acarretam o manejo de valores ou de objectos patrimoniaes pertencentes aos particulares; e pelo excedente, quando a fiana no bastasse, estabelecer a responsabilidade limitada do Estado de satisfazel-o com os prprios emolumentos dos servios, a que se referissem os actos lesivos; exceptuados aquelles de caracter strictamente politico, nos quaes dever bastar, alm da responsabilidade politica, a responsabilidade pessoal do ministro ou de quem o represente...162 No preciso lembrar que, neste ponto, o autor se refere aos actos de imprio somente- Quanto aos actos de gesto, a responsabilidade do Estado, , como j dissera, to completa,
181

Loc. oit., n. 100, pag. 201. " Loc. cit.

186 I

quanto couber nas disposies do direito prirado. porTeatara, appikaTeis is espcies partkalares. E a. este respeite, esmpre-sos aiada dizer, qse Giorgio Giori so tio restrictro. COSM ostros, sobre a eoadico de qae, para ser repaarmS o dasiso, dere ser ele cassado ao exercido das fesees oa faculdades ossadas ao faaccioaario neW -^rdzia effle imeombenze. a em, * jmMim mffintie erm faputim): estende qae, geralmente, iallando, a arpotacse a mesma. qaer assado o fasceosario applica. su s lei. qaer i|sasdo sltrapasss os Imites postos s asas attrbsies. exerextaodo-as sem coapeteseia.1** Cosi relao satsreza da responsabilidade, o safar pessa, nlnente. qae se trata de ama obrigao, gUid4trim>prrHcipa?r como s do prprio fascciosario eslp&so.t4* 49.I*. Mkboad . destra os escriptores fraseezes de data mais recente, o primeira, qae se aropz tratar da Bateria da responsabilidade rfl do Estado, de asa maneira especial e metbodica, dando, por isso, ao ses trabalno o grande ralar, qae todos cosi razo lhe recosbecea. Fazeado aai retrospecto

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187 analytico das theorias diversas, que se tem aventado, elle as aprecia e critica, j segando o valor de cada uma delias, j segundo a applicao que das mesmas se tem feito no dominio da jurisprudncia;procurando de tudo tirar razo e argumento para demonstrar, que a doutrina da distincao entre actos de gesto e actos de autoridade ou de poder pblico deve ser acceita, como base segura acerca da responsabilidade directa do Estado. Diz esse autor : Au jourd'hui nous concevons 1'Etat comme une person-nalit double face: il est certains gards une personne morale de droit prive accomplissant des actes de gestion sur son patrimoine, traitant avec les particuliers par des contrats, exerant certaines industries, possdant certains biens, et sou-mis, en prncipe, dans ses actes aux rgies du droit prive; il est d'autres gards untre juridique suprieur possdant des droits minents, auxquels aucun particulier ne peut prtendre et qui ont tous leur source dans le droit de souverainet, ou droit de commander aux particuliers et de s'en faire obeir... Remarquons bien du reste, quHlny a pas dansVEtat deux per-sonnes, distinctes et independantes 1'une de 1'autre, comme certains auteurs ont paru le soutenir160; c'est un seul et mme
O autor refere-se neste ponto a doas autores allemes: Ronne {Preuss'sches Staatsrecht, III, 267), que disse: Fiskiis und Staat seien zwei ganz verschieene Personen, von denen die leztere iberhaupt eine Verbindlichkeit gegen Unterthanen nicht ubernehmen hnne, whrend der Fiskus seincrseits fiir den Staat nicht hafte... ; e Primker, que por sua vez preopinara: A melhor orientao para resolver a questo se acha na theoria da dupla personalidade do Estado, isto : considerando-o, como fisco, a dizer, possuidor de bens, e por isto mesmo, um sujeito de relaes do direito privado; e considerando-o, como governo, isto , sujeito de direitos de poder publico. O Estado se apresenta como fisco: quando possuo propriedades immoveis, edifcios pblicos, terras, florestas, estradas, armazns de provises, armas, etc. ;quando emitte emprstimos, ou aufere rendimentos de outras fontes, taes por exemplo, exercendo o commercio do tabaco, do sal ou de loterias, fazendo-se emprezario de viasferreas, de telegraphos e outros servios industriaes, fazendo executar, pelos seus funocionarios, contractos e mais actos jurdicos, necessrios a administrao, ao desenvolvimento e aproveitamento dessas e outras ope188

188 tre juridique qu'appartiennent et les droits que dpendent de la souverainet, et ces droits prives qui sont comme un acces-soire indispensable des premiers, ayant pour objet d'en rendre 1'exercice pratiquement possible. Les ageuts mmes chargs d'exercer ces divers droits ne sont pas toujours distincts, et beaucoup d'entre eux ont exercer en mme temps des actes d'autorit comme agents de 1'Etat-puissance publique, et des actes 167 de gestion, comme agents de la personne morale de droit prive. 49 a. Particularisando melhor o seu pensamento, o autor observa: que o Estado, como proprietrio, credor, devedor, contractante, regido pelas mesmas regras que um particular, salvos os casos em que a lei lhe tenha reservado uma situao privilegiada. No ha, por exemplo, uma theoria da propriedade que lhe seja peculiar; elle a adquire e a transfere, quasi da mesma maneira, que o faz o individuo particular, salvo as excepes contidas na lei. No ha do mesmo modo uma theoria de obrigaes, feita expressamente para elle; os contractos que celebra so sujeitos a um grande numero de disposies especiaes; mas a multiplicidade destas disposies no lhes tira o caracter de excepcionaes; e a respeito de todos os pontos que ellas no regulam, sempre ao direito commum das obrigaes que se deve recorrer. Isto que succede em relao s obrigaes contractuaes, tem logar igualmente em relao s raes. Por outro lado, os direitos de jnstia, de policia, a flscalisafto e soberania em matria financeira e militar, o direito de paz e de guerra, formam a noo do Estado no seu sentido restricto, como governo. Os funccionarios representam o Estado nestas duas ordens de funces, e si os mesmos causarem um damno a terceiro, o facto se ha de dar: ou agindo elles como representantes dos seus interesses econmicos e, por isso mesmo, infringindo uma obrigao fundada no direito privado; oo agindo como representantes do Estado-governo, e conseguintemente, infringindo, no ultimo caso, uma obrigao, cuja sanco pertence ao direito pnblico >. Verhandlungen <h< IXim Juristentags, t. III, p. 28 sg. ' Micboud, ob. cit., t. IV, p. 2 sg.

189 obrigaes nascidas dos quasi contracto, do delicto on do quasi delicto. O principio deve ser, insiste Michoud, que o Estado, como pessoa moral do direito privado, sujeito, no que lhe concerne, s mesmas regras, que as outras pessoas moraes : s escapar dessas regras, si houver disposio expressa ou tacita da lei, que a ellas o subtraia.168 O facto gerador da responsabilidade, passando-se todo na gesto dos servios pblicos, no constitue o exercido de poder publico : o Estado no apparece ahi dando uma ordem, editando uma prohibio, expedindo uma autorisa num interesse geral, mas simplesmente, exercendo uma industria, oferecendo servios aos particulares que outros Ih'os poderiam prestar, explorando uma propriedade de natureza especial, como a propriedade territorial, ou emfim, fazendo circular cavallos e carros pela via publica, como o poderia fazer qualquer particular. Nestes casos diversos, si o Estado for responsvel, sel-o-ha em virtude das regras do direito privado, e debaixo deste ponto de vista, deve ficar sujeito na mesma medida, que qualquer outra pessoa moral, (muito embora em aco regida por leis especiaes) aos princpios postos pelos artigos 1382 a 1386 do cdigo civil.109 Entende, que os casos de desvio da jurisprudncia franceza a este respeito vm de se tomar em considerao o fim do acto ou servio instituido no interesse geral, em vez de se encarar a natureza dos mesmos; o primeiro desses critrios le varia a um resultado muito simples, mas inadmissvel: o de subtrahir ao direito privado todos os actos do Estado sem nenhuma excepo, inclusive os factos que se referem ao patrimnio privado do Estado, os quaes ningum contesta serem todos Loc oit. O autor afflrma que a jurisprudncia franceza admitte a distinco supra dita, ainda que nao se mostre sempre correcta ou coherente na verificao das espcies controversas. *" Loc. cit., p. 13.
m

190 elles, actos de pura gesto. E' preciso, pois, distinguir os actos do Estado, tendo cuidadosamente em vista a sua natureza, a dizer: considerar os actos de poder publico, i.., aquelles, em que o Estado invoca os direitos de soberania que lhe pertencem, como inteiramente fora da esphera do direito privado, e somente sujeitos aos princpios do direito publico; e pelo contrario, os simples actos de gesto, mesmo quando efectuados num fim de interesse geral, mas em que o Estado no invoca a sua soberania, devero ser considerados, em principio, do domnio exclusivo do direito privado.170 Especificando, a titulo de exemplo, esses diversos factos, o autor os explica da maneira seguinte: Quand 1'Etat exerce une industrie monopolise (postes, tlgraphes, tlphones, tabacs, allumettes, etc), les actes par lesquels il tablit et dfend son monopole sont des actes d'autorit ; il ne s'ensuit pas que les actes de fabrication, de trans-port ou de vente qui constituent 1'exercice mme de 1'industrie, prsentent lemme caractere. De mme 1'Etat fait au plus haut degr acte de puissance publique quand il recrute 1'arme pour la defense du pais, quand il 1'exerce, quand il conduit des operations de guerre; il ne resulte pas de l que tous les actes de i'administration militaire soient des actes de puissance publique. Un ordre donn par le ministre de la guerre n'a point le mme caractere juridique que Tacte du cavalier, qui, en transmettant cet ordre, renverse un passant sur la voie publique ; si 1'ordre donn a cause un prejudico, les consquences en doivent tre apprecies d'aprs le droit public, mais le cavalier ne circulait pas sur la voie publique en vertu d'un droit de souverainet qui appartient 1'Etat; il ycirculait comme aurait pu le faire n'importe quel particulier; son acte appartient au droit prive. Mme distinction pour toutes les autres administrations; 1'incorporation d'un marin dans la flotte n'a point le mme caractere que 1'acte du pilote, dont la ngligence occasione 1'abordage d'un btement par un navire de 1'Etat; la poursuite d'une contravention forestire n'a point le mme caractere que la marque des bois en vue d'une coupe efectuer. Quand 1'Etat organise Mo Loc. cit., p. 15.

191 une exposition universelle, il fait acte d'autorit en expropriant, s'il y a liea, les terrains ncessaires, en distribuant des recompenses, en prenant des mesures de police ncessaires pour le maintien du bon ordre; mais il fait acte de gestion en recevant en dpot les marchandises exposes et en prncipe, il doit tre responsable de ce dpot com me un particalier.m 49 b. No ha duvida, reconhece Michoud. que as operaes da administrao so quasi sempre complexas, concorrendo s vezes, numa mesma operao, elementos de gesto e elementos de autoridade; mas pensa, que ser sempre relativamente fcil determinar qual categoria pertence o acto, que tenha occasionado o damno. Na verificao da responsabilidade importa tambm vr, si no caso se trata de um simples preposto ou de um dos rgos do Estado; sendo, segundo Michoud, de considerar, como revestidos desta ultima qualidade, todos os funccionarios investidos do direito de tomar decises em nome do mesmo, em outros termos, todos os agentes autorisados fazer em seu nome actos de administrao, propriamente ditos;172 ao passo que os simples auxiliares, que o Estado emprega na gesto dos seus servios, agentes de preparao ou execuo de suas ordens, empregados de repartio, operrios de manufacturas, agentes de correios e telegraphos, etc, etc. no so mais, do que propostos do Estado. Desta distinco decorre, que, com relao aos actos dos primeiros, o Estado deve responder, como si foram actos seus, directos ou prprios, conseguintemente, sujeitos ao artigo 1382 do cdigo civil (francez); emquanto que,
Loc. cit., n. 27, p. 15-16. Michoud diz, que o Estado tem por rgos, no s, as Camars Legislativas (que em certos casos tambm fazem actos de gesto) e o Chefe d'Estado, mas ainda, os ministros, prefeitos, sub-prefeitos, assim como todos os ftmccionarios investidos do poder de deciso prpria sobre matrias especiaes. Loc. cit., p. 18. Em outra parte se dir o que outros pretendem com essa distinco entre rgos e empregados on propostos do Estado.
17a m

192 com relao aos dos segundos, a sua responsabilidade dever ser regulada nos termos do artigo 1384 do mesmo cdigo.178 Si porventura tratar-se. no, de um delido ou quasi delido, mas de culpa contractual, o Estado ser responsvel da referida culpa segundo as regras particulares do contracto, que ella tenha dado logar m; cumprindo ainda no omittir, neste ponto, que, em se tratando de acto praticado pelos rgos do Estado, no condio, quanto responsabilidade deste, que o funccionario tenha agido conforme sua funco (reste fidle a Vesprit de sa fondion); o Estado ser responsvel, como uma pessoa moral ordinria, mesmo pelas culpas graves, (des fautes lourdes), pelo dolo, ou delicto propriamente dito, desde que se tratar materialmente de actos que caibam no circulo da sua funco. E, ao contrario, em se tratando da culpa de prepostos do Estado, para que se verifique a responsabilidade do mesmo, ser preciso, que se tenha dado o concurso de todas as condies, que, em direito commum, so necessrias para fundar a responsabilidade do committente.176 49 c. Occupando-se, em particular, da responsabilidade do Estado em razo dos actos de autoridade, Michoud opina que se deve comear por distinguir o damno causado sem culpa, do damno resultante da culpa do agente. Os actos de autoridade tem, quasi sempre, como consequncia, impor aos particulares, em bem do interesse geral, certos bices, exigncias, restrices (des genes, des entraves, des restridions) sua liberdade de aco, e, muitas vezes, uma diminuio do producto til, que elles podiam auferir da sua propriedade; mas, nem por isto, devem elles (as desapropriaes e os damnos resultantes das obras
Conforme Michoud, so igualmente applicaveis ao Estado as dis posies do artigo 1385 - 86 do cdigo civil citado. 174 Michoud, loc. cit., p. 18. 175 Ibidem, e p. 22-23.
173

193 publicas, por exemplo ) ser considerados, como includos na noo geral dos quasi-delictos. O Estado, como o individuo particular, mas, com frequncia maior do que este, por ter direitos mais extensos, pode causar um damno sem sahir do seu direito, e por conseguinte, sem commetter uma culpa: neminem laedit qui suo jure utitur. Como se sabe, lembra o autor, o legislador no commette culpa, no sentido jurdico da palavra, porque o seu direito sem limites na ordem constitucional ou legal; consequentemente, a sua responsabilidade permanece sempre de ordem puramente moral, isto , no pode jamais dar logar nenhuma condemnao pecuniria, nem contra o Estado, nem to pouco, contra os indivduos, que hajam participado da deliberao legislativa -, do modo que, em presena de uma lei, arbitrariamente violadora dos interesses privados, diante de uma lei vexatria, injusta (une loi tracassire, injuste), contraria aos princpios de nosso direito, a Justia no poder apoiar-se na ida de culpa do Estado para conceder uma indemnisao s victimas da leso. 17 A questo da indemnisao s pode ser levantada, ou como decorrente das prprias disposies da lei, ou, ao menos, como interpretao plausvel do pensamento do prprio legislador na medida legislativa adoptada.177 Do mesmo modo o acto de governo collocado numa regio superior, distincta daquella, onde se move a aco administrativa, e inaccessivel aos tribunaes da ordem administrativa ou judiciaria; elle no pode constituir uma culpa, empenhando, juridicamente, a responsabilidade pecuniria do Loc. oit., n. 37, p. 258 sg. O autor, neste particular, se pOe no ponto de vista de direito con stitucional da Frana; no desconhecendo, todavia, que ha Estados, como os Estados Unidos da America, em que se pode cogitar do damno prove* niente de uma lei inconstitucional perante os tribunaes judicirios. Loc. cit., n. 38, p. 254-255. Q I m Loc. oit., n. 39, p. 255.
13 R. c.
176

';

194 Estado. O governo s ser responsvel perante as Camars, s quaes, somente, compete decidir das consequncias do acto, quer sob o ponto de vista da responsabilidade do Estado, quer sob outro qualquer. Si a indemnisao se dr, ser voluntria por parte do Estado; porquanto, dado que culpa houvesse, nenhum tribunal teria competncia para aprecial-a, e consequentemente, o resultado seria o mesmo, caso a culpa no existisse.. i78 Com relao autoridade administrativa, a questo da culpa, continua Michoud, s poder ser posta em dous casos: primeiro, quando o acto administrativo, de que provm o damno, illegal, seja por excesso de poder da parte do seu autor, seja por que o seu cumprimento se deu sem as formalidades legaes; segando, quando o autor do acto, sem sahir da legalidade, faz, por dolo ou negligencia, mo uso dos poderes que lhe foram confiados. O primeiro caso corresponde noo de culpa, tal como admittida no direito privado; do segundo caso, parece, primeira vista, que nada podia resultar, visto o autor no ultrapassar o seu direito. E', porm, de observar que, fora da culpa consistente no excesso de poder, ou na offensa consequente do alheio direito, a mesma se pde ainda dar, segundo o direito privado, no faltar uma obrigao convencional ou legal, a dizer: no s, ha culpa quando se sahe do seu direito, fazendo-se o que se no tinha direito de fazer, como tambm, quando se deixa de fazer o que se tinha a obrigao de fazer.179 Nos actos do poder judicirio, se pode igualmente dar damno ao alheio direito, com culpa ou sem ella; lhes sendo respectivamente applicaveis as mesmas consideraes precedentes. Ha, por exemplo, diz Michoud, culpa numa deteno illegal, assim como, pelo menos theoricamente, numa deteno legal,
Ibidem. M Loc. cit., n. 40, p. 257.
178

195 maseita sem causa suficiente, ou prolongada sem necessidade. Todavia, com relao autoridade judiciaria, occorre uma diffculdade particular na admisso da responsabilidade efectiva do Estado, resultante do principio da cousa julgada. Este principio serve de obstculo a que, sob a forma de aco de responsabilidade, se ponha em questo um facto, que no se pode fazel-o directamente, pedindo a reforma ou annuUao da sentena. Existe, portanto, uma razo de inadmissibilidade (une fin de non recevoir) anloga que existe quanto aos actos do poder legislativo, e a qual tem sido tambm admittida pela jurisprudncia acerca do poder governamental. E' que,na sua esphera, o poder judicirio igualmente soberano e, conseguintemente., onde a sua soberania pode ser invocada, cessa toda a possibilidade de arguir uma culpa. A responsabilidade do Estado, pois, s seria comprehensivel, tratando-se de sentena, contra a qual fosse possvel a via de recurso ordinrio ou extraordinrio, e como um accessorio dessa via de recurso. m 49 d. As consideraes, que acabam de ser feitas, conta de L. Michoud, concernentes responsabilidade do Estado nos actos de autoridade, so apresentados por esse autor, collocando-se no ponto de vista do direito vigente da Frana, sob cuja sanco, ao menos em principio, se deve afnrmar a irresponsabilidade do Estado.181 Collocado, porm, no ponto de vista mais largo da "lex ferenda", Michoud admitte, que em certos casos, converia estabelecer, de maneira formal, a obrigao do Estado de "reparar as consequncias damnificantes das culpas dos seus agentes ". o Loe. cit.,n. 41, p. 258. Ibidem, n. 42, p. 259. O autor no desconhece, no entanto, e pelo contrario, menciona casos diversos, em que essa irresponsabilidade do Estado no se da, quer segando os julgados da jurisprudncia, e quer em virtude de leia expressas. Loo. cit., p. 259 seg., e 274 seg.
181 1f

196 E examinando ento, j em vista da jurisprudncia, j da opinio dos principaes autores,quaes sejam os fundamentos allegados para constituir o Estado em responsabilidade pelos actos do poder ou autoridade publica, depois de aprecial-os ao sabor do seu critrio individual, concluir apresentando os seguintes postulados: 1) A melhor garantia a dar aos cidados reside numa ba organisao dos poderes pblicos. Toda a questo de responsabilidade em raso dos actos do Estado se reduz a fazer julgar por um funccionario os actos de um outro funccionario; e de nada vale proclamar o principio da responsabilidade, si os incumbidos de applical-a forem to suspeitos de abuso do poder, como aquelles, aos quaes tem de julgar. E' preciso no exagerar a ida e as consequncias da responsabilidade... Mesmo, onde de admittil-a, no se deve crer que o mais efficaz para a proteco dos direitos privados seja a responsabilidade do Estado. A do funccionario , por si mesma, importante, uma vez que no conduz somente reparao, mas tem ainda um effeito preventivo: sob as formas diversas que reveste, de responsabilidade hierarchica, responsabilidade civil, responsabilidade penal, ella constitue uma garantia de boa administrao, que fundamental, e que importa no deixar enfraquecer. Esta garantia se enervaria, entretanto, caso se substitusse, sem discernimento, a responsabilidade civil do funccionario pela do Estado... O meio de chegar ao resultado almejado seria, pois, declarar, como regra, que a responsabilidade do Estado, em matria de actos de poder publico, no ser jamais, seno subsidtaria, e que o funccionario ser sempre chamado a responder em primeiro logar.182 2) As culpas, consistentes apenas em imprudncias, negligencia ou omisses, que constituindo um uso inconsiderado do poder, todavia, no ultrapassam este poder, nem contm ama
1<B

Michoud, loc. cit., p. 260-279.

197

illegalidade, por exemplo, a culpa de um prefeito, por no haver tomado medidas bastantes de precauo para proteger efficazmente a ordem publica, ou por ter imposto num regulamento aos particulares obrigaes inutilmente vexatrias, mas no illegaes, no do direito nenhuma indemnisao pecuniria, nem contra o Estado, nem contra o funccionario. Elias devem ficar apreciao exclusiva do superior hierarchico do funccionario. O principio contrario podia fazer multiplicar indefinidamente o numero de aces baseadas em motivos semelhantes, com prejuzo manifesto do prprio interesse geral, diminuindo o espirito de iniciativa do funccionario, e em muitos casos, tornando a aco administrativa incapaz de corresponder aos seus fins. Encarada a questo pelo lado dos poderes prprios da administrao, entregar, por ventura, ao poder judicirio o conhecimento e a apreciao de casos desta ordem, seria transformar o poder judicirio em' 'poder politico irresponsvel'', com grande detrimento da boa administrao da justia e da liberdade de aco, indispensvel boa mantenoda causa publica. S uma excepo ser. admissvel: para o caso, em que o funccionario, sob o pretexto do exerccio normal do seu poder, se tornar culpado de dolo.183 3) Mesmo dado, que o funccionario exceda o seu poder, tratando-se de culpas leves, excusaveis, no deve ter logar a responsabilidade. Aindaque aqui no se cogite de uma simples questo de prudncia ou de opportunidade, mas de uma questo de legalidade, as consideraes precedentes lhe podem ser applicaveia. No sempre fcil conhecer exactamente a es tenso dos direitos de poder publico que pertencem ao Estado , a administrao e a justia se podem mesmo enganar de inteira boa f sobre a matria; e si certo, que erro semelhante sempre uma culpa, cumpre tambm reconhecer, que no seria
183

Loc.cit.

198 de equidade, nem conforme ao interesse geral, tratar essa culpa, como a do simples particular, que administra os prprios negcios. O juiz, cuja sentena susceptvel de ser annullada pela Corte de Cassao, o administrador, cujo acto pode ser objecto de um recurso, e por este meio ser provido pelo Conselho de Estado, no devem, s por isto, ser declarados pecuniariamente responsveis das consequncias damnificantes dos seus actos; e de interesse geral, que em casos taes, o Estado tambm no contraia obrigao alguma de reparao. So erros ou riscos inseparveis da organisao social. Apenas, nos casos excepcionaes de dolo ou culpa lata, deve o funccionario responder, e tambm o Estado, subsidiariamente. Esta responsabilidade subsidiaria do Estado no se funda em culpa do mesmo,o que parece pouco justificvel, mas na "razo da obedincia" que o Estado cra para os particulares em relao as ordens do funccionario: sem duvida de equidade, que aquelle responda pelos damnos, provenientes da prestao dessa obedincia. Si o interesse geral se oppe, que a responsabilidade do Estado se d em todos os casos, elle deve assumil-a, ao menos, nos mais graves. Com effeito, til que a autoridade seja obedecida sem resistncia, e esta obedincia ser tanto mais facilmente prestada, quanto os particulares souberem, que a mesma no lhes causar prejuzo maior, do que o permittido na lei; do contrario, seriam levados a resistir, pelo menos, nos casos, em que a sua resistncia lhes desse esperana de ser considerada legal. Na hypotbese, pois, o interesse social e a equidade se acham de accrdo, em admittir o principio da indemnisao; sendo esta prestada pelo funccionario, e dada a insolvabilidade deste, pelo prprio Estado. Esta doutrina ter a mesma applicao, quer se trate do poder judicirio, quer do poder administrativo. O Estado ordena obedincia, tanto aos funccionarios de um, como aos de
is* Ibidem.

h- 199

outro poder; no havendo razo de distinguir, desde que a responsabilidade no se funda, nem sobre aida toprepositura, nem de mandato dado ao funccionario.184 4) No que concerne s omisses, o principio no se applica em todos os casos, mas somente, s hypotheses, em que a omis so, constitutiva da culpa, equivale uma ordem tacita, que se deve obedecer; tal a hypothese de um encarceramento, illegalmente prolongado, e muitos outros semelhantes. Muitas vezes a execuo de um acto por um individuo particular subordinada certas formalidades, que exigem o concurso de um funccionario administrativo; a recusa desse concurso, por parte do funccionario, equivale uma prohibio ; si esta recusa illegai, a aco de responsabilidade ser tanto mais necessria, quanto o particular, que por ella prejudicado, no tem acto algum a combater, e, por conseguinte, s lhe restaria o recurso da aco referida. Supponha-se por exemplo que o Prefeito se recusa a mandar proceder a um alinhamento da viao publica ou a receber a declarao da abertura de uma escola... So recusas illegaes, tendo por effeito impedir, que se construa em determinado sitio, e que se abra uma escola livre ellas equivalem, embora no se apresentem sob a forma de actos positivos, mas na de simples omisses passivas, verdadeiras prohibies; conseguintemente, lhes inteiramente applicavel a theoria precedente. Em contrario, esta no deve serapplicada s simples negligencias dos funccionarios, quando d'ahi no resultar nenhuma prohibio ou obrigao aos particulares. O damno, porventura, causado por taes negligencias, no d logar indemnisao alguma.185 5) Alem da responsabilidade geral do Estado, qual fica declarada, se pode ainda admittil-a de modo excepcional, em certos casos particulares. Ella ter logar, quando, embora se
188

Ibidem, p. 284.

200

trate de culpa leve do funccionario, o damno resultante fr de caracter vexatrio : por exemplo, no caso de uma deteno illegal, ou de um arresto sem causa fundada. Em casos taes, de admittir a responsabilidade do Estado, no pela gravidade da culpa, mas pela gravidade do prejuzo. Si bem que se possa considerar a culpa leve do funccionario, como risco social, , todavia, de ajuntar a condio : comtanto que esse risco no seja demasiado grave, ou que no tenha a consequncia de impor a um s individuo sacrifcios por demais directos e considerveis. A verificao da responsabilidade nestes casos devia ser regulada por princpios anlogos quelles, em que o Estado se declara responsvel por damnos causados sem culpa; mas sem perder o seu caracter de excepcional,por no haver vantagem em multiplicar as suas hypotheses.186 Tal , nas suas grandes linhas, como elle prprio o diz, a doutrina que Michoud desejaria ver consagrada no direito positivo. Declarou haver deixado fora do seu trabalho o estudo das indemnisaes, que podem ser devidas pelo Estado, em razo de damnos causados no '' exercido regular " do poder publico, sem que se possa imputar culpa aos seus agentes; porque semelhante responsabilidade, tendo um caracter distincto, deve ser regulada por princpios inteiramente diferentes.187 50. Ainda, como partidrio igualmente convencido da verdade da "theoria mixta", no devemos deixar de mencionar Henri Bailby, o qual, expondo-a e apreciando-a nos seus elementos conhecidos, no duvidara affirmar a seguinte concluso: En notre matire, la distinction entre les actes de gestion et les actes de puissance publique BST ET DOIT RESTER FONDAMENTALB : suivant que VEtat commande aux particuliers, ou se place avec
186 187

Ibidem. Ob. cit., t. Ill, n. 5, p. 407.

201 eux sur un pied "galit juridique, Xe rapport de droit qui peut naitre entre VEtat et les particuUers, Voccasion oVun dommage1 eprouv par ces derniers, est d1 une NATURE ESSENTIELLEMENT differente.188 A responsabilidade incumbente ao Estado pode, segundo a sua origem ou causa, resultar: 1) de uma culpa imputvel ao Estado; 2) da obrigao do Estado de supportar um risco ; 3) de um facto lesivo, mas no culposo, do Estado (fait domma-geble nonfautifde V Etat).189 Para verificar, si a pessoa Estado capaz de culpa, o autor examina, em seus argumentos principaes, as differentes theorias da pessoa jurdica, e depois de tambm emittir a sua opinio individual sobre o valor relativo de cada uma delias, chegara concluso, de que o acto do rgo ou representante da pessoa moral, na esphera da sua competncia, acto delia prpria; despindo-se o individuoagente da sua personalidade, para deixar apparecer somente a do ente collectivo nas suas relaes cora os terceiros.190 Conseguintemente: Tant que la volont de Vtre moral, SPCIALEMENT L' ETAT, se determine en vue du but, des intrts pour lesquels il a t constitu, c'est'-a-dire tant que les organes ou representante agissent dans Vexercice de lleurs fonctions, c'est Vtre moral qui doit tre repute agir ET DOIT
TBE DECLARE RESPONSABLE, s'U y a UeU.191 Henri Bailby, De la Responmbilit de VEtat envers les particuliers, p. 205.Paris, 1901. Pretendendo encerrar o presente titulo com as opinies deste autor, cumpre indicar aqui, oomo trabalhos dignos de ser lidos, sobre a theoria da diinco dos actos do Estado, os seguintes: Luigi Beilavite, Delia risponsibit deito Stato, Verona-Padova, 1884; P. Orivell, De la distinction des antes d'autorit et dei actes degestion, Paris, 1901. 188 Ob. cit., p. 21 seg. O autor declara, fora do seu presente estado, a responsabilidade proveniente de contracto. wo Ibidem, p. 34. 191 Loc. cit., p. 35.
188

202

Explicando ou justificando a obrigao, que deve caber ao Estado, de supportar um risco, o citado autor lembra o principio de equidade, geralmente acceito como justo, que o Estado repare o damno soffrido por um particular, para o fim de manter entre os seus membros a igualdade na contribuio dos encargos da collectividade. Ora, diz elle, si o Estado tem por fun-co assegurar, na gesto dos interesses communs, a igualdade entre os indivduos, o mesmo satisfaz apenas uma das suas obrigaes, respondendo por certos riscos; por conseguinte, trata-se de uma responsabilidade, inherente ao prprio fim do Estado.192 E, em seguida, accrescenta: Et quelle que soit la conception juridique que Von fasse de ce dernier; qu'on voie dans VEtat une personne fictive, une personne purement rellc, ou une personne rsultant d'lements rels et organise par la loi, on qu'on rejette Vie de personnalit de VEtat, Von doit forcement, sous peine de nier la fonction mme de VEtat, admttre cette justificatioQi de prncipe de cette responsabilit fonde sur Vobligation de supporter un risque.193 Finalmente, a responsabilidade do Estado, por um facto lesivo, mas no culposo, do Estado se d, quando elle offende interesses individuaes, no intuito de satisfazer ao interesse collectivo. O Estado cumpre nisto a sua misso; no viola obrigao alguma, e, consequentemente, no se lhe pode imputar uma culpa. A justificao

Ibidem. O autor explica com certo desenvolvimento a sua theoria do ruo, classiflcando-o nas espcies, de riscos reaes (quando apparecem pela simples constatao dos factos, isto , resultantes do facto de um terctirc ou do facto de uma cousa) e de riscos de direito; subdividindo estes ltimos em risco industrial ou profissional, e em risco administrativo. Vide: loc. cit., ps. 106-126, 173-180. Tambm trata o autor da distinc&o conveniente dos representantes do Estado nas categorias de rgos e preposUs, ao que teremos occasiao de referir-nos em outras partes deste trabalho. Ibidem, p. 37-49.
15,3

193

*203

theorica desta responsabilidade assenta, como no caso do risco, no mesmo principio de igualdade dos particulares na contribui? o dos encargos communs: um damno soffrido por um particular, em vista de procurar uma vantagem collectividade, deve ser reparado por esta ultima, isto , pelo Estado.1M 50 a. Na classificao dos actos, entre actos de poder e actos de gesto, Bailby adopta o mesmo critrio, geralmente admittido pelos partidrios do systema, que a distinco pode ser feita, tomando por ponto de partida a natureza do poder ou direito, em virtude do qual o acto efectuado. I I/Etat, dans ses rapports, avec les individus qui le composent, apparait avec deux caracteres differentes. Pour remplir sa mission, il lui est parfois ncessaire d'avoir un pouvoir suprieur celui des individus, le droit de leur commander; de sorte que les droits individueis n'existent que sous la reserve du droit minent de 1'Etat qui vient les limiter. LEtat a donc sur les particuliers une puissance lgitime par son but qui est de sauvegarder 1'intrt collectif, et les actes qui en sont 1'exercice sont ceux de puissance publique. Mais, si pour l'accomplissement de sa foncton, 1'Etat n'a pas besoin de recourir ce pouvoir suprieur, il n'a plus qu'un pouvoir gal celui des particuliers, ses droits sont semblables ceux de ces derniers. II est alors assimile a une personne morale de droit prive ; on peut le considerei- comme une socit plus importante que toutes les autres, il est vrai, et qui, pour ce motif, bnficiera parfois de rgies spciales lui confrant des privilges; mais un privilge implique simpliment qu'un droit est prfrable un autre, et non qull lui est suprieur. En tant que personne morale de droit prive 1'Etat conserve, dimine ou augmente son patrimoine, il le gere; aussi les actes juridiques qu'il accomplit dans cebut sont-ils appells actes de gestion.195 O autor procura demonstrar, pela indicao dos factos, a razo procedente da sua doutrina; no negando, todavia, a grande
194

185

Loc. cit. Loc. cit., p. 51 seg.

204*

difficuldade, que ha, "quando se trata de determinar, quaes sejam os actos de poder-publico, e quaes os de gesto..." 1W Quanto ao direito, que deve regular a responsabilidade proveniente dos actos de gesto, se offerecem trs theorias principaes: a primeira, sustentando que lhe so applicaveis, regras especiaes do direito publico; a segunda, que dita responsabilidade resulta dos princpios de justia e equidade, semelhantes aos em que se inspiraram os redactores do cdigo civil, notadamente, dos artigos de 1382 e seguintes ; a terceira, finalmente, sustentando que, no havendo na execuo dos actos de gesto, uma situao jurdica diferente das pessoas moraes do direito privado, a responsabilidade, porventura resultante, deve ser apurada segundo as regras deste ultimo direito. E' esta a theoria preferida pelo autor, o qual, porm, observa, que o Estado no pode ser obrigado a reparar um damno soffrido pelos indivduos, seno, em dous casos: ou, si causando o damno, commetteu uma culpa; ou si o damno sendo causado por uma cousa ou por um terceiro, isto , constituindo um risco, o Estado tinha entretanto a obrigao de supportal-o. Em outras palavras, tratando-se de actos de gesto, a culpa e a obrigao de supportar um risco so os dous fundamentos da responsabilidade do Estado. 197 50 b.Na analyse feita destes dous fundamentos, Bailby deixa vr claramente, que o fundamento da culpa, ainda que consagrado na tradio e no direito positivo, se mostra, cada dia, menos capaz de corresponder s exigncias da pratica; porisso pensa, que melhor fora preferir o fundamento do risco,

196 15,7

Ibidem, p. 50. Loc. cit., p. 85 Bg.

205 na accepo que se lhe deve dar, nos differentes casos. Eis como elle expressa as suas concluses neste particular :' Notre droit positif fonde la responsabilit de 1'Etat sur une faute subjective, tantot relle et trs souvent prsume; il est fait cependant exception, lorsque 1'Etat exploite une industrie e joue le role de patron; la loi du 9 avril 1898 le rend alors responsable du risque professionel. Le lgislateur devrait, il nous semble, admettre d'une faon gnraie la notion de risque. R D'abord, pour les domroages causes par le fait des choses que l'on a sous sa garde, il est inexact de dire qu'on a commis la faute de n'avoir pas apport une plus grande surveillance ou pris des prcautions plus minutieuses; cette faute subjective, il est vrai, n'a pas besoin d'tre dmontre, elle est prsume: tel est le sens de l'art. 1384-1 du code civil. Pourquoi recourir ainsi des prsomptions plus ou moins Actives? Peut-tre, dans une periode d'volution juridique o les vritables notions n'taient pas encore dgages, ces prsomptions ont-elles t utiles pour concilier les prncipes admis avec les exigences de la pratique; mais, ds que s'est rvle 1'ide nouvelle a consacrer, il faut se dbarrasser des prsomptions et des fictions. Or, pour la responsabilit resultant du fait des choses, il s' est produit une evolution remarquable dont les phases ont t marques parla jurisprudence. L'Etat a sous sa garde des machines, des armes, des substances explosibles, des ouvrages, des immeu-bles, etc.; ces choses ont les vices inherents leur nature. Par le fait seul qu'il a la maitrise de ces choses, qu'il les manoeuvre ou les surveille, s'en sert et en retire un profit, c'est lui de supporter les consquences des dommages qu'elles causent plutt qu'aux particuliers qui subissent ces dommages. Qui a le profit habituei d'une chose, doit rparer les accidents qu'elle cause parfois. Telle est Tquit; tel doit tre le droit. Quand les dommages causes aux particuliers sont dus, non plus au fait des choses, mais au fait de 1'Etat, faut-il aussi adopter la notion du risque?... Aqui o autor, antes de responder, lembra a distinco, que preciso guardar, nos actos da administrao publica, entre os factos de culpa grave (de une faute lourde), consequentemente, da responsabilidade pessoal exclusiva do agente, e os factos

206

provenientes de culpas leves, isto , "factos do servio" e portanto, da responsabilidade do Estado; e feito o que, prosegue: Mais, ces imprudentes, ces ngligences, commises dans les actes de gestion sont-elles le rsultat d'une volont bien consciente? Constituent-elles rellement une faute subjective ? Au premier abord, on est porte a rpondre affirmativement, parce que c'estla notion traditionnelle; jusqu' ces dernires annes, en dehors des contrats, l'on ne voyait gure de fondement de la responsabilit que dans une faute subjective. Cependant le dveloppement des entreprises modernes. les conditions nouvelles delavie, la complexit croissante de Tadministration de 1'Etat ont montr 1'insuffisance de la notion de faute. Sans doute, en apparence, il y a bien fait de 1'Etat, faute lgre; mais le progrs a consiste pousser plus avant l'analyse, d-couvrir la realit: la cause vritable du dommage est dans les difficults, les necessites des services publics, dans les conditions forcment imparfaites de leur organisation et de leur fonction-nernent. Cest la notion plus large et plus pratique du risque administratiffqvCii faut substituer la responsabilit dlictuelle consacre par l'art. 1382 du code civil. Et il ser juste de faire supporter par l'Etat ce risque administratif, parce que les domraages ou accidents qui constituent ce dernier, sont la con-squence peu prs inevitable de la gestion des services publics. or ceux-ci sont tablis dans 1'intrt de tous les administres qui en ont le profit. N'est-il pas juste que les dommages soient sup-ports par la collectivit, c'est--dire par198 1'Etat, plutt que par les seuls particuliers qui en sont victimes? 50 c. Com relao aos actos de poder publico, o autor assignala igualmente que, segundo textos numerosos do direito publico, o Estado , em principio, irresponsvel pelos damnos causados aos particulares no exerccio desse poder; mas, isto no obstante, a responsabilidade do Estado tem sido, com toda razo, reconhecida em casos diversos; podendo a mesma ter origem, tanto na culpa e no risco, como em actos no culposos do Estado. O Estado, diz elle, no deve jamais perder de vista, que
w* Loc. cit., p. 205-208.

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elle no existe, seno, para proteger os direitos individuaes e satisfazer as necessidades communs a todos os membros da nao ; o poder publico no lhe fora dado, seno, como meio de realizar este seu fim. O Estado tem, pois, duas cousas a conciliar: de uma parte, a necessidade de manter a autoridade de suas ordens e de executar as suas funces; de outra parte, o respeito aos direitos dos particulares. No dever, portanto, sacrificar os interesses individuaes, seno, quando for necessrio salvaguarda da sua autoridade e realisao do interesse collectivo.199 Segundo parece ao autor, cabem, a esse respeito, as seguintes explicaes: Pour les dommages causes par 1'Etat aux particuliers et qni resultent de fautes lgeres ou faits de service commis par ses agents dans 1'xercice de la puissance publique, le prncipe de 1'irresponsabilit de 1'Etat n'a dans notre droit positif, que fort peu d'exceptions, car, dans ces eas, ce qui apparait surtout, c'est la necessite d'assurer le mantien de 1'autorit et sa libre intervention. Et nous pouvons rpter ce que nons disions au sujet des actes de gestion: 1'Etat n'a pas une volont bien consciente de commettre les imprudences ou les erreurs constitutives des fautes lgeres; elles resultent plutt des difficults de la fonction, des imperfections inhrentes au service public; voil la cause vritable de ces dommages qui, en realit, sont donc des accidents, des risques. Si ces accidents placent les particuliers qui en sont victimes dans une ingalit manifeste vis--vis des autres membres de 1'Etat, n'est-il pas possible, sans porter atteinte 1'autorit de 1'Etat, de rendre celui-ci responsable? Quand, dans 1'accomplissement de ses fonctions judiciaires, il lai arrive de commettre des erreurs d'une gravite parti-iculire, la loi du 8 juin 1895 1'oblige rparer le prejudico qu'elles ont cause, met sa charge ce risque judiciaire. Pour-quoi, lorsque 1'Etat exerce des fonctions administratives, ne serait-il pas de mme responsable des dommages que causent des administres des erreurs evidentes ou des faits qui denotent une dfectuosit grave du service public ? Comme le service de la justice, les ser vices administratifs ne fonctionnent-ils pas
i" Loo. cit., p. 209.

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dans Tintrt de tons ? S'ils occasionnent un prjudice spcialement important des particuliers, n' est-il pas juste que la collectivit le repare ? Nous le pensons; aussi mettons-nous le voeu que le legislateur mette la charge de 1'Etat un certain risque administratif, comme il l'a faitpour le risque judiciaire. Dans 1'exercice de la puissance publique. 1'Etat est surtout responsable raison de ses faits dommageables non fautifs; en effet, ici il lui ser possible la plupart du temps d'accomplir sa mission sans faire supporter aux particuliers dont il est oblig de lser les droits. un dommage definitif. Cest en verta d'une loi qu'en prncipe 1'Etat peut causer ces dommages aux particuliers, et c'est la loi qui determinera les cas dans lesquels Tindemnit ser due. LTEtat exerant le pouvoir legislatif cre 1'obligation laquelle il devra se soumettre quand il ser pouvoir excutif. Mais, noas le savons, 1'Etat, pouvoir legislatif. n'est pas omnipotent; le droit objectif resultant de la nature de la socit vient lui tracer sa rgle de conduite. Autrement dit, le legislateur a des obligations morales anxqaelles il doit se conformer ; il devra respecter autant que possible les droits individueis et, sauf le cas de necessite sociale ou de force ma-jeure, ne pas faire supporter, sans compensation, quelques-uns une charge destine profter tous. L'obligation morale de 1'Etat de rparer les dommages, qu'en vue de Tintrt colie-ctif il est oblig de causer aux particuliers, apparait dans cer-tains cas avec vidence. Cest un prncipe que 1'Etat n'a pas le droit de se faire ceder la proprit des particuliers, sans les indemniser : le respect du droit de proprit est essentiel au maintien de 1'ordre social; il s'impose 1'Etat lui-mme, qui ne peut s'en affranchir sans dpasser le but qui est la limite de son existence et de ses droits. L'article 545 du code civil, nous l'avons vu, consacre ce prncipe. Le motif de la responsabilit de 1'Etat pour ses faites dommageables non fautifs (expropriation, privation de jouissance des proprits, dommages causes celles-ci) est toujours dans la mme ide de justice; dommages qu'un particulier prouve dans Tintrt de tous doivent tre repares par la collectivit. EN SOMME, SOIT DANS LES ACTES DE GESTION, SOIT DANS LES
ACTES DE PD1SSANCE PUBLIQUE, NOUS VOYONS UN PRNCIPE DOMINANT JDSTIFICATIP DE LA RESPONSABILIT DE L'ETAT. DeS dom-

mages sont causes a des particuliers; ils sont peu prs invitables et pour ainsi dire, une condition sans laquelle 1'Etat ne peut parvenir proteger les droits individueis et grer les

209 intrts collectifs. Ils constituent une charge qui doit passer, en quelque sorte, en frais gnraux de 1'entreprise administrative ; et cette charge doit tre supporte par ceux qui profitent de cette entreprise et contribuent ses dpenses gnrales, c'est-adire par tous les membres dela nation. Or ceux-ci sont representes par 1'Etat. Chaque citoyen a un droit gal ala protection de 1'Etat, aux avantages des services publics, comme une gale obligation de contribuer aux charges communes (galit de droit, mais en fait proportionelle la capacite, la situation et au patrimoine de chacun). Cette galit juridique est inherente la nature et a la constitution mmes de 1'Etat. II est conforme aux ides de justice et de solidarit sociales d'en assurer le maintien: c'est vers ce 20 but que tend la responsabilit de 1'Etat envers les particuliers. Nos trechos que ficam transcriptos, e aos quaes dmos, propositalmente, uma certa extenso, se contm em resumo as concluses da doutrina professada por Bailby, e dps mesmos se v que o autor, embora partidrio da theoria da "distinco dos actos", todavia, delimita portal modo o campo da irresponsabilidade do Estado pelos actos de poder publico, que, talvez, melhor lhe coubesse o qualificativo de partidrio da responsabilidade geral do Estado, ainda que admittidas excepes diversas, as quaes, no seria preciso dizer, so de rigor em qualquer systema, relativo pessoa privilegiada do Estado...

Loc. eit., p. 209-212.


K. 0.

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TITDLO SEGUNDO;
CRITICA DOS SYSTEMAS

CAPITULO I Da Irresponsabilidade 51.No muita a matria que, em sustentao da tkeoria da irresponsabilidade do Estado, se nos offerece, como merecedora de uma critica mais demorada. Vrios dos seus argumentos tem apenas um caracter negativo, queremos dizer, consistem em negar a admissibilidade ou procedncia dos fundamentos jurdicos, em que mais geralmente se apoiam os que do lado opposto reconhecem a responsabilidade geral do Estado pelos actos lesivos dos seus funccionarios. Os principaes argumentos, adduzidos pelos fautores da irresponsabilidade (p. 106), se podem talvez resumir nos seguintes : 1) O Estado um ente abstracto, uma pessoa fictcia, e portanto, incapaz de ter actos seus, propriamente ditos; os actos so dos funccionarios, pessoas physicas, dotadas de intelligencia e vontade prpria; conseguintemente, si elles no exerccio de

212 seus cargos praticam actos lesivos, aos mesmos, e no ao Estado, incumbe a responsabilidade de reparar o damno feito. 2) O Estado, sendo, como se disse, uma pessoa moral ou fictcia, e incapaz de vontade, no pde jamais incorrer em culpa, elemento essencial, para que se d a responsabilidade do damno contra o agente do mesmo. 3) O Estado no pde responder pelos actos, illegaes ou illicitos, dos funccionarios; porque, nomeando-os para os cargos, no os investiu do direito de agir contra o direito, e, pelo contrario, lhes impoz o dever de s agir na conformidade com as disposies da lei e do direito. 4) O Estado o rgo do direito da collectividade social ou nao; o poder tutelar, que obriga a todos os indivduos a guardar a lei e o direito nas suas mutuas relaes, quaesquer que sejam, como condio de justia e do bem estar geral. Gomo, pois, deveria elle prprio sujeitasse tutela jurdica de outro poder ?1 5) O Estado, considerado em sua analyse final, no tem, nem obrigaes, nem direitos, propriamente seus; mas, real e verdadeiramente, os que tem, so dos indivduos que compem a collectividade social ou nao; o que elle faz, por meio de seus funccionarios, para o bem ou utilidade geral dos indivduos; logo, se dahi lhes sobrevier damno ou mal, os indivduos devem supportal-o. como condio inherente organisao social ou politica, de que fazem parte; consequentemente, no se v porque teriam elles o direito de pedir uma reparao ao Estado. 6) Si fosse reconhecido ao individuo o direito de accionar o Estado pelos actos de seu governo ou da sua administrao,
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Eon lo pu,senza contradire ai suo atesto principio: "Num punido et eooctio non pouunt procedert, niai a volwitatibus divertis ; ittque cogent et coactue requirunt distinctas personns, neque sufficiunt distincti respectVM. \ MantelltoJ, ob. cit., t. I, p. 34.

213 isso tornaria a aco do Estado, no s, embaraosa, vacillante, menos enrgica, como tambm, accarretaria enorme encargo ao tliesouro publico: no justo exigir o imposto de todos os membros da conectividade, para applicar o seu producto em satisfazer os prejuzos particulares de alguns delles somente. So, no se nega, argumentos que involvem mais de uma parcella de verdade; mas, certamente, improcedentes quanto concluso geral, que pelos mesmos se pretende chegar. 51 a. O ESTADO NIO TEM ACTOS SEDS PRPRIOS. No exacto, que o Estado seja uma pessoa fictcia, uma simples abstraco,2 e, por isto, incapaz de ter actos prprios, pelos quaes deva responder. Elle uma pessoa jurdica distincta, de existncia real, a qual exercita direitos e obrigaes, activas e passivas, j em relao aos seus prprios funccionarios, j em relao quaesquer outras pessoas de direito publico ou privado. O facto de se fazer representar por rgos ou funccionarios nos differentes actos, que constituem a esphera da sua actividade, no importa ausncia de capacidade prpria. A pessoa physica tambm se faz representar, quando lhe convm, ou se torna necessrio, por outras pessoas, physicas ou jurdicas, na execuo de vrios actos ; mas, sem que por isto, a pessoa do representado desapparea totalmente na pessoa do representante, segundo os verdadeiros princpios da representao jurdica.8 O que realmente resulta da representao , que o representado tem de responder pelos actos do representante, ou conforme lei, ou em vista dos princpios de justia e equidade. E no differente a regra, que se applica pessoa jurdica do Estado.
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Hie, p. 11 sg. Hic, p. 19 sg.

214 : Si o argumento, que se invoca, prevalecesse, a consequncia no seria a iseno de responsabilidade por parte do Estado somente, mas a sua inutilidade manifesta, seno, a negao da prpria existncia do Estado; porque, em verdade, o que fictcio, nada, isto , carece de existncia aprecivel nas rela* es da vida real, commum ou social.4 51 b. O ESTADO INCAPAZ DE CULPA. O argumento tirado da falta de culpa tambm no tem procedncia. Antes de tudo, no de todo o ponto verdadeiro, dizer que o Estado, como qualquer outra pessoa jurdica, no susceptvel de ter culpa. Ha a culpa ou responsabilidade penal de um acto, e a culpa ou responsabilidade civil do mesmo. Si a primeira, com effeito, no pode caber ao Estado, segundo sua natureza especifica,nada repugna, entretanto, e antes a boa razo exige, que elle seja considerado, como sujeito activo da segunda. For isto mesmo que, em vista da sua natureza de pessoa jurdica, elle age sempre por meio dos seus rgos ou representantes (os funccionarios em geral) de razo, de irrecusvel justia, que os actos destes sejam tidos, como actos do Estado; e, conseguintemente, quando nelles se dr a culpa, esta lhe deve caber, como sujeito, que, efifectvamente, dos direitos e obrigaes, que se contm, ou resultam dos respectivos actos. A objeco, de que o Estado, como pessoa jurdica, no tem vontade ou aco prpria, no pode ser acceita, porque ella provaria demais. Si tiraes ao Estado a capacidade de querer e de fazer executar os actos da prpria vontade, que lhe deixaes, como essencial aos fins da sua instituio? E como , que se poderiam legitimar, ou considerar actos do Estado, as convenes ou obrigaes contractuaes, e as medidas de governo, si o ente, do qual emanam, carece absolutamente

Ibidem, p. 57 sg.

1 II

215 de vontade ? Por outro lado, como admittir que o Estado tenha uma vontade prpria, para praticar actos lcitos ou legaes, e, no entanto, seja incapaz delia, para praticar actos, illegaes ou illicitos, quando uns e outros, elle os pratica " sempre" por meio de funccionarios, seus representantes ?!... No; possvel que, por uma razo de ordem metaphysica, se chegue ao conceito, de que o Estado incapaz de toda culpa, mesmo a civil; mas na espbera real da ordem jurdica, que um todo de relaes sociaes positivas, desde que elle apparece ahi, como sujeito certo, distincto, de direitos e obrigaes, j no poder escapar s consequncias, que como tal, lhe incumbem. Assim como o Estado tem e exerce o poder, direitos, privilgios e vantagens, mediante a actividade de seus funccionarios, assim tambm, deve responder pela culpa e mais actos prejuiciaes destes, dentro de certas normas e limites, a menos que os seus effeitos ou consequncias repugnem com os prprios fins do Estado. A este respeito disse Michoud: preciso rejeitar sem hesitao o falso dogma, que serve de ponto de partida toda essa theoria da incapacidade das pessoas moraes para commetter uma culpa. A soluo a dar sobre este ponto depende em grande parte da maneira, pela qual se concebe a noo da personalidade moral.. . Semelhante theoria uma consequncia (alis perfeitamente evitvel) do systema, mais correntemente admittido, sobre a personalidade jurdica, considerando os seres moraes, como seres inteiramente artiflciaes ou de pura creao legal.5 No precisamos repetir, que semelhante concepo da pessoa jurdica no , nem pode ser acceita, por verdadeira; sendo, ao contrario, de consideral-a, um ente ou sujeito real de direitos,5
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Michoud, Revue u droit pubMc, ci.t. t. Ill, p. 414 sg. Ibidem, p. 415 sg.; Hio, p. 11 sg. e 57 sg.

216 e como tal, capaz de culpa civil, ou responsvel pelos actos lesivos dos seus representantes; queremos dizer: ou se lhe reconhea uma vontade natural, como entende Gierke,7 ou uma vontade legal, como pretende Michoud,8 a pessoa juridica-Estado tem, como as demais, uma vontade prpria, por cujos actos lcitos ou illicitos, contrahe a obrigao de responder. O representante, como muito bem disse este ultimo autor, se despe de uma parte da prpria personalidade em proveito do representado ; e portanto, , com effeito, este, e no aquelle, que, em virtude dos actos do primeiro, se torna proprietrio, credor, devedor, etc; a pessoa do representante, como que desapparece, para deixar somente figurar a do representado, nas suas relaes com os terceiros.' Depois,em se tratando da responsabilidade civil, no correcto suppor que esta s se pode dar, como resultante da culpa no agente do damno.10 Por muito respeitvel que seja a opinio
Gierke, Die Genossenschaftstheorie, p. 603 sg. Michoud, loc. oii, p. 414-419 sg. 0 Com effeito, os jurisconsultos do periodo clssico deixaram escripto ( Ulpianus):Neque enim debet noeere factum alterius ei qui nihil fecit; (Neratius): Neque alienas dolus noceri alteri debet; (Papmianw): Non debet alteri per alter um inqua conditio inferri. (Dig. liv. 39, tit. 1, 5, 5; liv. 44, tit. 4, 11: liv. 50, tit. 17, 74, etc). 10 E\ precisamente, na convico desta verdade jurdica, que dizemos no correr deste trabalho, pelos "actos lesivos dos seus representantes", e no, pelos actos illegaes ou illicitos. Wbidscheid, se referindo a questo, disse: Com relao pena, a responsabilidade da pessoa juridica absolutamente inadmissvel (tet unbedingt zu verneinen); contra a natureza da pena, que esta attinja a outrem que Do o delinquente, ainda que no faltem na historia exemplos em contrario... Quanto, porm, obrigao de satisfazer o damno dos delictos, no prevalece o mesmo principio; porquanto, considerado, que a pessoa jurdica, s por meio de representantes, tem a possibilidade de agir em busca de seus fins, no licito hesitar em reconhecer de justia, que a pessoa jurdica assuma as consequncias prejudiciaes dos seus actos, desde que ella tem igualmente os proventos dos mesmos (dais die juristische Person
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217 do Jhering, o qual, com apoio nos textos do direito romano, no duvidara doutrinarJcein Uebel ohne Scliuld, o facto , que semelhante principio no poderia prevalecer, como regra da matria, sem o sacrifcio flagrante da justia em muitos casos. I Sustentamos, muito ao contrario, que a satisfao civil do damno se pode dar, mesmo quando se d ausncia completa da culpa. A responsabilidade do damno presuppe: um agente, um acto lesivo, imputvel ao agente, directa ou reflexivamente, e um sujeito passivo do acto. Si o sujeito activo do acto, praticando-o, se apartou da razo, ou do dever que lhe incumbia, concorre no acto a figura jurdica da culpa ou dolo, segundo as circum-stancias do caso; e ahi se tem, no s, a culpa subjectiva cara-cterisada, como juntamente com ella, uma responsabilidade da mesma natureza. Mas, como se disse, esta responsabilidade subjectiva nem sempre depende da presena da culpa, para que possa existir; no de certo: ella pode resultar, como alias se verifica frequentemente, de actos escoimados de toda culpa, tal por exemplo, quando o Estado ordena desapropriaes por utilidade publica, ou quando faz executar outras medidas legaes, (da sade publica, da segurana geral, etc.) que, embora lesivas do alheio direito, no involvem, todavia, culpa alguma da parte dos respectivos agentes. Logo no licito dizer, que s se d a responsabilidade do damno civil, havendo culpa no agente .. .
die naihthdligen Folgen dieser HandKtn/en aufsich nelime, wie sie den Vortheil von denselben hat). Em direito romano, diz ainda este autor: no ha disposio aflirmativa desta responsabilidade; mas, tambm no ha ahi disposio expressa negando-a; ao contrario, geralmente reconhecido, que a aetio quod metus causa (aetio in retn scripta) fora mesmo autorisada contra as municipalidades (Dig. I. IV, tit. IV, 9, 1); alem de que, essa ausncia, porventura, verificada do direito romano, em nada impedira que, na pratica, se tenha affirmado a responsabilidade civii, de maneira preponderante (es hat rich aber fiir ihre Bejahung ewie iiberwiegende Praxis aiisg?sprochen). Lehrbuch des Pandektenrechts cit., 59 e nota ibi.

218 Alm disto, de considerar, que no ha somente a responsabilidade, dita subjectiva ; ha tambm a que se tem chamado responsabilidade objectiva, na qual indfferente ter, ou no ter havido, uma vontade do agente, ou ser ella conforme, ou no, a razo, ou ao dever do mesmo. O fundamento desta responsabilidade fcil de dizer. 0 patrimnio de cada um , em si e por si somente, um direito perfeito, e como tal, reconhecido na justia natural e no direito positivo. Portanto offendel-o, lesal-o de qualquer modo, violar um preceito da justia, um direito reconhecido; e como toda a violao de direito presuppe a necessidade de uma reparao, se chega logicamente concluso, que, do simples acto da leso patrimonial, resulta uma obrigao contra o seu agente, ou res ponsvel, a dizer, resulta a responsabilidade objectiva de indemnisal-a,independentemente da questo preliminar da cnlpa (in faciendo sive in omittendo), que outros reputam condio sempre essencial da responsabilidade subjectiva. No preciso accrescentar, que responsabilidade civil significa, to somente, a obrigao de prestar uma reparao pecuniria,11 que restabelea a situao patrimonial anterior do lesado, isto , faa desapparecer a leso sofrida por algum no seu direito patrimonial; e por isso insistimos: dada a leso, se deve suppor a obrigao consequente da sua indemnisao, salvo, si aquella se der por culpa do prprio lesado (sibi imputei). De modo que, sem contestar, que a culpa subjectiva seja razo jurdica determinante da obrigao de prestar indemnisao pelo damno causado; nem por isto, ser menos certo, que semelhante obrigao pde tambm existir, supposta inteira ausncia de culpa no facto damnificante. 1 " E', por a responsabilidade civil ter este caracter, que a pessoa ju rdica tambm considerada susceptvel de pena, quando esta se reduz, por exemplo, a multas ou outras imposies de natureza simplesmente pe cuniria.

219 51 c. O ESTADO NO AOTORISA ACTOS ILLICITOS OU ILLEGAES. A objeco, de que o Estado no d poderes ou autorisao ao funccionario para agir de modo contrario ao direito, e, portanto, no deve responder por actos que sejam illegaes,I fora apresentada por Loening nestes termos: E' indiscutvel o principio jurdico, de que a vontade do Estado consiste no preceito de que todos os funccionarios devem exercer as suas attriIbuies dentro das normas do direito. Gomo pode, pois, um acto contrario ao direito e, por conseguinte, em opposio directa com a suprema vontade do Estado, ser considerado, como acto deste ? O Estado prohibe um acto, e no obstante, deve ser seu o acto prohibido! Admittindo mesmo, continua Loening, que os actos dos funccionarios sejam actos do Estado, ainda assim, s se poderiam comprehender, como taes, os actos dos funccionarios, conformes vontade do Estado, isto , conformes a direito, mas, no aquelles, precisamente prohibidos pelo Estado.. . A faculdade ou poder conferido pelo Estado no vae, nem pde ir, alm dos limites da legalidade.12 Esta argumentao tem mais valor apparente, do que real; ella s encara a questo por uma das suas faces, aquella, que lhe favorvel. Em resumo, o que nella se diz : que o Estado, em vez de attender ao elemento jurdico da leso de um direito, feita em seu nome ou no exerccio da sua autoridade, se limita a crear-se a situao privilegiada de declarar, elle prprio, quando quer, ou no, responder pelas consequncias dos seus differentes actos. presentando-se, forosamente, obrigadamente, na ordem social e jurdica, por meio dos seus funccionarios, pessoas physicas, e por isto mesmo, capazes de erros, faltas e culpas, mais ou menos graves, o Estado no pde distinguir, ao seu livre arbtrio, entre os actos ou funces pertencentes ao Loening, ob. oit., p. 106-107.

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servio publico,para, somente, considerar, como seus, os que lhe forem de agrado ou proveito, e repudiar os demais. No isto repugnaria aos princpios elementares da justia. Queremos dizerj no se compadece com o conceito fundamental da ordem jurdica, alis, guardada e garantida pelo Estado, que nella seja admittdo um sujeito de direito, o qual, nas suas relaes com os demais sujeitos, no responda, seno, pelos actos lcitos, isto , por aquelles, de que lhe advenham direitos ou vantagens. Soluo semelhante viria mutilar, de modo inteiramente arbitrrio, diz Michoud, a noo da personalidade moral; seria crear um privilegio, aoceitando os benefcios obtidos em seu nome, e recusando-se a supportar os encargos dahi resultantes 1S . .. 51 d. O ESTADO RGO E TUTOR DO DIREITO. A allegao de que haveria contradico ou a impossibilidade de o Estado, rgo tutelar do direito na sociedade, ser, elle prprio, responsabilisado, como violador do direito dos indivduos, que constituem a mesma sociedade, significa apenas uma recordao persistente da velha doutrina sobre o conceito do Estado em outras pocas. Com effeito, no se ignora que o Estado antigo ou melhor dizendo, o soberano, em quem o Estado outr'ora se personificava, era o definidor, seno, o creador o direito, e, conseguintemente, como tal, era irresponsvel.14 Mas, assim no , nem pde ser considerado, o moderno Estado de direito (der Bechtsstaat). Este se manifesta e age na ordem social, como um sujeito de direito, sem embargo dos grandes privilgios, de que gosa, por fora dos seus elevados fins; para conseguir taes fins. elle obrigado, como os outros sujeitos de direitos, a
Michoud, loc. eit., p. 419; Ibidem, t. IV, p. 267 sg. Cf. Meucci, ob. citada; etc. \~*& 14 Uipianus dizia: "Princips a legibus solutas esV (Dig. 1.1, tit. III, 81). " Quodprincipiplacuit, legis hbet vigorem." (Inst. 11, tit. D, 6).
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221 guardar as disposies das leis e os princpios da justia. Consequentemente, si prevalecesse a preteno inadmissvel de que o Estado, rgo tutelar dos direitos de todos, se reserva, no obstante, a faculdade suprema de violal-os de maneira irresponsvel ; desrespeitados estariam os prprios princpios do chamado Estado moderno. Alm de tudo isto, cumpre tambm lembrar que, com a diviso dos poderes pblicos, qual se observa na organisao do Estado constitucional, desapparecera a dificuldade, que se dava no Estado antigo, para apurar a responsabilidade do mesmo, a dizer,a carncia de um poder ou ramo de poder distincto, ao qual competisse o conhecimento e deciso dos casos, de que resultasse offensa ou leso aos direitos privados por actos do Estado. Referindo-se a este ponto especial da objeco, feita por Mantellini, disse Provenzano Palazzo: Para que o particular possa exercitar uma aco judiciaria contra o Estado, que o damnifica com os seus actos, precisa que exista um poder judicirio e um poder legislativo, distinctos e independentes do poder que age assim no sendo, o acto do Estado que lesa um direito privado e no presta indemnisaco, , ao mesmo tempo, um acto executivo, lei, e sentena; e dahi a impossibilidade de aco do particular, falta de possibilidade do juizo.15 Era o que succedia em Roma, assim como em todos os Estados antigos, tanto nos reinos despticos, como nos Estados regidos pela liberdade; uma vez que tambm nestes ltimos a liberdade consistia no facto de os governados serem ao mesmo tempo governantes, e no, na diviso dos poderes, base das constituies modernas.16 O conceito, ento formado do soberano, fosse elle um ente singular ou collectivo, era o de que a sua vontade expressa ou
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Palazzo, loo, cit., p. 11, sg. Ibidem.

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os seus actos significavam a prpria lei, e, quando menos, que a lei no tinha fora ou efficaca, seno, pela interveno do soberano, o qual, logicamente, devia ser considerado irresponsvel.17 No preciso advertir, que muito outra e diversa, a ida da soberania, que ora alimenta o espirito das constituies dos povos modernos; bastaria notar com o citado Palazzo, que em todas ellas vem consagrada a regra fundamental da indemnisao da propriedade privada, quando a sua desapropriao se faz mister por motivos de utilidade publica, para, daqui, poder-se desde logo affirmar o reconhecimento do principio theorico, do qual se origina a prpria responsabilidade civil do Estado.1S Demais, resultando da diviso dos poderes, que as diversas funces do Estado no derivam de um mesmo poder soberano, e que, conseguintemente, um acto do Estado, porventura, lesivo de direitos privados, no a emanao do poder, que deve conhecer e julgar dos effeitos jurdicos do acto, nem do poder, que deve declarar o direito; patenteia-se, sem duvida, que, de taes circumstancias, nasce logo a possibilidade de, ao individuo lesado por um acto do Estado, caber o direito de aco contra este e de promovei-a perante a autoridade, segundo as formas, que a lei declarar legitimas ou competentes.19 51 e. O ESTADO NO TEM FINS PRPRIOS. Diz-se que o Estado, bem analysados os seus fins, no tem fins prprios, e sim, dos indivduos, que o constituem; e, portanto, si dos actos do
Donde o dizer de S. Thomaz: Princips dicitur esse solutus a lege quantwn ad vim coactivam legis... lex autem non habet vim coactivam nisi ex prinripis potestate. Sic igitw princips dicitur esse solutus a lege, quia nullus in ipsum potest judicium condemnationis ferre, si contra legetn agcvt. " Suntma ", questio XCVI, art. 5; ap. Mantellini, loc. cit., p. 34, nota 2. 1 8 Palazzo, loc. cit., p. 13. Ibidem, p. 33, sg.
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Estado lhes vier um mal, devem supportal-o, como condio dos bens, que tambm recebem e gosam; mas, sem direito nenhuma compensao ulterior.20 No procede o argumento. A responsabilidade, de que se trata, no vem tanto do fim, a que se prope o ente, mas, sobretudo, do modo porque age na realisao do fim. Concedido, que o Estado, como organisao necessria, no tem por fim, seno, o bem geral da collectividade, no se segue dahi, que o seu poder deva ir at o de lesar, irresponsavelmente, os direitos dos indivduos, que formam dita collectividade. Isto seria contradictorio com o prprio fim que se prope; uma vez que, despojar aos indivduos dos prprios direitos nunca fora meio, legitimo ou acceitavel, de felicitar a communho, da qual so os mesmos, partes integrantes. O exerccio e goso dos direitos individuaes podem ser regulados, limitados pelo Estado; mas desconhecel-os, violal-os sem reparao, no cousa admissvel: portanto, foroso haver um modus vivendi, em que o Estado e o individuo subsistam, operem, se encontrem, e at contendam, respeitando cada um delles os direitos recprocos de parte parte. E, alm do mais, cumpre attender, que a obrigao de indemnisar a leso do alheio direito no assenta neste ou naquelle fim, que se prope o individuo, como j se disse; mas tem a sua razo de ser no prprio conceito e aco do ente jurdico. Basta, diz Palazzo, que uma pessoa moral ou physica exista e opere, e que com a sua aco lese o direito de um particular, para que seja ella responsvel; prevalece o mesmo com E' o que disse Mantellini neste trecho : Contro il damno dei mal governo non si da riparo civiie, non potendosi mutare 1'assooiazione politica in associazione civiie degli associati. II fine dello Stato la tulela dei diritto, il benessere sooiale; non quello di assienrare gli associati da ogni danno che possa venir loro dal fatto prprio, o da tenere inconto di fatto prprio dello Statto o degli agenti di lui, neU'esercizio delle funzioni a essi attribute dalle leggi o dal regolamento . Ob. cit., p. 60.
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relao ao Estado, a dizer: para que este incorra em responsabilidade, no se exige que o seu fim seja o de assegurar os associados de qualquer danino; basta que o Estado exista, como pessoa jurdica, e que com o seu acto lese a um direito privado.-1 A verdade desta doutrina dispensa maior desenvolvimento; ella se impe pela sua simples enunciao. 51 f. O ESTADO VEB-SB-HIA EMBARAADO NA SUA ACO. Finalmente, tambm no procede o argumento, de que o direito de aco contra o Estado, exercido pelo particular, embaraaria o funccionamento da autoridade publica, alm de occasionar encargos enormes, e relativamente injustos, contra o Tliesouro Publico. Os direitos dos indivduos na sociedade, ou melhor dizendo, no Estado, que outra cousa no , seno, a prpria sociedade organisada sob a sanco immediata do direito, nada tem de incondcionaes ou illimitados ; pelo contrario, o seu uzo, goso e exerccio, e a extenso destes, so determinados ou regulados pelas normas jurdicas ou leis do prprio Estado ; conseguinteraente, este, que as estabelea da maneira mais conveniente, j no resalvar as exigncias supremas da sua instituio, e j no respeitar os direitos de cada um dos indivduos, com os quaes ter necessariamente de encontrar-se e de cooperar no desempenho de seus mltiplos fins. No Estado moderno, que Estado de direito, a lei serve de regra commum aco dos indivduos e do Estado, nas suas relaes de constante reciprocidade em todo o espao da vida social. E pois: si, estabelecidas as normas do direito pelo Estado, como reguladoras da sua aco ou necessrias aos seus grandes fins; si, em vista destes, delimitados os direitos dos indivduos segundo os casos previstos, o Estado agir, no obstante, de modo que lese os direitos dos indivduos,
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Palazzo, loc. cit., p. 34.

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a justia reclama que lhes preste a devida indemnisao, salvas embora as excepes, que sejam de admittir vista da especialidade dos actos. E esta obrigao, acrescentaremos desde j, tanto pode existir, em se tratando de actos illicitos ou praticados com culpas, como tambm, e com igual fundamento, em se tratando de actos revestidos de boa f ou de inteira legalidade. Deste ponto em particular se dir ainda em outros lugares do presente estudo. Quanto aos encargos, por ventura cadentes sobre o Thesouro, estes nada tem de injusto. Ao contrario, o que no se I coaduna com a ida da justia distributiva , que o Estado, agindo em nome da communho, possa exigir o sacrifcio de um ou de alguns indivduos, sem a menor reparao, afim de que todos os demais gosem dos servios ou benefcios realisados pelo I Estado por meio de semelhante sacrifcio. A enormidade do encargo tambm no objeco procedente. Em primeiro lugar, jamais se pretendeu que o Estado respondesse incondicionalmente por todos e quaesquer prejuzos, que, de seus actos, advenham aos indivduos; isto seria impossvel; trata-se somente da reparao de taes e taes leses, segundo as normas do direito. Depois, como observa notvel escriptor, si estas leses se multiplicassem at ao ponto de constituir um embarao funccional, ou encargo incomportvel economia ordinria do Estado, o facto denotava apenas, que este padecia de defeito orgnico ou administrativo, que cumpria [ remediar quanto antes, e, talvez, o caminho mais prompto de ahi chegar, fosse, precisamente, este, de chamar o Estado responsabilidade dos seus erros ou malversaes frequentes, continuas e successivas... 22
Sonrdat, TraiU Qnerale de la Besponsabilit, t. II, n. 1302.*Cf. A. Klewitz, Die EntscMdigivngsanspruclic aus rechtstoidrigen mtshandlungen, p. 78 Berilo, 1891. 15 R o.
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52.Agora, antes de encerrar o presente capitulo, importa repetir, que a irresponsabilidade, incondicional, absoluta, do Estado, a velha doutrina dos regalistas,2S no , nem poder ser, um preceito do moderno direito, e menos ainda, uma regra de verdadeira justia. Disto se mostram convencidos os prprios partidrios do systema, os quaes so os primeiros a abrir excepo para vrios casos, mesmo, provenientes de actos illicitos, como j tivemos occasio de dizer (p. 120). Alm disso, em se tratando, por exemplo, de damnos resultantes da inexecuo de obrigaes convencionaes, ou de quaesquer outros actos, dos quaes resulte lucro para o Estado, a responsabilidade de indemnisao por parte deste tida, no, como excepo, mas, como regra irrecusvel segundo os princpios geraes do direito. Com effeito, em relao aos casos, ditos de " enrichessement sans cause ", bastaria a simples ida da justia, para combater a irresponsabilidade do Estado.Lucrum ex delictis sperare, impium est (Cod. de reb. cred.); Ex qu person quis lucrum capit, ejus factum praestare ebet (Dig. liv. 50, tit. 17, 149); Non ebet quis lucrari ex alieno damno (Ibidem, liv. 4o, tit. 3o, 28). Em relao aos damnos provenientes da inexecuo das obrigaes contractuaes, muito embora no falte tambm, quem sustente ser direito do mandans ou ominus, no estar pelos actos do mandatrio ou preposto, que haja procedido com dolo ou culpa (Loening, ob. cit., p. 60 sg.), e que igual regra seja applicavel ao Estado, a verdade : que a opinio mais geral admitte a responsabilidade dos primeiros, como sequencia natural, a dizer, prevista nas relaes ou faculdades, conferidas Por mais elevadas que sejam as necessidades politicas do Estado, no podem ir at ao ponto de conculcar e ferir os direitos dos particulares; ao Estado incumbe o dever de escolher os seus funccionarios ; e si estes no exerccio de snas attribuioes excedem os limites postos pela lei, com damno para os particulares, a equidade e a razo mandam, que o Estado responda, reparando o injusto damno.P. Mazzoni, loc. cit.
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pelo mandante ou preponente ao seu rgo ou representante. A este respeito, o notvel professor G-ierke no hesitou em affirmar o principio da responsabilidade, nos termos mais peremptrios: "Quanto culpa contractual, hoje principio indis-cutivel: o Estado, assim como, as associaes diversas, devem indemnisar o damno resultante da culpa commettida pelos seus rgos na celebrao ou execuo dos contractos ; e isto est reconhecido, no s, na pratica e jurisprudncia, como tambm, em theoria, pelos prprios partidrios da doutrina da fico ' (Das8 der Staat und die Krperschaften aus eineni BEI ABSCHLUSS ODER ERFUELLUNG VON VBRTRAEGBN begangenen Verschulden ihrer Organe dem mitkontrahenten Ersatz zu leisten haben, ist nicht nur in der Praxis anerJcannt und namenUich bereits\ mehrfach vom Reichsgericht ausgesprochen, sondem wird auch in der Theorie sogar von den Anhaengern der Fihtionslehre urchweg zugestanden).24 Em uma palavra, ao Estado, cuja misso institucional declarar a lei, executal-a, e applical-a, pelos seus rgos distinctos, no seria licito pr-se fora do alcance dos princpios geraes do direito commum, alis, por elle prprio estabelecidos para o fim de regular os actos e factos da ordem jurdica, e como condio, para que nella predomine a regra de justia. Pois, manifesto, que si a elle prprio no pudessem ser igualmente applicaveis os princpios desse direito, tambm impossvel seria a effectividade constante da justia... Com esta concluso, est claro, no se procura, de maneira alguma, desconhecer as boas e no menos valiosas razes, em que se fundam as isenes, privilgios e regalias da pessoaEstado; pelo contrario, no s, reconhecemol-as, como ainda,
Die Genossenschaftstheorie, p. 764 sg. e 784-85; Cf. Saleilles, ob. cit., p. 891;Michoud, De la responsabilit de VEtat, p. 410 (na Revue dn droltpublic, 1895); etc. etc.
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consideramos tudo isso indispensvel s prprias garantias da efectividade do direito e da justia em toda a ordem social, notadamente, na ordem jurdica. O que ora se combate, a noresponsbiliade do Estado pelos actos lesivos do alheio direito, como pretensa regra geral, quer em vista da sua natureza particular, quer em vista dos privilgios, que lhe competem. Porquanto, semelhante doutrina no a verdadeira, como ficar, melhor demonstrado pela exposio e discusso da matria, feitas, mais desenvolvidamente, nos captulos seguintes.

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CAPITULO II Da Responsabilidade geral 53. Os principaes fundamentos, donde se infere ou se conclue o principio da responsabilidade geral do Estado pelos actos lesivos dos seus representantes ou funccionarios, j foram indicados no Titulo anterior. Agora vamos individualisal-os em breve resenha para, servindo-nos dos elementos da critica,- verificar melhor, qual ou quaes dos fundamentos alludidos devem ser os preferidos, como capazes de bem justificar "nunc et sem,' per ", semelhante responsabilidade. 53a. I. ARELAOENTREO ESTADO E OFONCCIONARIO A DO MANDATO. Tirando argumento das disposies anlogas do direito privado, ou, positivamente, dos textos do direito romano, apparece-nos, em primeiro logar, a theoria do mandato, como capaz de explicar a responsabilidade do Estado, a qual, segundo o testemunho dos competentes,2r> chegara a tornar-se a doutrina dominante do sculo 18, e como tal, recebida nas decises judiciaes proferidas sobre a matria. Entretanto, contra semelhante theoria se tem objectado : 1) Que a relao do servio publico in concreto, pertencendo inteiramente ao direito publico, fica, " ipso facto " excluda a hypothese de um accordo livre das vontades de dous sujeitos, sobre determinados actos jurdicos, (ais willJciirlich Willenseinigung ziveier Sbjekte), como alis se requer, e d nos negcios da esphera do direito privado; Loening, ob. cit., p. 36-44; Zachariae, ob. oit., p. 591-601; R. Piloty, ob. oit., p. 265-269.
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2) Que o Estado estabelece o servio publico por um acto de vontade soberana, creando ao mesmo tempo o representante necessrio, (visto a sua incapacidade de agir por si mesmo), pelo qual exercida a autoridade publica e so firmados os direitos e obrigaes do Estado ; 3) Que o exerccio da autoridade publica no acto de arbtrio ; mas, conforme a ida do ser coUectivo, elle, antes de tudo, um dever ; e 4) Que, em geral, quando o Estado, (o qual, sabidamente, se pode achar tambm em puras relaes de direito privado com os outros sujeitos de direito), no uso da sua autoridade, se serve dos seus representantes, para obrigar cada um a fazer o que devido, no seria licito faliar da celebrao de um negocio (von einem Geschftsschluss zu reden), como succde, quando o mandante effecta dado negocio com terceiros, por intermdio de um seu mandatrio; 5) Que o dever do individuo de submetter-se aos actos da autoridade publica, ou a sua relao de sujeio para com o poder do Estado preexiste (ist scJion vorhanden), e no creada pelo exerccio da autoridade publica ; 6) Que s licito fallar da relao jurdica de um terceiro, contractando com o mandatrio em nome do "ominus negotii,,t quando aquelle, por sua livre vontade, contracta com o mandatrio, e em vista das faculdades deste; 7) Que, finalmente, dadas estas premissas, as regras do direito privado sobre o mandato no podem ser acceitas, como bastantes para explicar a responsabilidade do Estado, uma vez que delias resulta que o sbdito no se acha, para com o Estado ou seus funccionarios, em uma situao de livre arbtrio, como no caso seria mister.26
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Vide: Zachariae, ob. cit, 611-&12; A. Klewitz, ob. cit., p. 73 e gs.

231 Ainda contra a theoria do mandato se tem insistido: Uma applicao directa dos princpios do mandato presuppe, que a relao jurdica do funccionario para com o seu patro existe de facto em um mandato. Mas, antes de tudo, seria erro encarar o Estado, como sendo esse patro (fur diesen Herrn). O Estado s apparece, como sujeito de direitos e obrigaes (Fiscus) no direito privado; no mais, elleno , de modo algum, sujeito de direito, nem mesmo de direito publico; no passando ento de uma mera concepo stato-jurdica (nur ein staatsrechtlicher Begriff). Em vista do que, no pode ser com o Estado pro priamente, que o funccionario se acha em relao de servio , esta relao se d, sim, entre o funccionario e o titular (Trager) do supremo poder no Estado, i. e. o Soberano, o qual, ou cele bre, elle prprio, o contracto de servios com o funccionario, ou faa celebrar por outrem, a elle, que o servio prestado pelo funccionario. Portanto, no em um mandato, que assenta aqui a relao do servio, existente entre o funccionario e o dono do servio (Dienstherr); pelo contrario, trata-se de uma relao de direito publico.27 |[ Fosse, comtudo, essa relao a do mandato, adverte Piloty, dahi no resultaria jamais, conforme o que fica dito, a obrigao do Estado pelos actos do funccionario, mas a do mandante ou dono do servio. Queremos dizer: quando o funccionario age em virtude de ordem illegal, recebida de um superior (von oben), esta ordem do dono do servio (o superior), mas, no do Estado; conseguintemente, a obrigao, reconhecida no direito privado," de responder pela ordem illegal" deve recair sobre o dono do servio, e no, sobre o Estado. Do mesmo modo que, na hypothese de ser arguida a nomeao de um indiPiloty, ob. oit., p. 266. Sobre este ponto tambm de ver: Laband, Staatsrecht es dcutschen Reichs, 1.1, p. 386 e sg.; Seydel, Baytmches Staatsrecht, t. III, p. 321 e sg.
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vido incapaz, ou a falta de fiscalisao dos actos do mesmo, a questo da negligencia deve ser encarada, em relao ao dono do servio, e no em relao ao Estado.28 I No nos demoraremos, por ora, em averiguar, si todas as razes allegadas contra a inapplicabilidade do mandato natureza da func"o publica tm, realmente, a fora e verdade, que se pretende; mas, com certeza, a simples theoria do mandato, qual resulta dos princpios consagrados pelo direito privado, no basta para justificar a responsabilidade do Estado, como regra geral da matria.
53 b. II. No SERVIO PUBLICO SE DA A RELAO DO DOMI-

o INSTITOR. A analogia dos institutos do direito romano, commummente designados pelos ttulos de "adio institoria ou exercitoria", tambm impugnada, como inapplicavel ao servio publico, ou incapaz de explicar a responsabilidade, dahi resultante, contra o Estado, pelos actos dos seus funccionarios. Ningum ignora, que taes aces, originariamente admittidas, a primeira contra o dono da estalagem pelos actos do institor o (preposto), e a segunda contra o armado?' (dono do navio) pelos actos do mestre do navio.29 foram depois ampliadas, por equidade, a outras relaes jurdicas de natureza idntica Aequm praetori visam est sicut commoa sentimus ex actu insti' torum, ita etiam obligari nos ex contractbus ipsorum, et conveniri. Mas nos prprios testos invocados se acha igualmente previsto: "Non tamen omne, quod cum institore geritur, bligat eum, qui praeposuit; sed ita, si ejus rei grati, cui praepo-\situs fuerit, contractnm est, id est, untaxat ad id, ad quod eum praeposuit".30 Donde, portanto, se deve concluir:a) que o institorio , antes de tudo, uma relao contractual, o que, seNDS NEGOTII PARA COM

28 Piloty, Loc. cit. 28 Dig. I. XIV, tit. I, 1, e 15: Ibidem, tit. IH, 5 e 18. ? o Dig. I. cit., tit. III, 5, 11.

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gundo o parecer de alguns, no se ajusta ao caracter do servio publico; b) e que, suppondo mesmo que, por analogia, fossem applicaveis a dito servio os principios ou regras da adio institoria, ainda assim, no se podia affirmar a responsabilidade do Estado pelos actos dos funccionarios, desde que estes deixassem de agir dentro dos limites da sua incumbncia, a dizer, desde que os actos do funccionario se apartassem da stricta legalidade, a que so obrigados (duntaxat ad id ad quod eum praeposuit), visto a legalidade ser a regra institucional do prprio Estado. E por isso, que Mantellini sustenta que, a no ser no caso especial, em que o funccionario seja autorisado a contractar, no se pode faliar da lei da institoria, como applicavel aos servios da administrao publica, ou responsabilidade desta pelas obrigaes resultantes desses servios.31 A admisso, por analogia, da responsabilidade do ominus pelas culpas do imtitor, como igualmente applicavel ao Estado, , na opinio de Zpfl, por demais duvidosa; uma vez que, no prprio direito privado, ella assaz discutvel. Mas, dado mesmo, que esta responsabilidade tenha a sua sanco no direito commum, nem, por isto, a sua applicao ao Estado seria perfeitamente analgica; porquanto o dono do negocio (ominus negotii) no seria aqui o Estado, mas o dono do servio, (Dienstherr); e entre a relao jurdica do institor (preposto) para com o dominus, e a do funccionario para com o Dienstherr (dono do servio) ha uma tal differena, que no seria licito cogitar de uma paritas rationis na espcie. Em nada diminue essa differena o facto de se dar, muitas vezes, entre o dominus e o institor^ no, a relao do mandato, mas a de autoridade; pois esta relao de autoridade ou poder
Mantilleni, ob. cit., p. 148-150. Cf. Loening, ob. cit.; Bellavite. ob. cit., p. 49 sg. No se ignora, que o illustre professor Meneei, alem de outros, sustenta, justamente, o contrario, i. e. que a relao institoria a nica capaz de explicar a funeao publica. Hic, p. 139 sg.
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(Gewaltverhltniss) tambm, por sua natureza, de direito privado, isto , s reconhecida em direito, como fonte de obrigaes e direitos privados (tal a relao entre pai e filhos, entre patro e creados, etc.)32 Taes so as razes principaes, formuladas pela critica, contra os fundamentos da responsabilidade civil do Estado, tirados, por deduces analgicas, dos princpios do direito privado. Passamos em seguida a examinar os fundamentos baseados no direito publico. 53 C. III. A RESPONSABILIDADE CONSEQUNCIA DO CARACTER REPRESENTATIVO DO PDNCciONARio. Sendo o Estado pessoa jurdica, e como tal, s podendo manifestar-se e agir na ordem social, politica e jurdica, por meio de representantes, entende-se, que os actos destes so no todo actos do prprio Estado, e portanto, ao mesmo deve caber uma responsabilidade geral pelos damnos dahi resultantes.33 Muito legtima, seno, de inteira justia, se mostra esta doutrina; todavia, tambm contra ella se tem levantado varias consideraes ou argumentos, que no devemos deixar de mencionar. 1) Allega-se antes de tudo, que indiscutvel o principio, de que s pode ser acceita, como vontade do Estado, uma maniVide:Piloty, ob. cit., p. 267. Este autor accrescenta, a propsito, o seguinte: Assim como Zpfl, commettera Meisterlin o equivoco de tornar o Estado responsvel pela carncia de instituies e empregados (necessrios ao servio) segundo as disposies do direito privado. O caso nico, em que, do acto illegal do funccionaro pode resultar aco contra o Estado,ex-vi do direito privado, quando o Fisco tira um lucro do acto em questo. O Fisco fica, com certeza, obrigado a restituir o que houver adquirido do acto illicito do funccionaro; mas somente no facto do lucro injustificvel, que consiste o fundamento jurdico da aco contra o Fisco.Cf. Bellavite ob. cit., p. 6-7. 33 Tal o parecer de Seuffert, Windscheid, Roth, Stbbe, Chironi. e outros.Vide: Loening, ob. cit., p. 105.
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235 festao legal, a dizer,a de que todos os funccionarios devem exercer as suas funces dentro das normas do direito. Donde resulta sem mais exame, que, mesmo convindo em que os actos do fnnccionario sejam actos do Estado, ainda assim, s seriam de receber, como taes, os actos do funccionario, feitos conforme vontade do Estado, isto , conformes ao direito, e no, os demais, por serem praticados contra a vontade do Estado. Em ba lgica, acerescenta-se, no se pde, com effeito, reputar acto do Estado, o que o mesmo no queria, ou prohibira que fosse praticado pelo seu representante... Diz Loening: Examinados os factos antes de qualquer deduco priori, desde que produzem effeitos jurdicos pro e contra o Estado, se poderia sustentar, por linguagum metaphorica, que os actos do funccionario so actos do Estado. Mas, isso concedido, importaria tambm no esquecer, que a faculdade do funccionario, estabelecida na lei, regulamento ou outra disposio, de agir em nome do Estado, assignla juntamente os limites, dentro dos quaes somente, o seu acto pde representar ou significar o acto do Estado; semelhante faculdade (Vollmacht) no vae at a pratica dos actos illegaes (rechtsividrig zu handeln); logo, todo o acto illegal do funccionario um acto contra a faculdade, que lhe foi conferida, e, conseguintemente, no pde ser considerado, como acto do Estado; do mesmo modo que, no direito privado, os actos do representante, praticados contra ou fora do mandato, no podem ser admittidos, como actos do mandante.M O funccionario, insiste Bellavite, s representante do Estado, emquanto se conserva nos limites do poder que lhe fora delegado; desde que o transgride, cessa de ser tal; no se podendo conceber, como o Estado deva responder pelas aces de seus funccionarios, Loening, ob. cit., p. 107-108; L. Bellavite, ob. cit., p. 42-43 A. Rlewitz, ob. cit., p. 73 sg, e 79.
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236 as quaes, no s, elle no ordenara ou promovera, mas, ao con trario, prohibira, e as vezes, debaixo de sances disciplinares oupenaes.35 -. A esta objeco se.podia, certo, contrapor, e o prprio autor o reconhece,que justamente o Estado que, armando o funccionario do seu poder ou autoridade, faculta ao mesmo os meios de causar o damno em questo ; e que, portanto, assim como o committente ou flommus responde pelos damnos causados de seus prepostos ou com/missionados no desempenho dos "espectivos encargos, assim tambm, de justia que o Estado o faa, com relao aos damnos dos seus representantes, causados no exerccio de suas funces. Esta razo de toda a procedncia; ainda que no deva' mos omittir que, em replica, se tem igualmente allegado Q argumento j conhecido, de que as relaes do committente ou dominus no so idnticas s do servio publico (p. 229), sobretudo, pela razo sabida e incontestvel, de que o Estado no investe o seu representante de autoridade, em vista de um iuteresse seu prprio, como faz o individuo particular em relao ao seu preposto; mas, que assim o faz por uma necessidade suprema, qual a da tutela dos direitos e interesses geraes, fundamento jurdico essencial do Estado.36 Piloty nega tambm, que a relao da representao seja capaz de justificar a responsabilidade do Estado, mas partindo de fundamento differente. Ao seu modo de ver, o Estado, como poder publico, no sujeito de direito (p. .231), e os que assim o qualificam, se servem apenas de um& fico, no intuito de tornar o patrimnio do mesmo, responsvel pelos damnos dos funccionarios.87 Trata-se no entanto de uma fico intei35

Bellavite, loc. cit. Ibidem. " Die Haftung dos Staats ", p. 268.
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ramente desnecessria; os actos dos funccionarios no precisam desse sujeito fictcio de direito. Elles so auctorisados, em virtude do poder que lhes conferido, a praticar actos de governo ou de autoridade; e quem lhes confere semelhante poder , no Estado monarchico, o soberano, fonte da autoridade suprema no Estado. Portanto, os actos dos funccionarios se manifestara, como actos delles prprios, para cuja pratica se acham autorisados pelo soberano: si correspondem vontade deste, taes actos se podem considerar, como si fossem do prprio soberano, do qual os funccionarios derivam a sua autoridade; si no correspondem dita vontade, so actos da exclusiva responsabilidade do funccionario, e nada mais.38 Tal a critica principal dos diversos autores sobre este ponto. Mas, desde j antecipamos que, sobre estas objeces levantadas contra a obrigao particular do Estado, proveniente da sua representao jurdica pelos seus rgos ou funccionarios, se tratar mais adiante, e de modo a demonstrar, que o fundamento dessa obrigao, , no s, verdadeiro, mas ainda, impossvel de ser recusado (p. 269 sg.). 53 d.IV. A RESPONSABILIDADE DO ESTADO PROVM DA CULPANANOMEAOOUFALTADEFISCALISAODOFUNCCIONARIO (culpa in eligendo seu in inspiciendo), ou AINDA DO DEVER DE OBEDINCIAIMPOSTO AOS PARTICULARES PARA COM O FUNCCIONARIO. Entende-se que, sendo a nomeao e a conservao do funccionario exclusivamente dependentes da vontade do Estado, este deve carregar com as consequncias da culpa que porven tura se derem, quer imputveis incapacidade do funccionario, quer no devida fiscalisao do mesmo no desempenho das suas funces.
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Loc. cit., p. 269 sg.

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Os argumentos da critica contra este fundamento se resumem nos seguintes: a) Uns dizem que a nomeao e fiscalisao do funccionario, s ficticiamente, se dizem do Estado, porque, na verdade, ellas se effectuam por indivduos, tambm funccionarios, de categorias superiores; portanto, si culpa nisso houver, deve recahir nestes funccionarios, e no no Estado. b) Outros, sem se preoccupar de distinguir entre a pessoa do Estado e a de seus representantes superiores, se limitam a declarar que ao Estado, geralmente fallando, no pde caber culpa alguma, visto ser uma pessoa moral; e que, quando assim no se entenda, tambm no caso particular no se podia dar culpa, desde que na nomeao e iscalisao do funccionario se guardassem as normas estabelecidas na lei. Somente verificada a hypothese singular de dar-se a no meao de um individuo, sabidamente incapaz, para o emprego ou certas funces especiaes, , que alguns tem admittido que a culpa do Estado possa influir, como elemento a considerar, na questo da responsabilidade civil do mesmo. I Nur wenn ie Staatsgewalt selbt sich verschulet htte durch Anstellung einer offeribar unwiirdigen oder untauglichen JPerson, wenn lso die Wahl der Beamten slber ais eine Jculpose oder olose zu betracMen wre, wiirde dieHaftpflicht des Staats in dieser Verschulung einen Orun haben.39 I I 53 e. O fundamento tirado da obedincia, imposta para com os funccionarios, como representantes do Estado, tem sido formulado assim:Desde que o Estado exige de seus sbditos,
Vide: Loening, ob. oit., p. 56 sg.; A. Klewitz, ob. cit., p. 76. Piloty diz a respeito: A nomeao do foncoionario tem togar, mediata ou immediatamente, sempre pelo Soberano... Conseguintemente, si, pelo facto da nomeao, algum devesse responder, seria o Soberano, autor da nomeao. Ob. cit., p. 269.
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239 (e pde e deve exigil-o), que elles reconheam nos funccionarios os seus delegados, submettendo-se autoridade dos mesmos, como sua prpria, sem discusso (ohne Wierrede) ; consequente, que elle responda pelo uso de semelhante autoridade, quando, por ventura, forem ultrapassados os limites delia, j por actos illegaes, e j por abusos do emprego; uma vez que o Estado no permitte, nem podia permittir, que cada individuo verifique, primeiro, a legalidade do uso da autoridade, para, somente depois, prestar-lhe a obedincia devida.40 Estas razes so de manifesta procedncia. No obstante, o professor Loening, discutindo o fundamento alludido, nos termos em que fora exposto por Zacharise, observara: Sabido que o direito reconhece ao individuo a faculdade de oppor effectiva resistncia, pelo menos, passiva, s ordens illegaes, dahi lhe resulta o consequente direito de examinar, si a ordem , ou no, legal. Consequentemente, pela s razo da subordinao dos indivduos ao poder publico ou do dever de obedincia s autoridades, o Estado no pde ser obrigado a indemnisar o damno, que os mesmos hajam soffrido, prestando, porventura, obedincia uma ordem illegal; "visto como no estavam obrigados a fazel-o" tt. Certo, continua Loening, se podem dar casos, nos quaes toda resistncia de facto seja impossvel, e o individuo se tenha de sujeitar ao imprio da fora superior; e no se desconhece que, nos casos presuppostos, o funccionario se prevalece dos meios, que a investidura do cargo lhe d; mas, somente por isto, no se gera uma razo obrigatria de responsabilidade do Estado pelo abuso de poder do funccionario t; pelo contrario, o que fica patente Pfeiffer, Praktiache Ausfiihningen, t. II, p. 369 sg.: Loening, ob. cit., p. 97 sg. I 41 Loc. eit.,p. 103. 42 Loening, ob. cit., p. 103 sg.
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, que a responsabilidade do acto pertence inteira e exclusiva ao funccionario. Porquanto a coero da obedincia, adverte Piloty juntamente, tem o seu fundamento na lei. Esta , que veda ao sbdito de se oppor aos actos do funccionario, e autoriza o ultimo a empregar contra o primeiro as medidas coercitivas necessrias. A lei a expresso da vontade, devidamente for* mulada, do titular (Tragar) do poder publico. A vontade do legislador no , pois, a vontade do sujeito de direito-Estado... E razo no ha, para pr umA fico em logar desta realidade.43 53 f.Tambm partindo do presupposto, de que os actos do funccionario so actos do Estado, e apreciando as consequncias do dever de obedincia, acima dito, outros tem sustentado a existncia de uma garantia tacita por parte do Estado, em relao aos referidos actos, sempre que elles lesam ao alheio direito. E' o principio, que von Gerber, se apropriando, alis, dos prprios argumentos de Zacharim. formulara do seguinte modo : "Na nomeao de um funccionario, revestido de publica autoridade, e na obrigao (necessidade) do publico de tratar com elle, como representante do poder, est o compromisso tcito de uma garantia subsidiaria das obrigaes resultantes do exerccio illegal das suas attribuies ou da negligencia no desempenho das suas funces. "In der AufsteUung eines mit ffent-licher Autoritat bekleieten Beamten un der Nthigung des Publicums mit ihm ais Vertreter der Obrigkeit zu verJcehren, liegt die stillschweigende Uebernahme einer subsidirischen Oarantie fwr die durch pflichtwidrige Ausubung der ihm anvertrauten Amtsbefugnis oder Vernachlssigung seiner amtlichen Pflichten ntstanenen Forderungen ".u Como se v, a supposta garantia assenta na obrigao que tem o Pblico de tratar com o funccionario do Estado, nesta
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Piloty; ob. cit., p, 269. Von Gerber : Grundziige, p. 207.Cf. Loening, loo. cit., p. 104.

241 qualidade; , portanto, o mesmo argumento, tirado da obedien-l cia, apenas, sob nome diferente.. Por isso, contra a sua procedncia se tem feito igualmente a mesma objeco, j acima mencionada, a dizer: que essa obrigao ou necessidade do Publico, embora real, no exclue, todavia, a possibilidade de o individuo repellir as exigncias illegaes do funccionario, oppondo-lhe resistncia, activa ou passiva, segundo as circum-stancias do caso; alm de que, accrescenta-se ainda, quando mesmo no houvesse a possibilidade da resistncia, ainda assim, no seria admissvel a responsabilidade do Estado, em virtude de um simples postulado de justia, como o que respectivamente se allega. t
Loening, ob. cit. I Piloty, depois de apreciar luz da critica os trs fundamentos da o&ediencia, da representao, e da nomeao, como capazes de explicar a responsabilidade do Estado, concluir por estas consideraes -. " S dons fundamentos subsistem, como possveis, de semelhante responsabilidade: o compromisso contractual, e a culpa prpria do responsvel... O primeiro fundamento invocado' por aquelles escriptores que, partindo da relao da representao ou da nomeao, affirmam uma garantia tacita do Estado. E' de ver, que essa garantia seria do Soberano, e no do Estado (Fisco). Em todo caso, essa supposta garantia seria de applicar o mesmo principio que regula o contrahimento tcito das obrigaes -, e no se ignora que o principio alludido s pde ter cabimento, quando dos actos daquelle, cuja obrigao se trata, se deva tirar, forosamente, concluso sobre a sua vontade de obrigar-se. No basta, que um sentimento do justia reclame esse contrahimento de obrigao: preciso, que se possa concluir, com certeza, pela vontade do sujeito de responsabilisar-se. A relao, porm, creada da representao ou da nomeao no um facto de tal natureza, que leve concluso obrigada de semelhante vontade. O funccionario nomeado para proceder de accordo com as leis. E no se comprehende porque, quem noma um individuo para agir legalmente, alem desta vontade, assim determinada, deva alimentar juntamente a de responder pelo damno, que o nomeado tenha de causar pelo no-cumprimento do seu dever. Si podia ainda interrogar, si no seria possvel derivar uma respon sabilidade qualquer contra o Fisco, conformo ao direito privado,de uma culpa ou de um acto illegal do mesmo. Assim se tem, cora effeito, pensado;
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242 Este ultimo argumento de Loening, para quem, j se sabe, ano se tratar de actos concernentes ao Fisco, todos os demais s sero susceptveis de crear uma obrigao para o Estado, havendo disposies expressas da lei, que assim estabeleam. 53 g. V. A RESPONSABILIDADE DO ESTADO PROVM DO SEU DEVER DE PROTECO. Este dever se caracterisa, como uma obrigao inherente ao Estado para com os seus sbditos, e corresponde aos deveres'especficos de obedincia e fidelidade, e aos nus ou encargos pblicos, aosquaesos sbditos se sujeitam para com o Estado. No se trata, diz Klewitz, de um simples dever moral ou de beneficncia (Libespflicht), mas de um dever jurdico, verdadeiramente tal, e com certeza, no de natureza privato-juridiea, e sim, de caracter rigorosamente pblicistieo. Em geral, todo individuo pode exigir do Estado o cumprimento desse dever, como uma parte essencial dos direitos que lhe competem na qualidade de cidado ou membro do Estado, mas sem fundamento. Mesmo quando se tivesse por acceitavel, & personificao do Estado, como se deprehende, alias, dos prprios autores que negam a responsabilidade do Estado (Laband, 1.1, p. 56 sg.); ainda assim, esse sujeito sendo apenas fictcio, nfto seria capaz de culpa. Seria, ento, mister proceder, como se d com as outras pessoas jurdicas: no fingir somente a pessoa, mas juntamente a culpa. Aqui, porm, re a construco. A coero da obedincia para com o funcoionario s podia ser matria de culpa, si ella fosse illegal; mas, sabe-so que a mesma assenta na lei. Nem mesmo se poderia fallar de illegalidade por parte do Estado, suppondo que semelhante coero, em consequncia de algum acto Illegal incidente do funcoionario. se tornasse causa concorrente-de um damno injusto. Illegal ou contra direito, s ficaria sendo o acto ou a omisso do funcoionario. Para fingir uma culpa do Estado tambm se tem dito, que o funcoionario e o Estado so uma e a mesma pessoa: o funcoionario a bocca e a mo do Estado; os funccionarios so os membros do Estado, dos quaes esto se serve, como instrumentos. ..; consequentemente, os actos desta parte orgnica nada mais so, do que actos do todo: a culpa da parte constituo por isto a culpa do todo, do mesmo modo que a offensa, feita pela mo, uma offensa do todo-homem. O facto natural repugna, porm, com esta

243 muito embora no haja a possibilidade de uma coaco judicial a esse respeito. Em particular, cada individuo pode exigir igualmente que o Estado, na sua actividade administrativa e judiciaria, proceda conforme s normas do direito (Rechtsord\nunggemass), todas as vezes, que elle precise recorrer s suas autoridades, e bem assim, que o Estado faa, ao seu turno, observar as normas do direito, onde e quando o interesse da segurana ou o bem-estar commnm tornar legalmente necessria a interveno espontnea do funccionario (ein spontanes amtli-ches Eingreifen gesetzlich erforderlich ist). *6 Exemplo da omisso deste ultimo dever por parte do Estado se d, quando, por occasio de tumultos, no so empregados todos os meios necesflco: o funccionario no jamais simples instrumento de um outro individuo; mas, elle prprio, um individuo e sujeito independente de direito. A prevalecer o rigor de uma tal fico, o funccionario seria incapaz de vontade, isto , um instrumento, e, consequentemente, incapaz de responsabilidade. Entretanto, o que em verdade apparece, so duas personalidades distinctas, das quaes s uma, o funccionario, a que tem delinquido... No ha, portanto, nenhum fundamento real para admittir-se a culpa do Estado. A chamada garantia tacita tambm repousa, por igual, na fico da culpa. Mas, segundo ficou demonstrado, nem da representao, nem da nomeao, resulta o compromisso de responsabilidade ulterior; logo, essa garantia tacita , apenas, a mesma pretensa responsabilidade, proveniente da culpa, embora sob nome differente. Insistem, que o Estado deve ser responsavel por baver nomeado o funccionario, que, mais tarde, procedera illegalmente. Esta construcco assenta novamente na culpa, que, conforme o direito privado, se pode dar na nomeao do mandatrio, se distinguindo, to somente, nisto: que ella substituo a prova necessria da culpa conforme a theoria ao mandato, por uma simples presumpo de culpa." Piloty, Loc. cit., p. 270-71. Com esta nota pretendemos completar melhor as idas do autor, ao qual nos temos, tantas vezes, referido neste trabalho. 48 A. Klewitz, ob. cit., p. 100 sg. Cf. Kissling "Verhanlungen es\ VIII deutschen Juristentages ", t. I, p. 389-90 ; Laband, Das Staatsrecht des deutschen Beichs, t. I, p. 146.

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sarios para garantir illesas, a vida e a fortuna dos cidados isentos de culpa por taes tumultos; sendo, por isto, justificadas as leis especiaes, j existentes, as quaes, efectivamente, reconhecem um direito de indemnisao s pessoas lesadas em taes circumstancias.47 Loening, referindo-se ao mesmo argumento, e tendo particularmente em vista uma deciso da Corte de Appllao de Cassei, fundada na obrigao, que incumbe ao Estado, de prestar proteco aos que lhe so dependentes ou sujeitos (Staatsangehrigen), se exprimira por esta forma: A linguagem da Corte que, M do dever do Estado de prestar proteco resulta aos indivduos o direito de pedir uma indemnisao dos damnos soffridos em consequncia do descuido illegal do mesmo dever." Mas, antes de tudo, no o Estado, e sim, o funccionario, quem falta ao cumprimento dos deveres do seu officio (urch rechtsividrige verabsumung dieser Pfiicht). Depois, semelhante theoria repousa sobre uma presumpo, parte no demonstrada, e parte de demonstrvel falsidade. Certamente, o Estado tem por misso, effectuar ou assegurar uma situao jurdica para todos : nisto est, embora no exclusivamente, o fim do Estado (der Staatszweclc). Mas o Estado, em se reconhecendo este fim, no se impe, todavia, para com todos os indivduos, a obrigao legal de, quanto ao seu preenchimento,responder pelo mesmo modo, por que o devedor obrigado a fazel-o para com o seu credor, relativamente prestaes contractuaes. a E, admittido mesmo que assim o fosse, restaria demonstrar que o Estado seja responsvel pelo damno resultante aos seus sbditos por culpa dos funccionarios. Pelo facto de serem estes tidos, como rgos do Estado, no fica demonstrada a responsabilidade, do Estado pelos actos dos mesmos... a Porquanto,
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Klewitz, loc. cit. Loening, ob. cit., p. 99-101.

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repete Loening mais uma vez: sendo o Estado, como poder publico, ou como fisco, (ais Irihber der Staatsgewalt, ou der Staat ais Fiscus), incapaz de culpa, sempre sobre as pessoas physicas, embora seus representantes, e jamais sobre o stado, que deve recair a obrigao de indemnisar o mal feito, em consequncia de culpa, qualquer que esta seja...

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CAPITULO III Da Responsabilidade segundo o systema mixto 54.J se sabe bastante, qual seja o fundamento do "systema mixto" : o Estado , ao mesmo tempo, pessoa civil e pessoa politica ou soberana. Responde pelos actos da primeira ; pelos da segunda, no porque isso repugna com a ida da soberania ou com os direitos essenciaes do poder publico. Entretanto esta doutrina, to simples e fcil de ser comprehendidae, porventura, acceitavel em principio, n&o se tem mostrado capaz de corresponder s exigncias da pratica. Com efeito, partir simplesmente da distinco dos actos, para affirmar a responsabilidade do Estado pelos actos de gesto, e a sua irresponsabilidade pelos de imprio, deixa, evidentemente, muito a desejar, como systema de justia distribuitiva.49 Antes de tudo, de saber, que emquanto uns querem a responsabilidade pelos actos de gesto, de maneira completa, como si se tratasse de um individuo particular,50 outros s admittem essa responsabilidade, alis j delimitada, a respeito das obrigaes contractuaes; negando-a em relao aos actos illicitos extracontractuaes, ainda mesmo na hypothese de ter havido culpa na nomeao do funccionario (nel caso delVintervento delia
Nos referimos distinco, que geralmente se faz entre actos de gesto e actos de imprio, segando a natureza especifica dos mesmos, e de que se tratou no Titulo Primeiro, cap. IV. Ha, todavia, uma outra distinco, tirada da qualidade dos representantes do Estado, a saber, si elles so seus rgos, ou meros empregados e prepostos. Das razes, com que se pretende fundar esta segunda theoria, diremos igualmente na ultima parte do presente capitulo. 50 Hic, Titulo Primeiro, cap. IV.
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247 culpa in eligendo) pela razo muito repetida, de que uma semelhante culpa no pode recahir sobre o Estado, e sim, sobre o funccionario superior, verdadeiro autor da nomeao.51 Por outro lado, a irresponsabilidade pelos chamados actos de imprio, ainda que estabelecida, como regra de doutrina, mostra-se insustentvel em certos casos particulares, mesmo aos olhos daquelles, que se confessam adeptos mais decididos do systema.52 Seria, na verdade, flagrante injustia, admittir, como these indiscutvel, que todo acto do poder pblico, s por
Vide: L. Bellavite.ob. eit., p. 49. Cf. Loening,loc. cit.; Piloty. loe. cit. Referindo-se responsabilidade pela culpa in eligendo, disse o primeiro destes autores: Se non che questa distinzione, ch'era fondata sul supposto formate, che la risponsabilita pel fatto d'altri non potesse, per massima, originarsi che delia colpa prpria, di cui lo Stato, quale persona giuridica, era incapace, si potevano opporre ragioni materiali di gran momento. Lo Stato , inconformita delle sue leggi organiche e costituzionali, rappresentato nella sua gestione econmica dai suoi preposti ed impiegati, onde la nomina un surrogato delia procura. D ove pu rinvenirsi, all'infuori degli atti dei suoi rappresentanti, 1'azione dei fisco, cosi nei rapporti contrattuali, come nell'amministrazione in genere dei suoi averi ? Non egli equo che il terzo, il quale voluntariamente, e PI ANCORA SE COATTO, entra in rapporti giuridico-economici colVimpiegato, che agisce in nome dei fisco, faceia assegnamento, pella rifuzione dei danni, che gliene possono derivare, non sul patrimnio delHmpiegato, a lui sconosciuto, e sulla condotta dei quale egli non pu esercitare alcuna influenza autorevole, ma sui mezzi economici dello Stato, che tine sua dispozione le misure disciplinari per mantenere 1'impiegato nella via dei devore ?... Quei riflessi ebbero forza suffleiente da indurre ad abandonare il formalismo angusto, per cui, sulla base che lo Stato per s non capace di tolere, e quindi di colpa, escludevasi la responsabilit dei fisco per gli atti illeciti commessi dai suoi impiegat nella gestione econmica, alVinfuori dei rapporti contrattuali; quindi a far pareggiare, anche per tale rispetto, lo Stato, quale persona civile, ai priivati.Loc. cit., p. 49-60. Neste trecho o autor reconhece que tambm d-se a responsabilidade do Estado pelos actos illicitos extracontractuaes; mas de attender, a responsabilidade alludida se refere aos actos do fisco ou da pessoa civil do Estado somente, e nao, aos demais actos do Estado. 62 Hio, Titnlo Primeiro, Cap. IV.
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ter este caracter, no obriga reparao das leses, sabidamente feitas ao alheio direito !... Entre os actos de imprio no podem, com certesa, deixar de ser includos: a) os chamados actos de guerra, os de necessidade publica, os relativos ordem, a segurana e sade publica ; 6) os que impem a obrigao das contribuies publicas; c) os que se referem creao, provimento, suppresso de cargos pblicos, e bem assim, nomeao e destituio dos funecionarios; d) finalmente, os despachos e decises judiciarias; porque todos esses so, incontestavelmente, tidos e considerados, como essenciaes prpria existncia, misso e funccionamento do Estado ou poder publico. Perguntasse, porm : mas, s porque actos taes pertencem, por sua natureza, classe dos actos de imprio, devem escapar todo exame ou jurisdico estranha, no intuito de se lhes apurar os abusos ou as leses do direito individual, porventura, commettidas pelos agentes ou representantes do Estado? Isto no pde ser; a affirmativa repugnaria prpria manuteno da ordem jurdica, que a misso natural ou a razo primeira do prprio Estado. Esta doutrina da immunidade dos actos de Governo seria, no dizer do professor Brraond, perigosa para os direitos dos particulares. A sua applicao acarretaria, de facto, a consequncia, de que o Governo, a pretexto de segurana, podia impunemente violar os direitos privados mais incontestveis, sem ter, por isto, de sujeitar-se ao exame de nenhuma outra jurisdico. .. Seria a justificao de todos os abusos do poder; seria at uma contradico formal do principio, geralmente admittido, de que o caracter governamental depende da natureza intima dos actos, e no do fim, que se tenbam proposto os seus autores, ou do movei, a que os mesmos tenham obedecido.53
Brraond, Des Actes de Gouvernement (B&oue u droit public, t. V, p. 23 sg.).
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249 Para obviar consequncias to desastradas do systema. ou antes, para no deixar ver a insuficincia do mesmo, se tem recorrido a explicaes differentes : ora se diz, que a irresponsabilidade se refere aos actos do poder publico em si somente, mas, no, aos da sua execuo, onde, realmente, podem occorrer violaes de direito, susceptiveis de indemnisao ; ora, se alvitra que preciso fazer subdistinces nos prprios actos, como succede nos actos de guerra,sustentando-se a irresponsabilidade do poder publico naquelles, que se do por fora maior ou necessidade immediata da luta, e, ao contrario, reconhecendo-se a responsabilidade do mesmo poder com relao aos demais actos, taes como: operaes preparatrias, medidas preventivas de defesa,-requisies militares, e outros actos de natureza semelhante 5l. Ora, no seria mister demonstrar a inefficacia de uma doutrina, que, para amparar as suas incertezas, vae sempre de distinco em distinco em busca de um critrio, que lhe sirva de apoio ou razo de decidir, mas o qual geralmente lhe escapa, ou lhe pde falhar, ao aspecto de novas circumstancias... Com isto no se pretende contestar as razes procedentes, em que se procura assentar a irresponsabilidade do Estado no exerccio de um grande numero de suas funces politicas, como poder soberano; so princpios bsicos indiscutveis do direito publico universal, assas conhecidos, ensinados pela sciencia, e consagrados na jurisprudncia dos diversos povos. O que neste ponto, porm, no se pde deixar de igualmente affirmar, : que nos domnios da pratica, o simples qualificativo de acto de imprio no basta por si s, como razo ou argumento da irresponsabilidade civil do Estado. 54 a. Entre os actos polticos ou soberanos, cuja irresponsabilidade se proclama, para assim dizer, de maneira incon54

Ant. e loc. cit. Cf, Laferrire, ob. cit.

250 dicional, figuram em primeira linha os actos legislativos (as leis) e os actos judiciaes (as decises ou sentenas). A lei, considerada como a declarao de um direito, dictada pelo poder competente do Estado, no deve conter, por certo, a violao de um direito individual: a cousa seria con tr adicto -ria por si mesma. A sua desconformidade com os dictamens da justia natural, diz notvel escriptor, pde, to somente, fazer nascer uma responsabilidade moral para aquelles que a adoptaram e sanccionaram ; mas, nunca, uma responsabilidade pecuniria ou civil do poder publico, aprecivel no foro externo.55 Dado, pois, que uma lei altere ou destrua direitos individuaes, continua o mesmo escriptor, ao lesado no cabe direito algum de indemnisao, a menos que a prpria lei no conceda, desde logo, semelhante indemnisao. A effcacia da lei no resulta da sua conformidade com os principios da razo, accrescenta-se ainda, mas de ser dictada pelo poder do legislador ( legem regulam essejustorum et injustorum, Dig. I. I, tit. III, 2). " dunque in ogni caso la- legge, quella che d regola ai eittadini su ci, che possono pretender o devono prestare; sugli aggravi, chepro bonopublico siano costretti a sopportare. Non c' leggepropizia a tutti, e poo monta sepregiudica a qualcuno, purch serva \alVinteresse publico: nulla lex satis cotnmoda omnibus est\ id imo quaeritur, si maiori parti et in summam prodest. Se a qualcuno la legge par dura, potra valer si dei diritto di peticione per domandarne la riforma, ma non pretendere giudicialmente un compenso pecunirio per il danno che reputa di risentime: salvoch, torno a ripetere, la legge medesima non gliene bbia compartita la f acoita". Giorgio Giorgi, Delle Persone Giuridiche, t. Ill, n. 08. Loc. cit, n. 113. Cf. Meucci, Diritto Amministrativo, p. 302; Mantellini, ob. di, p. 59 sg.

251 Sem contestar, em principio, a lio doutrinaria que se contem no trecho ora transcripto, importa, todavia, observar que, segundo o direito constitucional de alguns Estados modernos, a prpria lei pde ser objecto de impugnao judiciaria, mesmo sob o ponto de vista da sua validade57; e uma vez apurado que, da execuo de uma lei, nulla, inconstitucional ou invalida, resultou leso ao direito individual, j no seria licito affirmar, ao menos de modo absoluto, que o Estado no deve indemnisao alguma pelo mal resultante de semelhante acto. E' certo, que o autor do referido trecho sustenta a irresponsabilidade, pela razo de no se dar, no acto legislativo, o que elle considera elemento da responsabilidade do Estado, " cio Villecito"IM', com o que alis confere a opinio doMeucci, dizendo por sua vez: Essi (gli atti legislativi) sono la legge, e come potrbbero essere fatti illeciti ? Se anche fossero contrarii alie propriet, ai diritto razionale, una volta devenuti legge, sarbbero per essenza legitimib9... E', como se v, um reconhecimento formal da omnipotncia e rectido da lei. Mas, o leitor tambm ter certamente notado, que o argumento assenta na presupposio, de que s pde haver a responsabilidade civil do Estado, em se tratando de actos illicitos, o que no verdade, e nem jamais poderia ser admittido, como regra. 54 b.Assim como succede com as leis, pensa Meucci, os actos da autoridade judiciaria tambm no geram a responsabilidade do Estado. Porquanto: 1) ou esses actos so strictamente inherentes s fmices judiciarias, (as decises e ordens) e so E' o que se d, notadamente, nos Bstados-Unidos da America e do Brazil. I 88 Giorgio, loc. cit., p. 203. 59 Meucci, loc. cit.
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actos de verdadeira soberania nacional, conseguintemente, insyndicaveis, irresponsveis, irrevogveis, a no ser por via de appellaes e outros remdios; e sendo, por presumpo de direito-, legtimos e lcitos, como a prpria lei, so por isto mesmo incapazes de produzir responsabilidade, seja directa dos funccionarios respectivos, seja indirecta do Estado; 2) ou esses actos so estranhos aos indicados, taes por exemplo, o recebimento de donativos ou de paga para fazer ou negar a justia, a dizer, prevaricaes e corrupes,e actos desta ordem, sendo no todo estranhos ao exerccio prprio das funces, portanto, inteiramente pessoaes aos seus autores, s daro logar responsabilidade penal e civil destes, e no do Estado.. .60 Perche il\ fatto illecito non ist nel giudizio suo che insensurabile, ma nel fatto estraneo dei premio e delia promessa ricevuta. E sebbene questo fatto alia avuto per oggetto una defezione d'ufficio, e una vilazione dei dovere d'imparzilit, tuttavia, essendo insensurbile il giudizio, manca ogni base e ogni mezzo di prova per accertare il pregiudizio o il anno che si dovrebbe risarcire . 61 Ora, no preciso dizer, que, s pelas razes adduzidas do illustre professor, no se pode affirmar, que o Estado no deva responder pelas leses dos direitos individuaes, provenientes dos actos judicirios; porque, manifestamente, ellas no podem ter a fora que o mesmo lhes empresta. Justificando essa irresponsabilidade, Pfeiffer se apoia em duas allegaes que reputa procedentes: primeira, a independncia do juiz em todos os seus actos, e conseguintemente, diz elle. no cabendo ao Chefe de Estado ou aos seus rgos immediatos nenhuma influencia nos actos desse funccionario, lgico, que tambm no lhe deve caber responsabilidade alguma pelas leses de direito commettidas; segunda, a circumstancia
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Meucci, ob. cit., p. 303. Ibidem, p. 312, sg.

253 de haver remdios legaes, postos disposio do individuo lesado, para fazer cessar ou desviar o damno resultante. Si este deixa de usar do remdio legal, deve soffrer as consequncias da prpria culpa-, no tendo, portanto, direito a exigir a satisfao do mal soffrido.6"2 Evidentemente, estes dous argumentos invocados por Pfeiffer carecem de toda procedncia: o primeiro consiste apenas em confundir o Estado com o Chefe do Estado, e em pretender, alis contra o prprio principio geral professado por elle, retrotrahir a responsabilidade uma culpa, mediata ou immediata, do Chefe do Estado (es Begenten); o segundo, em esquecer, que ha actos prprios do juiz, a respeito dos quaes, nenhum remdio legal poderia mais desfazer o damno causado; e mesmo no sendo esta a hypothese, a aco de indemnisao no se podia dizer exclui da, desde que se tivessem esgotado os remdios legaes permittidos. Logo, conclue Loening a este propsito,si o principio da responsabilidade do Estado fosse verdadeiro, elle devia ser applicado, tanto aos actos dos funccionarios administrativos, como aos actos dos juizes. 63 No precisamos, porm, relembrar que, segundo este ultimo autor, o principio da responsabilidade geral do Estado no existe, ou, pelo menos, nunca foi demonstrado... 6* Pfeiffer, Praktische Auafuhrungen, t. II, p. 363 sg. Loening, ob. cit., p. 98. Cf. Zachariae, ob. cit., p. 637 sg. 04 Quanto aos actos lesivos dos juizes, Loening se exprime desta fornia: A deciso, seja ella sentena, seja um despacho, no pode em geral autorizar nenhuma aco de indemnisao contra o Estado, visto como por esses actos no se pode dar um damno. Este s pode resultar da respe ctiva execuo. Donde segue-se: que nenhuma preteno se justifica contra o Estado, emquanto a deciso no se tornar exequvel, ou quando o lesado haja, porventura, descurado de empregar o remdio legal, que podia obstar a exequibilidade da mesma. Descurado o remdio legal, que o Estado garante ao lesado, claro est, que no lhe pode caber nenhum direito de indemnisao contra o
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254 Piloty tambm entende que, uma vez admittido que haja fundamento para a responsabilidade geral do Estado pelos actos illegaes dos funccionarios, no se comprehende, por que se deva excluir dessa responsabilidade os actos de certos funccionarios ou de certas funces; havendo, como ha, para com todos os funccionarios, as mesmas relaes de subordinao por parte dos sbditos, e de representao ou nomeao da parte do Estado. Si os actos de governo (Regierungshandlungen), praticados pelos funccionarios, devem ser considerados actos do Estado, o mesmo se deve dizer dos actos dos juizes; nada influindo a circumstancia, de que estes ltimos independem da vontade do Chefe de Estado (Herrschers) na deciso dos pleitos. Igualmente no se justifica, o partir da diversidade das funces publicas, para tirar argumento pr ou contra a responsabilidade do Estado.66
Estado. Uma sentena, revestida de fora jurdica, um direito formal; e pois, emquanto ella assim subsiste, a sua execuo tambm um acto legal. Somente quando uma sentena annullada por outra posterior, tambm revestida de fora jurdica (durch ein anderes rechtskrftiges Urtheil) , que a primeira perde o seu caracter de direito formal... O damno proveniente da execuo de uma sentena, posteriormente annullada, no justifica em todos os casos o direito de indemnisao contra o Estado; mas, somente, quando a annullao se funda numa violao de direito, commettida na deciso pela autoridade nomeada pelo Estado. Dada a annullao por motivo diverso, no se pode pretender semelhante indemnisao. Esta obrigao se justifica aqui, porque o Estado coage as pessoas, sujeitas ao seu poder, a requerer o direito perante as suas justias, declarando illegal, toda a resistncia feita execuo da sentena com fora jurdica das mesmas justias, ainda mesmo, quando o executado a repute uma sentena illegal. Ora, desde que o Estado declara, que uma sentena, revestida de fora jurdica, crea direito, de justia, que o mesmo preste indemnisao, dada mais tarde a sua annullao; porque fora, em consequncia da violao do direito commettida pelo funecionario, que a sentena creara uma injustia material {das Urtheil niaterieltes Unrecht geschaffen hat). Loc. cit., p. 124-126. 66 Piloty, ob. cit., p. 262-263.

255 A verdade destes conceitos dispensa adduzir mais razes sobre este ponto em particular. 55.Encarando, agora, o systema da distinco entre actos de gesto e actos de imprio nos seus termos geraes, a dizer, como critrio, segundo o qual se possa affirmar ou negar, em principio, a responsabilidade do Estado,muitas so ainda as consideraes, que lhe podem ser realmente oppostas. Innegavel como , e alis, desde muito tempo sabido 66, que na actividade da pessoa-Estado se comprehendem actos e factos, uns de caracter anlogo ou mesmo idntico aos das pessoas privadas, e outros que s podem caber quella no seu caracter de poder publico; comtndo, esta s circumstancia no basta para servir de base a um systema, capaz de explicar o dever de justia, que ao Estado cumpre guardar com os indivduos em todas as suas relaes reciprocas da ordem social e jurdica. Para simplificar o systema em questo, ou melhor dizendo, para mais recommendar a sua plausibilidade, vimos que se tem doutrinado, que ha no Estado duas pessoas distinctas, agindo de per si, uma civil ou jurdica, e outra politica ou soberana, aquella sujeita s disposies do direito privado, como qualquer individuo particular, e esta somente regida pelo cnon do direito publico. 7 Entretanto, deixando-se de parte as pretenes do doutrinarismo theorico, para atteuder, de preferencia, ao ensinamento tirado dos prprios factos, no foi difficil verificar, que no possivel distinguir sempre por um critrio objectivo, no dizer de Palazzo, os actos do Estado poder soberano, dos actos do
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nota 3.
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Vide: Mantellini, ob. cit., p. 38-40; Giorgio Giorgi, ob. cit., D. 115, Vide : Solari, La BesponsaUlit delia pubblica ammmistrazione,\ p.18

8g.

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256 Estado *- pessoa civil; uma vez que os mesmos actos variam na historia com o simples caminhar da civilisao.68 Em nenhum perodo histrico determinado, seria licito manter praticamente esta distinco.; porquanto actos, que pareceriam prprios do Estado-pessoa publica, se mostram por tal modo ligados aos que se poderia considerar, como do Estadopessoa civil, que no fora possvel scindil-os, uns dos outros; e dahi a controvrsia e a confuso, em que se tem achado os sustentadores da dupla personalidade do Estado, quando procuram determinar as funces prprias de uma e de outra pessoa... Que o Estado seja uma pessoa civil (jurdica), ningum pde com razo duvidar, assim como, no se deve negar, que tambm o seja uma pessoa publica ou politica. O que cumpre, porm, attender : que isso significa, apenas, duas faces ou caracteres distinctos da sua actividade, e no a existncia de duas personalidades que, contemporaneamente, possam ser, e no ser, no Estado w. Capaz de apparecer no campo do direito civil e na esphera do direito publico, no a funco especial, que lhe d a personalidade, segundo a qual, tenha de agir; mas, o campo do direito, no qual contrahe relaes, que estabelece, si o Estado, em dado acto, deve ser encarado, como pessoa civil, ou como pessoa politica; em outros termos: a relao jurdica, que surge entre o Estado e os outros entes, que determina a personalidade, sob a qual o mesmo se nos apresenta: em uma relao do direito publico o Estado se mostra como pessoa publica, e em uma relao do direito privado, como pessoa civil ou privada. 70 Isto quer dizer que, numa mesma funco, o Estado pode figurar contemporaneamente (servindo-nos de alheia expresso)
68 p. palazzo, Teoria delia respomabilit civUe etto Stato, p. 42-43. 09 Palazzo, loc. cit, p. 44 70 Ibidem.

257 de pessoa civil e de pessoa politica, segundo os elementos de direito publico e privado, que concorram nos respectivos actos. O Estado, porm, no se distingue em duas pessoas, como se tem pretendido; subsiste, ao contrario, sempre um ente orgnico, indivisivel, qual , e qual, logicamente, deve ser.71 Ibidem. Vide: Vacohelli, La Responsabilit Civile delia pubblxca amministrazione ed il diritto comune, p. 111 sg. Milano, 1892. Solar i. referindo-se essa doutrina, a qual, alias, o mesmo confessa ter at agora dominado de maneira absoluta na escola e na jurisprudncia ptria, se propz demonstrar:Que ella no corresponde, nem s exigncias rigorosas da sciencia, entendido o Estado segando a moderna concepo, nem s exigncias da pratica; Que nas mesmas obras e na mesma jurisprudncia, que a propugnam, se encontra a confutao de dita theoria, a qual, de resto, podia ser explicvel e justificvel no Estado antigo, mas, nao, no hodierno;- Que admittindo, muito embora, um poder discricionrio do Estado e da Administrao publica em geral, este deve ser todavia contido em limites legaes preestabelecidos, quer dizer, que " Vente pub-blico jnt respondere dei danni ehe ai privati apporta senza trincerarsi nella cmoda formola dei JUS IMPEKII ..," Para chegar ao fim proposto, o citado autor, depois de fazer breve indicao dos ensinamentos histricos sobre a concepo do Estado, e de resenhar os diversos pareceres dos escriptores, que se tem oocnpado particularmente da matria, bem como, dos vrios considerandos da jurisprudncia, se julgou autorisado a tirar concluses, que, a priori, no duvidara afflrmar, dizendo: Os actos das administraes publicas, pela sua prpria denominao, presuppem o interesse publico, e por isso, ditos actos jamais ad singularum til ita tem pertinent; tem por escopo non il privato \ ma il publico utile. De facto, continua elle, o seu caracter e a sua finalidade publica so indicados tanto pela jurisprudncia fautora da distinco, como pelos autores propugnadores dessa bipartio, taes por exemplo: Grozio, Wolf e Vatel, entre os antigos, e Giorgio e Bonasi, entre os modernos, os quaes reconhecem, que o Estado nunca opera jure privatorunt; ainda que nem sempre se mostrem ooherentes, ou accordes na prpria essncia da doutrina; pois, em quanto Mantellini sustenta, que o Estado sempre um ente publica, ou se trate de actos de governo ou de actos de gesto,Bonasi e Giorgio, pelo contrario, opinam que, debaixo do ultimo aspecto, o Estado, como que se despoja das suas funces soberanas, para tomar as vestes de ura particular. E' a mesma distinco pretendida por Santi Romano (Principii di diritto amministrativo italiano,), segundo o qual, os actos do Estado se dividem era actos administrativos e negcios de direito privado. Coroo
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258 56. Combatendo a doutrina, de que ora nos occupamos, o erudito Chironi fel o de modo to claro e preciso, que prestaremos, sem duvida, servio ao leitor trasladando para aqui os seus prprios conceitos: Due diffeti prineipali dnno dehleeza aUa costruzione or escritta. II primo 1'incertezza non vineibile di determinara con tratti netti, decisi, come si dovrebbe nelle costruzioni giuridiche la distinzione nella personalt e nella fun-zioni dello Stato, secondo lo si considera qual ente politico so-vrano, oppure qual ente giuridico; per qnali limite son separati i due ordini di funzioni? Dove termina il fine politico, comincia rammnistrativo o giuridico priva to? Lo Stato anche quando compie atti che paiono simplicemente giuridic, non perde la qualit a lui essenziale di ente politico: e pur quando assume intraprese non riferentisi per s in modo alcuno ai suo potere di sovranit, ci fa nell'interesse generale. perche i privati da tale esercizio abbiano, con la maggior garanzia di esatta sollecitu-dine e sicurezza dei servizio, un vantaggio nei prezzi, perche lo Stato non speculatore: cosi avviene neiramministrazione delle poste, dei telegrafi, dei transporti ferroviari e maritimi. Lo Stato agsce nell'interesse di tutti e quando il suo provedinegar, porm, que os negcios jurdicos do Estado no sojam tambm actos administrativos, sempre inspirados no bem publico? Porque modo distinguil-os dos verdadeiros actos administrativos? Com que critrio se devem differenar as duas categorias do actos? A autoridade no poder, porventura, cair em erro, desde que a interpretao dos actos no depende de uma norma fixa e determinada? Se tem dito, que o contracto qualifica o acto administrativo de gesto: mas o contracto tambm no estipulado no interesse publico ?... No se objecte, que si o fim que o Estado se prope alcanar, de interesse publico, taes no so os meios, a dizer, as relaes contactuaes directas para effectuar dito fim, porque isso constituiria uma contradico lgica e patente, sabido, que os meios devem ter, certamente, a mesma natureza do fim... Alem disto, ajunta ainda Solari, a difficuldade de restringir absolutamente todos os actos pblicos s duas categorias indicadas, augraenta, sobretudo, em vista do desenvolvimento incessante da actividade do Estado e do admirvel progresso das sciencias do direito publico... A esphera de| aco e as funees e encargos do Estado moderno crescem cada dia, de modo que, muitos dos seus actos no se podem dizer, nem exclusivamente econmicos, nem exclusivamente polticos. SOLARI, La responsbilit delia pubblica amministrazione. Napoli, 1902.

259 mento ha tal carattere non si pu indagara s'egli abbia o pra to com'ente politica od en.texgiuVidico, senza venire in rizolazioni che "peccano non solo d'incerteza nei coneetti, ma son contrarie alPessenza medesima deli'ente, che in nessun atto perde la sua qualit di ente politico: lo Stato ente giuridico e non politico non pia lo Stato, perche gli mancherebbe la ragion di sua esistenza. Che in questa osservazione stia il maggior difetto delia teoria, lo si releva dallo stadio che si pone intorno la ricerca di una regola certa per cui rimangano esattamente difinite e circoscritte la fnnzione politica e la ginridica. Ma s'ottiene lo scopo col definire Tentit politica per quella che comprende tutti gli atti di governo propriamente detti, gli atti compiuti in virtu dei potere sovrano ? Riinan sempre a definire quali sono questi atti, e la difficult non soltanto non rimane vinta, ma neppure smossa. N per discernere con sicurezza 1'ndole delVatto vale il suggerimento di osservare qual sia, non il suo fine ultimo, ch' sempre 1'interesse publico, ma il finoprossimo, avvertendo cio. k 'se 1'atto in questione debba essenzialmente compiersi dallo Stato, ovvero se lo Stato potrebbe rilasciarne Tesecuzione a privati." Una tal ricerca esorbiterebbe assai dai limiti posti alie attribuzioni dei magistrato, il quale dovrebbe negli ordini politici constitaiti indagar sempre se il concetto ch'egli ha delia sovranit vi corresponda, e far cosi continuamente dei diritto costituzionale dove soltanto da applicare la legge; n il compito pi agevole riuscirebbe ali'interprete, che darebbe diverso giadizio secondo 1'idea ch.'egli ha delia maggiore o minor estensione delle attribnzioni inerenti ai fine dello Stato. D'altra parte, la ricerca nessuna utilit approderebbe: perche se lo Stato eseguisce un atto che potrebbe compiersi da un privato, ci non vuol dire che non lo abbia esegnito come Stato per considerazioni prevalenti di pubblico interesse; finalmente, distinguere un fine prossimo&vm fine remoto processo poo lgico, perche ritenere che in ogni atto dello Stato esista il fine remoto, ossia 1'interesse generale, gi ammettere la inscindibilit delPentit politica delia giuridica, contraddire alia base stessa delia costrazione. Che se anche fosse possibile la determinazione esatta, certa, delle due nnzioni, con ci non s'avrebbero ancora i termini necessari per la justificazione dei risnltato cai s'entende nell'argomento che s'esamina. Perche in matria di danno dato ingiustamente per colpa dei funzionario, basteia dire, a rendere non responsabile lo Stato, ch'esso avvenne neiresercizio di

260 fnnzone politica? S'entende che questa funzione legitima finch sia esercitata entro i limiti consentiti dalle leggi, nel qual caso 1'azione giusta; ma se il fnnzionario , in eolpa nell'esecuzione, se infligge danno ai diritto dei privati, il atto riman sempre ingiusto, ancorch si tratti di eseguire atti giusti per s.72| Tndo isto to lgico, claro, e procedente, que nada mais ser preciso dizer sobre o ponto, que taes consideraes se referem. 57. RGOS E FUNCCIONARIOS OU PREPOSTOS. Parte integrante da theoria da distinco dos actos do Estado igualmente, a que procura distinguir os seus funccionarios ou representantes em classes diferentes, no mesmo intuito de restringir a responsabilidade civil do Estado. E' simples o enunciado desta nova theoria : " O Estado, como todo ente incorpreo, precisa, nas suas differentes manifestaes da vontade, ser representado por agentes; e assim sendo, -se levado pelos prprios factos a distinguir esses agentes em duas categorias, segundo elles representam o Estado poder, ou o Estado-pessoa", isto : precisa distinguir os funccionarios que gerem interesses, dos funccionarios que proferem resolues e do ordens aos particulares.73 Estes ltimos so os rgos do Estado, e como taes, investi* dos do poder de deciso e autorisados a fazer os actos de administrao, propriamente dita, em nome do Estado; os demais so simples auxiliares na gesto dos servios, agentes de preparao e execuo de todas as ordens; sendo, por isso, de con-sideral-os to somente, como verdadeiros propostos.74 No ha, de certo, inconveniente algum no distinguir os representantes do Estado em orgos e funccionarios, preChironi, Colpa Contrattiiale, n. 216 sg.Torino, 1897. P. Grivell, De la distinction es actes cVautorit et cies actes de gestion. Paris, 1901. <4 Ibidem, p. 73-105.
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261 postos, ete. Segundo Chironi, a distinco serve para designar, quaes os funccionarios que tem a direco geral da administra o publica, ou de uma parte especial delia, com discrio e in dependncia, e quaes os que se limitam ao simples encargo de executores de ordens recebidas.75 /;'.* Mas dar esta distinco o caracter de um systema, para, segundo a categoria do funccionario, declarar a responsabilidade ou irresponsabilidade do Estado, pelos actos do mesmo, uma preteno, manifestamente descabida, e fatalmente susceptvel de erros e incongruncias jurdicas. 57 a. Antes de tudo, de notar a ausncia 'de um ponto: de intelligencia commum entre os fautores da doutrina, quanto aos prprios effeitos da distinco proposta. Querem uns que o Estado, como poder soberano, se consubstanciando, por assim dizer, nos prprios rgos, de seus actos no pode, pela sua natureza especifica, resultar nenhuma responsabilidade para o Estado ; emquanto que, dos actos dos funccionarios ou prepostos, pode resultar legitimamente dita responsabilidade, visto o Estado ter aqui a qualidade de verdadeiro committente.76 Pretendem outros, que os rgos, por isto mesmo que ordenam e decidem " ex prpria auctoritate ",, e tem, consequentemente, uma responsabilidade, ma prpria, no obrigam ao Estado pelos seus actos culposos; ao passo que, o Estado, se identificando ou se confundindo com demais funccionarios, como seus instrumentos, deve, necessariamente, responder pelos actos lesivos destes ltimos.77
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Chironi, Colpa Contrattuale, n. 210 bis. Grivell, loc. oit. Cf. Chironi, loc. cit. n. 217. 77 Gabba, Delia responsabllit llo Stato per danno dato ingiustamente ai prwati da puhblici funzionari nello eserckio delle foro attribuzioni (Foro Italiano, de 1881, p. 932 sg. e 952 sg).

262 Ora, a fraqueza destas construces theoricas se paten teia tamanha, que no vale a pena tomar o trabalho de com-batelas por uma argumentao directa e mais desenvolvida. J se disse, que a distinco dos representantes do Estado, entre rgos e funceionarios, empregados e prepostos, nada tem de inconveniente, e agora accrescentamos, que ella pode mesmo significar uma necessidade da boa organisao admuistrativa, I sobretudo, em vista da ordem hierarchica, que preciso guardar nas funces de caracter contencioso ; ella pode tambm ter a sua convenincia, ou uma razo aprecivel, no apurar o grau da responsabilidade do Estado, em vista da discrio ou autoridade, maior ou menor, do agente do acto arguido; ou ainda, com relao natureza do processo e condies differentes, pelas quaes se tenha de julgar da alludida responsabilidade e das suas consequncias, civis ou politicas.7S Mas, recorrer referida distinco, como critrio decisivo da responsabilidade ou irresponsabilidade do Estado, sobreleva repetir, cousa que, por forma alguma, se poderia admittir.79 Em primeiro logar, no se comprehende, porque razo ou fundamento jurdico, deva o Estado responder pelos actos dos funceionarios que representam apenas uma p areei la de poder ou uma funeo publica menos importante, e no dava fazer o mesmo pelos abusos daquelles, que agem immediatamente em seu nome, como verdadeiro poder publico, isto , como si fora o prprio Estado... E' evidente que, si as premissas de semelhante doutrina fossem aeceitaveis, a concluso lgica devia ser inversa, a dizer, devia levar, no, irresponsabilidade do Estado pelos seus rgos, mas a diminuir, seno, a fazer cessar,
H. Bailby, De la respomabilit de VEtat, p. 44 sg.: Qu'U sf agisse d'organe ou de prepos, VEtat peut tre DIEECTEMEXT ACTIONN ; on va droit la volotdorvjinaire dont Vacte emane ou est cerne emaner . ~> Chironi, loc. cit., n. 221 sg.
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263 de preferencia, a responsabilidade do mesmo pelos actos dos seus funccionarios-prepostos. I Depois, por mais respeitvel que seja o seu autor, no possvel conciliar incongruncias da ordem que se segue... Pretende-se que o Estado no se transforma de conceito abstracto em ente concreto, seno, per opera dei funzionari, e consequentemente, a responsabilidade, nica, racional e possvel, a dos funccionarios, a qual faz uma s cousa com a responsabilidade do Estado, (come e perche in concreto lo Stato fa una sola e indiscernibile cot funzionari);80 e, no entanto, ajunta-se logo em seguida, que preciso, no s, separar os funccionarios entre rgos e instrumentos, como ainda reconhecer nos primeiros personalidades distinctas, e, como taes, com responsabilidade sua prpria, e no do Estado !81 Ao que observara com razo o prof. Chironi: mas, si o Estado se confunde com os funccionarios, no se deveria declarar a sua responsabilidade pelos actos dos funccionarios-instrumentos, que com elle se identificam e se confundem, e sim, pelos abusos dos funccionarios-orgos, sujeitos capazes de uma personalidade prpria.82 No mister insistir sobre a inadmissibilidade de semelhantes doutrinas. - Simplesmente, para encerrar o presente capitulo, no podemos deixar de mais uma vez accentnar: quer a distinco, fundada na natureza especifica dos actos (imprio e gesto), quer Gabha, Abusi dei pubblici funzionari e respomabilit ello Stato ("Annuario Giuridico Sociale Politico", de 1882, p. 532). 81 Loo. cit. Cf. Chironi, loc. olt., ns. 217-224; Bonasi, La responsbilit ello Stato (Revista Italiana per le scienze giuridiche, vol. I, Roma, 1886). 82 Chironi, loo. cit. Este antor aprecia detalhadamente as contradicCes de Gabha, relativamente a theoria, de qne acima se fez menofto. Cf. Loening, oh. cit., p. 11 e 106; Miohond, Bevue u droit public, cit. t. Hl, p. 419, eto.
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264 a de funccionarios-orpos e funccionarios-prepos\ ou instrumentos, no servem para resolver, de modo satisfactorio, o problema da responsabilidade civil do Estado. Para isto, mau grado, embora, dos que sustentam principio contrario, no ha, seno, uma s regra de boa razo e justia, e : dada a leso de um direito individual pelos actos do representante do Estado, seja elle rgo ou outro qualquer funccionario, o Estado deve responder por ella; a menos que, uma razo legal ou um principio preponderante lhe reconheam, no caso, uma razo ou um direito superior de iseno. Eis aqui a ba doutrina, simples, verdadeira e justa, como esperamos melhor demonstrar no capitulo seguinte.

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CAPITULO IV A Doutrina preponderante 58. - - No material de informao, illustrao e critica, at aqui predisposto e coordenado, se encontra com certeza o que de mais importante se tem escripto acerca da questo da responsabilidade civil do Estado pelos actos lesivos dos seus representantes :a indicao das theorias ou systemas diversos, os fundamentos particulares, que os partidrios dos mesmos invocam, e os argumentos principaes de que se alimenta a controvrsia, a juizo dos autores mais competentes nos differentes paizes. Mas, tudo isto no obstante, pareceu-nos, que no devramos dar por encerrado o presente Titulo, sem fazer a recapitulao de certos pontos para, desfarte, deixar melhor assignalados, quaes os princpios que effectivamente se mostram preponderantes na grande controvrsia. No pretendemos rever ou examinar de novo todas as consideraes theoricas, todos os argumentos da critica ou factos concernentes, trazidos discusso. Tratando-se, todavia, no presente capitulo de recapitular argumentos e factos, no seria preciso advertir, que nos veremos na necessidade de fazer mais de uma repetio de razes e conceitos, que o leitor j conhece; mas estamos convencidos, de que, das repeties feitas advir tambm maior claresa da critica e das concluses controversas. De preferencia, vamos restringirnos trez questes principaes, de cuja soluo depende sem duvida a de todo o assumpto. As questes, a que alludimos, so: 1) Donde a razo determinante ou o principio fundamental da responsabilidade ?


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2) Qual o direito, que deve reger os casos dessa responsabilidade ? 3) Qual o caracter da responsabilidade civil do Estado e os princpios, que a delimitam ou a fazem cessar, supposta mesmo uma leso dos direitos privados ?

I. FUNDAMENTO JURDICO DA RESPONSABILIDADE

58 a.A razo ou fundamento jurdico, capaz de crear para o Estado uma obrigao positiva de prestar indemnisaao ( o que se chama responsabilidade civil) pelos actos lesivos de seus representantes ou funccionarios, se deve achar essencialmente nestes dous elementos conjunctos: a) no caracter do Estado e relao consequente que o liga ao funccionario; b) na leso de um direito objectivo, aprecivel segundo sua natureza e condies. Comeamos por estabelecer, que o Estado . antes de tudo, um sujeito de direito, uma personalidade essencialmente jurdica. Os seus direitos podem ser de caracter civil e politico, ou de natureza privada e publica ; dalii a diversidade que se nota nas suas fnuces; mas o ente subsiste sempre uno e indivisvel na sua qualidade essencial de pessoa jurdica. J sabemos que, em geral, se costuma dizer, que o Estado pessoa jurdica e pessoa politica, dando ao ultimo qualificativo uma significao, seno opposta, certamente, differente da do primeiro. Isto vem de dous elementos tradicionaes, subsistentes no pensamento e na linguagem dos autores : 1" a presnpposio de que a ordem jurdica se reere somente s relaes e factos de natureza privada, isto , regidos pelo cnon do direito civil; 2 a fora de reminiscncia, ainda predominante nos espritos, da concepo antiga do Estado, que faz ver nelle um poder incondicional, irresponsvel... De maneira que, mesmo agora,

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depois de recebido e preconisado o novo dogma do Estado de direito (der Bechtsstaat), ainda assim, se procura manter para o mesmo, embora sombra de distinces, mais ou menos subtis, ao menos em parte, a sua antiga omnipotncia, a velha doutrina da sua irresponsabilidade. Diz-se: o Estado no pessoa jurdica somente, elle tambm um poder politico, soberano, fora ou acima da ordem jurdica. Mas como, perguntamos ns ? Pois num ente de direito, "Rechtsstaat", ha algum poder ou fora, que escape aos princpios ou s regras do direito? A ida moderna do direito, de certo, no se compadece com o imprio de taes anomalias. E alis, no prprio direito antigo j estavam consagrados os bons preceitos, que so a razo e vida do prprio direito : Honeste vivere, alterum non laidere, suum cuigue tribuere . Fazer o que licito ou legal, no offender a outrem, dar a cada um o que seu; eis ahi os preceitos do direito, que cumpre a todos observar, ou se trate de pessoa particular ou de pessoa publica. E nada obsta dizer: "qui suo jure utitur nemineni lasdit"; porque no uso do mais incontestvel direito, como , por exemplo, o direito de legitima defesa, se pode lesar o direito objectivo de outrem, e dahi a necessidade de prestarlhe uma reparao, ainda que, somente limitada... Esta preteno de subtrahir o Estado, pessoa jurdica e de creao humana, como as demais, responsabilidade relativa certa ordem de actos, obedece ainda, como dissemos, & con cepo histrica do Estado-pofcia ou Estado-autocrata da anti guidade ; mas semelhante concepo evidentemente incapaz de explicar o Estado democrtico moderno, o qual essencial mente um sujeito de direito. Elle hoje, como os indivduos, um ente responsvel dos prprios actos. I No se nega, qne assim como os indivduos, no uso de certos direitos, guardados os limites postos na lei positiva, se podem

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considerar irresponsveis erga omnes; assim tambm, o Estado, no uso de certos poderes ou direitos discricionrios, guardada a extenso que a sua lei fundamental lhe reconhece, pode ou deve ser tido igualmente, como irresponsvel. Fora disto, porm, a sua responsabilidade deve ser a regra, como se diria de qualquer outra pessoa, physica ou jurdica. Conforme aos princpios modernos, o direito , paia os povos civilisados, a regra geral de conducta de todas as pessoas singulares ou collectivas, publicas ou privadas, seja qual fr o aspecto de extenso e poder, pelo qual se manifestem na ordem social. O que, alis, diremos tambm desde j, no exclue, por modo algum, as regalias, isenes e privilgios, que devam, por ventura, pertencer ao Estado, em vista dos seus grandes fins, como poder supremo da collectvidade.83
Precisamos insistir neste ponto.B' descabida a preteno de que o Estado-ente-politico deixa de ser, ao mesmo tempo, ente-juridico ou sujeito de direito. No ha duas pessoas differentes no Estado, mas, to somente, duas iunces, que se consideram distinctas, numa s e mesma entidade. Si certo, que o representante do Estado-ente-politico pode ser irresponsvel pelos seus actos, isto , no sujeito coero de outro poder, como se d a respeito do corpo legislativo, isso no quer dizer, que o Estado tambm seja por isto sempre irresponsvel por semelhantes actos. Segundo j vimos, a prpria lei, dada a sua execuo, e provado, que ella envolve uma leso de direito, pode constituir uma obrigao contra o Estado de indemnizar a leso feita. Portanto, deste ou daquelle modo, qualquer que seja a funco do Estado, preciso ver sempre nelle um ente jurdico por ex-cellencia, o mais elevado rgo do direito da conectividade, a qual se corporifica no mesmo. Beferindo-se objeco dos que pretendem, que as obrigaes do Estado so de natureza simplesmente moral, por no poder haver contra o mesmo uma coero judicial, Zacharae faz ver que o conceito do direito no se contem somente nesta coero. Si assim fosse, tambm no haveria um direito de Estado (garhein Staatsrechi); mas, apenas, uma moral de Estado (Staatsmoral), no passando as saas "constituies" de catechisroos de deveres para com o prximo (von 8. g. Libespflichten). O autor, porm, sustenta ao contrario, que a relao entre o Estado e os seus membros, entrando no conceito do direito, e como tal se exteriorisando, envolve
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269 58 b.Como toda pessoa jurdica, o Estado precisa inevitavelmente de pessoas physicas que, como rgos, funcciona-Inos, ou debaixo de outro qualquer titulo, manifestem a sua vontade e os actos consequentes desta; e como o que se offerece observao commum, a direco ou execuo de servios por pessoas physicas em nome e por conta de outrem, no se pde desconhecer, que o vinculo existente entre o Estado e os seus funccionarios de natureza anloga aos institutos do mandato e do institorio,** consagrados no direito privado. Entretanto, a despeito dessa analogia, nem o mandato nem o institorio seriam capazes de explicar a relao, que se d entre o Estado e o fane-cionario; o instituto capaz de fazel-o o da representao, a qual se differencia dos dous primeiros por mais de uma razo. Em primeiro logar, o mandatum e o institorium se constituem pela vontade livre do mandans ou do dominus negotii, em contrario do que suecede com a representao, que resulta, como necessidade, da prpria natureza do representado, isto , da qualidade especifica da pessoa jurdica. Depois, o funecionario publico, sabidamente, no um procurador, commissario ou preposto de certo negocio ou operao, segundo os poderes particulares que lhe foram outorgados por outrem:os poderes que elle tem ou exerce, no obrigaes subtrahidas ao arbtrio ou boa vontade; e que supposto o sbdito nao possa, em muitos casos, proseguir nos seus direitos por maneira coercitiva em vista da natureza do Estado; oomtudo, isso nao dirime o seu direito de reclamao pecuniria (vermgensrechtlkhe Ansprikhe), a qual se pode. fundar nos simples preceitos do direito privado, quer tenha ella uma origem stato-juridien, quando resulta de um acto de poder publico, quer se baseie, por si mesma,num principio de idntica natureza. Ob. cit, ps. 614-616. 84 Para abreviar, diremos institorio, em vez de relao insiitoria. Nao mencionmos tambm a locao de servios, porque, segundo se tem entendido, ella nao mais, do que uma das formas do mandato remunerado, do mesmo modo. que a commwso uma espcie de institorio (Inst. Jusiin. L III, M. XXVI, 13).

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os recebera directamente do representado, embora deste recebesse o titulo (a. nomeao), e sim, da prpria lei, regra obrigatria de conducta para ambos. A representao tambm se particularisa pela maneira, porque se forma a vontade do representado, como mais adiante se ver. I Do facto, patente, indiscutvel, de que o Estado s se manifesta, quer, delibera, e funeciona, pelos actos de seus representantes ou funecionarios, tambm no licito affirmar, como fez Saredo, qu o funecionario no o representante, nem o mandatrio, nem o commissionado do Estado, mas o prprio Estado em aco, ou na sua prpria linguagem: o ministro o Estado que governa, o prefeito o Estado que administra ; o magistrado o Estado que exercita a jurisdico; o intendente de finana o Estado que arrecada e paga; o professor o Estado que ensina; em menos palavras, o funecionario no um individuo, uma funeo .84a M E' evidente, que si esta fosse a verdade, a nica consequncia lgica a tirar seria, irrecusavelmente, a de que o Estado o nico responsvel por todos os actos, legaes ou illegaes, lcitos ou illicitos, praticados pelo funecionario, cuja individualidade desapparece. No entanto, o iIlustre autor, apezar da sua concepo to radical acerca da relao existente entre o Estado e o funecionario, no duvidou, ao contrario, distinguir os actos deste, entre os jure et non jure , para, desfarte, declarar os primeiros, como actos do Estado, e os segundos, no; porque, adverte elle, nestes o individuo, e no mais o funecionario, que tem violado a lei, que lhe cumpria observar, e portanto, pelo mesmo deve responder somente, como por um facto seu prprio!M
M

Giuseppo Saredo, La nuova Legge mala Animitiitilrazione comunale ? provincial*, n. 1493. Torino, 1892. 88 Loe. cit., 11. 1494.

~ 271 Nem as premissas, nem a concluso do autor so verdadeiras, e, por isto, incapazes da menor procedncia. O Estado no se confunde com o individuo, que o representa, nem to pouco, uma simples abstraco. Gomo toda pessoa juridica, tem uma existncia real, (p. 59); uma organizao necessria a vida dos povos, que se revela pelo complexo dos poderes que o constituem, e pela aco e funces constantes desses poderes. Portanto, sem necessidade de nenhuma demonstrao especial acerca daquillo, que todos conhecem, sabem e sentem, se pode affirmar que o Estado uma entidade prpria, perfeita, distincta dos indivduos, por meio dos quaes delibera e age nas suas mltiplas relaes.86 Com effeito, o Estado, que dieta as leis, que nomeia os seus funecionarios, e lhes marca os limites das respectivas attribuies,no se pode, em verdade, confundir com os indivduos, que elle autoriza a agir na qualidade de seus representantes; e supposto que o acto do representante, como tal, deva ser considerado, como acto do representado, comtudo, este subsiste, como personalidade distincta, em relao aos terceiros. 37 E precisamente nisto, accenta Chironi, que consiste o instituto da representao, a qual, bem comprehendida na sua essncia, no seu alcance e effeitos, faz cessar todas as dificuldades, occorrentes na explicao da responsabilidade do Estado pelos actos dos seus funecionarios;dispensando, conseguintemente por inteis, os sy st emas das chamadas distinces, ora dos actos segundo sua natureza (p. 146), em actos de gesto e actos de imprio, ora dos agentes, em rgos e funecionarios ou instrumentos (p. 260). figura da representao nada ofierece de difficil, sendo, como , a simples explicao natural dos prprios factos, que todos reconhecem: a vontade do representante se compenetra da vontade do representado, e por
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Vide: Chironi, Colpa kmtrattuale. n. 225 e sg. Loo. cit.

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isso, nas relaes que contrahe, nos actos que effectua, sempreeste ultimo, quem age; a vontade do representado apparece na vontade do intermedirio, e por isso, os terceiros, nas relaes com este, o obrigam, e se obrigam, directamente com aquelle. Pelo que, dizendo-se que o acto do funccionario acto do prprio Estado, affirma-se realmente, o que ha de mais exacto, considerando-se o acto do representante, como acto do representado. Mas inferir dahi a confuso das vontades e das pessoas, no intuito de significar que s existe o representante, " um resultado excessivo, e repugnante razo jurdica da representao" 88; alm de que, se cairia, desde logo, na contradico manifesta de suppor-se um representante, agindo em nome de outro, sem, entretanto, haver um representado!.. ,89 H J o declarmos, e ainda agora insistimos, que o instituto da representao deve aqui ser entendido na verdadeira significao, que lhe strictamente prpria e peculiar. 58 c. No se ignora que a palavra " representao' \ tomada na sua accepo commum, exprime a relao, em que um individuo age por outro, fazendo-lhe s vezes em dado fim ou mister; e neste sentido, tanto o mandatrio ou proposto, como o curador, o tutor, etc, so considerados representantes. Mas no desta accepo geral ou commum, de que ora se trata, porm, sim, da significao especial ou technica, que lhe deve caber, para o fim de particularisar um instituto jnridico, que no tem no direito positivo nenhum outro qualificativo, que seja capaz de exprimil-o. REPRESENTAO o modo no voluntrio, mas necessrio, de exprimir a vontade e de agir em nome de outro, que no pode ou incapaz de fazel-o por si mesmo. Tal o caracter da repre88 89

Chironi, loc. cit., p. 517. Vide-.Ibidem, p. 482-83.

273 sentaro das pessoas jurdicas, sejam de caracter publico ou privado, E' uma necessidade, que entra na constituio da prpria pessoa; e alem disto, emquanto nas representaes comumns do mandato ou do institorio, o representante um rgo, por assim dizer, passivo, porque recebe a vontade expressa do representado, que lhe cumpre executar ; na representao especial da pessoa jurdica, pelo contrario, elle um rgo actwo, a quem compete formular e exprimir por si mesmo a prpria vontade do representado -, no sendo, por conseguinte, adstrido como o mandatrio e o preposto, a fazer, somente, certos negcios ou actos, nomeadamente designados, e sim, podendo agir igualmente em casos diversos, indeterminados, as vezes mesmo, no previstos, desde que occorram na esphera da sua competncia, directamente recebida da lei. Este modo de ver sobre a representao especial da pessoa jurdica confere com a lio seguida por Grierke a esse respeito.90 Pode-se sem duvida faliar tambm aqui, diz Grierke, de uma representao (Vertretung), visto como o rgo no a corporao (associao), e apenas, funcciona em determinada esphera, como instrumento da unidade essencial immanente no organismo social. Mas esta relao representativa especificaQuaes so os representantes do Estado? Todos aquelles que, em virtude de titulo legitimo, exercem um poder ou parcella de poder publico, ou desempenham uma funcao ou servio do Estado. Uns tem e exercem esse poder ou funcao em primeira linha sem dependncia hierarchica, e por isto, sao chamados rgos (nota 13, p. 101); outros tem e exercem o seu poder ou funcao, por nomeao ou investidura directa dos primeiros, ou j de outros, dependentes daquelles: so os diversos funocionarios, agentes e prepostos dos vrios servios nos seus differentes gros e hierarchias. Como se v, a questo de esphera ou de gr ao, maior ou menor, do respectivo poder ou funcao; mas, naanalyse do facto, todos elles representam o Estado, embora paroellarmente, nas attribuies ou servios que desempenham. E daqui tambm a razo, pela qual o Estado deve responder pelos actos de todos elles, os quaes sao, nada mais/nada menos, do que os elementos essenciaes da sua prpria existncia. 18 R. c.
9)

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mente differente de qualquer outra imaginvel entre as pessoas individuaes; quasi no tem modelo fora da esphera das pessoas colleetivas... Designando a representao de uma pessoa individual pela denominao de " Stellvertretung", e a da pessoa collectiva pela de " Organscliaft," Gierke assignala, que a vontade e a aco da sociedade se manifestam, como comprovao vivida (ais Lebensbethtigung) da personalidade immanente no ser collectivo, a qual s se torna effectiva na ordem jurdica, por meio do seu rgo externo, nomeado conforme o direito... Ao contrario do que succede nas demais representaes, o ser collectivo tem em cada rgo um pedao de si mesmo; como personalidade volente e agente, elle se involve inteiramente no seu prprio rgo: e como uwtodo, representado pela parte, do mesmo modo, que por ella, que se torna effectiva a vida unificada do todo. Das Gemeinivesen bezitzt vielmehr in jeden Organ ein StueJc semr selbst, es deckt sieh ais wollende un liandelnde Persriliehkeit vollJcommen mit dem dobei fungirendem Organ, es wir ah Games durch den Theil insoweit dargestellt, ais ben durch diesen Theil das einheitliche Lben des Games sich voUzieht.91 Donde resulta que, no circulo da actividade do rgo, que o prprio da pessoa jurdica, esta quem, pelo seu rgo, quer eage; assim como, consequentemente, o que antes de tudo, indispensvel pessoa jurdica, a coexistncia de um rgo legal da mesma. De facto, este creado, como parte integrante, na prpria constituio da pessoa jurdica; e, desde que uma modalidade permanente do prprio ser, deve ser considerado um instituto particular de toda associao juridicamente organisada (Jedes Organ ist ais stndige Daseinsmoalitt eines rechtlich normirten socialen Krpers ein besonderes Rechtsinstitut). Fora dahi se pde dar um contracto de commisso, de mandato ou de
91

Gerke, Die Genossenschaftstheore, p. 623-625.

275 locao de servios, mas, nunca, a constituio de um rgo (niemls aber eine Organstellung).92 \] No mister insistir sobre este ponto; porque a verdade, qae nelle se contm, assenta em razes irrecusveis. Mas, precisamente, por assim pensar, no podemos deixar de fazer, ainda que de passagem, um breve reparo sobre certas afirmaes in-tercorrentes do prof. Cliironi, cuja autoridade, alis, j nos temos tantas vezes abrigado. De inteiro accrdo com as suas idas, afirmando que| ' nelVazione dei rappresentante s'impersona il rappresentato che lo HA POSTO IN SUA VECE E LOOGO, in modo da doversi ritenere opera prpria quanto quetto faceia nei limiti delle incumbenze ricevute, e dichiarate; e per nei rapporti costituti dal rappre\ sentante domina la sola persona dei rappresentato, contro il quale pu essere direitamente instituita ogni azione di responsabilit per danno''; todavia, no nos possvel acompanhal-o, quando elle, em vez de firmar-se, de preferencia, na representao, como instituto distincto per se, ao contrario, persiste em doutrinar que as figuras do mandato, do institorio ou da locao, sero capazes de explicar a relao entre o Estado e o funecionario nos
B' de advertir, que Gierke usa da palavra rgos, para designar os diversos representantes da pessoa jurdica em geral, eada um, segundo a sua competncia, e no, como uma espcie distincta de funecionarios da mesma. Ob. cit., p. 686 sg.; Hic, p. 49 nota. Michoud tambm entende, que se podem designar os representantes da pessoa juridica pelo nome de rgos, comtanto que se marque bem a differena entre estes rgos e os da pessoa pkysica. Nesta, diz elle, no o rgo, a prpria pessoa, que tem a vontade e a intelligeneia, o rgo apenas o seu instrumento passivo. Na pessoa moral (juridica) succede precisamente o inverso: no a pessoa, o rgo, quem qure age, e este rgo elle prprio uma pessoa. Donde esta consequncia: que, para attribuir-se a sua aco ao ente moral representado, e no a si prprio, precisa escolher, entre os seus actos, os que lhe cabem, como pessoaes, e os que devem ser attribuidos a outrem. Berne du Droit Public, 1.111, p. 416 sg,; Idem, La Notion depersonalitmorale, p. 62-63.
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diferentes casos. Com effeito, segando Chironi, quer o f unccionario se ache nas condies de " rappresentama vera o prpria " ; quer nas de simples "rappresentama in genere" 93, a sua relao , em certos casos, a do mandato, e em outros, a da locao de servios; mas, em qualquer kypothese, tratando-se de responsabilidade pelas culpas de seus representantes, o Estado tem a figura de committente, e os seus funccionarios a de prepostos (commessi), que agem dentro dos limites das attribuies que lhes foram conferidas.... 94 No obstante o valor da autoridade, que assim o affirma, e de outras no menos valiosas nos domnios da sciencia jurdica,' no nos podemos submetter; porque a lio da theoria no confere com a verdade do facto. As relaes do mandato e da locao de servios, consagrados no direito privado, no bastam, certamente, para explicar a relao jurdica especial que se d entre o Estado e o funccionario. E' uma relao sui generis; e por isto mesmo requer um instituto, que lhe seja peculiar; e este, segundo ficou demonstrado, o da representao. 58 d.A vantagem de particularisar a figura da representao, como instituto especial, manifesta. Cessariam no todo as incertezas, que a applicao analgica de outros institutos (mandato, commisso, etc.) acarreta inevitavelmente, no exame e soluo dos casos differentes; porquanto, uma vez bem definido e comprehendido o conceito da relao, que se d entre o representante e o representado-pessoa jurdica; isto , firmada a regra, de que todos os actos do primeiro so de considerar actos do segundo, desappareceria tambm a necessidade de Chironi, Colpa Contrattuale, ns. 210 sg. e 227. Hic, pagina 148, se disse, quando se d uma e outra dessas representaes. 94 Como se vio, Meucci professa ignal dootrina. - Diritto Atninistrativo, p. 264 sg.;-Hic, p. 189.
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indagao previa da culpa, fonte sabida das maiores dificuldades. Os factos lcitos ou illicitos dos representantes so actos do representado, eis a regra geral. Dir-se-ha, que ba nisto uma fico, mas, como bem se advertira, uma fico que est na representao ; e nem essa se d realmente, si se pensar que, o attribuir ao representado a aco do representante, como tal, a explicao do conceito jurdico, que se contm no instituto, affirmativo da possibilidade jurdica de querer, de modo, que a vontade prpria seja juridicamente a vontade de outrem.95 Trata-se de uma construco, alis admittida com relao & responsabilidade das pessoas jurdicas em geral; conseguintemente, tambm applicavel ao Estado, no caso, em que lhe deva caber a responsabilidade civil pelos actos de seus representantes. A circumstancia de os funccionarios terem funces e poderes differentes, nada impede que todos elles sejam representantes do Estado nos limites dos seus cargos ou attribuies.96 A representao, encabeada no funccionario, em tudo anloga, quasi idntica, que compete ao tutor, curador e outros representantes de caracter semelhante, ainda que differenavel nos modos de exerccio, ou nos poderes, faculdades e privilgios, maiores ou menores, segundo a qualidade do representante ; porquanto aquellas espcies de representao resultam, como a da pessoa jurdica, no da vontade exclusiva do representado, mas como necessidade, das condies particulares da pessoa deste, sob a sanco immediata da lei. Finalmente, desde que o acto do funccionario ou representante do Estado como si fora acto do prprio Estado, fica tambm assim determinado, de maneira concludente, o elemento subjectivo da responsabilidade do ultimo pelas leses resultantes dos actos do primeiro.
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Chironi, Colpa Extracontrattule, n.236. Torino, 1903. 86 Chironi, loe. cit. Cf. Windscheid, ob. oit., 73-74.

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Resta-nos, agora, tratar do segundo elemento (demento objectivo) de dita responsabilidade. I 58 e. O objecto da leso deve ser um direito individual, na verdadeira significao desse vocbulo; um simples interesse, ou, mesmo, o chamado direito cm espectaiiva, embora realmente prejudicado por actos da administrao publica, no pode constituir o objecto em questo. Nem sempre ser fcil affirmar, que um acto do poder publico ou do funccionario seja uma violao indiscutvel do direito individual; mas o critrio no caso no deve ser outro, seno, o da existncia de um direito objectivo adquirido, e, como tal, reconhecido na lei vigente. Quer dizer, como direito adquirido s pode ser entendido aquelle, cujo sujeito possa fazel-o valer ou reparar por um remdio legal, tambm existente.97 Isto posto, entramos, desde j, no ponto principal da controvrsia, a saber: si, dada a violao de um direito individual, verdadeiramente assim considerado, este s facto basta para constituir o segundo elemento concorrente da responsabilidade civil, independentemente da condio de culpa, alis, declarada necessria, segundo os princpios do direito privado. Certo, o critrio determinante da responsabilidade em direito privado consiste na condio de o individuo haver agido fora da esphera do prprio direito: "qui suo jure utitur nemini injuriam facere videtur";donde a distinco conhecida entre damno jurdico e damno material. Semelhante critrio, porm, no duvidaramos antecipar, no pode ser applicavel aos actos da administrao publica; porque os motivos, que levam a indemnisar os damnos provenientes de taes actos, se derivam de outras fontes, como por exemplo, das razes de equilbrio social do bem estar commum, e que
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Chironi, ob. cit., n. 231.

279 se. no podem, de modo algum, coordenar nessa distinco do direito civil entre damno material e damno jurdico.98 No que, considerando-se este, como damno resarcivel, e aquelle, como no-resarcivel, diz Vacchelli, tambm no possa haver, pelo que respeita aos actos da administrao, um damno jurdico e um damno material; mas uma tal separao se deveria fazer segundo critrios totalmente differentes. Desde que no damno, praticado pelo representante do Estado, no essencial verificar si aquelle agira, ou no, dentro da esphera do direito, para ento decidir da responsabilidade, por ventura, cadente sobre o Estado, deixam de ter applicao ao mesmo as disposies relativas culpa e ao dolo, e que formam, por assim dizer, o esqueleto da responsabilidade civil ordinria. De facto, accrescenta o citado autor, as indagaes sobre as condies da voluntariedade do facto e sobre a conformidade da vontade com a lei tornam-se accessorias, quando a razo da responsabilidade se origina de um principio objectivo, isto , da existncia do damno, o qual, por motivos de equilibrio e de justia distribuitiva, se mostre, realmente, digno de ser reparado." A voluntariedade, ou melhor dizendo, a relao de causalidade, que liga o acto da administrao consequncia determinante do damno, pde servir, talvez, para distinguir a responsabilidade prpria, da imprpria; mas no todo evidente, que o motivo especifico da indemnisao no reside nesta condio. Oonseguintemente, licito repetir que, emquanto a responsabilidade ordinria procede potencialmente das condies subjectivas do agente e estende-se depois, mais ou menos, s segundas das condies (objectivas) do damno, efectivamente causado; a responsabilidade civil da administrao publica ou Estado, pelo
88

Vacchelli, La responsabilit civile delia pubblica amminitirazione, p. 150 seg. Milano, 1892. 99 Loo. eit., p. 152.

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contrario, parte das condies objectivas do damno, e chega indirectamente s condies subjectivas da responsabilidade o a imputabilidade. 10 De modo que, segundo as razes expostas, e pela analogia que se observa entre a responsabilidade administrativa e a funco reparatria, se podia dizer que a indemnisao, por parte da administrao pnblica, tambm se d, sem o concurso da voluntariedade, e pela s condio de haver um damno verificado ; ao passo que a vontade e a conscincia do facto so condies necessrias, para que se possa cogitar de indemnisao na responsabilidade de direito commum. Sendo, portanto, igualmente de concluir que, emquanto na responsabilidade civil ordinria a base, que prevalece, de fora subjectiva; ao envz, na responsabilidade civil especifica da administrao publica ou do Estado, o que prepondera, o caracter objectivo da mesma responsabilidade.101 Tal, o modo, claro, lgico, e preciso, pelo qual Vacchelli encara a questo da responsabilidade do Estado: o seu ponto de partida , como se deduz da sua exposio, a causalidade do acto, e no a culpabilidade, ainda que esta ultima possa concorrer com a primeira em differentes casos. Por nossa parte, acceitamos esta doutrina, como ensinamento de toda razo e justia na matria. 58 f. Nem de outro modo, ajuntmos ns, se poderia cogitar seriamente de uma responsabilidade civil do Estado, affirmada com o valor de um principio jurdico. Ningum ignora que o Estado pelos amplos poderes, de que institucionalmente revestido em atteno diversidade dos prprios fins, pde lesar os direitos dos indivduos, no s, por actos exorbitantes das normas legaes, mas ainda, sabidamente, se conservando dentro
io Loo. cit, p. 153. 101 Ibidem.

281 delias, ou mesmo, procedendo rigorosamente de accordo ou em cumprimento das prprias leis... Mas, s porque as leses da segunda espcie so provenientes de actos legtimos ou praticados sem culpa, isto dever importar para o Estado a noobrigao absoluta de indemnisar taes leses? No pde ser; seria violar abertamente a regra fundamental da justia. E porque sustentar essa theoria em principio, como tantos outros tem feito, quando ella a todo momento repudiada, cada vez mais, pelos exemplos frequentes da pratica? O Estado, sejanos licito repetir, no lesa somente os direitos dos indivduos, por meio de actos illegaes ou illicites dos seus representantes ; elle os pde lesar igualmente no exerccio de inteira legalidade: a) quando pratica desapropriaes por utilidade publica; b) quando adopta e executa medidas, as mais legitimas, de segurana publica, defesa sanitria, e semelhantes; c) quando ordena a deteno de indivduos suspeitos de crimes; ) quando ordena a apprehenso ou sequestro de bens ou valores, e os faz guardar em depsitos pblicos ou particulares; e) quando faz executar obras publicas necessrias aos seus fins diversos ; etc, etc. Ora, no preciso insistir que, destes e de outros] actos semelhantes, se pde originar leses, as vezes gravssimas. dos direitos individuaes. Mas, si para que recaia sobre o Estado a obrigao de reparai-as, fosse sempre necessria a condio concorrente da illegalidade do acto ou de uma culpa subjectiva; melhor fora declarar, desde logo. a no-possibilidade dessa obrigao. .. Ainda que fundando-se em razo differente, a dizer, que o Estado, sendo uma pura abstraco, no pode estar em culpa, L. Duguit afflrma entretanto, que no direito moderno no ha correspondncia exacta entre a responsabilidade civil e a culpa, exprimindo-se, a esse propsito, pela maneira seguinte: I La theorie de la responsabUit ttmcl de plus en plus se resumer en cette proposition: lorsqu'un acte, accompli en vie du

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but auquel est affect nn certain patrimoine, produit une diminution de valenr dana nn antre patrimoine, 1'quilibre doit tre rtabli, le patrimoine affect au but en vue dnquel 1'acte tait accompli, doit snpporter une diminntion equivalente celle que 1'acte a occasione 1'autre patrimoine, et celui-ci doit recevoir le montant de cette diminntion. Ansi la notion\ de faute personnelle disparait peu peu du domaine de la re-sponsabilit civile, pour faire place aux notions du but e de risque... Nous n'avons point rechercher dans quel cas 1'Etat est responsable. Mais, snppos qu'il soit responsable, la cause de cette responsabilit ne peut' tre une faute. Toutes les contro-verses, que se sont leves sur le point de savoir si les fautes commises por les agents de l'Etat peuvent tre consideres comme fautes de 1'Etat, toutes les theories qni veulent distinguer suivant que la faute est commise parun organe ou prpos, et, | suivant les cas, parlent d'une responsabilit directe ou d'une responsabilit indirecte de 1'Etat, sont sans objet et sans por-te. II n'y a pas lieu non pias de distinguer, comme on le fait cependant peu prs unanimement, les cas ou, aucune faute n'tant commise, les agents del'Etat ont agit rgulirement dans les limites de leur comptence, et ceux o une faute a t commise par un agent. Si 1'Etat est responsable, le fondement de cette responsabilit doit tre toujours le mme; il ne peut tre que celui-ci: lorsqu' un acte, accompli en voe du but que poursuit 1'Etat et auquel sont aftects les biens composant ce qu'on appelle le patrimoine de 1'Etat, produit pour une cause quelconqne une diminution dans la valeur d'un patrimoine affect nn but individuei, il fant que cette diminntion soit rpare sur le patrimoine de 1'Etat. Cette ide gnrale recevra forcment, dans 1' application, une serie indefnie de va-riations; mais elle forme toujours le prncipe essentiel sur lequel doit rposer la responsabilit de 1'Etat. II serait facile de montrer que les dcisions de la loi et de lajurisprudence franaises se conforment de plns en plus cette conception.102 I 58 g.Nesta breve transcrpo se contm realmente toda verdade sobre a questo no seu actual momento. Delia se v
L. Dugn.it, L'Etat, les gouvernenants et les agents, p. 635.-36. Paris, 1903. Cf. Saleilles, Les accidents de travou, et la responsabilit civile. 1897 : Bonnier, ISevolutimi de Vide de responsabilit', 1898; Hauriou, Droit Administratif (edic. de 1900), etc, ete.
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que, em se tratando da responsabilidade civil do Estado ou de outra qualquer administrao publica, a leso do direito obje ctivo, devidamente verificada, pode ser admittida, como razo determinante de dita responsabilidade, sem indagar previamente da condio concorrente de illegalidade ou de culpa por parte do respectivo agente. I I Esta tkeoria, que cada dia mais prepondera, a nica capaz de offerecer razo ou argumento, sobre o qual se possa apoiar a aco extraordinariamente crescente do Estado moderno, sem, por isso, serem sacrificados os direitos dos indivduos particulares . No se nega, que a culpa do agente deva concorrer em de* terminadas espcies, como elemento indispensvel, para ter logar a responsabilidade civil. O que combatemos, e por certo no admittimos, , que a culpa seja sempre condio necessria, para que se possa cogitar da responsabilidade civil do Estado. No mais, somos dos primeiros a reconhecer, no s, que ha actos positivos dos funccionarios, que s sero susceptveis de responsabilidade, havendo culpa por parte dos mesmos, como notadamente, que, nos casos de omisso, si no se provar uma culpa concorrente do funccionario, semelhante responsabilidade devera ser totalmente excluda. Quando se tem entre os olhos um acto positivo, dos prprios e tf eitos deste se verifica, si houve realmente a violao de um direito individuai, e de nada mais ha mister, para examinar o caso e apurar de lie a responsabilidade do agente, que o praticou, directamente por si ou por intermdio de outrem. Na omisso, porm, a cousa sabidamente diversa. No ha uma violao positiva por meio de acto ou facto ; ao contrario, ha a ausncia destes- Daqui a necessidade de adoptar cri* terio differente na averiguao da responsabilidade, que porventura exista, quanto supposta ou allegada leso do alheio direito. E esse critrio, outro no poderia ser, seno, a prova

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de negligencia ou de culpa na omisso do acto, que devia ser praticado, isto , o Estado s deve responder pelo damno allegado em caso de omisso, quando se houver verificado que a omisso do seu representante fora proposital, culposa ou dolosa. Bem se com prebende, sem haver mister de dar a demonstrao, que, si assim no fora, o Estado ver-se-hia obrigado a responder por tudo quanto os seus representantes deixassem de attender na esphera das suas attribuioes, si cada individuo entendesse ou pretextasse, que dahi proviera uma leso ou damno aos seus direitos... Mas basta suppol-o, para regeitar, desde logo, como impraticvel ou absurdo! Concluindo, pois, aqui a primeira das questes que nos propuzemos (p. 266), podemos dizer: o fundamento jurdico da responsabilidade assenta: primeiro, na causalidade, e no, na culpabilidade; depo3, na leso effectiva de um direito, realmente adquirido. A causalidade tem a sua explicao natural e fcil no principio da representao, segundo a qual, o Estado a causa eficiente do acto lesivo, por tel-o querido e praticado pelo seu funccionario ou representante. Quanto ao direito lesado, cumpre apenas indagar, si, nas circumstancias do caso, o mesmo direito no se achava porventura sujeito ao precrio de poder ser desattendido ou violado, justificadamente, pelo representante do Estado. Em relao a este particular, teremos de dizer na ultima parte deste capitulo.

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II.DIREITO REGULADOR DA MATRIA

59. Longa e persistente tem sido, e continua a ser, a discusso entre os doutos sobre o ponto especial de saber, qual o direito que deve reger a matria da responsabilidade civil da

285 administrao publica ou Estado, pelos actos lesivos dos seus funccionarios: si o direito privado ou commum, si o direito publico, cada um delles de maneira exclusiva; ou si ambos con-junctamente, e em que casos e condies determinantes. Procuraremos dizer, apenas, o indispensvel a esse respeito, evitando, o mais possivel, os numerosissimos meandros da controvrsia. Uma vez admittida, em principio, a responsabilidade civil pelos damnos resultantes das funces publicas, no direito privado ou commum, que se tem ido, de preferencia, buscar o texto expresso ou a sua applicao analgica, para servir de sanco a obrigao de indemnisar, recadente sobre o agente, directo ou indirecto, do acto damnificante. Trata-se de uma verdade de facto, attestada pela jurisprudncia dos diversos Estados, e que ser fcil de verificar da lio de autores da maior competncia. 108 59 a. Partindo da natureza exclusiva do facto, o damno (amnwm injuria datum ou damnum ahsque injuria datum), e sem cogitar da qualidade ou condies especiaes, que concorram no seu agente, como succede com o funccionario publico,
Bonasi, ob. cit., ns. 25 sg. Vacchelli, ob. cit., p. 96-99. Este ultimo autor faz uma indagao retrospectiva sobre o que se deve entender por direito commum; concluindo que o mesmo comprehende, tanto o direito publico, como o direito privado, e isto, diz elle, se da notadamente na legislao francesa, italiana, belga, sueca, hollandeza e ingleza. No omittira, porm, que, na pratica, na doutrina e na jurisprudncia hodierna, se da essa palavra um significado incerto e indefinido, alguns confundindo-o com o direito civil, outros com o complexo da legislao vigente, e ainda alguns com as normas geraes do direito e com os princpios da equidade. (Loc. cit., p. 57-72). No presente trabalho a expresso, direito commum, empregada na sua accep&o, mais usual, como synonymo de direito privado ou civil, incluindo neste, no s, a legislao codificada, como, a no codificada desta natureza.
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afirmam alguns, que a questo da responsabilidade civil no pode deixar de pertencer esphera do direito privado, ao qual compete, verdadeiramente, no s, definir odamno, mas ainda juntamente, regular-lhe os effetos, quaesquer que sejam os seus casos ou espcies differentes.10* No se pode dizer, que esta affirmao carea, no todo, de razo ou fundamento. I Mas, com o aprofundar os elementos, que caracterisam e determinam as funces publicas para, desfarte, melhor conhecer e julgar das relaes existentes entre o Estado e os seus funccionarios, e entre estes e os indivduos particulares, surgira muito naturalmente a duvida, si o direito privado , com effeito, prprio ou capaz de reger taes relaes, offereeendo, por si s, a sanco conveniente para todas as consequncias jurdicas, delias resultantes. os olhos da critica no podia, certamente, escapar que, na deciso da matria, no basta attender ao facto do damno em si, feito com ou sem culpa, segundo se observa nos actos de individuo individuo; mas que mister verificar ao mesmo tempo, si o acto arguido, tendo por agente o Estado ou um funccionario deste, deve ou pode ser legitimamente 'regulado pelas disposies exclusivas do direito privado, como succede com os actos dos demais sujeitos desse direito. A importncia da duvida se impe por si mesma; e dahi o interesse, com que os competentes se tem proposto elucidai-a. 11 Entre os que pretendem, que a questo pertence, por completo, ao domnio do direito privado, e os que consideram inadmissvel ou menos correcto, sujeitar o Estado ao domnio desse direito, apparecera nm grupo de*permeio, o qual, distinguindo os actos do Estado em duas categorias, actos susceptveis de responsabilidade, e actos no-susceptiveis de responVide: Bonasi, loc. eit., ns. 148 sg., 181 8g., 187 sg. Vacchelli, loc. cit., p. 98-99.
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sabilidade, se suppz na posse da verdadeira soluo, - - declarando os primeiros, inteiramente regulados pelo direito privado, e os segundos, pertencentes esphera exclusiva do direito publico. Esta tbeoria, ainda que ora considerada sob aspecto ou fim differente, a mesma, que distingue os actos pblicos, em actos de gesto e actos de imprio, e da qual j se fez a devida meno em outra parte. Subsistem, portanto, contra ella as mesmas objeces j adduzidas, sem a necessidade de as repetir neste lugar.106 Loening preopinando, como j vimos, que se deve distinguir, entre a responsabilidade do Estado pelos actos e omisses illegaes dos seus funccionarios, como representantes do Fisco, commettidas nas relaes puramente de direito privado, e a responsabilidade do Estado pelos actos e omisses illegaes dos seus funccionarios, commettidas no exerccio do poder publico contra os sbditos do Estado (gegen die der Staatsgewlt TJnterworfenen), ajuntara, ao mesmo tempo: que o Estado, como Fisco, estando sujeito autoridade do direito privado, , segundo os princpios deste direito, que cumpre determinar, si, e at ondedeve aquelle responder pelos seus funccionarios ; e que do mesmo modo, nos princpios do direito publico (nach Orundstzen des Staatsrechts), que se deve indagar, si o Estado responde igualmente pelos seus funccionarios, quando estes lesam aos mesmos sbditos, usando ou excercendo, por modo illegal, os direitos de poder publico.106 Mas, si acompanharmos ao autor citado na prpria apreciao dos factos, que devem ser decididos segundo as regras de um ou outro desses direitos, chegaremos convico, de que Vide: Vacchelli, loc. oit., p. 111-112. Este autor indica os erros e| as consequncias desastrosas dessa doutrina na jurisprudncia italiana. 106 Loening, Die Haftung des Staats, p. 51-53 sg. e p. 93. Cf. Otto Mayer, ob. oit., 53.
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ambos elles carecem, ao menos por ora, de disposies, <$u|ivpossam ser applicadas, com preciso e convenincia, aos casos diversos de responsabilidade, porventura, proveniente doa refe-j ridos factos. Emquanto de um lado, o direito privado, pelo seu destino prprio e limitado, que o de reger as relaes dos ind di vi duos particulares, s por isso, no pode satisfazer, por completo, aos casos em que taes relaes se do entre elles e as pessoas do direito publico, como o Estado, mesmo sob o aspecto de Fisco, visto a no-identidade das condies; de outro lado, o direito publico, qual tem sido at agora comprehendido e formulado, 107 carece, sabidamente, de normas precisas, oapazes de resguardar os direitos dos particulares nos numerosos actos de poder publico, que os podem lesar, mas, sem ao mesmo tempo enfraquecerem ou prejudicarem a energia e extenso do mesmo poder, exigidas pelos interesses da causa publica nas variadssimas circumstancias da vida social. 59 b.Ainda, pelo que respeita, em particular, ao direito privado, mesmo suppondo que as suas disposies fossem bastantes e inteiramente applicaveis s responsabilidades diversas da administrao publica patrimonial (Fisco), e s relaes provenientes de contracto ou quasi contracto, ainda assim, no menos certo, que taes disposies seriam no todo insuficientes, em se tratando de actos extra-contractuaes, a dizer, dos actos illicitos dos funccionarios do Estado.108 Basta attender, que o fundamento da responsabilidade por direito commum, resultante do damno, um presupposto da igualdade do direito; partindo, conseguintemente, do principio, O direito publico, em grande parte, e considerado de origem recente, e ainda incerto em alguns dos seus pontos. Vacchelli, loc. cit., p. 98. 103 Como se ter notado, a mor parte dos autores, ao tratar da responsabilidade civil, se occupam, de preferencia ou exclusivamente, da responsabilidade proveniente dos actos illegaes ou illicitos.
107

ii

^:.vi 289 ~ que cada um obrigado a reparar quanto de prejuzo causar & outrem com o facto prprio. Donde os dons grandes postulados desta theoria: um relativa razo subjectiva de exigir a compensao do damno sofrido; o outro, determinante da origem do critrio na avaliao do damno de maneira correspondente. Ou enunciando o mesmo pensamento em termos mais claros: para que um damno possa constituir responsabilidade civil em direito commum, necessrio que concorram estes requisitos: 1) imputabilidade por dolo ou culpa no agente, isto , exerccio da actividade deste fora do circulo legal das suas funces ( o que se indica pela formula usual de acto illieito); 2) uma leso effectiva naquelle que pretende haver soffrido o damno. Dadas estas condies, se tem a verdadeira responsabilidade civil, segundo o direito commum; faltando, porm, uma delias, se ter, ao envz, uma responsabilidade civil anormal, isto , fundada em outros critrios.109 Ora, no preciso repetir ou demonstrar no momento, que nas relaes entre o Estado e os indivduos particulares, nem licito pretender, como condio sempre existente, a da igualdade do direito, nem to pouco, que o Estado ou os funccionarios deste, s por se conservarem no circulo legitimo das suas attribuies, no possam, por isto, causar leses positivas aos direitos individuaes. Os factos se encarregam de comprovar o contrario, mesmo deixando fora da nossa considerao actual o requisito da culpa, tido como essencial responsabilidade civil no direito commum ou privado. Alem disto, como se poderia suppor matria de direito privado, o verificar si os funccionarios, nos actos arguidos, procederam, ou no, dentro dos limites do seu poder, autoridade ou jurisdico, ou na forma declarada nas leis especiaes, ou

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Vacchelli, lc. oit., p. 100-102. 19

R. c.

290 ainda, em obedincia s ordens ou instruces recebidas dos seus superiores hierarchicos ? Referindo-se deficincia manifesta do direito commum neste ponto em particular, Vacclielli insistira: Examinando o facto da administrao publica, quando esta opera nos limites das prprias attribuies, e confrontando-o com os requisitos da responsabilidade civil ordinria, no ser difficil evidenciar, que nelle falta absolutamente, no j, o principio da im-putabilidade ou do damno effectivo, pelo qual se do, todavia, exemplos de responsabilidades anormaes, mas tambm ainda, um outro e mais importante elemento, isto , o do facto Ulicito, queremos dizer, do acto effectuado fora do exerccio dos poderes prprios. A menos que o facto no seja assimilvel uma pura relao de direito privado, ha ausncia absoluta deste segundo requisito; podendo-se affirmar, como regra, que, sempre que a administrao usa de seus poderes discricionaes, deixa de existir a razo de responsabilidade segundo o direito commum.110 E dahi, os resultados dissatisfactorios, a que se tem chegado : ou a concluso lgica, mas injusta, da irresponsabilidade do Estado por taes actos, como pretendem fazer Gabba, Mantellini e outros; ou a animao theorica de dita responsabilidade, mas sem se poder precisar o cnon jurdico da sua sanco, como se apura das idas sustentadas por Bonasi, Meucci, Giorgio e outros m, relativamente aos actos alludidos. Por ultimo, no precisa relembrar que, para sujeitar a aco ou omisso do funccionario publico s regras do direito privado, seria mister vr nelle o mandatrio, o preposio (institor), ou o locador de servios, segundo os princpios que regulam taes institutos neste direito; cousa difficilima, seno, impossvel,

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Loe. cit. Loc. cit., p. 103.

291 por no se verificarem, entre o Estado e o funccionario, as mesmas ou idnticas relaes que se do entre o mandante e o mandatrio, e entre o ominus negotii e o seu preposto, como tantas vezes se tem demonstrado. No desconhecemos com certeza a objeco de que, si ditas relaes no correspondem s dos institutos indicados do direito privado, ficaro,neste caso, sem assento em direito positivo... Mas a objeco no procede inteiramente. A relao especifica entre Estado e funccionario se explica, como j se disse, pela figura da representao, tomada no seu sentido prprio ou restricto (p. 272), e no se pde negar que esta, considerada como gnero, j um instituto consagrado no direito positivo, publico e privado. "Representar" a expresso jurdica, geralmente recebida para significar que algum age em nome de outrem. O que resta, pois, a fazer, no trabalho difficil. Seria simplesmente declarar, por disposies expressas, o caracter e a significao especial do instituto da representao, relativamente s pessoas jurdicas e outras, incapazes de manifestar, por si mesmas, a prpria vontade. No preciso lembrar, que a jurisprudncia j assim tem feito e continua a fazel-o nos considerandos de suas decises, isto , applicando aos casos sujeitos os princpios anlogos da representao, no seu sentido geral ou ordinrio; e quando estes no tem base apparente nos textos positivos, ella applica-os, mesmo, ev equo et bono, para o fim de amparar os direitos individuaes contra os actos arbitrrios e lesivos das autoridades do Estado.11'2
No se ignora, que a responsabilidade civil extra-contractual, proveniente dos actos de funceionarios, tem sido reconhecida pela jurisprudncia da Frana e Itlia, de accrdo com as disposies do direito privado (arts. 1384 do cdigo civil francez e 1151 do cdigo civil italiano); ainda que no precisamos aoorescentar, quanto incerta, inorgnica e duvidosa se tem mostrado essa jurisprudncia, simplesmente fundada por analogia nas disposies alludidas!...
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292 60.Verificado, que nos princpios do direito privado somente, no se encontra sanco prpria, adequada, para resolver sobre os actos lesivos do Estado, mesmo quando fosse admissvel a distinco dos mesmos, em actos de natureza privada (de gesto) e actos de autoridade ou poder publico (de imprio); passemos a examinar do mesmo modo, si o direito publico actual seria capaz de fornecer normas mais certas ou mais ajustadas ao problema da responsabilidade civil do Estado sobre os actos, que se passam dentro da sua esphera em particular. Debaixo do ponto de vista, que nos occupa, direito publico synonymo de direito do Estado (direito publico, stricto senm).m Portanto, para bem elucidar a questo da responsabilidade civil do Estado, no ser descabido relembrar, muito embora por um simples lanar de vista, o que seja Estado. Grande associao natural, necessria, composta de innumeros indivduos, que formam igualmente mltiplas associaes menores ao seio delia, o Estado, no obstante servir-se dos indivduos ou dessas outras associaes, como seus membros, rgos ou representantes ; todavia, se manifesta, como entidade collectiva distincta, com autoridade sobre todos elles, e com fanco ou vida, sua prpria; ao mesmo tempo, que todos os indivduos ou associaes particulares, que o compem e lhe servem de membros ou representantes, subsistem junta e simultaneamente, como sujeitos de direitos prprios, independentes do Estado. Cumpre ao direito dar as normas, que devem reger o complexo de relaes dessas differentes entidades, constituindo um s todo, mas, realmente, diferenveis, umas das outras, e autnomas nas espheras jurdicas, que lhes so peculiares. Consagrando, como se sabe, a igualdade de direito dos indivduos particulares, o direito commum ou privado se prope
M. Hauriou, Precis de droit administratif, " Avertissement", XII Paris, 1893.
113

293 regular as relaes existentes entre os mesmos, e o faz sem duvida de maneira, que se considera satisfactoria, no estado actual da nossa evoluo jurdica. Ha, porm, a considerar os dous outros lados, que a associao-Estado nos revela, a dizer: o das relaes do Estado com os individuos, seus prprios representantes; e o das relaes do Estado com os individuos, sujeitos distinctos de direitos, em confronto com direitos ou poderes do prprio Estado. Pertence esta ordem dupla de relaes os actos do Estado, dos quaes lhe pode provir uma responsabilidade civil, quando forem, por ventura, lesivos de direitos individuaes. Mas, assim delimitado o terreno, dentro do qual se tem de dar a alludida responsabilidade, j no fora licito confundil-a na mesma categoria da responsabilidade civil ordinria do direito commum, como se disse; e nem to pouco, bastar consideral-a, como uma espcie anormal dessa responsabilidade, caracterizada, analogicamente, pelos princpios do referido direito, como se tem feito, ou insinuado frequentemente. No, por certo. Os phenomenos jurdicos e os factos constantes, que occorrem nas relaes indicadas so de natureza e ndole to especificas, que reclamam um critrio prprio, e organicamente coordenado de modo a poder dar origem institutos autnomos.114 Portanto, si debalde, se procura encontrar a satisfao desta necessidade jurdica no cnon do direito commum, diz Vacchelli, cumpre proseguir de indagao em indagao; porque a soluo do problema se ha de achar com certeza nos princpios ou disposies geraes, sobre as quaes assentam os dous ramos maiores do direito, a dizer, o direito publico e o direito privado. Fallando, no momento, do direito publico, a parte deste, que se refere, de maneira mais directa, s relaes do Estado com os individuos, , segundo as constituies dos Estados livres modernos, a que geralmente se intitula: "garantias consti114

Vacchelli, ob. oit., p. 128.

294 tucionaes", ou " declarao de direitos ". So tkeses ou princpios geraes, muitas vezes, incompletos nos seus dizeres; mas, em cuja conformidade cabe ao poder publico agir, afim de que os seus actos, qualquer que seja a superioridade de intuito, resalvem sempre os direitos dos indivduos, a quem possam attingir ou interessar. A dificuldade est no harmonisar, em dados casos, o exerccio do poder publico ou a aco soberana do Estado, motivada pelo interesse geral collectivo, com a tutela igualmente devida ao direito individual, de modo que, nem aquella seja obstada, entorpecida na sua energia e efficcia, nem este, lesado ou sacrificado sem que, pelo menos, assista ao seu titular um remdio legal para obter a reparao devida. E no basta que esta segunda exigncia se limite a um simples postulado de justia; preciso haver uma sanco positiva de direito, que assim o declare e affirme, em relao aos casos occorrentes. Onde, porm, encontrai-a no corpo do direito publico vigente? 60 a. Os que admittem a responsabilidade civil, sem ir pedir argumentos, deste ou daquelle modo, ao prprio direito privado, procuram fundamental-a, de preferencia, na nomeao do fnnccionario pelo Estado, da qual si, de um lado. resulta o dever de obedincia ao mesmo por parte dos indivduos particulares, de justia que, do outro, resulte tambm para o Estado o dever de garantia aos direitos individuaes, indemnisando-os, na hypothese de serem lesados pelos actos do fnnccionario, seu representante. Igualmente se tem procurado fundar dita responsabilidade no fim principal, seno essencial, da existncia do Estado, a dizer, na sua qualidade de protector dos direitos de todos quantos pertencem collectividade. Mas a critica, por sua vez, se tem esforado para demonstrar que taes fundamentos so irrelevantes, e mais ainda:

295 que, "nem da ida do Estado e dos funccionarios em si, nem da de sbditos para com o poder publico, nem finalmente, da prpria necessidade de justia, procede logicamente a responsabilidade geral do Estado pelos actos de seus funccionarios".116 J em outra parte tivemos ensejo de apreciar o valor destes e outros argumentos, relativos questo, e no precisamos mais insistir no que ento fora assentado, como de melhor acerto. O que importa agora saber, quaes seriara as disposies positivas, reguladoras da mencionada responsabilidade nos casos diversos, em que ella tivesse, por ventura, logar conforme os princpios do direito publico. No preciso relembrar que no corpo actual deste direito no se encontram disposies positivas, bastantes, ou capazes de regular to importante matria. E, por outro lado, pergunta-se: partindo mesmo dos prin~ cipios do direito publico, seria licito ir pedir igualmente s analogias do direito privado, declaradamente carecedoras da paritas raiionis, as razes de decidir sobre a responsabilidade civil do Estado, proveniente de actos, que so alis de considerar inteiramente fora da alada deste ultimo direito?... As lies da jurisprudncia acerca deste ponto fundamental deixam vr que esta, na mr-parte dos Estados, se tem baseado, conforme j ficou dito, ora nos simples princpios da justia natural e ora em argumentos tirados, por analogia, do direito commura, principalmente do direito romano, para, dest'arte. proteger os direitos dos indivduos contra os actos lesivos do Estado, sob o ponto de vista da indemnisao dos mesmos direitos.116 Mas manifesto, que nada disto satisfaz ao actual momento jurdico. Desde que existem direitos individuaes, certos, indis115 116

Loening, ob. oit,, p. 134-135 ; Htc, p. 165 sg. Solari, ob. oit., p. 93.

296 outiveis, 09 quaes podem ser lesados pelos actos do Estado, isto , dos funccionarios, representantes do Estado, imprescindvel existir tambm um complexo de disposies de direito, certas, firmes, normaes, positivas, que regulem as relaes concernentes, do mesmo modo, que o direito civil o faz a respeito dos direitos e obrigaes dos indivduos particulares entre si. E para co,nseguil-o seria mister: ou integrar o cnon do direito privado, incluindo ahi os casos de responsabilidade civil das pessoas do direito publico, mas sob as condies especiaes desta responsabilidade, certamente distinctas, das condies da culpa subjectiva, exigidas no direito civil actual; ou ento, e talvez com maior convenincia e acerto, formular um novo ramo especial do direito, que viesse regular esta parte importantssima da ordem jurdica. R E porque no fazel-o? Matria de tamanha relevncia no pde, nem deve ficar, no todo, intelligencia, qnasi sempre varia, dos tribunaes de justia, queremos dizer, ao ageitamento, feito por analogia ou interpretao, mais ou menos feliz, das simples disposies geraes de direito, como em geral tem acontecido. Al certo sarbe desiderbbile che una legge venisse a regular e smile gravssima matria, la cui difficult non deve esimere il legislatore dallo affrontarla; allora avrbbero fine i vivaci ibatiti delia scienza e le sconfortanti incertezze delia giurisprudenza m. A este propsito disse Vacchelli : Si a necessidade de affirmar a preeminncia do interesse publico sobre o interesse privado deve, no obstante, ajustar-se ao fim, tambm prprio do Estado, de causar aos particulares o menor damno possvel ; lgico deduzir, que as funces publicas deveriam andar acompanhadas de disposies relativas responsabilidade pelos D. Solari, La responsabilit delia pubblica amministrotione, paginas, 107-118.Cf. Palazzo, ob. cit., p. 49 sg. e 58 sg.
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297 damnos e prejuizos, a que podessem dar logar ; razo porque sobreleva repetir, que, dado o systema do direito moderno, necessrio desenvolver um organismo de institutos que regulem a responsabilidade da administrao publica. Assim no se fazendo, ou continuar o estado actnal de cousas, a dizer, de uma jurisprudncia, que applica semelhante responsabilidade dentro de limites mal seguros e mal definidos, soccorrendo - se aos critrios do direito privado,ou ento, se negara toda responsabilidade por parte da administrao, no se podendo dar aco contra a mesma, falta do substracto indispensvel de um direito fundado era lei.118 Com effeito, em vista da experincia crescente dos factos, j no ha mais quem desconhea a necessidade de substituir to lato arbtrio, deixado jurisprudncia, pela affirmao positiva de disposies, que venham regular, de modo certo e explicito, a obrigao do Estado para com os indivduos, resultante dos actos lesivos dos seus funccionarios, quer ditos actos sejam le* gaes ou illegaes, quer lcitos ou illicitos, isto , feitos com culpa, ou isentos inteiramente delia. 60 b.No entender de alguns, o theor das disposies, que acabamos de declarar necessrias, j existe, ou deve existir no direito administrativo. Porque, si este , como se ensina, o complexo de regras que regem os direitos do Estado quanto organisao e funccionamento dos servios pblicos; e si os direitos do Estado, no seu exerccio, se tem de encontrar, cada momento, com os direitos pessoaes e reaes dos cidados; no seria possvel fixar o alcance do direito administrativo, sem, primeiro, conhecer os direitos dos cidados; do mesmo modo, que ser impossvel ter uma ida exacta dos direitos destes ltimos,
1 1 8

Vaceheli, ob. oit., p. 183-184.

298 sem saber tambm quaes os limites, que podem ser legitimamente postos aco administrativa.119 De nossa parte, nada oppremos a este medo de vr sobre a comprehenso do direito administrativo. Observamos, porm, que o mais importante no verificar technicamente, qual deve caber, de preferencia, si ao direito administrativo, ou si ao direito civil, essa parte complementar do direito positivo, de que ora nos estamos occupando; o que cumpre, , antes de tudo, satisfazer devidamente ao que se impe, como uma necessidade ou razo institucional da prpria ordem jurdica, isto : desde que ha um direito lesado, o Estado, como rgo e tutor do direito, deve tambm ter uma sanco positiva, sob a qual se restabelea o direito offendido, ou, ao menos, se offerea ao seu titular a devida reparao. Esta sanco no se encontra, por certo, no actual direito administrativo, de maneira completa e satisfactoria.110a

Hauriou, loc. cit. Acceitando-se, porventura, o ensinamento de que no escopo do direito administrativo se coniprehendem todos os institutos jurdicos, por meio dos quaes, o Estado realisa o seu flui primrio, a dizer, a tutela do direito ; daquelle escopo dever fazer parte integrante o complexo de princpios e disposies que regulam a actividade do Estado, concernente s suas relaes, consideradas de ordem ou de direito commum, taes como:as que se referem propriedade e outros direitos reaes, s obrigaes, s successes, explorao de servios industriaes, etc, e bem assim, as que, muito embora no sendo de considerar da esphera do direito commum, (os actos de governo ou de autoridade publica) se mostram, todavia, capazes do lesar os direitos individuaes, "si et in quantum " incidam na hypothese cogitada. Dizendo mais claro, quanto a este ultimo ponto: os princpios ou disposies, relativas aos actos e funces publicas, quacsquer que sejam, susceptveis de fazer o Estado responsvel por obrigaes resultantes : 1) do contractos ou quasi contractos ; 2) de delictos ou quasi-delictos dos seus funccionarios, de maneira directa ou indirecta, solidaria ou subsidiaria, segundo os casos e oircumstancias. Vide : Orlando, PrincipH di diritto amministrat.vo, ns. 14, e 18-24. Pirenze, 1902.
119 a

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299 As disposies e princpios, que devem completar o direito positivo nesta parte, qualquer que seja o titulo, debaixo do qual appaream, ho de constituir, em nosso pensar, um ramo mixto do respectivo direito; porque mixta a natureza das relaes de que se trata: publicas, emquanto se referem ao Estado ou aos unccionarios, na qualidade de representantes do Estado ; privadas, emquanto se referem ao valor de damnos ou leses de direitos, pertencentes a indivduos privados. Nenhuma opposio radical lia, nem podia haver, entre o direito publico e o direito privado, que obste que princpios e disposies, explicitas ou implcitas, de um e de outro, se combinem, se harmonisem, ou se completem reciprocamente, constituindo um ramo especial do direito, que regule, dentro de domnio prprio, estas relaes jurdicas de natureza manifestamente mixta, que se do entre o Estado e os indivduos, quanto as leses causadas peio primeiro aos direitos dos segundos. Pelo contrario, a melhor presumpo , que semelhante direito especial j deve existir, muito embora ainda esparso-, nos textos do direito civil ou commum, nas garantias constitucionaes ou princpios do direito publico,em leis administrativas especiaes, ou mesmo, nos costumes, e nas mximas geraes, consagradas na pratica do direito e da justia. E , sem duvida, em virtude desta sua existncia, reconhecida na conscincia jurdica da communho social, que os lesados pelos representantes do Estado se tem apresentado aos tribunaes pedindo a justa reparao de seus direitos, e estes os attendem, fundando-se em disposies, expressas, ou no, do direito vigente. Suppor, doutro modo, a ausncia completa de direito positivo nos seus julgamentos, seria emprestar aos tribunaes a faculdade, discricionria e perigosa, de crear a lei para os casos sujeitos, usurpando as funces do legislador... Urge, porm, coordenal-o, corporifical-o de modo claro, nas suas normas e condies prprias.

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E si esta falta se torna sensvel nos Estados, nos quaes, como succedeno Brazil, os prprios tribunaes judicirios podem julgar das leses de direitos individuaes, invocando directamente os textos do direito publico, fcil suppor, que muito maior ser o seu inconveniente, em se tratando de Estados, nos quaes uma jurisdico contenciosa administrativa disputa, parallelamente ao judicirio, o direito de conhecer e decidir, de preferencia, sobre os actos diversos do Governo e da administrao publica. Na verdade, assim como o direito judicirio, se destacando do tronco commum, passou a constituir um ramo de direito independente, assim tambm se podia agora fazei-o, ou creando-se o direito administrativo civil (titulo j indicado por certos autores), ou completando nesta parte o campo de attribui-o do direito administrativo actual, para bem corresponder ao objecto e fim importantssimo que lhe assignalado, conforme os votos dos mais autorisados cultores da sciencia do direito. 12 Neste ramo ou parte especial do direito, cuja organizao se patenteia cada dia mais urgente, em vista da interferncia, sempre crescente, do Estado moderno na ordem social, no preciso dizer, se devera comear por bem definir, no s, o instituto especial da representao, que caracterisa a relao existente entre o Estado e os seus funccionarios, na sua natureza e effeitos jurdicos, mas juntamente, as condies normaes, segundo as quaes, uma leso objectiva dos direitos individuaes seja capaz de crear a responsabilidade civil do Estado; no, partindo-se da necessidade da culpa subjectiva somente, mas, preferentemente, da causalidade do acto, como melhor convm natureza especifica do servio publico e do respectivo agente. io Meueci chama-lhe direito civil especial (ob. cit., p. 185 sg); Pa-

lazzo,jus singulare (ob. cit., p. 74,76 sg); Ugo Porte,diritto civile amministrativo, "che attende ancora la sua codifloazione giusta i voti pia aotorevoli dei cultori delia scicnza" ; apud Solari, ob. cit., p. 128.

301 60 G. Ao findar este ponto, seja-nos permittido fazer uma advertncia: no que ora vimos de dizer quanto ao direito administrativo em especial, prestamos, apenas, obedincia ao ensinamento da escola, consagrando distinco rigorosa entre os ramos do direito publico e do direito privado, para o fim de attribuir ao primeiro as matrias concernentes aos direitos ou interesses do Estado ; porquanto, ao nosso modo de ver particular, nenhuma objeco essencial existe, para que a responsabilidade civil do Estado no possa ser devidamente regulada pelas disposies do direito civil, como alis se verifica ser a tendncia dos cdigos modernos. No procede o argumento, tantas vezes, allegado, de que o Estado, ente pblico ou politico, no deve ser sujeito s disposies do direito privado: em primeiro logar, porque, no se ignora, que o direito privado, do mesmo modo, que o direito publico, so estatudos pelo prprio Estado; conseguintemente, em ambas as hypotheses, este respeitaria uma disposio legal, sua prpria; depois, desde que, na satisfao de um damno, a questo a ventilar e decidir , antes de tudo, de natureza jurdica, parece que a mesma teria assento mais consentneo com os princpios, si a responsabilidade do agente fosse apreciada aos olhos do direito civil, abstraco feita, si et in quantum, da maior ou menor importncia da pessoa jurdica do mesmo agente. Certo, dadas as disposies deficientes do direito civil actual, semelhante responsabilidade s pode ter ahi sanco, por meio das analogias do mandato ou da prepositra, as quaes, como j vimos, no correspondem verdade dos factos sujeitos ; mas, uma vez consagrada no corpo deste direito A REPRESENTAO, como instituto especial, regulador exclusivo dos actos, lcitos ou illicitos, da pessoa jurdica em geral, e das que lhe so semelhantes, isto , das pessoas que agem necessariamente por meio de representantes, "EX VI LEGIS ", e no por acto da vontade livre dos representados, com os e{feitos prprios desse

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instituto;desapparecida ficaria toda a necessidade de disposies do direito pblico ou administrativo, que outros consideram peculiares soluo do assumpto. E deste modo cessaria no todo a incerteza enorme, que reina em to importante matria, com grave desprestigio, no s, para aco do Estado, como tambm, para os interesses da justia; desprestigio, sobretudo, oriundo de tantas decises disparatadas, que a jurisprudncia dos diversos Estados offerece a esse respeito.121 Todos, quantos tem estudado este assumpto, reconhecem essa lacuna prejudicial do direito positivo, e lamentam deveras o triste descuido, que continua haver sobre a sua satisfao.m

III. LIMITAO AO PRINCIPIO DA RESPONSABILIDADE 61. Para podermos apreciar devidamente a matria complexa deste ponto em particular, tirando depois as concluses parciaes ou geraes, que temos em mente, indispensvel comear por avivar, ainda que nas suas grandes linhas somente, os factos e argumentos principaes, relativos ao prprio conceito politico-juridico do Estado. Vide: Orlando, loc. oit., ns. 21 sg. e 631 sg. O que existe at agora no satisfaz de modo algum. A excepo dos damnos provenientes da desapropriao por utilidade publica, e de algumas disposies especiaes sobre a matria de obras publicas ou de certos servios industriaes do Estado, alis, incompletas e sem obedecerem a nenhum principio geral, se pode affirniar,. que nada mais ha, expressamente declarad \ sobre to importante ramo de direito. E dahi os critrios estranhos e incongruentes, ora adoptados, ora repellidos, pela jurisprudncia. Vide : Vaccheili, loc. cit., p. 96, e 104 sg. 122 Chironi, Colpa Contrattuale, n. 234 ; Vaccheili, loc. cit., p. 95 sg. 113 e 117 etc.;Orlando, loc. oit., n. 631 sg.; Solari, loc. cit., p. 107 sg.; Giorgio Giorgi, DelU Obbligazoni, t. V, n. 358.
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A concepo do Estado moderno sendo a de um ente de direito (Rechtsstaat), a dizer, de uma entidade que existe pelo direito e para os fins de direito, daqui resulta logicamente a responsabilidade geral do mesmo, ao menos em principio, pelos effeitos de seus actos, que, porventura, damnitiquem ao alheio direito. Com effeito, si a sua misso essencial , antes de tudo, a tutela e garantia dos direitos da collectiv idade e de cada um dos que entram nella, evidente que, dada a violao de taes direitos por actos do prprio Estado, a responsabilidade deste deve ser a regra; ainda que, em vista de motivos e consideraes concorrentes de igual fora, se devam conjunctamente admittir numerosos casos de excepo ao principio de semelhante responsabilidade. Este pensamento pode ser ainda expresso em termos mais breves: no Bcchtsstaat, como se qualifica o Estado constitucional moderno, toda a leso verificada de um direito objectivo deve ser reparada; eis o preceito geral; o qual, no obstante poder deixar de prevalecer: ou si a leso se dr por culpa do lesado (sibi imputei); ou si, por um principio superior inherente ao prprio fim do Estado e reconhecido, explicita ou implicitamente, pelo direito positivo, fr de admittir a discrio ou irresponsabilidade do Estado relativamente ao acto ou acto, de que se tratar. Ora, dever, que semelhante postulado jurdico no se podia outr'ora apresentar ao espirito do philosopho e do jurista, quando o Estado era considerado o simples patrimnio do prncipe, ou quando elle se confundia com a pessoa do monarcha, e os direitos dos indivduos eram tidos, como actos de graa ou concesses do rgio poder. 61 a.No Estado Romano, a despeito do aperfeioamento, a que attingiram as suas letras jurdicas, pareceria repugnante com os princpios do direito commum dominante, que ao individuo coubesse ''jure prprio'' o poder de accionar o Estado ou

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a administrao publica, em virtude da leso de um direito seu, prprio. Acceita a regra, quod principi placuit, legis lbet vigorem ,me sendo de considerar na pessoa do prncipe a pessoa do Estado ou o poder publico personificado, fora lgico admittir igualmente que, pelos actos do seu funccionario ou representante, jamais lhe podsse ser imputada injuria ou obrigao consequente. Eram, sob este aspecto, actos sempre legtimos, feitos na supposio do bem commum, no qual se inclua justamente o dos indivduos, a quem taes actos pudessem, porventura, parecer lesivos; dahi, como corollario: Qux jure :potestatis magistra tu fiunt ad injuriar um actionem nonpertinent... Is qui jure publico utitur, non vietur injuriai facience causa hoe facere; jris enim executio non habet iujuriam. m E' desnecessrio lembrar que, em direito romano, a palavra injuria (como synonimo de culpa) era essencial existncia jurdica do damno. No Estado medieval, no qual as noes dos direitos iudividuaes, como que desapparecidas ou apagadas, foram substitudas pelas idas feudaes de soberano e vassallo, seria impossvel cogitar igualmente da existncia de uma obrigao jurdica do Estado (ou do soberano) para com o individuo ; quando, ao Inst. Justin., I. I, tit. III, 5. Dig. I. XLVII, tit. X, 13, 1 e 6. A regra era, que o lesado s tinha aco de reparao contra o funccionario (o magistrado inclusive), cujo processo corria, alias, perante a autoridade civil ordinria. S mais tarde, nos tempos do Baixo-Imperio, tambm se entendeu de equidade que, quando a leso fosse feita por um funccionario subalterno, o qual ordinariamente no possua meios de reparar o damno, a respectiva responsabilidade se podesse tambm estender, no, contra o Estado, mas conjunctamente contra o funccionario superior, que houvesse nomeado o subalterno em questo. Para que o funccionario superior fosse, todavia, declarado co-responsavel, era mister que tivesse concorrido dolo ou negligencia na nomeao ou escolha do funccionario inferior. Cod. I. IX, tit. XXVII, 1; Nov. Just. 82, c. 7; Cf. Bellavite, loc. cit., p. 33, 35 e 53-61; Lcening, ob. cit., p. 24 sg. Sobre este ponto de lembrar o quese disse anteriormente (nio,p. 119-120).
134 123

305 contrario, se sabe que a liberdade, os bens, e quaesquer outros interesses legtimos do mesmo, singularmente considerado, no passavam de cousas, das quaes o soberano do feudo podia dispor, como lhe aprouvesse, no s, em nome do bem commuin, mas ainda, em nome dos .interesses da sua famlia ou do simples capricho pessoal... E' certo, que mesmo na idade mdia j se encontra, com os visos de doutrina corrente, a de que a conectividade devia responder pelos damnos causados por alguns dos seus membros.125 Mas, alem de que semelhante doutrina era apenas uma consequncia do conceito errneo, que ento se fazia da associao, desconhecendo-se a distinco de personalidades entre ella e os indivduos que a compunham; accresce juntamente que, segundo os exemplos conhecidos, no licito affirmar, que a collectividade se reconhecesse, porventura, obrigada a indemnisar ao individuo, lesado pelos actos de seus representantes, obedecendo um principio de justia, como hoje se pretende, sob o titulo de responsabilidade civil das administraes publicas. Tal no era, por forma alguma, o que se continha na doutrina medieval; o que por ella se ensinava, era o seguinte: que, considerados os membros de uma collectividade, como pores inseparveis, integrantes delia, a reparao da leso causada pelos mesmos podia ser exigida da collectividade pelos estranhos prejudicados. De facto, em mais de um caso, ento, assim succedra, de commuuidade communidade, de uma cidade outra cidade, de municpio municpio, ou mesmo, dos membros individuaes de umas collectividades em relao aos de outras. Mas, relativamente s leses soffridas pelos prprios indivduos, componentes de uma mesma collectividade, no se conhecem exemplos, dos quaes se possa inferir, que esta se con126 vide: Loening, loc. oit., p. 28, 33 e notas ibi. Cf. Giorgi, Delle Persone Giuridiche, t. I, p. 309 sg.
20 C.

306 siderasse obrigada a nenhuma reparao. Em verdade, a prpria ida da no-distinco, entre a pessoa do individuo particular a da collectividade, devia excluir a existncia de toda obrigao jurdica por parte desta ultima para com o primeiro. 61 b.Todavia, como os princpios do direito individual e da justia so immanentes vida social, qualquer que seja o governo dos povos em dada contingncia histrica, o facto : que, ou por uma applicao extensiva da referida doutrina medieval, muito embora subordinando dita applicao condio de se tratar de factos praticados pelos rgos da associao; ou por argumentos pedidos aos textos do prprio direito romano, qui susceptveis de ampliao analgica; a questo da responsabilidade civil da administrao publica, no s, comeara a chamar, desde ento, sobre si a atteno constante dos philosophos e juristas, como ainda, penetrando de mais a mais na conscincia publica, vemol-a realmente acceita, por assim dizer, vista do seu simples aspecto de ba razo e justia.186 Desde o sculo 14 apparecem documentos, dos quaes se verifica que a responsabilidade pelos actos lesivos do Soberano (o Estado existia ento, por assim dizer, na pessoa do Soberano) ou doutros orgos semelhantes, era ensinada, ainda que dependente de determinadas condies e circumstancias. I Oldradus (Comilia et Quaest. Com.): An ob delicta administra torum vel preesidentiuni puniatnr universitas?... licet ipsi prsesidentes puniantur, non tamen universitas,NISI MANDARET, VEL RATUM HABERET- .. Ergo oportet quod hoc delictum pnecedat uuitas consensuum eorum, quide universitate simul congregatorum tuba sonata vel campana sonata vel alio tali signo hoc facere deliberantium sunt... Non obstat si DICATUR TENERI
PROPTER FACTUM ADVOCATI ET CONSULUM, QUIA VERE N02T TENETDB OB DELICTUM EORUM .
126

I Bartolus {Ad leg. 15 D. de dolo maio; ad leg. 16 10 D. de pamis): Quero, an ex delcto offleialium teneatur universitas? verum quod non; quia universitas non verum mandasse officiali, quod delinquat... et ideo verum, quod ex facto offlcialis non teneatur, NISI SECDTA BATJHABITIONE

307 Com effeito, snpposto no se chegasse, nessa poca, a adoptar nenhum preceito legislativo definido neste sentido-, e, pelo contrario, os prprios autores, que sustentavam a responsabilidade civil, no se mostrassem, as vezes, coherentes comsigo mesmos, ensinando ao mesmo tempo, ora a responsabilidade, ora a irresponsabilidade do poder publico;127 comtudo, no se pode contestar, que aos jurisconsultos mais distinctos da idade mdia cabe a gloria de haverem reconhecido, j ento,
VEL MANDATO PRECEDENTE... Illi (rectores, etc.) de universitate possunt

coadunato consilio et campana sonata et similibus dolum coraraittere. Prosper Farinadas {Praxis et Theor. Crim,): Qaod universitas delinquat per snos rectores et gubernatores, negari nonpotest... Et ex rationo BODIE universitates- propter eorum delicta scepenumero puniri ABSQUE CONTROVRSIA VIDEMUS OBSERVATUM ... Mynsinger (Sing. Observ. Cent. IV): Ergo enstat, quod-si onmes vel major pars civinmdelictum aliquid committaat, ipsa civitas sive universitas deiinqnisse dicatnr, cum civitas nih.il aliad sit quam homines universitatis ... A. Gail (De pace publica): Universitas onim nlhil alind est quam homines universitatis; quldquid igitur homines civltatis deliberato consilio faciunt, universitas fecisse censetar. Baldas {in Cod. de poena judicio): Qasero, nnmquid episcopus toneatur ds imperifcia vicarii? Resp. non; quia eum prseposuerit justltise faciendse, et episcopus dedit operam rei Hcitae et consuetse, dam viariam ceavit... O bispo s responderia, aocrescentra Baldus, si no fizesse justia no caso;quia dbet esse curiosus, ne cria sua injustitiam faciat... Queero, qaod in facfcis extra judiciam namqaid potestas teneatur do deli-ctis familiaris? Resp. non; NISI EATENCJS UT EXHIBEAT, st POTEST, VEL NISI . Das citaes feitas talvez se possa inferir, que nellas s se trata de eommunidades oa associaes particulares, ou de indivduos no funccknarios pblicos; sabo-se, todavia, que a mesma doutrina, {embora controversa) se applicava igualmente a administrao publica, notadamente, s cidades e communas, tirando-se principal argumento, na sustentao da responsabilidade contra as mesmas, da "culpa in eligendo". Vide: Loening, ob. cit., p. 34-88; Giorgio Gdorgi, DeUe Personc Qiuriiche, t. I, p. 309 eg.; t. III, p. 144 sg. (2.*.ed.). 137 Vide: Giorgio Giorgi, ob. cit., t. UI, p. 137-151.
MANDAVERIT VEL RATUH HABUERIT.

308

os verdadeiros princpios da representao, sobre os quaes assenta a theoria hodierna do Estado, relativamente aos actos dos seus funccionarios e das obrigaes dahi resultantes. Paulus de Castro, distinguindo os actos praticados pelo funccionario no exerccio do cargo, dos actos praticados fora desse exerccio, declarara que a Corporao era responsvel pelos primeiros, mesmo sendo aquelles illicitos, semelhantemente ao que se observava no direito romano com o arrematante dos impostos pelos actos de seus propostos, ou o pater-famlias pelos actos do filho; no cabendo, porm,nenhnma responsabilidade Corporao, a respeito dos actos do funccionario, quando praticados extra officium.128 Ludovicns de Ponte (Pontanns) apoiando-se por analogia nas disposies relativas ao agrimensor (Dig. I. XI, tit. VI, 2, 1: Si mensor falsum modum dixerit), 129 o qual, como se sabe, respondia pelos actos dos seus propostos ou auxiliares de servio, fora ainda mais explicito, do que o autor precedente; no duvidando mesmo affirmar a responsabilidade da Corporao (ou administrao publica) pelos actos dos seus funccionarios em geral, quando praticados com dolo ou culpa... H Ora, aindaque sem verdadeiro apoio no texto do direito invocado,180 ahi temos, positivamente, reconhecido o principio da
P. de Castro, (Consilia, I): Nam ex malefcio offlclalium commsso super eo ad quod deputati sunt, seu iu offlcio ejus commsso, tonotur dominus suo prprio nomlne.... Sed in casu nostro extra officium, et oon sumpta occasione ofBcii, nec tamquam guberoator hoc focit, igitur cummunitas noa tenetnr.Apud Loening, loc. eit., p. 38-39; Giorgi, loc. <J!fc, p. 145. 129 L. Pontanus, (Consilia com. 338): Cfeterum dico ipsam civitatem seu communitatem obligatam fore, ei, cai neglectum est seu dencgatam justitiam fleri per ipsins civitatis offlciales... REGULA KT GENERALIB, qute volt, quod offlcialis constituens toneatur pro facto vel neglecto offlcialinm suorum, com DOLUS VEL XEGLIGENTA commissa sunt circa oa, quse pertnent ad officium sibi comniissuru. Apud Loening, loc. cit. 1W Vide: Bollavite, loc. oit p. 88.
128

309 ' responsabilidade do Estado pela leso dos direitos individuaes. De facto, depois de Pontanus, j no faltam numerosos autores que, ou tirando argumento do direito romano nos casos anlogos, em que este consagrava a responsabilidade pelos actos de outrem (mandato, institorio, exercitorio, ete.), ou partindo do simples dever de equidade e justia natural, no s, se pronunciaram pela verdade desse principio, como ainda, reforaram-no com fundamentos novos e consideraes valiosas. De modo que, logo no perodo, que se seguira idade-mdia, o do jus receptum, os philosophos*juristas, emquanto de um lado, ensinavam que a summa potestas era um attributo inherente ao prprio soberano de um Estado, de outro lado, tambm no deixaram de affirmar, que o mesmo, no obstante as regalias prprias de tamanho poder, no devia, ou no podia, privar aos sbditos de qualquer direito adquirido, seno, quando o bem publico assim o exigisse, e ainda assim, sendo elles devidamente indemnisados pelo thesouro publico. Entre outros, se poderia citar Grotius, o qual ensinava: fl 11 faut savoir encore, que, Jors mme que hs mjets ont a quis un droit, le roi peut le ter en deux manires, ou en forme de p/m, ou en vertu de son domaine minent: oien entendu qu'U n'use du privilge de ce DOMAINE MINENT OU SOPERIEUR, QUE QUAND LE BIEN PUBLIC LE DEMANDE;et qu'alors mme celui qui a pirdu ce qui lui appartienait, EN SOIT DDOMM-AG, sHl se peutt du Fond Public. Si cela a lieu en matire des autres choses, il doit avoir lieu aussi Vgard du droit qrfon aquiert par un promesse ou par un contract.lu E', sobretudo, para o grande manancial do direito romano que se voltam, no momento, as vistas dos indagadores, pro-

Grotius, Le droit de la guerre et de la paix, l. II, c. XIV, 7. Cf. Puffendorf, Droit de la natwe et des gens, l. XIII, o. V, 7.

13 1

310 ourando cada um achar alli os fundamentos da sua doutrina particular, relativamente responsabilidade civil do Estado.18! No ha, porm, mister que faamos aqui meno especial das diversas opinies emittidas; j porque em parte teramos de repetir matria, anteriormente exposta; j porque isso em pouco podia concorrer para a soluo da questo particular que ora nos occupa. 61 c.Tendo alludido, per summa capita, a alguns dados histricos, quizemos sobretudo deixar ver, que no de inveno moderna a ida da responsabilidade civil do Estado pelos actos lesivos dos seus funccionarios; pelo contrario, essa ida j vem de muito longe; muito embora no tenha ella conseguido
Myler von Ehrenbach, conhecido autor da "Hyparchologia 8. de officialibus, magistratibus et administris liber singularis (Stutgard, 1678), propondo a questo : an princips territorii de negligentia vel damno BU officialis, in functione offlcii commisso, damnitcantis quandoque teneatur?, respondera afirmativamente (Ac utique responsetur QUOD SIC) . E argugumentando analogicamente com a responsabilidade do arrematante dos impostos, ou do estalajadeiro pelos actos de seus propostos, accentuara : bonos servos ad suum ministeriam ELIGERE ac EXPLORARE, cnjus fldei et innocentiae sint, qnos operibus suis adhibent, aliqui MAI,A famulorum ELECTIO culpa3 et negligentise eorum adscribitur ; reconhecendo em consequncia, o direito do lesado de accionar, quer o funccionario, quer o prncipe, quer ambos juntamente... (an contra DOMINUM, artvero contra OFFICIALEM, vel contra UTRUMQUE SIMUL agere velit). p *, Samuel Strykius,autor da obra ''De obligationeprincpis ex facto ministri in genere, etc.", fazendo applicao ao caso da theoria do mandato e especialmente das relaes institoria e exercitoria, affirmara a responsabilidade do Estado quanto aos actos lcitos do funccionario, negandoa quanto aos illicitos, visto no ter elle recebido facultas delinquendi. Mas, occorrendo porventura a hypothese de culpa na nomeao, o Estado devia tambm responder: occurrit hic quod Principi IMPUTARI POSSIT, quod adeo GENERALI mandato llum ministrio suo pratposuerit, cujus fidem et industriam NOS EXACTE PBOBAVEBAT ANTEA ; debat enim BONOS ministros eligere. Vide; Zacharlse, ob.cit., p. 591-593; -Loening, loc. cit., p. 42 sg. Estes dons autores citam ainda diversos outros escriptores de pareceres anlogos.
183

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311
ser formulada na legislao dos diversos Estados, seno, em data relativamente recente, e isto mesmo, apenas de modo parcial. Mas, seja como for, desde que semelhante responsabilidade j se acha consagrada, como instituto jurdico, e sem duvida, geralmente acceita, ao menos em principio, pela conscincia jnridica dos povos civilisados, cumpre bem definil-a ou enquadral-a nos seus justos limites, afim de que cessem os males que a incerteza da sua applicao,em muitos casos, tem occasionado com detrimento do bem commum e dos preceitos da justia. Queiram, ou no, os que persistem em ver no Estado antigo o modelo da verdadeira organisao politica dos povos, a dizer, o creador do direito, o arbitro supremo da razo e da justia, e portanto, irresponsvel \ a verdade , que a conscincia juridica dos povos livres actuaes, em vez de admittil-o, como tal, vae, muito ao contrario, exigindo cada dia, que sejam coarctadas, restringidas, seno, suoprimidas algumas das prprias regalias e privilgios restantes, de que ainda se reveste o prprio Estado moderno. E' preciso ter coragem para reconhecer esta tendncia irresistvel da poca presente e dos princpios que a dominam. Puro individualismo, diro talvez.. . Mas, nem por isto, a tendncia alludida deixar de ser uma fora, que ora regula, de modo orgnico, todas as applicaes e movimentos do direito ao seio dos povos civilisados Dispensmo-nos de indagar, si na concepo theorica do Estado, considerado como associao necessria, se pode, ou no, cogitar da preexistncia de direitos pertencentes, em exclusivo, aos individues que o compem; mas o que innegavel, por ser facto histrico, , que os direitos individuaes no vem da organisao concreta do Estado... Praticamente encarado, este se nos apresenta, como uma unio ou composto de indivduos, cada um delles, dotado. &c natura, de direitos prprios, aos quaes procuram melhor prover por meio dessa unio, isto , attender

312 aos interesses geraes ou ao bem estar commum, segundo regras fundamentaes, a dizer, o direito ou cnon constitucional da prpria associao. Logo, o que se pode evidentemente concluir, sem mais exame, , que, no objecto e fim da unio ou do ente collectvoEstado, se nclue institucionalmente: a) um poder superior, capaz de reger as relaes ou interesses communs: b) a obrigao desse poder de guardar e fazer guardar os direitos individuaes dos membros da associao, os quaes continuam a subsistir, de modo certo e definido, em todos os actos e factos constitutivos da vida commum ou associao. Conseguintemente, na boa e justa coordenao destes dous elementos jurdicos do Estado, que estar a sabedoria e a felicidade de todo governo ou administrao publica. Nem enfraquecer ou supprimir o primeiro, conforme preteno dos invidualistas exagerados, nem eliminar o segundo, como queriam os regalistas: m mdio tutissimus ibis. Ou ainda, servindo-nos de linguagem mais positiva: em vez de partir da supremacia dos direitos individuaes para annullar a aco do poder publico, alis, essencial prpria tutela e efectividade daquelles direitos; ou em vez de partir da omnipotncia ou irresponsabilidade do Estado para, em nome do bem publico, desconhecer ou supprimir os direitos individuaes ; o que realmente importa, procurar a verdadeira soluo do problema no principio geral, superior, que domina, tanto aos indivduos, como ao Estado: aida fundamental do direito, e que se resume na prpria justia: "Suum cuique tribitere, alterum non Iceere'' (Inst. Justin. 1. I, tit. I, 3). O Estado existe, em vista ou para o bem da coliectividade; consequentemente, deve ter faculdades e direitos preponderantes aos dos indivduos. Poristo mesmo, que tem direitos superiores, como condio de realizar o bem commum, o seu exerccio no pde ser obstado pelos indivduos, invocao de seus direitos individuaes somente ; succedendo, ao contrario, que a

313 aco do Estado pde, sciente ou inscientemente, sacrificai-os, quando o bem da conectividade assim exigir.. Mas, como o bem collectivo , em ultima analyse, o bem dos prprios indivduos que compem o Estado, segue-se, que este tambm no poder ter ou exercer direitos ou faculdades, que importem, sempre irresponsavelmente, em um mal do individuo. Por conseguinte, os efeitos do mal, quando porventura commettidos pelo Estado, devem ser distribudos pela collectividade, do mesmo modo, que se d com os effeitos do bem commum; ou o que o mesmo, a obrigao lgica da collectividade de indemnisar o mal soffrido individualmente por um acto do Estado,repartida a sua quota pelos indivduos, como o exige a igualdade dos direitos e encargos, que cada um deve ter na collectividade-Estado. Por certo, o poder ou a prerogativa institucional do Estado sobre os direitos individuaes enorme: vae, como se disse, at ao ponto de violar conscientemente taes direitos, desde que se proponha aos seus fins do bem publico ou commum, razo fundamental do prprio Estado. Mas, nem por tudo isso, pde elle considerar-se estranho ao principio do direito; antes, o direito, que lhe reconhece tamanho poder em vista da sua grande misso; queremos dizer, o grande poder do Estado no vae at arrogar-se o privilegio da irresponsabilidade pelo damno dos direitos individuaes ; porque isso, alm de tudo, seria contrario igualdade dos encargos, que o Estado garante a todos e a cada um dos prprios cidados. 62. Precisados deste modo os termos geraes da questo, resta-nos agora particularisal-a nestes dous pontos: 1) Qual oj caracter ou grau da responsabilidade civil, cadente sobre o Estado, primaria ou subsidiaria, exclusiva ou solidaria; 2) At onde se pode estender, e onde deve cessar dita responsabilidade. Sobre o primeiro no ha necessidade de fazer grande, razoado, assentado, que os actos do funccionario, na suaquali-1

- 314 dade de representante do Estado, so actos deste, lgico inferir que, ao Estado cabe responsabilidade primaria nas leses do alheio direito, quer as leses provenham de actos contra-? ctuaes e lcitos, quer de actos extracontractuaes ou illicitos (delicto ou quasi-delicto). 62 a. Quanto ao saber, si ella deve ser exclusiva do Estado 011 solidaria com o funccionario, divergem os pareceres. No entraremos, por escusado, na sua controvrsia; citaremos, apenas, um dos mais recentes escriptores, o qual, tratando deste ponto, se exprimira deste modo: Si, en efet, le fonctionnaire a agi dans 1'esprit de sa fonction, e'est--dire en poursuivant effectivement le but qu'avait 1'Etat en tablissant cette fonction, il ne peut tre respousable ni vis--vis de VEtat, ni vis--vis es particuliers, alors mme qu'il ait commis une faute. II ne peut tre responsable vis--vis des particuliers. En efet, 1'acte tant accompli dans un but tatique, dans le but mme pour leqnel a t tablie la fonction publique considere, et auquel, par consequent, se trouvent affects les bens formant le patrimoine de 1'Etat, c'est ce patrimoine qui doit supporter tous les risques qui rsultent de l'accomplissement de cet acte; c'est sur lui que doit tre prise la rparation du prjudice cause d'autres patrimoines. Gomme, d'autre part, une double rparation ne peut tre accorde, le patrimoine du fonctionnaire ne devra supporter aucunement la rparation accorde au parti-culier. En outre, alors mme qu'une faute a t commise par le fonctionnaire, si celui-ci a ponrsuivi le but de sa fonction et, par consequent, un but tatique, le patrimoine de 1'Etat devra supporter dflnitivement le risque. 133 Pensa igualmente o citado autor que, imposta ao Estado a obrigao de reparar o damno, sofrido por um particular, elle no poder pretender uma compensao regressiva do patrimnio do funccionario..i**U n'aura aucun recours eontre le fonctionnaire en faute"; desde que o funccionario, embora tendo ws Duguit, ob. cit.. p. 638-89.

815 eominettido uma culpa, se mantenha no espirito da sua funco, isto , tenha prosegnido o fim conforme regra de direito e cuja realisao o Estado quizera assegurar ao constituir semelhante funco.184 E observa ainda, que este seu modo de ver coincide com a distinco, agora amittia de maneira uniforme pela jurisprudncia e a mor-parte dos autores, entre a culpa de fuuco e a culpa pessoal (entre la faute de fonction et la faute personnelle); havendo, alem disto, uma dupla vantagem na maneira particular, pela qual elle encarara o assumpto. Primeiro, porque delia resulta logo a justificao da prpria distinco; pois se estabelece que, mesmo no caso de culpa do funccionario, si este conservar-se no espirito da sua fuuco, s o Estado pde ser definitivamente responsvel, e no o funccionario ; depois, porque se tem, ao mesmo tempo, o critrio para se conhecer a culpa pessoal e a culpa de funco, a dizer: fica-se sabendo que, o que caracterisa a culpa de funco, relativamente culpa pessoal (par rapport la faute personnelle)vnao a gravidade da culpa, mas o fim proseguido pelo funccionario no acto praticado. Si elle prosegue um fim funccional, insiste o autor, por mais grave que seja a culpa, uma culpa de funco, e no culpa pessoal; portanto, o funccionario no responsvel. . . culpa pessoal s se dar, quando o funccionario proseguir outro fim que no aquelle, em vista do qual, a lei lhe conferiu determinada competncia.18B Ce n'est donc pas vritblement le degr de la faute, qui est lefondement de la responsbilit du fonctionnaire ; c'est la nature, Vobject de la faute .m
184

Ibidem. Loo. cit., p. 640. 136 Loe. cit., p. 645.


135

316 No concordamos certamente com o illustre professor Duguit neste modo de excluir por completo a co-responsabilidade do funccionario, desde que se conserve dentro dos fins, para os quaes fora nomeado; porquanto o funccionario, pessoa dotada de intelligencia e vontade prpria, pelo facto da representao, no desapparece totalmente na pessoa do representado. Elle subsiste, como pessoa distincta, com direitos e deveres definidos, seus prprios, j em relao ao Estado, que representa, j em relao ao publico ou aos terceiros, com quem se acha em contacto. Por isto, mesmo no exerccio de seus direi* tos peculiares de funccionario e no desempenho dos deveres correlatos, elle no pode deixar de tambm responder pelas leses, que porventura commtta contra o alheio direito: um principio ou obrigao elementar de justia. Dvida pode haver, sim, quando, dada uma responsabilidade particular nas funces do prprio cargo, si quizer determinar, si ella deva caber toda ao funccionario, toda ao Estado, ou a ambos solidariamente; mas excluir, desde logo, o funccionario, em principio, de toda responsabilidade, no erro menor, do que excluir, do mesmo modo, ao Estado, como outros tem pretendido. Segundo o nosso juzo, a regra a seguir na matria deveria ser esta: a) sempre que o funccionario agir, fora da sua qualidade prpria de representante, a responsabilidade do acto lesivo toda sua, exclusivamente delle; b) quando agindo, embora nessa qualidade, o fizer de modo illicito ou illegal, cabe-lhe responsabilidade solidaria com o Estado, podendo ser chamado a responder pelo damno, tanto pelo lesado, como pelo Estado; tendo este, alem do emprego das penas disciplinares, o direito de indemnisao regressiva, si tiver sido obrigado a reparar o mesmo damno; c) quando, porm, o acto do funccionario fr praticado, conforme as normas legaes estabelecidas, a reparao da leso, porventura, resultante, deve ser toda imputvel ao Estado somente, o qual, ainda que tenha de effecti vara ente indemnisal-a, no ter por

317 isso aco regressiva contra o seu representante j porque elle nada mais fez, do que cumprir com o seu dever de funccionario nas circumstancias,1B7 62 b. questo especial de saber a t onde vae, e onde deve cessar, a responsabilidade do Estado, requer, sem duvida, um exame mais detido das razes apresentadas. E I PRIMEIRA RAZO. No entender de no poucos autores, e certamente, muito distinctos, semelhante responsabilidade se restringe aos actos praticados dentro dos limites legaes da aco do funcoionario, porque, fora de taes limites, j no mais representante do Estado.188 Si por esta proposio se quer significar, que o funccionario, fora da sua qualidade ou caracter publico, no representante do Estado, ella verdadeira; mas, si pela mesma, se pretende, que o acto illegal ou feito com excesso de oompetencia, s por isto, deixa de ser acto do representante do Estado, pela allegao sabida, de que o representante no recebera a faculdade de proceder fora da lei; ento, j no poder ser tida, por verdadeira, a alludida proposio... No de razo nem de justia admittir, que seja licito ao Estado considerar o funccionario, num mesmo tempo e fmices, como seno e no seno o seu representante, segundo os actos deste lhe meream approvao ou lhe tragam proveito ; quando, alias, impe aos indivduos o dever ininterrupto de sempre obedecei-o, como seu legitimo representante nos dtfferentes actos.
l^...i;.;.i,i t \j-. l fi.V,; ..',,..-> ... . 187 I

Ha ainda quem pretenda, que o funcoionario, em qualquer caso, s deveria responder ao Estado, e jamais aos indivduos lesados, por nao ter aquelle nenhuma dependonola ou obrigao, propriamente dita, para com estes. 188 Vide: Ghironi, Colpa Contrattuale, ns. 225 sg., aignanter, m. 282 e 233. Cf. Loening, ob. cit.; Piloty, ob. oit.

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Assim no pode ser. Seria o caso de invocar por analogia o texto consagrado pelo pretor romano, acerca da responsabilidade do ominus nos actos do institor: JSquum Prcetori visum est, sicut commoda sentwius ex actu institorum, ita etiam obligare nos ex contractibus ipsorum, et conveniri. (Dig. 1. XIV, tit. III). O j referido argumento de que o funccionario, agindo com culpa ou excesso de poder, deixa de ser representante do Estado, no tem fora para dirimir a responsabilidade civil deste ultimo. O individuo no livre de ackar-se, ou no, na relao de subordinao ou obedincia para com o funccionario, que lhe indicado ou imposto pelo Estado em dadas funces. Conseguintemente : desde que ao individuo no cabe a faculdade de verificar, primeiro, a verdadeira situao jurdica do funccionario no momento para, segundo for ella, prestar, ou no, depois, obedincia ao mesmo, com resalva dos seus direitos; desde que, ainda quando isso fosse licito ao individuo, este, em uns casos, no teria os elementos precisos para formar juzo seguro a respeito, e em outros, a sua desobedincia ou resistncia aos actos do funccionario ser-lbe-hia inteiramente impossvel, ou o exporia consequncias graves, seno, ao soffrimento de damnos ainda maiores; desde que, finalmente, o prprio Estado no pde deixar a efectividade e efficacia das funces publicas a semelhantes eventualidades; incontestvel, que ao Estado incumbe assumir a responsabilidade do damno resultante dessas funces, sem assistir-lhe o direito de distinguir nas hypotheses referidas de culpa ou excesso de poder por parte do funccionario. O exame destas condies ter a sua razo de ser, em vista das penas disciplinares, que o Estado deva in-flingir ao seu representante infiel, ou das penas criminaes, em que este possa incorrer; quanto, porm, reparao civil do damno, ellas no podem ser invocadas em favor do Estado : o representado responde pelos actos do seu representante,

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salvas apenas as vestrices da lei expressa ou d'outras razes consagradas de igual valor, relativamente ao facto sujeito. Isto posto, entendemos que o representante age nesta qualidade: 1 quando pi atia o acto no exerccio das suas funces e dentro dos limites da sua competncia; 2o quando pratica o acto, mesmo com excesso de poder, mas revestido da autoridade do cargo, ou servindo-se dos meios deste, isto , meios, de que no poderia dispor na occasio, si no se achasse na posse do cargo; 3o quando o cargo tenha infludo, como causa occasional do acto. Convm observar que, a no se tratar de casos de omisso, ou de certos actos especiaes130, a questo da culpa on dolo impertinente, desde que o acto do representante acto do representado, seja o acto licito ou illicito. 62 cAlem disso, a theoria em questo se mostra contradietoria na sua prpria applicao aos factos : nos actos illicitos extra-contractuaes, diz-se, que o Estado no deve responder, porque o funccionario age fora da lei, isto , com dolo ou culpa, que a lei veda; no entanto, nos actos illicitos contractuaes, no obstante o funccionario agir com igual dolo e culpa, se entende que o Estado deve responder : ou porque o acto reputado dentro da vontade deste, ou porque semelhante responsabilidade um preceito de justia.,. Daraus ergbe sich, dass der Wille und dessen Erklrung nach der Person des Stellvertreters eu beurtheilen seien und aus diesemPrinzip folge, dass der dolus des Stellvertreters heim Schluss des Vertrags seine rechtliche Wirkungen gegen dm Vertretnen ausube .................... War der Vertreter nur bevollmachtigt mm Abschluss eines derartigen Vertrags iiberhaupt, so erzeugt der Vertrag in der Gestalt, die er durch die Willenserklarung des Vertreters erhalten, seine rechtlichen Wirkungen fur und gegen
i Hic, p. 320, e 327 sg.

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en Vertretnen........ und ist hervorgegangen aus der Forderung der .Oerechtigkeit, dass derjenige, der sich zuni Abschluss von\ Vertragen eines Stellvertreters bedient, weil er will oder weil er muss, auch die Oefahr zu tragen hatt welchefiir den ritten Contrahenten darctus erwachsen Tcann, dass nicht der aus dem Vertrag Bcrechtigte und Verpfiichtete den Vertragsivitten erklrt, sondem dass seine Willenserklarung dar eh die WillenserMrung eines. Stellvertreters erzetzt wird.m I Segando Savigny, a responsabilidade pelo acto il liei to do representante, na espcie, se d, porque o dolo e a culpa so de considerar, como uma modificao inherente obrigao principal (ais eine von der Hauptobligation untrennbare Modification), e na qual o consentimento do representado (pessoa jurdica) cousa indifferente. M Mas, como justificar essa distineo incongruente ? Uns e outros actos no so, identicamente, praticados pelo funecionario, como representante do Estado, e em ambos elles, no concorre o elemento do dolo ou da culpa, que os torna illicitos, isto , praticados com a violao do direito ?!... 142 Si a theoria, que nega a responsabilidade do Estado pelos actos illegaes do funecionario, fosse admissvel, a sua consequncia no devia ser a de delimitar certos actos de responsabilidade, dos de no-responsabilidade do Estado; mas, positivamente, a de excluir toda e qualquer responsabilidade deste pelos actos lesivos da administrao publica, a menos que a lei expressa no houvesse ordenado o contrario. Loening, ob. cit., p. 60-61.Cf. Chironi, Colpa Contrattuale, n. 285; Meucci, Inst. di diritto amninistrativo, p. 260 Sg. 141 Vide: Loening, loc. cit., p. 59. M2 Meucci, ob. cit., p. 286 sg.: Se lo Stato pu volare nn diritto contrattuale coll'opera dei suoi agenti, non v' ragione percho non possa violare nn diritto extra-contrattuale col mezzo medsimo...
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"' .................

,vmn

v -w 32i
O exame do excesso de poder, da culpa ou dolo do funccionario serve, com certeza, para apurar a responsabilidade civil ou criminal do mesmo, quer para com o Estado, quer para com os indivduos interessados; mas, no da* culpa ou dolo, nem do excesso de poder, que se pde tirar argumento fundamental da responsabilidade ou irresponsabilidade do Estado. A primeira resulta do principio geral, de que a violao de um direito acarreta comsigo a obrigao de reparar, conceito essencial da justia; queremos dizer, semelhante obrigao perfeita em direito, mesmo sem cogitar do facto da culpa por parte do agente. Esta regra tem, e nem podia deixar de ter, excepes numerosas; no s, porque a obrigao de indemnisar pde cessar em vista de circumstancias justificativas do damno segundo os princpios geraes do direito (a necessidade ou fora maior, ou a culpa occasional por parte do lesado), mas tambm, porque os fins superiores do Estado podem as vezes exigir, que o sacrifcio de certo direito individual se d, sem que, por isto, lhe resulte um dever de reparao. Tambm casos ha, ainda que excepcionalmente, nos quaes preciso cogitar mesmo da culpa, como elemento concorrente para se poder affirmar, como j se disse, a responsabilidade do Estado, taes so: 1) quando a leso provier de uma omisso verificada do funccionario; 2) quando, tratando-se de acto que a lei autorizara, mesmo na previso de trazer um damno relativo ao individuo por assim exigir o bem publico,se demonstrar, todavia, que na sua execuo se procedeu com excesso de poder, culpa, ou dolo. Esta condio prevalece, nomeadamente, nos actos de policia de segurana ou sanitria, e em outros casos anlogos. 62 d. SEGUNDA RAZXO. Uma outra theoria, procurando distinguir os actos, praticados pelos funccionarios-preposos, dos praticados pelos funccionarios-or^os, admitte a responsa-)
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bilidade do Estado quanto aos primeiros, e a nega quanto aos segundos. To infundada , porm, essa theori, que no nos deteremos para demonstrai-o. J se disse em outro logar o bastante a esse respeito (p. 261 seg.). Chamem-se rgos, fimccio*] narios ou prepostos, todos elles dentro do circulo das prprias funces ou competncia legal representam a pessoa - Estado. E' certo, que ha funccionarios superiores, representando a vontade ou a funco central da vida collectiva,143 e funccionarios inferiores, de nomeao dos primeiros, desempenhando apenas funces restrictas sobre dado servio; mas uns e outros so igualmente representantes do Estado, e qualquer delles s o na esphera das suas attribuies peculiares. A prpria competncia dos rgos superiores, soberanos, limitada pelas competncias dos demais, embora seus inferiores ou subordinados.144 62 e.TERCEIRA RAZO. Temos ainda a theoria, ora dominante segundo alguns,145 e absurda segundo outros,146 a qual, dividindo, como se sabe, os actos do Estado em actos de gesto e actos do imprio, simplifica a soluo da controvrsia, declarando o Estado responsvel pelas consequncias dos primeiros, como qualquer outra pessoa jurdica do direito privado, e irresponsvel pelas dos segundos, por se tratar de actos da
So os rgos no sentido da nota 13 p. 101. Gierke, ob. cit. p. 686-691. B' da prpria natureza da cousa, que cada um seja representante da pessoa jurdica do Estado, no s porque, seria impossvel a um s funccionario desempenhar todos os fins e misteres, como ainda porque, segundo o direito positivo, o funccionario, por mais lata que seja a sua competncia e poder, no pde exercer as funces do alheia competncia, ainda que de categoria subordinada. Cada um s funcciona, legalmente, na esphera das attribuies prprias, e todos elles recebem a jurisdico ou competncia de uma mesma fonte, a lei. 145 Giorgio Georgi, Delle Persone Qiwridiche, t. III, p. 179, n. 83. 146 Solari, ob. cit., p. 125.
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sua pessoa politica ou soberana. J tivemos occasio dever que, no obstante a sua singeleza, a referida doutrina no se mostra capaz de firmar uma regra, geral, certa, segura, acerca de todos os casos, em que a responsabilidade civil do poder publico deva com razo cessar ou no ser admissvel.u7 Antes, porem, de proseguir sobre esta questo em particular, cumpre-nos deixar bem claro o nosso pensamento, quanto distinco, que se pretende, em si mesma. No se diz que esta distinco entre actos de gesto e actos do imprio seja descabida; ella tem sua razo de ser certamente porquanto, exemplificando, se v que os actos, nos quaes o Estado apparece, como empresrio de estradas de ferro ou de outros servios industriaes, no so idnticos quelles, nos quaes o mesmo se apresenta, providenciando, ordenando, com a autoridade ou caracter poder publico, taes como,nas medidas de ordem e segurana publica, nas decises judiciarias, nas operaes da fora militar e cousas semelhantes. Do mesmo modo, tambm no se contesta que os actos, em que o Estado se pe, por assim dizer, ao nivel dos indivduos particulares, entrando com elles em relaes de apparente igualdade, isto, fazendo de proprietrio, comprador, vendedor, locador, locatrio, credor, devedor, etc., possam ou devam ser apreciados e julgados segundo os princpios do direito privado, como alis, j se tem entendido e praticado pelos tribunaes nos diversos Estados. Desde que taes actos ou relaes se mostram anlogas ou idnticas s que se do entre os prprios indivduos particulares, nada repugna, que sejam sujeitas sanco de idntico direito. No sob este aspecto, que encaramos a distinco no momento. A impugnao que se lhe faz, consiste em affirmar, que, no sendo sempre possvel fazer a preconisada distinco entre os actos do Estado, ella no pode servir de base a um systema, nem to pouco, fornecer o critrio
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Hio,p.256 sg.

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necessrio para, segundo o mesmo, se dizer, quaes os actos que so, e quaes os que no so, susceptveis de orear uma responsabilidade civil para o Estado. E' preciso insistir: no ha no Estado duas pessoas distinctas, como se tem dito, uma civil e outra politica. O Estado uno; exerce, apenas, como succede com os indivduos, funces de naturezas diversas. Quando exercita funces, cuja natureza idntica quellas, que exercitam os indivduos privados, de razo, que se lhe appliquem as mesmas regras, que regulam taes funces entre os particulares, "ubi eadem ratio, ibiiem jus" ; quando, ao contrario, exercita funces de natureza essencialmente differente, como so os actos de legislador, de governo e de juiz, de vr, que a taes actos j se no podem applicar regras idnticas, at mesmo porque no seu estado actual, o direito privado no os comprehende na sua esphera. I Ora, assim entendida, repetimos, nada ha que objectar contra a distinco dos actos de gesto e actos de imprio ou poder publico; comtanto que dahi no se conclua a responsabilidade pelos primeiros e a irresponsabilidade pelos segundos. Isto repugna ida da justia, segundo a qual, toda leso de um direito exige reparao, para restabelecer o equilbrio da ordem jurdica, isto , para manter a situao lgica e natural do "Estado de direito". O que, em verdade se d, e com todo fundamento, : certos actos, praticados em certos limites, no geram a responsabilidade do Estado, em vista da prpria natureza e fins especficos do prprio Estado; mas tudo, que fr alm, no passar de simples preteno theorica, incapaz de constituir um systema acceitavel para soluo procurada do problema. Si em outras pocas, nas quaes a vida do direito publico (direito do Estado) parecia normalisaa, no fora possvel procurar, na distinco dos actos somente, um critrio geral para todas as hypotheses, em que se pudesse proclamar a irrespon-

325 sabilidade do Estado; muito menos, sel-o-hia no actual momento, quando a theoria do Estado, oa melhor dizendo, dos mltiplos problemas, que se pem sua conta, constituem, apenas, proposies importantissimas, mas a mr parte delias, ainda sob o martello incessante da discusso... No ha critrios, absolutos, assas definidos, que autorisem a delimitar com preciso a estenso da responsalidade do Estado em um futuro, mesmo prximo. Emquanto, de um lado, as tendensias individualistas do sculo querem cercear umas tantas attribuies e regalias, reputadas absorventes, do poder publico; de outro lado, os avanos socialistas, que o Estado moderno vae, cada dia, fazendo em nome do bem estar social, tornam por demais incerto, at onde se alargar a esphera de aco legitima dos Estados democrticos. Resultando de tudo isto a necessidade manifesta de rever e reconsiderar os principios do direito, afim de applical-os devidamente aos novos actos e factos, que, de dia a dia, surgem na ordem juridica, pedindo soluo. J no somente o dever de justia distribuitwa, que ora. se exige do Estado ; nos tempos modernos, este tambm reconhece aos individuos direitos de assistncia ou soccorros; e daqui juntamente, a obrigao de garantir, em dados casos, a justia reparativa em favor dos individuos, que se mostram nas condies de mereeel-a.. ."8 No se ignora, que o direito moderno impe ao Estado a obrigao de prestar soccorro em vrios casos; o no Brazil, esse direito, j garantido pela Constituio do Imprio (art. 179, n. 31), esta expressamente declarado no art. 5o da Constituio Federal. Nao se pretende afflrmar que o dever de assistncia pelo Estado importe para o individuo um direito accionarei, em vista de uma reparao jurdica individual. Mas, dada a tendncia socialista da legislao moderna, no se pde dizer, que assim no venha a ser, talvez em futuro pouco distante. Que o Estado j repara actualmente os prejuzos individuaes, provenientes de calamidades, naturaes ou sociaes (como exemplo das segundas, de lembrar os effeitos das guerras), facto sabido e acceito em boa conscincia juridica.
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I No ha mister, porm, de mais alongar-nos a respeito; destas e outras questes incidentes, para, por meio do seu estudo, chegarmos ao termo, a que nos dirigimos. Vamos, portanto, resumir o nosso modo de ver em poucas palavras. 62 f. Acceito o principio da responsabilidade geral do Estado pelos actos dos seus representantes, no ser impossvel, ainda que difficil, verificar tambm quaes sejam as condies principaeSy em que a mesma deve cessar ou se torna inadmissvel. Em muitos actos, a prpria lei, que expressamente reconhece a irresponsabilidade do Estado, e esses actos podem augmentar ou diminuir aos olhos do legislador, sem, por isto, serem violados os princpios fundamentaes do direito. Tambm outros actos existem, que, no s, direito, mas um dever imprescindvel do Estado, praticar, por serem sabidamente necessrios tutela e garantia dos prprios direitos individuaes e do bem estar commum, taes por exemplo, os actos .de segurana pblica em geral e os de justia; portanto, salvo as circumstancias especiaes de uma leso manifestamente grave do alheio direito, seria contradictorio, seno absurdo, tornar o Estado civilmente responsvel pelas consequncias dos referidos actos. Do mesmo modo, o indivduo pde concorrer, j de uma maneira positiva, j por omisso ou negligencia, para que se venha a dar o prprio damno, por elle soffrido; e nesta hypothese, tambm no seria justificvel, que recasse sobre o Estado a obrigao de indemnisal-o: "Qui datnnum sua culpa sentitt nec damnum sentire vietur. Qui occasionem amni dai, causam damni prwstitisse videtur." Em resumo, taes so os princpios geraes, que devem reger os casos da no-responsabilidade civil do Estado. Abstemo-nos de formulal-os em normas mais positivas; porque estas, para serem acceitas, deveriam ser ajustadas

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a espcies concretas,i49 e isto excede o objecto do presente Titulo. I testa-nos, todavia, antes de encerral-o, dizer mais algumas palavras sobre a responsabilidade civil do Estado, quando se tratar, no de damnos provenientes de actos positivos, mas de simples omisses do dever por parte do representante do Estado. 62 g. No ha o menor fundamento para negar a responsabilidade na espcie-, visto como, em todos os casos, em que a omisso illegal, esta equivale inteiramente a um acto positivo. Zur Vemeinung dieser Frage liegt nicht der mineste Orundvor, da in allen Fallen, wo die Unterlassung selbst eine rechtswidrige istl sie der positiven Uandlung ganz gleichsteht.160 O que precisa, provar, que a omisso ou a negligencia do dever fora realmente a causa efficiente do damno (ah selbst fortwirjcende Ursache).m I Falazzo affirma, que o individuo civilmente responsvel pelo damno succedido a um terceiro, quando o damno devia ser impedido ou afastado por elie, e deixou de sel-o por sua negligencia ou imprudncia; ainda que o admitta, com todos os civilistas, que, para haver responsabilidade no caso, necessrio que o individuo, chamado a responder pelo damno, tenha, no s, uma obrigao moral, mas tambm, uma obrigao jurdica, verdadeira e prpria, de impedil-o... Este prinSer a matria prpria do Titulo Terceiro, que se vae seguir. Zachariee, Deutsches 8taat8wBunde8recht, Theil. II, ', 146; Id. Ueber die Haftungaverbindlichkeit des Stmts, p. 642. 1 5 1 Ibidem, p. 643.Loening, partindo do principio que a responsabi lidade nao se deriva, nem da illegalidade do acto do funccionario, nem do dever de obedincia dos stditos ao mesmo, recusa a responsabilidade no caso de omisso; porque obedincia, se deve uma ordem ou preceito, mas nao, uma omisso. Ob. cit., pag. 104 e 126.
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cipio de direito privado, confessa o autor, se applica igualmente ao Estado; suppsto a sua applicao tenha dado logar controvrsia.. ,162 I Michoud entende que, em se tratando de omisses, o principio da responsabilidade civil s deve ser admittido na hypothese, de que ellas se dem com culpa e equivalham, por seus effeitos, uma ordem tacita, a qual se deva obedincia. Taes so os casos, figurados por esse autor, e dos quaes se fez a devida meno em outra parte. " 62 h. Resumindo, finalmente, esta questo, o que nos parece justo, o seguinte: uma vez sabido, que a negligencia, a culpa ou o dolo in omittendo so susceptveis da leso de direitos individuaes do mesmo modo, que os actos positivos (culpa in facieno), no se pode deixar de dizer, que ao Estado cabe igualmente, ao menos em principio, a responsabilidade civil
162 p# Palazzo, Besp. civile ello Stato, p. 65 sg. Este autor cita uma Ideciso do Conselho de Estado, (20 de novembro de 1875) recusando a responsabilidade do Estado na hypothese de damnos feitos propriedade individual, por occasio de motins ou perturbaes da ordem, sob o fundamento de a autoridade ter sido omissa em tomar as devidas precaues. H Zacharise cita, pelo contrario, uma deciso da Corte Sup. de Appella-o de Cassei reconhecendo a responsabilidade do Estado nestes termos peremptrios: Der Btaat sei fii/r den Schaen, wlaher in Folge von Handlungen oder Vhterlassungen der zu Aufrechthaltung der ffentliehen Sicherheit bes\tellten Beamten bei Glegenheit eines Volksauflaufs eugefiigt toorden, slat ohne vorgngige Ausklagung es unmttelbaren Urhbers es Schadens wid des Beamten zu haften verbunden. Loc. cit., p. 614. Lcening, que combate, alis, a responsabilidade do Estado pelos damnos provenientes da omisso, como se disse, tambm cita a lei de dous Estados Allemes, Grande Ducado de Hesse, e Sachen-Altemburgo, (do primeiro, de 3 de maro de 1859, e do segando, de 25 de maro de 1837), reconhecendo a responsabilidade das municipalidades pelos damnos resul tantes de tumultos e perturbaes da ordem, quando as respectivas auto ridades locaes no tenham feito todo o possvel para impedil-as. Loc. ct., p. 127, nota. I 168 Michoud, loc. ct. Hic, p. 198-199.

329 da leso, quando resultante da omisso illegal ou culposa dos seus representantes. Mas, de outro lado, no recusando, e autes, reconhecendo a necessidade, de que o poder publico tenha, s vezes, faculdade discricionria, irresponsabilidade mesmo, em no agir em dadas circum st ancis, conforme ao seu critrio exclusivo ; pensmos juntamente, que a responsabilidade civil do Estado, nas condies alludidas, dever ser apreciada debaixo de dous aspectos differentes: 1) Quando se tratar de um dever geral de prestar certos servios, ou de tomar as medidas convenientes acerca de certos ramos da administrao, digamos, relativamente sade publica, segurana das pessoas ou da propriedade, conservao necessria das vias publicas, e cousas semelhantes, e da sua omisso, por inadvertncia ou simples negligencia da respectiva autoridade ou funccionario, resultar um damno a terceiros*, nem, por isto somente, se dever logo concluir, que ao Estado resulta uma obrigao de indemnisal-o. Seria tolher por demais administrao publica na liberdade de aco, que institucionalmente lhe compete; sendo, neste ponto, de manifesta procedncia a ponderao feita por Loening, de que o individuo no tem o direito de aco contra o Estado (heinen Rechisanspruch an den Staat), para obrigal-o cumprir os seus fins prprios, ou para que as leis e os regulamentos, promulgados no interesse geral do Estado, sejam desde logo executados. Assim como, acciescenta esse autor, no sendo a misso do Estado, o promover os interesses privados dos indivduos, e as leis no sendo essencialmente adoptadas pelo Estado no interesse privado dos mesmos ; segue-se que tambm no existe para o Estado a obrigao de indemuisar o damno, que, porventura, succeda aos individuos, pela no-execuo das mesmas leis e mais actos semelhantes, fallando-se de maneira geral.15
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Loening, ob. cit., p. 126-127.

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2) Quando, porm, se tratar de um dever, particulari-sado pela lei, ou pelas circumstancias especiaes do caso, por exemplo, o dever da autoridade publica competente de impedir que se relise um ataque propriedade, tendo sido avisada ou solicitada, em tempo, para impedil-o, e, no obstante, deixado 0 acto consummar-se por sua negligencia, culpa ou dolo; em caso tal, entendemos, que a responsabilidade civil do Estado de rigorosa justia; porque a omisso alludida a causa effir ciente do dainno, de maneira to manifesta e irrecusvel, como se elle proviesse de um acto, realmente positivo, illegal ou cul poso, do representante do Estado, em relao s garantias da segurana individual e da propriedade. Como casos anlogos da omisso de um dever legal particularisado, e, conseguintemente, devendo acarretar os mesmos efeitos jurdicos, poderamos ainda lembrar: a) o no despacho ao pedido de certido da nota da culpa ou de outros instrumentos da defesa, quando feita pelo preso ou detento; b) o no despacho de licena para a reconstruco de obras, que, pelas suas circumstancias, se tornam urgentes; c) o no despacho sobre a entrega ou restituio demorada de objectos apprehendidos ou depositados sob a guarda de reparties ou funceionarios pblicos; d) o no despacho sobre a permisso de expor venda gneros do commerco, sob o pretexto infundado de serem elles nocivos sade publica, etc, etc. Seria, comtudo, de advertir que, em todos esses casos, se presuppe que o dever de praticar o acto assenta em lei expressa, e que o no cumprimento desta se d por negligencia ou culpa do funccionario incumbido do servio em questo. 1 62 i. De quanto ficou dito, considermos revista toda matria do presente capitulo, pelo menos, nos seus aspectos principaes; e, como concluso final, relativa limitao do

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principio da responsabilidade do Estado, estamos convencidos, de que se pde, fundadamente, estabelecer o seguinte: I I EUa cessa, nos casos positivos: , a) quando se tratar de acto, declarado discricionrio ou isento de responsabilidade por disposies da lei; I b) quando o lesado dr causa directa ou occasional para que succeda o acto em questo ; i) quando o acto fr de considerar um caso de fora maior; d) quando o damno resultante de actos, reconhecidamente essenciaes vida collectiva ou ao bem commum, como os de segurana publica e outros anlogos, fr de efieitos relativamente pequenos, e no provenientes de culpa ou excesso de poder por parte do respectivo agente ; e) quando o acto fr praticado pelo agente, fora da sua qualidade de representante (Mc, p. 319). A responsabilidade cessa igualmente, quanto ao damno, proveniente da omisso, desde que se no provar que a omisso foi proposital, isto , motivada por culpa ou dolo do funccionario. Em boa razo, tudo quanto nos parece se poder affirmar a priori) sem desconhecer, todavia, que as hypotheses alludidas possam, talvez, ser susceptveis de ampliao, em vista das circumstancias do caso particular...

TITULO TERCEIRO
PRATICA DOS SYSTEMAS

CAPITULO I A Jurisprudncia Franceza


1. INDICAES PRELIMINARES 1

63. No exame da matria da responsabilidade civil do Estado, feito em vista do direito positivo e a jurisprudncia franceza, dous factos principaes desafiam "desde logo atteno particular: primeiro, a questo, por assim dizer, previa da competncia, isto , qual das duas jurisdices pertence o conhecimento do acto arguido, si ao contencioso administrativo, si aos tribunaes judicirios ; segundo, a classificao doutrinaria dos actos do Estado, em actos de governo ou de poder publico (aeies de gouvernement ou de puissance publique) e em actos de gesto (aeies de gestion). 1
Examinando os diversos autores, os princpios invocados do direito publico franoez, e os considerandos das decises administrativas e judiciaes, se v que na jurisprudncia se tem admittido as seguintes distinoes: 1) distraco entre os actos de governo e actos de administrao; 2) distraco dos actos da administrao em actos de imprio e actos de
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A questo da competncia constitue, quasi sempre, a parte mais importante dos considerandos das decises, quer proferidas pelos tribunaes judicirios, quer pelos tribunaes administrativos ; porque, segundo os princpios geralmente admittidos, ella interessa ao prprio fundo da aco ou preteno.
gesto (actos puissauce publique et actes de gestion); 3) distinco de actos do servio e actos pessoaes; para, depeis de tudo isso considerado, se poder extrahir o fundamento da responsabilidade civil do Estado. Uma jurisprudncia, baseada em taes elementos, uns apenas suppostos, outros demasiado subtis, no" podia deixai* de mostrar-se, em muitas casos, incoherente e contradctoria... Tal , realmente, o que tem sue cedido. Com relao primeira das distinees indicadas, a dizer, relativa aos actos de governo e actos de administrao, M. J. Lonn publicou, ha pouco tempo, um trabalho especial, tendo em vista demonstrar a sem-razo de semelhante distineo. Entende, ao contrario, que esta theoria que declara os actos de governo, sempre irresponsveis, ou no sujeitos nenhuma jurisdico, e um perigo permanente, e, alis, sem base jurdica ou fundamento expresso no direito positivo. E', diz elle, uma porta entreaberta s illegalidades, as mais apparentes e perigosas, porque o poder concedido ao governo incerto e mal definido... A nossa affirmao , que o pensamento exacto de nosso direito publico tem sido o de submetter todo acto de poder publico, mesmo os suppostos actos de governo, s regras ordinrias do contencioso administativo... Contra os abusos do poder ns protegemos o direito individual, declarando que todo governo, que se pe acima das leis, contrahe uma responsabilidade, e, no somente politica, mas tambm judiciaria. Lanando rpido olhar sobre a lei e a jurisprudncia estrangeira, Lonn acha que na Allemanha e na Itlia predominam theorias anlogas s da jurisprudncia franceza acerca dos actos de governo; e quanto aos outros paizes, acerescenta: na ustria e na Hespanha, on ne trouve plus ici Vacte de gouvernement;... en prncipe, 1'acte de puissance publique emanant du pouvoir central peut tre porte dovant une jurisdiction administrativo ; na Inglaterra e nos Estados Unidos, la theorie de acte de gouvernement, parfaitement inconnue, n'est snsceptible d'aucune application ; e mesmo na Blgica, no obstante a lei manter a separao entre a autoridade judiciaria e a administrao activa, le droit individuei est ici amirablement protege' contre Vacte de puissance publique... II appartient aux tribunaux, sinon d'arrter 1'execiition d'un acte admi-nistratif illogal, au moins d'en approier les consquences par rapport aux

335 De modo geral se pde dizer: quando se trata de uma responsabilidade de direito commum (por actos de gesto), derivada dos arts. 1382, 1383 e 1384 do cod. civil, a competncia judiciaria deve prevalecer; quando, ao contrario, se trata de responsabilidade de natureza diversa, regida pelo direito administrativo, ou derivada de relaes especiaes entre o Estado e os seus funccionarios, e no das relaes ordinrias de um com-mittente com os seus prepostos, a competncia deve caber, ao menos em principio, jurisdico administrativa. 2 Os artigos citados e, porventura, applicaveis matria, dispem : Art. 1382. Tout fait quelconque de Vhomme, qui cause a autrui un dommage, oblige celui, par la faute uquel il est arriv, a le reparer. Art. 1383. Chacunest responsble du dommage qu'il a cause non milement par son fait, mais encore par sa negligence ou par son imprudence. M Art. 1384. On est responsble non seulement du dommage que Von carne par son propre fait, mais encore de celu i qui est cause par le fait des personnes dont on doit repondre, ou des choses que Von a sous sa garde. Mas admittindo, que essas disposies tenham igual applicao aos actos da administrao publica, observa-se, subsisti* intrts oivils de lapersonne lese ; no sendo, portanto, de admittir neste ponto a opinio de Laferrire, quando considerara o systema belga inferior ao systema francez... Basta attender, diz Lonn, que os tribunaes judicirios belgas podem conceder indemnisaco por um acto administrativo vexatrio, e que a victima de um acto illegal pode accionar o autor por damnos, fundando-se nos arts. 24,92 e 107 da Constituio. Lonu, Les Actes de gouvernement. Paris, 1898. Nos logares prprios se dir sobre as outras distinees de actos, que se aUudio, bem como, de maneira mais completa, sobre a jurisprudncia dos diversos paizes, a que o citado autor tambm se referira. 2 Laferrire, Trait de la Jurisdiction Admnistrative, t.1, p. 674.

336 ria a difficnldade de saber, qnaes destes actos deveriam cair debaixo da soa sanco. I Conforme ao conceito, de qne o Estado, ora age. como pessoa politica on poder publico, propriamente dito, e ora como pessoa privada, entende Michoud qne, segundo as decises da jurisprudncia franceza, o Estado, nesta segunda qualidade, est sujeito s regras do cod. civil; advertindo, porm, juntamente : fora da matria de contractos, na qual o Estado obrigado a responder pela culpa nas mesmas condies de qualquer outra pessoa moral, a jurisprudncia s o considera pessoa privada em um caso nico, " o il a agi dons Vexploitation de son patrimoine prive ". - a Quer dizer, que no mais, on se tratando em geral dedamnos causados pelos fanceionarios e agentes dos servios pblicos, o que prevalece 6 a regra contraria, isto , a da competncia administrativa. Eis aqui as prprias palavras do Tribunal dos Confiietos sobre este ponto em particular, proferidas, alis, em um caso que, pela sua natureza, parecia competir autoridade judiciaria: Considerando que a aco intentada por Mr. Blanco tem por objecto fazer declarar o Estado civilmente responsvel, pela applicao dos artigos 1382, 1383 e 1384 do cdigo civil, do damno resultante do ferimento qne a sua filha soffrra por cnlpa dos operrios empregados na administrao dos tabacos; qne a responsabilidade, que*pde recahir sobre o Estado pelos damnos causados aos particulares em razo de factos das pessoas empregadas no servio publico, no pde ser regida pelos princpios qne so estabelecidos no cdigo civil para as relaes de particular particular que esta responsabilidade no , nem geral, nem absoluta; que ella tem as snas regras especiaes, que variam segundo as exigncias
s li. Michoud. De la rt*po*ml\li de VEtat (na R*vue du Drot Public, t. 4 p. 4).Cf. Laferrire, he. t, fc. I, p. 684. ed. de 1896).

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do servio e a necessidade de conciliar os direitos do Estado com os direitos privados; que, isto posto, e nos termos das leis acima indicadas (leis de 16 e 24 de agosto de 1790 e 16 fructior anno III), a autoridade administrativa a nica compepetente para conhecer da espcie.Trib. dos Confl. 8 de fe vereiro 1873, "Caso-Blanco".8 I A doutrina do "Caso-Blanco" no era, alis, uma novidade; delia se encontrava exemplo em decises anteriores, mesmo de data relativamente remota (Caso-Rothschild de 1855)*; mas grande divergncia subsistira sempre entre a Corte de Cassao
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Tratava-se de ama creana, ferida por um wagonte, devido imprudncia de empregados da administrao dos tabacos, pertencente ao Estado. Vide: Michoud. loo. cit., p. 5. sg.; Laferrire, loe. cit., p. 681 sg. 4 Laferrire, loe. oit., p. 680 seg. "Bien que n'appliquant pas dans ce cas le droit prive, le Conseil d'Btat admit la responsabilit de 1'Etat absolument, comine s'il avait appliqu 1'art. 1384 ~ 3o du code civil. Le jugement du Tribunal des Conflits presente une importance particalire, car la theorie qu'il consacre a t suivie depuis par toutes jurisdictions. '' Bailby, loe. cit., p. 78. A razo determinante da no applicao do direito privado vem de que no se tem separado a questo da responsabilidade, da questo da competncia; entendendo-se que o meio de manter a competncia administrativa sobre os actos dos funecionarios subtranil-os a applicao do direito privado. O que, observa Bailby, assim no : nenhum principio se oppe a que os prprios tribunaes administrativos sejam competentes para applioar as regras do cdigo civil, as quaes elles invocam, alias, ao apreciar os contractos do Estado, que entram no circulo de sua competncia. Loe. oit. A distineo entre os actos de gesto e os actos de autoridade, que a jurisprudncia tambm tem recorrido, no satisfaz, por falta de critrio preciso para determinar, onde' cessa a interveno do poder publico. E de tudo isso, a dificuldade enorme para o particular, que tem de accionar o Estado por damnos causados, de saber qual a via legitima a seguir; no podendo, conseguintomente, evitar as declaraes de incompetncia e outros inconvenientes anlogos a esse respeito. Loo. cit. f p. 80-81.
32 U. C.

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e o Conselho de Estado: aquella, sustentando nas suas decises que o art. 1384 do cod. civil, que declara os patres e committentes responsveis pelo damno de seus empregados (domestiques) e propostos no exerccio das fnnces que lhes so confiadas, no comportava excepo em favor do Estado (C. C. 11 agosto 1848; 19 dezembro de 1854); este, ao contrario, repellindo sempre e energicamente a applicao do citado artigo aos actos da administrao publica, e affirmando ao mesmo tempo, no s, que o poder judicirio era incompetente para conhecer da responsabilidade do Estado na sua qualidade de poder publico, como tambm, que semelhante responsabilidade devia ser apreciada por outros princpios, que no os do cdigo civil.B Bem ou mal, a ultima doutrina, que hoje se tem por assentada, a saber: que o Estado, quando mesmo tenha de responder pelos actos lesivos dos seus representantes ou funccionarios, no est sujeito s disposies do direito commum, que rege as relaes jurdicas dos particulares; e. que, conseguintemente, a aco ou reclamao, apresentada por quem se diz lesado por taes actos, deve ser apreciada e decidida, ou segundo leis especiaes, porventura, reguladoras do caso, ou mesmo, segundo os princpios geraes de equidade e justia, mas, sem esquecer jamais a condio privilegiada da pessoa-Estado. A esse propsito disse o illustre Laferrire: Ce n'estdonc pas 1'article 1384 du code civil considere comme rgle de droit positif, qui impose 1'Etat, dans certains cas, le devoir d'indemniser ceux qui ont souffert de fautes commises por un fonctionnaire dans 1'exercice de ses fonctions. Ge devoir dcoule uniquement d?une prncipe de justice dont la loi civile s'est inspire pour rgler les rapports de particuliers particulers, dont la jurisprudence administrativo s'est inspire a son tour pour rgler les rapports de 1'Etat avec ses fonctionnaires et av.ec les
J. B. Simonet, TraitElem. de droit public et administratif, n. 536.j Este autor cita os considerandos de duas outras decises em tudo accrdes com os princpios do "Caso-Blanco ".
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339 tiers, et que de lois spciales ont appliqu dans quelques cas partieuliers, par exemple, en matire de postes, de douanes, de contiibutions indirectes. II ne serait pas juste, en effet, que des partieuliers, lss par les erreurs ou les fautes de fonetionnaires, restent victimes d'accidents, dont un service pu-blic est la cause ou tout au moins 1'occasion, et il est conforme l'quit que la responsabilit de 1'Etat se substitue ou s'ajoute, dans certains cas, celle du fonctionnaire. Seu-1 lement, comme cette responsabilit ne resulte pas d'une rgie fixe de droit positif, comme elle doit varier d'aprs la natuie des fautes, d'aprs les ordres donns 1'agent, d'aprs l'indpendance plus ou moins grande de ses fonctions, il est naturel que l'appreciation de ces circonstances d'ordre administrativo releve de la jurisdiction administrative et non de 1' autorit judiciaire.6 63 a. Quanto doutrina da distineo dos actos do Estado, em actos de gesto e actos de imprio, ella em geral recommendada pelou autores francezes;7 e ainda que no se possa affirmar, que a jurisprudncia a tenha sempre tomado declara' amente para base das suas decises, o facto , que no haveria erro ou temeridade em dizer, que dita jurisprudncia a tem admittido em diversos casos, sobretudo, no intento manifesto de sustentar a irresponsabilidade do Estado pelos actos de soberania ou governo, propriamente ditos, quer praticados pelos seus representantes immediatos (Corpo legislativo, Chefe de Estado, Loc. oit., p. 679-680. No faltam, todavia, autores francezes, que combatam os fundamentos da alludida doutrina, Duguit, por exemplo, um dos mais recentes escriptores, assim se exprime: Theoricamente, no podemos admittil-a, pois a prpria distineo dos actos de autoridade, de actos que no tem este caracter, nos parece arbitraria. De outro lado, bem se v que o direito moderno tem uma tendncia marcada para estender a responsabilidade do Estado e reconhecel-a mesmo em casos onde, segundo a doutrina dominante, o "poder publico" se mauifesta muito claramente: a lei de 1895, reconhecendo o direito de reparao por motivo de sentenas injustas, nos fornece disso uma prova notvel.Ob. oit., p. 638.
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Ministros, Magistrados), quer pelos simples fanccionarios no exerccio das respectivas funces.8 E no obstante a dificuldade pratica de fazer ou de guardar, em muitos factos, a distinco referida, se pode igualmente ajuntar, que so considerados na jurisprudncia, como principaes actos de imprio, os seguintes: os actos legislativos, os decretos e regulamentos do poder executivo, e as medidas deste poder de caracter geral, ou mesmo particular, relativas polcia e sade publica, ou ordenadas nalgum outro interesse do bem publico, e bem assim, os actos praticados em virtude de convenes diplomticas, os actos directos da autoridade judiciaria, os factos de guerra, as ordens militares e mais servios das foras publicas; entendendo-se que, como em taes actos o Estado age, por assim dizer, discricionariamente no interesse exclusivo da ordem ou do bem commum, para o qual fora institudo, ou sendo elleS o exerccio de um direito positivo, no podem dar logar nenhuma aco de indemnisao, muito embora sejam lesivos de interesses individuaes, os mais legtimos e incontestveis. S por via graciosa se poder pedir qualquer modificao ou indemnizao, relativamente aos actos arguidos.9
Laferrire (Trait de la juri. administr.) parece distinguir os actos, em actos de soberania, de poder publico (puissance publique), e de gesto; negando a responsabilidade do Estado quanto aos primeiros; admittindo-a, em certos casos, quanto aos segundos; e deelarando-a de regra geral, quanto aos ltimos. Nos primeiros elle inclue os actos legislativos, os de governo, os factos de guerra, e o exerccio do poder judicirio; ob servando, porm, que, com relao aos actos deste ultimo poder, d-se. agora, a limitao feita pela lei de 8 de junho de 1895, dispondo que, si da reviso criminal resultar a innocenoia do condemnado, este tem direito a exigir uma indemnisao pecuniria do prprio Estado..Ob. it., t. II, p. 184-185. Cf. Sourdat, Trait On. de la responsabilit, t. II, p. 510; Hauriou, Les actions en indemnit contre VEtat (na REVUE DU DROIT PUBLIC, t. VI. p. 51-65). 9 Vide: Sourdat,ob. cit., t. II, ns. 1804-1306; Laferrire, locs. cits.
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341 Esta a doutrina consagrada, no ha duvida, pela jurisprudncia franceza sobre a matria. Entretanto, da admisso destes dous princpios a) de que os actos do Estado no podem, em principio, ser submettidos s disposies do direito commum, 6) de que os actos de poder publico no so susceptveis de responsabilidade do Estado, no se queira logo inferir, que o individuo, lesado nos seus direitos, se ache incapacitado de defendei-os, por no haver remdio legal a esse respeito. De maneira nenhuma. Emquanto do seu lado, diz Sourdat, a Corte de Cassao tem proclamado em numerosos arestos,que as regras postas pelos arts. 1382, 1383, 1384 do cod. civ. so applicaveis, sem excepo, a todos os casos, em que um facto qualquer do homem causa a outrem um damno, produzido por culpa do seu autor; e que o Estado, representado pelos differentes ramos da administrao publica, passvel da condemnao, que o damno, causado pela culpa, negligencia ou imprudncia de seus agentes, possa dar logar o Conselho de Estado, por sua vez, a despeito do principio por elle prprio firmado da no-sujeio ao direito commum, tem, no obstante, apreciado e resolvido sobre as diversas leses dos direitos individuaes, submettidas ao seu conhecimento, apoiando-se igualmente em razes e argumentos, em tudo semelhantes, seno, idnticos aos que resultam dos textos supra-' indicados desse mesmo direito.10 Isto, que disemos, se patenteia, alis, das prprias palavras de Laferrire no seguinte trecho: Quanto aos servios pblicos, para os quaes a lei no edictou regras especiaes de responsabilidade, a jurisprudncia.do Conselho de Estado, se 'o Sourdat (loc. cit., nota ao n. 1303) cita decises numerosas neste sentido,Cf. Laferrire, ob. oit., t. U, p. 190.E* de saber, que no prprio Ciuo-Blanco, j referido, o Conselho de Estado admittlo a responsabilidade do Estado, a despeito do principio da nao applicabilidade do direito conimum aos actos da administrao publica.

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inspirando nos princpios geraes do direito, reconhece que o Estado pode ser pecuniariamente responsvel pelas culpas dos seus agentes; sem, todavia, admittir que o art. 1384 do cod. civ. lhe seja textualmente applicavel. u 63b. Em justificao desta doutrina, que nega a applicabilidade do direito commum aos actos da administrao publica, se costuma fazer duas allegaes principaes. Primeira: O committente ou o mandante noma prepostos ou mandatrios para a gerncia dos seus interesses prprios, mas o Estado ou o poder publico tem funccionarios, conforme ao disposto na lei, para a gesto dos interesses geraes ou communs; e emquanto as pessoas privadas escolhem livremente os seus auxiliares, o Estado no pde siquer conhecer a todos os seus, cuja nomeao e promoo dependem, as vezes, s do concurso ou da antiguidade; havendo, mesmo, auxiliares obrigados do Estado, taes por exemplo, os cidados sujeitos ao servio militar e os officiaes proprietrios de seus postos (proprietaires de leur grade); finalmente, os committentes ordinrios podem e devem fiscalisar todos os actos de seus prepostos e mandatrios," ao passo que o Estado obrigado a proceder por via de instruces e regulamentos geraes, sob a sanco de penas disciplinares ; no pde prepr fiscaes a todos servios, e quando o fizesse, por quem seriam os prprios fiscaes fiscalisados ? Quis custodiei custodes ?12 Segunda: Si se quizesse fazer entrar, nas previses do cdigo civil, as relaes do funccionario com o Estado, taes relaes no seriam as do preposto para com o committente ou as do creado para com o patro (de domestique maitre)t mas as
" Loc. cit., p. 189. C f Sourdat, loo. cit., ns. 1807, sg. 12 Laferrire, ob. cit., 1.1, p. 679. ,Cf. Sourdat, loe. cit., ns. 1348 sg. Estes autores citam decises, confirmativas dos pontos, acima alludidos.

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do mandatrio salariado para com o mandante. Ora, segundo o avt. 1998 do cdigo civil, o mandante obrigado a executar os compromissos tomados pelo mandatrio "na conformidade do poder que lhe fora dado". Aquelle no obrigado pelo que se tenha feito alm, seno, quando o haja ratificado, expressa lou tacitamente.A admisso da doutrina contraria levaria ao resultado de tornar o Estado responsvel por infraces, das quaes seria elle prprio queixar-se, isto , da violao do seu mandato, ou da desobedincia s regras por elle traadas aos seus agentes. Chegar-se-hia, mesmo, pretexto de applicar o direito commum ao Estado, derogao desse direito em prejuzo do Estado.13 63 c.No temos que entrar no exame da procedncia ou improcedncia das duas allegaes, que acabmos de mencionar; importa, todavia, no deixar de dizer, que essa doutrina, seguida pela jurisprudncia franceza,u tida por assaz defeituosa aos olhos dos prprios escriptores nacionaes, mais competentes. Referindo-se ella, escrevera Sourdat: "Ceei revient dire qu'au fond la responsabilit de 1'Etat n'existe pas; da moins, qu'elle ne ser reconnu qu'au gr de l'ad minis tration is Laferrire, loc. eit. w
Laferrire, (t. I, p. 648 sg.) cita decises diversas, que servem para Ulustrar a doutrina acima exposta. Esta preoceupaao de subtrdhir o Estado s disposies do direito commum e, em consequncia, jurisdicao dos tribunaes ordinrios, obedece uma regra tradicional e histrica da vida publica do paiz, prevalecendo na obra da jurisprudncia, ora mais, ora menos, segundo se verifica das decises proferidas em differentes pocas. Mais uma das razes, fortemente allegadas contra a interveno judiciaria nos actos administrativos, tambm a falta de elementos bastantes de informao ou mesmo de competncia dos tribunaes para interpretarem, oom a precisa convenincia, as leis, regulamentos e mais actos, peculiares a administrao publica. Vide: Laferrire, loc. cit., p, 10-11, 675-78, e 688; Sourdat, loc. oit., ns. 1348 sg., 13541356, etc.
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344 ~ elle-mme, et sans aucune rgle qui la determine 1'avance. | Or, un pareil arbitraire est essentiellement regretable."16 Por sua vez o professor L. Michoud fisra, muito judiciosamente, notar sobre o mesmo propsito: Cest l un defaut grave, parce qu'il fait la part trop large 1'appreciation du juge et peut conduire a des solutions arbitraires. Puis, quine voit que, si 1'ide est vague, elle a surtout le dfaut de ne pas fournir une base solide la responsabilit de l'Etat? Les tribunaux (tribunaux administratifs, aussi bien que les tribunaux judiciaires) ne sont point des arbitres qui puis-sent prononcer une condemnation contre 1'Etat toutes les fois qu'ils la jugent quitable. Ils n'ont pas le droit de disposer des deniers publics, mme pour secourir un malheur quileur parait interessant. Ils ne peuvent faire autre chose que de recon-nitre a la charge de l'Etat une obligation preexistente, soit en vertu d'un texte, soit en vertu d'un prncipe juridique re-connu. Ils ne peuvent se baser sur la simple quit, sans s'ex-poser aux reproches de faire le droit au lieu de Pappliquer. I/aboutissant logique du systme, ce serait la transformation de la demande d'indemnit en reclamation purement gracieuse, adresse 1'dministration elle-mme, qui 1'examinerait, ex equo et oono, en tenant compte de la situation de la victime et de 1'tat des 16 crdits mis sa disposition par 1'autorit bud-gtaire. E fundado nestas consideraes, manifestamente valiosas, o citado autor no duvidara mesmo affirmar, que a alludida doutrina no podia chegar, seno, a resultados negativos; porquanto, " carter les articles 1382 1386 du code civil, c'est | en ralit renoncer au seul point 'appi solide que Von puisse trouver dons notre lgislation pour tablir la responsabilit de VEtatr 17 Infelizmente, essa incerteza ou carncia de base certa de direito positivo, que se nota nos julgados da jurisprudncia franSourdat, loe. cit., n. 1308, signantcr, n. 1856 bis. w Michoud, D la responsabilit de 1'Etat {Bevue du droit public, t. IH, p. 405). 17 Michoud, loo. cit., t. IV, p. 14.
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345 ceza, ainda se encontra igualmente na morparte dos outros Estados... Sem embargo de que em todos elles o principio da responsabilidade civil abre, cada vez, mais larga entrada na conscincia jurdica; faltam, com tudo, disposies positivas completas, que o appliquem aos diversos casos, de modo justo e conveniente. De resto, cumpre no esquecer que a questo da no applicao do direito commum pessoa do Estado se refere somente aos actos de poder publico ou de governo; porquanto, das prprias decises do Tribunal dos Conflictos e do Conselho de Estado se verifica que, com relao aos actos de gesto, no s, se admitte a applicao desse direito, mas tambm ainda, que, por se tratar de actos sujeitos ao direito privado, ao poder judicirio que compete tomar delles conhecimento e julgal-os, segundo fr de justia.18
A. Batbie (Precis du Cours de droit public et administratif, p. 322; Paris, 1885) d;z a respeito : Cest une question trs controverse que celle de savoir s'il appartient aux tribunaux, ou 1'antorit administrativo de declarei- 1'Btat dbitear. La jurisprudenco du Conseil d'Btat decide qu'ii faut distinguer entre 1'Btat puismnce publique et l'Btat personne prive; dans le promier cas, c'est 1'antorit administrativo qui est competente; daus le second c'est 1'autorit judiciaire. Cette distinction resulte du prncipe de la separation des pouvoirs, et c'est en ce sns qu'il faut interpreter| Farrt directorial du 2 germinal an V. Dans plusieurs affaires, le Conseil d'Etat a consacr la comptenoe administrativo, meme quaud il 8'agissait de dclarer dbiteur VBtat pumance prive (ler mai 1822,4 fevrier 1824, 8 mai 1841); mais, dans d'autres affaires los plus nombreuses, il a renvoy aux tribunaux des demandes qui n'intressaient pas 1'Btat puwance publique (28 janvier 1814, lf> mars 1826, 28 mars 1838,16 raars 1839, 7 dcembre 1844, 10 dcembre 1843, 26 mai 1850, etc.). A plusieurs reprises, ia Coar de Cassation a decide que les tribunaux ordinaires sout comptents poar statuer sur des demandes formes contre 1'Btat, comine responsable du fait de ses agents (30 janvier 1833, 22 janvier 1835, 29 fevrier 1836, 30 janvier 1843, ler aVril 1845, 19 dcembre 1854); cependant la Cour de Cassation n'admet pas cette comptenoe lorsque pour juger la question, les tribunaux auraiont s'occuper d*un prejudico cause par 1'executiou de
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64.Tambm se tem procurado distinguir, no prprio acto li lesivo do funccionario, certos caracteres, segundo os quaes o acto deve, ou no, ser considerado um acto do Estado. Com relao ao modo de vr da jurisprudncia neste particular, dissera tambm Laferrire: Elle distingue entre les fautes de service et les fautes personnelles. Les premires rsultent d'un service mal fait, d'un ordre mal donn, mal compris, imprudemment execute, mais n'ayant cependant en vue que les fonctionnement du service; les secondes consistent dans des dlits, des malversations, des fautes lonrdes, oi apparaissent les passions personnlles de 1'agent plutt que les difficults et les risques de la fonction. Dans ce dernier cas, 1'agent et personnellement responsable devant les tribunaux judiciaires, et il est de prncipe, que 1'Etat ne repond pas pour lui. Au contraire, les fautes de service sont censes commises par 1'Etat lui-mme, comrae con-sequence d'une organisation defectueuse de ses ser vices, d'une insuffisance dans ses moyens (Vaction ou de surveillance. La responsabilit de 1'Etat n'est pas la responsabilit pour autrui prevue par 1'article 1384 du cod. civil, mais la responsabilit directe: le service public est cens 1'auteur de la faute ; c'est--dire, 1'Etat qui indemnise.19 mesures administra ti ves ou par 1'absenoe de mesures que 1'administration auraifc dl prendre (arr. du 3 juin 1840). La distinction entre 1'Etat puissance publique et 1'Etat personne prive a t admise par le Tribunal des Conflits dans les arrts : 8 fevrier 1873Bransiet, 8 fevrier 1873 Blavco c. VEtat, 25 fevrier 1873 Masson c. 1'Etat, et 17 janvier 1874 ParisLyon-Mitenane.D'prs un troisime systeme, cette distinction est d'nne apprciation fort difficile et aucun texte de loi n'en porte Ja moindre trace; il faudrait dcider que 1'autorit administrativo ser competente pour dclarer 1'Etat dbiteur, sauf le cas ou un texte attribuerait expressement la connaissance d'une catgorie d'affaires aux tribunaux.M. Th. Ducrocq, qui enseigne cette opinion, fait observer 1'appni la tendance du lgislateur introduire dans les lois nouvelles des dispositions expresses chaque fois qu'il veut investir l'autorit judiciaire da roit de declarer 1'Etat dbiteur. M. Daorocq oite en faveur de son opinion:C. d'Etat 20 fevrier
1858 Carcassone; 6 aout 1861 Dkeister; e 7 mai 1862 Vmcent. 19 Laferrire, los. cit, p. 189. A preferencia, que damos sempre autoridade deste autor, vem, no s, do seu saber jurdico incontestvel,

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Como se v, pretende-se faser uma distinco subtil, seno, arbitraria, segundo a qual o acto , ou no , um acto aminist* trativo, dizer, um acto pessoal, ou impessoal do funccionario. Perdido o sen caracter de acto administrativo, o acto torna-se um dolo ou uma culpa do individuo, e como tal, s sendo imputvel a este, ao Estado nada obriga; devendo, conseguintemente, a responsabilidade do mesmo acto ser apurada perante a justia ordinria.20 No ha raso para recusar a possibilidade de distinguir entre os actos pessoaes e os actos funceionaes do individuo-funccionario do Estado; mas affirmar, como regra ou critrio que, quando a culpa for de caracter grave (um furto, um roubo, um acto de paixo pessoal, como diz Laferrire), trata-se de simples culpa pessoal, (faute personnelle) e no de um acto administrativo, excluda, consequentemente, a responsabilidade do Estado-, cousa descabida e sem nenhuma razo legitima, que lhe sirva de fundamento. E' verdade que, segundo o testemunho de Michoud, no se conhece deciso alguma, na qual se tenha feito referencia clara distinco pretendida. jurisprudncia, diz este autor, estabelecera a distinco entre a culpa pessoal e o acto administrativo, apenas, no intuito de subtrahir o funccionario, no caso de acto administrativo, pesquizas ou demandas perante os tribunaes judicirios; mas no se conhece aresto, que haja declarado, em principio, que o Estado no fica sujeito ser demandado no caso de tratar-se de culpa pessoal.81 mas tambm, de oocupar elle o elevado posto de vlce-presidente do Conselho d'Estado.
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Michoud, loc. oit., p. 6-7. Vide : Hic, p. 815, a opinio de Dugait a respeito das culpas pesscaes e culpas da fwnco. 81 Michoud, loc. cit., e nota ibi. ~ Bailby, tratando deste ponto em particular, affirma que a distinco entre actos de servio e factos pessoaes do funccionario tem sido admittida pelos diversos autores, e, em contrario do que Michoud parece affirmar, elle

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Por allar, incidentemente, em subtrabir o funccionario' indagaes judiciaes, no se pense que o mesmo esteja exempto de responder no judicirio pelas culpas ou damnos commettidos contra terceiros, mesmo em razo do cargo. No, de certo. Ao contrario, revogada pelo decreto de 19 de setembro de 1870 a proliibio fundada na legislao anterior de processar os agentes do Governo sem prvia autorisao deste (sans autorisation pralable); tem-se agora como certa e reconhecida, a jurisdico dos tribunaes judicirios a esse respeito, nos limites de sua competncia.8S A questo nica, que subsiste, e com certeza subsistir, emquanto houver as duas jurisdices (Contencioso Administrativo e Autoridade Judiciaria), a de saber,quando os tribunaes de justia ordinria se devero abster de tomar

cita decises do Trib. dos Conflictos e do Conselho de Estado, consagrando o principio dessa distinco. No se conhece, porm, diz Bailby, nenhum critrio seguro, que se deva seguir a respeito; porque um mesmo facto poder, em certos casos, no ser, seno, uma culpa administrativa, e, no entanto, degenerar em culpa pessoal por motivos e ciroumstancias particulares. O autor lembra vrios casos e hypotheses, donde melhor se apura a dificuldade do critrio procurado.Vide:" D la responsalnlit de VEtat'', p.140-147. 22 Quanto aos juizes o cod. do processo (cod. de procedure) j continha disposio expressa consagrando a sua responsabilidade judicial: 1) nos casos de dolo, fraude ou concusso; 2) noutros casos declarados expressamente na lei; 3) quando a lei declara os juizes responsveis, sob a pena de perdas e damnos ( peine de dommages et intrts); 4) quando ha denegao de justia (Cod. cit., arts. 505 seg). Sobre este ponto em particular de vr: Ren Bellanger, Du Juge qui fait le procs sien. Paris, 1892. A responsabilidade do professor, que o art. 1884 lhe reconhecia, no caso do damnos causados pelos aluamos das escolas do Estado, foi substituda pela do Estado (lei de 20 de julho de 1899); visto como o professor publico no podendo escolher, nem o local, nem o pessoal, nem os seus aluranos, a sua responsabilidade exclusiva no facto seria injusta.

349 conhecimento do feito ou demanda por se tratar, na e3pecie, de um acto, rigorosamente administrativo, e,por conseguinte, fora da sua jurisdico prpria.. -a2a 2. CASOS B DECISES 65.ACTOS LEGAES OU ISENTOS DE CULPA. Debaixo deste titulo so de comprehender, principalmente, os chamados actos do imprio , a dizer, o exerccio immediato do poder publico, e bem assim, quaesquer outros actos, que o Estado ordena e pra tica, de animo deliberado, fora de toda culpa, sob as suas formas de governo, autoridade e administrao publica, muito embora certo ou consciente, de que taes actos sejam susceptveis de cau sar damno aos direitos individuaes. Entendesse, que so deli berados e executados em nome do bem publico, superior ao dos indivduos particulares, e mesmo s vezes, como necessrios prpria defesa e segurana do Estado. A julgar das espcies occorrentes, a jurisprudncia dominante acerca de taes actos a que vamos expor em seguida. I 65 a. Actos legislativos. A irresponsabilidade pelos actos legislativos affirmada de modo absoluto; estes actos no podem dar logar nenhuma aco nem contra o Estado nem
Vide: Laferrire, ob. cit., 1.1, p. 644 sg. A abrogao do art. 75 da Constituio do anno VIII pelo decreto de 19 de setembro de 1870, observa Bailby, deixou subsistir, o principio que veda aos tribunaes judicirios apreciar os actos administrativos; mas o dito decreto da exclusivamente a esses tribunaes o direito de conhecer das culpas pessoaes, separveis da funco e susceptveis de ser apreciadas, segundo os princpios do direito commnm. Loo. cit, p. 142. Sobre este ponto tambm de ver:E. H. Porreau, De la responsbilit envers les particuliers es fonctionnaires avninistratifs,\ Bordeaus, 1894; Gurin, La responsbilit civile es fonctionnaires pu-\ blics envers lei particuliers, Paris, 1895; Nsard, Theorie juridique de la fonction publique, Paris, 1901; A. Gr. Boulen, De la. reapombilitenvers les partkulier8 es fonctionnaires administratifs, Rennes, 1-902.
sa

350 contra as pessoas dos legisladores, que hajam tomado parte na sua adopo. Si bem que o legislador deva proceder cora a mxima prudncia, evitando sempre offender aos interesses privados; todavia, si assim no fizer e ferir realmente esses interesses ou direitos, ao prprio legislador que cabe o livre arbitrio de conceder, ou no, a satisfao do damno, porventura, resultante das suas leis e resolues. Conseguintemente, desde que o acto legislativo em questo no consigna, de modo explicito ou implcito, o direito uma indemnisao, a jurisprudncia se tem recusado firmemente a admittir qualquer aco ou reclamao neste sentido.28 Quando o Estado desempenha a sua funco de fazer as leis, no pde incorrer em culpa civil, porque a culpa presuppe a violao de uma obrigao... Mas se o poder legislativo estabelece uma regra de direito, que esteja em contradico cora uma anterior, elle no viola esta ultima; a abroga ou a modifica, haja, ou no, assim declarado expressamente. Pde suc-ceder que, por uma lei ordinria, o legislador derogue s leis constitucionaes; neste caso, elle no as abroga nem as modifica, porque para tanto carece de direito; elle as viola, porque, theoricamente, ellas subsistem em vigor. Se pde dizer que o poder legislativo commettra uma culpa, lato sens. Mas no existe nenhum meio jurdico de fugir applicao de uma lei inconstitucional, e de declarar a fortiori o Estado civilmente responsvel por essa culpa; porquanto em Frana a prpria lei inconstitucional tem, pela fora das cousas e em vista dos meios de execuo que possue o Estado, um caracter imperativo; os nossos tribunaes judicirios ou administrativos, accrescenta-se, no tem o direito de apreciar a constitucionalidade das leis. 23*| 23 Vide: Laferrire, ob. cit., t. II, p. 4 e 13 sg. e decises citadas ibi; Michoud, loc. cit., p. 254-55, e deciso do C. E. 4 abril 1870, ibi citada.
23

Vide: H. Bailby, ob. cit., p. 166.

351 65 b.Actos judicirios. Igual irresponsabilidade, coberta pela gide da soberania, se reconhece ao Estado pelos actos dos juizes e tribunaes (despachos e sentenas), cuja legalidade sempre presumida. Mesmo em casos, nos quaes se d talvez um acto illicito da autoridade judicial, em regra, se tem decidido na mesma conformidade. No entanto, em virtude de lei recente (8 de junho de 1895) a irresponsabilidade judiciaria soffrra modificao importante; admittindo-se, agora, a aco de indemnisao contra o Estado em favor dos indivduos, que forem declarados innocentes pela reviso das sentenas criminaes, que os tenham condemnado.24 65c.Actos de governo. Os-actos de governo, propriamente ditos (hic, p. 102, nota 14), so tambm considerados, como pertencentes uma regio superior, distincta da administrao no sentido stricto desta palavra (hic, p. 102, nota 15), e conseguintemente, declarados isentos da obrigao de prestar uma indemnisao, salvo deliberao voluntria por parte do prprio Estado em favor dos interesses do lesado.z5 Quanto aos actos da administrao, propriamente, ainda que predomine tambm a seu respeito o principio da irresponsabilidade; todavia, no so poucas as modificaes ou excepes feitas ao dito principio, como melhor se ver das prprias espcies, de que teremos de fazer meno. Vide: Michou, loc. cit., p. 260 e 275 sg.; Laferrire, ob. cit., t. II, p. 184-85. I I 25 Laferrire, loc. cit., p. 12 e 32; Michoud, loc. cit., p. 256-59. Este ultimo autor cita numerosos julgados neste sentido. Lonn (Les Actes de Governement), depois de haver afflrmado que o individuo tem direitos superiores e anteriores aos do Estado, e qae o Estado os deve respeitar, accrescenta: H existe cepeitant une theorie dans le droitpiiblic franaisl qui peut servir de justificativa aux atteintes les plus graves aux droits indim* diiels; c'est la theorie dite des actes de governement. Loc. cit., p. 6.
24

352 65 d. Desapropriao, e occupao temporria da propriedade por utilidade ou necessidade publica. Toda desapropriao, feita por causa de utilidade publica, d ao lesado o direito de uma indemnisao ; este direito est reconhecido em lei expressa ; conseguintemente, jamais fora elle recusado ou posto em duvida pela jurisprudncia.26 Um direito anlogo de indemnisao reconhecido, no caso de occupao temporria da propriedade alheia. Apenas, quanto occupao temporria, se admitte uma excepo em favor dos servios militares, notadamente em casos de guerra, si as necessidades da defesa exigirem semelhante medida. A prpria lei(dec. de 10 agosto de 1853, art. 39) o declara : "Qualquer construco, qualquer privao de goso, qualquer demolio, destruio ou outro damno resultante de um facto de guerra ou de uma medida tomada de defesa, seja pela autoridade militar durante o estado de sitio, seja por um corpo de exercito ou destacamento, em face do iniVide: Aubry et Rau, Cours de droit civd (ranais, t. II, 193, p. 297 sg., 5a edic. Paris, 1897. Neste logar se acha indicada a legislao francesa, tanto relativa propriedade imraovel em geral,como a certos casos especiaes, e bem assim, a citao de decises concernentes do Conselho de Estado. Talvez devido circiimstanci a de o direito de indemnisao no caso de desapropriao por utilidade publica se achar hoje declarado ou geralmente reconhecido em artigo do prprio direito constitucional, a mor-parte dos autores no se referem esta espcie de leso, quando se occupam do thema da responsabilidade civil do Estado. Entretanto no nos parece que essa omisso seja assaz justificvel; ao contrario, pensamos com P. Palazzo que, precisamente, neste reconhecimento de indemni-sar o damno, proveniente da desapropriao por utilidade publica, se offe-rece argumento irrecusvel, de que o Estado -poder publico, no obstante agir em vista dos fins ou da necessidade publica, 6 o primeiro a se confessar obrigado a reparar as leses do direito individual, e que, portanto, se mostram incoherentes os que, admittindo a responsabilidade de indomnisar no caso da desapropriao, negam-na, comtudo, nos outros casos de leso da propriedade privada, sob o pretexto, de que o Estado age na sua qualidade de poder publico ou soberano.Vide: Palazzo, ob. cit., p. 31-.32.
26

353 migo, no d lugar nenhum direito de indemnisao." Entre tanto devemos ajuntar, que a despeito dos termos categricos da lei, que acabam de ser citados, mesmo se tratando de caso de guerra, a jurisprudncia tem, por diversas vezes, reconhecido o direito de indemnisao a favor dos indivduos lesados em dadas circumstancias do facto. n Quanto desapropriao, propriamente, o prejuzo resultante se pode estender um grande numero de pessoas, taes como: o proprietrio, o usofructuario, o usurio, o rendeiro, o locatrio, o sub-locatrio, etc.; a todas ellas se reconhece direito a uma indemnisao distincta, e esta deve ser arbitrada por um jury, segundo regras estabelecidas na lei.26* 65 e Actos de policia e segurana publica. Estes actos se distinguem principalmente em medidas de ordem publica, e medidas de policia sanitria ou sade publica. 1) Quer no uso das medidas expressamente declaradas nas leis, quer no emprego de outras excepcionaes, que o governo ou a autoridade publica ponha discricionariamente em pratica, para o fim de manter a ordem publica, se podem, sem duvida, dar frequentes leses dos direitos individuaes, no s, da liberdade, mas tambm, da propriedade privada; isso cousa sabida, e que ningum pensar em contestar. Todavia a regra geral da matria : o Estado no responde civilmente pelos damnos provenientes de semelhantes actos, muito embora, no caso de culpa dos respectivos agentes, possam estes, s vezes, ser chamados pessoalmente a responder pelos abusos commettidos.27
Estas regras se acham devidamente expostas por Siraonet (Droit Public et Adm., n. 961) e illustradas pelas decises da Corte de Cassao proferidas sobre os casos occorrentes, 27 Nos casos de omisso se sustenta tambm o principio da irresponsabilidade. Assim se deeidio, por exemplo, na omisso dos agentes da administrao em tomar as medidas precisas de segurana contra manifesta23 n. c.
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354 Um dos actos do poder publico, praticado no intuito de manter a ordem publica, e que assume, s por si, um caracter da maior gravidade, o Estado de sitio. Elle pode ter em vista, no s, a segurana interna, como, externa do paiz, em dado momento. Segundo a lei que regula a matria na Frana (lei de 9 agosto de 1849, e de 3 de abril de 1878), as medidas excepcionaes do estado de sitio consistem: em autorisar buscas, em afastar os indivduos suspeitos (les repris de justice) e as pessoas no domiciliadas, em apprehender armas e munies, e em prohibir as reunies e as publicaes, consideradas perigosas. Os cidados, diz a prpria lei, continuam, no obstante o estado de sitio, a exercer todos os direitos garantidos pela Constituio, cujo goso no se considera suspenso em virtude do dispositivo citado. E' pois natural, observa Laferrire, que, conservando os direitos deixados intactos pela declarao do estado de sitio, os cidados conservem igualmente os recursos e as aces de justia, que servem de sanco a esses direitos.28 No entanto, a julgar pelas decises at agora proferidas, j pelo Tribunal dos Conflictos, j pelo Conselho de Estado, relativamente a pedidos de indemnisao por damnos causados durante o estado de sitio, se chega convico de que semelhante indemnisao no admittida, sob o fundamento de se tratar de medidas tomadas no exercido e limites de poderes consagrados es popalares, que constrangiram a um individuo particular a deixar a cidade, onde exercia a sua profisso (C. E. 8 de janeiro de 1875). Do mesmo modo se decidio a respeito do accidente cansado por nm tiro dado por desconhecido, sendo a policia acousada da falta de devida vigilncia, que obrigada (C. B. 13 de janeiro de 1899). Na deciso o Conselho de Estado declarou positivamente: "E' de principio, que o Estado, como poder publico, e notadamente no que respeita s medidas de policia, no responde pela negligencia dos seus agentes."Esta ultima deciso fora, todavia, objecto de critica fundada. Vide : Bailby, ob. cit.,| p. 170-171. 28 Laferrire, loc. cit., p. 37.

355 na lei.. ,29 A expresso limites parece indicar que, transpostos estes, a indemnisao pode ter logar. No ha, porm, decises explicitas, que autorizem a affirinar, ou a negar, o principio da responsabilidade civil do poder publico sobre este particular. 65 f. Fallando, em geral, das medidas policiaes sobre a ordem ou segurana publica, cumpre, entretanto, no omittir: a irresponsabilidade por taes medidas s se estende quellas, consideradas necessrias e prprias do fim indicado, manu\teno da ordem, e no, a todos e quaesquer actos, que se praticam a titulo de policia, porventura, lesivos dos direitos in-dividuaes da liberdade e propriedade. No, positivamente no: isto seria contradictorio ao principio geral, que reconhece ao Estado a obrigao essencial de defender e garantir esses mesmos direitos, e, alis, um dos fins immediatos das prprias medidas policiaes, cujo emprego o Estado autorisa aos seus func-cionarios.80
S&o de ver: T. 0. 26 julho de 1873, CasoPelletier; C. E. 5 julho de 1874, Caso Chron; 24 dezembro do 1875, Memorial des Yosges. Anteriormente : C. B. 5 janeiro de 1855, Caso Boul; 10 janeiro de 1855, Caso Dautreuille. Os ltimos arestos versaram sobre daranos causados a typographias, onde se publicavam jornaes interdlctos em virtude do estado de sitio. Laferrire, loc. oit. 8( > Tout (Vabord elle (1'irresponsabilit) n'existe que si 1'aote reproche au fonctionnaire a t fait rellement dans uu but de police, pour proteger les interts que la puissanoe publique a pour mission de dfendre. Elle cesse au contraire, lorsque le pouvoir confie au fonctionnaire a t dtourn de son but... Michoud, loc. oit., p. 260. Nos termos da lei de 5 de Abril de 1884 (art. 106), as oommunas so civilmente responsveis pelos estragos e damnos, resultantes de crimes e delictos commettidos, por fora ou violncia nos seus territrios, em consequncia de tumultos ou ajuntamentos armados ou no armados, seja contra as pessoas, seja contra as propriedades privadas. "E" ama excepo notvel, diz Journ, ao principio da separao dos poderes e a regra, que o Estado, o departamento e a communa no so jamais responsveis pelos seus actos de policia ou peta negligencia de no haverem tomado as ne29

356 Assim , que se podem citar, como exemplos, alem de outros, os casos seguintes: No fechamento de uma fabrica de phosphoros, feita pretexto de medida policial, mas, em verdade, para assegurar o monoplio do Estado e evitar, por esse meio, a necessidade de sua desapropriao e consequente indemnisao, foi reconhecida a responsabilidade do Estado de pagar ao individuo lesado a indemnisao pedida.31
cessarias medidas a respeito ". M. Journ, Pres Elem. de droit administratif, pag. 131, Paris 1904. Ha nisto, sobretudo, uma condradico, diz outro autor, pois, emquanto se impe semelhante obrigao s communas, d-se o contrario com relao ao prefeito, isto : quando os actos de policia so exercidos por este em nome do Estado, elle irresponsvel pelas consequncias dos mesmos actos lH. Bailby, ob. ct., p. 171-72. 31 0. E. 4 dezembro de 1879. Esta doutrina tem sido igualmente applicada contra as communas, quando o maire nega o alinhamento de rua ao particular, com o propsito de impedil-o de construir, e evitar, desta sorte, uma desapropriao, que as vezes se afigura de necessidade prxima para a communa. (C. E. 18 julho de 1873; 11 julho de 1879; ap. Michoud, loc. cit). Sobre a matria especial de monoplios industriaes que o Estado se reserva, cumpre attender. Em uns casos a lei os tem estabelecido, guardando inteiro silencio quanto questo de indemnizao. Assim succedeu com relao fabricao do tabaco, segundo a lei de 12 de fevereiro de 1835, declarando, a esse respeito, o Conselho de Estado: que o Estado no podia ser responsvel pelas consequncias das leis que, num interesse geral, prohibem o exerccio especial da industria...; que a lei de 12 de fevereiro de 1835, interdictando a fabricao do tabaco, no havia aberto nenhum direito indemnizao em proveito dos individnos que anteriormente se entregavam essa fabricao (C. E. lide janeiro de 1838, Duchatelier; '28 de maio, Mathon). Do mesmo modo a lei de 2-6, maio de 1837 monopo-lisou era favor do Estado a industria ou explorao das linhas telegraphicas sem cogitar de indemnizao aos particulares, e o Conselho de Estado se recusou por isto a reconhecer semelhante direito s em prezas, que foram desapossadas desse ramo de industria (C. B. 6 agosto de 1852, Ferrier). Em outros casos, porm, a lei estabelece o monoplio e, ao mesmo tempo, o direito indemnizao respectiva. Foi o que fez realmente a lei de 2 do agosto de 1872, a qual attribuindo ao Estado o monoplio da fabricao e

357 Na apprehenso de objectos, por mais legitimo que seja o acto da autoridade policial, o Estado se constituo responsvel pela sua restituio a quem de direito; e assim no o fazendo, rece sobre o mesmo a obrigao de indemnisar.sa Neste caso particular se tem entendido que o acto da autoridade publica, tomando, pela guarda dos objectos, o caracter de deposito, entra na categoria dos actos de gesto; razo, ento determinante da responsabilidade do Estado. 65 g. 2) Quanto s medidas, que a autoridade publica [pode tomar contra a invaso ou propagao das epidemias, epizootias, e a carestia de viveres ou gneros alimentcios, a doutrina applicavel espcie, segundo Laferrire, a seguinte: Em geral quanto policia sanitria, o Estado ou o governo autorisado por lei expressa (de 3 maro de 1822) a interdictar as fronteiras terrestres e martimas, por meio de quarentenas e cordes sanitrios, s pessoas, &s mercadorias, aos navios e a outros instrumentos de transporte que sejam susceptveis de transmittir o contagio. Pode igualmente adoptar medidas de proteco interna, declarando interdictas as localidades contaminadas. Taes medidas so verdadeiros actos de soberania, cuja sanco assegurada por penas severas, inclusive a pena de morte (lei cit., art. 7., sg); sobre ellas no se admitte revenda dos phosphoros chiiuicos, ajuntara logo, que os particulares nol podiam ser desapossados das suas fabricas o do direito de exercer a industria, seno, por via da desapropriao (Trib. de Marselha 25 de maro de 1874; Trib. de Dijon 24 de novembro de 1875; Trib. do Bourges 11 de dezembro de 1875). Diz-se que as razoas differentes das leis sobre a matria vm de qne, em uns casos, o Estado priva aos particulares da industria, nao em vista de um lucro, mas de um fi.ni de ordem, segurana ou sade publica; ao pa*so que, era outros, o Estado, visando um lucro, nao se deve enriquecer a custa dos particulares, aos quaes priva de sua explorao lucrativa. Vide: H. Bailby, ob. cit., p. 187-88. 8 C. E. 2 maro de 1883; 20 janeiro de 1884; ete.

358 urso algum contencioso no intuito de annullar as deliberaes tomadas ou de obter a reparao dos damnos causados na sua execuo (lei de 21 julho de 1881, art. 24, sg). Todavia, si, como medidas governamentaes, tem ellas este caracter de irresponsabilidade, comtudo, os actos da sua execuo pelos respectivos funccionarios so sujeitos a certas regras de fundo e de forma, e a no-observancia destas regras pode dar logar responsabilidades. Por exemplo, em um aresto de 26 fevereiro de 1863 (Caso Ouilbaud) o Conselho d'Estado, no obstante ter decidido "que os damnos, causados aos particulares na execuo de medidas sanitrias, no podem dar logar a nenhum recurso contra o Estado," examinara, entretanto, o fundo da questo para saber, si a ordem de pr a pique e fazer submergir um navio infectado de febre amarella, como meio de desinfectai-o, tinha sido regularmente dada e notificada, e si na sua execuo se haviam guardado todas as precaues que as circumstancias comportavam 83; donde licito inferir que, no caso dos actos alludidos no terem revestido todas as formas legaes, o pensamento do Conselho de Estado fora apparentemente, que a irresponsabilidade devia cessar... A matria da sade publica e das medidas ella concernentes agora regida na Frana pela recente lei de 15 de fevereiro de 1902, com algumas pequenas modificaes feitas pela de 7 Abril de 1903, e pelos vrios regulamentos expedidos neste ultimo anno. Segundo a nova legislao a autoridade sanitria se acha revestida de amplos, seno, discricionrios poderes em relao s medidas de policia sanitria. Mas, isto no obstante, o direito de indemnisao foi reconhecido, ao menos, em dous casos: 1) quando a autoridade {ordena a destruio de moveis, susceptveis de transmisso ou contagio da peste (lei de 1902, art. 26); 2) quando, em se tratando de prdios, for
33

Laferrire, loc. eit., p. 42.

359 reconhecida a insalubridade dos mesmos por causas permanentes; devendo-se, neste ultimo caso, proceder a sua demolio, mas, mediante prvia desapropriao por utilidade publica feita nos termos da lei reguladora desta matria (lei cit., art. 18)-M Por emquanto, no se conhecem ainda decises judiciarias sobre leses dos direitos individuaes, porventura, resultantes das medidas autorisadas na recente legislao sanitria, de que vimos de faliar. Quanto policia sanitria de animaes, o governo pode igualmente vedar a entrada dos que forem susceptveis de communicar a sua doena contagiosa -, mandar matal-os nas fronteiras e tomar outras medidas prudentes contra a invaso da epizootia no paiz (lei cit. de 1822, art. 5); assim como, poder prohibir a exportao dos animaes afFectados de doenas contagiosas. Sobre todas estas medidas no se admitte nenhum recurso contencioso ou pedido de indemnisao (lei de 21 de julho de 1881, art. 18). Tratando-se, todavia, de medidas internas, diz Lafrrire, razes de equidade tem feito admittir a indemnisao em favor dos proprietrios dos animaes, mandados matar pela policia, guardadas certas condies impostas (Lei de 1881, arts. 14 a 22; 0. E. 16 maio de 1884, Caso Lafon). I Quanto s medidas contra a carestia, ellas podem notadamente consistir em vedar o consumo de determinados cereaes ou o emprego de certos gneros alimentcios para fins puramente industriaes. No ha lei expressa, que d semelhante faculdade ao governo; mas este tem usado delia, apoiando-se na tradio. E o facto , que o Conselho de Estado, tendo tomado conhecimento de um pedido de indemnisao, fundado no prejuzo causado aos industriaes pelo acto do governo (decreto de 26 de outubro de 1854) que vedara a "distillao dos cereaes e de qualquer outra substancia farincea prpria para alimenta8

* Vido*. Hio, oap. VI,medidas sanitrias, nota "demolio de prdios."

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o", decidira: que uma tal prohibio era uma medida de governo, tomada no interesse geral e da segurana publica, e que, conseguintemente, no cabia ao Estado a responsabilidade pelos prejuzos particulares dalii resultantes.86 65 h. Actos ou factos de guerra. Tratando-se de actos de guerra, quer osdamnos sejam occasionados pelos inimigos, quer pelas necessidades da defesa nacional, a regra : que elles no cream para o Estado a obrigao de indemnisar.36 No ha duvida, que, mais de uma vez, o Estado tem concedido reparao aos indivduos pelos (Jamnos resultantes da guerra87; mas, assim o tem feito, no, em reconhecimento de um direito dos mesmos, e sim, por consideral-o de equidade, ou um acto de boa politica para os interesses econmicos da collectividade. Cumpre, porm, observar que, nem todo facto, praticado na guerra ou em vista da guerra, deve ser considerado exempto
C. B. 26 fevereiro de 1857, Caso Cohen. Cf. H. Bailby, loc. cit.,p. 196-97. 36 Sourdat, loc. cit. ns. 1305 e 1331; Ibidem: C. B. 11 maio, 1854; 18 agosto, 1857; 9 maio, 6 junho, e 8 agosto, 1873, etc. 87 As leis de 6 setembro de 1871, de 7 abril de 1873 e 28 julho de 1874 autorisaram indemnisaces pelas perdas soffridas em consequncia da guerra estrangeira ou civil. Mas nos pareceres e noutras declaraes, feitas pelos legisladores, ficou accentuado, que, com isso, no se pretendia crear um direito indemnisao, nem consagrar uma divida do Bstado ;| tratava-se apenas de um acto de beneficncia ou generosidade nacional, segundo a expresso de Thiers. Vide: Laferrire, loc. oit., p. 54; Sourdat, loc. cit., n. 1331; Michoud, loc. cit.; H. Bailby, ob. cit., p. 174-75. Em todo caso, s o poder legislativo tem o direito de conceder, ou no, indemnisao por perdas semelhantes; o poder executivo carece deste direito, conforme se pronunciou o Conselho de Estado (18 maio de 1877) sobre uma reclamao do Banco de Frana, relativa somma de sete milhes de francos que lhe haviam sido extorquidos pela communa levantada em insurreio. No seria preciso accrescentar,que o conhecimento das reclamaes a respeito de actos de guerra pertence ao Contencioso Administrativo, com excluso dos tribnnaes judicirios.
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361 de indemnisao. Quando as medidas so a consequncia do estado actual de guerra e immediatamente necessrias ao ataque ou defesa na luta com o inimigo, sem que, alis, importem uma posse permanente das cousas, no ha certamente direito indemnisao; mas quando se trata de actos livremente ordenados, como medidas de precauo, esse direito admissivel. Particularisando, pensa Sourdat, que a destruio de uma ponte para cobrir a retirada das tropas, e o incndio de habitaes, causado pelo ogo da artilheria, podem servir para illustrar o caso: na primeira hypothese, ha uma verdadeira desapropriao por causa de utilidade publica, e portanto, indemnisavel; na segunda, o damno deve ser considerado, como resultante da fora maior, e portanto, no indemnisavel.w Laferrire, enumerando os casos provenientes da guerra, nos quaes, segundo a jurisprudncia, se d, ou no, a obrigao de indemnisar os damnos, clasificra-os desta sorte: No so de comprehender entre os actos de guerra: Io as operaes preparatrias, taes como, o fornecimento dos exrcitos, a mobilisao, a concentrao, os transportes de tropas e de suas equipagens, as marchas e manobras dos exrcitos em caminho para o theatro das hostilidades; 2o as medidas preven-, Uvas de defesa, consistentes em trabalhos feitos nas praas de guerra ou seus arredores ou em pontos estratgicos, na previso de um sitio ou doutras eventualidades que se possam dar; 3o as requisies militares, quando feitas no territrio nacional para satisfazer s necessidades do exercito nacional. Sobre estas requisies em particular, a lei 3 julho 1877 reconhecera expressamente o direito de indemnisao. So, ao contrario, de considerar, como actos de guerra: o I todos os damnos provenientes de facto do inimigo, mesmo em
Sourdat, loo. olt. Cf. C. E. 13 maio e 6 junho, 1872 ; T. C. 11 o 25 janeiro, 15 maro, 1873; C. C. 27 janeiro, 1879.
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suas operaes preparatrias, porque tudo que vem do inimigo tem um caracter de coaco e fora maior para o paiz invadido, seus habitantes e seus haveres; 2o todos os damnos, qnaesquer que sejam os seus autores, que resultam dos encontros mo armada, de estragos causados pelos projectis e pelos combatentes, das occupaes, demolies, trincheiras, aterros, e outras obras feitas no campo da batalha, e nos seus arredores immediatos (ses bords); 3o todas as occupaes e destruies operadas para a defesa das praas de guerra durante o estado de sitio especial (previsto na lei 10 julho 1791 e decretos de 24 setembro 1811,10 agosto 1853 e 4 outubro 1891); 4o todos os actos em geral,, que se prendem s necessidades immeiatas da luta .89 Nenhuma dificuldade, acerescenta Laferrire, se levanta acerca dos dois primeiros pontos indicados (factos do inimigo e combates) ; mas os dois outros (estado de sitio das praas de guerra, e necessidades immediatas da luta ) tem dado logar a questes de direito e & decises controversas da jurisprudncia... Quanto ao estado de sitio, o qual no se deve confundir com o estado de sitio politico (previsto pelas leis 9 agosto 1849 e 3 abril 1878), preciso, que o mesmo seja effectivo, e declarado nos termos da lei. Durante o estado de sitio (por motivo de guerra) os poderes da autoridade civil e a sua jurisdico em matria de delictos so transferidos autoridade militar, a qual se considera investida de poderes discricionrios para os fins da sua investidura; e como os seus actos so considerados, verdadeiros actos de guerra, no se pode pedir, a respeito, nenhuma indemnsao por via contenciosa. Apenas, (conforme lei citada de 3 julho 1877), se admitte o direito de indemnsao, relativamente s requisies de gneros e ao uso ou gso de outros objectos moveis ou immoveis nas condies previstas.40
88 40

Loc. cit., p. 57-58. Vide: H. Bailby, loc. cit., p. 100-92.

363 Mas pergunta o autor: fora deste estado de sitio da lei 1791, no ficam as pessoas e as propriedades particulares igualmente sujeitas s mesmas imposies da guerra? A jurisprudncia assim no tem admittido, ao menos, de um modo absoluto. Ella s tem reconhecido o caracter de actos de guerra s demolies, destruies de colheitas, damnosdetoda sorte, operados nos arredores de uma praa de guerra, no somente, durante o sitio effectivo, mas ainda no perodo anterior, em que o sitio se mostra imminente.41 Isto no quer dizer, que todas as obras feitas no intuito da defesa, mesmo depois de declarado o estado de sitio, mas no relativas praa ou pontos em sitio effectivo, tenham sido consideradas actos de guerra pelas diversas decises da jurisprudncia. *2 A regra, applicavel ao estado de sitio effectivo, o igualmente para os casos succedidos em perodo de combate. Fora do combate ou do sitio, o que prevalece em relao s praas de guerra, assim como, em relao aos exrcitos, :ou medidas preventivas, que do direito indemnisao;ou medidas impostas pelas necessidades immediatas da luta, pela imminencia do sitio ou do combate, que supprimem esse direito por serem actos de guerra, como j se disse. ** Vide: C. B. 23 maio 1873 (destruio de edifcios); 6 junho 1873 (incndio de colheitas para subtrahil-as ao inimigo);1 maio 1874(incndio do uma estancia de madeiras para evitar que servissem ao inimigo); apnd Laferrire, loc. cit., p. 63. *-| 43 Vide: Decises do C. B. 13 maio, 1872 e do T. C. 11 janeiro, 1878. Negon-se o caracter de actos de guerra: as obras executadas em Pariz antes do desastre de Sedan e da marcha do inimigo sobre esta Capital (C. E. 3 julho, 1894, Maurice); as executadas em Lyon no mez de setembro, quando anda nenhum estado de sitio ameaava a referida cidade (C. B. 13 maio, 1872,Brac de la Perrire); as executadas em Belfort, dous mezes antes da investida, poca, em que o estado de sitio nao parecia imminente (C B. 15 maro, 1878, Fkreck; 16 maio, 1874. De Riencourl); 13 fevereiro, 1874. Batteux)." 48 Laferrire, loc. oit., p. 66
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Sobre este ultimo ponto, " necessidades immediatas ", o aresto do Conselho de Estado de 9 maio 1873 (Pesty Remond) contm a doutrina corrente. Tratava-se da occupao de uma propriedade situada perto de Versailles por um corpo de tropas reunidas para o segundo sitio de Pariz; e sustentou-se que essa occupao no tinha o caracter de um acto de guerra, visto como a autoridade militara havia deliberado livremente, e que, alm disto, no se achava no theatro prprio das operaes do sitio. O Conselho de Estado, porm, respondera, que a occupao se havia imposto, como uma necessidade das operaes militares dirigidas contra Pariz e para o fim de fornecer um logar de acampamento uma parte das tropas destinadas a participar dessas operaes; que ella cessara, desde que as tropas se haviam ap-proximado de Pariz, e que, em taes circumstancias, devia ser considerada facto de guerra... Nos considerandos da deciso, se disse: A doutrina, que no v o acto de guerra, seno, no acto fatal, a aggresso brutal, subdivide arbitrariamente uma operao nica. Ella admitte o facto da guerra l onde se estabelece a bateria, l onde troa o canho, l onde se move a columna do assalto; mas no o admitte, onde acampam os homens promptos a formar a sua columna, onde esto as reservas das tropas, da artilharia, das munies, que permittem entreter o fogo e utili-zar-lhe os effeitos,como si um facto fosse possivel sem o outro, como si no fossem as faces diversas de um mesmo objecto, que o exercito sitiante ...4 De accordo com a doutrina mencionada, e, conseguintemente, no dando direito indemnisao, tem sido esta recusada igualmente nos seguintes casos:na tomada de moinhos e de forragens em terrenos occupados pelo exercito sitiante (C. E. 11 maio 1854, CiviU)\ no corte e devastao de plan44

Apud Laferrire, loc. oit., p. 58-59.

365 taces para as necesidades das tropas dos postos avanados (0. E, 1 maio 1874,Defretne); na tomada de saecas de l para amortecer os projectis (C. E. 8 junho 1873,Faglim); etc. I No ha mister insistir, que se trata de factos que, bem ou mal, se consideram motivados pela necessidade actual imme-\ diata; desde que assim no sejam, devem entrar na categoria dos actos preparatrios ou preventivos, e como taes, susceptveis de indemnisao.45 Conforme ultima regra foi, por exemplo, recusado o caracter de actos de guerra s occupaes de terrenos e s obras de fortificao, feitas em dezembro de 1870 nas linhs de Carentan, para defender a pennsula de Contentin contra uma aggresso, que no estava imminente, e que no se deu jamais, e bem assim, as que foram feitas para fortificar os arredores do Havre em uma poca, em que o inimigo no mostrava ainda o designio de nenhum ataque (C. E. 28 junho 1873, Dumont \ T. C. Io fevereiro 1873, de Pomereu). 65i. Obras pblicas em geral. A regra desta matria : que o Estado toma sua conta todos os damnos resultantes da execuo, boa ou m (irrprochble ou defectueuse), das obras publicas que elle emprehende. Em certos casos dita regra pde soffrer restrices, tornando-se a responsabilidade do Estado, umas vezes, somente subsidiaria, e outras vezes, insubsistente mesmo; mas taes restrices, que se devem apoiar na legislao especial sobre a matria, no destroem o principio geral estabelecido.46 A. administrao, embora conservando-se no limite dos Laferrire, loc. oit., p. 60.Cf. Batbie, Prcis de droit public et! administratif, p. 323-24. Pariz, 1885. B Todas as reclamaes da espcie so do conhecimento do Contencioso Administrativo, salvo o caso de indemnisao por damnos em imraoveis, resultantes de obras executadas, distantes das praas de guerra, cujo o conhecimento pertence ento ao Judicirio. (T. C. I fevereiro 1873, de Pomereu). 48 Michoud*loc. cit., p. 274-75 ; Cf. H. BaUby, loc, cit., p. 199 sg.
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366 seus direitos, ou mesmo, no desempenho das obrigaes que lhe so legalmente impostas, no fica por isto menos sujeita a reparar os damnos causados na execuo das obras publicas. . . Estas devendo aproveitar a collectividade, justo que os seus encargos sejam igualmente repartidos entre todos. A jurisprudncia admitte mesmo, que a responsabilidade de reparao possa subsistir nos prprios casos de fora maior distinguindo entre os effeitos, naturaes e directos, desta fora, e as aggravantes, que a obra publica possa occasionar. Por exemplo, d-se a supposta aggravante dos effeitos, quando a violncia ou durao de uma inundao augmentada, ou por trabalhos executados no curso das aguas e nas suas margens, ou por aterros de estradas de ferro, retardando, em consequncia, o escoamento da enchente e o enxugamento das terras.47 Alem disso, a regra comprehende, tanto as obras publicas,*9 mandadas executar directamente pelo Estado, como as que se fazem executar por adjudicao (concesso), e ella se refere, no s, aos damnos causados s pessoas, como tambm, s cousas. 9
Laferrre, loo.cit., p. 156-157.Segundo diz Sourdat, diariamente se concedem indemnisaes, por damno directo e material, aos proprie trios, cujos terrenos tenham sido inundados, quer em consequncia do obstculo posto pelas obras ao escoamento das aguas naturaes das suas propriedades ou de propriedades superiores, quer em consequncia do re fluir das aguas de uma ribeira, occasionado pela sabida insuficiente dei xada s mesmas (O. B. 3 setembro 1844; 9 janeiro 1849; 25 abril e 19 agosto 1855 ; 28 janeiro 1886. Sourdat, loc. cit, n. 434. 48 A expresso obras publicas tem na technica da administrao francesa uma significao assaz lata; nella se comprohendem, nao s, as obras, que se fazem geralmente sob a direco immediata da administrao, ou por empreitada, mas tambm, as que se fazem,mediante concesses, como as estradas de ferro, os trabalhos de canalisa&o, os abastecimentos dagua, o fornecimento de gaz e electricidade nas cidades, a construcao conservao de estradas ou vias publicas, etc, etc. 49 Sourdat. ob.cit., t. II, n. 1830 bis.
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367 Mas, para que haja um damuo uo sentido jurdico da palavra, observa Laferrire, preciso, segundo a formula consagrada pela jurisprudncia, que o damuo seja directo e material: directo, isto , que a obra publica seja a sua causa immediata, e no simplesmente, a occasio; material, isto , que se prejudique physicamente propriedade, sua explorao, ou ao seu accesso. Importa ainda, que o damuo seja actual e certo e, no somente, eventual ou provvel; que, finalmente, no se trate de simples consequncias naturaes das obras feitas, as quaes, embora diminuam vantagens das propriedades contguas, nem, por isto, as damnificam de modo directo. Gomo exemplos relativos esta ultima condio, o citado autor declara, que a diminuio das vistas de uma propriedade por obras que a encobrem, o bruido que causa a passagem de trens sobre uma ponta metallica,os incommodos temporrios, occasionados com os servios da reparao de uma via publica, e outros taes, no podem obrigar a administrao publica prestar nenhuma ndemnisao.50 65 j.Agora, em contrario, como casos, que servem para melhor illustrar a applicao da regra geral da responsabili dade, bastara citar os seguintes : I Em consequncia do levantamento do nivel de uma rua, um estalajadeiro vio-se obrigado a modificar as disposies do seu estabelecimento; e por isto, pediu, uma ndemnisao pela interrupo da sua industria e deteriorao dos moveis e mais objectos. O damno foi considerado uma consequncia immediata das obras ordenadas; e portanto, um damuo directo (O. E. 6 julho 1858).B1 Mas, si a abertura de uma nova rua, mudando a corrente da circulao popular, acarretar uma diminuio nos
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Laferrire, loe. oit., p. 158.Cf. Sourdat, ob. cit., 1.1, n. 431. 61 Simonot, Dr<t public et administratif., n. 1039.

368 lucros dos negociantes estabelecidos nas outras ruas visinhas; o danino aqui no , seno, uma consequncia remota da execuo das obras, isto , um damno apenas indirecto e, por- | tanto, no dar logar nenhuma indemnisao.52 Quando a construco de um caminho de ferro ou de um aterro altera as condies de salubridade e de habitao de uma casa, privando-a de luz e ar, ou tornando o seu accesso mais * difficil; ha nisto um damno material (C. E. 3 julho 1861). Mas si o aterro fosse feito uma grande distancia da casa, e somente lhe tirasse a vista de uma bella paysagem, semelhante prejuzo seria considerado de difficilima apreciao pecuniria, por no haver nisto um damno material... (C. E. 25 maro 1867).53 Commummente succede, que os moradores lateraes das vias publicas gosam de permisses diversas em vista desta si tuao; ess&s permisses no constituem, todavia, um direito para aquelles que as tem e, apenas, um goso precrio, visto tratar-se de cousa do domnio publico, que inalienvel e imprescriptivel. Si pois, uma obra publica nullificar algum goso da espcie, dahi no resultar direito indemnisao. M Do mesmo modo seria de decidir em todos os mais casos an logos. E' ainda de attender, qUe o damno resareivel deve resultar de um facto, que no se entenda comprehendido no legitimo H Ilidem.- Cf. Sourdat, loc. oit., n. 437. V| 3 Casos ha, em que o damno pde ser directo e material, sem que haja contacto physico immediato entre as obras e a propriedade lesada. Assim: a derivao de um rio acarreta o fechamento de usinas estabelecidas no seu percurso, e os mineiros, ainda que collocados a grande distancia da agua derivada, soffrendo por esse facto um damno, tm direito a ser indemnisados. Simonet, loc. oit.Cf. Sourdat, ob. cit.,t. I, ns. 431-32. Este ultimo autor cita outros exemplos importantes sobre casos de daninos directos e indirectos, etc. 61 Simonet, loc. cit.

369 exercido do direito de proprietrio. Em principio, no se pde desconhecer que o proprietrio tem o direito de fazer no sen solo todas as construees ou escavaes que bem lhe paream; no devendo indemnisao alguma ao proprietrio visinuo, si usando strictamente do seu direito, as obras, por elle efectuadas, vierem causar algum prejuzo a este ultimo. administrao publica no deve ter a este respeito direitos menores, que o particular ; e por isso se tem decidido muitas vezes, fazendo-se applicao dos princpios do cdigo civil (art. 552), que nenhuma indemnisao devida aos proprietrios visinhos, pelo facto de as valias ou poos, feitos em execuo de obras nos terrenos do Estado, haverem feito estancar as fontes que regavam as suas terras (C. E. 14 dezembro 1877; 11 julho 1879.)55 Mas tambm se tem entendido que nem sempre se devera decidir de accordo com as regras invocadas do direito civil, que rege as relaes ordinrias de visinhana entre os proprietrios privados. Por exemplo, si em vez de uma simples valia, se tratasse da abertura de um tnel perfurado atravez de terrenos, cujo fundo fosse adquirido por via de desapropriao para esse fim; os damnos dahi resultantes j no seriam considerados, como consequentes do uso normal da propriedade, e, por

Loo. cit., n. 1041.Na derivao de uma ribeira para o fim de melhorar um porto, fora aberta uma grande valia nos terrenos adquiridos pelo Estado. O ex-proprietario fizera, depois da venda, construces no terreno visinho. Mas, desde os primeiros trabalhos da cavao da valia, as suas construces comearam a soffrer taes abalos e desordens, que a subsistncia das mesmas parecia ameaada. A causa era, sobretudo, attribuida mobilidade do solo. O prejudicado levantou, portanto, o seu pedido de indemnisao. A administrao, porm, tendo demonstrado haver procedido com todas as precaues para impedir o ma) arguido, o pedido do ex-proprietario foi rejeitado, visto a administrao no ter ultrapassado os limites, em que podia usar da sua propriedade. (C. E. 7 dezembro 1847 ; Cf. Bourdat, ob. cit., t. 1, n. 426.
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R. C.

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conseguinte, a quem os soffresse, caberia a aco de indemnisac.o (CE. 11 maio 1883). Questo, muitas vezes agitada, tem sido a de saber, si o abaixamento do solo das ruas ou caminhos pblicos, dimi nuindo, de modo sensivel, as facilidades de accesso s casas situadas aos lados, pode dar logar uma aco de indemnisao contra o Estado, ou contra a empreza concessionaria. Pela administrao se tem sempre sustentado a negativa, sob o fun damento de. que as vias publicas no so gravadas de servi do alguma em proveito dos proprietrios lateraes, aos quaes incumbe, alias, a obrigao de pr os seus prdios de accordo com as condies daquellas, quaesquer que sejam as alteraes feitas para melhor attender s necessidades da viao ; e que, conseguintemente, emquanto a administrao no sahir dos limites do domnio publico, no lhe poder caber nenhuma obri gao ou responsabilidade do facto. Entretanto pelos tribunaes judicirios, e notadamente pela Corte de Cassao, tem sido admittido o direito de indemnisao em favor dos proprietrios lesados; e o prprio Conselho de Estado no tem deixado, por sua vez, de reconhecer a applicao do mesmo principio, ainda que limitando-o a determinadas circumstancias somente..56 No ha mister proseguir na citao de outros casos. Sobre os chamados damnos indirectos notam-se frequen tes hesitaes e duvidas no reconhecer aos lesados um direito de indemnisao; se podendo inferir que, em geral, esse direito lhes negado; emquanto que, com relao aos damnos directos e materiaes, j vimos e podemos repetir que, em regra, a boa

se c. C. 18 janeiro 1826; 11 dezembro 1827; 30 .abril 1838 ; 11 dezembro 1843. C. B. 15 maro 1844; 28 agosto 1844; 19 maro 1846; 24 janeiro 1846; 18 junho 1846; B agosto 1865, Cf. Sourdat,loc. cit., jx, 429 sg. Pode-se ver neste autor, qnaes as razes que militam em favor do principio seguido pela jurisprudncia na-hypotnese das decises citadas.

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jurisprudncia tem reconhecida a obrigao do Estado de ptes tar aos lesados a devida indemnisao.M I No precisaramos lembrar que, nos casos indicados, temonos apenas referido aos damnos de obras publicas, resultantes dos actos lcitos. Dos provenientes de actos illicitos se dir; si houver casos dignos de meno, no seu logar conveniente. 66.ACTOS ILLICITOS OU ILLEGA.ES. Debaixo deste titulo comprehendem-se os actos lesivos, nos quaes concorrem, alm da leso de um direito objectivo, o elemento do dolo, culpa,
Tambm se comprehendem entre os damnos das obras puhlAcm'. os provenientes da occupao temporria de immoveis, .que a administrao ou os emprezavios, seus subrogados, fazem para deposito de materiaes e outros misteres, o bem assim, as cavaes feitas em terrenos de terceiros para extrahir materiaes necessrios s referidas obras. A lei e a jurisprudncia reconbecem a obrigao do Estado de prestar a devida indejnnisaao (C. E. 31 janeiro, 9 o 21 maio 1867; 4 janeiro 1863 ; 8 fevereiro 1868; 6 maro 1872; 8 janeiro 1875); e quando a occupao se torna prolongada indefinidamente, ella toma o caracter de verdadeira desapropriao, e como tal, o caso, em vez de ser da jris dico administrativa, fica 'sujeito ao conhecimento dos tribanaes ordinrios.Simonet, loc. cit., ns. 1046-1056; H. BaUby, ob. cit., p. 183 sg. Neste ultimo autor se encontra a indicao das leis, que regulam as differentes espcies de occupaao, sendo a mais recente delias a de 29 dezembro de 1892. (C.C. 16 maio 1877 ; 5 fevereiro 1879; 25 fevereiro 1880. T. C. 14 novembro. 1879; 26 junho 1880. C. B. 14 maro 1879; 21 abril 1830; 14 maro 1890; 22 julho 1892*; 10 dezembro 1897). As decises do Conselho de Estado tem sido sempre de caracter restrictivo, isto , s admittiado a indemnisao, quando a leso de um direito adquirido manifesta. Por exemplo, dado que, pela elevao ou abaixamento do solo da rua, o proprietrio lateral se veja na necessidade de fazer obras para dar novo accesso ao prdio, ou que este fique realmente depreciado, o Conselho de Estado tem decidido, que se deve prestar reparao pelo prejuzo causado; ms si se trata de damno relativamente insignificante, como uma mudana ou perda da vista anterior, o mesmo Conselho no o tem considerado, como razo bastante, para empenhar a responsabilidade do Estado. Vide; H. Bailby, loc. cit.', p. 200 sg.
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negligencia, ou mesmo ignorncia, por parte do representante do Estado ou da administrao publica. Como regra de methodo, distinguiremos os actos lesivos praticados em consequncia de relaes contractuaes, dos actos lesivos praticados fora dessas relaes, a dizer, no simples exercicio da funco publica. I. Casos provenientes de relaes contractuaes.De accordo com a distinco admittida entre actos de gesto e actos de poder publico, a jurisprudncia tambm reconhece duas espcies de contractos distinctos, celebrados em nome e por conta do Estado : os que se referem ao seu patrimnio, lato sensu, e s relaes deste,e os que so actos do poder publico, embora creando um vinculo contractual entre o Estado e a parte interessada . Nem sempre possvel manter clara, a linha divisria destas duas espcies de contractos,a primeira, do conhecimento dos tribunaes ordinrios, e a segunda, das autoridades administrativas; visto como semelhante classificao esta sujeita mesma difficuldade, que se d em geral com relao aos actos de gesto e de imprio, e de que j tivemos occasio de tratar. Todavia, ella invocada e recommendada, ao menos, em principio, como seria fcil de verificar dos diversos casos occorrentes. Se tem considerado, por exemplo, como contractos da primeira espcie, os que se fazem : sobre a adjudicao de cortes de madeira nas mattas ou florestas do Estado; sobre o arrendamento de direitos de caa nas mesmas; sobre o arrendamento de direitos de pesca nos cursos de aguas navegveis; sobre o arrendamento de fontes mineraes e outros semelhantes; e bem assim, os que se referem: locao de immoveis, execuo de obras publicas, fornecimentos para os servios pblicos, operaes de emprstimos da divida publica, operaes da thesouraria, caues ou garantias de servios, etc.; todos os

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quaes, so sujeitos s disposies do direito commum, ou de leis particulares reguladoras da matria.58 Se tem, porm, considerado, como da segunda espcie, os contractos, ou melhor dizendo, certos actos de caracter contra ctual, taes como: as concesses diversas, qne o poder publico faz sobre a navegao, a viao em geral, principalmente a de caminhos de ferro, a explorao de minas ou de vrios outros ramos industriaes, a concesso gratuita de terras e de outros bens do dominio do Estado de maneira definitiva ou revogvel, e mais actos de natureza anloga. Tambm se tem pretendido incluir nesta segunda espcie de contractos os engajamentos militares e os cargos pblicos (estes ltimos considerados como mandatos salariaos).M Mas guardada, ou no, a alludida distinco, aos contra* ctos do Estado em geral so applicaveis os principios do direito eivil, muito embora sujeitos modificao. Em direito administrativo, como em direito commum, diz Dareste, as convenes, egalmente feitas, fazem lei entre os que as celebram (cod. civ. art. 1134); todavia, emquanto no direito commum ellas no podem ser revogadas, seno, por consenso mutuo das partes contractantes, ou por causas previstas na lei; o Estado, ao conNo seria preciso enumerar, entre os exemplos supraditos, os con tractos ordinrios da compra e venda, troca, e outros, prprios da gesto dos bens e interesses patrimoniaos do Estado. 59 B* de ver a este respeito: Laferrire, loc. oit., p. 587-621; Dareste, La Justice Administrative, p. 388 sg. Paris, 1898. Este segundo autor, depois de fazer um ligeiro estudo, historioo-legislativo, da matria, diz: *Le contrai qui se forme entre VEtat tt le fonctonnaire est un mandat salari, mais un mandai sui GENEBIS. Mas, logo em nota, observara: Tratase apenas de uma analogia, porque a lei rege imperativamente as relaes existentes entre o Estado e os funocionarios, e nenhuma conveno pode derogar s disposies legaes. Loc cit. E' tambm a doutrina de Lafer rire (loc. cit., p. 619), salvo si se trata de misses ou commisses especiaes, que possam ter o verdadeiro caracter de um contracto.
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traria, pode sempre rsilir as suas convenes, quando o inte^ resse publico assim o exija, salvo a obrigao de indeninisar. Esta mesma indemniso, accresceuta o citado autor, regulada de maneira especial: em direito commum a satisfao dos damnos comprehende a perda oceasionada e o lucro de que o ld sado foi privado; em direito administrativo, isto , tratando-se de satisfao devida pelo Estado, s se deve attender perda soffrida.60 Em todo o caso, para que haja direito indemnisao, mister, que se trate de um verdadeiro contracto entre o Estado e o individuo reclamante; do contrario, a administrao ver-sehia diariamente detida na sua aco. A jurisprudncia tem mantido este principio restrictivo, e notadamente: a) a propsito de reclamaes de negociantes e iudustriaes, por motivo de alteraes feitas nas tarifas aduaneiras ou nas disposies regulamentares do exerccio de certas industrias ; b) contra a reclamao dos aougueiros de Pariz, por occasio de ser restabelecida a liberdade desse ramo de commercio, de que os mesmos tinham o monoplio. (C. E. 30 junho 1859 ; 14 julho 1859 ; 20 janeiro de 1882).tL 66 a.Seja, porm, como fr, em se tratando verdadeiramente de contracto, a regra da matria : que o Estado responde pelo damno proveniente das relaes contractuaes, seja licito ou iUicito o acto do funccionario, que dr causa ao damno.6a No ha mister citar casos particulares da jurisprudncia a esse respeito; apenas, a titulo de illustrao, ainda ajuntaremos aqui algumas palavras.
. Dareste, loo. cit., p. 275-76. O.autor observa, entretanto, que em decises recentes o Conselho de Estado j tem modificado a jurisprudncia acima dita.Cf. Simonet, loo. cit., ns. 1017-1036 e 1045 ; Michoud, lc. cit., p. 256. e * Dareste, loo. cit. ^ Vide: Michoud, loc. cit., p. 4, e 261 sg.
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strictamente determinadas na lei (0. E. 25 julho 1884; 20 fevereiro 1885).64 A suppresso dos empregos de officiaes pblicos (offieiers mmistriels) 6*a tem dado lugar controvrsia. Sustenta-se de um lado, que o offieit publico, no obstante o seu direito de apresentar successor contento do governo, simples titular, e no proprietrio da funco publica. Mas sabido, de outro lado, que o emprego em questo comprekende, alm disso, um escriptorio e clientella, que representam um capital productivo de rendimento, como o de qualquer profisso livre, no seria licito negar que a suppresso importa um damno ao titular do emprego. A lei de 18 de julho de 1866 assim o entendeu, com efeito, quando, supprimindo os corretores de mercadorias, lhes reconheceu logo o direito uma iudemnisao pela perda do cargo, iudemnisao, que devia ser estimada segundo os dois elementos: o titulo e a clientella. Entretanto, dado que o Estado augmente ou diminua o numero dos officiaes pblicos em determinada eircumscripo territorial, conforme as exigncias do interesse publico, a jurisprudncia tem decidido, que os ento existentes no tero, por isso, o direito de reclamar indemnisao alguma (C. E. 13 de janeiro 1865).
Michoud, loc. cit., p. 262 e notas ibi.Laferrire, que sustenta que na nomeao do funccionario ha um acto de autoridade hierarchica, e no um contracto, cita decises do T. C. e do C. E., recusando o direito de aco judicial de indemnisao, em favor de funcionarios municipaes, que se queixavam de exonerao no justificada. Nas decises alludidas se accentuara: que a autoridade judiciaria, incompetente para apreciar a validade da exonerao, no podia evidentemente apreciar o pedido da indemnisao, fandado, justamente, em que a exonerao fora irregular ou inopportuna. Laferrire, loc. cit., p. 621. 64 * Se consideram assim "les avocats U la cour de cassatwn, les notaires, leu avous, les greffiers, les huissiere, les commissaires-priseurs, etc.", os quaes, conforme a lei de 28 abril 1816, art. 91, tem o direito de apresentar o seu successor no cargo.H. Bailby, loc. cit., p. 197;A. Magnitot, Diction. de droit ptiblic et administratif, t. II.
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67.II. Casos provenientes de relaes extracontractuaes. Comprehendemos debaixo deste titulo todos os actos lesivos, que se podem dar nas funces publicas, no ainda indicados nas classes anteriores. I E\ sobretudo, com relao a taes actos, que se costuma invocar a distinco, j assaz conhecida, de actos de imprio e actos de gesto, para decidir da responsabilidade ou irresponsabilidade do Estado. Como regras geraes da matria, no seria mais preciso lembrar: Os actos do Estado-poder publico no do logar a recurso algum perante os tribunaes judicirios ou administrativos ; somente por via graciosa ser licito ao lesado pedir modificao do acto ou uma indemnisao do damno sof* frido -,65 em contrario, os actos do Estado-pessoa jurdica, ou melhor dizendo, os actos de gesto obrigam o Estado pelos damnos resultantes, e na mesma forma das disposies do prprio direito civil, desdeque nos actos susceptveis dessa responsabilidade concorram duas condies: que o acto arguido seja praticado pelo agente no exerccio das suas funces, e que o mesmo constitua uma culpa caracterisada.66 67 a.No entender dos autores e conforme jurisprudncia fundada no direito positivo francez, a irresponsabilidade do Estado pelos actos de poder "publico incontestvel, ainda mesmo reconhecido, que o acto arguido seja illicito ou praticado com excesso de poder. Entre outros casos, nos quaes se recusou admittir a responsabilidade civil do Estado-poder, se mencionam os seguintes : a) O acto do governador de uma colnia ordenando ille galmente a expulso de um colono (C. E. 12 dezembro 1884). Sourdat, loe. cit., n. 1805. Sourdat, loe. cit., n. 1806-1807. Michoud, loe. cit., p. 257-258 ; Laforrire,loo. cit., t. II, p. 188, signanter, p. 185 seg.
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h) O acto de ama deciso ministerial recusando a um particular a autorisa necessria para explorar uma fonte d'agua mineral (CE. 23 junho 1882 j 9 fevereiro 1883). c) O acto culposo de um cnsul, que causara damno, se oppondo ao desarmamento de um navio (C. E. 8 janeiro 1875). d) O erro de um prefeito, prejudicando Communa na cobrana de taxas (C. E. 13 abril 1881). e) A demora (negligencia) em marcar os instrumentos de pesos e medidas apresentados aferio (C. E. 1 agosto 1884). f) O erro do prefeito pondo fora de actividade, em virtude de seus poderes de policia, a uma usina, sobre a qual no devia recair legalmente essa medida (C. E. 5 fevereiro 1892). o) O acto do governo autorisando um departamento a estabelecer um tramway, em concurrencia com um caminho de ferro, j concedido por esse departamento (C. E. 13 janeiro 1893); etc.67 No so muitos, como se v, os exemplos mencionados; mas, fundada, ou no, na autoridade dos arestos, a regra, que se insinua e prevalece, como dominante, a da irresponsabilidade do Estado, como acima se disse.67a
Michoud, loc. cit., p. 258-259. No sabemos, si os poucos casos acima citados fornecem argumento bastante para a affirmao categrica, que o illustre professor. Michoud faz, da irresponsabilidade do Estado, quanto aos actos illicitos de poder publico.... Pelo menos, casos tambm tem havido, derivados de actos de poder, cujas decises, muito embora excepcionaes, no corroboram a regra alludida. Laferrire (ob. cit., t. I, p. 187) d-nos, com effeito, noticia de dous arestos; o primeiro (C. B. 26 novembro 1875) annullando um acto do governo por excesso de poder; e o segundo (C. E. 5 dezembro 1879) condemnando o Estado a pagar uma indennisao de 53.000 frs., como reparao de damnos causados por um acto de poder publico. 67a Com relao s Communas, a lei lhes attribue um circulo maior de responsabilidade, do que ao Estado; sendo, a esse respeito, digno de toda atteno o trabalho publicado por Michoud, De la responsabilit des Communes q. raison des fautes de leurs agents (na REVUE DU DROIT PUBLIC, t. VII, p. 41-84). Tambm se pode ver : A. G. Boulen, De la responsabilit
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379 I 67 b. Pelo que diz respeito aos actos de gesto, e alguns mesmo de natureza differente, o Estado tem sido declarado responsvel, alm d'outros, nos seguintes casos: a) Pelos damnos provenientes de dlictos ou quasi delidos, commettidos na explorao e servios das suas vias-ferreas, por lhe ser igualmente applicavel .o disposto no art. 22 da lei 15 julho de 1845, que dispe : Os concessionrios ou arrendatrios de uma via-ferrea sero responsveis do damno causado pelos administradores, directores ou agentes, empregados qualquer titulo no servio da explorao da via frrea. O Estado ser sujeito mesma responsabilidade para com os particulares, si a via-ferrea fr explorada sua custa e por sua conta. (C. C. 5julho 1886; 25 outubro 1886 ; 9 maro 1887). o) Pelos damnos provenientes da administrao do patri mnio ou bens do Estado, por lhe serem inteiramente applicaveis as disposies do direito civil, que regem as relaes idnticas dos particulares (T. C. 30 maio 1884). 1 c) Pelo damno de accidentes succedidos a operrios em trabalho nos arsenaes (C. E. 4 abril 1879; 7 julho 1893).68 1 d) Pela perda de um processo confiado a autoridade militar, perda, que teve por consequncia a impossibilidade de se poder effectuar a cobrana de um credito (C. E. 20 junho 1884). e) Pelos damnos causados s propriedades pelos agentes da navegao, culpados da demora na abertura da comporta das aguas (C. C. 6 janeiro 1882). f) Pelos damnos causados navios em virtude de culpa dos officiaes do porto (CE. 6 maio 1881; 21 Julho 1882; 11 dezembro 1885; 27 junho 1890). I envers les partkrdiers es fonctionnaires administratifs, p. 116-117, e 265 sg. Rennes, 1902. 68 Tem-se entendido qne a lei de 9 de abril 1898, relativa aos accidentes do trabalho, , por igual, applicavel aos servios indnstriaes do Estado . Vide: H. Bailby, ob. cit., p. 116 sg.

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g) Pelos damnos da exploso de uma usina occupada pela administrao militar para o fim da fabricao da plvora (0. E. 9 maro 1877). 1 h) Pelos damnos causados por carros ou trens de equipa gens militares ou da artilharia (O. E. 4 abril 1879; 27 julho 1883), ou por cavallos empregados em servio militar (C. E. 21 maio 1879; T. C. 8 fevereiro 1893). I i) Pelos damnos cansados por agentes do Estado encarre gados dos servios de uma Exposio Universal (T. O. 4 agosto 1891; C. E. 24 abril 1885). 1 H ;') Pelo damno resultante do engano de agentes da administrao florestal, de que proveio a damnificao de arvores, que pertenciam a terceiro, e no ao adjudicatrio da floresta (T. C. 10 maio 1890). Tc) Pelo damno proveniente de uma eontrafao, comniettida pelos agentes do Estado, embora em proveito do servio publico (C. C. Io fevereiro 1891).69 I) Pelos damnos causados s propriedades visinhas com o estabelecimento de um campo de tiro, e bem assim, on consequentemente, pelo prejuzo feito s pessoas ou cousas por tiros mal dirigidos ou dados com imprudncia (C. E. 31 maro 1882; 6 julho 1883; 8 agosto 1884; 29 janeiro 1892; 16 junho e 7 julho 1893). A mesma regra se applica aos damnos causados pelas manobras militares (C. E. 11 maio 1893; 25 fevereiro 1884; 25 julho 884)70, assim como, aos accidentes, de que certos indivduos so victimas, em raso de imprudncia ou negliOs agentes do Estado haviam contrafeito um apparelbo para o fim de facilitar a verificao dos pesos e medidas. E a condemnafio eomprehendeu, aJra da satisfao do damno, a apprehenso dos objectos contrafeitos. Mchoud, loc. oit., p. 10. m 70 Sobre a matria de manobras militares ha a lei de 3 de julho de 1877, art. 64, admittindo o principio de indemnisao pelos damnos causados, quando se d culpa ou illegalidade na occupao do terreno pelas tropas.
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381 gencia commettidas por militares no cumprimento de seus servios (C. E. 25 maro 1892 ; 7 julho 1893 ; 6 dezembro 1895 ; 17 julho 1896). m) Pelos damnos causados por abalroaes de navios do Estado (CE. 25 agosto 1861; 14 maro 1873; 16 janeiro 1875; 7 julho 1876; 25 abril 1890); sendo applicaveis a taes damnos as mesmas regras do Cdigo do Commercio, quando menos, pelo que respeita as suas razes ou princpios. n) Pelos damnos que provm em geral dos accidentes nas fabricas, fundies e outros servios do Estado (C. E. 8 maio 1874; 4 abril 1879; 20 julho 1883, etc). o) Pelo damno proveniente de homicdio, praticado por agente das alfandegas ou empregado da administrao das contribuies directas, muito embora no exerccio de suas funces e no intuito de evitar a fraude (C. C. 19 julho 1829; 30 janeiro 1833) .M p) Pelo damno proveniente da apprehenso on penhora, feita sem justa cama, de mercadorias pela alfandega ou admi nistrao das contribuies indirectas (C. C. 21 desembro 1831; 22 janeiro 1835).7a I q) Pelo damno resultante da subtraco de ttulos de renda (divida publica) por funccionario incumbido do servio de transferencia ou regularisao do mesmo (C. C. 29 fevereiro 1836); e bem assim, pelo resultante da irregularidade no pagamento dos juros vencidos da divida publica, em consequncia de abuso dos respectivos funccionarios.7B r) Pelos extravios de cartas, cujo porte (duplo) fora devidamente pago nos Correios, e bem assim, pelos papeis de valor Vide: Decises a esse respeito, apud Sourdat, ob. cit., t. II, h. 1310 8g. Cf. Batbie, ob. cit., p. 323-24 e notas. [ " Sourdat, loc. cit., n. 1311 sg. 73 Loc. cit., n. 1314.
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includos nas mesmas cartas (0. C. 12 janeiro 1849 ; 12 maio 1851; 0. E. 12 julho 1851; l setembro 1852). Do mesmo modo pelos valores remettidos pelos Correios, de que se havia feito a devida declarao e pago a respectiva porcentagem (Lei 4 junho 1859; C. 0. 26 dezembro 1866; 25 junho 1890; 31 janeiro 1893; C. E. 21 janeiro 1876; 7 agosto 1883).n s) Pelo prejuzo causado em consequncia do estrago das malas postaes (0. C. .1 abril 1845). t) Pelos damnos resultantes de accidentes na execuo de obras publicas, succedidos por negligencia, imprudncia, e defeito no plano ou no modo da execuo, ou por falta das precaues necessrias (O. E. 19 dezembro 1839; 26 abril 1847; 22 junho 1882: 28 maio 1886 j 24 junho 1892; 15 junho 1894; 28 junho 1895). 76 67 cNo nos parece de necessidade proseguir na exemplicao de outros casos particulares. Conhecidos os princpios da doutrina corrente, fcil ser suppor a sua- applicabilidade aos casos ou espcies anlogas. De algumas das decises, que foram mencionadas, se ter com certeza notado, que o Estado, nem sempre, tem sido declaSobre os fundamentos das decises e os casos de excepo ou restrico, de ver:Sourdat, loc. cit., ns. 1315-1320; Bailby, loc. cit., p. 97 sg. 75 O damno reputado facto da administrao, quando se trata de accidentes succedidos em consequncia de vcios do plano, ficando o empresrio ao abrigo de responsabilidade pessoal; porque elle desempenha apenas o papel passivo de agente da administrao, isto , executando ordens superiores, de cuja convenincia no juiz... Portanto, si o plano ou o modo da execuo ordenado so viciosos, e dah resulta o accidente, o Estado o responsvel (T. C. 22 abril 1882; ap. Sourdat, loc. cit.,n. 1328). A regra a mesma, si o accidente se dr por falta da devida ftscalisao, sendo applicavel ao caso o disposto no art. 1383 do cdigo civil (C. E.-29 agosto 1835; 27 maio 1839; 9 novembro 1888 ; 17 maio 1889; 9 e 31 dezembro 1892). Loc. cit., n. 1330.
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rado irresponsvel pelos damnos dos actos illicitos, embora praticados no exercido de funces, que se reputam de poder ou autoridade. E em vrios actos seria, certamente, difcil dizer, onde termina o imprio, e onde comea a gesto, como em outra parte j tivemos occasio de observar.75a Esta tneoria da distinco dos actos, insinuada com tanta insistncia, j como argumento da responsabilidade ou irresponsabilidade do Estado j como meio de subtrahir os actos da administrao, propriamente dita, sanco do direito privado e dos tribunaes judiciaes, no tm, na realidade dos factos, correspondido ao fim, que se pretende. Verifica-se, pelo contrario, que as razes ou princpios invocados pelo Conselho de Estado nas suas decises, quando lhe cabe conhecer da responsabilidade civil do Estado, tem sido, em regra geral, os mesmos, sobre os quaes a Corte de Cassao, ao seu turno, procura assentar as suas sentenas sob a sanco immediata
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ao referido direito. E, que so de natureza idntica os caminhos, que levam ao templo da justia, apezar da subtileza das insinuaes, com que se pretende desviar os que delia precisam... Para encerrar o capitulo precisamos, todavia, declarar, que a tendncia da jurisprudncia franceza , manifestamente, a de amparar os direitos individuaes contra as leses, commettidas pelos representantes ou funccionarios do Estado. Mas de um lado, a preoccupao tradicional dominante, de que os actos administrativos s podem ser apreciados pla autoridade administrativa, o que leva a fazer distinces e subdistinces nos actos ou funces publicas, para evitar a interferncia do * De resto, a responsabilidade oivil do Estado tem sido declarada em Frana por diversas leis particulares, cujo elenco se pde ver em H. Fromageot, De la faute comme source de la responsabilit, p. 153-155.1 Paris, 1891.
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poder judicirio,e de outro lado, a falta de disposies legaes de caracter geral, especialmente reguladoras da matria, tem dado occasio a tantas incertezas, seno, incongruncias ou contradices nas normas seguidas e nas decises dessa jurisprudncia, que jamais poderamos apontal-a, como modelo de boa razo e critrio, na questo que nos occupa. |- Ella carece, sabidamente, de base solida em face do direito positivo vigente; o que reconhecem e confessam os seus prprios defensores...

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CAPITULO II A Jurisprudncia Belga 1. INDICAES PRELIMINARES 68. No muito o que nos propomos dizer sobre a jurisprudncia belga, relativa questo da responsabilidade civil do Estado. Devido, principalmente, ao facto da origem commum da sua legislao com a da Frana, a referida jurisprudncia apresenta traos da maior semelhana, s vezes mesmo, de identidade com a jurisprudncia franceza no que concerne applicao dos princpios e regras de direito, invocados nas suas decises. Entretanto num ponto, alis, de summa importncia, aquella se distingue desta, e, ao nosso ver, com vantagem para a defesa dos direitos individaaes: , que na Blgica no existem duas jurisdices, a contenciosa-administrativa e a judiciaria; em principio, pelo menos, a autoridade judiciaria competente para conhecer e decidir os litgios de toda espcie. Ainda que a lei mantenha o principio da separao dos poderes, entre a funco judiciaria e a funco administrativa, vedando, conseguintemente, a interveno judiciaria em casos, que importem uma usurpao ou um obstculo directo aco do poder executivo, e estabelecendo para a hypothese, o recurso do conflicto de jurisdico;70 o facto , que, na ausncia de tribunaes administrativos, sempre ao judicirio, que cabe a competncia em matria contenciosa, seno, para impedir ou desfazer o acto administrativo, com certsa, para conhecer dos seus
Laferrire, ob. oit., 1.1, p. 85 sg. Cf. Lonn, ob. oiti, p. 141. E' & Corte de Cassao, que compete resolver sobre a matria dos conflictos. 25 R. c.
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effeitos, objecto do litigio. Isto tem assento na prpria Constituio belga, a qual declara expressamente: Les contestations\ qui ont pour ooject les roits civils SONT EXCLDSIVBMENT du res-\ sort des tribunaux (art. 92). As prprias questes, que tem por objecto direitos polticos, so igualmente declaradas da competncia dos tribunaes, salvas as excepes estabelecidas pela lei (art. 93). Ainda mais: a Constituio tambm reconhece aos tribunaes de justia o direito de no applicar os regulamentos geraes, parciaes e locaes, desde que os considerem em desacoordo com as leis (art. 107). Em vista destas disposies do direito constitucional, a expresso direitos civis tomada, diz Laferrire, na sua mais larga accepo, de modo a abranger todos os contractos, todos os compromissos pecunirios do Estado, e todos os actos de gesto em matria de servio publico,considerando-se o Estado, no tocante a taes actos, como simples pessoa civil, em contraposio pessoa politica, que elle representa, quando exerce o poder publico.76 * 68 a. Com relao ao ponto especial da responsabilidade civil do Estado pelos actos lesivos da administrao publica, se tem, como regra da matria : a) Os actos de poder publico, desde que sejam praticados na forma e limites legaes, no do, em principio, direito nenhuma aco de indemnisao, muito embora susceptveis de damno ao alheio direito. E de facto, assim se tem decidido na maioria dos casos, a dizer que o Estado no respon svel pelos actos de negligencia ou culpa dos seus funccionarios, sob o Laferrire, loe. cit., p. 91. As decises da C. C. 21fev. 1832, 11 janeiro e 9 dezembro 1833, e da C. App. Lige 11 nov. 1883 consagram realmente a doutrina supradita com relao pessoa do Estado.

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fundamento de que, segundo a melhor intelligencia, a disposio do art. 1384 do cod. civil, que declara o committente responsvel pela cnlpa de seu preposto, se refere s relaes de individuo a individuo, e poristo no pde ser applicavel aos cargos ou funces publicas, nascidas das leis, que interessam ordem publica e administrao do Estado (CO. 24 abril 1840 e 7 novembro 1851). b) Nos demais actos, porem, nos quaes o Estado apparece como pessoa civil, sejam relativos infraco de contractos e matria de obras publicas, sejam concernentes a servios industriaes ou a quaesquer outros actos de gesto, a responsabilidade -do Estado pelas culpas dos funccionarios a doutrina firmada pela jurisprudncia. Com ella conferem a lio dos autores mais competentes e os considerandos de numerosas decises, tanto da Corte de Cassao, como dos outros tribunaes superiores do paiz <C. C. 28 dezembro 1855, e 9 dezembro 1880, etc.) Diz Be Fooz: L'article 1384 ne s'tend pas 1'administration publique, en tant que celle-ci se produit comme application de la souverainet et dans sa personnalit politique (. C. 28 dezembro 1855). A ce point de vue, 1'Etat, la province, la comtnune ne rpondent pas civilement des fonctionnaires qu'ils emploient et des torta qu'ils peuvent causer par leur fait ou leur ngligence dans leur mission administrative. insi, en matire de douanes, le gouvernement ne rpond pas des actes illgaux, vexatoires ou arbitraires des prposs de la douane, pas plus qu'il ne rpond des dommages causes par des troupes, des soldats, des proprits prives. En l'absence d'un prncipe contraire pose par les lois d'ordre public, la responsabilit s'arrte au coupable (C. C. 24 abril 1840). Mais l'Etat, la province, la commune ne semblent pas pouvoir se soustraire 1'application du droit commun, celui de 1'article 1384 du code civil, toutes les fois quils agissent comme personne juridique, individuelle et que, comme telles, ils posent des faits de proprit, des 77 faits' industrieis ou commerciaux, et font acte de la vie civile.
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De Fooz, ob. cit.,t. I, p. 346.

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O motivo politico, que determina o Estado a fazer tal ou tal acto por seus prepostos, indiferente; o que importa, a natureza prpria do acto.77a A mesma lio, variando apenas de forma, ensinada por um outro autor mais recente, e de igual autoridade na matria. No que respeita & separao e independncia respectiva do poder executivo e do poder judicirio, disse Beltjens, preciso distinguir o poder administrativo representando o Estado, como soberano, como personalidade nacional, do Estado agindo como pessoa civil. Como soberano, o Estado no poderia ser sujeito ao poder judicirio, e os seus actos no poderiam jamais dar logar nenhuma aco de responsabilidade civil; emquanto que, como pessoa civil, o Estado pde ser obrigado a responder perante os tribunaes, ficando sujeito a todas as regras do direito civil. 78 69. Quanto responsabilidade pessoal dos funccionarios, a lei reconhece aos particulares o direito de chamal-os perante a autoridade judicial, pelas offensas ou leses commettidasnos seus cargos ou funces (Const., art. 24). Decerto, o direito de aco contra os funccionarios na Blgica actualmente livre, independente de qualquer autorisao do governo, como outr'ora se exigia. Alli no se d o conflicto de jurisdico, nem a excepo de incompetncia; nem, to pouco, o funccionario se poder acobertar, como em Frana, com o pretexto de haver agido, no, como particular, mas a titulo de agente ou mandatrio do soberano. Um burgomestre, por exemplo, que commetter um acto vexatrio no exer" Loo olt., p. 348.Vide: C. C. 25 fevereiro 1850, 27 maio 1862, 19 dezembro de 1854; e numerosas outras decises, Uri citados. Cf. A. Girou, ob. cit., D. 230 sg. 78 G. Beltjens, La Oonstitution Belge Reviste, p. 424.

389 cicio de suas funces, declarado responsvel; muito embora possa elle provar que agira na qualidade de burgomestre e no interesse da communa (C. C. 25 fevereiro 1883).79 Das decises mais conhecidas sobre este ponto particular da matria se tem por assentado, que, alm da responsabilidade criminal que porventura resulte do acto, os funccionarios pblicos so ainda sujeitos responsabilidade civil nos seguintes casos: a) quando usam de dolo ou fraude para prejudicar aos indivduos particulares b) quando ajuntam calumnias ou injurias aos despachos de ordem geral que proferem; c) quando se arrogam um poder que no tem, ou saliem dos limites do seu mandato legal, causando com isto damno a outrem; d) quando causam damno por impercia ou ignorncia; f) quando abusam da autoridade para impor actos vexatrios, ou empregam vias de facto attentatorias da propriedade, ainda mesmo, que pretendam azel-o no interesse commum.79a A responsabilidade em taes casos, adverte De Fooz, pessoal; ella no remonta quelles, de quem os funccionarios recebem o mandato, a menos que os actos fossem executados em virtude de ordens recebidas de superior, a que o funccionario devia obedincia hierarchica; sendo, nesta ultima hypothese, a aco de indemnisao admissvel tanto contra cada um delles separado, como contra ambos juntamente (C. C. 13 janeiro 1848, e 19 fevereiro 1857).79b Entretanto devemos ajuntar, a jurisprudncia, em regra, s tem admittido a responsabilidade do funccionario administrativo, nos mesmos casos, em que ella teria logar contra os juizes A. G. Boilen, ob. oit., p. 264-65. De Fooz, Le droit ndmin. belge, t. I, p. 342-344. Este autor cita decises das cortes judiciarias, firmando os pontos da doutrina acima indicados. 79b Sobre os casos de responsabilidade pessoal do funccionario, de ver ; A Giron, ob. oit., ns. 227-280 e 236-237.
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390 e funccionarios judiciaes, a dizer, provando-se dolo, fraude ou culpa grave no acto arguido; uma simples interpretao, mesmo errnea, da lei no daria argumento procedente para a alludida responsabilidade. Assim, pois, si a autoridade policia) fizer prender arbitrariamente a um individuo, fora dos casos previstos na lei, dever responder por semelhante acto (Trib. Bruxellas 27 janeiro 1844; C. C. 19 junho 1880); mas si o burgomestre causar um damno, devido uma interpretao errada das disposies regulamentares, no dever ser, por isso, declarado civilmente responsvel (C. App. Bruxellas 30 dezembro 1882). 79c

2. CASOS E DECISES I 70. ACTOS LEGAES ou ISENTOS DE COLPA. Conhecidos os principios geraes, que dominam a matria, seria escusado repetir, que o Estado jamais responde civilmente pelos damnos, que porventura provenham das leis e mais actos de poder soberano, propriamente taes, contra os direitos individuaes. A este respeito a doutrina e a jurisprudncia belga em nada differem, quanto affirmao do principio, da jurisprudncia franceza, da qual j se fez a devida meno no capitulo precedente. Disemos que a jurisprudncia belga no differe da franceza, '' quanto affirmao do principio''; porque, quanto apreciao dos casos, notam-se no poucas divergncias. Os tribunaes belgas, com effeito, tm considerado s vezes certos actos, no susceptveis de responsabilidade por pertencerem,

73 Apud Giron, loc. cit., p. 260; Cf. A. G. Boulen, loo. oit., p. 366. Com relao aos juizes, os casos da sua responsabilidade pessoal esto declarados no art. 605 do Cod.do processo civil.

391 digamos, categoria dos actos de poder, os quaes a jurisprudncia franceza teria certamente reputado fora dessa categoria ; alm de que a jurisprudncia belga faz, em geral, appli-cao mais lata das disposies do direito privado na apreciao dos actos do Estado, do que o tem sido admittido por aquella jurisprudncia.80 a) Actos de policia e segurana publica.A administrao da segurana publica prende-se s attribuies da soberania ; por isto o Estado no responde pelos actos abusivos dos seus agentes a esse respeito. O art. 1384 no se applica a administrao publica, quando se trata de acto politico ou de soberania (C. C 28 dezembro 1855).8a b) Factos de guerra. Quanto s medidas de guerra, a jurisprudncia mais seguida a da irresponsabilidade do Estado, sobretudo, tratando-se de perigo imminente. Mas, no obstante, tambm se tem decidido que o Estado deve indem-

Michoud cita, como exemplo de divergncia entre as duas jris prudencias, uma deciso da Corte de Cassao belga (C. C. 3 maro 1892), declarando o direito commum inapplicavel ao Estado no caso de um damno causado a um barco em consequncia da falsa manobra feita pelo guarda da represa (ckisier), sob o fundamento de que o servio da navegao constituo um servio publico, que o Estado exerce a titulo de poder publico -, accrescentando o citado autor: ns no admittiramos esta soluo, por ser a manobra da represa, aos nossos olhos, um acto de gesto, apezar do fim de interesse geral do servio e dos poderes de policia que podem alis pertenoer-lhe. Por outra parte, Michoud ainda declara, que a jurisprudncia belga recorre, de modo geral, as disposies do direito privado em numero maior de espcies, do que a franceza; assim , que ella applica esse direito: com relao ao servio dos caminhos de ferro (C. C. 27 maio 1852); em matria de obras publicas (C. C. 15 janeiro 1888); de correios (C. App. Gand 24 maio 1879,);de damnos causados no servio da manufactura de armas (C. App. Lige 16 junho 1887); matrias todas estas, cuja apreciao na Frana assenta em leis especiaes.JRuMe du droit public, t. IV, p. 28. 80a Vide: De Pooz, loc. cit., p. 345, nota.

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392 nisar os damnos causados, quando estes resultam de medidas, que so apenas tomadas na previso de uma guerra (G. C. 12 maro 1833; C. App. Bruxellas 14 agosto 1835). c) Casos de desapropriao. Verificada embora a causa de utilidade publica, a propriedade particular no pode ser desapropriada, seno, nos casos e maneira estabelecidos na lei, e mediante justa e previa indemnisao.81 Reputa-se tambm, como verdadeira desapropriao, o facto de privar uma pessoa de algum dos direitos reaes, como so os desmembramentos do direito de propriedade: o usufruto, o uso, a habitao, as servides, a emphyteuse, a superfcie, a antichrese, os privilgios, e as hypothecas. A indemnisao deve ser pecuniria, previa e justa; salvo accrdo em contrario, no licito ao desapropriante compensar um terreno por um outro; a indemnisao deve ser paga em moeda. (C. App. Gand 10 janeiro 1885; C. App. Bruxellas 4 junho 1864; Trib. Verviers 20 outubro 1864). Antes de ser desapossado o proprietrio, este deve ter recebido a importncia da indemnisao (C. App. Bruxellas 14 julho 1888); mas o facto de assim no se dar, em nada prejudica ao direito de aco do proprietrio para havel-a depois (C.C. 11 fevereiro 1886; C. App. Bruxellas 20 maro 1868). A justa indemnisao comprehende, no s, o valor venal da propriedade, mas ainda, a reparao dos differentes prejuzos que resultam, immediata e directamente, da desapropriao, sem que se precise examinar si taes prejuzos foram, ou no, previstos pela desapropriao. (0. C. 16 outubro 1851; 7 fevereiro 1868; 22 junho 1871; 28 abril 1887).8U
Const. Belga, art. 11; Leis de 16 setembro 1807, de 8 maro 1810, de 17 abril 1835, do 1. julho 1858, de 15 novembro 1867, de 27 maio 1870. si a Vide: G. Beltjens, La Const. Blge Revise, art. 11, onde se trata da matria, por assim dizer, exhaustivamente, vista de numerosas decises jndieiaes. Cf. De Pooz, ob. clt., t. II, p. 611 sg.
81

393 - A indemnisao deve comprehender o equivalente da privao do gso si, annunciado o processo da desapropriao, o desapropriado no poude mais tirar partido da sua propriedade, no podendo mais alugai-a por exemplo. (C. App. Bruxellas 13 abril 1846 ; 22 junho 1865 ; 22 dezembro 1869; 8 maro 1877; 22 maro 1882; 3 dezembro 1884; C. App. Gand 29 dezembro 1883; CG. 22 junho 1871). A indemnisao, para ser justa, deve comprehender, no s, o valor do terreno considerado isoladamente, mas tambm, a minorao de valor do restante (C. App. Bruxellas 27 fevereiro 1837 ; G. G. 10 janeiro 1838, e 12 janeiro 1844; C. App. Lige 11 dezembro 1855; Trib. Lige 19 junho 1847). O desapropriante no se pode propor a executar obras no terreno restante com o fim de restabelecer as antigas communicaes e, desta sorte, evitar o prejuzo do desapropriado; deve, sim, pagar a este, a titulo de indemnisao, uma somma correspondente s obras precisas, as quaeso desapropriado executar, ou no, segundo lhe convenha. (O. App. Bruxellas 5 abril 1871). Todas as regras, que vimos de mencionar, e outras disposies legaes concernentes, so obrigatrias para o Estado, si fr elle o desapropriante, assim como, para a provncia e a communa. d) Obras publicas. * A responsabilidade civil da administrao publica tem sido reconhecida, alm de outros, nos seguintes casos: 1) Pelas roturas dos diques, de um canal do domnio do Estado, de que provieram damoos s propriedades visinhas, sem que se provasse ser um caso fortuito ou de fora maior. (C. App. Bruxellas 20 fevereiro 1856, e 19 janeiro 1880; C. C. 16 agosto 1879. 81b
sib rje Fooz, ob. cit., p. 346; G. Beltjens, La ConsUtutioti Blge Reviste, p. 428, etc.

394 S
2) Pelos actos de operrios e mais agentes executores de obras no leito e margens de rios do domnio publico, de que resultou damno aos proprietrios ribeirinhos. (C. App. Lige 13 junho 1846, etc.) 3) Por trabalhos executados na via publica que prejudicaram uma propriedade particular. (C. App. Lige 31 janeiro 1835). 4) Pelos estragos resultantes da demolio de uma pedreira, que alis ameaava ruina. (Trib. Lige 20 janeiro 1855). 5) Pela mudana do curso natural das aguas, em consequncia de uma obra de utilidade publica, e de que proveio prejuizo aos proprietrios visinhos. (C. C. 4 julho 1850). 6) Pelas obras necessrias uma estrada publica, mas que tornaram inaccessiveis ou insalubres as casas visinhas (Trib. Bennes 1834; Trib. Angers 28 janeiro 1835; C. App. Bru-xellas 5 novembro 1844, e 9 julho 1845, etc.) 7) Por terem as aguas de um rio, em consequncia das obras feitas no leito do mesmo, refludo e causado damno (C. App. Liege 10 julho 1851). 8) Pela construcao de um dique que occasionou o desabamento de uma parte ou de toda a propriedade alheia. (C. App. Liege 28 fevereiro 1845, 12 junho 1846, e 11 junho 1847). 9) Pela construcao de um esgoto no subsolo de uma rua ter trazido prejuizo aos proprietrios lateraes da rua. E' indifferente a circumstancia de se tratar de obra de interesse geral (Trib. Bruxellas 25 maro 1885). No que se refere, mais em particular, s obras necessrias a viao publica, so de indicar as decises que se seguem : I 1) No ha obrigao de indemnisar, quando as modificaes alteram, mas no supprimem, nem a circulao, nem as facilidades existentes (Trib. Lige 24 janeiro 1889 ; C. App. Bruxellas 5 agosto 1884; Trib. Oharleroi 6 maro 1886; Trib. Bruxellas 21 de maio de 1887).

395 2) Mas tem logar a indemnisao si, supprimido um caminho vicinal, se aggravam por isto os encargos da cultura da propriedade interessada (C. App. Brnxellas 23 fevereiro 1880). A mesma deciso, quando a propriedade fr dividida em duas partes separadas por vias frreas. 3) Quando as modificaes feitas no perfil transversal de uma rua prejudicam directamente passagem que conduz s casas da rua, o Estado no pode fugir responsabilidade do prejuzo, ainda que no haja tocado materialmente a propriedade alheia (Trib. Bruxellas 20 fevereiro, e 25 maro 1885). I i) O Estado ou a Communa respondem pelo damno causado por obras, que levantam o solo, aos indivduos, que, devidamente autorisados, edificaram ao longo da respectiva rua ou estrada (C. App. Bruxellas 9 agosto 1870, 3 e 6 julho 1874,27 julho 1878, 22 dezembro 1882, 5 agosto 1884, e 29 junho 1889; C. App. Lige 15 junho 1846 C. App. Gand 18 junho 1881; C. C. 1 de zembro 1881, etc). A mesma doutrina, quando os damnos pro vierem do abaixamento do solo (Trib. Bruxellas 6 maio 1885, e 12 junho 1886). I 5) Quando uma via frrea corta uma avenida, ha logar a indemnisao, pelos inconvenientes da interrupo na passagem dos comboios, e pelas precaues incommodas que o novo estado de cousas occasiona (C. App. Gand 23 junho 1853; C. App. Bruxellas 13 agosto 1855). 6) O proprietrio ao longo de uma via publica tem direito indemnisao, quando, pela alterao do nivel da mesma, o accesso sua casa se torna impossvel ou mais difncil (Trib. Bruxellas 26 dezembro 1846 ; C. C. 7 janeiro 1845). I 7) O proprietrio, que, por se conformar com o alinhamento da viao urbana, tem de abandonar parte da sua propriedade, tem direito indemnisao (Trib. Bruxellas 5 maro 1855; 0. App. Bruxellas 18 junho 1857 ; G. 0. 10 fevereiro 1865).

396 8) No ha logar a indemnisao, quando, por necessidade da segurana publica, a administrao sujeita as casas de ama rua a deixar fixar sobre ellas fios telephonicos das reparties publicas, caixas de aviso de incndio, e cousas semelhantes (C. 0. 2 fevereiro 1880, e 29 novembro 1883 ; C. App. Bru-xellas 9 agosto e 11 dezembro 1882). 71. ACTOS ILLICITOS EM GERAL. D-se na jurisprudncia belga o mesmo, que j verificmos na jurisprudncia francesa, isto , o emprego de critrios differentes na apreciao dos respectivos casos, segundo se trata de actos contractuaes ou de actos extracontractuaes. I. Provenientes de relaes contractuaes. Em matria de contracto a regra : o funccionario, que o celebra em nome do Estado, provncia ou communa, no contrahe obrigao pessoal ; esta pertence toda ao Estado, provncia ou Communa (C. C. 11 dezembro 18 L6).82 Uma concesso de natureza gratuita no , todavia, considerada, como contracto. E' essencialmente precria: poder ser opposta aos particulares, sem duvida ; mas no, aos representantes da autoridade publica. Conseguin temente, no cabe indemnisao aos ribeirinhos pela suppresso do curso d'agua, no navegvel (non navigable, infiotable) em certos trechos da corrente; muito embora percam elles com isso as suas construces e outras vantagens existentes. A durao da posse no caso no lhes d melhor direito (Trib. Bruxellas
De poca, em que na Blgica se admittia a jurisdiceo contenciosa administrativa, se costuma citar uma deciso do Conselho de Estado declarando, que, si o funccionario exceder o seu mandato ou agir fora de seus poderes, a obrigao, embora proveniente de contracto, deve recair sobre o mesmo pessoalmente, conforme ao art. 1998 do"cod. civil (CE. 4 agosto 1819). No , porm, esta a doutrina hoje corrente.
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397 12 agosto 1873; C. App. Bruxellas 14 fevereiro 1871, 29 maio 1873, e 5 maro 1874 ; C. App. Lige 2 maro 1876). 1 II. Provenientes de relaes extracontractuaes. Quanto aos actos lesivos extracontractuaes, se tem reconhecido a obri gao de responder civilmente, alm de vrios outros, no seguintes casos: I a) Pela falta da devida conservao das obras dos rios canalisaos para o fim da navegao, nas condies exigidas para que os barcos possam ahi circular sem perigo (C. App. Lige 15 fevereiro 1883). I b) Por se ter deixado ao fundo de um canal navegvel, pertencente ao dominio publico, uma estaca, susceptvel de occasionar o naufrgio de navios (0. C. 25 maio 1882). e) Pelas faltas commettidas no servio de transporte das pessoas e mercadorias pelas vias frreas do Estado, sendo applicavel ao mesmo, como committente, o art. 1384 do cod. civil (C. App. Lige 8 maro 1849; C. App. Bruxellas 6 maro 1850; C. App. Gand 30 maio 1851).D-se no caso um verdadeiro contracto (C. 0. 27 maio 1852, e 7 maio 1869). d) Pelo facto de um director de estabelecimento publico ter prohibido arbitrariamente a entrada de um individuo no estabelecimento sob a sua direco, e haver escripto nos re gistros uma ordem do dia ultrajante contra o mesmo (C. App. Bruxellas 23 maio 1876.8a I e) Pelo accidente prejudicial a terceiros, resultante de um ascensor ou guindaste, pertencente administrao publica. A espcie fora esta: O director da escola de pyroteohnica prohibira a Clerbois a entrada no estabelecimento, e escrevera nos registros deste uma ordem do dia injuriosa contra Clerbois. Este propoz a sua aco em jaizo, e a Corte de Appellaao de Bruxellas eondemnou o Estado a pagar 500 frs. de indomnisaao.
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398 que o explorava e o tinha sob a sua guarda, mas que, por negligencia, deixra-o funcccionar em condies perigosas {C. App. Br uxel las 1 dezembro 1881). 71 a.No ha mister proseguirmos na citao de outros casos anlogos. Apenas converia talvez lembrar que, como regra geral de jurisprudncia, o Estado, a provncia e a communa no se podem subtrahir appiicao do direito communi, isto , do art. 1384 do cod. civil, todas as vezes que agem, como pessoa jurdica individual, e que, como taes, praticam actos de proprietrio, industrial, commerciante, ou fazem actos da vida civil. (C. App. Bruxellas 20 fevereiro 1856, etc. etc.) 83a Tambm para melhor illustrao da doutrina, cumpre igualmente accrescentar, que o Estado ou a administrao publica tem sido declarados irresponsveis pelos damnos resultantes dos seguintes casos: a) Pela baixa das aguas de um canal sob a fiscalisao da autoridade publica, prejudicial irrigao e navegao; muito embora o facto se desse por culpa dos respectivos agentes. Se disse, que o art. 1384 era completamente estranho espcie, desde que no se tratava de actos da vida civil, mas de factos da alta administrao (0. C. 28 dezembro 1855). h) Pela negligencia ou falta de cuidado do guarda da represa (clusier) de um porto, considerado este, como dependncia do domnio publico (C. C. 9 dezembro 1880; Hic, nota 80).
a B' desnecessrio advertir, que no esteve no nosso intuito resenhar os differentes casos e decises, em que o Estado sabidamente obrigado a responder pelas culpas dos funccionarios, commettidas nos actos frequentes e ordinrios, em que o Estado apparece, como proprietrio, contractante, credor, devedor, industrial ou constructor ; mas, apenas indicar um certo numero de espcies e decises, nas quaes o Estado fora declarado responsvel pelo damno proveniente da negligencia ou culpa dos funccionarios, e) sem nos preocouparmos de saber, si o Estado na oceasiao era pessoa civil ou pessoa politica.
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399 c) Por actos vexatrios ou abusivos de um burgomestre, feitos fra das suas attribuies; considerando-se, que em taes casos a responsabilidade fora toda pessoal deste, conforme ao art. 1382 do cod. civil (T. Bruxellas 8 agosto 1850; C. App. Bruxellas 26 dezembro 1882.83b d) Por actos illegaes ou arbitrrios dos prepostos do servio aduaneiro (C. App. Bruxellas 10 fevereiro 1841, 24 dezembro 1842, 16 janeiro e 23 dezembro 1843), considerando-se applicaveis as mesmas razes, segundo as quaes o Estado no responde, em geral, pelos damnos causados por tropas ou soldados s propriedades privadas: Attendu que le gouvernement rest pas le ma%tre% ans le sens de Varticle 1384 du code civil, des militaires appells au service de VEtat; qu'il rest pas davantage leur commettant, et que les militaires ne sont pas des preposs... (C. pp. Bruxellas 23 dezembro 1843; C. C. 24 abril 1840).88 c e) Finalmente, tambm principio geral consagrado: o damno, puramente possvel, eventual ou futuro, no basta para servir de base uma aco judicial; preciso haver um interesse legitimo ou um direito actual, effectivamente lesado (Trib. Lige 17 fevereiro 1844, e 28 maro 1846; 0. App. Lige 13 agosto 1855; Trib. Gand 24 dezembro 1856 ; C. App. Gand 13 junho 1856, etc.) Vide: Hic, p. 387.Bm resumo, diz A. Giron, o Estado, a provncia, e a communa no so juridicamente obrigados a reparar os damnos resultantes dos abusos de autoridade, das fraudes, omisses ou negligencias, das quaes se tornem culpados os seus agentes, no desempenho de uma funco politica ou administrativa Loc. cit., n. 232. No entanto, cumpre observar, que muito poucos e limitadssimos foram os casos, nos quaes o citado autor se apoiara para afirmar tamanha concluso... alias, no comprovada pelos exemplos da pratica. 83 Vide: Bonasi, ob. cit., p. 454; Mantellini, ob. cit., p. 169. Quanto s servides militares, a lei de 2 de abril de 1873 manda indemnizar os immoveis, que forem gravados pelas mesmas.
88b

71b.Embora relativamente poucos os casos e decises, que vimos de mencionar, elles deixam vr claramente, quaes as regras princpaes, que a jurisprudncia belga se tem proposto guardar na matria da responsabilidade civil do Estado. I Affrmando, antes de tudo, e do mesmo modo que o faz a jurisprudncia franceza, que ao Estado-poder publico no se pde imputar a responsabilidade consagrada nos arts. 1382-1384 do cod. civil (C. C. 12 janeiro 1893), aquella no podia, por isto mesmo, deixar de se mostrar, como esta, varia e incerta no exame e deciso particular de mnitos casos... E' um defeito inevitvel, ou melhor dizendo, inteiramente consequente; desde que dita jurisprudncia procura assentar os seus considerandos na tbeoria insuficiente da distinco dos actos do Estado, quando de preferencia deveria fazel-b no principio da justia, que no muda, mas subsiste igual para todos, que delia precisam na defesa ou reparao dos prprios direitos.

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CAPITULO III A Jurisprudncia Alleman


1. INDICAES PRELIMINARES

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72. Antes de constitudo o actual "Imprio Federal da AUemanlia'' em 1871 j existia nos Estados, que ento formavam a Federao da AUemanlia do Norte (Norddeutscher Bund), duas jurisdic3s distinctas para conhecer e decidir das questes originadas dos servios pblicos: a dos tribunaes judicirios, e a das auctoridades administrativas. E ainda que no houvesse tribunaes administrativos, propriamente ditos, on devidamente organisados, a esphera de competncia do poder administrativo sobre as questes alludidas era, no entender de Laferrire, muito mais lata, do que a do poder judicirio.84 Hoje, ao lado das autoridades administrativas, vrios dos Estados federados j possuem tribunaes de igual natureza, na accepo prpria deste vocbulo. E tomando, para exemplo da matria, a organisaao existente na Prssia, vemos que ella consta do seguinte: 1) Juntas de Circulo (Kreisausschuss), as quaes, em certos casos, so substitudas pelas Juntas urbanas
(StadtausscJiuss); 2) Juntas de Districto (BezirTcsaussehuss), que conhecem por via de recurso dos actos das primeiras; 3) Tribunal Administrativo Superior com sede em Berlin (Oberverlualtungsgericht), o qual conhece dos negcios contenciosos, j
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Laferrire, ob. oit,, t. I, p. 37 sg.

j
H.C.

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por via originaria e em nica instancia, j por via de recurso, j finalmente, como Corte de Cassao, nos casos marcados em lei.84a
Sem o intuito de entrar em detalhes acerca da organisao dos tribunaes administrativos da Prssia, que, como se sabe, o Estado principal da Federao Alleman, sobreleva, todavia, dar breves informaes a esse respeito. A' testa da administrao de cada Circulo ha um conselheiro provincial (Landrath) de nomeao do rei, e que o presidente da Junta. Esta se compe de seis membros, eleitos pela Assembla do Circulo. A Junta urbana se compe do burgomestre ou do seu substituto legal, como presidente, e de quatro membros, que a Municipalidade elege de seu prprio seio. Ha ainda disposies da lei regulando, de modo particular, certos crculos ruraes, e bem assim o da cidade de Berlin, etc. etc. A' testa da administrao do Distrioto ha um presidente do governo (Regierungspraesident) nomeado pelo rei, o qual preside a Junta do Districto. Esta se compe de seis membros, dous tambm de nomeao do rei (um destes serve de vice-presidente), e os outros quatro, eleitos na forma e condies marcadas na lei. As Juntas de Girado e de Districto desempenham funces de simples, caracter administrativo, conjuntamente com as de jurisdioo contenciosa, proferindo, portanto, em uns casos, despachos ordinrios (Beschlmse), e em outros, decises com forca de verdadeiras sentenas (Entscheidungen). Como legislao especial sobre a matria, de ver: leis de 13 dezembro 1872, de 29 junho e 3 julho 1875, de 26 julho 1876, de 26 julho e 2 agosto 1880, de 19 e 22 maro 1881, de 30 julho e 1 agosto 1883, e de 27 abril 1885, etc. E' considerada, como consolidao das anteriores, a lei de 30 julho de 1883 (Gesetz iiber ie allgemeine Lanesverwaltung), e como complementar, em matria de competncia, a do Io agosto do mesmo anno (Gesetz iiber ie Zustndigkeit der Venoaltungs und Verwaltungsgerichtsbelwren). Quanto organisao judiciaria da Prssia, a lei de 4 maro 1878 creou os tribunaes superiores do Reino (Oberlandesgerichte e Landgerichte) de accordo com a organisao geral da jnstia, estabelecida para os Estados do Imprio pela lei de 27 janeiro 1877, e logo depois, fora tambm promulgada a lei orgnica de toda justia estadual (lei de 24 de abril do mesmo anno Ausfiihrungsgesetz zum dentschen Gerichtsverfassungsgesetz), e bera assim, o decreto de 26 julho (1878), regulando os tribunaes cantonaes (Amstsgerichte). Nos termos da lei de 24 de abril citada, aos tribunaes regionaes (Landgerichte) compete exclusivamente o conhecimento de todos
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72 a. Os conflictos levantados, entre as autoridades ou [tribunaes administrativos e os tribunaes judicirios, so decididos por tribunaes especiaes, organisados segando as prescri-pes da lei federal.81 b Na apreciao, porm, dos casos sujeitos pretendem alguns autores, que, antes de tudo, cumpre atten-der para a natureza dos actos, de que se tratar. Si so actos do Estado, propriamente tal, a via de direito (der Rechtsiveg) se deve considerar fechada t tanto para os tribunaes judicirios, como para os tribunaes administrativos; porque o acto praticado pelo poder publico, no seu exerccio prprio, no susceptvel de invalidao, nem to pouco, poder dar logar tndemnisao do damno, que porventura tenha causado. Consequentemente, accrescenta-se, as decises do Chefe de Estado, dos ministros e outros representantes da alta administrao central, desde que no tenham unicamente por objecto conlitgios propostos contra o Thesouro, ou contra os funccionarios por motivo de actos dos respectivos cargos (art. 39). O disposto neste artigo est de inteira harmonia com a lei federal da organisaao judiciaria (das 'Gerichtsverfassungsgesetz de 27 janeiro 1877), a qual dispe desta forma: Os tribunaes ordinrios conhecem de todas as matrias contenciosas, civis e crirainaes, que nao sejam da competncia das auctoridades ou tribunaes administrativos, ou de tribunaes especiaes, institudos por lei federal (art. 13). Compete exclusivamente aos Tribunaes Regionaes (Landgerichte), sem atteno ao valor da demanda: a) as aces contra o Fisco Federal, seja em virtude da lei do 1 de junho de 1870 relativa aos direitos de transporte por agua (Mosserei), seja em virtude da lei de 31 de maro de 1873 relativa aos direitos e deveres dos funccionarios do Imprio; b) as aces contra os referidos funccionarios por excesso de poder, ou negligencia no cumprimento de seus devores. A legislao particular dos Estados pde ^sujeitar ao conhecimento dos Tribunaes Rogionaes: as aces dos funccionarios estadoaes contra o Estado por motivo de seus empregos; as aces contra o Estado, relativass medidas ordenadas por auctoridades administrativas, s culpas dos funccionarios estadoaes, suppresso de privilgios, e s contribuies publicas (art. 70). 84b Lei de organisaao judiciaria de 27 de janeiro de 1877 (art. 17) o J.el de introduco da mesma data (art. 17).
IOS

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tractos celebrados com o Estado ou a gesto dos interesse seconomicos e financeiros do mesmo, em resumo, todas as decises, onde appara, em um gro qualquer, a delegao do poder publico ou o direito de mandar (le droit de commandement) escapam, no s, competncia judiciaria, mas tambm. prpria jurisdico contenciosa administrativa. A via de direito no se abre contra o Estado-pocZcr publico; porquanto, in~ siste-se ainda, este no deve discutir com os seus subordinados sobre os seus direitos eminentes, nem sobre as consequncias dos mesmos direitos... 8 i 0 Puro regalismo! No , todavia, com este rigor, isto , sob a gide da irresponsabilidade, que os factos se passam no domnio da jurisprudncia, mesmo quando praticados pelo Estado-poder publico t como em seguida teremos ensejo de verificar. 72b.A competncia dos tribunaesjudicirios , em theser fcil de estabelecer: a esphera da administrao, diser, do direito publico, lhes inaccessivel; a que lhes prpria, a das contendas de direito civil, em outros termos, quando se disputar uma preterio resultante das relaes do direito civil. Md Masr como bem observa Otto Mayer, a dificuldade est justamente em saber, quando se do relaes exclusivas de direito publico, e quando se do relaes exclusivas de direito civil; porque no se trata simplesmente de applicar textos de lei, mas de bem comprehender a prpria natureza da relao jurdica... *'"
Von Rnne, Das Staatsrecht der preussischen Mcnarchie, t. Ill (Bi r lin, 1883); ap. Laferrire, loc. cit., p. 38-39. ' Md Otto Mayer, Le Droit Administratif Allemand, t. 1, 16, p. 276. Paris, 1908. 84 Loc. cit., p. 277. O autor citado estuda a questo da competncia-de modo satisfactorio; por isso, para elle remetteraos o leitor, que queira, obter maiores esclarecimentos sobre a mesma questo.
84 c

405 No , porm, o nosso intuito occupar-nos das differentes razes, amas histricas, outras de direito vigente, a que cumpre attender na soluo desta questo. Apenas ajuntaremos aqni: que, segundo a jurisprudncia do Tribunal Federal do Imprio, sempre que se suscitarem questes de direito pecunirio, ainda -mesmo, si para a sua deciso fr mister recorrer s regras do direito publico, os tribunaes ordinrios sero considerados com petentes. (R. G-. 2 fevereiro 1884)8*f I 73.Com relao aos funccionarios, as leis particulares e a jurisprudncia dos Estados sempre os declararam pessoalmente responsveis por todo acto ou omisso illegal, erro, negligencia, ou excesso de poder no desempenho dos cargos; e, alm das penas criminaes ou disciplinares, em que podessem incorrer, seriam igualmente obrigados satisfao do damno causado a terceiros ou ao Fisco, segundo as circums tancias do caso. A allegao de ter agido em virtude de ordem superior no excusava o funccionario, desde que o seu acto fosse contrario alei.85 Presentemente, porm, a matria se acha regulada por disposio expressa do cdigo civil allemo; Le fonctiontiaire qui, intentionnellement ou par ngligence, viole le devoir profissionnel lui incombant vis--vis d'un tiers, doit r-sparer eavers celui-ci le dommage cause. Si le fonctionnaire iTest coupable que de ngligence, il ne peut tre pris par-tie que lorsque le ls ne peut obtenir reparation d'une autre manire. Si dans la decision d'un procs, un fonctionnaire viole i-son devoir profissionnel, il n'est responsable du dommage cause que si la violation du devoir est passible d'une peine publique par voie de procdure criminelle. Oette dispositon ne s'applique j)as au refus ou au retard illegal de remplir 1'ofice. L'obligaOtto Mayer, loo. oit., p. 281, nota. A sigla B. Q. significa ""Rektisgericht". 85 Zorn, DM Staatsrccht, t. I, p. 826-327. Cf. P. Laband, Le Droit Public de 1'Empire Uemand, t. II, 44 sg, signanter, 48; Otto Mayer, 4)b. olt., t. I, 17.
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406 tion de rparer le dominage n'a pas lieu lorsque, intentionnellement ou par ngligence, le lese a omis d'ecarter le dommage par une voie legale (art. 839).85a 1 Na applicao pratica desta disposio de advertir, a legislao particular dos Estados poder fazer-lhe modificaes, tornando mesmo o recebimento da aco judiciaria contra ofunccionario,dependente de deciso preliminar, proferida peloTribunal Administrativo Superior do Estado (onde o haja), ou pelo Tribunal Federal do Imprio. Esta deciso jtreliminart diz se, tem por fim evitar que o funccionario responda por perdas e damnos, em razo de actos que a Administrao, talvez, reconhea legtimos e necessrios...851" Mas dependente, o no, de deciso preliminar, affirma Windscheid, a aco de indemnisao garantida aos indivduos contra os funccionario (inclusive os juizes, mesmo no caso de sentenas) pelos damnos, que lhes tenham causado por dolo ou grave negligencia (Arglist oder grobe Nachlssigkeit) ; e no exame do caso sujeitoos tribunaes, ao contrario do que succede na Frana, podem interpretar as regras do direito administrativo para o fim de fazer delias a applicao conveniente.85c Muito debatida, porm, accrescenta o mesmo autor, tem sido a questo de saber si, juntamente com o funccionario, deve tambm responder o Estado, que o nomeara... 8C
65 a Vide: Cod. Civ. Allemand, trad. par O. de Meulenaere. Paris,. 1897. * Loening, Lehrbuch des eutscJien Vemoaltungsrechts, pag. 785. Cf. Otto Mayer, ob. cit., 1.1, 17; Lei dlntroduc&o ao Cod. Civil cit., arte. 11, e 77-81. 88 Windscheid, ob. cit., 470. 86 Loc. cit. Em nota ao texto Windscheid cita: Pfeifer, Zacha-riae, e Stobbe, como sustentadores da responsabilidade do Estado, e| Loening, como contrario mesma; confessando, entretanto, no se poder negar, que a tendncia da pratica preponderante pela responsabilidade do Estado, seja primaria, seja apenas subsidiaria...
85

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74.Na Allemanha, quando se encara o Estado nas suas relaes de natureza civil, d-se-lhe, como se sabe, o nome de Fisco; e fora precisamente sob esta denominao, que o moderno Cdigo Civil llemo o considerou pessoa juridica (art. 89), declarando ser-lbe applicavel, por analogia, a disposio do seu art. 31, que resa assim: A associao responsvel pelo damno, que a directoria, ou um de seus membros, ou qualquer outro representante nomeado de accordo com os estatutos, possa causar a um terceiro no exercicio de suas funces, por acto illicito que obrigue reparao (DerVerein ist fur en Schaen verantivortlich, en der Vorstan, ein Mitglied des Vorstandes, oder ein anderer verfassungsmassig berufener Vertreter durch eine in Ausfuhrung der ihm eustelienden Verrichtungen begangene, zum Schadensersatze verpflichtende Hanlung einem DriU ten zufugt). Dos termos da disposio transcripta parece indiscutivel o reconhecimento da responsabilidade civil do Estado pelos actos illieitos de seus rgos ou funecionarios. Mas no devemos omittir que, segundo pretendesse, semelhante responsabilidade se restringe to somente aos actos, em que o Estado apparece como Fisco, tomado este vocbulo na significao limitada, que acima se lhe deu. Quanto aos demais actos, isto , os que so praticados pelos representantes do Estado no exercicio da sua auetoridade politica ou soberana, sustentasse em contrario, que o Estado irresponsvel pelos damnos resultantes dos mesmos...86* Hie, ns. 45, 46 e 72. Referindo-se matria da responsabilidade proveniente dos actos illicitos, praticados pelos representantes da pessoa juridica, disse Windscheid: A capacidade de agir, artificialmente attribuida pessoa juridica, estende-se aos delictos ? Queremos dizer, um delicto commettido por um representante da pessoa juridica, nesta sua qualidade e dentro das faculdades da sua [representao, se considera delicto da pessoa juridica, de modo que as consequncias delle recaiam sobre
86 a

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De facto, a linguagem de vrios autores e, mesmo, a de alguns arestos se mostram insistentes na necessidade de fazer esta restrico em favor da administrao publica, o que alis, no deixa de ter a sua explicao, assaz conhecida. 74 a. Moldada nas velhas tradies do direito romano, que continuou sabidamente a ser o direito commum vigente nos diversos Estados da Allemanha, a doutrina jurdica, mais geralmente acceita, sobre os damnos causados aos indivduos pelo
a pessoa jurdica ? Esta questo deve ser respondida de modo negativo, no que se refere & penalidade: repugna natureza da pena, que ella seja applicada a outrem, que no o delinquente. No se d porm o mesmo com o dever de, reparao do damno resultante do delicto. B quando se considera que a pessoa jurdica, s por mo de seus representantes, tem a possibilidade de agir em busca dos seus fins, no se poder deixar de achar justo, que ella tome sobre si as consequncias prejudiciaes dos actos da sua representao, do mesmo modo, que recolhe as vantagens resultantes dessa representao* Outra questo, a de saber si esta obrigao de justia reconhecida polo direito commum. Pelo que respeita ao direito romano, a questo no pode ser afflrmada; ella tem, todavia, os exemplos preponderantes da pratica em seu favor. Quanto personalidade do Fisco, aceresoenta o autor, lhe , em todo o caso, reconhecida a capacidade de querer... e por isto a sua responsabilidade deve ser admittida pelas culpas dos seus representantes (Trib. Sup. de Berlin, 27 setembro 1859) . Pandekten, t. I, 59. Sobre o mesmo propsito tambm observara Sintenis: o limite da responsabilidade pelos actos illicitos dos representantes restrkto esphera de aco, que o direito prescreve pessoajuridica representada. " Universitas delinquere potest; attamen tantum eh crimina ipsi qua tali imputari possunt qua: ad negotia pertinent cum fine suo perpetuo cofuerentia ".Diss. 16. Ainda quanto a questo particular de saber si, no direito allemao, a conectividade (associao) deve, ou no, responder pelas consequncias do deficto, tambm de vr: Gierke, ob. cit., p. 743 sg. Este ultimo autor pensa que, conforme o direito allemao, licito sustentar a afflrmativa pezar dos esforos dos romanistas em contrario, e que as prprias decises, que negam essa responsabilidade, a admittem no caso de culpa na nomeao, ou no caso de commisso especial do representante da conectividade. Ob. cit., p. 747-754 sg.

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Estado, foi por muito tempo a de que elle s devia ter a obrigao de indemnisal-os, quando os mesmos resultassem das relaes patrimoniaes do Estado; muito embora seja igualmente certo, que semelhante doutrina, na pratica, nunca chegou a dominar de maneira exclusiva, por se mostrar repugnante aos olhos da prpria justia.86b
O professor Otto Mayer, tratando da obrigao .de indemnisar os damiios dos funccionarios por parte do Estado, faz um resumo da doutrina preponderante em vista do direito e da jurisprudncia, exprimindo-se da maneira seguinte: A leso feita ao individuo deve ser indemnisada por quem a causou. Isto no assenta sobre as regras do direito civil, que regem a obrigao resultante de um damno illegal (vechtwidrige Schigung), porque a indemnisao tem logar, mesmo sem dar-se um delioto do representante ou serventurio do Estado, a dizer, quando o damno cansado por acto de indiscutvel legalidade... O pensamento fundamental fder Grundgedanke), sobre o qual assenta essa indemnisao, inteiramente independente, e pertence esphera do direito publico: "a leso patrimonial (der Yen/nS* gensnachteil)" compensada por causa da injustia, que ella acarreta ao lesado... Bem entendido, o autor trata da leso, considerada como um sacrifcio particular (ais ein besoneres Opfer), que fere a um individuo sem outra compensao especial, impondo-lhe desigualmente um encargo, que no recao sobre os demais indivduos; para, deste modo, excluir todos os encargos pblicos geraes, taes como, impostos, taxas e outras prestaes, ou mesmo, certos constrangimentos pessoaes, como sejam as penalidades, e as restrices policiaes de toda espcie. Dando compensao do prejuzo feito, mediante uma somma equivalente em dinheiro, o Estado faz cessar a injustia; e como elle tira esse dinheiro da caixa oommum, o damno reparte-se por todos os seus contribuintes, ou em outros termos, a indemnisao a forma de tornar igual, um encargo desigual (die Form um eine ungleiche Belastwng in eine gleiche zu verwandeln). Encarada sob este aspecto, a indemnisao deve ser tida, como de direito publico. Mas no. basta fundal-a na ida da justia, como se tem feito; preciso convertel-a em disposies geraes do direito (zu Mechtsstzengestaltet tverden). Sem duvida, j no so poucas as leis especiaes (Sondergesetzen) sobre a indemnisao de direito publico (uber offentlichrechtliche EntscJidigung), taes como, as de desapropriaes, de servides reaes impostas, e outras: isso, porm, no satisfaz s exigncias do instituto jurdico; cumpre fazel-o por uma regra geral, assaz compre50 b

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No querendo fallar, seno, dos factos mais recentes, ningum ignora que, por occasio dos trabalhos do projecto do Cod. Civ. Allemo, se manifestou no Congresso Legislativo uma forte corrente de opini&o no sentido de incluir em artigo expresso do cdigo o principio da responsabilidade civil do Estado, quer considerado como Fisco, quer na sua qualidade de
hensiva dos diversos casos. Na falta desta, certo, a theoria e a pratica tem procedido, como si a mesma existisse, baseando apoio nesta ou na-qnella disposio do direito civil ou do direito publico. Pondo de parte a questo, em virtude de que? {woher?), contentam-se de asseverar, que o Estado deve, no caso, uma indemnisaao segundo os princpios funda-mentaes do direito , ou segundo os prineipios incontestveis do direito. .. O principio, que o Estado deve indemnisaao pelos sacrifcios particulares, que impe, direito antigo, tendo sido recebido na conscincia jurdica e na pratica do direito, desde que o Estado comeou a agir mais vivamente e a exigir taes sacrifcios com maior frequncia. O direito romano no offerecia exemplo da espcie ; mas, no obstante, formou-se um direito usual allemo, a principio para os casos mais graves, como no uso do jm e minens, e, pouco a pouco, o mesmo se generalisou para os casos diversos. .. A forma, em que a leso se mostra (o autor falia da leso proveniente de relaes do direito publico), indifferente; assim oomo no tamb9m essencial distinguir, si o acto lesivo fora, ou no, conforme ao direito,si fora resultante da vontade, ou apenas casual, ou si, justamente, devera ter sido evitado. Basta que, pela relao de causalidade (Kausalzusanimenhang) a leso tenha resultado do servio publico (aus dem Stoatlichen Unternehmm). B' desnecessrio dizer, que, era vez do Estado, tambm pode ser obrigado a indemnisaao qualquer outro sujeito da administrao publica, desde que seja um corpo Independente, e bem assim,aqnelle que, como concessionrio, exera uma parte da administrao publica (Stiicke jfentlicher Verwaltung): o responsvel aqnelle, a quem pertence o servio, que occasionou o damno... O acto lesivo, para ser indemnisavel, presuppe que ello affectara uma cousa ou um direito, adquerido, prprio do individuo, taes como os seus bens materiaes (Sachguter), a sua integridade corporal, a sua liberdade pessoal, on outros direitos, prestaes, privilgios, concesses, que Ibe pertenam effectiva e individualmente (ein Opfer kann nur bringen, ver ticas hat). O autor trata tambm dos elementos da avaliao do damno, assim como do direito de aco, declarando que esta um direito subjectivo do

411. poder publico ou soberano. Quando na segunda leitura do projecto foi adoptado pela commisso o dispositivo, que declarara a pessoa jurdica (a associao) responsvel do damno causado pela sua directoria ou outro representante delia, foi na mesma occasio apresentada uma emenda, segundo a qual, as pessoas do direito publico, notadamente o Estado e as communas, ficavam
lesado; e passando a referir-se aos limites postos ao uso desse direito, prosegiie: Alei pde excluir dado caso de indenraisao, desde me assim o declare nas suas disposies; ainda que parea, que os individuos, que ella attinge, soffrem com isso um encargo desigual. O que, alias, no destre o principio estabelecido, de que os encargos legaes (Belastung durch Rechtssatz) devem, deste ou daquelle modo , manter a igualdade. t Quanto obrigao de indemnisar, quando o Estado age nas relaes de ordem patrimonial, elle deve responder, como qualquer outro sujeito, segundo as regras do direito civil; mas no desta espcie de responsabilidade, que ora se trata, e sim daquella, em que o Estado incorre fora do terreno desse direito. So numerosas as tentativas, feitas em todos os tempos, para fundamentar a responsabilidade do Estado, dada a illegalidade (die Rechtsudrigkeit) de um acto do mesmo (o autor cita algumas das theorias recommendadas); se tendo aventado construces maravilhosas para darem um tecido jurdico essa obrigao, e servirem de ponte ao abysmo, que ha, entro a ida Estado e a illegalidade. Mas, por outro lado, as cortes jamais cessaram de declarar o Estado responsvel, em geral, pelos delictos dos seus funccionarios, invocando para os casos os princpios do direito civil, mesmo quando se tratava de actos da administrao publica e do exerccio de direitos soberanos. E examinando-se mais de perto, se verifica que quasi sempre as cortes procederam realmente com justia, embora presas de equivoco, fazendo applicaao das regras do delicio ex-vi do direito privado, ao conhecerem de indemnisaes de direito publico... A impresso, que se tem, , que no ha um principio firmado (kein festes Princip) sobre a responsabilidade do Estado, resultante do acto Ulegal do funocionario; por isto precisamos ser claro a esse respeito: ) Em regra, indifferente (glefchgiiltig) a demonstrao da illegalidade no caso de indenraisao de direito publico; esta tem lugar, desde que se imponha um sacrifcio ao particular sob qualquer forma de direito. Ella tambm seda, quando o sacrifcio resulta da actividade da administrao publica, involuntariamente, sem distinguir, si houve ou no, uma illegalidade.

412 igualmente sujeitas idntica responsabilidade, mesmo, quando o seu funccionario ou representante se achasse revestido das fnnees de poder publico (ffentlichen Geivalt); e os seus sustentadores procuraram demonstrar, que o contedo da emenda, alem de caber ao domnio do direito privado, devia ser admettido, como um preceito de justia (dass die Fr age ais eine
b) Nas circuoistancias, a existncia da illegalidade pde, entretanto, exoluir a indemnisaao, nina vez que esta s devida pelo damno causado ao individuo pela administrao. Si a illegalidade do funccionario de tal ordem, que no involve uma falta da administrao (Fehlgehen), mas um abuso da opportunidade (einen Missbrawh der Qelegenheit), que o cargo proporciona, a responsabilidade caber toda ao funccionario somente. c) Casos ha, em que a illegalidade e juntamente a culpa se tornam condio da indemnisaao de direito publico, por exemplo: quando navios se abalroam, quando carretas da artilharia passam sobre um individuo, ou quando se d um desastre em obras da viao publica, preciso averiguar quem se devia afastar e prestar atteno. Quem agiu illegalmente, que causou o damno ; e da causalidade depende a obrigao de indemnisaao de direito publico. Alm disto, s haver um sacrifcio, resultante de damno feito pela administrao, si este fr injusto (ungerecht) e no, quando suoceder ao interossado o que lhe devia sueceder. Taes so os casos de detenes, ou mesmo de offensa corporal no intuito de obstar a perpetrao de deliotos, a confiscao de contrabandos, a destruio de gneros alimentcios falsificados, e a demolio de construcoes, que prejudicam a viao publica. Si a medida, porm, no devia ter lugar, dra-se uma illegalidade, e a indemnisaao devida: no, porque houvesse uma falta do funccionario, pela qual o Estado responde... mas porque a illegalidade objectiva deixa ver no damno nm sacrifcio injusto e particular (sondem wegen der objectiven Rechtsicidrigkeit, welche die Schdigung, ah eine ungerechte, ais ein besonderes Opfer, erscheinen lsst) . Entre os damnos, que no do direito indemnisaao, esto, no entender de Otto Mayer, os da justia e da guerra (die, Justizschaden und die Kriegsschaden). Quanto a no indemnisaao dos primeiros, diz, que o direito vigente, ainda que haja um certo optimismo no modo de considerar as cortes de justia, a dizer, como si ellas fossem impeccaveis. Quanto aos damnos da guerra, s so de considerar taes, os que as tropas occasionam no campo da luta ou nas suas dependncias immediatas. No se trata de sacrifcio exigido pelo servio publico, mas de caso de fora maior (Naturgetvalt). Otto Mayer, Deutschcs Vencaltvngsrecht, 53*54.

- 413 Frage des Privatreehts aufzufassen sei,... dass ihre Bejahung ais einOehot derQerehtigkeit erseheine). Na votao da emenda porem, deu-se o empate de oito votos contra oito, e o presidente da commisso decidia contra a suaacceitao.860 I Depois, ao tratar se das disposies relativas responsabilidade pessoal dos fuuccionarios, foi novamente levantada a questo da responsabilidade civil do Estado e da communa, a qual, segundo nns, devia ser estabelecida de maneira solidaria, e segando outros, apenas subsidiaria, relativamente aos damnos causados terceiros com a fanco publica.864 Finalmente, na discusso do projecto no Congresso Legislativo, a mesma questo fora, ainda uma vez, objecto da mais calorosa discusso, como, alis, no podia deixar de ser, j em vista da importncia da matria, j dos oradores que com tanta competncia se fizeram ouvir, batendo-se pela necessidade de sua adopo. Triumpliou o principio, de que a responsabilidade do Estado-poder publico no devia ser includa entre as regras do direito privado-, mas, de tudo quanto se pde apurar da discusso, assim se resolvera, no, porque o Estado devesse ser considerado irresponsvel nesta qualidade, mas principalmente, por estas duas razes: primeira, que no se podia apreciar a responsabilidade alludida sem conhecer da questo connexa do dever profissional do funccionario publico, matria do dominio do direito publico *, segunda, que o conhecimento desta ultima questo, pertencendo particularmente competncia das autoridades dos Estados-federados, devia, consequentemente, continuar a ser objecto da legislao dos mesmos, e no, regida por uma disposio commum do direito federal. Em vista destas e outras ponderaes de natureza anloga ,que foram adoptados
86 o "PROTOKOLLE" der Kommission fiir ie ziueite Lesung des Entwwfs\ des Burgerlichen Gesetzbuchs, 1.1, p. 607 sg.~ Berlin, 1897. M*0b. oit., t. II,p. 663 sg.

414 os dispositivos constantes dos arts. 89 e 839 do Cod. Civil e os dos arts. 77-80 da sua lei de introducco; mas no, de forma alguma, porque conscincia jurdica do legislador houvesse parecido, menos legitimo ou menos procedente, o principio da responsabilidade geral do Estado.868 74 b. De resto, esse modo de vr com relao aos dispositivos do Cdigo Civil coincide com a doutrina corrente acerca das duas jurisdicesdistinctas, a das auctoridades ou tribunaes administrativos, e a dos tribunaes judicirios, segundo a qual, o que realmente se pretende, firmar a regra, de que o Estado, fora das suas relaes patrimoniaes (Fisco), no pode ser sujeito s disposies do direito privado e aos tribunaes que applicam este direito; mas no, que o mesmo seja sempre ou absolutamente irresponsvel pelas leses feitas ao direito individual. Ao contrario, resulta da lio dos factos, que, mesmo em se tratando de actos de poder publico ou de governo, casos se do, em que a obrigao de indemnisar o damno feito no todo reconhecida, j em virtude de leis especiaes, j em nome dos princpios geraes da justia; no faltando at quem entenda, que aos actos do Estado se deve applicar, sem distinco, os dispositivos dos artigos 831 e 832 do Cdigo Civil, relativos responsabilidade proveniente dos factos de outrem. Alm disto, tendo o Cdigo Civil, nos arts. 77-81 da Lei de Introducco, respeitado a legislao particular dos Estados e das Communas sobre a responsabilidade civil, proveniente de
se Ob. cit., 1.1, p. 610-611. Cf. Saleilles, Thoti Oen. de VobVgation, p. 399. Paris, 1901. Este autor, depois de haver analysado o pensamento do proj. do Cdigo Civil Allemo sobre o ponto em questo, ao referir-se responsabilidade pelos factos de soberania, disse: "nonpas que les motifs prtendent exclure la responsabilit de VEtat pour ces derniers, mais ih dclarent n'avoir pcts s'en oecuper et laisser la question au domaine u droit piiblic."Loc. cit., e mais: p. 424-427, nota

415 damnos causados por seus funccionarios, no se ignora que em diversos Estados foram, em consequncia, adoptadas leis espe-ciaes sobre a matria, e em algumas delias, reconhecida positivamente a responsabilidade doEstado pelos damnos referidos.86' 2. CASOS E DECISES 75. ACTOS LEGAES OU ISENTOS DE COLPA. Conforme ao principio, de que os actos de poder so insusceptveis de responsabilidade por parte da Administrao, se pretende, que gsam desta iseno, no s as leis, mas tambm os actos de governo, propriamente taes, e as decises judiciarias.87 Mas, isto no obstante, e a despeito da legalidade incontestvel do acto administrativo, desde que, em consequncia delle, se dr effectivamente a leso de um direito individual, aprecivel pecuniariamente, e a lei no haja expressamente disposto em contrario, os tribunaes tem decidido, que, tanto a Communa, como o Estado, podem ser declarados civilmente responsveis pelo damno resultante; visto no ser justo, que o individuo soffra sem reparao um sacrifcio, proveniente da Administrao, a qual assim o faz, alias, no interesse commum de todos
Vide: Otto Mayer, Le Droit Administratif AUemand, t. I, 17 p. 314. Os Estados que adoptaram nova legislao neste sentido so -. Bade, Baviera, Hesse, Wttrttemberg, e vrios outros menores.Cf. Boulen, De la responsbilit enven les partieuliers es fonctionnaires administratif8, p. 348-355.Rennes, 1902. Tambm por uma recente lei federal do Imprio (14 Julho (1004) acaba de ser assegurado o direito de indemnisao aos individuos injustamente presos. No "Jornal do Commercio " do Rio de Janeiro, de 21 e 30 maio 1904 se encontra breve noticia a respeito dos fundamentos da nova lei alleman. 87 Vide: Loening, ob. cit.; Piloty, ob. cit. Bic, ns. 45 e 46. Seria de vr no mesmo sentido uma deciso do "Tribunal Federal do Imprio Allemo", de 21 dezembro 1886.
86f

jlj

416 (C. Sup. App. Darmstadt, 6 outubro 1848; C. Sup. App. Weisbaden, 9 maro 1850, 10 outubro 1862 ; C. Sup. App. Lubeck, 31 dezembro 1847; C. Sup. App. Iena, 21 novembro 1850; C. Sup. Wolfenbuttel, 6 maro e 17 novembro 1874; C. Sup. App. Rostock, 12 junho 1865 ; Trib. Fed. do Imp. 16 dezembro 1885).87a
Apud Gierke, ob. cit., p. 808.Segundo este autor, acollectividade est sujeita a prestar a indemnisao devida pelos seus actos culposos, nos termos do direito privado, do mesmo modo, que a pessoa individual; sendo de incluir nesta regra geral, tanto o Estado, como a Communa. Pelo que respeita s infraces de natureza contraetiial, esta regra prevalece de maneira indiscutvel (O. G. Wolfenbuttel 17 setembro 1867, e 28 dezembro 1868 ; R. G. 9 maio, 3 novembro, e 12 dezembro 1882); entendendo-se que, nesta hypothese, se trata de responsabilidade por culpa prpria, sem precisar recorrer aos princpios que regem a responsabilidade dos actos na representao (R. G. 7 junho 1871, e 5 maio 1880). B no licito allegar, como escusa, que na espcie se tratara, porventura, do exerccio de direitos soberanos (R. G. 3 novembro 1882; O. A. G. Dresden 26 julho 1851, e 27 maro 1863; O. A. G. Cassei 5 julho 1847; O. A. G. Berlin 30 maro 1871; O. G. Wolfenbuttel 23 junho 1865, etc.,etc.)Loc. cit. p. 784-787. Quanto, porm, aos damnos ou culpas commettidas em actos extracontractiiaes, Gierke confessa que ha divergncias, tanto na matria de princpios,, como nos exemplos da pratica (loc. cit., p. 788); mas que, isso no obstante, a responsabilidade tem sido admittida pela jurisprudncia, no s, quando se trata de factos que tragam um lacro ao Estado, ou daquellesque elle pratica nas suas relaes de proprietrio ou industrial, como tambm, de actos, nos quaes o mesmo apparoce como poder publico, "desde que os damnos sejam causados pelos seus rgos no uso das suas attribuies ". Wir werden namenilich auch en Staat, en Gemeinden und allen anderen ffentlichrechtlichen Krperschaften eme privatrechtliche Ersatzverbindlichkeit fur Schaden aufzubiirden hben, en ihre Organe innerhlb ihrer Wvrktmgssphre durch schuldhafte Vertvendung oder Nichtvertcen dung ffentlicher Machtmittel anrichten (loc. cit., p. 794). Nesta conformidade a praxe commum (die gemeinrecktliche Fraxls) tem garantido aos lesados por culpas dos rgos pblicos a aco aquiliana contra o Estado e as Communas, tenham os indivduos sido offendidos na sua integridade ou liberdade pessoal, ou no seu direito de posse e propriedade (mag nun dabei der Einzelne durch e.nen Eingriff in die Integritt oder Freiheit der Personlichkeit, oder durch Entziehung oder Zerstorung von Sachen).
87a

417

No assaz numerosa nem completa a resenha dos casos particulares, de que podemos fazer meno no momento; mas, dos que se offerecem em seguida, se poder, com certeza, ajuisar da doutrina corrente na Allemanha a respeito da matria. I 75 a. A desapropriao, ainda que seja um acto de soberania (jus eminens, dominium eminens), no poder ser feita, seno, guardadas as formas legaes, Enteignung findet nur nach Massgabe des G-esetzes statt, e dando-se realmente uma razo verdadeira de utilidade ou necessidade publica.87 b Logicamente, se devia fazer primeiro a desapropriao, porque delia que resultaria a obrigao de indemnisar, como consequncia; mas, para evitar delongas, que o desapropriante, uma vez na posse da cousa, podia occasionar, a regra : que a indemnisao seja prestada primeiro, como condio da prpria validade da desapropriao (die vorgngige EntschMigungsleistung wirci n BEDINGUNG der Gultigkeit des Enteignungsausspruches). " a) A obrigao de indemnisar a cousa desapropriada um principio geral do direito: Der Mann, em durch die Enteignung das Opfer seines Eigentums oder sonstigen liechts an der 8ache auferlegt wird, erlangt eben dadurch den Anspruch auf Ausgleichung dieses Opfers in Old; podendo o desapropriado fazer valer o seu direito contra aquelle, a quem a desapropriao aproveita, seja o Estado, seja a Communa, seja um concessionrio, revestido do direito de desapropriar.87#l Loc. cit., p. 797-799, e notas.Gierke cita decises confirmativas das suas asseres, das quaes fazemos a devida meno nos casos particulares, que o leitor encontrar no texto. 87 b Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, t. II, 33.Leipzig, 1896. 870 Loc. cit., p. 44. 87 * Ibidem, p. 43 sg.
37 R. C.

418 No valor da indemnisao da cousa desapropriada deve tambm entrar o do caminho perdido que dava accesso a parte no desapropriada do prdio, e de que resultara a necessidade de fazer um arrodeio para se poder chegar ao mesmo (R. G. 17 junho 1884). Entende-se, entretanto, que a collocao de caixas do correio, de lampies de illuminao das ruas, de postes telephonicos e telegraphicos, e de taboletas de nomes e numerao das ruas, e cousas semelhantes, so delimitaes do direito de propriedade, que se justificam como medidas de policia e necessidades publicas, e por isso o proprietrio no tem o direito de aco contra ellas. Taes limitaes so essencialmente condicionaes do prprio direito de propriedade em face da administrao. Com tudo, no se deve concluir, que o proprietrio fica sempre privado dos meios legaes de oppor-lhes resistncia e de exigir indemnisao; porquanto elle o poder fazer, toda vez que se dr excesso nos actos da administrao, ou uma leso particular caracterisada da sua propriedade.87' Dada esta hypothese, ou outras semelhantes, se poder cogitar de indemnisao, comtanto que se trate realmente da leso de um direito adquirido e de que se esteja no goso, como tal, "Verletzung eines besthenden rechtlichen Zustandes" (R. G. 28 maio 1880)87f 6) As servides publicas impostas propriedade, em regra, do direito indemnisao; mas no se deve confundir as medidas temporrias de policia com as servides propriamente ditas.870Bem assim, no caso de indemnisao o facto de um Otto Mayer, loc. cit., p. 185 e notas ibi. 8" No caso da deciso citada no .texto, se tratava de um dique feito era um rio, e de que resultou ficar a propriedade visinha privada de inundae8 fertilisaoras das suas terras. A indemnisao foi negada, por no haver um direito adquirido. Otto Mayer, loc. cit., p. 354. 87g otto Mayer, loc. cit., p. 171, nota^/.e p. 175 sg. notas 14 e 15.
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419 funccionario fiscal ou policial penetrar na propriedade alheia, em perseguio de um contraventor ou criminoso (O. Tr. 1 dezembro 1875 ; O. V. G. 28 novembro 1885).87h c) O direito de propriedade no pode ser opposto ao exerccio de uma Unha de tiros sob o fundamento de encommodos causados por estes; mas o lesado tem direito indemnisao <R. G. 24 setembro 1889). d) O proprietrio no se pode oppor construco de uma estrada de ferro sob o fundamento, de que damnifica a sua propriedade por fagulhas ou pela trepidao ; pode, porm, exigir indemnisao por taes damnos (R. G. 20 setembro 1882). e) A obra publica da construco de uma ponte, da qual resultou a perda de freguezia para a explorao privilegiada de uma barca existente, no d direito indemnisao (O. Tr. 25 setembro 1856). f) Os indivduos, que edificam numa rua publica, adquerem uma servido tacita na mesma (O. Tr. 10 abril 1866, e 27 abril 1869; R. G. 7 maro 1882 e 13 fevereiro 1883); e ainda mesmo contestando-se, que o direito dos proprietrios tenha este caracter de servido, se tem admittido que a mudana ou alterao da rua, que prejudique ao proprietrio de maneira particular, dar logar indemnisao. No se pode negar que a rua constituo um dos elementos de valor do prdio; dahi o fundamento para indemnisao (C. C. H. 13 outubro 1866; R. G. 87hh 16 novembro 1880). I g) Pelos damnos da guerra, causados pelo inimigo ou pelo exercito nacional, no responde o Estado; trata-se, entretanto, dos actos da guerra propriamente, e no, dos actos preparatrios
A sigla O. Tr. quer dizer: Tribunal Superior de (Berlin) ;I O. V. G. significa: Tribunal Administrativo Superior. 87 nii A siglaC. G. H. quer dizer: Tribunal dos Confliotos da PrssiaVide: Otto Mayer, loc. oit., t. II, p. 135-136.
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420 delia. Aos damnos de uma luta ou uma sedio intestina se applica a mesma regra (O. A. G. Dresden, 18 maio 1852).871 h) Uma ordem de policia negando licena para construir,, no intuito de deixar um monumento vista livre do publico, d. direito indemnisao (O. Tr. 28 outubro 1869). i) No caso de indemnisao a ordem de policia impondo ao fabricante de plvora a obrigao de fazer um tapagem, que isole o moinho da estrada publica (R. G. 12 novembro 1887). ;') O direito de propriedade no pde ir at o ponto de prejudicar aos interesses do bem commum; por isso no ha direito indemnisao contra uma medida policial, que no impe encargos, e apenas, priva a continuao de um perigo (O. V. G. 5 dezembro 1881). 87j h) Nenhuma indemnisao devida pela simples execuo da prohibio legal de cemitrios communaes dentro da cidade (O. Tr. 19 junho 1863). 76.ACTOS ILLICITOS EM GERAL.A obrigao de prestar indemnisao pelos actos illicitos prevalece contra o Estado at-a demonstrao de uma excepo legal, do mesmo modo, que se d com os damnos provenientes das culpas individuaes. Tra-tando-se de infraces contractuaes, este principio , como j.
A sigla O. A. G. quer dizer r Corte Superior de AppellaSo de Dresden; apud Otto Mayer, loc. cit., p. 359. A lei federal de 18 junho de 1873 [Ge-setz iiber die Kriegsleistungen) regulara de modo completo as varias espcies de fornecimentos, que as foras militares podem requisitar, e bem assim, o modo de fixar o valor pecunirio das respectivas indemnisaes. A lei de 13 de fevereiro de 1875 regulou igualmente as prestaes in natura, feitas ao exercito em tempo de paz, as qnaes devero ser indemnisadas pelos fundos do oramento militar (lei cit., art. 9o). 37j Na espcie se tratava da prohibio de foges com vlvula, (Ofenklappen) declarados perigosos a sade, etc. Os proprietrios, que ostinham nas suas casas, pediram indemnisao, mas foram julgados carel cedores desse direito. 3
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421 se disse, tido por indiscutvel. E no s as diversas cortes estadoaes de justia, mas tambm o Tribunal Federal do Imprio em particular, assim o tem reconhecido, ou se trate propriamente do Estado, ou das demais corporaes publicas. <C. Sp. Wolfenbuttel 17 setembro 1867, e 28 dezembro 1868; <J. Sup. App. Celle 20 abril 1855.; Trib. Federal do Imp. 5 maio 1880, 9 maio, 3 novembro, 12 e 30 dezembro 1882). |** Nestes casos, disse o Tribunal, a obrigao de responder pela culpa do representante (rgo ou auxiliar) , como si se tratasse de culpa prpria" (Trib. Federal do Imp. 3 novembro 1882; Trib. Fed. Sup. do Com. 18 junho 1872).Conseguintemente, o Estado e as Communas, desde que contratam, entrando na esphera do direito privado, ficam responsveis pelas obrigaes resultantes, mesmo quando se mostrem no exercicio de poder publico (ihrer Hoheitsrechte).*1* E' igualmente por isso, que, considerada a concesso, como um contracto, a sua revogao d direito indemnisao, a menos que essa revogao esteja prevista na lei ou em clausula do respectivo acto.87' Fundamentando a responsabilidade pelos actos illicitos nas relaes contractuaes disse uma corte de justia: O Fisco, sendo apenas uma pessoa fictcia (nur fingirte PersnlichJceit), no pde agir por si mesmo; e como s pde exprimir a vontade prpria por meio das aces e omisses do seu representante, elle se torna responsvel pela conducta deste nas suas relaes contractuaes. E uma vez admittido este fundamento, cuja proVide: Gierke, loo. oit., p. 786 sg. e notas ibi. Cf. Loening, loc. cit., p. 58 sgs. A questo da responsabilidade do Estado pelos depsitos em poder de unccionarios pblicos foi outr'ora assaz debatida; mas, afinal a doutrina que prevaleceu, foi a da sua responsabilidade, reconhecendo-se no facto do deposito uma verdadeira obrigao contractual. Gierke, loc. cit., 4>. 787 e decises ibi. 871 Otto Mayer, ob. cit., 89, p. 159.
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cedncia indiscutvel, razo no ha para negar a responsabilidade do Fisco, sob a allegao de que no se trata de obrigaes contrahidas livremente, mas elle impostas pela lei: si a fico possibilita pessoa jurdica do Fisco a acquisio e o exercido de direitos, ella deve ter igual effeto com relao s responsabilidades provenientes. (Trib. Federal Sup. do Commercio 10 dezembro 1872).87m 76 a. No que respeita aos actos extra-contractuaes, no obstante subsistir a controvrsia e a discordncia das decisesr , todavia, certo, que os melhores autores so os primeiros a confessar, que a tendncia moderna toda pela admisso da responsabilidade (hic, p 406, nota 8fl, 80 * e 86 b). Mas a jurisprudncia alleman, dependendo nesta parte da legislao particular dos diversos Estados-federados, sem embargo de haver agora um Cdigo Civil obrigatrio para todos elles, no pde offerecer-nos uma regra geral ou doutrina uniforme sobre to importante matria. Ha Estados, cujas leis estabelecem em principio a responsabilidade civil do Estado,87" assim como no faltam tribunaes que, na maioria das suas decises, a tem admittido, como uma necessidade indeclinvel de justia. Outros tribunaes, porm, tem recusado admittir a responsabilidade, como regra geral, muito embora lhe hajam dado a sua sanco em numerosos casos particulares.870
Apnd Giorke, ob. cit., p. 755 e decises ibi. 87 n Entre os Estados, cuja legislao consagra o principio da responsabilidade civil, so ainda de citar: Sachsen-Coburg-Gotha, SachsenAltenborg, Cidade de Hamburgo, Schwarzburg-Sondershausen, MeklenburgSchwerin. Vide: Loening, loc. cit., p. 110-113; Klewitz, ob. cit., p. 82, sg. Hic, p. 415, nota 88f. 87 Na matria de depsitos, bem como, nos casos de culpas commettidas no servio das hypothecas, a obrigao de indemnisar est geralmente consagrada pelas diversas legislaes e pela jurisprudncia. Klewitz, loc. cit.
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Com effeito, muitas cortes judiciarias, rompendo com o dogma romanista da incapacidade do ente collectivo para querer e agir, tem affirmado ao envez, que o mesmo at capaz de delinquir (deren Delihtsfhigkeit im Prmcip bejaht)... Mas, sem pretender levar to longe o principio da responsa bilidade, se tem por assentado em boa doutrina: que, si ver dadeira a proposio, que a pessoa jurdica incapaz de de licto, d'ahi no se segue, que ella no deva responder pecunia riamente (vermogensrechtliehe) pelas consequncias do delicto dos seus rgos ou representantes; porque com as vantagens da representao devem ir juntamente as desvantagens prove nientes (Corte Sup. App. de Celle 15nov. 1878). Kp Mesmo se tratando de actos de poder publico (Hoheitsrechte) as cortes ju diciarias tem declarado o Fisco, responsvel pela indemnisao do damno ex-licio (C. de App. Colmar 9 janeiro 1888; R. G. 21 dezembro 1886); podendo a respectiva aco ser proposta e decidida contra o Estado segundo os princpios do direito commum (R. Gr. 13 janeiro 1883).87 q I Do mesmo modo, desde que tenha havido culpa na nomeao ou fiscalisao do funccionario, a responsabilidade do Estado tem sido geralmente reconhecida. (Tribunal Superior da Prssia 21 junho 1847, 9 outubro 1863, 3 fevereiro e 24 novembro 1864; C. Sup. App. Celle 16 fevereiro 1827, 19 abril 1861, 14 fevereiro 1879; C. Sup. Wolfenbuttel 23 junho 1865 Trib. Fed. do Imprio 1 e 13 abril 1880, 8 abril 1884; C- Sup. App. Iena 5 outubro 1877).^ A Corte Sup. de Appellao de Iena accentura numa das suas decises (de 1836): "O Estado um Organismo, no qual as autoridades ou funccionarios apparecem, como membros ou
87 P Apud Gierke, ob. cit., p. 751 e nota ibi. 87 87 r

1 Vide: Otto Mayer, loe. oit., p. 360. Cf. Gierke, loo. cit., p. 753- 54 e 760, e notas ibi.

424 instrumentos do Estado; portanto, elle tem de responder pela actividade destes em qualquer hypothese, como sua". E ao seu turno, disse a C. Sup. App. de Munich (8 julho 1851) : "Como o Estado, s por seus rgos, e por estes somente, apparece em funco, segue-se, que nas culpas dos funccionarios, agindo como taes, elle o prprio agente lesivo do alheio direito". O Fisco responsvel, como pessoa capaz de vontade, declarara igualmente o Tribunal Superior da Prssia (Deciso 27 setembro 1859).87s Ha tambm decises em contrario, no se nega, poucas, alis, fundadas na incapacidade da pessoa jurdica para commetter um delicto (Deliktsunfhigkeit); verifica-se, porm, que as cortes judiciarias, que assim tem julgado, no deixaram com tudo de reconhecer e firmar,que em dados limites, os actos illicitos dos representantes devem ser, do mesmo modo que os lcitos, considerados juridicamente, como actos da prpria pessoa jurdica, por haver nisto um verdadeiro postulado da justia. Segundo o prof. Gierke, a doutrina da responsabilidade do Estado ou de qualquer outra associao, pelos actos illicitos ou Ulegaes, tem vencido justamente pela fora da ida verdadeira (weil sich die richtige Auffassung Bahn brach), de que os funccionarios, em quanto agem neste caracter, manifestam juridicamente a vontade e a aco da pessoa collectiva.. .87t E' intuitivo, insiste elle, que a ordem jurdica (die Bechtsordnung) no pode attribuir a um ser collectivo ou a um individuo certos deveres sem a possibilidade da violao dos mesmos, nem certos direitos sem a possibilidade do abuso destes... Donde segue-se presumptivamente, que a pessoa collectiva, quem commette as

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* Ibidem. * Gierke, loo. elt., p. 755-758.

425 prprias aces ou omisses culposas, que o seu rgo legitimo, como tal, commetter dentro da esphera da sua competncia.8711 76 b.Agora, para se poder melhor ajuizar da matria, cumpre saber, que a responsabilidade civil, quer das Conimu-nas, quer do Estado, tem sido ainda affirmada, alm de muitas outras espcies, nos casos abaixo mencionados: a) Por negligencia das obrigaes, que lhes incumbem, como proprietrios (Trib. JTed. Sup. do Com. 10 dezembro 1872). Na espcie se tratava da morte de um individuo, occasionada pela falta da devida guarda de um fosso pertencente ao Fisco. Do mesmo modo, foi condemnada uma communa urbana prestao de damnos, por se ter dado a introduco de lquidos ftidos em um aqueducto (pertencente Communa), que servia s suas necessidades e s dos moradores,visto no se ter empregado a precisa fiscalisao ou as providencias adequadas para o desvio do mal (Trib. Fed. do Imp. 13 abril 1880). Igualmente foi condemnada uma outra communa urbana a prestar indemni-sao, por no conservar um canal de sua propriedade em estado conveniente aos seus fins (Trib. cit. 2 maio 1881).

Ibidem, p. 761. Giorke cita numerosas decises das varias cortes allemaes neste sentido; observando a propsito, que, si o Trib. Federal do Imprio pretendesse fazer cessar a pratica dominante, ver-se-hia na necessidade de rejeitar a ida de responsabilidade da pessoa jurdica por todo acto de culpa, imputvel mesma. ~Loc. cit., p. 762. Ha, no entanto, decises do referido Tribunal, declarando que os actos do representante da pessoa jurdica devem ser considerados, como delia prpria. Die amtlichen Vertreter sina mit der juristischen Person, insofern es auf den WUlen ankommt, rechtlich zu identifizieren, denn was sie innerhalb es ihnen zugeiciesenen Amtskreis ais Vertreter desselben und in ihrem Natnen vornehmen, ist so aufzufassen, ALS WAEEE ES VON DER DURCH SIE REPRAESEN* TIRTEN JURISTISCHEN PERSOM SELBST VORGENOMMEN WORDEN (Decises de 17 junho 1887 e 15 outubro 1888). Apud A. Klewitz, ob. cit., p. 91, notas.

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426 b) Pela construco ou conservao defeituosa de caminhos, pontes, portos, etc. (Trib. Sup. Berlin 21 janeiro 1847,14 julho 1859,18 maro 1867, 1 julho 1869; Trib. Fed. cit. 6 novembro 1879,4 abril e 16 dezembro 1882; C. Sup. App. Lttbeck 18 fevereiro 1871; C. C. H. 5 junho 1852, e 13 agosto 1873, etc.). c) Pela falta de devido cuidado nas construces de obras em geral (O. Sup. App. Munich 28 maro 1851; C. Sup. pp. Darmstadt 26 abril 1846; C. Sup. App. Wiesbaden 18 maro 1853; Trib. Sup. Berlin 27 setembro 1859 e 6 julho 1874; C. App. Celle 14 fevereiro 1879; Trib. Federal do Imp. 1 abril 1880, e 12 dezembro 1882, etc). I d) Pela inobservncia das regras sobre a conservao e segurana das vias publicas, (R. Gr. 4 abril 18