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Berzosa, C., Bustelo, P. y de la Iglesia, J. (1996): Estructura Econmica Mundial, Ed. Sntesis, Madrid. Captulo 9 (Las polmicas tericas sobre el desarrollo).

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9
LAS POLMICASTE6RICAS SOBRE EL DESARROLLO

9.1. La evolucin dd pensamiento econmico sobre desarrollo.

La economla tI desarrollo es una disciplina relativamente reciente. Surgi. al calor de la descolonizaci6n de' Asia. Arrica y el Caribe. en los aos inmediatamente posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Anteriormente, los economistas se haban interesado poco por los problemas de desarrollo en 10 que.hoy se llama Tercer Mundo. Los economistas clsicos (con la imporrante excepci6n de Marx). principalmente por falta de informacin, apenas se preocuparon por la evoluci6n de las que entonces se denominaban reas atrasadas. El parntesis neoclsico (1875-1935) desplaz6 el inters desde el credmiento a largo plazo hacia los problemas de equilibrio (asignaci6n de recursos e intercambio) a corro plazo. analizados adems desde un puntode vista muy terico y formal. Inelu,so el keynesianismo inicial.s610 se ocup6 de los problemas de inestabilidad y desempleo de. recursos a corto plazo de las economas desarrolladas. " De hecho. la expresi6n tsarrollo econmico. entendida en su acepci6n actual (referida a pases del Tercer Mundo). no alcanz6 carta de naturaleza hasta los afios cuarenta y cincuenta del siglo xx. Los economiStas clsicos hablaban de progreso materia4 en los afios 20 de este siglo, la literatura econ6mica colonial se refera al desarrollo en sentido transitivo: d desarrollo o explotacin de los recursos minerales y agrcolas de las colonias. Por influencia de la economa poltica dsica(Smith. Ricardo y Marx). de los estudios hist6ricos sobre la industrializaci6n tarclfa del siglo XIX y de la revolucin keynesiana. surgi6 en los afios cuarenta un cuerpo de doctrina

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Capitulo

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9: Las po!lmicas

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especializado en los problemas econmicos de los que entonc~ se empezaron a denominar paises subdesarrollados. La economa del desarrollo que se cre en aquellos tiempos parta del supuesto de que los problemas del atraso o subdesarrollo no podan analizarse con el instrumental terico tradicional, una teora econmica inventada desde y para los pases desarrollados. Los llamados ,pioneros del deSarrollo eran fundamentalmente estructuralistas, en el sentido de que pensaban que las estructuras tecnolgicas, productivas, institucionales y geopolticas de las economas del ,Tercer Mundo eran 10 suficiente distintas de las prevalecientes en las eC9nomas industrializadas como para JustifiCar la creacin de un enfoque distinto. Estos economistas insistan en las rigideces, los deSfases, las escaseces, las bajas elasticidades de demanda y oferta, las asimetras y la falta de homogeneidad de factores y bienes, rasgos peculiares de los pases subdesarrollados que hacan inapropiado el uso de los modelos basados en la flexibilidad, la sustituci6n perfecta de factores y la respuesta racional e inmediata de los agentes econmicos a las seales de los precios y a los incentivos, que eran los fundamentos de la 16gicaperfecta del mercado en el enfoque neoclsico. Era pues necesario un anlisis econ6mico distinto para estudiar las economas del Tercer Mundo, y no meramente la aplicacin mecnica de los presupuestos neoclsicos a otras realidades. Las razones que explican la aparici6n de la economa del desarrollo en los aos cuarenta pueden enumerarse de la siguiente manera: 1. La revoluci6n keynesiana, cuyo alcance no debe en todo caso exagerarse, rompi, en palabras de Hirschman, el hielo de la monoeconomla, esto es, la idea de que exista un nico anlisis econmico (neo clsico) apto para estudiar cualquier, realidad; critic el supuesto neoclsico de 'los automatismos reguladores de la economa; foment6 el inters por la economa mundial (como es sabido, el propio Keynes particip en la Conferencia de Bretton Woods en 1944); y permiti que los economistas volviesen a interesarse por el crecimiento a largo plazo. Las recetas keynesianas de poltica econmica haban solucionado, aunque luego s vio que s6lo temporalmente, los problemas de inestabilidad y de desempleo en los pases desarrollados. Adems; la dinamizaci6n de la macroeconoma agregada keynesiana, con los modelos de crecimiento de Harrod-Domar o Kaldor, permiti6 combinar anlisis keynesiano y teoras del crecimiento, y, sobre todo, eleva':'el grado de formalizacin y de atractivo acadmico de los estudios del desarrollo a largo plazo.

2. La influencia de economistas de Europa central y oriental que se desplazaron al' Reino Unido en los aos treinta y cuarenta que estaban muy influidos por el anlisis marxista (al menos en la importancia otorgada a las relaciones intersectoriales) y las polticas de movilizacin del excedente ~n la industrializacin sovitica de los aos 20 Y 30, y'a quienes interesaba la economa poltica de la indusrri31izaci6n tarda del Este de Europa, cuyas economas presentaban entonces rasgos de subdesarrollo. Entre los autores ms importantes de ese,grupo, cabe destacar a P. N. Rosenstein-Rodan, K. Mandelbauffi, A. Gerschenkron, e incluso a H. Singer, A. O. Hirschman y M. Kalecki. 3. La aparicin de economistas del desarrollo procedentes del propio Tercer Mundo, como el argentino R. Prebisch, quien insisti6 en el deterioro de la relaci6n real de intercambio en el comercio entre pases desarrollados y subdesarrollados; el indio P. Ch. Mahalanobis, quien dise los primeros planes quinquenales de la India; y, sobre todo, W. A. Lewis, nacido en 1915 en la isla de Santa Luca, Iridias occidentales britnicas, quien insisti6 en los problemas de dualismo y de excedente estructural de mano de obra propios de los pases subdesarrollados. 4. La creaci6n de organismos 'internacionales especializados en cuestiones de desarrollo, como el Banco Mundial (1944), el Fondo Monetario Internacional (1944), la FAO (1945), la OIT (1946), el GATT (1947) o la CEPAL (1948). 5. La descolonizaci6n de la mayor parte de Asia en los aos cuarenta: Corea y Taiwan en 1945, Filipinas en 1946, India, Pakistn y Ceiln (actual Sri Lanka) en 1947, Birmania (actual Myanmar), Indonesia en 1949, etc. Los nuevos gobiernos independientes buscaron legitimarse por medio de la aplicaci6n de estrategias de desar~ollo, para lo cual fomentaron las visitas y el asesoramiento de especialistas occidentales. 6. La Carta Atlntica (1941) abogaba por el acceso igualitario de todas las naciones al comercio y a las materias primas y por la garanta de que todas las personas pudiesen vivir en librtad,no tener miedo y no sentir necesidad. Adems, la estrategia de contenci6n del comunismo de Estados Unidos se expres6, por ejemplo, en el famoso punto cuatro del presidente Truman en 1949, que inclua la primera iniciativa esta~ dounidense para el fomento del desarrollo y la asistencia tcnica a paises pobres .

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.Capitulo 9: Las polimicas ttricas sob" e/desarrollo 247

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Parte IIl' El TercerMundo en la economla mundial

7. La creciente informacin estadstica; recopilada por el Comit sobre la Nutricin de la Liga de las Nacionesen 1935, por la OIT y por algunos especialistas, como C. Clark en 1940, puso de manifiesto la extrema desigualdad econmica internacional y las graves carencias so.cialesde las pases subdesarralladas. La econama primigenia del desarrollo se caracterizaba por mostrar una enorme canfianza en las posibilidades de des:trralla en el Tercer Mundo, siempre que unas adecuadas estrategias de industrializacin permitiesen superar las abstculos existentes, al tiempo que un pesimismo extremo sabre las posibilidades de expartacin de los pases subdesarrollados. Par .ella, los pianeros del desarrolla eran, en trminas generales, partidarias de la industrializacin par sustitucin de importacianes. Algunos, como Rasenstein-Radan o Nurkse, se pranunciaban par un crecimientapropardonada (simultneo en todas las ramas de la industria). mientras que otras, como Hirschman o Perraux, insistan en concentrar los esfuerzas en las sectores can mayares efectas de arrastre (tea ra del crecimiento desproporcionada). Los pioneros, entre los que figuraban, adems de las ya citados, G. Myrdal, W. W. Rostaw, J. Tinbergen y P. Bauer, entre atros, eran por lo general ecanomistas keynesianas (salvo Bauer), estaban muy influidas por ~a tradicin clsica (especialmente en el caso de Lewis) y participaban, aunque con diversas matices, del estructuralisma. Panan nfasis en la orientacin hacia adentro, la industrializacin, la inversin en capital fsica, la ayuda extranje-. ra y hasta en la planificacin, cama Mahalanabis. Con el paso del tiempo, se camprob que el enfaque de las pianeras adaleca de varias defectos: simplismoexcesiva, falta de realismo, exclusin de variables fundamentales (sociales y palticas; pero tambin ecanmicas, camo el capital humana, la estabilidad macraecanmica o la eficiencia de la administracin pblica) a desatencin a las prablemas micraecanmicas y distributivas. Adems, elaboraran una tea ra general y prapusieran estrategias similares para un canjunta cada vez ms heteragnea de pases del Tercer Mundo.. Pese al carcter novedaso y sugerente de sus planteamientos, las pianerosdel desarralla fueron en general despreciadas pa~ la ortadoxia ecanmica, que achacaba a sus planteamientas menas rigar que el supuestamente mastrada par otras subdisciplinas. stos y otros factores provacaran a finales de las aos cincuenta un desdoblamiento y una palarizacin extrema de la economa del desarrallo. Par

una parte, autores cama P. .Bauer a H. Jahnsan recuperaran el anlisis neaclsica e insistieran en la impartancia del mercado como mecanismo. de asignacin de los recursos y en las ventajas de una incorporacin plena en el camercia internacianal frente al, a su juicio., excesiva nfasis de las piQneros en la planificacin y el proteccianisma. Par atro lado, sabre la base de los trabajas de P. Baran, A. G. Frank oS. Amin, surgi el enfoque de la dependencia, que, reclamndase heredera del marxismo., alegaba que el subdesarrallo era en realidad el praducta histrica del calonialismQ y del imperialismo (subdesarrollo y desarrollo no eran ms, segn esta escuela, que dos caras de una misma maneda) y defenda la tesis de que capitalismo perifrico. y desarrallo econmica eran incampatibles, ya que el sistema capitalista mundial implicaba, en la periferia, el desarrollo del subdesarrollo, de manera que era imprescindible proceder a la llamada desconexin. En los afios setenta, se produjo una reevaluacin crtica de ambos planteamientas. Por parte de la economa ortodoxa se procedi a otorgar prioridad a las aspectas sociales (distribucin, desempleo. o pobreza) frente al crecimiento., que adems se distingui claramente del desarrolla econmica y sacial, un fenmeno. ms amplia y variada, de carcter cualitativo, y muy diferente del mera incremento. de la renta per cpita. Del lada de la eCQnoma radical, se empez a percibir la incipiente industrializacin acelerada de algunas pases del Tercer Mundo. y la afensiva expartadara de algunas nacianes de Asia ariental, la que canduja a desarrallar las teoras de la nueva divisin internacional del. trabaja, situacin sta debida fundamentalmente a la relacalizacin industrial y generadara de nuevasdistinciQnes en el sena del Tercer Mundo., cama, par ejemplo., la de semiperiftria industrializada. En las aas achenta resurgi can vigar el neaclasicisma en las estudios del desarralla. La contrarrevolucin neocldsica, encabezada par autares CQma B. Balassa, J. Bhagwati, A. O. Krueger, D. Lal 0.1. LittIe, critic virulentamente las estrategias de industrializacin par sustitucin de importacianes y defendi can ahnco. la liberalizacin interna (reduccin del pesa del Estada) y externa (apertura camercial y financiera) de las pases del Tercer Mundo.. Basada en una interpretacin sesgada del xito de los dragones asiticas, defendi la industrializacin arientada a la exportacin, cuyas ventajas, .en su apinin, abededa~ a la mayor presencia de fuerzasdd mercado. y a la mayar expasicin a las rigares de la competencia internacianal. ste fue el pensamiento. hegemnico. durante los afias achenta, ya que la ecanama keynesiana perdi credibilidad y el enfaque de la dependencia se

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Part~ IfI: El ur((r Mundo

m la ~conomla mundial

CapItulo 9: Las polhnicas t~ricassobre~ldesarrollo

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derrumb a todos losefectos ante el inesperado xito de los nuevos pases industriales. Sin embargo, los inconvenientes de los programas de ajuste estructural neoclsica necesidades bsicas mercado del desarrollo Hirschman. favorable al lucin Lat. Litcle. Johnson. Chenery. Singer, apliados en los afios ochenta en buena parte del Tercer Mundo (que se ins1945-1957 1969-1978 1978-1991 1957-1969 1991Ptrlodo piraban en ese enfoque neoclsico), as como los propios lmites tericos y empricos de la economa nedMberal del desarrollo condujeron, en los aos noventa, a los economi$tas del Banco Mundial a limar las aristas ms radicales de la contrarrevolucin neoclsica y a defender un enfoque favorable al mercado. Ese nuevo planteamiento defiende la idea de que la intervencin estatal en el desarrollo puede es~ar justificada en el Tercer Mundo, pero siempre que se encamine a sustentar o apoyar el funcionamiento del mercado, y en ningn caso a sustituirlo. Paralelamente, entre los economistas heterodoxos del desarrollo, empez a tomar forma la defensa de la proteccin estratgica del mercado interior, la distorsin deliberada de los precios para acelerar el crecimiento y la po!tica industrial selectiva, en el marco de una crtica a las polticas convencionales de ajuste a las perturbaCiones externas y a las estrategias liberales de apertura. La evolucin del pensamiento econmico sobre desarrollo ha seguido pues una pauta zigzagueante, que se resume en el cuadro 9.1. Con perspectiva histrica, varias conclusiones son de rigoc: - Muchas predicciones no se han visto confirmadas: el despegue generali- . zado de la teora de las etapas de Rostow o el inevitable desarrollo del subdesarrollo del enfoque de la dependencia, por Citar slo algunas. - La economa del desarrollo, como otras sub disciplinas de la economa, ha desatendido, en general, variables fundamentales como los aspectos sociales, distributivos y polticos. Adems, por la hegemona del pensamiento occidental, no ha tenido suficientemente en cuenta las aportaciones procedentes del Tercer Mundo (las teoras latinoamericanas, por ejemplo) o incluso las originarias de pases cuya evolucin se ha apartado de las prescripciones convencionales (India o Japn). - Ha pasado ya a la historia el tiempo de las teoras y estrategias generales, cuyas pretensiones de universalidad (de aplicacin al conjunto del Tercer Mundo) no se corresponden con un Tercer Mundo cada vez ms heterogneo. Lo nico posible hoy en d~a es, todo lo ms, elaborar teoras parciales para conjuntos homogneos de pases, sin que ello incapacite (antes al contrario) la posibilidad de disponer de un enfoque general sobre la economIa: mundial.
heterodoxos enfoques

Cuadro 9.1 Sinopsisd~ la (tIolucint la tconomla tl tsarrollo dtsdt 1945: ptriodos. corrimttsy autortS Economla Evans, ContrarrevoCorrimtt Autorts Teoras NDIT Neo-estrucde turalismo Chilcote. Economa Autorts Neoclsicos Pioneros radical Pioneros Corrimtt .la Balassa, del desarrollo Perroux. Sunkel, Laclau. Lewis, Bauer, Seers. Summers, Wallerstein, Fishlow, Prebish, Arnsden, Baran, E~onomlahttmuioxa Streeten, Warren, Bambirra. Rostow, Stiglitz. Krueger, Enfoque Bhagwati, Arrighi. F~k,Amin, y otros Taylor. Lipiett, Lcys, de las Enfoque de la ortodoxa Page, Myrdal. Singh, dependencia
Dos Santos. Furtado,

Fumtt: e1aboraci6n propia.

9.2. Los enfoques ortodoxos La economa convencional u ortodoxa del desarrollo d~scansa en dos supuestos bsicos: el anlisis econmico general (de raz fundamentalmente neoclsica o neoclsico-keynesiana) es igualmente vlido en los pases desarrollados y en los subdesarrollados, y las relaciones internacionales entre centro y periferia generan un beneficio mutuo.

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Paru ffL' El TercerMundo en la economla mndial

Capltuw 9: Las polhnicas uricas sobre.el desarrollo

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El crculo vicioso de la pobreza, desarrol1ad.o por R. Nurkse, encadena los siguientes fenmenos: baja renta, estrechez del mercado e insuficiencia de ahorro, baja forma<;n de capital, baja productividad y baja r<;nta. La nica forma de romper con ese crculo vid.oso era, en opinin de los pioneros del desarrollo, mediante la inversin, especialmente en capital Hsico. Se trataba pues de generar un empujn inicial para romper la inercia econmica del . subdesarrollo: el gran empujn o big push (Rosenstein-Rodan), el spurt (A. Gerschenkron), el esfuerzo mnimo crtico (H. Leibenstein), el take off(Rostow), para salir de la trampa de equilibrio a bajo nivel (R Nelson). 'El objetivo explcito o implcito en las estrategias convencionales de desarrollo es la modernizacin, es decir, la reproduccin paulatina de la evolucin de los pases adelantados. Rostow lleg6 a desarrollar una teora del crecimiento por etapas, en virtud de la cual existira una nica senda universal de desarrollo, por la que transitan o transitarn todos los paises del mundo~ sin que tenga importancia que unos lo hagan antes o despus, o que la emprendan con o sin relaciones ecnmicas con paises de mayor grado de desarrollo.

RECUADRO 9.1

Argumentos en favor de la industrializacin

l.

Crtica a la teora neoclsica de la especialiZacin internacional basada eolas ventajas comparativas: - Baja elasticidad-renta de la demanda internacional de productos primarios (Ley de Engel). - Inestabilidad y carcter errtico de los ingresos en divisas generados por la exportacin de productos primarios: sustitucin de . materias primas naturales por sintticas; reduccin de la cantidad de inputs de materias primas por unidad de output. - Tendencia al deterioro de la relacin real de intercambio (cociente entre el precio de las exportaciones de productos primarios y el precio de las importaciones de manufacturas): disparidad de las elasticidades-renta; poder monopolfstico en las exportaciones de manufacturas de los paises desarrollados; nmero limitado de productos primarios exportados por el Tercer Mundo; prctica de las devaluaciones de la moneda en los paises subdesarrollados para hacer frente a dficit comerciales recurrentes; alta elasticidad-renta de la oferta de productos primarios; bajos salarios en la periferia, por la baja productividad y el desempleo esrrucrural, que provocan la exportacin de las ganancias de productividad, etc.

9.2.1. Los pioneros

del desarrollo (1945-1357)

Los medios para alcanzar ese objetivo (la sociedad y la economa desarrolladas) eran a juicio de los pioneros principalmente tres: industrializacin, proteccin del mercado interior e intervencin estatal. Aunque todos los pioneros eran partidarios de la industrializacin de los pases del Tercer Mundo como la nica estrategia capaz de superar los inconvenientes del modelo." primario-exportador (recuadro 9.1), las estrategias industriales fuerori objeto de; una importante polmica entre los partidarios del crecimiento equilibrado o proporcionado. (Rosenstein-Rodan, R. Nurkse o T. Scitovsky) y los defensores del crecimiento desequilibrado o desproporcionado (Hirschman, Streeten o Perroux) .. El crecimiento proporcionado odiversificado es el que resulta de una distribucin o reparto equitativo de la inversin entre. los distintos sectores de la industria para sacar provecho de las interdependencias entre ellos y para acelerar el crecimiento. Los' argumentos avanzados por los defensores de esa estrategia son: - La necesidad mercados de aumentar el tamafio del mercado (unas industrias son

2. Ventas inherentes del sector industrial respecto de la agricultura o la minera: - Mayor generacin de economas externas y de efectos de arrastre. - Mayor productividad total de los factores. - Mayor absorcin de mano de obra, especialmente en las industrias intensivas en mano de obra. - Mayor seguridad econmica, por la flexibilidad y Capacidad de resistencia ..

para otras).

3. Experiencia histrica de la industrializacin en algunos paises del Tercer Mundo, especialmente en Amrica Latina, desde finales del siglo XIX y especialmente a partir de la crisis de los aos treinta. 4. Cambios en el entorno internacional, con la sustitucin, como . primera potencia econmica mundial, de Inglaterra por Estados Unidos, pas con mayo'r produccin de bienes primarios y menor apertura a las importaciones, as como por la creciente concentracin en la industria de la inversin directa en el extranjero.

,--'252 . Parte 111: El Tercer Mundo en z economltt mundial Capitulo

9: Las po/lmicas

tericas sobre el desarrollo

253

- La posibilidad de obtener economas de dimensin o de escala, esto es, condiciones satisfactorias de eficacia va reduccin de costes fijos unitarios. - El aprovechamiento de las economas externas pecuniarias y de las complementaried~des de demanda: la reduccin del precio del producto de un sector favorece a los sectores que utilizan ese producto como inputs; el aumento de demanda de un sector se traslada a los sectores que fabrican inputs para el primero. Se trataba, por tanto, de interiorizar las economas externas o, en palabras .de Rosenstein-Rodan, de "considerar y planificar toda la industria a crear como una eiorme empresa". Algunas crticas a esa teora son que implica renunciar a cualquier tipo de especializacin internacional, lo cual es negativo, ya que produ~ir de todo es menos eficiente que importar determinados productos. Adems, la . teora del crecimiento proporcionado implica disponer de recursos financieros abundantes y perfectamente divisibles. Tampoco queda claro si la iniciativa privada puede hacerse cargo de todas las inversiones o si, en su defecto, las restricciones presupuestarias permiten al Estado emprender todas las actividades necesarias. Por el contrario, el crecimiento desproporcionado es el que se debe a la concentracin de la inversin en unos sectores determinados, aqullos que son ms susceptibles de fomentar el crecimiento de otros sectores de la economa, que son los que tienen mayores efectos de arrastre. En teora, los sectores ms eficaces a este respecto son los de bienes intermedios, ya que ejercen a la vez efectos de arrastre hacia adelante (en las industrias de bienes de consumo) y hacia atrs (en las industrias' de bienes de capital). La insistencia de Perroux en los polos de crecimiento, las inversiones arrastrado ras o las industrias prope!entes, reflejaba la afirmacin de Hirschman de que "el desarrollo es una secuencia de desequilibrios". Los argumentos de los defensores de esa segunda opcin eran los sigUIentes: - Imposibilidad de un crecimiento proporcionado en una economa subdesarrollada (por la insuficiencia de ca.pacidad inversora, la escasez de capacidad empresarial y de gestin y las restricciones del presupuesto estatal). - La posibilidad de aprovechar. las ventajas de la especializacin internacional.

- Unas todava mayores economas de escala y el superior aprovechamiento de los efectos de arrastre. Algunas de las crticas que recibi esa teora eran: - La concentracin de la capacidad inversora en slo unos pocos sectores industriales puede suponer sobreespecializacin, lo que impide la diversificacin del tejido industrial y puede hacer que los efectos de arrastre se vean exportados hacia otros pases. - Hay dificultades para identificar tos sectores con mayores efectos de arrastre. Por ejemplo, en los aos sesenta se pensaba que las llamadas industrias industrializantes eran la siderurgia o la petroqumica, cuando en realidad han resultado ser los sectores ms insospechados (textilconfeccin o electrnica de consumo). Basta comparar los resultados industriales de Argelia o Irak con los de Corea del Sur o Taiwan. - La agriculnira queda marginada, por sus, en teora, muy escasos efectos de arrastre. En el recuadro 9.2 pueden verse los argumentos de los pioneros en favor de la proteccin de! mercado interior. El establecimiento de aranceles y otras barreras a la importacin es, claro est, un mecanismo para encarecer las importaciones y, por tanto, para promover su sustitucin por produccin nacional. Puesto que las industrias sustitutivas no pueden crecer si estn sometidas a la competencia' de las importaciones procedentes de los pases desarrollados, e! proteccionismo es imprescindible para fomentar la industrializacin. En suma, puesto que se pensaba que la especializacin primaria presentaba inconvenientes importantes y que la diversificadn en l;.estructura de las exportaciones era imposible, la nica opcin resida en reducir el coeficiente de importacin, encareciendo, mediante la proteccin, las compras al . exterior. Se trataba de ahorrar divisas para utilizarlas en la importacin de . bienes esenciales (alimentos, energa o maquinaria). Por ltimo, los pioneros eran partidarios de la intervencin del Estado. Consideraban que las imperfecciones del mercado era an mayores en los pases subdesarrollados que en las economas avanzadas. Adems, crean que el intervencionismo. estatal era necesario para superar .los factores que impedan un crecimiento espontneo para ejercer}.a presin inicial o efectuar el lanzamiento, as como para distribuir (o al contrario, concentrar) la .inver-

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ParU ffl El Terc~r Mundo m la ~conomla mundial

Capitulo 9: LaspoUmicas Uncas sobre~l desarrollo

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9.2.2. La reconsideracin conservadora (1957-1969) r

RECUADRO 9.2

Argummtos m favor de la prouccin del mercado inurior

Es necesario reducir el coeficiente de importaci6n (importaciones/PIB) con objeto de ahorrar divisas,ya que stas son escasasy difcilmente pueden crecer.

La insuficiencia de divisas de los pases subdesarrollados se deba a los efectos de la crisis de 1929, que haba reducido la demanda"internacional de productos primarios; a unas inversiones directas extranjeras cada vez ms concentradas en los pases desarrollados; y a un crecimiento muy intensivo en importaciones, dados los requisitos de bienes de capital, y en tecnologa extranjera de la industrializaci6n sustitutiva, al menos en su fase inicial correspondiente al reemplazo de las importaciones de bienes de consumo por produccin nacional. 2. El pesimismo exportador, en lo referente a los productos primarios, imperaba. La evoluci6n de la demanda internacional de esos bienes mostraba una tendencia a la baja. Haba ade-!I1s estrangulamientos de oferta, por causa del insuficiente nivel de organizaci6n y de las ocasionalesrupturas de aprovisionamiento de bienes de capital importados. En cuanto a los productos manufacturados, los pioneros pensaban, luego se vio que equivocadamente, que su exportacin estaba fuera de las posibilidades de produccin de los pases subdesarrollados y que, por tanto, se vera sometida a una brutal competencia por parte de los ya establecidos pases desarrollados. 3: Exportar productos primarios e importar manufacturas no era conveniente, dada la cada en la rdacin real de intercambio (tesis Prebish-Singet). Era necesario, por tanto, reducir las importaciones de manufacturas, al menos de las superfluas (bienes de consumo de fcil fabricacin o productos de lujo).

A finales de los aos cincuenta, se comprob que el optimismo de los pioneros haba estado poco justificado. Persista el subdesarrollo, amplifica~ do adems por la explosin demogrfica. La ISI empezaba a mostrar lmites importantes. En el seno de la economa ortodoxa, se produjo una reconsideracin conservadora que recuper el anlisis neoclsico convencional. Auto- " res comoP. Bauer, H. Johnson o B. Yamey retomaron la monoeconomla, y adujeron que el comportamiento del mercado y las reacciones de los agentes econmicos a s~ seales no eran tan distintos en el Tercer Mundo, respecto de los pases desarrollados, como haban supuesto los estructuralistas. La racionalidad econmica tambin exista, decan esos autores, en los pases subdesarrollados, sobre la base de estudios de campo sobre las plantaciones de caucho en Malasia o los cultivos tradicionales en .frica occidental. El funcionamiento de las economas subdesarroIladas no era pues diferente, " por lo que haba que insistir en la eficacia del mercadcomo mecanismo de asignacin de los recursos. Adems, Bauer o Johnson tambin criticaron, desde posiciones neoclsicas, la industrializacin (haba que promover tambin la agricultura), el proteccionismo (era necesario respetar la ley de la ventaja comparativa) y el intervencionismo estatal (el libre mercado era garanta de libertad econmica y poltica, adems del mejor mecanismo de asignacin eficiente de los recursos y de promocin del crecimiento econmico).

9.2.3. El giro social (1969-1978) A esa fase neoclsica sucedi, en esta secuencia cclica, una keynesiana con preocupaciones sociales. Desde finales de los aos sesenta se comprob que el crecimiento era compatible con un empeoramiento de la situacin social. El caso del mal llamado milagro brasileo era el de una economa que haba crecido al 10% anual entre 1967 y 1973, pero en la que haban aumentado la pobreza, la desigualdad y el desempleo urbano. El PNB fue destronado y cambiaron los objetivos del desarrollo en direccin a una mayor preocupacin por el desempleo, la redistribucin, la pobreza y las necesidades bsicas (alimentacin, salud, alojamiento, educacin, etc.). Economistas como D. Seers, H. Singer o R. Jolly colaboraron con la OIT en el anlisis de las condiciones de desempleo y de subempleo en algunos pases

sin en el seno del -sector industrial. Pensaban igualmente que el Estado deba controlar al sector. exterior exportador de productos primarios. Ms en general, los primeros economistas del desarrollo estaban muy influidos por las provechosas experiencias keynesianas de gestin pblica de la economa en los aos treinta y cuarenta, especialmente en los pases anglosajones, " de los que eran originarios casi todos ellos.

-256 Parte 111:El

urm Mundo m la economla mundial

Capitulo 9: Las pollmicas 'uncas sobre el tksarrollo

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de Amrica Latina, Asia y frica. En el Banco Mundial, H. Chenery analiz la distribucin de la renta, concluyendo que era ms desigual que en los pases desarrollados y que se impona una estrategia de redistribucin con cre'cimiento. El propio Banco se preocup por los efectos de la pobreza a raz de las hambrunas de 1973-74 en Etiopa, el Sahel y Bangladesh. Tambin influyeron en la lucha po~ erradicar la pobreza el fracaso a este respecto de las estrategias anteriores de desarrollo, y posiblemente el que se tratase de un tema menos conflictivo polticamente que el de la distribucin. En 1974 el Banco Mundial public un estudio titulado El asalto a l pobreza mundia~ . tema que por cierto no retomara como un objetivo fundamental hasta 1990. Tambin en los alos setenta, P. N. Streeten y otros especialistas destacaron la necesidad de un enfoque integrado. sobre l~ necesidades bsicas, con objeto de suministrar oportunidades para el completo desarrollo fsico, mental y social de la personalidad humana en los pases subdesarrollados. Con tal fin haba que acelerar el crecimiento, para que sus frutos se filtrasen ms rpidamente a los grupos vulnerables, promover un cambio institucional (redistribuyendo activos, democratizando la toma de decisiones y promoviendo las funciones de la mujer en el proceso de desarrollo). Sin embargo, como esas propuestas eran polticamente explosivas, quedaron rpidamente difuminadas con las, a menudo hipcritas, llamadas al establecimiento de un nuevo orden econmico internacional (NOEI). Para las lites dirigentes de algunos pases autoritarios del Tercer Mundo, era ms fcil achacar todos los problemas internos a la economa internacional, en vez de hacer, por ejemplo, una reforma agraria, democratizar la vida poltica O cambiar el sistema econmico.

pedestal del que haban sido depuestos por el enfoque de las necesidacies bsicas, m~ interesado en cuestiones sociales y de distribucin. El contenido terico de la contrarrevolucin neo clsica consisti, fundamentalmente, en los dos aspectos siguientes: - La insistencia en la eficacia del mercado como mecanismo de asignacin de los recursos, junto con la crtica consiguiente a las distorsiones (los costes netos de bienestar) provocadas por la intervencin del Estado en la actividad econmica. Por lo general, se reconoca que podan existir algunas disfunciones del mercado (market failure~, pero sus efectos eran en cualquier caso considerablemente menores. que los inconvenientes de la intervencin estatal (government failures): en suma, segn esta tesis los mercados imperfectos son mejores que los Estados imperfectos. - El hincapi en las ventajas que ofrece una participacin plena en el comercio mundial, mediante un rgimen comercial liberal y un sistema de incentivos neutral (esto es, no discriminante entre la actividad de exportacin y la dirigida almercado interno). Una afirmacin que era el resultado natural de las fuertes crticas vertidas a las polticas de Industrializaci6n por Sustitucin de Importaciones (ISI), por cuanto suponan restriccin a las importaciones y un sesgo contrario a las exportaciones. Las razones que explican este profundo viraje en los estudios del desarrollo son n'umerosas y complejas, pero es posible enumerar las principales: El fuerte cambio de la correlacin de fuerzas a nivel mundial: la

9.2.4. La contrarrevolucin neoclsica (1978-1990) A finales de los afios setenta se produjo una nueva inflexin en el pensamiento ortodoxo sobre desarrollo. La contrarrevolucin neoclsica, que habra de durar hasta los primeros mos noventa, fue encabezada por autores como Balassa, Bhagwati, Krueger, Lal o Litcle,_y supuso una ruptura con la evolucin anterior de la economa del desarrollo. Desde un punto de vista metodolgico, defenda que el estudio de los pases del Tercer Mundo exiga nicamente la aplicacin del anlisis convencional (neoclsico) a los pases en desarrollo, en vez de un tipo particular de anlisis econmico, como dedan los estructuralistas. Adems, repuso al crecimiento y al ajuste en el

influencia del Tercer Mundo en la economa internacional, que alcanz su cenit durante las crisis del petrleo de los alos setenta, se desvaneci en el decenio. siguiente al cambiar laS circunstancias externas. Cayeron las cotizaciones de las materias primas, incluidas las energticas, lo que, junto a los ajustes efectuados en las economfasdesarrol1adas, hizo que los pases del Norte empezasen a mostrarse menos dispuestos a transigir con las reivindicaciones del Sur.. El creciente descrdito del anlisis keynesiano en los pases desarrol1ados, por su manifiesta incapacidad para hacer frente a una crisis de oferta, como fue la de los afios setenta, junto con las crecientes dificultades, que finalmente acabaran en clamoroso derrumbe, de las economas de planificacin central.

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258 ParU 111:El TercerMundo en la ~conomfa mur.dial Capitulo 9: Las po/tmicas uricas sobre~ldesarrollo 259

La llegada de partidos conservadores al poder en el Reino Unido (Thatcher), Estados Unidos (Reagan) y Alemania (Kohl), lo que imprimi un giro a los planteamientos de los principales organismos internacionales, como el Fondo Monetario Internacional (EMI) y el Banco Mundial. La crisis de la deuda externa, cuya mxima expresin fue la moratoria temporal en los pagos externos de Mxico en 1982, oblig a los pases del Tercer Mundo a recurrir al FMI Y al Banco Mundial ms que en el pasado, por lo que esos organismos ganaron influencia. El fracaso manifiesto de las estrategias estatalistas d desarrollo en el Tercer Mundo, especialmente patente en pases como la India, Argelia o Irak, e incluso durante algunos periodos populistas y socializantes en Amrica Latina (Chile en 1970:"73 o Per en 1968-75), por no hablar del rechazo que inspir la Camboya de PoI Pot (1975-78). Simultneamente, los movimientos hacia el mercado de China, por las reformas introducidas desde finales de los afos setenta por Deng Xiaoping, as como, en menor medida, en el otro gigante del Tercer Mundo, la India, empezaban a arrojar buenos resultados econmicos. La reaccin terica que se produjo contra el optimismo de la economa del desarrollo convencionai, por la persistencia de pases muy pobres (los pases menos adelantados), y contra el catastrofismo del enfoque de la dependencia, por el xito de los nuevos pases industriales (especialmente los asiticos), que haban conseguido aunar crecimiento sostenido, transformacin estructural y mejoras en el bien.estar, sin ruptura (desconexin) con el mercado mundial y sin cambio de sistema econmico. La creciente heterogeneidad del Tercer Mundo desminti la visin del Sur como una entidad uniforme, planteamiento defendido por los economistas del desarrollo tanto keynesianos como crticos (marxistas y/o dependentistas). La interpretacin sesgada y arbi.traria del xito de los dragones asiticos (Coreadel Sur, Taiwan, Hong Kong y Singapur), que los economistas neoclsicos atribuyeron inicialmente a una notable liberalizacin comercial y a la presentia de un Estado mnimo. Las prescripciones de la contrarrevolucin neoclsica en los estudios del desarrollo fueron fundamentalmente las dos siguientes: - Liberalizacin interna, mediante reduccin del intervencionismo tal, que se consideraba ineficaz, costoso y contraproducente, esta-

de reducir, o incluso eliminar, las distorsiones exgenas de los precios de bienes y factores. - Liberalizacin externa, con una reduccin del grado de protecci6n del mercado interior, para que la apertura a la economa mundial supusiese un incentivo de eficiencia y competitividad y para cancelar el sesgo contrario a las exportacines inherente a la proteccin.

9.2.5. El enfoqu~ favorable al mercado (desde 1990)

Por ltimo, a principios de los a..6.os noventa se produjo un nuevo giro, aunque mucho menos radical que el anterior, en los estudios ortodoxos del desarrollo. Ese cambio fue el resultado de un cada vez mayor escepticismo sobre la bondad de las recetas neodsicas sobre el desarrollo. Dos causas de esa reevaluacin crtica de la nueva ortodoxia merecen ser destacadas. En primer lugar, las polticas ortodoxas aplicadas en muchos pases del Tercer Mundo en los afos ochenta arrojaron resultados mediocres, cuando no ~aramente negativos. El crecimiento de la renta per cpita real no slo se redujo en 1980-90 respecto de 1970-80 para el conjunto del Tercer Mundo, sino que incluso. cambi de signo, hacindose negativo, en Oriente Medio y Norte de frica, frica al sur del Shara y Amrica Latina, que fueron precisamente las regiones en las que se aplicaron ms ntidamente las recetas ortodoxas. Por el contrario" Asia oriental y meridional, que recurrieron menos a ese tipo de medidas, vieron aumentar el incremento de su ingreso por habitante .. En 'segundo trmino, las fuertes criticas dirigidas al enfoque neo clsico radical, que el Banco Mundial haba avalado fervientemente en 'algunos de sus informes anuales, hicieron que ste empezase a reconsiderar las razones del xito de los dragones asiticos y a aceptar, aunque a regafadientes, la idea de que la intervencin del Estado poda ser un factor de desarrollo. La reconsideracin de la actitud radicalmente liberal de mediados de los aos ochenta desemboc en la defensa de un enfoque favorable al mercado o que armonizase con ste (market-ftiendly approach). En la nueva concepcin se admite explcitamente la intervencin del Estado, pero siempre que se encami~e a sustentar o apoyar, y no a sustituir o suplantar, al mercado. Este enfoque descansa sobre las ideas siguientes: - El Estado debe permitir al mercado funcionar cuando este ltimo est en condicioneS de hacerlo: por lo .general, debe abstenerse, en la medi-

con el fin

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Pam

lll El Tn-mMundo m la economla mundial

Capitulo 9: Lis polhnicilJ tencilJsolm el desarrollo.

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da de la pasible, de llevara cabo. actividades de produccin y de distribucin directas, as cama de prateger, salva cuando. esa prateccin arraje altas beneficias secundarias, el mercado. interna. - Slo. cuando. el mercado. est insuficientemente desarrallada, o. si su libre funcio.namiento. resulta inadecuada a frcasa, es legtima la intervencin estatal. En el primer casa, para patenciarla, yen el segunda, para desempear una funcin 'central en, par ejemplo., la inversin en educaci6n, salud a infraestructuras. - La intervencin del Estada debe hacerse can acierta y cautela, debe "armanizar can el mercado." (Estada y mercado. deben actuar de cansuna), para evitar al mximo. la distarsio.nes de precias, y estar sujeta a una eliminacin rpida si tiene efectas no. deseados .. Se trat de una reinterpretacin cautelasa del papel del Estada, cama puede verse, pera de una recansideracin al fin yal cabo.. En particular, el nuevo. enfo.que de estrategia favorable al mercado admite la necesidad de palticas deliberadas para: a) mantener la estabilidad macraeco.nmica;b) crear.un entarna .competitiva para las empresas; e) efectuar inversianesen capital fsica (infraestructuras) y humana (educacin y sanidad) y d) patenciar el desarralla institucianal: . a) El mantenimiento. de la estabilidad macro.ecanmica debe co.nsistir en canseguir un dficit pblico. so.stenible, ya que su aumenta desmesu- rada puede presianar al alza la inflacin, y reducir las apartunidades de inversin del sectar privado. (crowding out), as cama en alcanzar un tipo. de cambio. realista, puesto. que una mo.neda so.brevalo.rada perjudica a las expartacio.n~ y suele verse acampafiada de rgidas cantrales de cambias y de un racianamiento. discrecio.nal de las divisas. b) Asegurar un ento.rna co.mpetitivo para las empresas estriba, en apinin del Banco. Mundial, en establecer de entrada un marca jurdica y narmativa apro.piada, es decir, en definir y pro.teger las derechas de prapiedady en crear sistemas jurdicas, judiciales y narmativas eficaces. Adems, puesta que las rigo.res de la co.mpetencia interna y externa s.an un estmulo. a la inno.vacin, la difusin de tecnalaga y el apravechamienta eficiente de las recursas, el Estada debe tambin mejarar la calidad del entaC.l)a ecanmica, reduciendo. al mxima la dist~rsin de precias y fo.mentando. la apertura a las impo.rtacianes y a las inversianes farneas.

c) El Estada debe efectuar inversio.nes en capital humarta (educacin, salud, planificacin familiar, apayo. a las pabres, cee.), infraestructuras (carreteras, suministra de agua y electricidad, telecomunicacianes, etc.) y prateccin del medio. ambiente. El gabierna debe asegurarse de que . aumenta la calidad de esas inversio.nes teniendo. muy presentes las prio.ridades (ensefianza y atencin sanitaria de tipo. primaria en vez de gastas militares). d) El Estada debe fo.mentar el desarralla institucianal,. mejarando. la eficiencia de la administracin pblica y pramaviendo. las libertades palticas y civiles.

9.3. Los enfaques heterodaxo.s Sabre la base del enfaque centra-periferia desarrallada par Prebisch y la escuela estructuralista latinaamericana en las :ias cincuenta, surgi a finales de ese decenio. el enfoque de la dependencia. La decepcin respecta de la eco.nama del desarralla de las pio.neras, el fracasa econmica y sacial de la ISI, especialmente en Amrica Latina, la reaccin cantra la teara artadaxa (y en particular cantra el plariteamiento. ro.stawiana de las etapas del crecimiento.) y Cantra las lmites analticas del estructuralisma de la CEPAL y las viejas tea ras marxistas del imperialismo., as cama una larga serie de factares ambientales (movimientas de las derechas civiles, radicalizacin de las Universidades durante la guerra de Vietnam, luchas par la liberacin nacianal en el Tercer Mundo., revolucin cubana,. asentamiento. de la va maasta en China, go.lpes militares en Brasil, Indanesia, etc.) pravacaro.n la aparicin de una serie de interpretacio.nes radicales del subdesarro.llo..

9.3.1. El enfoque de la dependencia (1957-1975) El padre del enfaque de la dependencia fue el ecanamista estadaunidense P. Baran, 'en cuya estela se desarro.llaron el estructuralismo. dependenrista canvencianal (c. Furrada, O. Sunkel, F. H. Cardasa, A. Pinta, R Stavengahen y atras) y nea-marxista (S. Amin, T. Das Santas, A. G. Frank, R. M. Marini, etc.). Aunque haba diferencias no.tables entre las distintas corrientes del enfoque dda dependencia, al menas haba tres planteamientas generales caractersticas:

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Part~ IlL' El Tum MuntJ m'la ~conomla mundial

Capitulo 9: Las polmicas t~ricassobre~ldtsarroUo

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El excedente de los pases subdesarrollados no slo era escaso sino que tambin era, en bue.na medida, desperdiciado en consumo improductivo y, sobre todo, transferido al exterior mediante la repatriacin de . beneficios de las empresas extranjeras, el servicio de la deuda externa o la fuga de capitales. La dependencia era, por tanto, la causa fundamental del subdesarrollo. El desarrollO y el subdesarrollo se contemplaban, a escala mundial, como dos caras de una misma moneda, puesto que el segundo, lejos de ser un retraso en el desarrollo, era el producto histrico del desarrollo de otras zonas. Desarrollo y subdesarrollo eran concebidos, por tanto, no como fenmenos aislados sino como partes integrantes de un nico proceso, la acumulacin de capital a nivel mundial. El capitalismo ya no era un factor de progreso ep los pases atrasados, como pensaban Marx y los clsicos del imperialismo, sino un formidable obstculo para el adelanto humano, puesto que la subordinacin agudiza su situacin de subdesarrrollo (el desarrollo del subdesarrollo), bloquea el desarrollo de los pases atrasados (provocando estancamiento) o, en el mejor de los casos, obstaculiza ese desarrollo, generando un desarrollo dependiente. La dependencia, con manifestaciones externas (extraccin de excedente por la extraversin) e internas (sistema de produccin desarticulado y polarizado, estructura social y poltica inhibidora del desarrollo), era pues el obstculo principal para el progreso. Se impona el cambio de sistema econmico (la revolucin socialista) as como la desconexin, esto es, la ruptura con el mercado y el sistema capitalistas mundiales. La alternativa era el subdesarrollo o la revolucin (Fra:nk), y la perpetuacin del atraso o la ruptura con la red metrpoli-satlite (Amin). Desarrollo econmico y capitalismo perifrico eran situaciones antagnicas. El enfoque de la dependencia goz de gran influencia, especialmente en Amrica Latina, en los aos sesenta y setenta, pero rpidamente algunos economistas marxistas y neoclsicos detectaron sus puntos dbiles: - Desconexin con el marxismo, pese a reclamarse, en ocasiones, abiertamente seguidor de esta doctrina. Marx y los clsicos del imperialismo (Luxemburg, Bujarin; Lenin) pensaban que el capitalismo cumpla una funcin brutal, pero necesaria, en los pases atrasados, y que la industrializacin capitalista era, no slo posible, sino deseable, para destruir las estructuras precapitalistas y desarrollar las economas atrasa-

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das, e incluso inevitable, en razn del dinamismo y la capacidad expansiva del capitalismo. Mientras que el marxismo entenda que el capitalismo cumpla una funcin histricamente progreSiva, los neomarxistas consideraban que no era ms que un factor inhibidor del desarrollo de las fuerzas productivas en la periferia. Adopcin del mismo marco epistemolgico del enfoque de la modernizacin. Los dependentistas pensaban que las relaciones entre centro y periferia generaban subdesarrollo en la segunda, mientras que la eco noma convencional crea que difundan el desarrollo a escala planetaria. Esta teora general hacia imposible en ambos casos entender la economa mundial como un conjunto diverso de elementos en expanSin o declive. Determinismo de los factores externos, ya que la insistencia en la extraccin externa del excedente incapacitaba para tomar en. consideracin los elementos internos (grado de desarrollo de las fuerzas productivas o estructuras de clase) que retardaban o impedan el progreso; y puesto que, en ocasiones, se llegaba a considerar que la explotacin internacional era, en realidad, la de unas reas geogrficas por otras. El catastrofismo era pues un aspecto central del enfoque de la dependencia: el sistema centro-periferia era ~ontemplado como una especie de ente orgnico, en el que el margen de maniobra de los pasessubdesarrollados era escaso o incluso nulo .. La definicin circulacionista del capitalismo, por la insistencia en definir a las sociedades como capitalistas por la mera presencia de la relacin mercantil (caso del llamado marxismo. neo-smithiano de Wallerstein y otros), sin tener en cuenta, como sealaron Dobb, Laclau 6 Brenner, que el capitalismo se basa eri el predominio de la relacin salarial. La ausencia de una teora de la acumulacin a escala mundial, ya que el nfasis en las realidades del subdesarrollo hada que el enfoque de la dependencia se pareciese mucho a una versin Sur de la teora del imperialismo, y no analizara suficientemente las transform~cion.es del capitalismo. en el centro del sistema. Un: alto grado de abstraccin terica y de indefinicin analtica., pues el concepto de desarrollo resultaba extremadamente estricto (la alternativa socialista a la situacin actual), al tiempo que las caractersticas del socialismo no eran suficientemente eXploradas.

Estos inconvenientes tericos del enfoque de la dependencia h,icieron que algunos economistas crticos se desmarcasen de l, aunque sin ofrecer altet-

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Parti

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TercerMundo

m la ~conomla mundial'

Capitulo 9: Las po/bnicllS uricas sob~ ~l desarro//o

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nativas claras. Adems, la escuela de la dependencia recibi6 una puntilla, a todos los efectos, con la consolidaci6n de los nuevos pases industriales. fen6meno que puso en cuesti6n al menos dos planteamientos bsicos de los dependennstaS: la tesis de que Una integraci6n estrecha en la economa mundial hace virtualmente, imposible una industrializaci6n viable en el Tercer Mundo, y la idea de q~e capitalismo perifrico y subdesarrollo son consustanciales, es decir. que es imposible salir del subdesarrollo por la va capitalista. '

la base de una presentacin de nicamente los datos favorables de la industrializacin en el Tercer Mundo.

9.3.3. La econom!a radii:al del desarrollo en los aos 80 y 90 Durante los aos ochenta. la economa heterodoxa del desarrollo se vio sometida a un brutal acoso por la contrarrevolucin neoclsica, pese a los intentos de la escuela de la regulacin (Lipien, Boyer) y de la macroeconoma estructuralista (Taylor) por mantener viva la economa radical. Los enfoques criticos anteriores progresaron a duras penas durante ese,periodo. , En los aos noventa. los economistas radicales del desarrollo han conseguido un mayor asentamiento, si bien jugando a la contra, exponiendo las insuficiencias tericas y los costes sociales de las sucesivas ortodoxias del Banco Mundial. En suma. el importa~te legado histrico del enfoque de la dependencia (en lo que se refiere. entre otros aspectos. al anlisis del subdesarrollo como una especificidad histrico-estructural, a la critica al orden internacional vigente y a la denuncia de l,?s mecanismos de explotacin a escala mundial), las sucesivas autocriticas de los planteamientos crticos, y la bsqueda incesante de nuevos marcos analticos alternativos suponen un importante activo en la economa del desarrollo. 9.4. F1 enfoque favorable al mercado y sus crticas En 1993 vio la luz un importante trabajo del Banco Mundial sobre
EL

9.3.2. Las teorfas de l nueva divisin internacional del trabajo (1975-1980) La percepcin de la industrializaci6n en el Tercer Mundo. junto con los inconvenientes tericos del enfoque de la dependencia, impusieron un cambio, durante los aos setenta, en la economa heterodoxa del desarrollo. El enfoque del sistema mundial de l. Wallerstein intent. con poco xito, superar el problema de los factores externos e internos y elaborar una teoria de la acumulaci6n a escala mundial. Sin embargo, su carcter historicista y poco fundamentado (por ejemplo en la'Clistincin entre periferia y semiperiferia)' fue muy discutido. Adems. la concepcin de la economa mundial como una sistema orgnico, en el que las partes no tienen casi ningn margen de maniobra, asemejaba el enfoque al de la escuela de la dependencia. Por otra parte, las interpretaciones neorricardianas de la crisis (G. Arrighi y otros) avanzaron varias ideas muy polmicas: el conflicto distributivo era el ,origen del deterioro de la rentabilidad (profit squuze) en los pases desarrollados; la cada de la tasa de ganancia en lospases centrales era el factor fundamental de la relocalizacin de empresas industriales hacia la periferia; y era ese redespliegue el causante principal de la industrializacin' en el Tercer Mundo. Se mantena por tanto la' tesis de que la dinmica del capital en el . centro de la economa mundial era la causa de la aparicin de una nueva divisin internacional del trabajo, en la que estaba, por vez primera. presente una semiperiferia ihdustrializada exportadora de manufacturas. Una reacci6n adicional al enfoque de la dependencia fue la tesis productivista de autores como B. Warren, quien. con una curiosa mezcla de planteamientos marxistas y rostowianos, intent defender la tesis de que la dependencia no era un obstculo para el desarrollo del Tercer Mundo, sino. ,al menos en ciertos casos, un elemento que poda favorecerlo. Tal sobrerreaccin frente a la escuela de la dependencia sealaba que el capitalismo y el imperialismo eran en realidad promotores o pioneros del desarrollo en la periferia, sobre

milgrode Asia orienta~ en el que se pasa revista a los resultados de las econom!as asiticas de alto rendimiento, es decir,Japn, los cuatro dragones. Mala-

sia, Tailandia e Indonesia. con la ayuda del enfoque favorable al mercado. Parece ser que fue Japn, el segundo mayor accionista del Banco, quien instig la investigacin, por entender que las prescripciones tradicion.ues del Banco eran demasiado simplistas (al poner un ,nfasis excesivo en aspectos' como la desregulacin y la privatizacin), que la experiencia japonesa mereda ser tratada con detalle (ya que los economistas nipones consideran que ha servido como modelo para el resto de Asia oriental) y que podan estar justificadas en los pases del Tercer Mundo tanto proteccin selectiva como la poltica industrial estratgica. En el estudio. el Banco Mundial reconoce por primera vez que:

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m la (conomz mundial

Capitulo 9: Las polimicllS uricas solm (1 tksarrollo

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- "En la mayor parte de esas economas, de una u otra forma, el gobierno intervino -de' forma sistemtica y a travs de varias v{as- para fomentar el desarrollo y, en algunos casos,-para potenciar el crecimiento de industrias especificas". - "Esas intervenciones no inhibieron de manera significativa el crecimiento". - "Las intervenciones del gobierno desembocaron en un crecimiento ms elevado y ms igualitario que el que se habra registrado de otro modo". Adems, se adelanta una interpretacin del xito de los pases asiticos basada en d enfoque favorable al mercado propuesto por el Inflrme de 1991. Se afirma que esa explicacin constituye una tercera va entre la visin neoelsica convencional (ausencia de intervenCin estatal) y la denominada visin revisionista (para la que el Estado habra intervenido para distorsionar de manera sistemtica los incentivos con objeto d~ acelerar el crecimiento industrial y el catching up tecnolgico). Se habra producido, por tanto, una especie de convergencia entre posiciones previamente enfrentadas. Por una parte, el Banco Mundial se ha distanciado de sus posiciones ultraliberales de antao y empieza a reconocer la importancia de la intervencin del :estado, especialmente en el xito de los pases de Asia oriental. Por otro lado, desde mediados de los aos ochenta se desarroll una crtica "moderada" al planteamiento neoclsiCo sobre los dragones: en esos pases habra habido intervencin del Estado, pero mediante una planificacin sustentadora del mercado (market-sustaining p!annin~, de una actividad encaniinada a' gobernado, resultante en una sinergia pragmtica entre Estado y mercado o de' un intervencionismo promotor del mercado (market-promotng interventon). En suma, el nuevo consenso habra surgido de la idea, ampliamente compartida, en virtud de la cual el Estado intervino pra que el mercado pudiese funcionar. En otros trminos, la intervencin del Estado en los pases de Asia oriental habra surgido de una firme voluntad .de no negar; suprimir, sustituir o remplazar el mercado sino de complementario (en lo que no poda hacer) ygobernarlo (en lo que hacia mal). Adems, esa intervencin pblica habra tenido muy en cue1).ta las seales del mercado, habra adoptado mtodos favrables al mismo y habra desembocado en un marco no represor de las fuerzas del mercado, sino sencillamente sustentador de las mismas.

El estudio del Banco Mundial sobre Asia oriental intenta aplicar el enfo':' que terico de su Inflrme de 1991. Segn este ltimo trabajo, los pases asiticos habran: a) Mantenido la estabilidad macroeconmica, al limitar el tamao de los dficit pblicos a la capacidad de financiacin, lo que habra permitido a la va. una. inflacin moderada y predecible, as como unas deudas ihternas y externas manejables. Los principales resultados habran sido el fomento del ahorro, unos tipos reales de inters bajos y estables (y, por tanto, mayores inversin y capacidad de planificar a largo plazo), y la posibilidad de recurrir a la infravaloracin de la moneda, lo que habra beneficiado a las exportacio~es. b) Creado un marco competitivo favorable a las empresas privadas, con, una estructura legal y reglamentaria alentadora de la inversin privada y con una estrecha colaboracin entre el gobierno y las empresas. e} Efectuado inversiones en capital humano y fsico. Especialmente notable habra' sido la preferencia por la enseanza primaria' y secundaria frente a la superior y, dentro de esta ltima, por las carreras uni-' versitarias tcnicas .. , d) Condicionado el apoyo a empresas y sectores al cumplimiento por su parte de unos objetivos claramente de~nidos y comprobables. Las razones de la eficacia de la poltica econmica habran residido en la presencia de una burocracia estatal aislada de las presiones polticas a corto plazo, as como competente y honrada. El nuevo enfoqlle del Banco Mundial debe ser contemplado con precaucin. Aunque es evidente que el Banco ya ha empezado a reconocer que la intervencin del Estado tuvo algo que ver con el crecimiento de los dragones, es ms que discutible que el enfoque favorable al mercado se site en un justo punto medio (equidistante) entre el planteamientoneoclsico y el revisionista. Hay razones para pensar que est ms prximo del primero que del segundo y que, lejos de suponer un cambio de paradigina, no es ms que un refinamiento artificioso de la ortodoxia neoclsica. Tambin, como se intentar poner de manifiesto a continuacin, caben dudas razonables sobre si ese nuevo planteamiento dispone de una adecuada corroboracin emprica en el caso de los dragones: la versin revisionista puede estar mucho ms cerca de la realidad que el nuevo enfoque favorable al mercado y, claro est, que la ortodoxia neoclsica tradicional.

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La tesis de que en los dragones el Estado intervino para que 'el mercado pudiese funcionar no suscita acuerdo entre todos los especialistas. La experienda histrica de Corea del Sur y Taiwan no se ajusta fcilmente a ese modelo terico, corno han sugerido convincentemente los trabajos de varios especialistas (A. Amsden, A. Singh,etc.). Como ha descrito brillantemente Amsden, el inicio de la industrializacin tarda.del siglo XX (la de los nuevos palsesindustriales), a diferencia de lo acontecido en la Inglaterra de la revolucin industrial y en los late joinm del siglo XIX (Alemania, Rusia, Japn, ete.), Se ha caracterizado por la ausencia de tecnologas, pioneras. Es decir, los pases que accedieron al rango de economas industriales en el siglo XX basaron su crecimiento, no en la invencin y la innovacin, sino en la importacin de' tecnologa, eSto es, en el aprendizaje. Por tal razn, a pesar de los bajos salarios y. del manejo deliberado del tipo de cambio para abaratar las exportaciones, durante los afios sesenta los nuevos pases industriales no eran competitivos, incluso en los sectores intensivos en trabajo, respecto de los desarrollados. Por ejemplo, la industda textil coreana no fue capaz de competir, en el decenio de los sesenta, con la japonesa, sencillamente porque la brecha salarial, aunque notable, era inferior a la de las productividades del trabajo. Esta situacin recuerda la presin japonesa de los aos veinte y treinta sobre las manufacturas textiles del Lancashire, que se debi, no a los hajos salarios, puesto que las jvenes obreras inglesas de esa regin ganaban prcticamente lo mismo que los asalariados nipones, sino a una mayor productividad, por causa de unas instalaciones productivas ms modernas e integradas, de unos mejores circuitos de distribucin y de una gestin empresarial mucho ms eficaz. El proceso descrito explica que la intervencin del Estado en la actividad econmica haya sido incluso ms importante en los nuevos pases industriales que en los pases de la industrializacin tarda del siglo XIX estudiados por Gerschenkron. Lo que exista en Corea del Sur y Taiwan a principios de los alios sesenta era una verdadera incapacidad del mecanismo del mercado para desencadenar una industrializacin sostenida. El problema no era simplemente de disfuncin o mal funcionamiento del mercado (market failure), puesto que la imposibilidad misma de competir pese a los bajos salarios demostraba que el mercado, funcionando correctamente, no era capaz de fomentar la industrializacin. La intervencin del Estado enCorea del Sur y Taiwan consisti, desde los aos s.esenta, no en actuar de manera pasiva para remediar sencillamente

las disfimciones del mercado, sino en hacerlo activamente para fijar los precios incorrectamente (to get prices wronj), para distorsionar deliberadamente los precios con objeto de estimular la inversin y el comercio exterior. No se trat, por tanto, de una estrategia que armoniz con el mercado sino de una intervencin deliberada para alterar los precios relativos y modificarlo. En otros trminos, el Estado no gobern el mercado, sino que lo reprimi, represin que condujo a un proceso de crecimiento rpido y sostenido, de profunda rransformaci6n estructural y de notables mejoras en el nivel y la calidad de vida de la poblacin. En suma, a diferencia de la interpretacin del Banco Mundial, esa tesis no slo niega que hubiese un bajo grado de distorsin de precios, sino que afirma que esa alteracin deliberada de los precios relativos, con objeto de conseguir que se desviasen apreciablemente de sus niveles de mercado o de equilibrio, fue positiva para el crecimento. Buenos ejemplos de precios de factores y productos que, por causa de la intervencin del Estado, se separaron notablemente de los que hubiesen prevalecido en condiciones de libre mercado o de equilibrio, son los siguientes: - Los salarios se mantuvieron bajos, a causa de la represin sindical y poltica: de la hostilidad a la presencia de sindicatos independientes y de la ausencia de partidos laboristas legales que llevasen al parlamento las reivindicaciones de los trabajadores. ,- Los tips de inters se manejaron de manera que determinados sectores indUstriales disfrutasen de crditos preferentes" a bajos e incluso negativos tipos reales de inters: por ejemplo, en Corea del Sur hubo, durante los afios setenta, un triple sistema de tipos reales de inters: el prevaleciente en el mercado paralelo (en torno a 10 por ciento), el tipo comercial del sistema bancario (prcticamente nulo), y el de los prstamos exteriores (negativo). En suma, hubo subsidio al crdito de los bancos comerciales y a la toma de prstamos en el extranjero, algo que se mantuvo, en el primer caso,' incluso despus de la cautelosa "liberalizaci6n" financiera de los afios ochenta. - Los precios de venta en el mercado interno fueron sustancialmente elevados, ya que se mantuvo la proteccin despus del cambio de estrategia hada la industrializacin orientada a la eXportacin. Esa proteccin se utiliz para fomentar la competitividad de las exportaciones, ya que las empresas podan compensar la baja rentabilidad incluso las prdi-

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Parte ffL' El TercerMundo en fa economl4 mundial

Capitulo 9: lAs po!imicastericlls sobreel desarrotlo

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das ocasionadas por los bajos precios en el mercado exterior con los beneficios extraordinarios en el mercado interno, con arreglo a la teorIa de la proteccin como instrumento de fqmento de lasexportaciones (import protection as export promotion) de Krugman. -Los precios de venta en el mercado exterior se fijaron a niveles bajos, por causa de la ya comentada discriminacin de precios y de la existencia de masivos incentivos financieros, comerciales, cambiarios y administrativos a las empresas exportado ras, que incluan objetivos determinados de exportacin, cuyo incumplimiento supona la prdida automtica de los subsidios .. Los subsidios estatales a las empresas privadas funcionaron bien, ya que se condicionaron al cumplimiento de determinados objetivos fijados por el Estado. Esta asignac~n de recursos determinada 'por el cumplimiento de zanahoria y palo: por ejemplo, objetivos claros consista en una estrategia <:le las empresas que haban cumplido los objetivos de exportacin obtenan bonificaciones, mientras que aqullas que no lo hacan.vean desaparecer el apoyo estatal. Esta funcin disciplinaria del Estado exiga la presencia de un aparato estatal poderoso y relativamente autnomo de las presiones a corto plazo de grupos sociales particulares. La fuerza y el alto grado de autonoma relativa del Estado en los dragones son caractersticas que les distinguen de otros pases del Tercer Mundo, como los de Amrica Latina. En suma, la estrategia favorable al mercado carece de corroboracin emprica en el caso de los dragones, en lo que se refiere al menos a la existencia de up. ambiente empresarial basado en la libre competencia. Es indudable, claro est, que otros aspectos de la interpretacin del Banco Mun:dial s se cumplieron: las amplias y selectivas inversiones en capital humano y fsico, l~ estabilidad macroeconmica y el notable desarrollo institucional. El nuevo consenso del Banco Mundial sobre desarrollo, basado en el enfoque favorable al mercado, no ha supuesto'un cambio d paradigma respecto de la ortodoxia neoclsica de los afios ochenta, por mucho que se afirme que se sita en un justo punto medio entre el enfoque neo clsico y. el revisionista. La nueva ortodoxia del Banco Mundial en los afios noventa no es realmente nueva, ya que es heredera directa.de los planteamientos neoliberales del decenio anterior. Tambin se ha sugerido que ese enfoque carece de una adecuada contrastacin emprica en el caso_de los nuevos pases industriales

asiticos, por mucho que el Banco Mundial crea haber encontrado por fin el marco analtico defiriitivo del xito de esos pases. En suma, el apoyo a una estrategia del desarrollo que armonice con el mercado no e.s ni una alternativa al enfoque neoclsico, sino una simple prolongacin del mismo, ni tampoco un anlisis que se vea corroborado por la experiencia histrica de 'pases como Corea del Sur y Taiwai1, las dos economas del Tercer Mundo coh mayor xito. La ortodoxia del Banco Mundial, en sus versiones radical o moderada, est, en palabras de O. Sunkel, ms cercana: A los viejos resabios ideolgicos sobre la superioridad moral del mercado que a la racionalidad econmica y la corroboracin emprica de sus xitos prcticos en el mundo real. Por otro lado, muchos neoestructuralistas se'hacen la pertinente pregunta de si es posible tener un enfoque general y nico de la estrategia de desarrollo. Es decir, el nuevo enfoque del Banco Mundial es no slo escasamente novedoso y explicativo, sino que adems resulta excesivamente ambicioso. 'Parece ms conveniente pensar que los eC6nomistas del desarrollo deberan hacer gala de modestia y encaminar sus esfuerzos a intentar presentar una explicacin del crecimiento econmico en grupos homogneos de pases, y no una teora general, vlida para el conjunto del Tercer Mundo. Las pretensiones del Banco Mundial-de constituirse como el nico poseedor de la verdad en economa del desarrollo deben, por tanto, contemplarse con suma precaucin, pues representan sencillamente un intento de disfrazar lo que no son ms que opciones ideolgicas determinadas con razonamientos cientficos presuntamente incontrovertibles.

1 Cules son las causas de la aparicin de la economa del desarrollo en los

afios cincuenta? 2. Por qu los pioneros del desarrollo eran partidarios de la industrializacin del Tercer Mundo? 3. Cules son las ventajas y cules los inconvenientes, as como la vigencia, del enfoque de la dependencia?

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Part~ 111: El Tn-c" Mundo m la ~conomlamundial

sobre~Idesarrollo Capitulo 9: Lar po/lmicas te1':lls

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4. Qu similitudes y diferencias existen entre el enfoque favorable al mercado de los aos noventa y la ortodoxia neoclsica de los afios ochenta?

BIBLIOGRAFfA

RECOMENDADA

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LECTURA

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VENTAJAS E INCONVENIENTES DE LA DOCTRINA NEOLIBERAL SOBRE DESARROLLO

En el ajuste paStulada pada dactrina nealiberal (H') se sastiene que es pasible deflacianar temparalmente, detener el crecimiento., disminuir el gasta pblica, reducir las inversianes en capital fsica y humana, etc., al tiempo que se acumulan fuerzas para un nuevo perodo. de crecimiento. y desarralla que, segn se supane can aptimisma, ser sastenible. Esta cancepcin no cansidera la pasibilidad de que

cada reCarte dificulte adicianalmente .la recuperacin en d futura, ya que debilita sus bases mismas (...). Lo anterior no. significa. de manera alguna, que no. deba atenderse can seriedad la planteada par las crticas nealiberales respecta a las palIticas iniciales del desarralla. Los mismas pases en desarralla comprendieran que un rgimen de tipo. de cambia sabrevaluada eimafia peligras de asignacin ineficiente de las recursas, rentisma a especulacin, fuga de capitales, etc.; que las precias y las mercadas desempefan una funcin en la asignacin eficiente de las recursas y que .a menuda san instrumentas mejores que las regulacianes administrativas a las cantrales; que una expansin excesiva del sectar pblica puede impedir el flarecimienta de capacidades empresariales latentes en el sectar privada que se manifestaran en un ambiente de menares regulacianes; que can fcilidad las instrumentas de planificacin se centralizan en exceso.,a expensas de las iniciativas lacales y de la participacin papular; que las incentivas adecuadas de precias para las agricultares quiz sean herramientas tiles para estimular la praduccin interna de alimentas cuando. se cambinan con atras medidas de carcter ms estructural; que la industrializacin realizada en detrimento. de la agriculturacanduce a menuda a un callejn siIi salida y debera sustituirse par un desarralla en el cual agricultura e industria avancen a la par y se apayen una en la atra; que las subsidias y atras medidas encaminadas a favarecer a las grupas de rentas ms bajas fallan frecuentemente y a veces benefician s61a a las ms ricas; que las servicias pblicas, al igual que el sectar privada, han de gabernarse canfarme a criterias de eficiencia y bajas castes. Todas esas hechas, enumeradas de manera tan larga e incampleta, habran surgida de la realidad misma, sin necesidad de una cantrarrevolucin liberal que permitiera descubrirlas. De tadas farmas, quienes cr~rican las estrategias anteriares han prestada un servicio. muy til al destacar insistentemente estas y atras defectas. Sin embarga, cambinaresa crtica can el abandana de las abjetivas de desarralla en aras del. ajuste, cama la hacen; no. resulta ya de utilidad. Tampaco. sirve su indiferencia, manifiesta en las hechas aunque no. en las palabras, can respecta a las efectas saciales a de "rastra humana" de las palticas que propanen. La mismo puede decirse de su fracasa en la relativa a presianar de igual mado a las pases can excedente y can dficit, a a las deficitarios de ingresas altas y bajas par igual; de su insistencia en aplicar dactrinas sabre la utilidad de las mercadas libres a realidades diferentes a las que les dieran arigen yen las cuales no. existen las candicianes supuestas, y de su consideracin

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274 Parte lIL El TercerMundo m la economia mundial
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de que d pago ddservicio de la deuda es un objetivo ltimo y de hecho definitorio del "crecimiento sostenible", entre otros aspectos. Hans W. Singer, "El desarrollo en la posguerra. Lecciones de la experiencia de 1945 a 1985". Comercio Exterior, vol. 39, nO7, julio de 1989, pp. 597-617 (p."615).

PARTEN

LAS ECONOMAS EN TRANSICIN

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