HACIA UNA ESTRATEGIA ALIMENTARIA Y LA SEGURIDAD ALIMENTARIA EN PASES SUBDESARROLLADOS: UNA PERSPECTIVA ANALTICA

C. Peter Timmer. Elaboracin de una estrategia alimentaria. En: Carl K. Eicher y John M. Staatz (Comps.). Desarrollo Agrcola en el Tercer Mundo, pp. 147-168, 235-257. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1975.

I. II.

Perspectivas de las polticas

Qu significa para un pas elaborar una estrategia alimentaria? En qu forma la hace? Cules deben ser sus objetivos y a quin debe recurrir en busca de ayuda? Qu lecciones puede aprender de otros y qu es lo que debe aprender de las dolorosas, aunque eficaces pruebas de ensayo y error? Cada pregunta debe responderse dentro del contexto de cada pas, en forma analtica, pues esta perspectiva nos permite hacer una distincin entre el conjunto de respuestas, los verdaderos ladrillos de la poltica alimentaria de un pas y sus formas de colocacin.

Las preguntas en torno a la creacin de una poltica alimentaria nacional, debe cumplir cuatro objetivos fundamentales: 1. Crecimiento eficaz de los sectores alimentario y agrcola. 2. Obtencin de una mejor distribucin de los ingresos, bsicamente a travs de la creacin eficiente de empleos. 3. Obtencin de una condicin nutricional satisfactoria para toda la poblacin, mediante el suministro de una plataforma mnima de subsistencia en cuanto a las necesidades bsicas. 4. Una seguridad alimentaria apropiada para proteger al pas de malas cosechas, desastres naturales y suministros mundiales poco seguros de alimento. Estos cuatro objetivos, se consideran representativos del amplio conjunto de metas que la mayor parte de los planificadores de las polticas en los pases pobres y ricos establecen en relacin con los sectores alimentario y agrcola. En forma ideal, en relacin con el primer objetivo: el crecimiento el trabajo

 un nivel mnimo decente de vida y la seguridad contra el hambre o contra una escasez extrema de alimentos Constituyen todo lo que debe proporcionar una buena estrategia alimentaria. Si un conjunto de polticas no cumple todos los objetivos en forma simultnea (como suele ser el caso), es preciso determinar cules son los ms importantes. Si bien los planes de desarrollo pueden decir que los cuatro objetivos tienen la misma importancia, el presupuesto real, los precios y las polticas comerciales de los sectores alimentario y agrcola suelen indicar otra cosa. Cmo empezar la estrategia alimentaria? Es necesario que el primer punto de partida consista en contar con una perspectiva de economa poltica, organizada en torno a la comprensin de los objetivos nacionales en relacin con los sectores alimentario y agrcola. El segundo punto de partida consiste en el deseo de moverse de un lugar a otro, es decir, en el inters en un proceso de cambio ascendente que har que un pas se mueva lento pero con seguridad, hacia la consecucin de los cuatro objetivos bsicos de la estrategia alimentaria. Sin una reestructuracin radical de los activos y de las relaciones bsicas de produccin, es muy poco lo que se puede avanzar hacia la consecucin de cualquiera de los objetivos. Sin embargo, se deben buscar las mejoras factibles en los distintos elementos de una estrategia alimentaria, buscando alcanzar los cuatro objetivos mencionados. Lo que es factible o no, depende de las restricciones impuestas al sistema poltico y econmico que pueden ser de lo ms heterogneas y pueden ir: Desde la base poltica del rgimen nacional, hasta La posibilidad, por ejemplo, trabajadores en las calles: de encontrar un milln de estudiantes y

Cuando se incrementan los precios de los alimentos Cuando se reducen los rendimientos en la produccin a causa de las cada vez mayores aplicaciones de fertilizantes Cuando por incapacidad de las burocracias nacionales no identifican o no llegan a los verdaderamente pobres Sin embargo, para los economistas, ninguna de las anteriores restricciones sobre las polticas gubernamentales limita las acciones del gobierno. Por el contrario, puede considerarse que las limitaciones ms comunes son: La posibilidad de intercambio con el exterior

 La posibilidad de ahorro interno La posibilidad de recursos presupuestarios La posibilidad de buena capacidad analtica para identificar las restricciones polticas, de cambio de direccin o tcnicas, ms nebulosas y menos definidas El tercer punto de partida importante es que la comprensin de los mercados es de vital importancia para la creacin de una estrategia alimentaria eficiente y equitativa. Esto porque en un ambiente econmico global que sufre cambios rpidos y casi radicales en los precios y por ende escasez relativa de los factores importantes de la produccin y de las mercancas, la eficiencia y rapidez en la toma de decisiones, producir un progreso econmico mucho mayor que la produccin central firme o que la excesiva dependencia de las empresas pblicas con sus directrices centrales. Ningn sistema alimentario en ninguna parte del mundo se planifica de manera central, aunque algunos (por ej., Unin Sovitica, China, Cuba) estn ms influidos por la planificacin. Sin embargo, en todo el mundo, tanto en los campos como en los hogares se toman sobre todo decisiones particulares en respuesta a incentivos particulares. Puesto que una estrategia alimentaria tiene por objeto modificar gran parte de estas decisiones, es necesario que el anlisis para el diseo de dichas polticas alimentarias, muestre una compresin profunda del contexto en que se toman las decisiones. Si se considera que el argumento fundamental de esta perspectiva es que: La funcin principal del anlisis y diseo de una poltica alimentaria es encontrar una forma factible de utilizar la eficiencia del mercado para ayudar a suministrar una equidad nutricional, entonces: Un anlisis semejante tiene que hacer frente a un dilema bsico de la poltica alimentaria: En muchos pases pobre, sobre todo en los densamente poblados del sur y sureste asitico, el conjunto de incentivos necesarios para producir un crecimiento rpido y eficaz de la produccin agrcola , incrementar, en el corto plazo, el hambre de los pobres urbanos y rurales que no poseen tierras y que ya se encuentran en el margen nutricional de la supervivencia. Una poltica alimentaria que resuelva este dilema bsico, manteniendo bajos los precios de los alimentos y, por tanto, obstaculizando los incentivos agrcolas, puede tener un xito parcial a corto plazo, siempre y cuando se

cuente con los recursos alimentarios necesarios para poner en prctica la poltica. Pero la consecuencia a largo plazo de una poltica semejante de precios de los alimentos, es la escasez de recursos alimentarios esenciales , sencillamente porque en estas condiciones difcilmente se tendrn disponibles. La otra alternativa, una poltica de precios de los alimentos diseada forma especfica para tener efectos positivos a largo plazo, en cuanto a productividad, tiene como consecuencia a corto plazo una importante reduccin la ingestin de alimentos entre los pobres, cuyos ingresos no se relacionan forma directa con los precios de los alimentos. en la en en

POR DESGRACIA, A ESTE GRUPO PERTENECE UNA CONSIDERABLE PARTE DE LA POBLACIN

EN EL NCLEO DEL DISEO DE TODA ESTRATEGIA ALIMENTARIA CON POSIBILIDADES DE XITO SE ENCUENTRA UN ANLISIS QUE ENFRENTE DIRECTAMENTE ESTE DILEMA DE LAS POLTICAS DE LOS PRECIOS DE LOS ALIMENTOS

Aceptar lo anterior, implica reconocer una revolucin en la manera de pensar acerca del desarrollo: Las polticas de los macroprecios constituyen el punto principal del desarrollo econmico Los proyectos y programas representan lo ms importante para la reduccin de las desigualdades nutricionales El puente que se debe tender requiere de dos puntos de apoyo: 1. 2. La comprensin de las consecuencias nutricionales de las polticas oficiales de macroprecios El diseo y la puesta en prctica de programas alimentarios destinados a los pobres dentro de los lmites presupuestarios razonables.

Esta perspectiva de diseo de las polticas alimentarias propone cuatro elementos del proceso analtico: i. Determinar un conjunto factible de polticas . Las cuales contemplen por lo menos la naturaleza de los posibles programas y polticas que se debaten y discuten activamente, aun cuando se les considere poco factibles o probables en el futuro inmediato. Una parte de este proceso implica la comprensin de las restricciones percibidas respecto a las polticas y programas impracticables. Analizar si quienes elaboran las polticas ven estas restricciones en trminos de presupuesto, de riesgo poltico o de produccin, de agricultores y consumidores que no responden a ellas.

ii.

Ampliar los grados de libertad en la eleccin de las polticas . Las personas encargadas de elaborar las polticas no viven en un mundo eficiente donde todas las alternativas se definen con claridad e incluyen los costos y beneficios que implica cada una de ellas, esperando solamente el consentimiento de una persona con poder de decisin. Un gran nmero de elecciones relativas a las polticas se ven restringidas por visiones miopes y anlisis defectuosos de una perspectiva demasiado globalizada del mundo. Lo primero que debe hacer un buen analista de las polticas alimentarias es desglobalizar, separar la informacin por productores y consumidores, por grupo de ingresos, por mercanca, por regin, por condicin urbana o rural. Los pobres, objetivo primordial de una buena estrategia alimentaria, son diferentes de los grupos de ingresos medios o altos, consumen alimentos diferentes, viven en diferentes lugares, tienen distintos trabajos. La profunda comprensin analtica de estas diferencias, suele indicar enfoques de polticas enteramente nuevos para manejar los problemas alimentarios. Las restricciones reales sobre lo que pueden hacer quienes elaboran las polticas y estn comprometidos verdaderamente, suelen impedir la reunin de ingredientes bsicos de una estrategia alimentaria eficaz. Descubrir esto a tiempo es de vital importancia para el anlisis de las polticas alimentarias. Es importante saber cundo un anlisis adecuado de las polticas puede indicar nuevos grados de libertad y cundo las restricciones constituyen un verdadero obstculo.

iii.

Determinar qu inversiones son necesarias para acabar con las restricciones impuestas a la eleccin de las polticas . Tal vez se requieran inversiones encaminadas a crear, por ejemplo La capacidad para generar mayores recursos presupuestarios Inversiones en investigacin agrcola para establecer las bases de una agricultura de alto rendimiento, adaptada a las condiciones locales. Inversiones en la esfera de las comunicaciones y de la creacin de confianza y comprensin en torno a dilemas fundamentales de las polticas. Inversiones en la capacidad analtica. No habra duda de que todas estas producirn buenos rendimientos la mayor parte del tiempo. Lo corroborar el anlisis apropiado, respecto a qu inversiones son crticas para el diseo y puesta en prctica, con posibilidades de xito.

iv.

Crear polticas destinadas a resolver en forma satisfactoria las consecuencias a corto plazo del desarrollo eficiente a largo plazo del sector

alimentario. Existen dos enfoques sencillos para enfrentar esto, aunque ambos suelen ser incorrectos: 1. Supone que las polticas a largo plazo tambin resuelven los problemas nutricionales y de bienestar a corto plazo. Desde esta visin, todo lo que hace falta esvoluntad poltica 2. Las estrategias eficaces de desarrollo implican serios costos en relacin con el bienestar a corto plazo, aunque la solucin a este problema debe buscarse en las transferencias fiscales neutrales de los ricos a los pobres a travs del presupuesto. En este punto de vista, el ingrediente que falta es la voluntad poltica. Estos dos enfoques provocan la pregunta ms importante: Cmo puede un buen anlisis de polticas identificar los programas puente necesarios para que quienes elaboran las polticas efecten decisiones difciles? Un gobierno que no puede elevar los precios de los alimentos porque dejara de ser gobierno, no los elevar sin importar cun importante pueda ser para la eficiencia a largo plazo. Un gobierno que no puede recaudar impuestos sobre la renta, no puede hacer transferencias fiscales neutrales, sin importar la voluntad poltica que tenga o deje de tener. Para amortiguar las consecuencias de las estrategias eficaces de produccin de alimentos sobre el consumo de alimentos, serviran programas como: Las tiendas de racionamiento El subsidio de alimentos inferiores consumidos principalmente por los pobres La distribucin directa de alimentos La produccin y consumo de alimentos, estn unidos por los precios Sera maravilloso encontrar un mundo en el que las decisiones respecto al consumo de alimentos fuesen independientes de las decisiones relativas a la produccin de alimentos. No existe tal mundo: el anlisis de las polticas alimentarias comienza con ese entendimiento. II. Perspectiva analtica Una hiptesis implcita en la bsqueda de polticas alimentarias convenientes es que: Ni las polticas nutricionales, ni las polticas agrcolas pueden resolver el problema bsico del hambre. En pocas palabras: Los mtodos analticos unilaterales, ya sea por el lado de la produccin o por el lado de las necesidades bsicas, no toman en cuanta la funcin principal del

sistema alimentario, sobre todo en lo que se refiere a los mercados y los precios de los alimentos. Los mtodos relacionados con la produccin se concentran en la funcin de la nueva tecnologa En aos ms recientes, en la eficiencia y productividad de los pequeos agricultores Sin embargo, estos mtodos no integran el aspecto de la demanda en forma independiente de los ingresos de las granjas rurales. Tanto en Java como en E. U., ms de la mitad de los ingresos rurales se obtienen de actividades no agrcolas. Una gran parte de la pobreza y del hambre urbana no tiene relacin alguna con la produccin de alimentos. A pesar de los impresionantes logros obtenidos por los planificadores de la nutricin, respecto a la identificacin y evaluacin del grado y las consecuencias del hambre y la desnutricin, su mtodo de los requisitos nutricionales para distribuir los recursos suele tender hacia una economa de mercado opuesta . Sencillamente la nutricin no tiene muchas palancas que pudiera accionar en relacin con las polticas. Manejar el problema del hambre en forma explcita a travs del sector alimentario, aceptando los eslabones que existen en ese sector. Tales eslabones van del sector agrcola al punto final de consumo de alimentos. La ventaja que ofrece un mtodo semejante para manejar las polticas alimentarias es: Adems de su inters en los mercados alimentarios La facilidad con que pueden relacionarse las influencias macroeconmicas (a travs del presupuesto y de las polticas de los macroprecios) y las influencias internacionales con el problema del hambre. Como se ha dicho, el objetivo contina siendo la comprensin del sistema alimentario y de sus relaciones horizontales con la agricultura y la nutricin, y de sus relaciones verticales con la economa internacional y con las polticas de los macroprecios. Si se considera la complejidad de estas relaciones, y de los elementos individuales por s mismos, dicha comprensin solo se puede generar mediante un anlisis intuitivo, si bien complejo, del sistema. Muchos economistas se preocupan porque hay ms arte que ciencia en todo esto y, sin duda, nunca habr dos analistas creativos que tengan la misma opinin sobre cmo funciona el sistema, ni sobre las posibles opciones en relacin con las polticas.

Si consideramos que:

La alternativa, entonces, consiste en:

No obstante, existe una realidad que dirige la complejidad : cuanto ms calificados sean los analistas, mayor correspondencia habr entre sus respectivas visiones de lo que es posible. Esos anlisis deben poseer tres sensibilidades diferentes: 1. La sensibilidad al bienestar. Esto considerado desde la perspectiva de las polticas macroeconmicas, que se manifiesta como inters en la distribucin de los ingresos y las consecuencias de los cambios presupuestarios, fiscales y de las polticas de los macroprecios en el consumo de alimentos. Este inters se genera en las esferas superiores. 2. La sensibilidad a la comprensin macroeconmica de una perspectiva nutricional o de consumo de alimentos . El diseo de una intervencin nutricional, cuyo objeto es ejercer algn efecto en la magnitud del hambre fundamental, debe ser sensible a las prioridades del presupuesto y a la naturaleza de los objetivos y restricciones de las polticas nacionales La comprensin del efecto macroeconmico y de productividad que ejercen los cambios en los precios de los alimentos debe condicionar las polticas relacionadas con la nutricin. 3. La sensibilidad ms importante, es la bsqueda de las segundas mejores soluciones en un mundo imperfecto y mal comprendido. Las mejores soluciones sern siempre las mejores, y el diseador de estrategias alimentarias luchar por ellas siempre que haya una esperanza de alcanzarlas, pero debe existir cierta sensibilidad hacia lo que es posible. El analista de polticas alimentarias no debe abandonar nunca los ideales ni los principios, ya que estos motivan la bsqueda de grados de libertad, aunque la bsqueda debe llevarse a cabo en el mundo real y no en un modelo. En sntesis, para el analista de polticas alimentarias, existen tres variables de inters como punto de partida son: 1. 2. 3. Los patrones (demanda) de consumo de alimentos El potencial de produccin de alimentos y la comercializacin y distribucin La forma en que el ambiente imperante de las macropolticas condiciona los dos aspectos anteriores.

Resulta evidente que estos tres sectores no son independientes, puesto que el sector nacional de comercializacin de alimentos los relaciona y el ambiente econmico internacional los condiciona. Los precios de los alimentos constituyen el eslabn crtico a corto plazo que une todas las piezas del sistema. Un segundo lazo importante a largo plazo lo constituye la distribucin de los incrementos de los ingresos.

El objetivo primordial de la estrategia alimentaria consiste en integrar con xito las perspectivas a corto y largo plazo dentro del comportamiento y actuacin del sistema alimentario.