Revista Eletrnica dos Ps-Graduandos em Sociologia Poltica da UFSC

Vol. 2 n 2 (4), agosto-dezembro/2006, p. 163-15

www.emtese.ufsc.br

Juventude e Polticas Pblicas: Mero destaque na agenda pblica ou garantia de direitos?

Giane Carmem Alves de Carvalho1

gianealves@hotmail.com

Resumo:

Este artigo tem como objetivo mapear a conjuntura histrica das polticas pblicas de juventude no Brasil desde o seu surgimento at a atualidade. As variveis problematizadas so as contradies que ocorrem entre o plano da efetivao terica das polticas para a juventude e o plano da efetivao prtica das mesmas. O trabalho fruto das pesquisas feitas na dissertao de mestrado, e fornecer subsdios, atravs de uma reviso bibliogrfica, para as novas configuraes destas polticas que vm cada vez mais ganhando nfase na agenda pblica, porm acompanhada de realidades extremamente excludente para os segmentos juvenis.
Palavras Chave:

Juventude, polticas pblicas e incluso social.

Mestre em Sociologia Poltica pela UFSC, Bacharel em Cincias Sociais, Universidade Federal de Santa Catarina e licenciada em Cincias Sociais, Universidade Federal de Santa Catarina

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Abstract

This article has as purpose to reflect criticizily about the historic circumstances of the youth public politics in Brazil from its appearing until the present. The problematic variables are the contradictions that happen between theoretical effective plan of the youth and the practice plan of them. The work is a result of search in dissertation of mastership, and it intends to reappraise, through a bibliographic review the new configurations of these politics that have been coming more and more getting emphasis in public agenda, but followed by realities excluding the juvenilies segments.
Key Words:

Youth, public policies. social inclusion.

Nos ltimos anos, possvel perceber que no Brasil as polticas pblicas para a juventude vm ganhando maior destaque na agenda pblica nos mbitos federal, estadual e municipal. Elas so vistas como apoios emergenciais que tanto o Estado quanto a sociedade civil direcionam suas atenes para amenizar as dificuldades que a encobrem. O crescente interesse pelas questes sobre a juventude tem sido manifestado nos programas partidrios, nos sindicatos, ONGs, grupos religiosos e poder pblico. Qualquer programa proposto por governos, sobretudo, nas esferas estadual e municipal, tem incorporado, ao menos em suas intenes, um significativo espao para aes voltadas ao atendimento dos segmentos juvenis. Sendo assim, neste artigo considera-se pertinente contextualizar as polticas pblicas numa perspectiva histrica, atravs de uma reviso bibliogrfica sobre o tema, para a compreenso desta nova conjuntura que vem se destacando nesse novo milnio. Pois afinal, nunca se falou tanto em polticas pblicas de juventude, porm, so mnimos os esforos para o entendimento histrico de lutas, conquistas e impasses. Alm disso, essa contextualizao histrica torna-se pertinente para que tenhamos subsdios tericos para entendermos a seguinte contradio: de um lado um direcionamento das atenes dos programas pblicos para a juventude, cada vez mais crescente nas ltimas dcadas; e de outro lado, vem se constatando cada vez mais a vulnerabilidade e a excluso social juvenil, diante de polticas com recursos humanos e materiais previstos no oramento pblico. Segundo Wanderley G. dos Santos (1987), no Brasil a poltica pblica social define-se como o conjunto de atividades ou programas governamentais destinados a remediar as falhas do laisssesz-faire. Para o autor este salto analtico, que enumera praticamente, a 164

mesma seqncia de itens classificados como problemas sociais, - concordando com a definio ex-post e semitautolgica de que a poltica social tudo aquilo que tem por objetivo os problemas sociais independentemente dos juzos valorativos sobre a ordem social que subscrevem. Sendo assim, a partir dos anos 1970 e ao longo dos 1980, desenvolveu-se um esquema social mais denso, paralelo ou sobreposto, mas ainda marginal ao ncleo de bem-estar social do Estado. Estes programas eram dirigidos aos grupos sociais definidos como de risco ou carentes, sempre com um corte de elegibilidade determinado pela baixa renda. (Costa, 2002:34) A partir de meados dos anos 80, as questes da interveno estatal e dos destinos da Democracia passaram a ser tematizadas em outra direo. Buscou-se ento, o entendimento dos novos padres de sociabilidade emergentes e solues tericopolticas capazes de bloquear as propostas neoconservadoras em relao aos mercados e proteo social. (Azevedo, 2001) a partir deste perodo que as questes juvenis ganham espao na agenda pblica, constitudas por polticas setoriais ou por categorias de populao. So as chamadas polticas focalizadas, j que as categorias destinatrias se definem a partir de um nvel de necessidades, pobreza ou risco. 2 Os desenhos da ao poltica de cunho social so decorrncia, nesta poca, em grande parte de conflitos que se instalam na esfera pblica, e que passam a imprimir no mbito do Estado sua presena (Sposito, 2003). As aberturas democrticas tiveram os jovens como principais protagonistas. Por meio de suas participaes em revitalizantes movimentos estudantis, partidos polticos e movimentos sociais os jovens desempenham um papel importantssimo em prol do retorno da democracia. (Bango, 2003). A esse fator, adicionou-se no ano de 1985, por parte das Naes Unidas, a criao do Ano Internacional da Juventude, aumentando a importncia do tema para os organismos internacionais e os Estados Nacionais. (Abad, 2002) Nesta dcada, a Constituio Brasileira de 1988 deu uma nova organizao ao sistema federativo brasileiro, redefinindo o papel do governo federal, que passou a assumir prioritariamente a coordenao das polticas pblicas sociais, enquanto os municpios, reconhecidos como entes federativos autnomos, assumiram a maior parte da responsabilidade de execuo dessas polticas. Esse formato federativo previu a transferncia de diversas atribuies, responsabilidades e recursos da instncia federal para os nveis estaduais e municipais de governos, bem como a autonomia de estados e municpios para definirem a organizao e a gesto de suas polticas. (Cunha & Cunha, 2002)

Esta poltica diferencia-se das demais polticas, as chamadas polticas universais, como por exemplo, as polticas de seguridade social ou de penses.

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Com a descentralizao poltica-administrativa, em 1988, muitos municpios organizaram apressadamente seus sistemas locais de polticas setoriais, alguns poucos com manifesta preocupao em realizar uma gesto comprometida com resultados concretos que alterassem realmente o padro de atendimento populao, em conformidade com as novas concepes que convergem interesses coletivos e ao atual modelo de gesto das polticas pblicas sociais. (Cunha & Cunha,2002) Assim, a gesto dos sistemas das polticas sociais implica uma nova relao de cooperao e complementaridade entre Unio, estados e municpios no desenvolvimento de aes compartilhadas com a sociedade civil, por meio das redes de servios de ateno populao (sade, educao, assistncia social, proteo criana e ao adolescente, e outras). (Cunha & Cunha, 2002) Frente s mudanas do contexto poltico administrativo a regulamentao dos preceitos constitucionais referentes ao campo da criana e do adolescente ocorreu no plano da normatizao federal, atravs do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) em 1990, e posteriormente da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) sancionada em 1993. (Costa, 2002:36). O novo direito da infncia e juventude no Brasil, consagrado no art. 227 da Constituio Federal, regulamentado e especificado no Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), revogou a antiga legislao do perodo autoritrio inscrita no Cdigo de Menores e executada atravs da Poltica Nacional do Bem-Estar do Menor. Fruto de intensa mobilizao democrtica no Pas, a elaborao e aprovao do Estatuto envolveu representantes da rea jurdica, das polticas pblicas e, principalmente, representantes de diferentes municpios . (Costa 2002) O Estatuto est embasado na doutrina jurdica da proteo integral, afirmada pela Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos da Criana adotada pela Assemblia Geral da ONU em 20 de novembro de 1989 e transformada em lei no Brasil, pelo Decreto 99.710/90. (Frota, 2002:66) A doutrina da proteo integral, cuja essncia consiste em afirmar o direito, das crianas e adolescentes, a terem direitos bsicos, faz-se presente ainda em outros trs documentos legais, alm da Conveno: Regras mnimas das Naes Unidas para a administrao da justia juvenil (Regras de Beijing); Regras mnimas das Naes Unidas para a proteo dos jovens privados de liberdade e Diretrizes das Naes Unidas para a preveno da delinqncia juvenil (Diretrizes de Riad). (Frota, 2002:66/67) Segundo o autor, os princpios de direitos presentes nestes documentos legais foram incorporados ao Estatuto da Criana e do Adolescente. Os art. 37 e 40 da Conveno referem-se administrao da justia aos jovens suspeitos de praticar atos infracionais e aos privados de liberdade determinam medidas que assegurem

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a afirmao plena dos direitos civis para esses jovens, especialmente o direito defesa. O ECA redefine o contedo, mtodo e gesto das polticas de atendimento criana e ao adolescente, definidos agora como sujeito de direitos. Adota, tambm, como princpio a municipalizao das polticas, cabendo a esfera federal a normatizao e aos municpios e, em certos casos, aos estados, a sua execuo. (Costa, 2002:37) A LOAS (Lei Orgnica de Assistncia Social) integrada ao trip da seguridade social (sade, previdncia, e assistncia social) garante seu carter de poltica pblica. So includas na esfera da poltica de assistncia social: amparo infncia e adolescncia em situao de carncia; proteo famlia e maternidade; promoo de integrao ao mercado de trabalho; a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia; proteo a velhice; os projetos de enfrentamento pobreza. (Costa, 2002:38) Os conselhos de polticas criados por projetos de lei, discutidos e aprovados pelo legislativo, paritrios, so tambm responsveis pela gesto, uma vez que tm carter deliberativo quanto poltica e atuam no mbito da esfera pblica, ou seja, definem as agendas pblicas que representam interesses coletivos. (Cunha & Cunha, 2002) Sob o olhar destes autores, atravs dos canais de participao legalmente constitudos, que os conselhos exercem o controle pblico das aes e decises governamentais, discutem projetos e os tornam pblicos. Sua estruturao e seu funcionamento possibilitam sociedade civil organizada formar opinio sobre os desejos comuns e inseri-los na agenda governamental, estabelecer acordos e alianas, explicitar conflitos, enfim atuar em espaos que permitem a negociao e a construo de consensos que viabilizam a operacionalizao dos sistemas. Segundo Costa, no plano municipal encontra-se, tambm, a criao (atravs do ECA), dos Conselhos Tutelares (CTs). So rgos autnomos, de carter nojurisdicional, encarregados de zelar pelo respeito aos direitos da criana e do adolescente e encaminhar casos de violao destes direitos, bem como acionar o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico, quando necessrio, solicitar a prestao de servios pblicos. Por outro lado, os Conselhos da Criana e do Adolescente, deixaram pendente um apoio institucional prprio da juventude. Assim, frente ao surgimento de programas pblicos para a juventude, surgem em menor nmero os Conselhos de Juventude, em algumas cidades e estados. O surgimento destes conselhos, reconfiguram um novo contexto para as polticas pblicas locais de juventude, no sentido do reconhecimento institucional das questes juvenis e afirmao das polticas de juventude. Acrescenta-se, ainda, junto emergncia desses conselhos a experincia do Oramento Participativo da Juventude (OPJ), Frum de Juventude, Congressos de 167

Juventude, Secretarias e Assemblias da Juventude, Movimento Jovem, Ncleos de Estudos e Pesquisa da Juventude, Associativismo Jovem, Organizao Brasileira de Juventude (OBJ), Institutos e Ongs da Juventude, e no plano da Amrica Latina a j mencionada Organizao Ibero-americana da Juventude (OIJ), entre outros . A dcada de 1990 foi marcada pelos esforos e lutas dos setores progressistas da sociedade na regulamentao dos direitos sociais inscritos na Constituio. Foram regulamentadas as reas da criana e do adolescente, da seguridade social, da sade, da assistncia social, da educao e da previdncia social, com amplas discusses e pactuaes entre diversos atores que, organizados, representavam os segmentos sociais envolvidos. Foi uma dcada marcada pelo conflito entre a expectativa de implementao de polticas pblicas que concretizem os direitos conquistados e assegurados em lei. Comea a generalizar-se um novo modelo de polticas juvenis, mais preocupado com a incorporao dos jovens no mercado de trabalho. Uma srie de programas so promovidos por organismos internacionais, como o caso do BID, de capacitao para o emprego. A dimenso que aparece como excludente a da viso de que os jovens so vistos como capital humano que contribuem nos processos de crescimento econmico. (Bango, 2003). Alm disso, instaurou-se na Amrica Latina organismos governamentais que atendem, exclusivamente, as polticas de juventude. Um desses atores foi a Organizao Ibero-americana da Juventude (OIJ), formada com um mecanismo de coordenao intergovernamental. O Brasil ingressou na OIJ somente em 2004, pois, na dcada de noventa, um dos exemplos histricos mais importantes para a temtica da criana e adolescncia esteve e est expresso na conquista de um novo ordenamento jurdico-legal, o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) -, ancorado em uma concepo plena de direitos e deveres. Embora, tenha sido um grande avano cabe destacar que a juventude acima dos 18 anos ficou na penumbra destas aes, pois o ECA se voltou para crianas e adolescentes at 18 anos. Ainda no final da dcada de 90, sobretudo a partir de 1997, com assassinato do ndio Galdino por jovens oriundos de camadas mdias da cidade de Braslia, e o crescimento das mortes juvenis por homicdios, alguns programas so criados pelo Ministrio da Justia, especialmente destinados aos jovens. Em geral, so projetos de reduo e preveno violncia, atingindo, principalmente, os jovens moradores das periferias das grandes cidades. No trmino da dcada de 90, o reconhecimento do desemprego e a acentuao dos processos de excluso provocam o aparecimento de programas de incluso, em uma crise da ao do Estado com o predomnio das polticas neoliberais. (Sposito, 2003) No ltimo ano do governo Fernando Henrique, em 2002, os programas se diversificam, foram 33 programas federais atingindo os jovens. Sposito menciona, 168

que grande parte das propostas foi executada sob a forma de transferncias de recursos ao executivo municipal ou estadual, ONGs ou fundaes empresariais. Diante desse contexto, comum nos perguntarmos com quais limites o Estado olha a juventude? As diferentes fases das polticas pblicas no Brasil enunciam a tendncia das polticas pblicas de juventude. De um lado, o emblema do desenvolvimento social (ou capital humano?), onde se enfatizam questes sobre desemprego, conquista de direitos (implementao do ECA), incluso social. De outro lado, a nfase nos problemas, tais como, combate e preveno violncia, drogas, AIDS e gravidez na adolescncia. Tais problemas ganham maior destaque com a confirmao dos dados estatsticos que apontam demandas para o setor juvenil. Dados do IBGE (2002) apontam que a violncia a maior causa de morte na populao jovem masculina do pas, para a faixa etria de 15 a 24 anos pois, no ano de 2002 mais de 70 das mortes ocorreram entre jovens do sexo masculino. Diante disso, firma-se com mais nfase o discurso da necessidade de novas aes para o setor juvenil, que passam a ser articulados no mbito do poder executivo em parcerias com a sociedade civil tendo em vista projetos ou programas, alguns financiados pela esfera federal. Segundo Sposito (2003:68), este um fato recente e decorre sobretudo de compromissos eleitorais de partidos, principalmente de esquerda e de centroesquerda, que, por meio de presses de sua militncia juvenil ou de setores organizados do movimento estudantil, incluram na sua plataforma poltica as demandas que aspiravam formulao de aes especficas destinadas aos jovens. No caso da Amrica Latina, em particular, ocorrem sociedades que coincidem no espao social, mas crescentemente no o compartilham: Jovens integrados que fazem uso da sua moratria de papis contrastam com jovens em situao de desintegrao dura, excludos e desnecessrios, os chamados jovens problema. (Bango, 2003) Antigamente, um elemento-chave nas economias centrais era formado pela existncia de contingentes de pessoas que, na lgica do capital, se constituam em mo-de-obra barata ou em exrcito industrial de reserva, para citar uma formulao j clssica. Hoje, este exrcito j no se faz to necessrio. No entanto, o problema surge quando o contingente maior de desnecessrios so os jovens, porque isso significa um risco sustentabilidade da sociedade em seu conjunto. (Bango, 2003:39) Para Novaes (2003:122), a desigualdade mais evidente remete classe social. Esse recorte se explicita claramente na vivncia da relao escola/trabalho. Contudo, quando o assunto incluso e excluso social, as diferenas de origem social e situao de classe no esgotam o assunto.

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Se j no bastasse, muitas vezes, comum a atribuio da no incluso social do jovem a fatores pessoais, como por exemplo, incapacidade ou falta de responsabilidade. De um lado, o modelo neoliberal, com suas acepes individualistas, de que a sociedade competitiva, e que nesta selva s sobrevivem os melhores. De outro lado, a viso adultocntrica, alegando que os mesmos no so capazes, no so responsveis. No entanto, tais circunstncias, tendem a gerar frustraes, perda da auto-estima e capacidade de desenvolvimento individual e grupal. Todos estes aspectos, ainda, no esgotam o mosaico de excluso social da juventude brasileira. H diferenas entre regies do pas, entre campo e cidade, entre cidades grandes e pequenas que devem ser levados em conta. No entanto, o local no-resultado de isolamento. Ao contrrio, ele fruto de relaes assimtricas, histricas, econmicas, polticas e culturais entre diferentes espaos sociais do pas. (Novaes, 2003)

Avaliao dessa conjuntura e suas perspectivas

Desde a instaurao das questes da juventude na agenda governamental at s polticas pblicas de juventude nos dias atuais, percebemos que as tendncias e questes em pauta correspondem, ainda que de modo superficial, s configuraes sociais emergentes de cada fase ou poca em especfico, sobretudo, no que concerne aos seus problemas sociais. Por outro lado, as polticas de juventude tentam subsidiar ou compensar as desvantagens sociais, geradas nos jovens populares, pelo modelo de crescimento e concentrao, a que guardam relao com as variveis duras de ordem sociestrutural que dificultam ou impossibilitam a integrao funcional desses jovens, devido s desvantagens em matria de educao e desemprego. (Len, 2003) Segundo Novaes (2003:133), at agora foram feitas polticas minguadas, fragmentadas e de competio entre esferas de governo, onde o municpio compete com estado e o estado compete com a Unio. No h sinergia nos programas sociais do governo federal. Desse modo, Novaes (3003), destaca que o desafio de hoje combinar mecanismos de transferncia de renda, acesso educao de qualidade, expedientes que facilitem o ingresso no mercado de trabalho, capacitao e apoio para novas ocupaes de gerao de renda e, ainda, atividades comunitrias que favoream a construo de laos identitrios e afetivos. A questo como inscrever cada um desses aspectos no horizonte dos direitos dessa gerao. Transformar programas e projetos em polticas significaria garantir sua continuidade, to rara nos dias de hoje.

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No que tange a implementao de programas sociais em nvel local para a juventude, a ao de uma srie de fatores organizacionais, tambm tm influncia decisiva sobre os resultados. Em primeiro lugar, os programas raramente ficam a cargo de uma s agncia, mas dependem de uma pluralidade de organismos. Tambm atuam em sua execuo diversas instncias decisrias nos diferentes nveis das agncias envolvidas, o que faz com que as solues dependam de uma complexa rede de negociao permanente entre os atores e as instncias de governo, o que gera modificaes no contedo e nos prazos dos programas. (Costa, 2002:29) Alm disso, destacam-se as competies entre os prprios municpios num jogo, onde as prticas clientelistas muita vezes garantem espao. Tal conjuntura, se traduz, tambm, na fragilidade do governo federal em expandir suas aes a uma significativa quantidade de territrios brasileiros. A quantidade de programas muitas vezes no to significativa, quanto o nmero de jovens contemplados pelos programas. A ausncia de atores coletivos articulados ou de redes, em nvel nacional estabelecidas a partir da temtica da juventude, envolvendo no s os jovens como tambm outras presenas, dentre elas pesquisadores das universidades e organizaes da sociedade civil, indica que um longo caminho ainda deve ser percorrido em torno da formulao de alguns consensos sobre as orientaes e programas que desenhariam as polticas. Trata-se, assim de fortalecer o campo democrtico e emancipador na relao entre Estado e Sociedade, de modo que possa compor novos desenhos que constituem de fato, os jovens como sujeitos capazes de expressar seus anseios. (Sposito, 2003) Contudo, ao voltarmos os olhares para o processo histrico de implementao e concretizao de polticas pblicas de juventude, sinalizamos um desconforto causado pela visvel contradio entre o discurso terico e ideologista para a promoo da incluso social juvenil e o cumprimento efetivo desta proposio. O antagonismo entre dever e fazer constado pela revelao da vulnerabilidade violncia e pela excluso social da juventude brasileira que revelam a insipincia das polticas pblicas de juventude. Cai por terra a aluso de que as polticas pblicas de juventude vm crescendo nos ltimos anos no Brasil. Colocar a temtica da juventude na pauta das agendas governamentais e na representao dos gastos pblicos, no subentende uma poltica pblica de juventude que se efetiva no plano da prxis. Ora, o campo terico, juntamente com o mbito jurdico (representado pelo ECA e LOAS) vem versando sobre o carter permanente e abrangente das medidas protetivas do Estado sobre a juventude. Frente a projetos bem elaborados no papel, nos deparamos com a pouca efetividade desta poltica. So falcias e ao mesmo tempo consolos que confirmam a aparente e falsa existncia desta nova onda de polticas pblicas para o segmento jovem no 171

Brasil. O momento, ento mantermos a pertinncia da crtica a esta realidade como premissa maior. Crtica que se estende viso adultocntrica sobre a juventude na implementao das polticas pois, se faz necessrio ouvir os jovens, seus anseios, silenciamentos, inquietudes e motivaes. Juntamente a isso, preciso ter a clareza sobre o significado social de ser jovem. Repensar o conceito de juventude para alm dos limites da faixa etria (15 a 17 anos) pressupe repensar a prpria condio juvenil. Os programas para a juventude no encontraram meios de criar mecanismos de resistncias da propagao da cultura do crime organizado. Cabe ao poder pblico expandir suas aes como, tambm, preparar estes jovens para o restabelecimento de valores que visam a garantir suas identidades para alm dos aspectos do crime organizado e da incluso social s avessas. O atrelamento das polticas pblicas de juventude s questes macro-estruturais outro fator crucial para romper com o carter compensatrio das mesmas e criar uma verdadeira cultura de polticas pblicas no Brasil, para alm dos problemas juvenis e como poltica pblica integral. Vale lembrar que o processo harmnico de interao entre Estado e sociedade civil, inclusive os meios de comunicao, so fatores que contribuem para a solidificao da cultura de polticas pblicas integrais para os jovens brasileiros. Alm disso, a juventude pouco vista sobre a tica dos conflitos geracionais que refletem o plano subjetivo no momento da construo da identidade juvenil. Estes conflitos, tambm, esto interligados a uma violncia invisvel oriunda dos limites do jogo poltico. Da invisibilidade ao visvel, advm a necessidade da compreenso da condio juvenil contempornea, compreenso que deve ser transposta aos gestores e executores das polticas sociais. Em tempos difceis, em que a famlia est destroada e a configurao da macroestrutura social corrobora a excluso social surge a necessidade de estarmos criticamente atentos ao tratamento dado juventude pelo poder pblico, procurando sempre romper com os estigmas da juventude para que se possa reverter o verdadeiro carter das polticas pblicas de juventude.

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